autorizatia de construire

Procedura de eliberare a autorizaţiei de construire

Capitolul III


Potrivit art. 21 din Legea nr. 50/1991, autorizaţia de construire se emite

după parcurgerea unei proceduri – care începe odată cu depunerea cererii pentru

emiterea certificatului de urbanism în scopul obţinerii, „actului final de

autoritate” - ce cuprinde următoarele etape:

a) emiterea certificatului de urbanism;

b) emiterea punctului de vedere al autorităţii competente pentru protecţia

mediului pentru investiţiile care nu se supun procedurilor de evaluare a

impactului asupra mediului;

c) notificarea de către solicitant a autorităţii administraţiei publice

competente cu privire la menţinerea solicitării de obţinere, ca act final, a

autorizaţiei de construire, pentru investiţiile la care autoritatea competentă

pentru protecţia mediului a stabilit necesitatea evaluării impactului asupra

mediului şi a emis îndrumarul conform legislaţiei privind evaluarea impactului

anumitor proiecte publice şi private asupra mediului;

d) emiterea avizelor şi acordurilor, precum şi a actului administrativ al

autorităţii pentru protecţia mediului competente privind investiţiile evaluate din

punctul de vedere al impactului asupra mediului;

e) elaborarea documentaţiei tehnice necesare pentru autorizarea executării

lucrărilor de construcţii, denumită în continuare documentaţie tehnică - D.T.;

f) depunerea documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de

construcţii la autoritatea administraţiei publice competente;

g) emiterea autorizaţiei de construire.

37


Aşadar, este vorba de un proces procedural gradual, la finele căruia se

decide emiterea autorizaţiei de construire sau, după caz, respingerea cererii de

autorizare. Ca act administrativ de urbanism, conform art. 2 alin. (2) din Legea

nr. 50/1991, autorizaţia de construire „se emite în baza documentaţiei pentru

autorizarea executării lucrărilor de construcţii, elaborată în condiţiile acestei

legi, în temeiul şi cu respectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism,

avizate şi aprobate potrivit legiiˮ. Prima – pe lângă actele care atestă obținerea

certificatului de urbanism, deținerea unui tilu asupra imobilului, respectiv

achitarea taxelor legale – conține și reprezintă un ansamblu de documente

tehnice care certifică încadrarea în indicii urbanistici aprobaţi, amplasarea

construcţiilor şi relaţiile acestora cu vecinătăţile, schemele şi fluxurile

funcţionale, compoziţia spaţială, structura de rezistenţă, expresia de arhitectură,

dotarea şi echiparea construcţiilor, inclusiv soluţiile de asigurare, branşare şi

racordare a acestora la infrastructura edilitară, după caz, adică elementele

concrete ale stării de fapt pendinte unui proiect dat, conforme exigenţelor

generale ori particularizări ale acestora.

După cum s-a observat, ca și în cazul oricărui alt act administrativ,

eliberarea autorizaţiei de construire presupune patru aspecte principale: cererea,

decizia, drepturile conferite şi răspunderea pentru nerespectarea regimului

juridic al actelor administrative de urbanism.

3.1. Cererea Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, solicitantul unei

autorizaţii de construire/desfiinţare poate fi orice persoană - fizică sau juridică -

titular al unui drept real asupra imobilului - teren şi/sau construcţii - identificat

prin număr cadastral, în cazul în care legea nu dispune altfel, care atestă dreptul

acestuia de a executa lucrări de construcţii.

38


Solicitarea emiterii unei autorizaţii de construire/desfiinţare se poate face

fie direct, de către deţinătorul/deţinătorii titlului asupra imobilului sau de către

investitori, fie prin intermediul unui împuternicit, desemnat în condiţiile legii,

care poate fi consultantul, proiectantul, orice altă persoană fizică, ori o persoană

juridică autorizată care are în obiectul de activitate managementul sau

proiectarea lucrărilor de construcţii.

În cazul în care autorităţile administraţiei publice locale se asociază,

finanţează sau realizează lucrări de utilitate publică - modernizări, refaceri de

străzi, reabilitări, racordări de străzi la utilităţi etc. - pe imobile din domeniul

public şi privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor, autorizaţia de

construire se va obţine în baza unei documentaţii cadastrale şi a înscrierii în

cartea funciară a imobilului. Acolo unde nu este posibilă înscrierea în cartea

funciară a imobilului, suportul topografic întocmit în baza măsurătorilor va

cuprinde şi reprezentarea limitelor imobilelor învecinate care au atribuite

numere cadastrale şi se va recepţiona din punct de vedere tehnic de către oficiul

de cadastru şi publicitate imobiliară.

