TEMA NR. 3

BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT AL STATULUI

1. Conţinut2. Sistemul bugetar3. Principiile bugetare4. Procesul bugetar

1. Conţinut

Bugetul general consolidat al statului (BGC) reprezintă ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg.

Rezultă 2 caracteristici:A. bugetele sunt agregate, prin cumularea valorilor înregistrate atât la venituri,

cât şi la cheltuieli;B. bugetele sunt consolidate, prin eliminarea transferurilor de sume dintre două

bugete componente ale BGC, în vederea:- evitării dublei înregistrări a acestora;- evidenţierii corecte a efortului financiar public.

BGC comportă 2 abordări:A. abordarea juridică

bugetul este un document previzional, prin care se autorizează anual veniturile (resursele) publice pe surse de provenienţă şi cheltuielile publice pe destinaţii (utilizări);

bugetul se aprobă şi se autorizează printr-o lege sau printr-o altă decizie (hotărâri ale Guvernului sau ale consiliilor locale) stabilită însă tot printr-o lege;

după autorizare, bugetul devine obligatoriu.B. abordarea economică

bugetul evidenţiază corelaţiile macroeconomice şi, în special, legătura cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut, ratei inflaţiei, ratei şomajului, soldului contului curent al balanţei de plăţi externe;

bugetul reflectă relaţiile economice în formă bănească ce iau naştere în procesul repartiţiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială şi financiară ale fiecărei perioade;

aceste relaţii se manifestă în dublu sens: relaţii de mobilizare / procurare a resurselor sunt relaţii de

repartiţie a PIB în favoarea statului prin intermediul impozitelor, taxelor şi contribuţiilor, dar şi al atragerilor de disponibilităţi temporar libere din economie prin intermediul împrumuturilor de stat (interne şi externe);

1

relaţii de repartizare a resurselor sunt relaţii de finanţare a serviciilor publice, acţiunilor sociale şi economice.

BGC este un plan financiar la nivel macroeconomic.

2. Sistemul bugetar

Sistemul bugetar este un sistem unitar şi corelat de bugete, care cuprinde următoarele componente:

A. Bugetul de stat- este bugetul administraţiei centrale de stat;- cuprinde veniturile mobilizate la dispoziţia statului şi repartizarea

acestora pentru: funcţionarea administraţiei /autorităţilor publice; realizarea obiectivelor de dezvoltare economică şi socială a ţării.

- este elaborat de Guvern şi adoptat de Parlament, prin lege.- în bugetul de stat sunt incluse şi o serie de fonduri speciale:

fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic; fondul special al drumurilor; fondul special pentru asigurări sociale de sănătate.

B. Bugetele locale- reflectă autonomia financiară a autorităţilor publice locale;- cuprind bugetele proprii ale unităţilor administrativ-teritoriale (comune,

oraşe, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureşti, judeţe);- se elaborează în condiţii de autonomie de către consiliile judeţene şi

primării, dimensionarea cheltuielilor fiind corelată cu resursele ce pot fi mobilizate (impozite, taxe, alte venituri stabilite de lege); în cazul în care bugetele locale nu-şi pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii, acestea pot beneficia de transferuri de fonduri de la bugetul de stat.

C. Bugetul asigurărilor sociale de stat- veniturile ce se cuprind în acest buget (contribuţia la asigurările sociale,

contribuţia la fondul de şomaj etc.) pot fi utilizate numai pentru plata pensiilor, ajutoarelor de şomaj, ajutoarelor sociale, indemnizaţii pentru concedii de boală, maternitate şi deces etc.)

- bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează de Guvern (prin Ministerul Finanţelor Publice, împreună cu Ministerul Muncii), distinct de bugetul de stat, şi se aprobă odată cu acesta de Parlament, prin lege;

- cuprinde ca anexe, bugetele următoarelor fonduri speciale: bugetul pentru plata pensiilor agricultorilor; bugetul fondului pentru plata ajutorului de şomaj.

