Citilina Georgeta Dinu

Contractul de concesiune

Edifia 2

- revizuitl qi adlugit5 -

Editula C.H. BeckBucuregti 2016

Cuprins

Abrevieri... """""""""""' XI

Introclucere """"""""""""1Capitotul I. Concesiunea bunurilor domeniului public

qia bunurilor domeniului privat"" """""""""""'7Secliunea 1. Precizilri preliminare """"""""""""'7Secliurreu a2-a' Cotiractul de concesiune" """"' 1 I

$t. Evolulia legislaliei romAneqti' Abordare comparata "" 11

I . 1 . Acte normative preconstitulionale " " " " " " " " " " ""' I 1

1.2. Acte normative postconstitulionale """""""""""' 14

1.3. Sediul materiei in context european Ei al altor

{dri ale lumii...."""' """'24$2. Detinilia contractului de concesiune a bunuriltlr"

proprietate public6""' """""'282. I . Interesul pubtic """' """' 30

2.2. Delimitare ainteresului public de alte sintagme ""34

$3. Natura juridicd a contractului de concesiune

a bunurilor proprietate publicd """"""""'38Sec{iunea a 3-a. Domeniul cle aplicare a contractului de

concesiune a bunurilor proprietate publica """49$1. Cadrul 1egal..'......... """""""49[2. oomeniuf public qi clomeniul privat " " " " " " " " " " " " " "' 53

2.I.Scurt istoric """""""""'532.2. Ctiteriite de domenialitate publica """"""""' """'542.3. lnal i enabi litatea bunuri lor care aparli n

domeniuluiPublic """"'57$3. Domeniul public 5i proprietatea publica """""""""""65

Secliuneaa4.a.obiectu]concesiuniidebunuriproprietateprivat[ potrivit unor acte normative "''""""""'73

SecJiunea a 5-a. Catacterele juridice ale contractului de

concesiune de bnnuri proprietate publicd " " " " " " " " " " " " " "'7 I

VI Contt.achtl dc r'ont'esiune

Secliunea a 6-a. Natura juriclicri a drcptului de concesiune ..... g4Secfiunea a 7-a. Drepturile gi ollligafiile concedentului

potrivit contractului de conccsiunc a bunurilorproprietate publicd........ ................ g6

Sec{iunea a 8-a. Drepturile qi obligaliile concesionaruluipotrivit contractului de concesiulre de bunurjproprietate pub1ic5........ ................ g9

Secliunea a 9-a. incetarea contractului cje concesiunede bunuri proprietate publicd........ ....................g2

91. Modalit5{i de incetare a contractului de concesiune.....9292. Teoria impreviziunii................... ..............95

Secfiunea a 10-a. Concesiunea forestierl, specie acontractului de concesiune de bunuri proprietate publica....9g

Capitolul II. Concesiunea lucririlor (publice) .."......""............ 103Secliunea 1. Precizdri preliminare .....................103

$ 1. Noul cadru Iegislativ european privind concesiunile _materializarea unui proiect complex ...... I03

$2. Preciziri prelirninare .......... IOdSec{iunea a2-a.Luuarea publicd... ................... 10g

g l. Defini{ia nofiunii de luqare pub\icii......................"... I 0gSec{iunea a3-a. Contractul de concesiune de lucrdri

(publice) .................1 t3$ l. Noliune. .......... 1 13

$2. Riscul, criteriu principal de delimitare acontractului de concesiune de lucrdri (publice)..... ..... 120

€3. Principiile contractului de concesiune de lucrdri........ 131S4. Obiectul contractului de concesiune de lucrdri .......... I39S5. Modificarea contractului de concesiune

de lucr5ripublice.."..... ......^.140$6. Incetarea contractului de concesiune de lucrdri.. ......".147

Sec{iunea a 4-a. Contractul de concesiune de lucrlripublice si alte categ<lrii de contracte..................................157

$1. Contractul de concesiune de lucrdri *contractadministrativ ....................... 157

$2. Scurte preciziri privirrd contractele similareconcesiunii dc lucliiri publice........ ......... j 59

