UNIVERSITATEA DIN PITEȘTIFACULTATEA DE DREPT ȘI ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE

Specializarea Administrație publică

Lucrare de licență

Coordonator științific:Lect.univ.dr. Iulia BOGHIRNEA

Absolvent: MARTIN Laura Mihaela

Pitesti2015

UNIVERSITATEA DIN PITEȘTIFACULTATEA DE DREPT ȘI ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE

Specializarea Administrație publică

Contenciosul administrativ potrivit legii în vigoare

Coordonator științific:Lect.univ.dr. Iulia BOGHIRNEA

Absolvent: MARTIN Laura Mihaela

Pitesti2015

Cuprins

INTRODUCERE........................................................................................................5

Capitolul I..................................................................................................................7

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV- ELEMENT ESENȚIAL ȘI INDISPENSABIL AL STATULUI DE DREPT.......................................................7

1.1. Noțiunea de ,,contencios administrativ’’........................................................7

1.2. Principalele forme de contencios administrativ..............................................9

1.3. Promovare și protejarea drepturilor omului prin instituția contenciosului administrativ.........................................................................................................10

Capitolul al II-lea.....................................................................................................12

SCURT ISTORIC CU PRIVIRE LA CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN...................................................................................................................12

2.1. Reglementări între 1864-1948.......................................................................12

2.2. Reglementări între 1948-1990......................................................................16

2.3 Caracteristicile reglementării după 1990.......................................................17

Capitolul al III - lea..................................................................................................19

CONTENCIOSUL ADMISTRATIV PREZENTAT ÎN BAZA CONSTITUȚIEI REPUBLICATE ȘI A LEGII NR. 554/2004...........................................................19

3.1. Preliminarii....................................................................................................19

3.2. Principalele trăsăturilor ale contenciosului administrativ............................19

3.3. Condițiile de admisibilitate ale acțiunii în contencios administrativ............23

3.3.1. Considerații generale..............................................................................23

3.3.2. Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ, în formă tipică sau asimilată.....................................................................................................24

3.3.3. Condiția ca actul atacat să vătame un drept sau interes legitim.............26

3.3.4. Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică..................28

3.3.5. Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile.....................29

3.3.6 Condiția respectării termenului de introducere a acțiunii.......................31

3.4. Obiectul acțiunii în contenciosul administrativ............................................32

3.5. Părțile în litigiul de contencios administrativ..............................................33

3.6 Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ.................................................................35

3.7. Instanțele de contencios administrativ..........................................................38

3. 8. Aspecte procedurale privind instituția contenciosului administrativ...........39

3.8. 1. Sesizarea instanței de contencios administrativ....................................40

3.8. 2. Procedura în fața instanței de fond și de recurs.....................................42

3.8. 3. Procedura de executarea a hotărârilor pronunțate de către instanțele de contencios administrativ..............................................................................43

3.8. 4. Controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitatea a actului.......................................................................................46

CONCLUZII............................................................................................................49

BIBLIOGRAFIE......................................................................................................51

INTRODUCERE

Pornind de la citatul ce aparține lui Charles Debbasch, ,,Contenciosul administrativ reprezintă aspectul patologic al activității administrative. El ilustrează comportamentul și deviațiile administrației”, lucrarea de față își propune să trateze pe larg această instituție a contenciosului administrativ.

Comportamentul abuziv al autorităților, puterea discreționară a acestora, putere oferită chiar de lege, nu trebuie să determine o generalizare a activității autorității în acest sens, ba din contra, acestea trebuie să țină seama de faptul că, în orice societate democratică ce este bazată pe principiul statului de drept, cetățenilor li se consacră dreptul de a cere explicații cu privire la existența unei bune administrații.

Prezenta lucrare are ca temă ,,Contenciosul administrativ potrivit legii în vigoare”. De ce contenciosul administrativ? Pentru că este un subiect complex, îndelung dezbătut, care a creat, de-a lungul timpului dificultăți și controverse în doctrină. În realizarea cercetării s-a avut in vedere doctrina, jurisprudența și legislația în vigoare.

Tema propusă este destul de ambițioasă și își propune să analizeze, aprofundeze și să înțeleagă evoluția în timp, esența și mecanismele de funcționare ale contenciosului administrativ, precum și legătura dintre instituția contenciosului administrativ cu drepturile cetățenilor și statul de drept.

Această cercetare are o importanță sporită, interdisciplinară, și aici ne referim la necesitatea completării Legii contenciosului administrativ cu dreptul comun, art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, potrivit căruia dispozițiile legii se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de Procedură Civilă.

Lucrarea are o structură uniformă, cu o întindere adecvată, ce tratează pe îndelete în toate cele 3 capitole această instituție a contenciosului administrativ.

Așa cum sugerează și titlul lucrării, cercetarea s-a realizat pornind în Capitolul I de la concepte, altfel spus de la etimologia termenului contencios și de la definițiile acestuia, atât în sens formal, cât și material. Am ales să pornesc în această cercetare de la noțiunea contenciosului administrativ pentru a înțelege mai bine această instituție. În cuprinsul acestui capitol am enumerat și categoriile contenciosului administrativ: contenciosul administrativ de anulare și contenciosul de plină jurisdicție, dar și de ce această instituție este un

5

element esențial și indispensabil al statului de drept prin protejarea și promovarea drepturilor omului.

În Capitolul al II- lea am prezentat, pe scurt, evoluția istorică a contenciosului administrativ pornind de la 11 februarie 1864, când a fost înființat Consiliul de Stat, după modelul francez, și până în 7 noiembrie 1990, când a fost adoptată Legea nr. 29/1990. Am arătat parcursul acestei instituții, cu fiecare perioadă istorică, cu modificările, lipsurile aduse de fiecare etapă.

O atenție deosebită am acordat Capitolului al III- lea, prezentând, pe larg, prin prisma Constituției, republicate și a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, determinate de schimbările ce se produc în țara noastră. Leguitorul, a înțeles că într-o țară în continuă schimbare legea nu poate rămâne aceeași întrucât pretențiile cetățenilor cresc. Am pornit prin a enumera principalele trăsături ale contenciosului administrativ, potrivit legii mai sus menționate, dar și condițiile de admisibilitate ale acțiunii: condiția ca actul să fie un act administrativ,în formă tipică sau asimilată; condiția ca actul atacat să vatăme un interes legitim; condiția ca actul să emane de la o autoritate publică; condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile; condiția respectării termenului de introducere a acțiunii. În continuare am prezentat obiectul și părțile în litigiul de contencios administrativ cu elementele de noutate aduse de legea în vigoare; actele administrative exceptate de la controlul de legalitate și instanțele de contencios administrativ competente în a judeca litigiile.

În continuarea capitolului al III- lea am prezentat aspectele procedurale privind instituția contenciosului administrativ și am enumerat și abordat pe rând următoarele puncte: sesizarea instanței de contencios administrativ, procedura în fața instanței de fond și de recurs, precum și procedura de executare a hotărârilor pronunțate de către instanțele de contencios administrativ, dar și controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate a actului.

În final, am realizat o sinteza a concluziilor, care se impun în urma analizei efectuate.

6

Capitolul I

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV- ELEMENT ESENȚIAL ȘI INDISPENSABIL AL STATULUI DE DREPT

1.1. Noțiunea de ,,contencios administrativ’’Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept ,instituția contenciosului

administrativ reprezintă ,,forma democratică de reparare a încălcărilor săvârșite de către organele și autoritățile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administrațiilor”, sau, mai sintetic, ,,forma juridică de apărare a particularilor – persoane fizice sau juridice- împotriva abuzurilor administrației publice’’1.

Nu există libertate și nici respect pentru persoana umană fără judecător, oricine se consideră lezat sau oprimat se poate adresa unei autorități independente. În fața ei, va avea facultatea de a se explica și de a obține, după o dezbatere contradictorie o sentința care se impune tuturor, în particular autorității publice care l-a lezat prin atitudinea sa2.

Două reguli caracterizează, din punctul de vedere al relației cetățean-administrație, statul de drept: supunerea întregii sale activități pentru ai limita puterea, și puterea pe care o au cei administrați de a face să fie respectate normele juridice prin intermediul recursului jurisdicționar.

Etimologic, noțiunea de contencios administrativ derivă din latinescul contend, contendere, care evocă ideea unei înfruntări prin luptă, fiind vorba de o luptă în sens metaforic, o dispută dintre două părți ce au interese contrarii, un confict din care numai una poate ieși învingătoare.

De asemenea, potrivit dicționarului juridic, contenciosul reprezintă ansamblul proceselor susceptibile de a fi soluționate de instanțele judiciare; organ jurisdicțional ce statuează cu privire la litigiile dintre stat și particulari.

Pentru a putea înțelege mai bine noțiunea de contencios administrativ, trebuie să avem in vedere funcționarea celor trei mari puteri în stat, care pe lângă separarea lor, potrivit principiului separației puterilor în stat, presupune și o colaborare și un control reciproc, în scopul realizării unui echilibru necesar unei bune funcționări a statului de drept.

1 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent,Cluj-Napoca, 2004, p. 327.2 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 11.

7

După revizuirea legii fundamentale, a avut loc o modificare a prevederilor care constituie fundamentele constituționale ale contenciosului administrativ.

Art. 52 reprezintă principalul sediu constituțional al contenciosului administrativ și poartă denumirea de „dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică ” și consacră unul din drepturile fundamentale ale cetățeanului român.

Încă din perioada interbelică, noțiunii de contencios i s-au dat două sensuri: unul formal, care avea în vedere natura organului care îl exercită și unul material, ce se referea la anumite elemente specifice și inerente litigiilor din care este alcătuit.

Sintagma contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor ce apar între autoritățile publice și particularii, ale căror drepturi sau interese legitime le sunt încălcate, prin actele administrative ilegale ale acelor autorități publice.

Pentru a putea defini noțiunea de contencios administrativ, este neccesar să cunoaștem următoarele elemente: activitatea desfășurată de instanțele de contencios administrativ este aceea de a soluționa, cu putere de adevăr legal, un conflict juridic în care cel puțin una dintre părți este un serviciu public administrativ; organele care înfăptuiesc această activitate fac parte din sistemul puterii judecătorești; obiectul acțiunii de contencios administrativ îl constituie anularea sau modificarea unui act administrativ de autoritate, obiligarea autorității administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege și repararea pagubei ce a fost cauzată prin emiterea actului administrativ de autoritate ori prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.

Considerăm, că prin contencios administrativ înțelegem activitatea de soluționare, cu putere de adevăr legal, de către instanțele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puțin una din părți este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

Conchizând, în literatura de specialitate se susține că termenul contencios are două accepțiuni: prima evocă activitatea menită să soluționeze un conflict de interese, un confict juridic, un confict izvorât între administrație și cei administrați , iar cea de-a doua accepțiune evocă organul competent să soluționeze acel conflict3.

3 Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. aVII-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 164.

8

1.2. Principalele forme de contencios administrativÎn doctrină se disting două categori de contencios administrativ din

punctul de vedere al actului de voință al instanței de contencios administrativ, definitivată prin hotărârea ce duce la soluționarea litigiului dedus judecății determinate de competența instanțelor de contencios:

1. Contenciosul administrativ de anulare, este procesul de soluționare a litigiilor în care instanța de contencios administrativ este competentă de a hotărî anularea actului administrativ atacat pentru motivul emiterii acestuia cu încălcarea legii, sau să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere care privește un drept recunoscut de lege; în cadrul acestei forme instanța de contencios nu poate să se pronunțe și cu privire la repararea daunelor, această problemă se poate rezolva prin intermediul unui litigiu separat de către instanțele de drept comun. Această categorie a fost reglementată, pentru prima dată în țara noastră, prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 1864, precum și prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1 iulie 1905.