D. Bugetele fondurilor speciale- sunt aprobate prin legi speciale, astfel încât fondurile băneşti procurate

printr-un anumit impozit (taxă, contribuţie) pot fi alocate numai unei anumite destinaţii;

- numărul şi importanţa fondurilor speciale se află într-un proces de reducere, urmând ca – treptat – să fie desfiinţate.

2

E. Bugetul trezoreriei statului- cuprinde resursele şi cheltuielilor trezoreriei, în calitate de casier,

bancher şi controlor al banului public;- trezoreria efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi privind toate

componentele sistemului bugetar (exclusiv fondurile externe nerambursabile).

F. Bugetele instituţiilor publice autonome- cuprind resursele şi cheltuielile acelor instituţii publice centrale, care nu

sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public.G. Bugetul fondurilor provenite din credite externe, contractate sau garantate

de stat şi ale căror rambursări, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice.

H. Bugetul fondurilor externe nerambursabile (Phare, ISPA şi Sapard).

3. Principiile bugetare

- sunt principii (reguli) bugetare aplicate atât în statele membre ale Uniunii Europene, cât şi la nivelul bugetului comunitar;

- în România, principiile bugetare sunt prevăzute explicit în Legea nr. 500/ 2002 privind finanţele publice.

A. Principiul universalităţii2 reguli:a. veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute

(globale), fără omisiuni şi fără compensări reciproce; în acest mod bugetul permite analiza:

- corelaţiilor existente între diferite categorii de venituri şi cheltuieli;- nivelurilor reale ale veniturilor şi cheltuielilor publice.

b. veniturile bugetare nu pot fi destinate direct unei anumite cheltuieli bugetare, deci veniturile - odată vărsate la buget - se depersonalizează.

- excepţii: donaţii, sponsorizări, fondurile speciale (venituri cu destinaţie specială).

B. Principiul publicităţiiSistemul bugetar este deschis şi transparent:

- dezbaterea publică a proiectelor de buget şi a execuţiei bugetare, cu prilejul aprobării acestora în Parlament;

- publicarea în Monitorul Oficial al României a actelor normative de aprobare a bugetelor şi a execuţiei acestora;

- difuzarea tuturor informaţiilor prin mijloace de informare în masă.

C. Principiul unităţii- veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu cu sumele lor globale într-un

singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice;

3

- în România, unitatea bugetară nu este respectată în forma sa clasică, neexistând un singur document al bugetului general consolidat aprobat, ci mai multe (bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale etc.), dar corelate între ele.

D. Principiul anualităţii- veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate / autorizate prin lege pe o

perioadă de 1 an, care corespunde exerciţiului bugetar;- exerciţiul bugetar este perioada egală cu anul bugetar pentru care se

elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează bugetul;- în România anul bugetar coincide cu anul calendaristic;- tot mai mulţi economişti susţin necesitatea trecerii la adoptarea unor bugete

multianuale, proces justificat în special de cheltuielile cu caracter economic (investiţii) care necesită aprobări pe perioade mult mai îndelungate (bugete pe programe).

E. Principiul specializării- veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget, potrivit

clasificaţiei bugetare = schemă unitară, concisă şi clară de grupare a : veniturilor publice pe surse de provenienţă:

- venituri curente= venituri fiscale

impozite directe (impozite pe profit, pe salarii, pe venit)

impozite indirecte (TVA, accize, taxe vamale) contribuţii pentru asigurările sociale alte contribuţii

= venituri nefiscale (dividende, vărsăminte din profitul net al regiilor autonome şi vărsăminte de la instituţii publice)

- venituri din capital (din valorificarea unor bunuri ale statului). cheltuielilor publice:

- după natura şi efectul lor (clasificaţia economică):= cheltuieli curente

de personal materiale şi servicii subvenţii transferuri dobânzi aferente datoriei publice

= cheltuieli de capital= împrumuturi acordate= rambursări de credite interne şi externe

- după destinaţia lor (clasificaţia funcţională)= servicii publice generale (funcţionarea administraţiei publice)= apărare, ordine publică şi siguranţă naţională= cheltuieli social culturale (învăţământ, sănătate, asistenţă socială)

4

= servicii de dezvoltare publică, locuinţe, mediu, apă= acţiuni economice (industrie, agricultură, transporturi, etc.)