Cuprins

$3. Contractele de inchiriere emfitcrtticil .... . .... ,,, .." 1()l

$4. Contractul de achizilie publicft ;i c:otrlt'ttt'lttl

de concesiune de lucrdri public:c.....'.. "" l6l$5. Societatea de Economie Mixtil ... """" l7l

$7. Parteneriatul public-prival 5i cottccsitttrcit tlc

lucrdri publice........ ...-'."""' 175

$8. Natura juridicd a coutractultti dc plt'tcttct'iitt

public-privat .................' ""'182$9. Evolufia legislaliei europcl.rc in mitlct ia

padeneriatului public-privat.....'......... "" 186

$ 10. Aspecte privind parteneriatul public-privat

in alte ttui ale lumii .......... 187

Sec{iunea a 5-a. Procedura de atribuire a contractului

de concesiune de lucrdri publice ..."........-.-.'...192

$ 1. Caclrul legal european privind concesiunea

de lucrhri publice....'... """"192$2. Cadrul legal nalional privind atribuirea contractului

de coucesiune cle lucrlri publice. Aspecte succinte

din dreptul altor state...' .....'194

Capitolul III. Concesiunea serviciilor (publice)....................'206Secliunea 1. Serviciile publice..".... '..'...............206

$ l. Noliunea de serviciu public.......... '".'..."'206$2. Criterii de identificare a serviciului public........ -......--201

s\3. Clasificarea serviciilor publice.....' """"'210$4. Principiile de funcliottare a setviciul ui publ ic.. .'. -......220

4.1. Principiulconcnrenfei................. '.."2234.2. Principiulcontinuitd{ii................'......"......--..""."'2264.3. Principiul adaptdrii serv i ci u I r"r i pub I io .. "'.. " " " " "'2274.4. Principiul subsidiaritntrii ...'........' --."228

4.5. Principiul proporfionalitir[ii .."'--...."..228

4.6. Principiul neutralitdtii....... .'". . .-"--229

Sec{iunea a2-a. Conttactul de concesiLttrc ilc sct'vic'ii

publice........ '" " """230$l.Sediulmaterieilanivelnalional .."..........210

$2. Secliulmateriei la rrivel european "..-'.""'214

vil

VIII (lontrm'tttl de concesiune

$3. Narura jul'idictr a c()nlractului de concesiunede serviciipLrblicc........ ......237

$4. Caracterele juridicc ale contractului de concesiunede seryicii publicc........ .......242

$5. Obiectul contractului de concesiune de serviciipublice ..........".249

86. Dreptur:ile ;i obl iga{i i le concesionarul ui .......... ..........262$7. Modificarea contractului de concesiune de servicii

publice........ ....272$8. Modalit5lile de incetare a conrractului de

concesiune de servicii publice........ ........277SecJiunea a 3-a. Delimitarea contractului de concesiune

de servicii publice de celelalte categorii de contractede concesiune.................. ...........2gs

$ 1. Contractul de concesiune de servicii publice ;icontractul de concesiune de bunuri proprietatepub1ic5........ ....285

$2. Contractul cle concesiune de servicii qi contractulde concesiune de lucrdr.i .....297

Secfiunea a 4-a. Conftactul de concesiune de serviciipublice Ei alte contracte al ciror object esteserviciul public.......... .................291

g l. Regia ..............292$2. Delegarea gestiunii... ..........2q3$3. Arerrda qi regia interesatd.... .....".........."..294

3.1. Arenda. ....2953.2. Regia interesatd. ...........295

$4. Em1iteo2a................. ..........29s$5. Concesiunea serviciilor publice qi achiziJiile

pub1ice........ ....296$6. Parteneriatul public-privat (ppp).. ..........30j$7. Corrtractele sectoriale .........303

Sec{iunea a 5 -a. Utilizatorii, benefi ciari ai servi ciulujpub1ic.......... ............306

Secliunea a 6-a. Modul de solulionare a litigiilor privindcontractele de concesiune de servicii publice..................... 3 09

t\

Capitolul IV. Concesiunea reglementatll rlc lrgl rptrittlr'Concesiunea petrolier5 ;i concesiunca lttlrrltl Il ' ""' "" 'l2l