În cazul lucrărilor de construire, modificare, extindere, reparare,

modernizare şi reabilitare privind căile de comunicaţie, reţelele tehnico-edilitare,

lucrările hidrotehnice, lucrări de infrastructură, transport distribuţie a energiei

electrice, termice sau gaze naturale, executate în extravilan sau realizate pe

terenuri situate în extravilanul localităţilor ce au făcut obiectul legilor

proprietăţii, se va prezenta planul parcelar al tarlalei, recepţionat şi integrat în

baza de date a oficiilor de cadastru şi publicitate imobiliară. Terenurile afectate

de aceste lucrări vor fi identificate conform planului parcelar recepţionat de

către oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară.

Procedura de înregistrare a terenurilor este stabilită prin Legea cadastrului

şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, şi în actele normative emise

de Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.39


În vederea obţinerii autorizaţiei de construire/desfiinţare solicitantul

trebuie să se adreseze autorităţii administraţiei publice locale emitentă a

certificatului de urbanism sau, după caz și prin excepție – în condițiile art. 4 alin.

(5) respectiv ale art. 43 din lege - ministerului sau organului de specialitate al

administraţiei publice centrale competent/interesat, care are obligaţia de a

comunica solicitantului cuantumul taxei de emitere a autorizaţiei - calculată

potrivit prevederilor Codului fiscal al României, adoptat prin Legea nr.

571/2003 și ale normelor de aplicare a acestuia - precum şi al altor taxe legale,

după caz.

După achitarea taxelor legale, solicitantul poate depune documentaţia

(dosarul) pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii - elaborată în

condiţiile Legii nr. 50/1991, în temeiul şi cu respectarea prevederilor

documentaţiilor de urbanism, avizate şi aprobate potrivit legii - care, pe lângă

cererea-tip pentru emiterea autorizaţiei de construire, inclusiv anexa, prevăzute

în formularul-model aprobat prin Ordinul nr. 839/2009 - „Cerere pentru

emiterea autorizaţiei de construire/desfiinţare”, obţinut de la emitent - va conţine

în mod obligatoriu și următoarele documente:

a) certificatul de urbanism, în copie;

b) dovada titlului asupra imobilului, teren şi/sau construcţii, în copie

legalizată sau, după caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi şi extrasul de

carte funciară de informare actualizat la zi, în cazul în care legea nu dispune

altfel;

c) documentaţia tehnică - D.T., în două exemplare, dintre care un

exemplar se arhivează la emitent, iar celălalt exemplar, vizat spre neschimbare,

se returnează beneficiarului;

d) avizele, acordurile şi punctul de vedere sau, după caz, actul

administrativ al autorităţii competentă pentru protecţia mediului, solicitate prin

certificatul de urbanism, în copie; 40


e) studiile de specialitate, nota tehnică justificativă sau raportul de

expertiză tehnică pentru lucrările de intervenţie la construcţii existente şi/sau

raportul de audit energetic pentru lucrările de intervenţie în vederea creşterii

performanţei energetice la clădiri, solicitate prin certificatul de urbanism, în

condiţiile legii, un exemplar;

f) dovada privind achitarea taxelor legale, în copie.

În conformitate cu prevederile art. 8 alin. (2) din lege, autorizaţia de

desfiinţare se emite în aceleaşi condiţii ca ale autorizaţiei de construire. În

această situaţie, documentaţia (dosarul) care se depune în vederea emiterii

autorizaţiei de desfiinţare - solicitată în scopul autorizării executării lucrărilor de

demolare, dezafectare ori dezmembrare, parţială sau totală, a construcţiilor şi

instalaţiilor aferente construcţiilor, a instalaţiilor şi utilajelor tehnologice,

inclusiv a elementelor de construcţii de susţinere a acestora, de închidere de

cariere şi exploatări de suprafaţă şi subterane, precum şi a oricăror altor

amenajări - elaborată în condiţiile Legii nr. 50/1991, în temeiul şi cu respectarea

prevederilor documentaţiilor de urbanism, avizate şi aprobate potrivit legii, are

aceeaşi structură ca a documentaţiei pentru obținerea autorizaţiei de construire şi

este considerată ca fiind completă dacă, pe lângă cererea pentru emiterea

autorizaţiei de desfiinţare - inclusiv anexa (prevăzute în formularul-model

aprobat prin Ordinul nr. 839/2009 - „Cerere pentru emiterea autorizaţiei de

construire/desfiinţare” obţinut de la emitent - completată cu elementele de

identificare şi datele tehnice conform documentaţiei tehnice - D.T.A.D.,

cuprinde aceleaşi documente menţionate, adaptate scopului, precum şi o copie a

certificatului de atestare fiscală privind valoarea de impozitare a imobilului.

