Birocraţia

Birocraţia reprezintă un fenomen intens dezbătut al zilelor noastre, şi constituie o

„realitate detestată” de majoritatea oamenilor. În opinia celor care iau contact cu această

formă de organizare, birocraţia poate fi sinonimă cu formalismul, înregistrările în exces,

ineficienţa, s.a.m.d. În sens general, birocraţiile sunt organizaţii de mari dimensiuni, unde

sarcinile fiecărui angajat sunt clar stabilite existând o ierarhizare a sarcinilor asociate

fiecărui rol, iar comunicarea dintre membri este preponderent formală, relaţiile fiind

funcţionale şi impersonale.

În primul rând, instituţiile de stat (publice) sunt etichetate drept birocratice, iar

etichetarea nu se opreşte doar asupra instituţiilor, chiar şi funcţionarii publici, inteligenţi,

conştiincioşi, care se află în posturi cheie, ajung să fie catalogaţi în mod nejustificat ca

făcând parte din acest cerc vicios. Am început cu lucrurile negative care însoţesc

birocraţia întrucât aceasta este părerea generală a oamenilor. Adevarată sau falsă? Pe

parcursul prezentarii avantajelor şi dezavantejelor pe care le oferă birocraţia vom avea o

părere mai bine structurată şi obiectivă cu privire la acest tip de organizaţie formală.

Potrivit dicţionarului explicativ al limbii romane, „birocraţia reprezintă

interpretarea şi aplicarea legilor, a dispoziţiilor, a regulamentelor etc. numai în litera

lor, fără preocuparea de a le înţelege spiritul”. Potrivit sociologului Max Weber

„birocraţia reprezintă tipul cel mai complex şi mai evolut de organizaţie formală”.

Pentru Weber, birocraţia se referă la o organizaţie în care puterea este distribuită într-o

ierarhie bine stabilită, cu reguli rigide. În cadrul unei birocraţii diviziunea muncii este

complexă, oamenii fiind specializaţi în anumite sarcini, aceştia lucrează conform unor

aşteptări clar definite (reguli scrise). Pentru aceste organizaţii sarcina principală o

reprezintă îndeplinirea obiectivelor organizaţionale, iar pe al doilea plan se află

bunăstarea indivizilor ( atât a angajaţilor cât şi a clienţilor). “Raţionalitatea impersonală

este preţuită ca bază pentru luarea deciziilor în lumea acestor obiective” (Althrow,

Martin, 1970, Bureaucracy, extras din Analiza organizationala, George Moldoveanu).

Conceptul de birocraţie este asociat în mod invariabil cu cel de “birou” în sensul

“operaţiunii de birou “ sau “hârtogăraie”. De foarte multe ori, nemulţumirile oamenilor

sunt cauzate de sistemul birocratic: “Ţara nu merge bine din cauza birocraţiei” sau

“Suntem nevoiţi să reducem birocraţia”. Cetăţenii nu îşi pot rezolva problemele datorită

timpului pierdut şi “goanei de la un ghişeu la altul”. Interesante sunt următoarele

aprecieri făcute la adresa birocraţiei: 1.„Birocraţii sunt capabili de un înalt nivel de

raţionalitate sau eficenţă” (Weber 1978). 2. „Comportamentul de birou este caracterizat

prin ineficienţa economică, la fel ca pierderile în administraţie” (Tullock, 1965;

Niskanen, 1971). 3. „Logica operaţiunilor de birou este iraţionalitatea” (March şi Olsen,

1976; Hogwood şi Peters. 1985).

Modelul lui Max Weber cu privire la birocraţie poate raspunde aprecierilor făcute

mai sus. Elementele de baza ale birocratiei, potrivit conceptiei lui Weber sunt: 1.

charisma; 2. tradiţia; 3. autoritatea legal-raţională. Cuvântul „charisma” este utilizat de

Weber pentru a caracteriza o persoană care este deosebită, are calităţi excepţionale, si

ofera o valoare exemplara prin conduita sa. O problema des intalnita in cadrul acestor

organizatii este cea a succesiunii, care potrivit regulilor liderul nu poate numi un succesor

care nu este acceptat de ceilalti. „Daca succesiunea devine ereditară, organizaţia se

transforma într-una tradiţională; daca succesiunea este determinată de reguli, atunci se

va dezvolta o organizaţie birocratică” (George Moldoveanu, Analiza organizationala, p.

115).