Secfiunea 1. Scurte considerafii privilttl ('oIlt'("'lIllrt'ir

petrolierA;i concesiunea minierit.'.." 1 1I

Sec{iunea a 2-a. Cadrul legal al cottcesittttii pt'lloltt'tt'

Ei al concesiunii miniere in l{ottrartiit ' . "' }l lSec{iunea a 3-a. Cadru legal eurttpcltlt itl t ottt t"'tttttti

petroliere qi al concesiunii ntittict c'. """""'327secliunea a 4-a. Regirnul juriclic ill rtrsulsr'lotttltlrtlltlc .........334

Sec{iunea a 5-a. Regimul juriclic alllicitltil t:ortt't'sittttii

petroliere;iminiere.... """"""""344$1. Precizbri preliminarii.............""' ""'""'""'344

$2. Natura juridicd a conccsiurtii petrolielc ;i" a concesiunii minere. """""346

$3. Dreptul de exploatare. Riscul """"""""' 350

$+. neaistriluirea riscului contractual """""3565-S. erincipiul concurenfei in ntateria contractelor de"

"on."iiune petrolierb qi minierX"" """"'358

$6. Proceclura dialogului competitiv """"""364{7. Drepturi exclusive """""""365$8. Forma;i durata concesiunii petroliere Ei

a cotlcesiunii ntiniere """""367$9. Redeven[a................. """""370$10. incetarea contractului. Situalii de neexecutare a

contractului................ """'374Sec{iunea a 6-a. Competen{a jurisdiclionald'

Aspecte de drept nilional """'""'378Secliunea a7-a. Cazttl Roqia Montand """"""""""""""""" 382

Alte preci2iri................. """"""""""392Anexa.Regulamentlg36dinllnoiembrie20l5clestabilire

a formularelor standarcl pentru publicarea anunfuriltlrin tlomeniul achizi{iilor puhlice qi de abrogarc a

Regulamentului de punere in aplicare (UIl) nr' tt42

di;12 noiembrie 2015............ """"398

Bibliografie selectivir..... """"""""""407

Inder alfabetic..... """""111

CaPitolul IConcesiunea bunurilor domeniului public

gi a bunurilor domeniului Privat

Sec{iunea 1. Precizflri preliminare

Originile notiunii de concesiune a unui bun public se regdsesc

in dreptul romanl, insd noliuuea a dobdndit un caracter complex

odatd cu aparilia Codului domenial francez qi elaborarea teoriei

domenialit5lii2.Concesiunea a fost consideratd ini{ial un mod de utilizare a

bunurilor domeniului public, afectatd de o folosingd privat5l, ins5,

ulterior, sfera sa de aplicabilitate a fost extinsd qi asupra hunurilordin domeniul privat, indepirtdndu-se astfel de trdsdtura sa defini-torie, ;i anume aceea a coreldrii cu domeniul public.

fnsdEi iclentitatea dreptului de concesiune s-a creat in urma

cdutbrii unei ,,formule" de exploatate a bunurilor care sunt supuse

inalienabilitd{ii gi care, astfel, nu pot fi apropriate. Considerbm cb

natura juridicd a contractului de concesiune este strAns legatd de

distinclia dintre domeniul public qi domeniul privat, derivdnd din

aceasta. Tocmai de aceea, o analizd propriu-zis5 a instifufiei

concesiunii nu ar fi posibild fdrd o scurtd attalizd a evoluliei acestei

distinclii.

I E. Molcuy, Drept roman, Casa de hlditurl qi Presd ,,$ansa" S.R.L.'