La depunerea documentaţiei (dosarului) pentru autorizarea executării

lucrărilor de construcţii trebuie avute în vedere și următoarele:

a) în situaţia de regulă în care, în conformitate cu prevederile art. 7 alin.

(1) din lege, odată cu autorizaţia de construire/desfiinţare se solicită şi 41


autorizarea organizării executării lucrărilor, solicitantul are obligaţia de a

prezenta, pe lângă documentaţia tehnică - D.T. pentru autorizarea executării

lucrărilor de bază (D.T.A.C.) și documentaţia tehnică - D.T. pentru organizarea

executării lucrărilor (D.T.O.E.) - piese scrise şi desenate - întocmită în baza

prevederilor Anexei nr. 1 la lege, împreună cu avizele specifice aferente (aviz

circulaţie, aviz pentru ocuparea temporară a domeniului public, aviz sanitar,

aviz/contract cu societatea de salubritate şi altele asemenea, după caz), în două

exemplare;

b) în situaţia în care, prin certificatul de urbanism a fost cerută elaborarea

unor studii suplimentare, sintezele acestora se anexează documentaţiei, inclusiv

avizele/aprobările obţinute pentru acestea (două exemplare). La nevoie,

solicitantului i se va putea cere prezentarea studiilor în întregul lor.

Documentaţia tehnică - D.T. constituie, potrivit definiţiei din Anexa nr. 2

la lege, documentaţia tehnico-economică simplificată și distinctă, care prezintă

elementele tehnice esenţiale necesare emiterii autorizaţiei de

construire/desfiinţare şi prin care se stabilesc principalele coordonate privind

încadrarea în indicii urbanistici aprobaţi, amplasarea construcţiilor şi relaţiile

acestora cu vecinătăţile, schemele şi fluxurile funcţionale, compoziţia spaţială,

structura de rezistenţă, expresia de arhitectură, dotarea şi echiparea construcţiilor

- inclusiv soluţiile de asigurare, branşare şi racordare a acestora la infrastructura

edilitară pentru utilităţile urbane necesare, după caz, care se autorizează

împreună cu lucrările de bază - precum şi măsurile tehnice şi administrativ-

manageriale privind securitatea, sănătatea şi igiena în muncă, în conformitate cu

legislaţia specifică în domeniu.

Potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) din Lege, autorizaţia de

construire/desfiinţare se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor

aferente organizării executării lucrărilor.

În funcţie de scopul solicitării, documentaţia tehnică - D.T. poate fi: 42


a) documentaţie tehnică - D.T. (D.T.A.C. + D.T.O.E.) pentru autorizarea

lucrărilor de construcții, inclusiv pentru autorizarea lucrărilor aferente

organizării executării lucrărilor;

b) documentaţie tehnică - D.T. (D.T.A.D. + D.T.O.E.) pentru autorizarea

lucrărilor de desfiinţare a lucrărilor/construcţiilor, inclusiv pentru autorizarea

lucrărilor aferente organizării executării lucrărilor.

Documentaţia tehnică - D.T., alcătuită din piese scrise şi desenate şi

completată cu elementele de identificare şi datele tehnice, conform anexei la

formularul-model aprobat prin Ordinul nr. 839/2009 - „Cerere pentru emiterea

autorizaţiei de construire/desfiinţare”, va respecta următoarele condiţii:

a) se elaborează în baza conţinutului-cadru prevăzut în Anexa nr. 1 la lege

şi cu respectarea prevederilor legislaţiei specifice din domeniul construcţiilor şi

instalaţiilor pentru construcţii, arhitecturii, amenajării teritoriului şi

urbanismului;

b) se elaborează de colective tehnice de specialitate şi se semnează, în

condiţiile prevăzute la art. 9 din lege;

c) se verifică, în condiţiile legii, de verificatori de proiecte atestaţi.

Potrivit prevederilor art. 61 din lege, măsurile specifice pentru protecţia

mediului stabilite prin actul administrativ al autorităţii competente pentru

protecţia mediului, precum şi cerinţele din avizele şi acordurile emise, vor fi

avute în vedere la elaborarea documentaţiei tehnice D.T. şi nu pot fi modificate

prin procedura de autorizare ori prin autorizaţia de construire. În situaţia în care

o investiţie urmează să se realizeze etapizat sau să se amplaseze pe terenuri

aflate în raza teritorială a mai multor unităţi administrativ-teritoriale învecinate,

evaluarea efectelor asupra mediului se realizează pentru întreaga investiţie.