2. Contenciosul de plină jurisdicție, prin care instanța de contencios administrativ este competentă de a anula actul administrativ atacat, de a obliga autoritatea administrativă să emită un act administrativ sau un alt înscris, de a obliga la despăgubiri, care pot fi solicitate fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separat când intinderea pagubei nu era cunoscută la data introducerii acțiunii. Astfel în cadrul acestei forme instanța de contencios este competentă: să anuleze sau să modifice actul administrativ de autoritate prin care reclamantul a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege; să oblige serviciul public administrativ să rezolve cererea unui reclamant, referitoare la un drept al său recunoscut de lege și de asemenea la repararea pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis. Această formă a contenciosului a fost instituită prin Legea contenciosul administrativ nr. 29/1990, respectiv prevederile art. 2 și 11 din legea menționată.

1.3. Promovare și protejarea drepturilor omului prin instituția contenciosului administrativ

Statul de drept modern implică printe altele și perfecționarea permanentă a mecanismului de asigurare, promovare și protejare a exercitării drepturilor si libertăților omului. Toate acestea se pot realiza doar prin respectarea de către autoritățile publice competente a principiului separației puterilor în stat.

9

Trebuie să distingem între mijloace contencioase și necontencioase de protejare a drepturilor și libertăților fundamentale ale omului și implicit ale cetățeanului. Un mijloc contencios de promovare și protejare a drepturilor omului este reprezentat de instituția contenciosului administrativ.

Instituția contenciosului administrativ se regăsește în categoria mijloacelor contencioase de protejare a drepturilor omului, reglementările ce vizează această instituție fiind în conformitate cu natura fundamentală a dreptului de acces la un control independent al legalitătii actelor administrative, drept recunoscut fiecărui individ4.

În doctrină este susținut faptul că autoritățile administrației publice în acțiunile sale pentru organizarea executării șî executarea legii în conformitate cu competențele deținute, pot încălca drepturi ce aparțin persoanelor fizice și juridice5.

Art. 21, Constituția României, republicată, promovează accesul liber la justiție, orice persoană se poate adresa justiței pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime, și are dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil.

De asemenea, art. 52 alin.1 al Constituției chiar dacă nu folosește expres noțiunea de ,,contencios administrativ” 6, descrie esența acestei instituții: ,,persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrative sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei’’ . Se poate spune că acest articol reprezintă fundamentul constituțional principal al contenciosului administrativ, al apărării cetățenilor față de abuzurile autorităților publice și, implicit, al răspunderii acestora pentru pagubele produse cetățenilor7.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, definește pentru prima dată, în mod legal contenciosul administrativ în art. 2 alin. 1, lit. f, astfel: ,,activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut din fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesolușionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim” .4 Elena Claudia Marinică, Promovarea și protejarea drepturilor omului prin mijloace contencioase, Ed. I. R. D. O., București, 2011, p. 52.5 Ivan Vasile Ivanoff, Contenciosul administrativ conform Legii nr.554/2004, Ed. Biblioteca, Târgoviște, 2005, p. 5.6 Art. 126 alin. 6 și art. 73 alin. 3 lit. k din Constituția României, republicată, folosește noțiunea de contencios administrativ.7 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. a II-a, Ed. All Beck, București, 2001, p. 66.

10

În legile anterioare ale contenciosului administrativ, această instituție a avut mai mult un rol formal, și in special aminitim Legea din 1925, care deși era bine redactată, protejarea drepturilor omului, principiile generale de drept, independența și inamovibilitatea judecătorilor erau grav încălcate.

Adoptarea prezentei legi, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, este considerată a fi cea mai bună reglementare juridică a acestei instituții de până în prezent din România.

La elaborarea legii noi s-a ținut cont de jurisprudența în domeniu, de necesitatea ca România să se alinieze standardelor impuse pentru integrarea sa în Uniunea Europeană, de necesitatea realizării unui nivel mai înalt de predictibilitate și transparență în activitatea judiciară, avănd ca efect lărgirea palierului democratic al respectării drepturilor cetățenilor8.

Contenciosul administrativ reprezintă un mijloc și nu un scop, oferind garanția fundamentală pentru protejarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățeanului, precum și interesele legitime ale acestuia. La baza funcționării instituției contenciosului administrativ stă principiul legalității, principiul de bază într-un stat de drept și unul din principiile fundamentale ale administrației publice9 , ce impune respectarea tuturor drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, așa cum sunt ele prevăzute și reglementate de legislația în vigoare.

În opinia unor autori10, contenciosul reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor săvârșite de către organele și autoritățile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor administraților.

Capitolul al II-lea

SCURT ISTORIC CU PRIVIRE LA CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN

2.1. Reglementări între 1864-1948Contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape de dezvoltare și

evoluție deosebită, determinate de schimbările istorice ale României.

8 Elena Claudia Marinică, Promovarea și protejarea drepturilor omului prin mijloace contencioase, Ed. I. R. D. O., București, 2011, p. 62.9 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. a II-a, Ed. All Beck, București, 2001, p. 292.10 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p. 327.

11

La 11 februarie 1864 a fost înființat Consiliul de Stat (după modelul francez), ca organ consultativ al Guvernului11, care avea insă și atribuții contencioase “Consiliul de Stat exercită și atribuții contencioase, care i se dau de legi în materie administrativă și nu are atribuțiuni legislative ”12.

De asemenea, din legea de organizare a acesteia reiese că avea următoarele atribuții: în materie legislativă, administrative – organ consultativ al Guvernului și de contencios administrativ, iar aceste atribuții se exercitau, potrivit art. 51 astfel:

a) În contra hotărârilor miniștrilor, date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor și a regulamentelor în ființă;

b) În contra hotărârilor/ actelor de executare ale prefecților/ altor agenți administrativi, date cu călcare de legi și regulamente;

c) În contra hotărârilor comisiunilor de lucrări publice, precum și în toate cazurile de natură contencioasă administrativă;

d) Alte cauze precum reclamațiile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor lor, în cazurile anume determinate de lege, se puteau adresa consiliului de stat, dacă ,,au reclamat înainte la ministerul respectiv și n-au dobândit îndestulare, în timp de 15 zile cel mult de la data primirii reclamației (art. 26)”.

Art. 34 reglementa calea revizuirii hotărârii definitive, iar potrivit acestuia partea nemulțumită putea cere în termen de 3 luni, de la comunicarea hotărârii/ încheierii revizuirea atunci:

- Când hotărârea era efectul unei erori de fapt, ce rezultă din actele documentelor prezentate;

- Când în următoarele pronunțări ale hotărârilor au fost descoperite alte documente ce puteau schimba hotărârea;

- Când prin hotărâri s-a dat mai mult decât s-a cerut;

- Când hotărârea s-a dat cu încălcarea formularelor cerute de lege și regulamente.

Legea pentru înființarea Consiliului de Stat cuprindea norme ce reglementau: procedura prealabilă, repararea daunelor și înlăturarea actelor ilegale13.

La vremea respectivă, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevărat tribunal, cimai mult o instituție intermediară între administrația consultativă și tribunalele administrative14.11 A Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 509.12 Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, ed. a II-a, revizuită, Ed.All Beck, București, 1998, p. 24.13 V. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, ed.a II-a revizuită, Ed.All Beck, Bucuresti, 1998, p. 29.14 Oliviu Puie, Contenciosul administrativ, vol.I, Ed. Universul Juridic, București, 2009, pag. 15.

12

Concluzionând, în legătură cu natura activității Consiliului de Stat în scurta sa existență, profesorul C.G. Rarincescu arată că în această fază Consiliul de Stat exercită o justiție ,,reținută, cum exercita, la acea vreme și Consiliul de Stat francez, care servise, în mare parte, ca model legiuitorului român’’15.

După doi ani, o dată cu adoptarea Consiliului din 1866 s-a dispus desfășurarea Consiliului de Stat, și a fost dată în sarcina unei legi ordinare repartizarea atribuțiilor acesteia. Această lege pentru împărțirea atribuțiilor a fost adoptată la câteva zile de la promulgarea Consiliului și au fost împărțite între Curțile de apel și instanțele judecătorești de drept comun16.

Potrivit C. G. Rarinescu în această perioadă instanțele judecătorești verificau legalitatea actelor administrative și dacă apreciau că sunt ilegale de la pronunțarea soluției nu se ținea cont de cuprinsul lor.

În numeroase acte normative era prevăzut dreptul instanțelor de a verifica prin intermediul recursului în casație sau apel, legalitatea unor acte administrative și aici ne referim la următoarele legi ce conțineau aceste dispoziții : Legea pentru constatarea și perceperea contribuțiunilor directe din 10 martie 1882 (art. 4), deciziile comisiilor județene de apel, Legea pentru monopolul chibritelor și a cărților de joc din 31 martie 1866 (art. 13, alin. 4)17.

În anul 1905, la 1 iulie a fost adoptată legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție (Legea Bădărau), prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a devenit competentă să judece recursurile împotriva unor categorii de acte sau chiar de jurisdicție18.

Sistemul introdus prin legea din 1905 se caracteriza prin urnătoarele trăsături19:

a) dreptul particularilor să atace prin recurs principal și direct actele administrative ilegale și să ceară instanței judecătorești să pronunțe anularea acestor acte;

b) pentru judecarea acestui recurs în cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, ca instituție obișnuită se înființează o a III- a secțiune – Secțiunea de contencios administrativ.

Această compentență nu era una generală, ci era limitată și redusă20 la următoarele categorii de acte:15 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrative roman, Bucuresti, Ed. UniversalaAlcalay Co, 1936 ,p. 7616 C.G.Rarincescu, op cit., pag. 82.17 Valentin I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ, ed. a II-a, Ed.All Beck, București,1998, pag. 30.18 În acest sens art.4 alin. ( 9), litera b) se prevedea că Secția judecă recursul în contra deciziilor Curții de Conturi.19 Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, vol II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 510.20 Rodica N. Petrescu, Drept administrativ, Ed.Hamangiu,București, 2009, p. 415.

13

- ordonanțele date conform art. 153- Legea sanitară și art. 97-98 Legea pentru organizarea comunelor urbane; deciziile date de prefect și de primarii comunelor urbane21, prin care se putea respinge sau admite numai în parte o cerere făcută de un particular. Potrivit art. 54 – primarul dădea autorizarea necesară pentru construcții, reparații de edificii conform planurilor de aliniere și reglementare fiind obligat să se pronunțe în 30 de zile pentru reparații și în termen de două luni pentru construcții; precum și art. 96 din aceeași lege – Legea pentru organizarea comunelor urbane, conform căruia nimeni nu putea să deschidă străzi,pasaje sau înfundături fără autorizarea primăriei, iar în lipsa acesteia, lucrările efecutuate erau dărâmate; deciziile camerelor de comerț și industrie,potrivit art.10, 52, 60 din Legea pentru organizarea meseriilor din 5 martie 1902.

Aceste dispoziții reglementau drepturile și obligațile atât ale patronilor cât și ale camerelor de comerț; deciziile ministrului de domenii, art. 722 și art. 16 cuprindeau norme referitoare la exploatarea pădurilor, fie de către proprietari sau cumpărători din Codul Silvic.

Prin Legea Curții de Casație și Justiție (Legea Toma Stelian) din 25 martie 1910, sistemul contencios administrativ instituit prin legea din 1905 a fost desființat și potrivit art. 74 din Legea 1910 care prevedea faptul că disputele dintre particulari și stat, județe, comune sau alte autorități publice în ceea ce privește vătămarea drepturilor particularilor din acte administrative de autoritate, se vor judeca de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri, în fața instanțelor judecătorești, conform principiilor generale ale dreptului. Tot art. 74 reglementa chestiuni de procedură specifice: tribunalele de județe judecau asemenea pricini în ședințe publice și în complete de cel puțin 2 judecători, termenul de apel era de 15 zile de la pronunțarea hotărârilor atacate,iar termenul de recurs era de 15 zile de la pronunțarea deciziei atacate și instanța de fond, care a pronunțat hotărârea atacată era datoare să redacteze hotărârile cel mai târziu până la a cincea zi de la pronunțare.

Această reglementare nu a durat decât doi ani pentru că Legea de reorganizare a Curții de Casație și Justiție din 17 februarie 1912 (Legea Cantacuzino) restabilea, cu anumite modificări contenciosul de legalitate al legii 1905, fiind însă redus la un contencios de constatare a legalității, nu și de anulare a actului administrativ.