Bncureqti, 1993, p. 114-115; C. Jugastru, Domeniul public, dorneniul

privat, Ed. Argonaut, Cluj-Napoca, 2001, p. 142-143.2 Pentru detalii cu privire la istoricul concesiunii, A' Iorgovan,Tratat

de tlrept administrativ, vol. II, ed. a 4-a, Iid. All Bcck, Bucureqti, 2005,

p. 221-224; D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. ll' ecl. a 2'a'

Ed. C.H. Beck, Bucurepti,2009, p. 152-155; li. I)dlun, ltrtroducere in

studiul doruenialitS{ii, Ed. All Beck, Bucureqti, 2004, p' 2'3.3 H. Arbousset,Droit administratif des biens, lid, Studyrama, Paris,

2007, p. 130.

8 Contt'uL'lttl rlt'(()tk'a^tiune

Ca urmare, teoria intcl-csului gcncral, susfinuta de autoriiclasici ai doctrinei fiancczc prccullt Maurice Hauriou, RogerBonnardl, gi, respectiv, teoria scrviciului public, promovatd de[.,eon Duguit2 au awt un roI dctcrrrrinant in consolidarea identitd{iidreptului de concesiune, sub aspectul necesitdlii 5i, respectiv, a1

naturii salejuridice.I'otrivit primei teorii men{ionate, domeniul administrativ este

impdr{it in doud categorii: domeniul public qi dorneniul privaf ,domeniul public fiind afectat interesului generai. intrucAt bunuriledonreniului public urmeazd. un regim exorbitant dreptului comun,acestea sunt considerate inalienabile ;i imprescriptibile. iar, caurmars, concesiunea este distinctd de dreptui de proprietate, prove-nilrd din nevoia de a simplifica exploatarea utilitd{ilor economice, alcsnrselor naturale considerate ca un bun, ca o bogdlie colectivd.

Potrivit celei de-a doua teorii, teoria serviciului public. funda-nrentul insuqi al domenialitdlii publice esre ideea de afectare ia unservicir-r publica. Pe de altd parte, domeniul privat nu este supustunni cadru legal special, intr.uc6t bunurile care il formeazd nu sunta lcc tate fblos inJei general e, uzu l ui tuturor.

Inif ial, inali enabili t ate a a stat la baza sllsfineri i din doctrina fi.an-cezd conform cdreia administrafia nu poate fi proprietar al dome-niului public, iar bunurile din domeniul public nu pot face obiectuldreptului de irroprietate. Astfbl, Henry Berthdlimy sus{inea tezaimposibilitd{ii juridice de apropriere a bunr"l"ilor din domeniulpublic. Ideea a fost preluatd ulterior qi irr doctrina romdn65^

I Pentru detalti, M. Hauriou, Pr6cis de droit administratif, Sirey, paris,1927; R. Bonnard, Prdcis de droit adrninistratif; R. pichon, R. Dm"antl-

Anzias, Adnrinistrateurs, 2i'n" cd., 1940.2 Pentru detalii, L. Duguit,'fraiti cle clroit constitutionnei, vol. lll,

P.U.l-., Paris, 1923.3 E. Diti Tarangul, Tratat cle drcpt adrninistrativ. Eci. Clasul

Bucovinei. Cerndu{i, 1944, p.355.a L. Giurgiu, Considera{ii in legiltur.h cu donrcninl public, in Drepful

nr.8/1995, p.34-42.s E. Diti Tarangrl. op. cit., p. 358; C. Ilttnttngitr, I. Rosetti-Bdldnescu,

Al. Biiicoianu, Tratat de drept civil rorrrlirr. vol. II, Ed. All Beck,Bucureqti, 2002, p. I 50.

Concesiunea bunurilor domeniului pthllc 'Sl prlvrt 9

Dimpotrivd, rloctrina majoritard francszll, tlotttitrttltl tlc t'cpre-

zentanliai dreptului civil, a recunoscut adnritristrttlicri rtrr clrcpt de

proprietate asupra domeniului public, tclctttai itr ttrlrtcittl itralicna-

bilitdgi sale qi a adoptdrii criteriului afectdrii unilui luluror'

in lara noastrd, inalienabititdlii domeniului ptthlic i-a fost

recunoscut un caracter relativ, inc[ din pcrioadit intorbelicd qi s-a

aclmis cd anumite bunuri irnobile pot face obicotul concesiunii, per-

misiunii sau ocupdrii temporare, pomind de la principiul afbctdrii

lor uzului tuturor, dal numai in scopul af'ectatl'

in doctrina rornAneascd, s-a conturat teoria serviciului public,

conform cdreia domeniul public congine toate bunurile afectate

unui seruiciu public2. iar interesul public general este subsumat

noliunii cte serviciu public, ca element esenlial al acestuia'

De aici, a rezultal faptul c6 este de esenla contractului de conce-

siune ca intreprinderea concesionard sd gereze un serviciu public3.

