Policy Memo, nr. 50, Noiembrie, 2013

Coordonatori: Dragoș Dinu, Alexandra Toderița

Contributii: Vladimír Bartovic Andrew Cartwright Anelia Damianova Elzbieta Drazkiewicz Cristian Ghinea Jan Marusinec

Asistenta Oficiala pentru Dezvoltare a noilor state donatoare din Europa Centrala si de Est. O abordare comparativă a țărilor

Visegrad, România și Bulgaria

Policy Memo, nr. 50, CRPE

2

Prefață

Acest raport este elaborat în cadrul proiectului "Consolidarea Statelor Visegrad, România și Bulgaria pentru a sprijini dezvoltarea în regiunea Mării Negre", finanțat de German Marshall Fund, prin intermediul programului Black Sea Trust for Regional Cooperation.

Raportul descrie într-o manieră comparativă starea actuală a Asistenței Oficiale pentru dezvoltare în țările luate în considerare. Acesta se bazează pe contribuțiile individuale ale unor experți și profesori din Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria și Bulgaria, care au realizat cercetarea conform îndrumării metodologice comune elaborate de către CRPE, care a vizat principalele aspecte ale politicii de AOD: structura instituțională și cadrul legal, metodele de finanțare, implicarea ONG-urilor, priorități teritoriale și ariile de interes, impactul proiectelor susținute de AOD etc. Toți ceilalți membri ai echipei CRPE au oferit asistență binevenită în elaborarea acestui raport.

Coordonatorii acestui studiu exprimă recunoștință organizației care a finanțat implementarea proiectului, German Marshall Fund România, precum şi tuturor celor care au participat la cercetare (în special doamnei Doina Doroftei, șeful Unității de Asistență pentru Dezvoltare al Ministerului român al Afacerilor Externe, membrii ONG-urilor din cadrul Platformei - FOND, reprezentanților PNUD) pentru resursele valoroase pe care ni le-au furnizat.

3

CUPRINS

Introducere…………………………………………………………………………………………………………………………………4

1. Evaluarea de ansamblu a țărilor Visegrad, România și Bulgaria, profiluri de ţară donator……….5

2. Cadrul legislativ pentru politica de AOD…………………………………………………………………………………..6

3. Cadrul instituțional. Coordonarea și realizarea obiectivelor politicii de AOD………………………….9

3.1 Actorii implicați în managementul politicilor de AOD………………………………………………………….10

3.2 Dimensiunea AOD, implicarea ministerelor de resort și cooperarea cu alte organizații……..12

3.3Prioritățile tematice ale AOD……………………………………………………………………………………………….16

3.4 Țările beneficiare………………………………………………………………………………………………………………..17

3.5 Evaluarea intervențiilor de sprijin AOD………………………………………………………………………………21

4. Concluzii și recomandări……………………………………………………………………………………………………….22

4

Introducere

Noile state membre ale UE (EU 12) parcurg o perioadă de tranziție de la țară recipient la ţară donator. Pentru țările Visegrad 4 (Ungaria, Slovacia, Cehia și Polonia) domeniile ca integrarea europeană, democratizare, tranziția schimbului de experiență cu Parteneriatul Estic și cu țările din regiunea Mării Negre au devenit în ultimii ani o nișă evidentă în modelarea Politicilor AOD. România și Bulgaria sunt în proces de remodelare a cadrului instituțional AOD, fiind în căutarea unei politici de asistență pentru dezvoltare mai puternică și recunoașterea lor ca actori relevanți în regiune.

Este demn de remarcat faptul că interesele acestor șase state în regiune variază în ceea ce privește țările beneficiare și natura asistenței furnizate: pe de o parte, Ucraina și Moldova sunt cele mai importante țări ale Parteneriatului Estic pentru cei șase donatori analizați în acest raport. Ambele țări sunt competitoare pentru marele premiu în ”cursa” integrării în UE, fiind jucători-cheie pe scena geopolitică regională și pe piețele energetice. Ucraina este în apropiata vecinătate a trei dintre statele Visegrad, pe când Moldova este prioritatea numărul unu a politicii externe a României. Pe de altă parte, regiunea Caucazului de Sud (în special, Georgia) este încă, fie sub localizare limitată (Slovacia, România), fie mai degrabă vizată economic (Cehia și Ungaria).

Este o nevoie clară și recunoscută de cooperare între statele donatoare și statele din Parteneriat Estic, pentru a evita suprapunerile, pentru a crește complementaritatea proiectului și a reduce costurile tranzacției, sporind, așadar, eficiența AOD și impactul intervențiilor sprijinite. Cu toate acestea, chiar dacă legitimitatea acestei abordări este clară și V4 are aspirații să creeze un rol activ și compatibil în Est, specificul istoric și social al fiecărui stat, în special interesele economice și geopolitice, determină o amânare în sinergia dorită.

Așadar, pentru ultimele state care au aderat la UE o colaborare eficientă (proiecte trilaterale sau multilaterale) este încă la început. Așa cum au precizat rapoartele anterioare1, țările avute în vedere au tendința să-și unească forțele cu donatorii experimentați pentru a pune bazele diferitelor proiecte de asistență.

Abordarea preferată a celor mai mulți dintre acești noi donatori este aceea de a-și uni forțele cu un donator mai experimentat, care ar furniza regulile și procedurile pentru managementul fondurilor. Organizații internaționale cu o reputație recunoscută (precum PNUD) sau agențiile donatorilor consacrați (SIDA, GIZ, MATRA, UK Aid) sunt de obicei, cei care asigură managementul global al proiectului în cazurile de cooperare trilaterală2.

Există încercări recente de a alinia mai bine politicile ODA ale țărilor din Europa Centrală și de Est, astfel încât intervențiile să fie mai coerente și eficiente în impactul lor – Republica Cehă a fost una dintre co-fondatoarele Parteneriatului European pentru Democrație, în timp ce Polonia și Slovacia au sprijinit recent Fundația Europeană pentru Democrație. Conform declaraţiei oficiale, ”FED va propune si promova o democraţie profundă si sustenabilă în țările care se află în tranziție și în societățile care luptă pentru democratizare, cu concentrarea inițială, însă nu exclusivă, asupra Vecinătății Europene”3, iar recent a lansat secțiunea de aplicare pe propriul site.

1 Dragoș Dinu, Cristian Ghinea, Ciprian Ciucu, Jan Marușinec, Milan Jezovenica, Milan Nic, “Schimbul de

experiență și cunoștințe pentru dezvoltare: Cartografierea noilor donatori europeni selectați”, decembrie, 2012, PNUD. 2 Idem.

3 Site-ul FED.

5

1. Evaluarea de ansamblu a țărilor din Visegrad, profilul de donator al României și Bulgariei

Profilul de donator al țărilor analizate variază de la donatori consacraţi şi deja recunoscuți la nivel regional, care utilizează resursele interne procedurile și mecanismele proprii pentru a sprijini și monitoriza managementul proiectului și implementarea acestuia (de exemplu Polonia), la țări care își construiesc rapid prerogativele de donatoare, cu mecanisme și proceduri de gestionare recunoscute ale AOD (Slovacia, Republica Cehă). O a treia categorie o reprezintă donatorii emergenţi care se află în procesul de stabilire / rearanjare a politicii lor AOD și mecanismelor ulterioare de implementare a AOD (Ungaria, România, Bulgaria).

Schimbul experienței de tranziție rămâne un obiectiv major pentru politica AOD din aceste țări, precum și domenii ca: buna guvernare, integrare europeană, democratizarea și drepturile omului, toate fiind de asemenea prioritare. Cu privire la acoperirea teritorială a asistenței lor, așa cum s-a menționat anterior, țările din cadrul Parteneriatului Estic (Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Republica Moldova și Ucraina), precum și Afghanistan și Serbia sunt printre cele mai preferate. O dezvoltare recentă, generată de Primăvara Arabă a condus la creșterea interesului acestor țări în acordarea de asistență pentru Egipt și Tunisia.

Polonia își construiește lent o poziție de puternic donator abia apărut pe scenă. Are priorități bine definite, atât în termeni de interes teritorial, cât și subiecte de fond. Recent a fost realizată o revizuire a cadrului de implementare și un nou mecanism de coordonare a fost pus în aplicare. Miniștrii de resort sunt de obicei actori importanți în AOD, dar trebuie să raporteze la MAE și toate activitățile sunt coordonate prin intermediul Consiliului de Cooperare pentru Politici de Dezvoltare.