F. Principiul unităţii monetare- toate operaţiunile bugetare se exprimă în moneda naţională, inclusiv cele ce

decurg din creditele externe şi din fondurile comunitare nerambursabile.

G. Principiul echilibrului bugetar- presupune ca o cerinţă esenţială acoperirea integrală a cheltuielilor din

veniturile fiecărui an;- acest principiu a fost, în mod progresiv, abandonat; de altfel, nu mai este

nominalizat în Legea finanţelor publice;- cerinţa actuală: deficitul bugetar voluntar şi stăpânit poate deveni un

mijloc de relansare a economiei, dacă nivelul deficitului bugetar este corelat cu un ansamblu de indicatori macroeconomici şi nu depăşeşte un anumit “semnal de alarmă”.

4. Procesul bugetar

Procesul bugetar se constituie din etapele consecutive privind:- elaborarea proiectelor de buget;- aprobarea bugetelor;- execuţia bugetară;- monitorizarea execuţiei bugetare;- controlul îndeplinirii prevederilor;- aprobarea contului general de execuţie a bugetului.

A. Elaborarea proiectelor de buget Proiectele Legilor bugetare anuale se elaborează de către Guvern, prin

Ministerul Finanţelor Publice (MFP), având la bază:- conjunctura economică mondială;- prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani;- politicile fiscale şi bugetare;- prevederile memorandumurilor de finanţare, a celor de înţelegere sau alte acorduri internaţionale semnate / ratificate cu organisme şi instituţii financiare internaţionale;- politicile şi strategiile sectoriale, considerate a fi prioritare;- propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite (OPC) etc.

Elaborarea proiectelor de buget este o decizie complexă care presupune un proces iterativ cu un flux informaţional dublu:

- de la instituţiile publice către MFP;- de la MFP către instituţiile publice;după următorul calendar:

5

până la 31 martie a anului curent se elaborează indicatorii macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar viitor şi pentru următorii 3 ani, de către instituţiile abilitate (Ministerul Finanţelor Publice, Banca Naţională a României, Comisia Naţională de Prognoză etc.); până la 1 mai, MFP înaintează Guvernului obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar şi pentru următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pentru fiecare OPC; până la 15 mai, Guvernul le aprobă şi informează comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări şi priorităţi ale politicii macroeconomice şi ale finanţelor publice; până la 1 iunie, MFP transmite OPC o scrisoare - cadru care specifică: contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern; până la 15 iulie, OPC au obligaţia să depună la MFP propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli şi estimările pentru următorii 3 ani, însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate; MFP examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu OPC; până la 1 august, OPC depun la MFP proiectele de buget definitivate şi anexele acestora; până la 30 septembrie, MFP întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor şi le depun la Guvern; după însuşirea acestora de către Guvern, acesta le supune spre adoptare Parlamentului până la 15 octombrie.

Observaţie: În cazul neaprobării bugetului de către Parlament cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea anului în curs, Guvernul va îndeplini în anul bugetar următor sarcinile prevăzute în ultimul buget aprobat. În această situaţie, limitele lunare de cheltuieli nu pot să depăşească de regulă 1/12 din prevederile bugetului anului precedent.

B. Aprobarea bugetelor

Bugetele se aprobă după cum urmează:- de Parlament, prin lege:

= bugetul de stat (defalcat pe OPC);= bugetul asigurărilor sociale de stat;= bugetele fondurilor speciale;= bugetele creditelor externe contractante sau garantate de stat;= bugetele fondurilor externe nerambursabile.