Prin această lege din 1912, cât și prin cea din 1905, cererile de contencios administrativ se puteau formula pentru următoarele motive: exces de 21 Inspectorul comunal, încheierile consiliului de igienă, deciziile date de consiliile județene sau comunale de prefecți, primari, delegațiuni județene sau alte autorități administrative.22 Articolul 7 reglementa dreptul Ministerului Agriculturii și al Domeniilor de a aplica amenzi celor care exploatau pădurile supuse regimului silvic fără amenajament.

14

putere, incompetență, denaturare a actelor, violare a legii sau a unui regulament, greșita apreciere a faptelor. În plan legislativ, disputele au fost în jurul constituționalității/neconstitutionalității competenței Înaltei Curți de Casație și Justiție în soluționarea litigiilor de contencios administrativ, raportate la principiul separației puterilor în stat23.

Contenciosul instituit prin Legea 1912 se asemăna cu cel din 1905, însă era diferit prin caracterul său, cel reglementat prin Legea 1912 fiind un contencios de constatare a ilegalității actelor administrative de autoritate, iar cel din 1905 un contencios de anulare.

Această perioadă a fost marcată de adoptarea Constituției din 1923, prin intermediul căruia contenciosul administrativ a devenit o instituție de ordin constituțional, iar litigiile de această natură fundamentală sunt date în competența instituției judecătorești24.

Prin Legea Contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925 puteau fi atacate numai actele administrative care aduceau atingere drepturilor subiective fiind vorba de un contencios subiectiv de plină jurisdicție pentru actele de gestiune și ( numai) de anulare pentru actele de autoritate25.

Legea din 1925, organiza deci, un control special de anulare pentru actele de autoritate, control ce a fost dat în competența Curților de Apel, iar acestea au devenit instanțe de contencios administrativ (instanțe de fond), recursul făcându-se în fața Curții de Casație26.

Atât Legea contenciosului din 1923, cât și cea din 1938 au impus principiile potrivit căruia contenciosul administrativ era dat în competență instanțelor judecătorești, fiind însă menținute și jurisdicțiile administrative. Jurisdicțiile administrative au fost însă menținute încă din perioada Consiliului de Stat27, dar erau investite cu o competență limitată. Mai mult, prin Legea din 15 martie 1939 au fost înființate curți administrative, ce reprezentau o dezvoltare a comitetelor de revizuire, înființate prin Legea administrației publice locale din 1929.

După 1939 în sistemul legislativ din țara noastră erau următoarele organe de contencios administrativ28.

23 Liviu Giurgiu, A. Segărceanu, C, G.Zaharie, Drept administrativ, ed. a III-a, revăzută și adăugită, Ed. Sylvi, București, 2002, p. 388.24 A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 520.25 Erau exceptate de la acest control din diverse motive, actele de guvern, precum și actele de comandament cu caracter militar, A se vedea pe larg asupra acestor categorii de acte: Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ,vol I, ed a III- a, Ed. Institutul de Arte Grafice ,,Eminescu”, S. A, București, pp. 405-435.26 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuți,1944, pag. 560.27 A. Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ,vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005, p. 51128 A. Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ,vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005, p. 512

15

a) tribunale ordinare - soluționau litigiile cu privire la actele de gestiune și contenciosul în daune;

b) curțile de apel - cu recurs la Curtea de Casație care judecau litigiile privind actelede autoritate (contencios în anulare) și acțiunea în daune pentru pagubele suferite printr-un act de autoritate;

c) curțile admistrative soluționau litigiile privind vătămarea unor simple interese prin „actele administrative ilegale săvârșite de organe administrative locale”;

d) jurisdicțiile administrative, organe ale admnistrației de stat cu funcție jurisdicțională, ce soluționau litigiile din anumite materii administrative speciale.

2.2. Reglementări între 1948-1990Această perioadă se împarte în două subperioade:

a) Prima, de la 9 iulie 1948, data emiterii Decretului nr. 128 pentru desființarea contenciosului administrativ și a curților administrative - 19 iunie 1952 data emiterii Decretului nr. 132 pentru modificarea Codurilor de procedură civilă, penală și fiscală în legea cu restrucrurarea organizării judecătorești;

b) A doua, de la 19 iunie 1952 la 1 septembrie 1967, data intrării în vigoare a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale29.

Perioada cuprinsă între anii 1965-1990 a fost marcată de art. 35 al Constituției din 1965, și anume posibilitatea celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, în condițiile legii, anularea actului și repararea pagubei. În coroborare cu art. 103 ,,Tribunalele și Judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii asupra legalității acestor acte”30.

Legea nr. 1/1967 privind judecarea de către tribunal a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale a reglementat în sistemul socialist traditional instituție a contenciosului administrative și a instituit un control judecătoresc asupra actelor administrative caracterizat prin: generalitate; viza legalitatea și nu oportunitatea, fiind exercitat doar asupra actelor organelor administrației de stat și era realizat de către instanțele judecătorești prin soluționarea de litigii. Era un control de plină jurisdicție, un control subsidar, procedura folosită era procedura judiciară31.

29 V. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, ed. a II- a, Ed. All Beck,, București, 1998, p. 63.30 Constituția din 1965, art. 35, 103.31 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol. II , ed. a II-a, Ed. C. H. Beck, Bucuresti, 2009, p. 300.

16

Instituția contenciosului administrativ a avut în realitate un rol pur propagandistic, fiind pur formală, fără relevanță în apărarea drepturilor cetățenilor și contracararea abuzurilor autorităților publice administrative, situație așteptată într-un sistem totalitar, în care nu se putea vorbi de un stat de drept, de independent și inamovibilitatea judecătorilor32.

2.3 Caracteristicile reglementării după 1990Legea 29 din 7 noiembrie 199033, Legea contenciosului administrativ,

unul din primele acte adoptate de către Parlamentul democratic al României ce a reluat tradiția din perioada interbelică și a marcat începutul unei noi etape în evoluția acestei instituții fundamentale pentru statul de drept34, fiind începutul unei noi perioade, ce a cuprins până în prezent cel puțin trei subperioade:

- 1990-1991;- 1991-2004;- 2004-prezent35.

Legea din 1990 a reluat unele elemente conținute în Legea din 1925, dar a introdus și reglementări noi. Au fost create secții speciale de contencios administrativ, în primă fază la nivelul tribunalelor și al Curții Supreme de Justiție, iar mai târziu, în 1993 la nivelul Curților de Apel, nou înființate.

Trăsăturile reluate prin Legea nr 29/1990 erau:- control de jurisdicție – instanța putea dispune anularea actului și

obligarea la despăgubiri și la emiterea actului;- controlul direct – pe cale de acțiune judiciară atât față de actul

administrativ propriu–zis, cât și față de cel asimilat (tăcerea sau tardivitatea organului administraiei publice);

- actul atacat (tipic/asimilat) – trebuia să fie numai al unei autorități administrative;

- reglementarea unei proceduri prealabile;- contenciosul administrativ – avea două grade de jurisdicție (fondul și

recursul) ce erau date în competența secțiilor de contencios administrativ;- actele administrative jurisdicționale – (excepția celor din domeniu

fiscal și convențional) puteau fi atacate după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale;

32 A Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, ed. a IV-a,Ed. All Beck, București, 2005, p. 514.33 Legea nr.29 publicată în 8 noiembrie 1990 a intrat în vigoare pe 8 decembrie 1990, la 30 de zile de la publicare.34 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II , ed. a II-a, Ed.C. H. Beck, Bucuresti, 2009, p. 300.35 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ ,Vol.II, ed. a IV-a,Ed. All Beck, București, 2005, p. 514

17

- acțiunea în justiție – putea fi formulată și personal împotriva funcițonarului autorității administrative pârâte și obligat la plata daunelor în mod solidar a autorității administrative;

- în cazul admiterii cererii, se putea hotărî și asupra daunelor morale și materiale, fiind pentru prima dată când în legislația românească s-a consacrat răspunderea pentru daune morale36.

O dată cu intrarea în vigoare a Constituției din 1991 legiuitorul a instituit un cadru mult mai larg de realizare a contenciosului administrativ37. Art. 21 coroborat cu art. 48 din Constituție ce reglementa dreptul persoanei lezate într-un drept, libertate sau interes legitim de a se adresa justiției, și stabilea că persoanele vătămate într-un drept de către o autoritate publică, printr-un act/nesoluționarea în termenul legal a unei cereri este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei38.

Capitolul al III - lea

CONTENCIOSUL ADMISTRATIV PREZENTAT ÎN BAZA CONSTITUȚIEI REPUBLICATE ȘI A LEGII NR. 554/2004

3.1. PreliminariiLegea nr. 29/1990 a fost abrogată o dată cu adoptarea Legii nr. 554/2004,

lege care împreună cu momentul revizuirii Constituției a marcat cel mai înalt vârf în reglementarea contenciosului administrativ în România39.

Instituția contenciosului administrativ își are în prezent reglementarea în Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare40, lege ce ne oferă și o definiție a acestei instituții, potrivit căreia prin contencios administrativ se

36 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ ,Vol.II, ed. a IV-a,Ed.AllBeck, București, 2005, pag. 515.37 Corneliu Manda, Drept administrativ.Tratat elementar, vol I, ed. a II-a, Ed. Lumina Lex, București, 2002, p. 386.38 Art. 48, ConstituțiaRomâniei din 1991.39 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005, p. 516.40 Legea nr. 262/2007, publicată în M. Of. Al Romîniei nr. 150 din 30 iulie 2007, Legea nr. 100/2008, Legea nr. 108/2008, publicată in M. Of. al României nr. 375, 16 mai 2008, Legea nr. 202/2010, lege publicată în M. Of. Al Romăniei nr. 714 din 26 octombrie 2010, Legea nr.299/2011, publicată în M. Of. al Românie nr. 916,din 22 decembrie 2011, Legea nr.76/2012, lege publicată în M. Of. al României, nr. 365, 30 mai 2012 , Legea nr.187/2012, publicată în M. Of. al României, nr. 757, 12 noiembrie 2012, Legea nr. 138/2014, publicată în M. Of. al României,

18

înțelege: activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente, potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar confictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.(art. 2 alin (1) litera e), așa cum a fost el modificat prin Legea nr.262/2007, ce vizează precizarea caracterului organic al legii la care se trimite activitatea de soluționare........potrivit legii organice...și a fost impusă de caracterul organic al legii care reglementează contenciosul administrativ).

3.2. Principalele trăsăturilor ale contenciosului administrativÎn baza Legii nr. 554/2004 și a Constituției republicate reies o serie de

trăsături, după cum urmează:a) obiectul litigiilor de contencios administrativ, potrivit căruia prin

legea-cadru, raportată la Constituție, se instituie un control direct, pe cale de acțiune judiciară, atât asupra actului administrativ propriu-zis, cât și a celui asimilat41. Actul administrativ ce face obiectul contenciosului administrativ poate face parte din categoria actelor administrative unilaterale cu caracter normativ sau individual, dar și acte administrative bi sau multilaterale, contractele administrative, referitoare la punerea în valoare a unui bun proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achizitii publice42. Prin legea-cadru în acord cu art.126 din Constituție se recunoaște posibilitatea de a ataca la instanțele de contencios administrativ și ordonanțele de Guvern, acțiune nepermisă până la momentul revizuirii Constituției și respinsă ca inadmisibilă, iar dacă se invoca excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională nu se putea pronunța întrucât competența acesteia se rezumă la dezlegarea unor probleme de drept, nu și de fapt, ajungându-se astfel la un cerc vicios, care era de neconceput într-un stat de drept43. O altă problemă reglementată de această lege este cea a posibilității autorității publice, emitentă a actului administrativ, de a solicita instanței de contencios administrativ constatarea nulității acestuia, în situația în care actul administrativ nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice44.41 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 363.42 În cursul anului 2010 a fost adoptată O. U. G. Nr. 76/2010, aprobată ulterior prin legea nr. 278/2010, prin care litigiile privind contractul de achiziție publică au fost date in competența instanței comerciale.43 A.Iorgovan, Comentariu privind unele puncte de vedere referitoare la Proiectul Legii contenciosului administrativ, în RDP nr. 3/2004, pp.85-86.44 I. Rîciu, Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la acțiunile introduse la instanța de contencios administrativ de către autoritatea publică ce a emis actul administrativ nelegal, în RDP nr. 1/2008, pp. 127-152.