Republica Cehă și Slovacia au un model similar bilateral de livrare a AOD. Pe lângă unitățile de politici la MAE, există agenții de implementare distincte, care oferă proiecte bazate pe prioritățile AOD (teritoriale și tematice), în primul rând ONG-urilor și mediului academic. Acordul bilateral al Cehiei cu AOD are o componentă de afaceri relativ puternică, iar autoritățile slovace dezvoltă strategii pentru a o include, de asemenea, în relațiile bilaterale ale politicii AOD. Pe lângă aceste canale tradiționale, Ministerele Afacerilor Externe din Cehia și Slovacia au programe de schimb de experiență tranzitorii care vizează un subset mai subtil de țări prioritare și subiecte. Ambele țări donatoare emergente au câte un Trust Fund administrat de PNUD, iar pe lângă asta Slovacia rulează o finanțare publică separată pentru programul de dezvoltare (de asemenea, implementat de PNUD), care vizează acordarea de asistență țărilor recipient cu reformele lor în finanțele publice.

Ungaria are un sistem descentralizat pentru AOD, în care ministerele de resort joacă un rol important. Rolul MAE de coordonare a politicilor AOD are nevoie de îmbunătățiri, iar mecanismul de acordare a asistenţei se bazează în mare măsură pe entitățile publice și pe fundații. Contractul guvernului cu o agenție de implementare separată nu a fost prelungit, iar sectorul neguvernamental nu este majoritar în furnizarea de experiență de tranziție către destinatarii din alte țări.

România trece în prezent printr-un proces de revizuire al sistemului său de AOD: Legea pentru Cooperare în Dezvoltare care instituie o agenție specială, care fuzionează cu planificarea AOD și structura operațională (RoAid), sunt în plină pregătire. Până în prezent, România a implementat o mare parte din AOD prin intermediul PNUD, care a servit ca o agenție de implementare pentru MAE. În cadrul instituțional anterior, ministerele de resort au jucat un rol

6

determinant în furnizarea AOD datorită mecanismului de finanțare, care le-a permis să administreze sume mari.

RoAid va gestiona atât coordonarea strategică și structura de planificare, cât și structura operațională din cadrul MAE, fiind responsabilă cu elaborarea, monitorizare și evaluare proiectului. RoAid va cuprinde, de asemenea, unitatea CeFoR, care se va concentra pe consolidarea profilului României în domeniul păcii și securității la nivel internațional. Crearea Agenției de Cooperare pentru Dezvoltare (RoAID) cel mai probabil va aduce schimbări importante în gestionarea generală a politicii AOD.

Bugetul AOD al Bulgariei este relativ mic, iar mecanismul de implementare nu este încă bine dezvoltat. Ministerele de resort joacă un rol important în sistemul AOD, dar coordonarea nu este funcțională în acest moment. Ca urmare, rolul MAE este redus în ceea ce privește gestionarea implementării și organizațiile internaționale servesc drept "canal de distribuție a AOD4".

2 . Cadrul legislativ pentru politica de AOD

Cele mai multe dintre țările analizate au o anumită legislaţie cu privire la asistența pentru dezvoltare. Cu toate acestea, există diferențe, stabilirea cadrului legislativ variind de la strategie, legi și norme coerente pe termen mediu, până la o abordare mai ad-hoc, bazată pe planul anual derivat din prioritățile MAE.

Cele trei documente care modelează asistența oficială pentru dezvoltare în Republica Cehă sunt Strategia de Cooperare pentru Dezvoltare 2010 - 2017, Legea privind Cooperarea pentru Dezvoltare și Ajutor Umanitar și Principiile pentru Furnizarea de Cooperare pentru Dezvoltare. Strategia definește cooperarea pentru dezvoltare ca o parte integrantă a politicii externe a Republicii Cehe, care contribuie la realizarea obiectivelor sale. Se fac referiri la AOD în alte acte legislative importante, cum este cazul Cadrului Strategic de Dezvoltare Durabilă a Republicii Cehe (HG 37/2010), unde există o secțiune Prioritatea 5.3, care se referă la "Îmbunătăţirea nivelului de pregătire pentru a face față impactului amenințărilor și a riscurilor de securitate, la nivel global sau de altă natura, precum și consolidarea relațiilor internaționale". Este important de menționat faptul că Republica Cehă a avut mai multe acte legislative și documente strategice în acest domeniu încă de la începutul anilor 2000. Cadrul legislativ a fost actualizat și revizuit5 în mod constant, fiind modificat complet6 după 2007, căpătând aspectul modern de astăzi.

Baza sistemului actual slovac AOD a intrat în vigoare în 2003. În primii ani de dezvoltare a sistemului AOD, Guvernul slovac a câștigat asistență pentru consolidarea capacității din partea CIDA Canada, ADA Austria si PNUD. Slovacia are o strategie AOD pe termen mediu, întinzându-se pe patru ani (cel actual se încheie în 2013), și un program anual AOD. Cadrul legal și metodologic pentru AOD este relativ bine dezvoltat în Slovacia și este de remarcat faptul că

4 Idem.

5 Strategia cehă de Ajutor străin pentru Dezvoltare 2002-2007, Principiile Cooperării pentru dezvoltare după

aderarea Cehiei la UE ( Hotărârea Guvernului nr. 30/ Reguli cu privire la Selectarea și Finanțarea proiectelor de Cooperare pentru Dezvoltare. ( Hotărârea Guvernului nr. 1311/ 2005). 6 Transformarea Sistemul de Cooperare pentru Dezvoltare al Republicii Cehe ( Hotărârea Guvernului, nr.

1070/2007).

7

toate legile, regulamentele și documentele strategice care modelează acest cadru sunt respectate în practică.

Rezumând, următoarele norme legale și orientări metodologice sunt relevante pentru managementul AOD:

- Legea cu privire la AOD (nr 617/2007)

- Regulamentele MAE care reglementează schema granturilor AOD (nr 134/2011 care cuprinde procesul de aplicare și nr 135/2011 care prevede organismele și procedurile de luare a deciziilor)

- Directiva MAE cu privire la implementarea microgrant-urilor de către ambasade ( nr 92/2009)

- Strategia AOD pe termen mediu pentru 2009-2013 (adoptată de Guvern, precedată de strategia AOD pe termen mediu pentru 2003-2008)

- Programul național AOD pentru 2013 (aprobat anual de Guvern)

După aderarea la UE, ONG-urile poloneze au solicitat o lege privind Polish Aid, lege care ar fi, mai degrabă direct legată de asistența internațională, decât funcţionând pe baza normelor juridice deja existente, împrăștiate în alte rânduieli juridice. Guvernul polonez a aprobat, în februarie 2011, Ghidul privind Schița proiectului de Cooperare pentru Dezvoltare, care a fost ulterior adoptat de către Parlament în cursul acestui an7.

Documentul strategic care oferă o perspectivă pe termen mediu a politicii AOD este Programul multianual de cooperare pentru dezvoltare 2012-2015. Acesta este singurul document în acest domeniu care depășește un an de planificare. MAE are obligația de a întocmi acest document, începând cu momentul adoptării "Actului de Cooperare pentru Dezvoltare", în 20118. Cu toate acestea, documentul cu cel mai puternic impact asupra implementării AOD Poloneze este Planul Anual, elaborat pe o bază anuală, întrucât include alocări financiare și definește domenii tematice și regionale pentru implicarea externă poloneză. În practică, acest lucru se traduce în Cererea anuală de Propuneri de Proiecte anunțată de MAE. Ulterior, doar proiectele care corespund cu apelul (deci, cu Planul Anual) vor primi finanțare.

Pentru majoritatea comentatorilor academici și pentru ONG-urile care activează în acest domeniu, Ungaria nu are o strategie generală pentru politica de dezvoltare, deși există promisiunea elaborării uneia încă de acum câțiva ani. De fapt, în 2001, înainte de aderarea Ungariei la Uniunea Europeană, a fost elaborată o lucrare privind Cooperarea Internațională pentru Dezvoltare a Ungariei, urmată doi ani mai târziu de un Document de Strategie, ambele

7 Legea Cooperării pentru Dezvoltare a fost adoptată de Parlament în 16 septembrie 2011.

8Capitolul 3, paragraful 5.1 prevede că cooperarea pentru dezvoltare este efectuată în baza planului multianual,

care va acoperi o perioadă de 4 ani.