Documentaţia, prezentată în condiţiile legii, se preia şi se înregistrează la

ghişeul autorităţii administraţiei publice competentă să emită autorizaţia de

construire.43


În condițiile art. 7 alin. (12) din Legea nr. 50/1991, documentaţia pentru

autorizarea executării lucrărilor de construcţii se depune şi se înregistrează la

autoritatea administraţiei publice locale competente numai dacă solicitantul

prezintă toate documentele prevăzute de lege.

Cererea de eliberare a autorizației de construire, care are doar valoarea

unei condiţii cerută de lege pentru declanşarea procedurii de instrumentare şi

emitere a actului administrativ de autoritate respectiv, poate fi făcută de orice

persoană fizică sau juridică deţinătoare a unui drept real asupra unui imobil –

teren și/sau construcție identificat prin număr cadastral, în cazul în care legea nu

dispune altfel - care îi conferă dreptul de a construi, personal sau prin

reprezentant.

De altfel, Anexa nr. 2 la Legea nr. 50/1991 definește dreptul de execuţie a

lucrărilor de construcţii ca fiind dreptul asupra construcţiei şi/sau terenului care

conferă titularului dreptul de a obţine, potrivit legii, din partea autorităţii

competente, autorizaţia de construire/desfiinţare, și care poate fi un drept real

principal (drept de proprietate, uz, uzufruct, superficie, servitute - dobândit prin

contract de vânzare-cumpărare, de schimb, de donaţie, certificat de moştenitor,

act administrativ de restituire, hotărâre judecătorească) sau un drept de creanţă

(dobândit prin contract de cesiune, concesiune, comodat, locaţiune; emiterea

autorizaţiei de construire în baza unui contract de comodatsau de locaţiune

putându-se face numai pentru construcţii cu caracter provizoriu şi numai cu

acordul expres al proprietarului de drept). Legea locuinţei nr. 114/1996, la art. 5

alin. 6, adaugă şi particularizează ca fiind condiţii faptul că

beneficiarul/investitorul trebuie să deţină şi să probeze un drept real asupra

terenului destinat amplasării construcţiilor de locuinţe, cu actele de proprietate şi

extrasul de carte funciară pentru informare.

În jurisprudenţă s-a decis în mod constant că valabilitatea autorizaţiei de

construire depinde de certa dovedire a dreptului de proprietate asupra terenului 44


pe care se doreşte realizarea construcţiei1 , iar cât timp nu s-a stabilit precis cine

este proprietarul nu este posibilă eliberarea autorizaţiei de construcţie pe terenul

în litigiu2, respectiv că nu se poate emite autorizaţia de construire pe un teren

aflat la data solicitării acesteia în regim de coproprietate, atâta timp cât

coproprietarul terenului se opune la edificarea construcţiei, în consecinţă,

lucrările referitoare la părţile comune ale unei construcţii ori care afectează

aspectul exterior al clădirii trebuind să fie aprobate şi solicitate de către toţi

coproprietarii. Mai mult decât atât, nulitatea titlului de proprietate asupra

terenului atrage caracterul nelegal al autorizaţiei de construire3. Dreptul de

folosinţă asupra terenului în baza unui contract de închiriere şi cu acordul

proprietarului constituie un titlu suficient pentru acordarea autorizaţiei de

construire4.

Superficiarul dobândeşte, prin încheierea convenţiei cu proprietarul

terenului ori prin acceptarea legatului, dreptul de a construi pe teren şi, pe

această bază, poate deveni titular al autorizaţiei de construire. Concesionarul

terenului pentru construcţii (proprietate publică sau privată a statului sau a

unităţilor administrativ-teritoriale) este îndrituit să solicite actul administrativ, în

condiţiile Legii nr. 50/1991. Conform Constituţiei, pot face obiectul concesiunii

şi terenurile proprietate publică (plajele). În condiţiile prevederilor contractului

de concesiune, concesionarul poate dobândi dreptul de a realiza construcţii

pentru care să solicite autorizaţia administrativă.