Autoritatea tradiţională este întemeiată pe tradiţii, pe dispoziţii transmise de-a

lungul timpului; autoritatea este datorată persoanei care îndeplineşte o funcţie socială şi

îmbracă forma respectului. Weber consideră că în forma de organizare a unui sistem de

autoritate de tip tradiţional se pot distinge două modele: modelul de tip patrimonial , în

care deminitarii sunt personal angajaţi, dependent de lider prin remuneraţie, şi modelul

feudal, în care deminitarii au mai multă autonomie, datorată relaţiei tradiţionale de

loialitate faţă de lider şi prin sursele de venituri. Weber regăseşte aceste modele în

organizaţiile moderne. Condiţia de manager, de exemplu, a fost deseori transferată de la o

generaţie la alta, pe bază ereditară. În multe organizaţii acest model se aplică în

2

detrimentul competenţelor şi calificării profesionale pe care o persoană ar trebui sa le

posede. Justificarea acestui procedeu este aceea ca „întotdeauna s-a procedat astfel” fără

a face o analiză raţională.

Sistemul de autoritate raţional-legal descris de Weber este întemeiat pe norme şi

legi scrise, acesta decurge din prevederile legale şi nu din caracteristicile individuale. Pe

acesta Weber îl consideră forma dominantă a societăţii moderne. Obiectivele atinse sunt

clare şi specifice ca şi cum organizaţia ar fi o maşina bine proiectată pentru a îndeplini o

funcţie. Pentru o astfel de organizaţie Weber utilizează denumirea de birocraţie şi

consideră că organizaţia birocratică este cea mai eficientă formă de organizare posibilă.

„Precizia, viteza, claritatea, cunoaşterea înregistrărilor, continuitatea, libertatea

opţiunilor, unitatea, stricta subordonare, reducerea neîntelegerilor, a costurilor

materiale şi de personal- acestea sunt ridicate la nivelul optim într-o administraţie strict

birocratică” (Analiza organizationala, George Moldoveanu, Cap VI, p. 115).

Am văzut mai sus că pentru Weber birocraţia înseamnă un sistem de

administraţie efectuată continuu de profesionişti pregătiţi în vederea acestui scop şi care

se află în conformitate cu regulile prescrise. Evoluţia birocraţiei era legată de cea a

statutului teritorial şi a economiei capitaliste, iar nevoile lor nu puteau fi satisfăcute prin

mijloace tradiţionale. Potrivit lui Weber „birocraţia putea fi înţeleasă ca instituţia cea

mai profund raţionalizată a lumii contemporane”(David Beetham, Birocraţia, p. 87).

Factorul care a contribuit la dezvoltarea birocraţiei a fost „dinamica individualismului,

care a ajutat la crearea condiţiilor propriului său declin”(Max Weber). „Cum era oare

posibil, scria Weber, să păstram orice ramaşiţă a libertăţii individuale de mişcare, în

orice sens al acesteia, în faţa copleşitoarei tendinţe către birocratizare?”(David

Beetham, Birocratia, p. 88). Birocratizarea a venit odata cu modernizarea, fiind un lucru

inevitabil. Specializarea a făcut ca totul sa fie reglementat cu precizie, ca lumea să

aparţină din ce în ce mai mult argumentelor de ordine. „Problema fundamentală, scria

Weber, este cea de a şti ce putem opune acestei maşinării pentru a păstra măcar o parte

a omenirii libere de această întregimentare a spiritului, de această dominaţie totală a

idealului birocratic”( David Beetham, Birocratia, p. 87).

Weber credea ca modelul birocratic va fi adoptat rapid de catre societati pentru o

mai buna coordonare a diviziunii muncii si gestionare a sarcinilor dificile. In opozitie s-

3

au aflat si inca se afla numerosi sociologi care sustin ca de cele mai multe ori birocratia

se dovedeste a fi contraproductiva, devenind astfel ineficienta.

Consider, că birocraţia vazută din perspectiva lui Weber oferă beneficii

indiviziilor de excepţie care au astfel şanse să ajungă în fruntea unor organizaţii prin

forţe proprii. Din punct de vedere istoric birocratia a reprezentat o inovatie sociala, prin

ierarhizarea sarcinilor. Punctul de pornire al acestei organizatii la constituit secolul XX,

perioada in care societatea a inceput sa adopte acest model.