Alte documente importante pentru cadrul AOD:

Strategia Națională pentru Educație la nivel mondial pentru 2012-2016*

Mecanismul pentru Furnizarea de Ajutor Umanitar*

Strategia pentru Implicarea Întreprinderilor în AOD **

Programul MAE pentru trimiterea de voluntari pentru misiunile umanitare în străinătate

**Măsuri pentru îmbunătățirea implementării AOD**

* Adoptat de Guvern

** Adoptat de MAE

8

fiind scrise de către Departamentul de Cooperare pentru Dezvoltare Internațională și Relații Economice și Științifice. Ca urmare a aderării, a existat un angajament de a reînnoi această strategie în ceea ce privește anumite norme de dezvoltare prevăzute în "Consensul european", dar acest lucru nu a fost realizat. Strategia inițială este mai mult ad-hoc decât o bază politică conceptuală solidă, fiind menţionate unele țări care sunt prioritare pentru politica externă și comercială și se stabilește ceea ce va fi raportat ca activități de dezvoltare, precum munca pe bază de proiect, asistență tehnică, ajutor umanitar și de urgență.

Sub presiunea unui număr de surse exterioare și câteva surse interne, Comitetul Parlamentar pentru Afaceri Externe a anunțat că a însărcinat Ministerul Afacerilor Externe cu elaborarea unei noi strategii de dezvoltare până în iunie 2013. Nicio astfel de lege nu a fost introdusă până acum, deși o serie de ONG-uri locale au făcut lobby în direcţia asta de ceva timp. Există un număr de probleme pe care o astfel de lege le-ar remedia, cea mai importantă fiind asigurarea fondurilor ministeriale pentru proiecte multianuale. Pentru a rezuma, se pare că AOD în Ungaria este în principal, un indicator statistic. Acest lucru înseamnă că MAE este însărcinat cu compilarea anuală a rapoartelor de cheltuieli AOD a diferitelor ministere de resort care au activități internaționale.

În Bulgaria, asistența pentru dezvoltare este furnizată pe baza unui pachet de documente. Un concept pentru participarea țării în cooperarea9 internațională pentru dezvoltare a fost elaborat în 2007 și un Decret al Consiliului de Miniștri10 a fost adoptat în august 2011. Aceste documente stabilesc principalele obiective ale AOD în Bulgaria: combaterea sărăciei și problemele conexe care împiedică îmbunătățirea calității vieții în țările în curs de dezvoltare. Acestea au stabilit principiile de bază și formele de asistență pentru dezvoltare, precum și criteriile de selecție a țărilor care au nevoie de susținere; de asemenea, au listat statele prioritare și sectoarele asupra se va concentra ajutorul.

Acordarea efectivă a ajutorului pentru dezvoltare este organizată pe baza:

- Programelor pe termen mediu - care acoperă o perioadă de minimum 3 ani, și care includ coordonatele generale AOD: obiective, domenii tematice, distribuția geografică, sumele care urmează să fie cheltuite pe fiecare sector și zonă geografică;

- Programelor de asistență strategice ale țării partenere;

- Orare anuale.

Cele două instrumente din urmă sunt în curs de dezvoltare. În prezent, sunt în curs de proiectare documentele strategice ale țării pentru următoarea perioadă de programare, iar procedurile aliniate cu cerințele stabilite în documentele de reglementare sunt in curs de implementare.

Cadrul român de finanțare a asistenței pentru dezvoltare a fost înființat în anul 2006, înainte de aderarea țării la UE.

9 Conceptul Național al Republicii Bulgaria asupra politicii de participare pentru cooperarea și dezvoltarea internațională. Decizia Consiliului de Miniștri, nr. 504/19. 07. 2007.

10 Decretul nr. 234/ 1.08. 2011 privitor la politica Bulgariei pentru participarea în cooperarea pentru dezvoltare

internațională, promulgată, Monitorul Oficial, nr. 61/ 9.08.2011.

9

Legea privind finanțarea asistenței pentru dezvoltare în cadrul politicii naționale de cooperare pentru dezvoltare11 stabilește cadrul juridic pentru finanțarea AOD de la bugetul de stat prin bugetul MAE. Hotărârea de Guvern definește acțiunile AOD acordate de către Guvernul român, după cum urmează:

a) asistență tehnică (servicii, bunuri și lucrări care sprijină procesul de dezvoltare al țărilor partenere);

b) sprijin financiar (subvenții financiare și reducerea datoriilor pentru țările în curs de dezvoltare);

c) asistență umanitară (ajutor de urgență acordat în caz de dezastre și conflicte armate prelungite);

d) asistență pentru dezvoltare în domeniul educației și activităților de sensibilizare a opiniei publice (activități pentru promovarea unei mai bune înțelegeri a problemelor cu care se confruntă statele în curs de dezvoltare, având în vedere necesitatea unui sprijin puternic din partea opiniei publice în favoarea politicii naționale de cooperare pentru dezvoltare).

În 2007, Hotărârea de Guvern care reglementează acțiunile specifice legate de finanțarea asistenței în cadrul politicii naționale de cooperare pentru dezvoltare12 a stabilit cadrul financiar și instituțional care stabilește politica AOD a României, iar ulterior a fost abrogat prin Hotărârea de Guvern care reglementează acțiunile specifice legate de finanțarea asistenței în cadrul politicii naționale de cooperare pentru dezvoltare13, care stabilește, de asemenea, principalele modalități ale AOD, prin acorduri bilaterale, trilaterale și multilaterale.

Precum în cazul altor donatori emergenți din Europa Centrală și de Est, România a implementat o mare parte din acordurile sale bilaterale AOD prin intermediul PNUD, care a servit ca o agenție de implementare pentru MAE. De asemenea, ministerele de resort au jucat un rol majoritar în furnizarea AOD ca urmare a mecanismului de finanțare care le-a permis să administreze cantități mari.

Totuși, având în vedere necesitatea de a actualiza permanent poziția României ca donator în regiune, cadrul legal și instituțional AOD este în prezent în curs de revizuire. În cadrul Programului Multianual de Cooperare și Dezvoltare 2014-2018, o nouă lege oficială de cooperare pentru dezvoltare este în curs de elaborare. Una dintre principalele sale prevederi este înființarea unei agenții speciale prin fuziunea dintre planificarea și structura operațională AOD (RoAid). RoAid este proiectat pentru a gestiona atât coordonarea strategică și structura de planificare, cât și structura operațională din cadrul MAE, responsabilă cu programarea de proiecte, monitorizare și evaluare.

3. Cadrul instituțional. Coordonarea și livrarea politicii AOD

Responsabilitatea pentru AOD este plasată, în principal, în sfera MAE pentru toate țările analizate. Capacitatea de coordonare diferă oarecum, iar organizarea internă a departamentelor AOD variază în mod semnificativ. În majoritatea țărilor luate în calcul, MAE, sau un consiliu guvernamental separat, asigură o mai largă consultare și coordonarea sistemului AOD.

11

Legea nr. 404/2006. 12

Hotărârea Guvernului nr. 747 din 11.07.2007. 13

Hotărârea Guvernului nr. 1052/2011.

10

3.1 Actori implicați în managementul politicii AOD Capacitatea departamentelor AOD în cadrul MAE rămâne foarte limitată, ceea ce afectează coerenţa planificării și livrării politicii. Următorul tabel prezintă modul în care unitățile AOD (și agențiile de implementare, acolo unde există) sunt înzestrate cu personal, statutul legislației specifice AOD, precum și folosirea agențiilor de implementare.

Țara Nr. personalului implicat în

managementul AOD14

Statutul legislației Existența unei agenții de implementare

separate

Polonia 52 Solidarityfund.pl ca instrument de implementare

Republica Cehă 19

Slovacia 20

Ungaria 15 Necesită actualizare

-

România 4 Proiect de lege privind colaborarea interministerială -

ministerială

Prevăzut în noul proiect de lege

Bulgaria 3 Necesită actualizare

-

În ceea ce privește resursele umane alocate pentru administrarea AOD din cadrul MAE, atât Slovacia, cât și Polonia, împreună cu România și Bulgaria raportează o cifră de afaceri mare și o popularitate scăzută a departamentului. În schimb, Ungaria și Cehia observă mai degrabă o bună reputație și o popularitate ridicată a departamentului (cel mai adesea, printre tinerii diplomați), deși Ungaria recunoaște slaba capacitate umană și financiară a departamentului și faptul că aceasta pierde în fața prestigioaselor corpuri diplomatice (personal care ar fi putut sa fi dobândit suficientă experiență profesională în managementul AOD ajunge să candideze pentru poziții râvnite în misiunile diplomatice ale Ungariei din străinătate). Trebuie pe bună dreptate menționat că niciuna dintre țările analizate nu oferă pregătire comprehensivă privind managementul AOD pentru proprii angajaţi.