19

b) calitatea părților în litigiu, calitatea de reclamant putând aparține oricărei persoane ce se consideră vătămată într-un drept al său ori interes legitim, iar calitatea de pârât revine autoritătilor publice, deoarece în cadrul acțiunilor în contencios pot fi atacate acte emise de autoritățile publice.

c) Tipul de contencios instituit prin Legea nr. 554/2004 este un contencios de plină jurisdicție, în sensul că reclamantul poate să solicite și instanța să dispună anularea actului, anulare care în funcție de întinderea efectelor poate fi vorba de o anulare totală sau una parțiala; recunoașterea dreptului pretins sau legitim, semnifică posibilitatea ca instanța să oblige autoritatea pârată la emiterea actului solicitat de reclamant; repararea pagubei, putând fi vorba despre despăgubiri materiale, dar și morale. Ceea ce are specific acest tip de contencios este faptul că „puterile judecătorului sunt mai largi și în deciziunea lui nu se limitează numai la pronunțarea unui act ilegal, ci poate ordona și alte măsuri”45.

d) Contenciosul administrativ vizează caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, definită în legea cadru prin art. 2 alin. (1) lit. j) ca fiind cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhice superioare, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificări acestuia46. Recursurile administrative prezintă avantajul că sunt simple, făra formalitați, făra termene și făra cheltuieli47. Recursul il putem întâlni sub următoarele forme:

- Recursul grațios, se exercită la aceeași autoritate care a emis actul administrativ supus recursului; cel care il exercită poate cere să fie emis un act administrativ, să fie retractat, modificat sau anulat.

- Recursul ierarhic are ca specific următoarele trăsaturi: se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs vătămarea; nu vizează decăt actele emise sau adoptate de organele administrative care au organe superioare ierarhic48.

e) O altă trăsătură o reprezintă dublul grad de jurisdicție, fondul și recursul care se judecă în cadrul secțiilor speciale de contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, Curților de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție. Competența materială a instanței judecătorești este stabilită prin art.10, alin.(1), din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 76/2012, astfel:

45 J. Rivero, J.Waline, Droit administratif, 16 edition, Daloz, Paris 1996 p. 183.46 Modificările aduse de Legea 262/2007 au dat posibilitatea ca, pe calea procedurii prealabile, să se poată solicita și dispune și modificarea, nu mai revizuirea actului administrativ atacat.47 C.Rarincescu, Contenciosul administrative român, Ed. UniversalaAlcalay Co, București, 1936, p. 110.48 V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 168.

20

- Tribunalele judecă în primă instanță,cererile și procesele privind actele autorităților administrației publice locale și județeneși cele care privesc taxele, impozitele, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, cu o valoare de până la 1. 000 000 de lei;

- Curțile de apel judecă, în prima instanță, aceleași cereri și procese precum tribunalele însă cu o valoare ce depășește 1. 000 000 de lei, iar ca instanțe de recurs, judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor date de tribunale în fond, și aici vorbim de litigiile care privesc actele administrative ale autorităților publice și județene, care au fost soluționate în fond de tribunale;

- Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de Curțile de Apel în primă instanță.

f) Posibilitatea actelor administrative cu caracter jurisdicțional de a fi atacate în justiție49

g) Acțiunea poate fi formulată și personal împotriva persoanei ce a contribuit la elaborarea, emiterea și încheierea actului sau care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim în situația în care se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.

h) Consacrarea unor garanții procesuale pentru judecarea cererilor de contencios administrativ și pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile, și anume:

- Posibilitatea instanței judecătorești de a aplica amenzi judiciare, atât pe parcursul judecării cererii cât și după judecare, în faza de executare, fiind vorba de amenda în cuantum de 10% din salariul minim brut ce se aplica conducătorului autorității publice care nu respectă termenul stabilit de instanță pentru trimiterea actelor și a documentelor solicitate și amenda de 20% din salariul minim brut pe zi întârziere nejustificată, ce se aplică tot conducătorului autorității în cazul nerespectării termenului de punere în executare a unei hotărârii judecătorești definitive și irevocabile pronunțată de instanța judecătorească de contencios administrativ;

- Încrimininarea ca și infracțiune a neexecutării din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii, faptă care se pedepsește cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2500 la 10 000 de lei;

49 Art. 6, Legea nr. 554/2004, publicată în M. Of. al României nr.1154,din 7 decembrie 2004.

21

- Celeritatea procedurii de judecată a acțiunii în fond, a căilor ordinare și extraordinare de atac, a redactării și motivării hotărârilor judecătorești.

3.3. Condițiile de admisibilitate ale acțiunii în contencios administrativ

3.3.1. Considerații generaleÎn doctrină, condițiile de admisibilitate reprezintă cerințele legale ce

trebuie îndeplinite la momentul promovării acțiunii in justiție50, iar acestea au rămas, în esență, aceleași, potrivit legii actuale a contenciosului administrativ, ceea ce s-a schimbat a fost extinderea substanțiala a competenței judecătorului de contencios administrativ51.

Potrivit profesorului Antonie Iorgovan pentru introducerea acțiunii sunt necesare îndeplinirea următoarelor condiții: actul atacat să fie un act administrativ; actul să vatăme un drept sau un interes legitim public sau privat; actul să emane de la o autoritate publică; să fie îndeplinită procedura administrativa prealabilă, iar acțiunea să fie introdusă la instanță intr-un anumit termen.

Unii autori analizează drept condiția acțiunii directe și condiția referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la art. 52 alin. (1) din Constituție, vorbind aici despre necesitatea ca reclamantul să fie o persoană fizică sau juridică52, altfel spus prin această condiție, doctrina se referă la capacitatea de a sta în justiție, putând fi reclamante persoanele fizice dacă au capacitate de folosință, de exercițiu, și procesuală, iar persoanele juridice trebuie să indeplinească cerințele prevăzute de Legea cu privire la sindicate, Legea partidelor politice, Decretul nr.31/1954 53.

Totuși există autori ce fac referire și la calitatea procesuală ce presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana care este titulară a dreptului încălcat - calitate procesuală activă sau între persoana pârâtului și cel obligat să respecte dreptul - calitate procesuală pasivă54.

50 Mihai Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revăzută și adăugită, Ed. Cerna, București 1998, p. 213; Ion Corbeanu, Drept Administrativ, Ed. Lumina Lex, 2002, p. 176.51 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 520.52 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucuresti 2009, p. 427; Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ed. a III-a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex., București 2002, p. 531.53 L. Giurgiu, Aurel Segărceanu, Cristian Giuseppe Zaharie, Drept administrativ ed. a III-a revăzută și adăugită, Ed. Sylvi, Bucuresti, 2002, p. 393.54 Anton Trăilescu, Drept Administrativ, ed. a III-a, Ed. C.H.Beck, București, 2008, p. 305.

22

3.3.2. Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ, în formă tipică sau asimilată

Prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost ea modificată prin Legea nr. 262/2007, se dă o definiție extinsă noțiunii de act administrativ, fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică în vederea executării legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (soluționarea conflictelor ce vizează contractele de concesiune, contracte încheiate de autorități publice ce au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice). Prin Legea 262/2007, s-a adăugat: prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ, impunându-se în legislația românească instituția contractelor administrative.

Acțiunea în justiție poate fi introdusă atât împotriva unui act administrativ, cât și a nesoluționării în termenul legal al unei cereri, ce intervine ca urmare a refuzului de a soluționa sau a tardivității în soluționare, ceea ce echivalează cu tăcerea administrației.

O problemă controversată se referă la posibilitatea atacării în contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale, ci și a celor normative, deși, în majoritatea cazurilor vătămarea unui drept sau interes legitim se produce prin intermediul unui act administrativ individual. Prin excepție, există raporturi juridice administrative și drepturi subiective ce pot lua naștere și direct pe baza unor acte administrative normative cu condiția ca cel vătămat să aibă posibilitatea de a se adresa în justiție și de a cere pe cale directă anularea unor dispoziții ale acestui act, acest punct de vedere fiind susțiunt și de Curtea Constituționala și de Înalta Curte de Casație și Justiție55.

În ceea ce priveste contractul de achiziție publică, acestuia i-a fost schimbată natura juridica, devenind din contract administrativ, un contract comercial, iar competența de soluționare a litigiilor generate de acest tip de contract sunt soluționate de către instanțele comerciale.

Actuala legea a contenciosului administrativ a rezolvat anumite aspecte ignorate de vechea reglementare, fără a face diferențe intre actul normativ și cel individual, deși sub aspect procedural a avut în prim plan de cele mai multe ori doar actul administrativ individual, si ne referim aici la termenul de 30 de zile stabilit pentru procedura prealabilă știut fiind faptul că doar actele administrative

55 R. N. Petrescu, Drept Administrativ, Ed.Hamangiu, București, 2009, pp. 446-447.

23

individuale intră în vigoare din momentul comunicării celor cărora li se adresează56.

O altă problemă apărută de-a lungul timpului în jurisprudența administrativă a fost aceea de delimitare a actului administrativ de simplele adrese și circulare, această necesitate de a distinge între actul administrativ și alte forme de exercitare a activității administrației publice este prezentă și în doctrina franceză., iar problemele cele mai delicate le pun circularele și intrucțiunile de serviciu57.

Încă din perioada interbelică, în doctrina noastră, simplele ordine și adrese de serviciu date pe cale ierarhică sau în formă de simplă corespondență nu sunt acte administrative și, prin urmare, nu pot fi atacate direct în instanța de contencios administrativ.Și în prezent, o serie de înscrisuri ce poartă denumirea de adresă, certificat, circulară, adeverintă, etc. Nu produc prin ele însele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci doar operațiuni tehnice58. Și menționăm aici Ordonanța Guvernului nr. 33/2002, ce reglementează eliberarea certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale, lege ulterior modificată prin Legea nr. 223/2002, unde sunt definite noțiunile de adeverință- documentul prin care se atestă un drept sau un fapt, și certificatul- reprezintă documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt, ori se atestă o anumită calificare pentru valorificarea unor drepturi de către persoan care solicită eliberarea acestuia.

Modificarea legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 262/2007 presupune cenzurarea de către instanță și refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative (refuz ce poate fi asimilat unui act administrativ).

În jurisprudență s-au ridicat probleme cu privire la delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autorităților administrative. Aceste probleme vizau calificarea de acte administrative a unor categorii precum actele de desfacere a contractului demuncă, deciziile de numire și eliberare din funcție, actele procedurale de atribuire a locuințelor, actele de expertiză medicală s.a.59

Jurisprudența românească a acceptat refuzul nejustificat al unei autorități administrative, ca specie a actului administrativ atacat, fapt ce se regăsea în legislația noastră.

56 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II , ed. a II-a, Ed.C. H. Beck, București, 2009, pp 311-312.57 V. Vedinas, Drept administrativ, ed. a IV-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2009, p. 16458 A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005, p. 526;R. N. Petrescu, Drept Administrativ, Ed.Hamangiu, București 2009, p. 448.59 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005, pp. 529-530.

24

Legea nr.554/2004 aduce ca și noutate situația cunoscută în doctrina sub denumirea de tăcerea administrației, adică refuzul nejustificat al autorităților de a soluționa o cerere, art. 2 alin. (1) lit. i).

Așadar, în cazul tăcerii administrației instanța va intra în analiza fondului cererii și dacă este cazul va obliga organul administartiv să o satisfacă, și nu doar să răspundă solicitantului în sens afirmativ sau negativ. Așa cum susține și autorul Petrescu, prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege s-a înțeles nesatisfacerea unor pretenții juridice întemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite persoanelor fizice sau juridice60. Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri ca obiect la unei acțiuni în contencios administrativ trebuie raportată atât la dispozițiile O.G. nr.27/2002 cu privire la reglementarea activității de soluționare a petițiilor cât și cele ale O.U.G. nr. 27/2003 privitoare la procedura aprobării tacite61.