- de consiliile locale (judeţene, municipal, orăşeneşti, comunale):= bugetele locale.

- de Guvern, prin hotărâre:= bugetul trezoreriei statului.

6

- de ordonatorul de credite ierarhic superior := bugetele ordonatorilor secundari;= bugetele ordonatorilor terţiari.

C. Execuţia bugetară reprezintă activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget.

Efectuarea oricărei cheltuieli presupune parcurgerea mai multor etape:

a. deschiderea de credite bugetare constă în aprobarea comunicată OPC de către MFP prin trezoreria statului, în limita căreia OPC poate efectua:

- plăţi;- repartizări de credite bugetare către OSC şi OTC.

reprezintă o alimentare cu fonduri a conturilor ordonatorilor ; se realizează, de regulă, lunar în funcţie de:

= limitele creditelor bugetare anuale potrivit destinaţiilor aprobate (cheltuieli materiale, de personal, de capital);= gradul de încasare a veniturilor şi posibilităţilor de finanţare a deficitului bugetar.

b. angajarea plăţii este faza în procesul execuţiei bugetare reprezentând orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie pe seama fondurilor publice. este un angajament legal sub forma scrisă: contract de achiziţie

publică, comandă, convenţie, contract de muncă etc., semnat de ordonatorul de credite;

este o obligaţie de efectuare a unei cheltuieli faţă de terţe persoane.

c. lichidarea cheltuielilor este faza în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină şi se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate ale angajatorului legal pe baza documentelor justificative care să ateste efectuarea operaţiunilor respective (facturi, procese verbale de recepţie). prin aceasta se atestă că bunul a fost livrat sau serviciul a fost efectuat

corespunzător de către furnizor.

d. ordonanţarea cheltuielilor este faza în care se confirmă că angajarea şi lichidarea cheltuielilor sunt legale şi au fost verificate, iar plata poate fi realizată. este dispoziţia ordonatorului de credite dată conducătorului

compartimentului financiar – contabil de a întocmi instrumentul de plată.

e. plata cheltuielilor este faza finală a execuţiei bugetare prin care instituţia publică este eliberată de obligaţiile sale faţă de terţii – creditori.

Categoriile de ordonatori de credite sunt următoarele:- ordonatorii principali de credite (OPC) sunt miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale;- ordonatorii secundari şi terţiari de credite (OSC, respectiv OTC) sunt conducătorii instituţiilor publice din

subordinea ordonatorilor principali de credite.7

este efectuată de şeful compartimentului finaciar – contabil, de regulă, prin ordin de plată.

D. Monitorizarea este operaţiunea prin care MFP solicită periodic, în cursul anului, ordonatorilor principali de credite rapoarte privind gradul de utilizare a fondurilor publice, sub forma unor situaţii financiare privind execuţia de casă a bugetului.

pe baza situaţiilor financiare ale OPC, MFP elaborează la sfârşitul anului conturile generale anuale de execuţie a bugetelor.

E. Controlul

- se exercită sub 2 forme: control politic al Parlamentului care se manifestă cu prilejul

examinării şi aprobării proiectului de buget şi contului de execuţie bugetară;

control financiar efectuat de structuri specializate.- controlul financiar (CF) poate fi:

CF preventiv (ex-ante); CF ulterior (ex-post); Audit public;şi se exercită la 3 niveluri: la nivelul fiecărei instituţii publice; la nivelul Guvernului, prin MFP şi alte instituţii specializate; la nivelul Parlamentului, prin Curtea de Conturi care este instituţia

supremă de control financiar şi care acordă sau nu acordă descărcarea de gestiune fiecărui ordonator de credite.

F. Aprobarea contului general de execuţie a bugetului

- până la 1 iulie al anului următor celui de execuţie, Guvernul prezintă spre adoptare Parlamentului conturile generale anuale de execuţie care se aprobă prin lege, după verificarea acestora de către Curtea de Conturi.

8