Modelul după care implementarea proiectului funcționează este separat de funcția de politica publică (care rămâne responsabilitatea MAE), dar este în același timp, destul de bine răspândit.

14

Până în Iunie 2012, așa cum s - a menționat în "Schimbul de cunoștințe și experiență de tranziție pentru dezvoltare: Cartografierea noilor donatori europeni selectați", decembrie 2012, PNUD.

15

În prezent, IDC are 12 posturi și acestea sunt ocupate de aprox. 14 angajați din ministerele de resort.

11

Cehia și Slovacia au agenții de implementare separate, răspunzătoare față de MAE. În Cehia și Slovacia, MAE derulează propriul program de asistență, în ciuda faptului că au în vigoare un mecanism solid de implementare. Motivul pe care aceasta îl urmărește este unul politic, mai degrabă decât unul pur de asistenta pentru dezvoltare.

În Ungaria și România sistemul AOD este complet fragmentat, având în vedere că miniștrii de resort gestionează bugetele bilaterale ale AOD. În schimb, Polonia și Cehia au instituit mecanisme de coordonare așa cum sunt arătate în subsecțiunile de mai jos.

Potrivit Programului anual de dezvoltare și colaborare 2012-2015, livrarea AOD în Polonia este organizată în trei forme principale: i) canale bilaterale, ii) cooperarea multilaterală; iii) externalizarea prin intermediul Fundației pentru Solidaritate Internațională – Solidarityfund.pl. Câteva dintre problemele pe care diferite ONG-uri le-au ridicat în ceea ce privește aceste canale sunt rezumate sumar mai jos:

a. Cooperarea bilaterală – nu este folosită cum se cuvine, Polonia raportând un procent

foarte mare de ajutor bilateral, dar în practică aceasta este reprezentată în mare parte de

proiecte implementate de organizații poloneze din străinătate, întrucât legea poloneză nu

permite organizațiilor internaționale să aplice pentru finanţare din partea Polish Aid.

b. Cooperarea multilaterală – aceasta reprezintă cea mai mare parte a ajutorului polonez

(79%) și mai mult de 90% din acesta merge spre UE ca cel mai preferat canal de

distribuție.

c. Externalizare prin intermediul Fundației pentru Cooperare Internatională pentru

Dezvoltare „Know - How” (fundația și-a schimbat recent numele, iar actualmente se

numește „Fundația pentru Solidaritate Internațională” Solidarityfund.pl). Aceasta a

devenit unul dintre partenerii cheie pentru MAE în realizarea sarcinilor AOD. Se

concentrează pe „democratizare” – prin urmare, MAE nu mai realizează activitățile

financiare specifice domeniului. Toate ONG-urile dispuse să implementeze proiecte care

intră în această categorie tematică aplică pentru Fundație. Acest mecanism a permis MAE

să se îndepărteze de metoda finanţării directe a proiectelor controversate (de exemplu:

finanțarea proiectelor de democratizare în Belarus) întrucât acum există o Fundație care

folosește fonduri guvernamentale (dar nu numai) în acest scop. Această strategie îi

permite să creeze o imagine a Poloniei ca fiind o țară care nu intervine în politicile

controversate ale niciunui alt guvern care primește asistență.

În Cehia, dezvoltarea și implementarea politicii AOD este condusă de Ministerul Afacerilor Externe, care pregăteşte documente strategice și conceptuale, evaluări și management al Agenției pentru Dezvoltare a Cehiei. Organul de implementare este Agenția pentru Dezvoltare Cehă, responsabilă pentru identificarea potențialelor domenii pentru cooperarea, formularea de achiziții și apeluri pentru propuneri, contracte de management și monitorizarea implementării per ansamblu. Ambasadele cehe în țările prioritare joacă un rol în identificarea proiectului și monitorizarea implementării. Consiliul privind Cooperarea Internațională pentru Dezvoltare

12

activează ca un organ de consultanță inter-ministerial al MAE16. Următoarea schemă rezumă principalele caracteristicile ale actorilor implicați în Politica AOD pentru dezvoltare și implementare în Republica Cehă17:

3.2 Dimensiunea AOD, implicarea ministerelor de resort și cooperarea cu alte organizații.

Potrivit recentului raport CONCORD Aid Watch 201318, ajutorul total raportat de cele 6 țări pentru anul 2012 a variat semnificant de la 30 de milioane de euro în cazul Bulgariei, până la 340 milioane pe care Polonia i-a alocat pentru AOD. Următoarea schiță prezintă valoarea totală al ajutorului pentru aceste țări, ajutorul bilateral, precum și procentajul ajutorului mărit.

16

Trei platforme sunt observatori la Consiliu: Forumul ceh pentru Dezvoltare și Cooperare, Platforma Business pentru Dezvoltare și Cooperare și Uniunea orașelor și Municipiilor din Republica Cehă. 17

Departamentul de cooperare pentru dezvoltare și ajutor umanitar este structura din cadrul MAE însărcinată cu coordonarea AOD. 18

Rolul Unic al Ajutorului European – Lupta împotriva sărăciei globale.

MAE ADC Ambasade

- Pregătește documente strategice, Planuri anuale Bilaterale de Dezvoltare și Cooperare, precum și previziunile pe termen mediu, furnizează materiale pentru evaluarea proiectelor și programelor de dezvoltare; - Conduce ADC;

- 13 angajați.

- Implementarea dezvoltării și cooperării, incluzând identificarea de proiecte potrivite, organizarea de proceduri de selecție, (atât licitații publice, cât și acordarea de granturi) semnarea contractelor și monitorizarea proiectelor. - 19 angajați; - Bugetul anual operațional 770.000 $.

- Identificarea și formularea de proiecte potrivite; -Monitorizarea implementării.

- Punct de legătură pentru stat și alte instituții din țările partenere și pentru furnizorii de asistență.

13

Țara Ajutorul Total Bilateral

Polonia 340,5 85,9

Cehia 170,6 49

Slovacia 60,8 13,8

Ungaria 92,5 17,5

România 113 19,3

Bulgaria 30 0,1

Valoarea în milioane de euro

Trebuie amintit că ajutorul mărit include: i) costurile per student, ii) costurile per refugiat, iii) scutirea de datorii, iv) ajutorul condiționat, v) dobânzile pentru împrumuturi și vi) finanțarea combaterii schimbărilor condițiilor climatice19. Cu privire la scutirea de datorii, cu excepția Cehiei, toate țările consideră scutirea de datorii o formă de AOD într-o anumită măsură. Bulgaria a anulat datoria de 0,5 milioane euro față de Vietnam în 2010, iar în 2011, cea de 4,5 milioane euro față de Zambia, în timp ce, în cazul Ungariei, singura țară care a primit importante scutiri de datorii în ultimii ani este Etiopia. Atât Slovacia, cât și Cehia au anulat ultimele datorii în 2008. În Polonia, scutirea de datorii este decisă de Ministrul de Finanțe, fiind strâns legată de interesele economice ale țării, deși ulterior a fost inclusă în statisticile AOD.

În ceea ce privește ajutoarele condiționate, cu excepția Poloniei, toate statele folosesc ajutoarele condiționate într-o măsură mai mare sau mai mică. În consecință, aproape 100% din serviciile

19

Bilanțul anual de Ajutor CONCORD 2013 – Rolul unic al ajutorului european – Lupta împotriva sărăciei globale, pagina

14

AOD oferite de Slovacia sunt condiționate de faptul că proiectele AOD vor fi implementate de entitățile slovace, foarte similar cu situaţia din Cehia, unde ajutorul condiționat poate fi implementat doar de către entităţi din Cehia - ONG-urile, biserici, municipalităţi. Cât priveşte Ungaria, ajutorul condiționat este o problemă sensibilă, un consens privind limitele semnificative dintre sprijinul dezvoltării și promovarea business-ului maghiar n-a fost, încă, atins.

Ce este AOD pentru țările Visegard, Bulgaria și România?

Polonia Potrivit Directivei OCDE, incluzând scutirea de datorii, costurile pentru emigranți, dezvoltarea educației.

Republica Cehă Potrivit directivei OCDE, incluzând asistența refugiaților, burse educaţionale.

Slovacia Proiecte (incluzând asistența tehnică); contribuții la organizații și instituții internaționale; costurile pentru refugiați, burse guvernamentale, ajutoare umanitare, cheltuieli pentru creșterea conștientizării și educației globale, reducerea datoriei externe (ultima dată pentru Sierra Leone, 20 8)

Ungaria Potrivit directivei OCDE include scutirea de datorii.