Cea de-a doua teorie, teoria interesului general, a fost funda-

mentata pe afectarea bunurilor din domeniul public ttnti interes

general cdruia ii corespunde, asa cum am men{ionat anterior, un

]regim juridic special exorbita'1"4. Pornind de la aceste distinclii

insuEite-de doctrina romana incf, din perioada antebelicd, a rezultal

natura juridicd administrativd a contrachrlui de concesittne a

bunurilor din domeniul public, care prevala asupra caracterului sdu

civil sau comercial, tocnrai avancl in vedere interesul general

intotdeauna prioritar fa{[ de interesul privat al concesionarului5.

Ulterior celui de-al doilea razboi mondial, odatd cu instaurarea

regimului socialist qi apoi a celui comunist, distincfia dintre

domeniu public qi domeniu privat dispare, considcrdndu-se c5 toate

I E. Diti Tarangul, op. cit., P. 366.2 C. Rarincesc,tt,Orept aclministrativ, Ed. Enril Stllnosr-:tt, Rttcureqti,

1926-1927, p. 143.3 C. Rarincescu,Teoia serviciului public, tid. ('ursulilrtr liklgrafiate,

Bucureqti, 194I, p. 199.o E.'Diti Tarangul, op. cit., p. 359; P. Negulesut,l)rcpt irtlrrrirlistrativ,

vol.I, ed. a2-a,Ed. Gutenberg, BucureEti, 1906, p' 305's E. Diti Tarangul, op. cit., p. 368; P' Negulesur, op' cit', I

(X)6, p' 2tl2;

P. Negulescu, Tralat de drept administrativ, Ecl. (itrtcrrltcrli, lltrcrrfclti,

190-3-1904, p.14.

l0 Contnrctul de concesiune

aceste bunuri sunt bunuri rlc inlregului popor $i se constituie in

forma proprietdlii de stal potrivit art. 5-'7 din Constitulia R.P'R'din 1948 Ei art. 6 din Constitu[ia R.P.R. din 1952t. Aceastd formd a

continuat sb coexiste cu proprietatea cooperatistd, ca singure forme

de proprietate qi dupd abrogarea Constituliei din 1952 Ei intrar"ea invigoare a Constitu{iei Itepublicii Socialiste Romdnia in anul 19652'

Proprietdlii de stat ii corespundea un drept real de administraredirectd, exercitat ca dezmembrdmAnt al dreptului de proprietate de

intreplinderile qi instituliile de stat3.

Oclatd ce regimul comunist a fost inl5lurat, teoriile consoiidate

in perioada interbelicS in doctrina romdneascb s-au reafirmatliresc, odatb cu adoptarea cadruiui legal necesar qi cu abrogarea

legislafiei de inspiralie socialist6.in perioada postdecemhristd, existenla distincliei dinlre dome'

niul public ;i domeniul privat a devenit incontestabild, insa atitu-dinea pernrisirrd a exercit5.rii dreptului de concesiune asupra bunu-rilor din domeniul privat, gi deci, nu numai asupra bunurilor din

dotneniul public. 3 dat naqtere Ei apoi a amplificat o stare de con-

fuzie alimentati de un cadru legal deficitar, asa cum va rezulta dincele ce urmeazd.