3.3.3. Condiția ca actul atacat să vătame un drept sau interes legitimAceastă condiție, cea de-a doua la număr în contenciosul administrativ,

până la revizuirea Constituției în octombrie 2003 s-a făcut din perspectiva coroborării art. 48 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică cu art. 21 referitor la accesul liber la justiție, situat în Capitolul I (Dispoziții comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale.

Așadar, legea actuală preia fundamentul constituțional al instituției contenciosului administrativ conținut în art. 52 alin. (1) dezvoltându-l corespunzător, ,,persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei’’.

Legea nr. 554/2004 definește în art. 2 alin. 1, lit. o), conceptul de drept vătămat ca reprezentând orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normative, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. În ceea ce privește noțiunea de drept subiectiv, doctrina juridicaâă este destul de bogată, existând și monografi pe această temă, spre deosebire de noțiunea de interes legitim, care se află încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, deși este amintit prin intermediul art. 21, alin. (1) din Constituție, în formă inițială62. Dreptul subiectiv a fost definit în perioada interbelică, conform spuselor lui Rarincescu

60 R .N. Petrescu, Drept Administrativ, Ed.Hamangiu, București, 2009, p. 457.61 E Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed.Universul Juridic, 2008, pp. 176-177.62 A Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ.Geneză și explicații, Ed. Roata, București, 2004, pp. 292-293.

25

astfel: “puterea de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciunne sau o abstențiune, putere recunoscută și garantată de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o acțiune în justiție”63.

În perioada postbelică ca și în cea actuală, dreptul subiectiv este definit ca fiind puterea, garantată de lege, voinței subiectului activ al raportului juridic, care este în măsură, în vederea valorificării unui interes personal direct, să desfășoare o conduită determinată sau să pretindă subiectului pasiv al raportului juridic o aumită comportare, ce poate fi impusă cu ajutorul forței de constrângere a statului64. În doctrină s-a apreciat considerarea unui interes ca fiind legitim că nu este îndeajuns ca el să contravină ordinii juridice în vigoare, ci trebuie să-și aibă izvorul și să fie ocrotit de o prevederea unei norme juridice scrise sau cutumiare65. Un lucru esențial în a socoti un interes ca fiind legitim este ca acesta să fie ocrotit printr-o normă de drept66.

În justiție pot fi valorificate doar interese legitime, personale, directe, actuale și juridice, vătămate prin acte administrative de autoritate67.

Interesul legitim poate fi atât personal, cât și public, iar fundamentul constituțional al interesului public îl reprezintă dispozițiile Constituției cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetățeanului român68. Legea actuală, modificată prin Legea nr 262/2007, precizează la finalul art. 2, alin. (1), lit. p) și r) înțelesul termenilor:

Interesul legitim privat constă în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Interesul legitim public reprezintă interesul referitor la ordinea de drept și democația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

Apărarea unui interes legitim public presupune un contencios obiectiv, spre deosebire de apărarea unui interes legitim privat, care presupune un contencios subiectiv.

În practica instanțelor de contencios administrativ se regăsesc acțiuni ce vizează drepturile procesual-civile ale unei terțe perosoane. Cea mai des

63 C Rarincescu, Contenciosul administrative român, ed. a II-a,Ed. UniversalăAlcalay Co, București, 1937, p. 226.64 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 557.65 Tudor Draganu, Accesul liber la justiție, Ed. Lumina Lex, București, 2003, p. 86; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucuresti 2009, p. 438.66 V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a IV-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2009, p. 170.67 T. Draganu, op cit, p. 154.68 A Iorgovan, op cit., 2005, p. 558

26

întâlnită speță o reprezintă emiterea de autorizații de construcții în spații comune ale imobilelor, fără acordul celorlați locatari.

Instanța supremă a decis în legătură cu problema persoanei fizică/ juridică ce poate invoca drept temei al acțiunii vătămarea unui interes legitim public că față de dispozițiile legale în materie, vătămarea unui interes public printr-un act administrativ poate fi invocată doar de organisme sociale, în timp ce o persoană fizică ori juridică ori un grup de perosane fizice poate invoca doar vătămarea unor drepturi subiective sau interese legitime private (Decizia nr 4484/2006)69.

3.3.4. Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publicăÎn Legea nr. 29/1990 și în doctrina de specialitate se vorbea despre actele

administrative emise de „autorități administrative”, iar actuala Lege a contenciosului administrativ, nu numai ca face referire la actele administrative ce emană de la autorități publice, dar și definește prin art.2 alin.(1) lit.b), ce este aceea o autoritate publică70. Ulterior, aceasta a suferit modificări intervenite prin Legea nr.262/2007 și anume: s-a eliminat partea finală a definiției care se referea la „prestarea unui serviciu public în regim de putere publică” și precizarea caracterului legitim al interesului public.

În ceea ce priveste noțiunea de „autoritatea administrativă”, aceasta include următoarele categori de autorități publice71:

a) Autorități ale administrației de stat, centrale și teritoriale (cei doi șefi ai executivului, autoritățile administrației centrale de specialitate subordonate sau nesubordonate, autonome, servicii descentralizate sau deconcentrate ale ministerelor din teritoriu);

b) Autorități autonome locale (consiliile locale, consiliile județene, primarul și structurile subordonate lor);

c) Instituțiile publice și regiile autonome de interes public.d) Structuri neguvernamentale, (ONG, barouri, asociații, fundații)

În doctrină s-au creeat o serie de controverse potrivit cărora unii autori considerau că există o distincție între „autoritățiile publice, instituțiile publice și organele publice”72. Pe de altă parte o asemenea distincție este nejustificată, în opinia altori autori, care apreciază că „asemenea eforturi sunt pure speculații cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai simple, redactorii Constituției au

69 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 194.70 Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucuresti 2012, p. 181. 71 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, pp. 525-527.72 Eugen Popa, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 2000, p. 250.

27

urmărit să realizeze o conciliere a noțiunilor cu care se operează în Occident...”.73

Așadar pot fi atacate în justiție două categorii de acte administrative: acte prin care se realizează administrația-scop și sunt emise de autoritațile administrației publice și actele prin care se realizează administrația-mijloc de realizare a competenței și sunt emise de alte autoritați publice decât cele administrative.

Așadar, sensul principal al noțiunii de autoritate publică, este acela de organ public, ce exercită prerogative de putere publică la nivel statal sau local, sau altfel spus, o structură organizatorică care acționeză în regim de putere publică pentru realizarea unui serviciu public.

3.3.5. Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabileAceastă procedură „rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe cât

posibil, declanșarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ și cu cheltuieli mai mici de către cei interesați”74.

Potrivit legii în vigoare, persoana vătămată este obligată să se adreseze autorității emitente sau autorității ierrhic superioare, dacă există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului administrativ sau al expirării termenului legal, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru a cere revocarea în tot sau în parte a actului75.

Procedura administrativă prealabilă este reglementată de Legea contenciosului administrativ prin art. 7, și urmărește să realizeze prin instituirea sa, un dublu scop: pe de o parte, din punctul de vedere al administratiei, se dă posibilitatea autorității emitente sau celei ierarhic superioare de a-și putea repara eventualele sale erori, beneficiind astfel de o ,,cale mai rapida de restabilire a legalitatii”. Pe de altă parte, chiar funcționarii publici vor trebui să acorde o mai mare atenție cererilor și reclamațiilor cetățenilor, întrucât aceștia au dreptul de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor și intereselor lor legitime.

Totodată, instituția recursului prelabil are drept scop și protejarea cetățeanului, prin crearea posibilității concrete a realizării dreptului pretins sau a interesului legitim, anulării actului ori a emiterii acestuia ,,printr-o procedura administrativa simpla, rapida”.

Există și situații în care plângerea prealabilă nu este obligatorie și aici facem referire la acțiunile introduse de către prefect, Avocatul Poporului,

73 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ.Geneză și explicații, Ed. Roata, Bucuresti, 2004, p. 282.74 Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2012, p. 185. 75 Art.7, Legea 554/2004 prevede: plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin.(1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.Termenul de 6 luni este termen de prescripție.

28

Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, de cei vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, dar și la următoarele situații ce au fost introduse prin Legea nr. 262/2007: excepția de nelegalitate și actul administrativ asimilat.

Procedura administrativă prealabilă poate îmbrăca doua forme76: forma recursului grațios și a celui administrativ ierarhic. Potrivit unor autori, comunicarea actului administrativ reprezintă punctul de plecare pentru curgerea termenului de exercitare a recursului grațios77.

Regimul juridic al procedurii administrative prealabile instituie caracterul obligatoriu al acestei proceduri, întrucât în absența parcurgerii ei, acțiunea nu poate fi primită, iar dacă cumva a fost primită, ea va fi respinsă. Vătămatul nu este obligat să parcurgă ambele faze ale procedurii, iar legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat dorește și există organ superior ierarhic se pot exercite ambele forme de recurs. Din păcate, legea nu conține prevederi exprese asupra acestei problematici și de aceea ne raliem concepției următoare: autoritatea ierarhic superioară poate fi sesizată concomitent, la un termen posterior celui în care a fost introdus recursul grațios ori după ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului78.

În cazul acțiunilor ce au ca obiect contractele administrative, plângerea prealabilă are semnificația concilierii la fel ca și în cazul litigiilor comerciale. Un alt element de noutate este acela al posibilității de exervitare a acțiunii prealabile și o terță persoană.

Acțiunea administrativă prealabilă apare ca o sesizare și o atenționare a organelor administrative, fără să-i impună vreo obligație79.

3.3.6 Condiția respectării termenului de introducere a acțiuniiCondiția termenului este ultima condiție de admisiblitate a unei acțiuni în

contenciosul administrativ și reprezină o consecință logică a celei anterioare, fiind în strânsă legătură cu condiția prealabilă.

Semnificația termenelor, a naturii lor juridice au pus probleme în jurisprudență, mai ales că unul era mai mare și altul mai mic80, termenul mic se numește termen de prescripție, iar cel mare este termen de decădere.

În literatura de specialitate, s-a exprimat opinia potrivit, căreia se consideră inoportună calificarea expresă a termenelor, cel de 6 luni (termen de 76 Dacian Cosmin Dragoș, Recursul administrativ și contenciosul administrativ, Ed.All Beck, București, 2001, pp. 68-72.77 I. Santai, Condițiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul legii contenciosului administrativ, în Dreptul, nr. 6/1991, p. 18.78 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009, p. 366.79 Ioan Alexandru, Drept administrativ, ed.a II-a revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2007, p. 551.80 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ.Geneză și explicații, Ed. Roata, București, 2004, p. 324.

29

prescripție) și cel de un an(termen de decădere), pe ideea că ele ar avea același efect juridic, distingându-se doar ordinea de aplicare și condițiile în care ele pot fi folosite81.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 262/2007, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni:

a) Data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;b) Data comunicării refuzului nejustificat, de soluționare a cererii;c) Data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, fără

a se putea depâși termenul maxim de un an, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

d) Data expirării termenului prevăzut la articolul 2 alin.(1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cdereii, sau a plângerii prealabile;

e) Data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe,precum și actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale/neconstituționale pot fi atacate oricând. Termenul de 6 luni constituie regula, însă, se admite, ca pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual,cererea să fie introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, luării la cunoștiință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului- verbal de conciliere, după caz.

3.4. Obiectul acțiunii în contenciosul administrativNoua lege a contenciosului administrativ are un caracter inovator prin

faptul că, aceasta, nu determină doar cadrul general pentru exercițiul contenciosului administrativ subiectiv, ci și pentru contenciosul obiectiv, destinat a apăra legalitatea obiectivă82.

Obiectul acțiunii judiciare, se regăsește în art. 8 din Legea nr. 554/2004, și stabilește că persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorității publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă nu este prevăzut de lege un alt termen, poate sesiza instanța de contencios

81 D.C. Dragoș, Legea contenciosului administrativ, Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2005, p. 255.82 N. Scutea, M Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare, în RDP, nr.1/2006,p. 63.

30

administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

Obiectul acțiunii în contenciosul administrativ, în cazul actului administrativ unilateral este înscrisul material , respectiv actul administrativ, ce a fost emis de autoritatea publică sau refuzul nejustificat de a emite un act administrativ. În acest sens, persoana nemulțumită care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, poate solicita anularea în tot sau în parte a actului, sau să oblige autoritatea publică să elibereze actul administrativ ce a fost refuzat nejustificat.