România Contribuții la organizații internaționale, scutirea de datorii, burse educaţionale, ajutor umanitar.

Bulgaria Finanțare în natură, granturi financiare, reducerea datoriei externe, programe și proiecte de dezvoltare care includ investiții în ori donații de bunuri mobile asigurate prin aceste programe și proiecte, trimiteri de experți și voluntari, schimbul de cunoștințe și experiență, dezvoltarea educației și creșterea conștientizării, sprijinul dezvoltării naționale sau internaționale al ONG-urilor.

Făcând referire la implicarea ministerelor de resort în AOD, trebuie de menționat faptul că ponderea AOD gestionată de către MAE și ministerele de resort variază de la țară la țară. Ca atare, în Ungaria (2011), 76% din activitățile AOD erau conduse de MAE (echivalentul a 106 milioane de dolari), în timp ce numai 24% erau conduse de ministerele de resort. (aproximativ, 33,5 milioane de dolari). În Slovacia, unde AOD este implementată de 4 ministere – MAE, Ministerul de Finanțe, Ministerul Educației și Ministerul de Interne, cea mai mare pondere a AOD merge către Ministerul de Finanțe (în jur de 77%), în timp ce numai 13% din AOD este condusă de MAE, care este, de asemenea, minister de conducere și coordonare. În Polonia, ministerele de resort joacă un rol în implementarea politicii poloneze AOD prin contribuții pe care le gestionează către structuri și organizații multilaterale, ca de exemplu, Ministerul Sănătății – Organizația Mondială a Sănătății, Ministerul Muncii și Politicilor Sociale –

15

Organizația Internațională a Muncii, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale – Organizația ONU pentru Alimentație și Agricultură, Ministerul Economiei – Organizația ONU pentru Dezvoltare Industrială, Ministerul Mediului – Convenția Cadru a ONU pentru Schimbări Climatice, Ministerul Economiei – Agenția Internațională a Energiei Atomice, și Ministerul Sănătății – Programul comun al ONU pentru HIX și SIDA. În Cehia, înainte de transformarea Ajutorului pentru Dezvoltare, ministerele de resort au fost responsabile pentru dezvoltarea și implementarea proiectelor în domeniile lor de expertiză. Transformarea cooperării pentru dezvoltare a avut drept scop concentrarea prevederilor întregului ajutor sub MAE și Agenția sa de Dezvoltare, permițând doar câteva scutiri de la regula generală instituită. Toate ministerele de resort pot să-și finalizeze proiectele începute și câteva ministere poate chiar să dezvolte alte inițiative. Cu privire la cooperarea cu alte organizații internaționale, așa cum a fost menționat în capitolul introductiv al acestui raport, cele mai multe dintre țările analizate se bazează pe parteneriate cu organizații recunoscute pentru a-și duce la îndeplinire angajamentele de asistență pentru dezvoltare20. Cehia, Slovacia, Polonia, Bulgaria și România au colaborat intensiv cu PNUD, în special la etapele inițiale de formare, când acesta le-a asigurat consolidarea capacității pentru asistența dezvoltării. În schimb, PNUD a jucat un rol mai puțin important în Ungaria, care a interacționat cu mai multe agenții donatoare, precum Agenția Canadiană de Dezvoltare și Agenția Austriacă de Dezvoltare. Atât Slovacia, cât și Cehia au beneficiat de asistenţă tehnică din partea Băncii Mondiale și a OCDE. Actualmente, de când capacitatea în domeniu a țărilor Visegrad a crescut, UE are influențe limitate în elaborarea și asistența dezvoltării, întrucât prioritățile se stabilesc automat. Este important de menționat că întrebările Poloniei cu privire la stabilirea modelelor vestice de dezvoltare a reușit să împingă probleme precum democratizarea mai departe în planul de dezvoltare al UE, care s-a materializat prin crearea Fundației Europene pentru Democrație. Oricum, este încă devreme să evaluăm eficacitatea FED. În ceea ce privește cooperarea cu ONG-urile, Cehia și Slovacia au înființat platforme pentru ONG-uri finanţate de către guvern, care activează ca organe consultative pe lângă MAE. Accesul ONG-urilor la AOD se realizează prin aplicarea de cereri de propuneri. În Bulgaria și România, platformele de ONG-uri au fost activ implicate în conturarea și coordonarea proiectelor de asistență pentru dezvoltare. Totuși, fondurile vin, în mare parte, din surse externe. Polonia se bazează pe ONG-uri în elaborarea și implementarea inițiativelor de dezvoltare din străinătate, dar există instituții publice (Fondul pentru Solidaritate) care joacă un rol activ în AOD. În România, problema mult disputată a mecanismului plății directe, care să permită ONG-urilor să implementeze proiecte în mod direct (nu prin intermediul PNUD) este încă nesoluționată. Participarea societății civile la activități de dezvoltare și ajutor umanitar are diferite origini în fiecare țară studiată. În timp ce în Polonia și Cehia a apărut ca un răspuns la realitățile și nevoile țării – tranziția prin transformare ori ajutorul acordat polonezilor care trăiesc în străinătate, respectiv tranziția democratică și războiul balcanic. În Ungaria ele au fost create, în mare parte, ca rezultate ale programelor de consolidare a capacității cum ar fi AIDA, ODACE. ONG-uri bulgare au început prin proiecte finanțate de CONCORD, CARE, CARITAS ori CE, experiența lor devenind, prin urmare, importantă pentru construirea capacității naționale pentru participarea în programe de cooperare internaţională pentru dezvoltare. În mod similar, ONG-urile slovace au fost active în furnizarea asistenței pentru dezvoltare chiar înainte de înființarea cadrului AOD, motiv pentru care acestea sunt parteneri principali în implementarea proiectelor AOD. Din punct de vedere

20

În 2013, Federația Organizațiilor Neguvernamentale române, în cooperare cu MAE român, a finanțat cu succes faza pilot faza pilot a Fondului de mobilitate pentru experți România - Republica Moldova.

16

instituțional, toate țările încurajează implicarea ONG-urilor în procesul decizional, totuși, cu excepția Slovaciei și Cehiei, ONG-urile par să nu fi capabile să exercite o influenţă semnificativă asupra politicii AOD. În Ungaria, ONG-urile sunt active în monitorizarea guvernării, fiind reprezentate în Consiliul Consultativ al societății civile care se întrunește oficial în fiecare an să discute implementarea politicilor internaționale de dezvoltare din anul precedent și să formuleze recomandări pentru anul următor. Totuși, ONG-urile consideră că MAE nu le tratează ca pe parteneri și că informația relevantă de la minister ajunge greu, iar opiniile lor sunt rareori luate în considerare. Mai mult decât atât, cererile pentru informații durează mult timp pentru a fi procesate, aplicațiile pentru granturi includ condiții nefavorabile pentru ei, iar în vederea soluționării problemelor ridicate se acționează foarte rar. În Polonia, nou creata Lege pentru cooperare în vederea dezvoltării, oferă ONG-urilor oportunitatea să-și nominalizeze proprii reprezentanți pentru a fi incluși în Comisia de Experți care selectează proiecte pentru finanțare prin intermediul Propunerilor de proiecte, conduse de MAE (care include apeluri pentru iniţiative de dezvoltare, proiecte educaţionale pentru dezvoltare, programe de voluntariat). MAE este obligat să consulte ONG-urile în privința principalelor sale documente (cele ca Planul Anual sau Multianual). Oricum, aceste consultări nu sunt satisfăcătoare, pentru că ONG-urile primesc adesea documentele pe ultima sută de metri, iar sugestiile lor sunt rareori incluse în documente. În mod similar, ONG-urile bulgare au o contribuţie insuficientă, modestă la atingerea scopurilor de dezvoltare. ONG-urile sunt reprezentate la nivelul instituțiilor guvernamentale care elaborează politica de dezvoltare, însă aceste instituții încă nu sunt suficient de bine organizate încât să colaboreze mai mult cu ONG-urile. În schimb, în Slovacia și Republica Cehă, dat fiind faptul că ONG-urile naționale sunt eligibile pentru accesarea fondurilor AOD, ele sunt implicate în toate fazele prevăzute pentru asistența de dezvoltare, de la elaborare, la implementare și evaluare. Activitățile ONG-urilor variază de la reconstrucția post–conflict și asistența pentru dezvoltare în Cehia, la managementul proiectelor de dezvoltare, asistență tehnică în cazul dezastrelor naturale și recrutarea de voluntari până la instruiri de dezvoltare internațională în Bulgaria și activități asociate ODM în Ungaria (educație, eradicarea sărăciei, sănătate și construirea de parteneriale globale pentru dezvoltare). Sprijinul public pentru AOD variază de la țară la țară, de la 20% din respondenți de acord că aceasta este foarte importantă în Ungaria, la 29% în Slovacia și 86% în Republica Cehă.