Pe langa ordinea pe care o impune, birocratia prezinta si consecinte negative

pentru angajataii organizatilor formale de mari dimensiuni. Aceste consecinte poarta

denumirea de „patologii induse de organizatiile birocratice”. O disfuncţionalitate majoră

o reprezintă „birocratul virtuos”. Acesta este caracterizat prin faptul că respectă, orice s-

ar întâmpla rolul prescris, este excesiv de disciplinat, nu poate veni în ajutorul clienţilor,

de cele mai multe ori devenind sclavul propriei rutini. De exemplu, funcţionarii angajaţi

într-o primărie trebuie să respecte regulile şi normele impuse de organizaţie, scopul lor nu

este acela de satisfacere a clienţilor, ci de respectare a normelor. De aceea, cetăţenii sunt

pasaţi de la un ghişeu la altul, li se amână soluţionarea problemelor deşi scopul unei

primării în mod normal ar fi acela de rezolvare a problemelor comunităţii. Datorită

faptului că funcţionarii, de exemplu, sunt recompensaţi şi avansaţi în funcţie de modul în

care respectă normele şi nu de felul în care se pun în slujba cetăţenilor, aceştia sunt

nevoiţi să adopte un comportament de tip birocratic. Este important de înţeles că sistemul

este vinovat de comportamentele birocratice adoptate, acestea nefiind cauzate de

caracteristicile individuale ale angajaţilor.

O altă disfuncţionalitate majoră o reprezintă „„antrenarea incapacităţii sau

pericolul supraspecializării”. În sistemul birocratic funcţionarii sunt nevoiţi să se

specializeze pentru a fi eficienţi. Astfel, ei pot ajunge la o supereficienţă a activităţilor,

iar o redefinire a sarcinilor i-ar conduce pe angajaţi la incapacităţi majore. Aceasta este

diferenţa dintre muncitorul manufacturier care poate face orice tip de muncă şi

muncitorul industrial care este specializat într-o anumită operaţie, dar cu o eficienţă

superioară ( exemplu preluat din Manualul de Sociologie, Doina Olga Stefanescu).

Viziunea marxistă asupra birocraţiei este studiată din perspective diferite faţă

de viziunea lui Weber. Punctul de vedere din care Marx abordează analiza birocraţiei este

4

cel al clasei muncitoare, felul în care aceasta se subordonează în cadrul unui sistem

capitalist de producţie. Diferenţele între viziunea marxistă şi cea weberiană constau in

faptul că în “tradiţia marxistă nu există nici o preocupare sistematică pentru birocraţie

similara celei weberiene” ( David Beetham, Birocratia, p.99). Marx reduce importanţa

structurilor administrative şi le dă o importanţă secundară în raport cu relaţiile dintre

clase. Marx (sec.XIX) asocia termenul de birocraţie cu un “tip anume de stat, opus

sistemelor parlamentare” (David Beetham, Birocratia, p.99) .

Analiza marxista pleacă de la premisa că principala activitate a oricărei societăţi o

reprezintă producţia, iar relaţiile sociale din cadrul căreia ea se realizează reprezintă

modalitatea de înţelegere a societăţii ca pe un întreg. În orice societate există clase

dominante şi clase subordonate (asupritori şi asupriţi), astfel, birocraţia are rolul de a

controla clasele şi de a limita conflictul de clasă. Cu toate acestea, Marx respinge ideea

potrivit căreia birocraţia de stat reprezintă interesele generale ale societăţii. În condiţiile

excepţionale ale unei lupte de clasă violente, birocraţia s-ar putea ridica deasupra tuturor

instituţiilor, iar societatea s-ar putea supune atat liderului cât şi birocraţiei. O societate are

nevoie de un lider, dar şi de reguli bine stabilite, iar birocraţia îndeplineşte atât o funcţie

de coordonare, cât şi una de clasă. Lipsa claselor sociale ar duce instantaneu la pierderea

caracterului democratic al administratiei. Aşadar, “Birocraţia este un cerc din care nu

poate scăpa nimeni. Ierarhia sa este bazată pe cunoaştere. Cei din vârf consideră că cei

de sub ei cunosc amănuntele, şi aşa toţi sunt păcăliţi reciproc”(definiţie de Karl Marx).