În doctrină se cunosc două forme ale contenciosului: contenciosul subiectiv si contenciosul obiectiv83, iar criteriul de diferențiere între aceste forme este caracterul dreptului ce este valorificat prin acțiunea promovată.

Putem vorbi de contencios administrativ subiectiv, atunci când reclamantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv, altfel spus, dacă actul administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situații juridice subiective84.

În ceea ce privește obiectul acțiunii de contencios subiectiv85, reclamantul poate să: solicite anularea în tot sau în parte a actului; anularea actului și repararea pagubei, fie ea morală sau materială; să ceară obligarea autorităților la emiterea unui act.

Contenciosul obiectiv are ca semnificație faptul că, prin acțiunea introdusă, reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, adică investindu-l pe judecător să cerceteze dacă s-a adus atingere unor drepturi ce reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și impersonal și unei stări de legalitate generală. Contenciosul obiectiv are la baza noțiunea de "drept obiectiv", înțeleasă ca o regula, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, ce au drepturi subiective.

Cu alte cuvinte, în timp ce contenciosul subiectiv are în centrul său grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de apărare a acestor drepturi în fața abuzurilor administrației, contenciosul obiectiv evocă necesitatea respectării în activitatea administrației publice.

83 Eugen Popa, Drept administrativ, Ed. Servo- Sat, Arad, 2000, pp. 255-260.84 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 105.85 Ioan Alexandru, Drept administrativ, ed.a II- a, revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2007, p. 553.

31

3.5. Părțile în litigiul de contencios administrativÎn cadrul acțiunilor în contencios administrativ pot fi atacate actele emise de

autoritățile publice, care vor avea, deci, calitatea de pârâte.Cât privește calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ,

art. 1 din Legea nr.554/2004 face vorbire despre ”orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică print-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente,pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins, sau a interesului legitimși repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public”. În conformitate cu prevederile legale în vigoare, au calitate procesuală activă, pe lângă pe lângă orice persoană care se consideră vătămată, și următoarele categorii86:

a) Un terț în raport cu actul administrativ atacat, în conformitate cu prevederile art.1 alin. (2) care dispun că se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept;

b) Avocatul Poporului, potrivit art.1 alin. (3) din lege, în urma controlului exercitat, dacă apreciază că ilegalitatea actului se poate înlătura numai prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ. Modificarile aduse legii contenciosului administrativ vizează, printre altele, posibilitatea Avocatului Poporului de a introduce acţiuni în contenciosul administrativ dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, termenul în care poate fi făcută plângerea prealabilă, posibilitatea persoanelor fizice şi juridice de drept privat de a introduce acţiuni în contenciosul administrativ prin invocarea încălcării interesului public. Şi până la apariția Legii nr. 262/2007 care a modificat Legea nr. 554/2004, Avocatul Poporului putea să introducă acțiuni în contencios administrativ, dar numai ca urmare a sesizării din partea unei persoane fizice.

c) Ministerul Public este competent să sesizeze instanța, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților emise cu exces de putere,

86 Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a VII- a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012, pp. 166-167.

32

cu acordul prealabil al persoanelor sau când apreciază că un act administrativ vatămă un interes legitim public.

d) Autoritatea emitentă a actului administrativ, ca un element de noutate absolută în sistemul contenciosului administrativ român, are dreptul să se adreseze instanței și să solicite anularea propriului act pe care nu-l mai poate revoca pentru că a produs efecte juridice, intrând în circuitul civil.

e) Agentia Națională a Funcționarilor Publici, în cadrul controlului de tutelă administrativă, poate ataca actele autoritătilor publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcționarii publici, în condițiile Legi nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată

Tutela administrativă, potrivit Legii nr. 262/2007, art. 3, alin. (1) Prefectul

poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale, iar acțiunea se formulează în termenul de 6 luni, care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect, iar acțiunea prefectului este scutită de taxă de timbru.

f) Subiectele de drept public pot și ele să sesizeze instanța judecătorească, dacă se consideră vătămate într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim.

3.6 Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ

Această categorie de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate își are originea în jurisprudența administrativă franceză87. În România înlăturarea acestor categorii de acte de la controlul de legalitate a apărut la începutul secolul trecut, prin Constituția din 1923, care prevedea că puterea judecătoreasca nu are competentă de a judeca actele de guvernămant și actele de comandament și actele cu caracter militar și prin Legea Contenciosului administrativ din 1925, care dezvolta prevederile constituționale88.

Art. 126 alin.(6) din Constituția României revizuită și republicată consacră principiul potrivit căruia controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ este garantat și prevede și exceptiile, respectiv actele care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar.

Actuala lege a contenciosului administrativ reglementează în art. 5 intitulat „actele nesupuse controlului și limitele controlului” și prevede în alin.

87 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol II, ed. a II-a, Ed. C. H. Beck, București, 2009, p. 335.88 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed.Universul Juridic, București, 2008, p. 185.

33

(1) că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ următoarele categorii de acte:

a) Actele administrative ale autoritaților publice care privesc raportul acestora cu Parlamentul;

b) Actele de comandament cu caracter militar. În consecință putem adminte că există două categorii de acte

administrative exceptate de la controlul de legalitate: a) Actele administrative sustrase în totalitate pe calea contenciosului

administrativ sau excepții absolute89: actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actele de comandament militar, actele pentru modificarea sau desfințarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară;

b) Actele administrative sustrase parțial de la controlul de legalitate sau excepțiile relative: actele adminstrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al stării de asediu ori al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor si epizotiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

În literatura de specialitate s-a emis teoria potivit căreia excepțiile de la controlul de legalitate includ trei categorii de acte: actele de drept comun ale administrației publice, indiferent de denumirea și de caracterul unilateral sau bilateral al acestora, actele administrative sustrase oricărei forme de cotrol judecătoresc și actele adiministrative, care sunt supuse unor proceduri speciale de control judecătoresc, alta decât procedura contenciosului administrativ90.

Constituția în art. 126 alin. (6), vorbește despre actele care privesc raporturile cu Parlamentul,în timp ce legea contenciosului administrativ face referire la actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile cu Parlamentul.

Această categorie de excepție aparține actelor cu caracter politic denumite doctrină ca „acte de guvernământ”.

Există, în opinia unor autori francezi, următoarele categorii de acte guvernământ91:

- Actele executivului în raporturile cu Parlamentului;

89 D. C. Dragoș, Legea contenciosului administartiv, Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2005, p. 159.90 Anton Trăilescu, Controverse în legătură cu controlul judeătoresc special al actelor administrative, în Revista „Dreptul”, nr. 11/ 2009, p. 123. 91 Jean Rivero, Jean Waline, Droit Administratif , 18eme ed, Precis, Dalloz, 2000, pp. 160-162.

34

- Actele executivului în relațiile cu puterile străine: actele referitoare la negocierea și încheierea unui tratat internațional, acte referitoare la aplicarea tratatelor, acte de politică internațională, actele privind războiul.

Conceptul de act de comandament cu caracter militar, apare pentru prima dată în dreptul românesc prin Constituția din 1923. Constituția din 1923 precum și Legea din 1925 a conteciosului administrativ nu dau o definiție clară noțiunii de act de comandament cu caracter militar.

Nici doctrina actuală nu se grăbește în a defini această noțiune, rezumăndu-se să se exprime în sensul că încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanței, dar o apreciere prin prisma știința dreptului public, între care și distincția actelor militare cu caracter pur admininistrativ și actele acestora care vizează comanda trupei, fie în timp de pace fie în timp de război92.

Actuala lege a contenciosului administrativ definește actul de comandament cu caracter militar in art. 2 litera l), actul administrativ referitor la problemele stric militare ale activității din cadrul fortelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei în timp de pace sau război, ori, dupa caz, la îndeplinirea serviciului militar.

Actele administrative exceptate mai sunt cunoscute și prin sintagma de „fine de neprimire”, fiind identificate următoarele categorii:

- fine de neprimire deduse din natura actului, unde regăsim actele anterior menționate;

- fine de neprimire deduse din existenta unui recurs paralel, în care se încadrează actele pentru a căror modificare sau completare se prevede prin lege specială o altă procedură judiciară. Pentru a ne afla în prezența acestui tip de act este necesară cumularea următoarelor condiții93: o lege organică specială care să prevadă o altă procedură de atac, această cale de atac să se exercite tot în fața unei instanțe judecătorești și să fie vorba despre o altă procedură judiciară și o ultimă condiție ce vizează ceea ce poate fi obținut pe cale judiciară specială prevăzută să delege, altfel spus se dorește obținerea aceluiași rezultat ca și în cazul desfășurării în fața instanțelor de contencios administrativ.

Actele adminstrative sustrase parțial controlului de legalitate sunt

prevăzute la articolul 5, alin.(3) din Legea nr. 524/2004. Această categorie de

92 Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, vol II, ed, a IV-a, Ed.All Beck, Bucuresti, 2005, p. 489.93 Verginia Vedinaș, Drept Administrativ, ed. a-VII-a revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 199.

35

acte mai este evocată în doctrină și prin acte emise în situații excepționale,

regimul stării de asediu și urgență, reglementat prin Ordonanța de urgentă a

Guvernului, nr. 1/1999, aprobat cu modificări prin legea, nr. 453/2004.

Starea de asediu este definită în articolul 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.1/1999, cu modificările ulterioare, ca reprezentând ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, militară, economică, socială și de altă natură, aplicabile pe întreg teritoriul țării ori în unele unități administrativ teritorilale instituite prin adaptarea capacității de apărare a țării la pericole grave actuale sau iminente, care amenință suveranitatea, independența, unitatea ori integritatea teritorială a statului.

Starea de urgență, definită în articolul 3 al aceluiași act normativ ca fiind ansamblul de măsuri excepșionale de natură politică, economică și de ordine publică, aplicabile pe întreg teritoriul țării ori în unele unități administrativ teritoriale, și se instituie în cazul unor pericole grave actuale sau iminente ce privesc securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale și de asemenea în cazul producerii unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a unor dezastre.

3.7. Instanțele de contencios administrativeLitigiile de contencios administrativ sunt soluționate de către tribunalele

administrativ fiscale, iar până la înființarea acestora de către secțiile de contencios administrativ și fiscal, care funcționează în cadrul Tribunalelor județene și al municipiului București, al Curților de Apel și al Înaltei Curți de Casație și Justiție.94

Competența instanțelor, potrivit art.10 din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 76/2012, este împărțită în competență materială (rationae materiae) și competență teritorială (rationae loci).95

Competența materială, prevăzută în art. 10 alin. (1), este următoarea:- judecata în fond se poate face de către tribunalele administrativ fiscale,

pentru actele emise de autorități publice locale și județene și pentru cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora de până la 1 000 000 lei.

- judecata în fond se face de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel, în litigiile ce privesc actele emise de autorități centrale și actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice

94 Art. 2, alin.(1), lit.g, Legea nr.554/2004, publicată în M. Of. al României nr. 1154, din 7 decembrie 2004.95 Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a VII-a, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 208.

36

centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contributii, datorii vamale și accesorii ale acestora de peste 1 000 000 lei. Recursul se soluționează astfel: împotriva sentințelor pronunțate de

tribunalele administrativ-fiscale se judecă la secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel se judecă la Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă nu se prevede altfel prin lege organică specială.

Competența teritorială, are un caracter alternativ, lăsând la alegerea reclamantului fie sesizarea instanței de la domiciliul său sau de la cel al pârâtului. Art. 10 alin. (3) prevede că nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului.

Această reglementare referitoare la competența în materie de contencios administrativ, are caracter derogator, deci, de execpție de la regula comună a competenței teritoriale prevăzută de Codul de procedură civilă, conform căruia acțiunea se introduce la instanța de la domiciliul pârâtului.

Așadar, aceste considerente impun dispoziției legale mai sus prezentate, un caracter imperativ de ordine publică de la care părțile nu pot deroga, iar instanțele judecătorești sunt obligate să le respecte din propria inițiativă atunci când părțile nu le invocă96.