3.3 Prioritățile tematice ale AOD

Pentru toate țările analizate, prioritățile AOD sunt în principal selectate în lumina situației și a cererilor din partea țărilor beneficiare, ținând cont de abilitățile și experiența donatorului. În plus, tot mai des, prioritățile par a fi legate mai degrabă de obiectivele politicii externe, decât de obiectivele stabilite prin ODM. Există o mulțime de similitudini între cele 6 țări analizate – există o preferință naturală pentru schimbul de experiență a tranziției, care devine o etichetă neoficială a asistenței acordate. Temele recurente sunt educația, sănătatea, integrarea în UE și cooperarea Euro–Atlantică. Prioritățile Poloniei și Slovaciei descind din ideea de a reproduce experiența de tranziție, concentrându-se pe consolidarea capacității instituționale și transformarea politică și social–economică. Prioritățile tematice ale Cehiei includ promovarea dezvoltării societății civile prin consolidarea capacității, cooperarea cu autoritățile locale, promovarea independenței media, promovarea tineretului și educației, creșterea conștientizării publice pentru apărătorii drepturilor omului.

17

Bugetul anual pentru Programul de Promovare a Tranziție este stabil și reprezintă aproximativ 50 milioane de CZK anual. Printre principalele domenii tematice ale Ungariei sunt agricultura, gestionarea apei, sănătate, educație, schimb de experiență a tranziției (inclusiv aderarea la UE), consolidarea capacității instituționale și întărirea societății civile. Referitor la cheltuielile reale per fiecare domeniu strategic, de departe cea mai mare parte este direcționată către educație, care include activități precum vizite de studii, burse educaţionale ori ateliere de lucru, în timp ce gestionarea apei și agricultura dețin o pondere modestă. Așa cum a fost menționat anterior, prioritățile tematice ale Slovaciei includ transferul de experiență de tranziție în vederea intensificării reformelor, sprijinul acordat societății civile, instituțiilor, consolidarea capacităților pentru cooperarea şi integrarea Euro-Atlantică, îmbunătățirea serviciilor de sănătate şi de educaţie, dezvoltarea social-economică a zonelor rurale și întărirea bunei guvernări în sectorul public ca o contribuție la reforma sectorului de securitate. Principalele priorități tematice pentru ODA a Poloniei pentru perioada 2012-2015 sunt democrația și drepturile omului, precum și transformări politice și economice. Aceste prioritățile s-au bazat pe ideea de a reproduce experiența de tranziție, care conturează imaginea unei ţări puternice și stabile, acum în măsură să ajute pe alții în procesul lor tranziție. Obiectivele tematice ale Bulgariei includ educația și instruirea specialiștilor, construcția si mentenanţa infrastructurii, implementarea de reforme economice, financiare, administrative, sociale și medicale, diversitatea culturală și toleranța, protecția mediului, promovarea unei dezvoltări durabile, securitatea și reconstrucția post – conflict. Prioritățile României sunt centrate pe tranziția spre democrație, sprijinul pentru agricultură și dezvoltarea economică durabilă, protecția mediului și energie din surse sustenabile, educație și sănătate.

3.4 Țările beneficiare Toate cele șase țări manifestă o preferinţă pentru țările Parteneriatul Estic, oferind oportunitatea (nu suficient de exploatată la moment) pentru o cooperare mai apropiată printre aceste state donatoare. Ar putea fi evaluată alegerea țărilor prioritare ca nefiind bazată pe nevoile reale ale beneficiarelor, ci pe interesele și prioritățile politicii externe, așa cum este cazul Poloniei, Slovaciei, Ungariei și Republicii Cehe. Alte criterii sunt legăturile istorice, activitatea ONG-urilor din regiune, precum și acordurile bilaterale de lungă durată. În Polonia, alegerea este determinată de prioritățile politicii externe a Poloniei, de dorința de a fi recunoscută ca un actor regional consacrat și de activitățile ONG-urilor poloneze din străinătate, având în vedere că cea mai mare parte a ajutorului bilateral este aplicat direct de la acest nivel. Republica Cehă utilizează criterii de selecție care au drept scop găsirea unui echilibru între asistența pentru dezvoltare acordată și instrumentele de eradicare a sărăciei, promovând în continuare Obiectivele de Dezvoltare a Mileniului – prin urmare, participarea în statele africane mai puțin dezvoltate și cooperarea ca parte integrantă a politicii externe a Cehiei. De asemenea, avantajele comparative ale Cehiei, istoricul absorbției asistenței de către statele beneficiare, recomandările Comitetului de Asistență pentru Dezvoltare al OCDE (CAD-OCDE), precum și distribuția geografică sunt luate în considerare în proces. Prioritățile teritoriale ale politicii slovace au fost alese bazându-se pe prioritățile și interesele politicii externe a Slovaciei, legăturile istorice, cooperarea de durată, dar și pe un mecanism care însumează 4 tipuri de criterii (politico – economic, logistic și practic, criterii generale și rezultate / eficiența AOD). Evaluarea necesităților acestor state este fundamentată pe strategiile naționale de dezvoltare și consultările cu guverne respective.

18

În cazul Ungariei, se poate distinge o preferință clară pentru țările vecine, unde există importante grupuri de minorități maghiare, în timp ce stabilitatea regională este o preocupare-cheie pentru politica externă. O a doua caracteristică este că, la fel ca în alte state din Visagrad, lista cu priorități include țări în care Ungaria are relații bilaterale tradiționale, din moment ce există legături profesionale cu aceste țări care pot fi ușor utile în stabilirea de priorități, în designul si in implementarea proiectelor. Politica AOD a României este, în mod firesc, influențată de prioritatea pe care Guvernul României o acordă țărilor din Parteneriatul Estic (în special Republicii Moldova, considerată o prioritate strategică a politicii externe a României), precum și țărilor africane, în urma Primăverii Arabe, cum vor fi prezentate în secțiunea următoare. Bulgaria alege țările cu care să construiască parteneriate pe baza existența a unui anumit nivel de relații la nivel politic, diplomatic, comercial, economic și cultural cu respectiva țară. De asemenea, alegerea mai este bazată pe zonele unde Bulgaria are avantaj comparative în furnizarea asistenței, în domeniile unde are o mai bună experiență în comparație cu alți donatori, ori mai bune cunoștințe despre nevoile și specificurile locale în realizarea condițiilor generale pentru colaborarea cu comunități donatoare, precum măsuri reale luate de către țările beneficiare pentru abordarea problemelor privitoare la dezvoltarea lor. Modele comune de asistență cu privire la acoperirea teritorială pentru politica AOD condusă de țările Visegrad, România și Bulgaria, este reprezentată de sprijinul furnizat țărilor din Regiunea Mării Negre, precum și redirecționarea asistenței în urma Primăverii Arabe. Ambele aspecte sunt pe scurt prezentate în subsecțiunile care urmează.