Am văzut părerile celor doi sociologi cu privire la birocraţie. În opinia mea, ele se

completează, birocraţia fiind necesară unei societăţi în sensul în care există un sistem de

administraţie efectuat continuu de profesionişti pregătiţi pentru acele funcţii, şi care se

află în conformitate cu anumite reguli prescrise. Ca dezavantaj, consider că birocraţia

ajunge să domine societatea prin caracterul strict al regulilor care se opun soluţionării

rapide a problemelor cetăţenilor. În spatele birocraţiei se ascund interese şi se află

beneficiari ai acestui sistem birocratic. Voi enumera pe scurt câteva trăsături ale

organizaţiilor birocratice pentru a observa mai bine care sunt avantajele şi deavantajele

ei. În primul rand, într-o organizaţie de mari dimensiuni oficialii de pe poziţiile

superioare nu îi cunosc personal, de regula, pe toti membrii organizaţiei. Majoritatea

angajaţilor lucrează în cadrul organizaţiei cu normă întreagă cea mai mare parte a vieţii

5

lor (dezvoltă o carieră), aceasta fiind principala lor sursă de venit. Totodată, angajaţii sunt

promovaţi pe criterii de vechime, ei sunt angajaţi pe viaţă şi nu pot fi demişi cu uşurinţă,

ci doar în anumite circumstanţe. Angajaţii sunt numiţi pe baza unui tip de evaluare a

competenţelor, nu pe baza vreunei caracteristici prescrise (religie, clasă socială, relaţii

sociale), şi nici ca urmare a unui process de alegere publică. Drepturile şi obligaţiile

angajaţilor sunt stabilite prin norme stricte, este menţinută o separaţie strictă între poziţia

de autoritate şi persoana pe care o deţine, superiorii nu pot genera beneficii de pe urma

acelei pozitii în afara salariului corespunzător funcţiei.

Dacă Weber credea că apropierea unei organizaţii de modelul birocratic era cu

atât mai eficientă şi se apropia de modelul ideal, iată că în zilele noastre lucrurile nu stau

tocmai aşa. Apariţia organizaţiilor private a facut ca cetăţenilor sa le fie satisfacute

cererile în mod eficent. Funcţia biroului ar trebui să fie satisfacerea cetăţeanului, prin

intermediul serviciului public.“În “modelul birou”, guvernul ca sponsor reprezintă

cererea, iar activitatea biroului, producţia”(George Moldoveanu, Analiza

organizationala, p. 123) . Modelul birou este corelat direct cu procesul birocraţiei, care

potrivit “American College Dictionary, înseamnă:

a) guvernare prin birouri;

b) structura oficialilor care administrează birourile;

c) excesiva multiplicare şi concentrare a puterii în birouri administrative;

d) excesiva guvernare, banda roşie a rutinei.

Există diferenţe foarte mari între cele două tipuri de orgnizaţii: publice respectiv

private. O primă diferenţă o constituie mediul concurenţial. Acesta determină

organizaţiile private să caute în permanenţă modalităţi de îmbunătăţire a serviciilor şi de

atragere de noi clienţi, acest lucru asigurându-le supravieţuirea şi performanţa. Mediul

neconcurenţial determină o dependenţă a cetăţeanului de organizaţiile publice. Astfel,

organizaţiile publice devin mai rigide, pentru că supravieţuirea lor nu depinde de

performanţele înregistrate. Totodată, scopul şi obiectivele organizaţiilor publice sunt mai

vagi decât ale celor private. Datorită birocraţiei, organizaţiile publice nu beneficiază de

libertatea de care dispun organizaţiile private, mai mult, organizaţiile publice sunt

constrânse de norme şi reguli. De exemplu, dacă un angajat din domeniul public cheltuie

6

banii în mod util şi benefic, însă nu respecta normele impuse de organizaţie poatefi dat

afară. În schimb, un angajat care gestionează banii prost, dar conform regulilor şi

normelor, poate fi promovat.

Interesant este de analizat de ce angajaţii preferă mai mult sa lucreze într-o

organizaţie publică decât într-una privată, sau viceversa. Studiile sociologice au arătat

diferenţe foarte mari între oganizaţiile publice şi cele private, angajaţii din organizaţiile

private înregistrând un nivel motivaţional cu mult mai ridicat. Acest lucru se datorează

faptului că în organizaţiile publice nu există o legatură directă şi clară între performanţa

individuală şi performanţa organizaţiei, şi nici între performanţa individuală şi nivelul

recompenselor. Totodată, persoanele care preferă să lucreze în mediul public se

diferenţiază de celelalte, au alte valori pe care le considera mai importante, cum ar fi

siguranţa, securitatea, în timp ce persoanele din mediul privat apreciază mai mult profitul

pe care îl obţin. O alta cauză a nivelului foarte redus de motivare a angajaţilor din mediul

public îl reprezintă modalităţile foarte reduse de motivare pe care le utilizează managerul

unei organizaţii publice comparativ cu cel al unei organizaţii private. De exemplu,

angajaţii din mediul privat beneficiază de prime, vacanţe plătite, în funcţie de

performanţele lor, în timp ce angajaţii din mediul public primesc prime în funcţie de

vechime.