3. 8. Aspecte procedurale privind instituția contenciosului administrativProcedura în materia contenciosului administrativ se delimitează în

doctrina administrativă după cum este vorba despre dispoziții care privesc: sesizarea instanței de contencios administrativ, judecata în fond și soluțiile ce pot fi date, judecata în recurs și executarea hotărârii97.

În analiza aspectelor de ordin procedural aplicabile contenciosului administrativ avem norme procedurale specifice, consacrate de Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările aduse de Legea nr. 262/2007 și norme procedurale generale, comune procedurii civile obișnuite.

Sintagma procedură administrativă contencioasă include ansamblul normelor procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ și Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se introduc si se soluționează litigiile care privesc actele administrative tipice ori asimilate ale unei autorități publice și cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime și se pun în executare hotărârile pronunțate98.

96 Ioan Alexandru, Drept administrativ, ed. a II-a revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007, p. 552.97 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. II, ed. a II-a, Ed. C. H. Beck, București, 2009, p. 360.98 Verginia Vedinas, Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed.Universul Juridic, București, 2012, p. 201.

37

În raport cu prevederile Constituției republicate și a Legii contenciosului administrativ reies următoarele trăsături ale procedurii administrative contencioase:

a) În ceea ce privește conținutul său, reprezintă un ansamblu de norme procedurale speciale și specifice, ce se completează cu normele procedurii civile obișnuite.

b) Normele procedurii administrative contencioase sunt norme de drept public, altfel spus de drept administrativ.

c) Procedura administrativă contencioasă presupune, de regulă, două etape,o procedură anterioară sesizării instanței de contencios administrativ, denumită procedură administrativă și o procedură în fața instanței de contencios administrativ, sau procedură judiciară.99

d) Procedura judiciară este supusă dublului grad de jurisdicție, fondul și recursul, existând însă și excepții de la această regulă,dispozițiile art. 31, alin. (2), din Legea nr. 215/2001, republicată.

e) Are ca specific caracterul urgent al judecării cauzelor.f) Are un caracter accesibil, din punctul de vedere al cuantumului taxelor

aferente litigiilor de contencios administrativ100, și un caracter public.Legea nr. 554/2004 instituie regula potrivit căreia introducerea acțiunii în

contenciosul administrativ este precedată de parcurgerea procedurii administrative prealabile, iar în funcție de regimul acestei proceduri acțiunile se împart în următoarele categorii101: acțiuni care obligă reclamantul să parcurgă procedura prealabilă înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ, acțiuni care nu obligă la parcurgerea unei asemenea proceduri102, și în cele din urmă acțiuni în care întâlnim o formă atipică de procedură prealabilă, cea a recursului grațios, dar cu regim juridic specific.

3.8. 1. Sesizarea instanței de contencios administrativÎn ceea ce privește limita de timp pentru introducerea acțiunii la instanța

de contencios administrativ se prevăd trei situații: un termen de 6 luni, 1 an și o situație de imprescriptibilitate.

Cererea de chemare în judecată sau acțiunea introductivă la instanță se introduce de către reclamant la tribunalul administrativ fiscal sau la Curtea de Apel în a cărei rază jurisdicțională domiciliază sau se află la sediul autorității

99 Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, ed. a III-a, revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2002, p. 190.100 Art. 17, alin. (2), din Legea nr. 554/2004, prevede că pentru cereile formulate în baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 147/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția celor care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.101 V. Neguț A. Zaharia, Acțiunea în daune în contencios administrativ, în Curierul Judiciar nr. 1/2003, pp. 1-10.102 Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală republicată,art. 69, alin. (4)-(5).

38

publice pârâte.Aceasta trebuie, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr.262/2007, să fie în formă scrisă și să conțină prezentarea instantei, numele, domiciliul, sediul sau reședința părților, alte date de identificare a persoanelor juridice, obiectul cererii, data și semnătura.Pretențiile părților pot viza, potrivit legii contenciosului administrativ anularea totală sau parțală a actului administrativ, obligarea autorității să emită un act administrativ, pronunțarea instanței cu privire la legalitatea unui act administrativ și daune materiale și/sau morale.

Actele ce trebuie atașate cererii conform art. 12 din legea cadru sunt: copia actului administrativ atacat sau răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii, copia cererii la care nu a primit răspuns certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, orice înscris ce face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, în situațiile expres cerute de lege.În situația în care, reclamantul introduce acțiunea împotriva autorității care refuză să pună în executare actul administrativ în urma soluționării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar și copia certificată după acest act. Mai pot fi depuse alte acte pe care reclamantul le consideră necesare în soluționarea cauzei, precum și dovada achitării taxei de timbru103.

Nu este obligatoriu ca prin aceeași acțiune, reclamantul să ceară atât anularea actului, cât și repararea pagubei. Cererile pentru repararea pagubei se introduc în termenul de prescripție de un an, iar reclamantul trebuie să facă dovada că a oferit posibilitatea autorității publice pârâte să rezolve litigiul înainte de intentarea acțiunii104.

Taxele de timbru se percep conform Legii nr. 146/1997, modificată prin Legea nr. 439/2006 astfel: capătul de cerere referitor la anularea actului este taxat cu 4 lei, iar capătul cu caracter patrimonial prin care se cer despăgubiri se taxează cu 10% din valoarea pretinsă și litigiile referitoare la contractele administrative se taxeză la valoare.

Cererile și acțiunile, precum și căile de atac formulate de către Senat, Camera Deputaților, Guvernul României, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Ministerul Finanțelor Publice sunt scutite de taxa judiociară de timbru indiferent de obiectul acestora. De asemenea și acțiunea prefectului este scutită de taxa de timbru.

103 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005, p. 640.104 Ioan Alexandru, Drept administrativ, ed. a II-a, revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007, p. 559.

39

3.8. 2. Procedura în fața instanței de fond și de recursProcedura administrativă contencioasă are ca specific caracterul urgent al

judecării cauzelor, caracterul public și caracterul accesibilității în ceea ce privește cuantumul taxelor.

Potrivit art. 17, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile adresate instanței se judecă de urgență și cu precădere în ședință publică, în completul stabilit de lege, și potrivit alin. (3), hotărârile se redactează și se motivează în cel mult 30 zile de la pronunțare, spre deosebire de varianta anterioară a legii ce impunea un termen de 10 zile, ceea ce făcea imposibilă respectarea acestui termen.

Așadar, procedura de urgență și durata foarte scurtă pentru redactare scot în evidență importanța instituției contenciosului adiministrativ pentru garantarea drepturilor fundamentale ale omului105.

În ceea ce privește suspendarea, legea actuală consacră prin art. 14 și 15 următoarele tipuri: suspendarea executării actului după formularea plângerii prealabile și suspendarea solicitată prin acțiunea principală.

În cazurile bine justificate și pentru prevenirea producerii unor pagube iminente, după sesizarea autorității publice care a emis actul sau autoritatea ierarhic superioară, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond, iar în cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio altă formalitate.

Privitor la cel de-al doilea tip de suspendare, cea solicitată prin acțiune principală, art. 15 prevede că suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte a actului atacat. Cererea de suspendare se poate formula fie odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată până la soluționare acțiunii în fond.

Prin actuala lege, cu modificările aduse prin Legea nr. 262/2007 se prevede că hotărârea prin care se dispune suspendarea în ambele cazuri poate fi atacată cu recurs în termen de cinci zile de la comnunicare, iar recursul nu este suspensiv de executare106.

La primirea acțiunii, instanța va dispune citarea părților și poate cere autorității al cărui act este atacat să-i comunice de urgență acel act, împreună cu toată documentația ce a stat la baza emiterii lui. Aceeași procedură este și în cazul refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri.

105 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București 2005, p. 666. 106 Verginia Vedinas, Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed.Universul Juridic, București, 2012, p.201.

40

Dacă autoritatea pârâtă nu trimite documentele cerute de instanță, conducătorul autorității publice va fi obligat să plătească statului, cu titlul de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

Soluțiile la care poate ajunge instanța sunt în strânsă legătură cu obiectul cererii, instanța putând să anuleze actul în tot sau în parte, să oblige autoritatea publică să emită actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o operațiune administrativă, să se pronunțe asupra legalității operațiuniilor administrative ce au stat la baza emiterii actului, iar în cazul soluționării cererii instanța se va pronunța și asupra despăgubirilor pentru daunele morale și materiale cazuate dacă reclamantul a cerut acest lucru.

Recursul în materie de contencios administrativ poate fi de competența secțiilor de contencios administrativ ale Curțiilor de Apel, dacă în fond s-a pronunțat tribunalul sau a Înaltei Curții de Casație și Justiție (dacă fondul a fost judecat de Curtea de apel). Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunțare sau de la comunicare și este suspensiv de executare, iar în cazul admiterii recursului soluția este casată și se rejudecă litigiul în fond,dacă nu sunt motive de casare cu trimitere.

3.8. 3. Procedura de executarea a hotărârilor pronunțate de către instanțele de contencios administrativ

Regimul executării sentințelor judecătorești este redat prin intermediul Legii nr. 554/2004 în capitolul al III-lea, iar dispozițiile actualei legi sunt mult mai ample și mai detaliate decât cele din Legea nr.29/1990.

Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi și s–au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formula executorie și se executa silit, potrivit dreptului comun107.

Legea actuală aduce o inovație în ccea ce privesc efectele juridice ale unei hotărâri judecătorești prin care se anulează acte administrative cu caracter normative. De regulă, hotărârile judecătorești produc efecte inter partes litigantes108.

Art. 23 prevede că hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ, sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.Acestea se publică obligatoriu, după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al 107 Art. 22, Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 262/2007.108 V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 215.

41

României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori ale municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

În ceea ce privește executarea hotărârii prin care autoritatea publică este obligată să incheie, să inlocuiască sau să modifice actul administrative, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, se face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii. Acesta este regimul juridic al obligației de executare, reglementat prin art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În cazul nerespectării termenului,se aplică conducătorului autorității publice o amendă de 20% din salariul minim brut pe zi/întârziere și reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru aceste întârzieri109. Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești în termen de 30 de zile de la aplicarea amenzii mai sus amintite constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2500 lei la 10 000 lei. Sancțiunea, precum și despăgubirile se acordă de către instanța de executare la cererea reclamantului și este scutită de taxa de timbru, iar hotărârea se ia în camera de consiliu,de urgență, cu citarea părților și poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare.

Totodată legea arată că reclamantul are şi dreptul la penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă. Potrivit formei textului, aşa cum este propus spre modificare prin legea de punere în aplicare a noului cod, creditorul poate cere instanţei de executare să oblige autoritatea debitoare să-i plătească o penalitate de la 100 lei la 1.000 lei, stabilită pe zi de întârziere până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu, dacă nu execută obligaţia de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviinţare a executării110.

Art. 24 și 25 au fost modificate prin Legea nr.123/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de Procedură Civilă, precum și modificarea și completarea unor acte normative conexe.

(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.109 Legea nr. 138/2014, care modifică art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004.110 Andreea Tabacu, Executarea hotărârilor în materia contenciosului administrativ, de lege lata și după intrarea în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă, în Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 1(30)/2012, p. 190.

42

(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.

(3) La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă.

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

(5) În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor."

Art. 25 are urmâtorul cuprins: (1) Instanţa de executare, care în materia contenciosului administrativ

este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ), instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancţiunea şi penalităţile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie şi de încuviinţarea executării silite de către executorul judecătoresc.

(2) Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) şi (4) se judecă în camera de consiliu, de urgenţă şi sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

(3) Hotărârea pronunţată în condiţiile art. 24 alin. (4) este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunţată de curtea de apel ea va fi supusă recursului, în acelaşi termen.

43

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative."

3.8. 4. Controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitatea a actului

Conceptul de ,,nelegalitate” semnifică ,,ceea ce nu este prevăzut de lege”,în timp ce noțiunea de ,,ilegalitate” evocă ceva ,,care nu este în conformitate cu legea, care încalcă legea”111.