A. Sprijinul pentru țările selectate din regiunea Mării Negre (Ucraina, Moldova, Georgia). Toate țările analizate sprijină într-o măsură mai mare sau mai mică extinderea spre cele trei state din Regiunea Mării Negre. Ucraina este cea mai importantă prioritate pentru Polonia și Ungaria, primind 21% din AOD Ungariei, în timp ce Moldova și Georgia primesc doar 0,4% respectiv 0,1% din AOD Ungariei. Slovacia vizează țările din regiunea Mării Negre, deși nu utilizează propriu-zis acest concept, în timp ce Bulgaria le consideră ca fiind parteneri prioritari pentru acordarea de asistență pentru dezvoltare, datorită cooperării economice și comerciale de lungă durată. Între aceste țări, Ucraina este cea mai importantă prioritate pentru Polish Aid. Aceasta este reflectată în numărul de proiecte finanțate direct de către MAE al Poloniei și prin Solidarity Fund. Moldova și Georgia se regăsesc, de asemenea, pe lista de priorități. În toate aceste state, domenii similare pentru intervenţii ori priorităţi tematice sunt puse în joc, precum buna guvernare ( în special sprijinul pentru autoritățile locale), sprijin pentru întreprinderile mici și mijlocii și reforma agriculturii. Pentru toate cele menţionate mai sus, ideea „experienței poloneze de tranziţie” și „democratizarea” sunt priorități puse în practică în toate tipurile de activități, de la nivelul sprijinului animalelor fără casă, prevenirea HIV/SIDA, reforme administrative, drepturile la condiții adecvate de trai, cluburi sociale pentru minorități, organizații studențești, dezbateri academice, instruirea jurnaliștilor și încurajarea mass–mediei libere până la consolidarea capacității autorităților locale și autonomie. În timp ce MAE și Fondul pentru Solidaritate vizează sistematizarea priorităților sale regionale și tematice, în fapt, gama proiectelor propuse pentru finanțare de organizațiile non–guvernamentale este atât de largă, astfel încât politica AOD poloneză nu reflectă actualmente o listă de priorități, dar este mai degrabă o reflecție a scopului activităților actorilor polonezi non – statali. Țările din regiunea Mării Negre sunt în continuare parteneri importanţi pentru politica externă a Cehiei. Aceasta se reflectă în nivelul sprijinului acordat și angajamentului la nivel politic, în special la nivelul UE, dar și prin asistența pentru dezvoltare cehă. Moldova este o „țară program” a AOD, în timp ce Georgia este o „țară proiect”. Moldova, Georgia și Ucraina, sunt

19

de asemenea țări prioritare pentru programul de promovare a tranziției care aparține MAE ceh. În ciuda faptului ca regiunea Mării Negre este parte din blocul de țări al Parteneriatului Estic, expresia „regiunea Mării Negre” nu este folosită în contextul direcției politicii slovace AOD. Suma care este destinată Ucrainei din totalul ajutorului bilateral slovac este de 725,000 de euro, iar această țară prezintă o prioritate pe termen lung, fiind vecinul Slovaciei de la Est. AOD care a fost alocată pentru Georgia în 2012 se ridică la peste 400,000 de Euro, iar activitățile din această țară sunt abia la început. Moldova a primit 277,000 euro din bugetul AOD din 2012, iar o creștere dinamică a interesului acordat Moldovei, cât și a activităților care beneficiază de AOD este vizibilă. Ungaria consideră Ucraina ca fiind un partener strategic, de aceea a doua cea mare parte din alocările AOD – 21% - sunt direcționate către această țară, în timp ce sumele transferate Moldovei și Georgiei reprezintă 0,4 și 0,1%. În același timp, Centrul Internațional pentru Democrație și Tranziție, a organizat o serie de proiecte de consolidare a capacității pentru Ministerul de Interne din Moldova, precum și câteva proiecte menite să sprijine soluționarea conflictului cu Transnistria. După integrarea în UE și până în 2011, România a avut trei țări prioritare pentru AOD – Republica Moldova, Georgia și Serbia – și două țări de rang secund în împărțirea alocărilor – Afganistan și Irak. Cele trei țări prioritare au primit alocări similare între 2007 – 2009, dar după schimbarea de putere de la Chișinău din 2009, care a îndreptat țara pe o traiectorie europeană, alocările dedicate Moldovei din bugetul MAE au crescut de la 7,6% în 2009 la 51% în 2010 și au rămas la 30 – 35% în 2011 – 2013. Integrarea europeană a Moldovei a devenit prioritate de top a politicii externe a României. În 2010, președintele Băsescu a promis un fond special de asistență de 100 de milioane de euro pentru perioada 2010 – 2014. Totuși, doar sume limitate au fost alocate din cele 100 de milioane de euro ( 9 milioane de euro pentru construcția gazoductului Ungheni – Chișinău și 8 milioane de euro pentru lucrările de reconstrucție de după inundațiile din 2010). Proporțional cu creșterea axării pe Moldova, ajutorul oferit Georgiei s-a diminuat de la aproximativ 700,000 de euro la în jur de 250,000 în 2011. În 2011, România și-a lărgit paleta de priorități la zona lărgită a Mării Negre (Republica Moldova, Ucraina, Belarus, Georgia, Armenia și Azerbajian), precum și față de Africa de Nord și Orientul Mijlociu (Egipt, Tunisia, Libia, Irak, Palestina și Afganistan). Recent, şi Ucraina a început sa primească AOD din partea României: 0,78 milioane de euro pentru burse în 2012 și pentru 2013 o sumă de 70,000 de euro este alocată pentru Forumul Societății civile România – Ucraina ( proiect implementat de CRPE) și pentru un proiect legat de consolidarea mecanismului de participare a societății civile. Țările din regiunea Mării Negre au fost desemnate drept parteneri prioritari pentru asistența de dezvoltare oferită de către Bulgaria datorită unei lungii tradiţii de colaborare economică și comercială. Spectrul acestei cooperări (comerț, operațiuni bancare, comunicații, transport, agricultură, protecția mediului, asistență medicală, energie, lupta împotriva crime organizate etc.) este într-o continuă expansiune, proiecte care sprijină dezvoltarea economică a țărilor în cauză sunt implementate (construcția unei autostrăzi în jurul Mării Negre și dezvoltarea de legături de transport între orașele – porturi).

B. Redirecţionarea către Africa (după Primăvara Arabă) Evenimentele legate de primăvara arabă au adus unele schimbări în prioritățile țărilor analizate, de vreme ce Bulgaria, Slovacia, Cehia și Polonia au început să implementeze o serie de proiecte în această regiune. Totuși, cu excepția Bulgariei, niciuna din țări nu și-a redirecţionat tranșat prioritățile de asistență către regiune.

20

Slovacia și Polonia au mobilizat o parte din fondurile de AOD către țări precum Tunisia și Egipt, în timp ce Slovacia face schimb de experiență, dar nu este sigură de o prezență pe termen lung în regiune. Polonia nu are o strategie clară privind implicarea sa in regiune, dar are un număr în creștere de ONG-uri active care ar putea reuși să influenţeze redefinirea priorităților statului. Republica Cehă nu și-a schimbat prioritățile și nu plănuiește să o facă în anii următori, însă a oferit 180,000 de dolari pentru propuneri de proiecte în sprijinul proiectelor de democratizare în Egipt în anul 2012. În mod similar, câteva activități au fost dezvoltate de Ungaria în Egipt, Yemen și Algeria, oricum, suma totală reprezintă doar 1% din bugetul țării pentru AOD. În schimb, Bulgaria și-a redefinit priorităţile către unele țări din regiune, ca Egipt sau Libia. Oricum, până când programele vor fi dezvoltate de țări și anunțate oficial ca parte a Strategiei pe termen mediu de Asistență pentru dezvoltare, nu se cunoaște cum această asistență va fi oferită. Principalele priorități tematice, precum și țările beneficiare prioritare pentru cele 6 țări analizate sunt prezentate în tabelul de mai jos:

Țara Domeniu prioritar Țări beneficiare

Polonia

Democrație, drepturile omului și transformări politice și economice.

Afganistan, Ucraina, Belarus, Moldova, Georgia

Cehia Mediu, agricultură, dezvoltare socială (include servicii educaționale, sociale și medicale), dezvoltare Economică (include energia), sprijinul pentru democrație, drepturile omului, și transformările sociale.

Teritoriile autonome din Afganistan, Palestina, Yemen

Bosnia și Herțegovina, Moldova, Georgia, Kosovo, Serbia, Mongolia, Cambogia, Vietnam.

Slovacia

Educație, asistență medicală, protecția mediului, sprijin și dezvoltare a societăți civile, integrarea europeană, reforme, dezvoltarea mediului concurenţial și a instituțiilor democratice, suport tehnic pentru instituții democratice focusate în principal pe transferul experienţei de tranziție și know–how privind procesul de integrare.

Afganistan, Sudanul de Sud, Kenya

Muntenegru, Macedonia, Serbia

Ucraina, Moldova, Belarus, Georgia

Tunisia.

Ungaria Agricultură, migrație, educație, securitate, bună guvernare și societate civilă, infrastructură socială .

Kenya

Serbia, Ucraina

Muntenegru, Bosnia și Herțegovina, Macedonia, Kosovo

Vietnam, Laos, Mongolia

21

România Tranziția spre democrație, sprijin pentru agricultură și dezvoltare economică sustenabilă. Protecția mediului și surse sustenabile de energie, sănătate, educație.