Aşadar, după cum foarte bine se poate observa, birocraţia prezintă avantaje

pentru unii şi dezavantaje pentru alţii, ca orice fenomen, are părti bune si parţi rele, sau

mai puţin bune. Daca am cumula consecinţele negative şi cele pozitive aş putea afirma că

există mai multe consecinţe negative în special pentru cetăţenii care se lovesc zi de zi de

acest fenomen. Pentru diminuarea acestor neplăceri voi prezenta câteva direcţii de

atenuare a birocraţiei. Pentru aceasta, este interesanta de observat analiza critică a

raportului oficial, întocmit de Fulton (1968), asupra birocraţiei:

a) Dominanţa amatorilor, a generaliştilor;

b) Limitarea muncii de împărţirea sistemului în clase (în domeniul serviciilor se

identifică două clase: rutinieri, mecanicişti şi intelectuali);

c) Lipsa specialiştilor de valoare în cadrul top departamentelor;

d) Lipsa priceperii, îndemânărilor manageriale;

e) Izolarea serviciilor în cadrul comunităţilor;

7

f) Lipsa personalului cu pregătire managerială;

(Analiza organizationala, George Moldoveanu, Cap VI, p. 124)

Multe dintre aceste deficienţe se regăsesc şi astăzi în cadrul serviciilor publice, iar

câteva soluţii ar fi următoarele:

a) formele de recrutare: absolvenţi de cursuri universitare şi post universitare;

specialişti în business, profesionişti care pot aduce experienţa lor la serviciu;

promovarea din sistemul propriu pe bază socială şi educaţională.

b) Metodologia de elaborare a strategiilor, politicilor, metodologiilor de coordonare

şi organizare, forme de control descentralizat, etc.

c) Eliminarea sau diminuarea structurilor în “clase” a administraţiei publice şi

implementarea imparţială a politicilor publice;

(Analiza organizationala, George Moldoveanu, Cap VI, p. 124)

Deşi Weber afirmă că este nevoie de birocraţie pentru a avea succes din punct de

vedere economic, companiile japoneze, care au profituri foarte mari, au trăsături cu mult

diferite de caracteristiciele birocraţiei. În primul rând, în cadrul corporatiilor japoneze

deciziile se iau de jos în sus, astfel angajaţii din vârful piramidei ţin legătura cu cei care

se află la baza piramidei. O altă caracteristică a acestor companii o reprezintă

specializarea mai redusă, în acest mod este evitată supraspecializarea, care duce la mari

incapacităţi de gestionare a sarcinilor. Alte caracterstici ale modelului japonez sunt

siguranţa postului, orientarea către lucrul în echipă şi contopirea muncii cu viaţa privată.

Aşadar, modelul japonez oferă un bun exemplu de creştere economică prin

caracteristicile sale opuse modelului birocratic al lui Weber.

În concluzie, birocraţia deţine funcţia de coordonare a activităţilor dintr-o

organizaţie, promovează competenţa şi profesionalismul, însă are disfuncţionalităţi

majore în ceea ce priveşte satisfacerea clienţilor. În sprijinul birocraţiei, pentru a diminua

aceste disfuncţionalităţi se află organizaţiile private care pot dezvolta parteneriate public-

privat pentru furnizarea unor bunuri sau servicii.

8

Bibliografie:

David Beetham, Birocraţia, Editura DU Style, Bucureşti 1998

George Moldoveanu, Analiza organizaţională, Editura Economică, Bucureşti 2000.

M. Weber, The Theory of Social and Economic Organisation, ed T. Parsons, New York,

1964

Anthony Giddens, Sociologie, Editura All, 1997.

Richard T Schaefer, Robert P. Lamm, Sociology, Fifth Edition, 1995,

Manual de Sociologie, Doina Olga Stefanescu, Editura Humanitas 2007.

9