Potrivit doctrinei, excepția de nelegalitate este o apărare pe care o parte într-un proces o face împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidență într-o anumită cauză112.

Doctrina actuală o definește ca fiind instituția tradițională a contenciosului administrativ, ce a fost reglementată pentru prima dată prin Legea nr. 554/2004, cu modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, ce permite cercetarea legalității unui act administrativ unilateral pe cale de excepție în cadrul unui proces113.

Art. 4 din Legea nr. 554/2004, prevede că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui process, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.Instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesisează, prin încheiere motivate, instant de contencios administrative competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios nu este supusă căilor de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale114.

În prezent, există următoarele dimensiuni ale regimului juridic al excepției de nelegalitate115:

a) Excepția de nelegalitate poate viza orice act administrativ individual, indiferent de data emiterii ei, precizare făcută prin Legea nr. 262/2007;

111 Lucian Chiriac, Excepția de nelegalitate, mijloc de verificare a legalității unui act administrativ de către instanța de contencios administrativ, în revista ,,Dreptul”, nr. 11/2009, pag. 94.112 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ed. a IV-a, Ed. All Beck, București, 2005,pag. 677.113 G. Bârsan, B. Georgescu, Scurte considerații asupra invocării excepției de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în RDP, nr. 2/2006, pag. 65.114 Art. 4, alin. (1), Legea nr. 554/2004, cu modificările survenite prin Legea nr. 202/2010, publicată în M. Of. Al României, Partea I, nr. 714, din 26 octombrie 2010.115 V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, bucurești, 2012, pp. 217-219..

44

b) Excepția de nelegalitate poate fi invocată oricând, fără a fi supusă unor termene, ea având un caracter imprescriptibil;

c) Îndeplinirea condiției ca soluționarea litigiului pe fond să depindă de actul administrativ care face obiectul excepției, ceea ce face instanța în fața căreia s-a ridicat excepția să verifice admisibilitatea în principiu a acesteia;

d) Invocarea excepției se poate face de către părțile interesate sau din oficiu;e) Procedura aplicată este asemănătoare celei în care se invocă excepția de

neconstituționalitate;f) Încheierea de sesizare a instanței de contencios este sustrasă posibilității

de a fi supusă căilor de atac, iar in ceea ce privește cea prin care se respinge cererea de sesizare, aceasta poate fi atacată odată cu fondul;

g) Judecarea excepției de nelegalitate se caracterizează prin caracterul urgent, cu citarea părților și a emitentului actului;

h) Soluția instanței de contencios se supune recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare și se judecă de urgență.Două categorii de acte administrative pot face obiectul excepției de

nelegalitate, din punctul de vedere al momentului emiterii lor: acte administrative emise anterior intrării în vigoare a legii și acte administrative emise ulterior intrării în vigoare a legii.

În ceea ce privesc condițiile de invocare a excepției de negalitate, în doctrină116 au fost identificate următoarele: se poate invoca oricând excepția, ea având un caracter imprescriptibil, poate fi ridicată numai în fața unei instanțe judecătorești și de către instanța, din oficiu, fie la cerere, de una sau mai multe părți dintr-un proces, și tot instanța trebuie să constate dacă de actul administrativ care face obiectul excepției depinde judecarea fondului litigiului, iar actul vizat de excepție să nu fie un act exceptat de la controlul de legalitate pe calea acțiunii în anulare.

116 Lucian Chiriac, Excepția de nelegalitate, mijloc de verificare a legalității unui act administrativ de către instanța de contencios administrativ, în revista ,,Dreptul”, nr. 11/2009, pp. 113-116.

45

CONCLUZII

Înţelegerea noţiunii de contencios administrativ trebuie să pornească de la faptul că funcţionarea celor trei puteri, în scopul realizării unui echilibru necesar bunei funcţionări a statului, presupune, pe lângă separarea lor, care nu înseamnă doar o separare totală, rigidă, şi o colaborare permanentă precum şi un control reciproc, care se realizează în condiţii şi prin intermediul unor mijloace precis determinate.

În ceea ce priveşte controlul judecătoresc asupra administraţiei publice, este vorba despre forma cea mai importantă de control, formă care, sintetic, se exprimă tradiţional sub denumirea de contencios administrativ, constituind însăşi finalitatea dreptului administrativ.

Contenciosul administrativ, ca element esenţial şi indispensabil al statului de drept, reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului separaţiei puterilor şi controlului reciproc al acestora, fiind astfel, o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc, asupra activităţii desfăşurate de autorităţile unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive.

În acest context, rolul şi importanţa instanţelor de contencios administrativ a crescut, fiind cunoscut faptul că în faţa acestora se desfăşoară „lupta” dintre două părţi, din care una va ieşi învingătoare, fără a uita că aceasta aduce în ring un „colos”- autoritatea publică şi un „pigmeu”-persoana vătămată.

Felul în care funcţionează şi se dezvoltă instituţia contenciosului administrativ prezintă, în fapt, o importanţă deosebită pentru fiecare dintre noi.

Întrucât Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a reprezentat un uriaş pas înainte în raport cu legile anterioare în materie, o schimbare a filozofiei tradiţionale a instituţiei, iar prin modificările şi completările aduse acestei legi prin Legea nr. 262/2007 legiuitorul român a manifestat o permanentă preocupare pentru perfecţionarea normativităţii în materia contenciosului administrativ, în raport de dinamica şi complexitatea fenomenului administrativ, în contextul juridic naţional şi european, am considerat necesar a evidenţia

46

distinct elementele de noutate în materie, aduse de fiecare din aceste legi în raport cu reglementările anterioare.

Am subliniat faptul că prin actuala reglementare în materie s-a urmărit consolidarea şi sporirea garanţiilor procesuale avându-se în vedere că lipsa egalităţii de tratament, specifică raporturilor administrative, trebuie compensată cu un sistem de garanţii suplimentare care, aplicate de puterea judecătorească au menirea să conducă la recunoaşterea principiului domniei legii într-un stat de drept.

Pe parcursul lucrării am încercat să punctez elementele esențiale ale contenciosului administrativ, dar și modificările survenite până la acest moment, modificări ce se datorează exigenței cetățenilor, dar și a faptului că țara noastră trebuie să-și dezvolte relațiile cu celelalte țări.

Putem afirma că alături de Constituție, care este legea fundamentală, Legea contenciosului administrativ asigură tuturor persoanelor lezate într-un interes sau drept de câtre o autoritate publică garanția unui proces echitabil, punând la îndemana acestora toate pârghiile necesare, și aici facem referire la costurile procesului și la întreaga procedură a litigiilor de contencios administrativ.

Ca o încheiere a viziunii asupra instituţiei de contencios administrativ, este de precizat că, dreptul instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de a controla legalitatea actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de serviciile publice administrative , precum şi refuzul acestora de a rezolva cererile referotoare la un drept recunoscut de lege, constituie cheia de boltă a statului de drept. În aceste condiţii, cu cât va fi mai complet dreptul instanţelor judecătoreşti- a organelor puterii judecătoreşti – de a controla legalitatea activităţii organelor administraţiei publice – a organelor puterii executive – cu atât vor fi respectate drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor şi nu numai a lor, precum şi asigurată legalitatea în activitatea organelor puterii executive.

Instituția contenciosului administrativ a reprezentat și reprezintă o garanție juridică a cetățeanului în fața abuzurilor autorităților publice, un senzor foarte important al democrației.

47

BIBLIOGRAFIE

I. Tratate, cursuri, monografii1. Albu E., Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul

Juridic,București, 2008.2. Alexandru I., Drept administrativ,ed. a II-a, revizuită și adăugită, Ed.

Lumina Lex, București, 2007.3. Corbeanu I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2002.4. Dragoș D. C., Recursul administrativ și contenciosul administrativ, Ed.

All Beck, București,2001.5. Dragoș D. C., Legea contenciosului administrativ.Comentarii și

explicații, Ed. All Beck, București, 2005.6. Dragoș D.C., Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck,

București, 2002.7. Drăganu T., Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia,

Cluj-Napoca,1992.8. Drăganu T., Accesul liber la justiție, Ed. Lumina Lex, București, 2003.9. Giurgiu L., Segărceanu A., Zaharie C. G. Drept administrativ, ed.a II-a

revizuită și adăugită, Ed. Sylvi, București, 2002.10. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, Ed. All Beck,

București, 2005.11. Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ.Geneză și

explicații, Ed. Roata, București, 2004. 12. Ivanoff Ivan Vasile, Contenciosul administrativ conform Legii nr.

554/2004, Ed. Biblioteca, Târgoviște, 2005.13. Marinică Claudia, Promovarea și protejarea drepturilor omului prin

mijloace contencioase, Ed. I. R. D. O, București, 2011.14.Manda C., Drept administrativ.Tratat elementar,Vol I, ed. a II-a,

Ed.Lumina Lex, București,2002.15. Oroveanu M.,Tratat de drept administrativ, ed. a II-a, revizuită și

adăugită, Ed. Cerna, București, 1998.

48

16. Petrescu R. N., Drept administrativ, Ed.Accent, Cluj-Napoca, 2004.17.Petrescu R. N., Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009.18. Popa E., Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 2000.19. Prisăcaru V., Contenciosul administrativ român, ed. a II-a, Ed.All Beck,

București, 1998.20. Prisăcaru V.,Tratat de drept administrativ român.Partea generală,ed. a

III-a,revizuită și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2002.21. Puie O., Contenciosul administrativ,vol I, Ed.Universul Juridic,

București, 2009.22. Rarincescu C. G., Contenciosul administrativ român, Ed.Universala

Alcalay Co, București, 1936.23. Rivero J., Waline J., Droit administratif, 16 edition, Daloz, Paris, 1996.24. Rivero J., Waline J., Droit administratif, 18eme, Ed.Precis, Daloz, 2000.25. Tarangul D. E.,Tratat de drept administrativ român, Ed.Glasul

Bucovinei, Cernăuți,1994.26. Tofan D. A., Drept administrativ. Vol II, ed. aII-a,Ed. C.H. Beck,

București, 2009.27. Trăilescu A., Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. C.H. Beck, București,

2008.28. Vedinaș V., Drept administrativ, ed. a IV-a, revăzută și actualizată, Ed.

Universul Juridic, București, 2009.29. Vedinaș V., Drept administrativ, ed. a VII-a, revăzută și actualizată, Ed.

Universul Juridic, București, 2012.

II. Studii, reviste și articole de specialitate1. Bârsan G., Georgescu B.,Scurte considerații asupra invocării excepției de

nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în RDP, nr. 2/2006.

2. Chiriac L. , Excepția de nelegalitate, mijloc de verificare a legalității unui act administrativ de către instanța de contencios administrativ, în revista ,,Dreptul”, nr. 11/2009.

3. Neguț V., A. Zaharia,Acțiunea în daune în contencios administrativ, în Curierul Judiciar nr. 1/2003.

4. Rîciu I., Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la acțiunile introduse la instanța de contencios administrativ de către autoritatea publică ce a emis actul administrativ nelegal, în RDP nr. 1/2008.

49

5. Santai I., Condițiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul legii contenciosului administrativ, în Dreptul, nr. 6/1991.

6. Scutea N., M. Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare, în RDP, nr.1/2006.

7. Tabacu Andreea, Executarea hotărârilor în materia contenciosului administrativ, de lege lata și după intrarea în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă, în Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 1(30)/2012.

8. Trăilescu Anton, Controverse în legătură cu controlul judecătoresc special al actelor administrative, în Revista „Dreptul”, nr. 11/ 2009.

III. Legislație117

1. Constituția României, republicată, 2003, M. Of. al României nr. 767, din 31 octombrie 2003.

2. Legea nr.29 /1990, publicată în M.Of. al României nr. 122 din 8 noiembrie 1990.

3. Legea nr. 554/2004, publicată în M. Of. al României nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și ulterioare.

4. Legea nr. 215/2001, a administrației publice, republicată în M. Of. al României, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare.

5. Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 510 din 30 iulie 2007.

6. Legea nr. 100/2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 375 din 16 mai 2008.

7. Legea nr. 202/2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 714 din 26 octombrie 2010.

117 Legislația avută în vedere până la data de 02/07/2015.

50