Republica Moldova, Georgia, Armenia, Azerbaijan, Belarus, Ucraina, Egipt, Tunisia, Libia, Irak, Palestine, Afghanistan (până în 2015)

Bulgaria Educația și instruirea specialiștilor (în special în învățământul superior); construcția și întreținerea infrastructurii (producția de electricitate, energie și rețele de aprovizionare cu apă, construcții); implementarea de reforme economice, financiare, administrative, sociale și de asistență medicală, diversitate culturală și toleranță. Protecția mediului și promovarea dezvoltării, securitatea și reconstrucția post-conflict în conformitate cu principiu concentrării.

Afganistan, Irak

Statele Europe Centrale și de Est și cele din regiunea Mării Negre.

3.5 Evaluarea intervențiilor sprijinite de AOD

Există puține dovezi privitoare la evaluarea rezultatelor proiectelor finanțate prin intermediul AOD. Din perspectiva ciclului de politici publice, aceasta situație este oarecum de înțeles, pentru că este nevoie de o bună funcţionare mecanismelor de formulare si implementare alcătuire a politicii, înainte să înceapă folosirea de instrumente post-evaluare. Totuși, din moment ce aceste țări devin din ce în ce mai experimentate în asistența pentru dezvoltare, recunoscându-le noul statut de donator, evaluarea proiectelor pe care ei le-au finanțat va deveni în curând un domeniu din ce în ce mai important de captare a impactului propriilor intervenții, ca un raport folositor pentru stabilirea obiectivelor și priorităților naționale ale AOD. Practicile variază de la o țară la alta. În Ungaria, din cauza bugetului relativ mic, nu este agreată opţiunea unei investiţii în evaluări independente costisitoare. În Polonia, pe de altă parte, există o tendință favorabilă a autoevaluărilor, în special din moment ce toată AOD bilaterală este externalizată ONG-urilor și altor entităţi neguvernamentale, permițând statului „să împingă” responsabilitatea organizațiilor responsabile cu implementarea. Oricum, având în vedere obiectivele politicii poloneze de AOD și intențiile țări să-și întărească profilul de lider regional, îmbunătățirea mecanismului pentru evaluarea ajutorului polonez este necesară. Spre deosebire, în Cehia, din 2011, evaluările sunt realizate de evaluatori externi selectați prin licitații publice, fiind acum o parte firească a asistenței cehe pentru dezvoltare21. Există semnale că sistemul de evaluare va fi în viitorul apropiat îmbunătățit, iar capacitatea MAE de gestiune a acestor procese este într-un proces de consolidare. Oricum, este important de

21

Evaluările proiectelor de dezvoltare bilaterale ale Republicii Cehe în Mongolia, Republica Moldova și Bosnia și Herțegovina au fost inițiate în 2010, sub auspiciile PNUD Bratislava.

22

menționat că MAE a început să delege evaluări, însă nu a fost capabilă să prezinte o evaluare de impact pentru statele beneficiare. Slovacia foloseşte auto-evaluarea agențiilor de stat care gestionează implementarea proiectelor, precum și evaluarea comună cu alți donatori, din moment ce tinde să fie varianta mai ieftină. În ce privește practicile de audit, proiectele implementate în Slovacia prin intermediul CDAIS sunt supuse unor proceduri de control interne și externe, în timp ce în Ungaria, deși ar putea exista sprijin profesional pentru a avea evaluări de impact independente, acestea par puțin probabile în viitorul apropiat, având în vedere numărul mare de proiecte puse în aplicare, gama de ministere de resort care finanțează proiectele, precum și amploarea proiectelor. Niciuna dintre țările analizate n-a făcut vreo evaluare a impactului pentru țările beneficiare și nu par a avea planuri concrete să facă pași concreți pentru o astfel de evaluare în viitorul apropiat.

4. Concluzii și recomandări Există o serie de probleme care influenţează dezvoltarea și implementarea politicii de AOD pentru țările Visegrad, România și Bulgaria. Există tipare comune și similarități în problemele pe care acești donatori le întâmpină:

Interes politic limitat pentru AOD – dezvoltarea politicii nu reprezintă o prioritate pentru ordinea de zi a oricărui stat membru UE, mai ales pentru noii membri, care vor sa reducă diferenţa faţă de vechea Europă;

Capacitatea limitată de coordonare din cauza personalului redus din departamentul AOD, precum și prestigiul scăzut al acestui departament în cadrul MAE;

Fragmentarea asistenței oferite – există tendința finanțării câtorva intervenții mici, cu impact minor pentru beneficiar;

Reticența de a-și uni forțele cu donatori asemănători – există o competiție sigură printre cele șase țări și, în ciuda similitudinilor domeniilor vizate și țărilor beneficiare, ele nu cooperează;

Propunerea de unirea a forțelor cu donatorii consacraţi a fost considerată acceptabilă, din moment ce aceste țări nu aveau capacitatea și nici procesele de management adecvate pentru a asigura îndeplinirea corectă a angajamentelor lor AOD. Totuși, este aproape un deceniu de la lărgirea din 2004 și lucrurile s-au schimbat. Unele dintre țările prezente în analiza noastră par din ce în ce mai mature și capabile să aducă la îndeplinire politica AOD. Schimbul de experiență cu mai vechile state – membre ale UE este foarte benefic, dar poate fi timpul pentru mai mult schimb de experiență și operațiuni comune cu colegii din zona Europei Centrale si de Est. Nevoia și cererea de cunoștințe, înțelegerea contextului și recenta experiență de tranziție din cele mai multe dintre țările beneficiare din regiune poate favoriza colaborarea dintre donatorii din Europa Centrală și cea de Est. Avem convingerea fermă că trebuie să existe mai multă coordonare între noile state membre, în implementarea pe scară largă a proiectelor comune AOD care sunt relevante pentru țările beneficiare.

23

Așa cum raportul PNUD22 sugerează, o cooperarea mai apropiată între noile state membre va conduce la creșterea influenţei lor ca actori regional, în timp ce implementarea proiectelor comune de amploare mai mare va asigura un impact sistemic şi de durată pentru țările beneficiare. Câteva idei concrete pentru a sprijini o astfel de abordare și să consolideze „donatorul central–estic european” axat pe schimbul de experiență tranzițională sunt recomandate mai jos: 1. Stabilirea comună a politicilor AOD - reprezentanții MAE a noilor state UE (aceste 4 țări Visegrad, România și Bulgaria, poate servi ca un punct de început) ar trebui sa se implice într-un proces de consultare mai comprehensiv atunci când își plănuiesc politica AOD pe termen mediu. Aceste consultări trebuie să aibă loc separat de cele de la nivel UE și să fie concentrate pe domenii prioritare, țări beneficiare, tipuri de intervenție și succesiunea proiectelor. 2. Atribuirea calității de lider unei țări într-un anumit domeniu de expertiză – trebuie purtate negocieri și un acord este necesar pentru domeniile de interes comun, bazate pe experiență anterioară și profilul regional, țările ar putea lua conducerea unui anumit domeniu de interes (ex. Slovacia pe managementul financiar, România pe protecția copilului etc.).

3. Implementarea pe scară largă a proiectelor comune – țările trebuie să-și unească forțele și să asigure finanțare comună pentru proiectele ample, care vor asigure un impact de durată. Un obiectiv specific (indicatorul de performanță) ar putea fi stabilit pentru a îndruma și înregistra dacă acesta a fost atins. (e.g. fiecare dintre cele 6 state trebuie să contribuie la cel puțin un proiect cu un buget total care să depășească 1,5 milioane de euro și care să fie implementat în parteneriat de cel puțin 6 țări, pe durata unei perioade de 2 ani.

4. Schimbul de experiență și transferul de bune practici printre noile state membre AOD a managementului politicii – aspecte precum planificarea pe termen mediu a asistenței, rolul agenției de implementare, sprijinul ambasadelor, monitorizarea și evaluarea asistenței furnizate.

22

Idem

24

Acest raport apare în cadrul proiectului “Consolidarea capacității statelor din grupul Vișegrad, a României și Bulgariei de a acorda asistență pentru dezvoltare în regiunea Mării Negre”- inițiat si finanțat de Black Sea Trust for Regional Cooperation (GMF).

Conținutul acestui raport nu reprezintă în mod necesar poziția oficială a Black Sea Trust For Regional Cooperation (GMF). Opiniile exprimate nu implică automat poziția tuturor experților afiliați CRPE sau a altor instituții și organizații partenere CRPE.

© CRPE noiembrie 2013 Centrul Român de Politici Europene Ştirbei Vodă nr. 29, Etaj 2 Bucureşti office@crpe.ro Tel. +4 0371.083.577 Fax. +4 0372.875.089