in doctrina romAneascd a anilor '90, a fost subliniat faptul cA

recunoaqtereaafectdrii bunudlor din domeniul public unui seruiciupublic sau afectirii utilitAlii publicea - spre deosebire de hunurile

t Constitulia Republicii Populare Romdne (R.P.R.) (M.Of. nr. 87bis

din 13 aprilie 1948) qi Constitu{ia R.P.R. din 1952 (8.O1. nr. I din

27 septembrie 1952). Constitulia R.P.R. din 1952 este modificatd 5i apoi

abrogatd de Constitufia Republicii Socialiste Ronrdne din 1965, in data de

8 aprilie 1974.2 Constitufia Republicii Socialiste Rorndnia (R.S.R.) din 1965 (B.OI.

nr. I clin 2l august 1965) qi nodificatd Ei republicatd in mai rnulte rdnduri,in anii 1968. I97l ;i 1974.j

C. Jugastru, op. cit.. p.44.4 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vo[. II, ed. a 2'a, op. cit.,

p.90; A. Iorgovan, op. cit., p. 125; I. Filipescu, Domeniul public qi privatal statulni qi al unitetrilor administrativ-teritotiale, in Dreptul nt. 5-611994,

p. 77-79; Acest dirr urmd autor nten[ioneazd distincfia dintre afectarea

bunului pentru uzul direct al publicului gi afectarea unui serviciu public'

Concesiunea bumtilor domeniului pultllt Sl 1tr 1v111 I I

din dotneniul privat, am spune noi - nuan(elrzn inrllorlrrrr(rr rlr,;lirrt'-

[iei dintre domeniul public qi domcniul privrrl, rurri irlt.:i srrlr

aspectul limitelor obiectului concesiLlnii.Este necesard, avdnd in vedere parcrrlsrrl t'volrrlrv ;rl lclr,irl;11i..1

rom6.nesti in materie, gdsirea ltnni cadrrr lc'|,r11 ,',1,','u''l rr.|,k'trrcrr-Iirii concesiunii bunurilor ditl domctrirrl lrrivirl sirrr t'slt' irrrlir-:lrtil

sLlprimarea acesteia si substituirea sa cu prirlllrii rrriri rrrlccvirlc, c:rrrrr

ar fi, spre exemplu. inchirierea?RdmAne astf'el concesiuuea apanaiul cxclrrsiv irl hrlrrrlilor dirr

tlonreniul public? Vom incerca irr celc oc rrrnrcirz?l sil irlcrrtificlrn r;i

sir analizfun dificultdtile care caractel'tz.car,it;i irr plczurt lcgislafiarorldneascd in ceea ce priveqte corelalia clorrrcniu public-tlorrrcniuprivat, dar qi institulia juridicd a concesiunii.

Sec{iunea a 2-n. Contractul de concesiune

Sl. Evolu{ia legisla{iei romffneqti. Abordare comparati

1.1. Acte normative preconstitufionale

l)rirna reglementare care a reafirmat in perioada postdecem-lrr istii, existenfa dorneniului public Ei a domeniului privat, a fostl,cgea fondului funciar nr. 18/1991, republicatdl. Astfel, potrivit;rr'1. 4 alin. (a) din aceastd lege, ,, terenurile din domeniul public,ttrrrl cele afectate unei utilitdli publice", ceea ce a determinat doc-lrirra s[ reafinne apartenenfa bunurilor din domeniul public crite-rirrlLri ,, afectaliunii la serviciul public"2.I{aportarea concesiunii la

I Legea nr. 18/1991 (M.Of. nr. 37 din 20 februaric 199 l) a lost repu-lrlir:;rtir in anul 1998 (M.Of. nr. I din 5 ianuatie l()9tl) qi a sLrl'crit nurne-r,'rrsc rnodificdri qi completiri. Acest act norntativ cstc in vigoarc qi inlrrczcrrt, deEi;i-a diminuat consistent importarrla l)c cilrc! a cxcrcitat-o olrrrrrl;l perioadd de timp mai ales cu privire la constitrrilc:r;i lcconstituirozrrlr r'ptu lui de proprietate privath.

' 1,. Frenlescu, No{iunile de donreniu public Ei clorrrcrrirr plivrrt irl statu-lrri ('rrnJinut qi regim juridic, in Dreptul nr. 10-l l/l()()1, p, ,l .); /, (iittrgitt,l,'t ciL., p. 38.