În jurisprudenţa franceză s-a considerat că, pe lângă proprietarul terenului

şi mandatarul său, mai există persoane ce pot justifica un titlu care să abiliteze

construirea şi, deci, au calitatea de a solicita eliberarea autorizaţiei de construire: 1 Curtea Supremă de Justiţie - Secţia de contencios administrativ, decizia nr. 77 din 8 august 1991.2 Idem, decizia nr. 92 din 2 februarie 1994.3 Idem, decizia nr. 1267 din 4 iulie 1996. În jurisprudenţă interbelică s-a considerat că posesia legitimă a unui teren este suficientă şi conferă dreptul de a ridica orice construcţie, fără obligaţii de a face mai întâi dovada dreptului de proprietate; obligarea posesorului care doreşte să ridice o construcţie de a face anterior dovada dreptului său de proprietate ar fi în contradicţie cu principiile relative la avantajele pe care le oferă posesiunea (Casaţie I, dec. 671/1912).4 Idem, decizia nr. 1218 din 18 decembrie 1995.

45


promisiunea de vânzare - cu condiţia de a fi semnată valabil şi conform

reglementărilor fiscale, contractul de închiriere pe termen lung a construcţiei,

contractul de emfiteoză, locatarul care dispune de autorizarea scrisă a

proprietarului terenului, persoana care are calitatea să exproprieze etc.

Dovada dreptului asupra imobilului se face prin actul, denumit titlu, prin

care se atestă dreptul de proprietate (precum contractul de vânzare-cumpărare,

contractul de schimb, contractul de de donaţie, certificatul de moştenitor, actul

administrativ de restituire, hotărârea judecătorească) sau printr-un contract de

concesiune, contract de cesiune, contract de comodat, contract de locaţiune.

Emiterea autorizaţiei de construire în baza unui contract de închiriere se poate

face numai pentru construcţii cu caracter provizoriu şi numai cu acordul scris,

exprimat în acest scop, al proprietarului de drept al imobilului.

3.2. DeciziaDecizia privind autorizarea executării lucrărilor de construcții trebuie

privită sub trei laturi: autorităţile competente, instrumentarea cererii şi forma

deciziei.

Autorităţile competente.

Legislaţia românească - art. 6 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 - stabileşte o

identitate între autorităţile administrației publice competente să elibereze

certificatul de urbanism şi cele competente să emită autorizaţia de construire,

acestea fiind, după caz:

a) preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului

Bucureşti, primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, ai oraşelor

şi comunelor, pentru executarea lucrărilor de construcţii definite la art. 3 alin.

(1) din lege și potrivit competenţelor prevăzute la art. 4 alin. (1) din lege;

46


b) ministerului sau organului de specialitate al administraţiei publice

centrale competent/interesat, în condițiile art. 4 alin. (5) respectiv ale art. 43 din

lege.

Instrumentarea cererii.

Structurile de specialitate organizate în cadrul consiliilor judeţene,

primăriei Municipiului Bucureşti şi primăriilor sectoarelor Municipiului

Bucureşti, ale primăriilor municipiilor, oraşelor şi, după caz, ale comunelor,

precum şi persoana cu responsabilitate în domeniul urbanismului, amenajării

teritoriului şi autorizării executării lucrărilor de construcţii din cadrul primăriilor

comunelor, au obligaţia de a verifica dacă documentaţia este completă,

constatând dacă:

a) cererea este adresată autorităţii administraţiei publice locale

competentă, potrivit legii, să emită autorizaţia;

b) formularul cererii şi anexa sunt completate în mod corespunzător;

c) certificatul de urbanism se află în perioada (termenul) de valabilitate,

iar scopul eliberării sale coincide cu obiectul cererii pentru autorizare;

d) există dovada titlului solicitantului asupra imobilului, teren şi/sau

construcţii, precum şi, după caz, a extrasului de plan cadastral şi a extrasului de

carte funciară de informare, actualizate la zi, dacă legea nu dispune altfel;

e) documentaţia tehnică - D.T. este completă şi conformă cu prevederile

Anexei nr. 1 la lege, precum şi ale Normelor metodologice;

f) există avizele şi acordurile favorabile şi, după caz, studiile cerute prin

certificatul de urbanism;

g) există referatele de verificare a proiectului şi, după caz, referatele de

expertizare tehnică sau raportul de audit energetic;

h) se face dovada achitării taxelor legale necesare emiterii autorizaţiei de

construire/desfiinţare;

47


i) este aplicată pe piesele scrise şi desenate parafa emisă de Ordinul

Arhitecţilor din România, care confirmă dreptul arhitectului sau, după caz, al

conductorului arhitect, de a proiecta şi semna documentaţiile, în condiţiile

dispoziţiilor art. 9 alin. (1) lit. a) şi ale art. 24 alin. (1) lit. c) din lege.

Situaţia în care, în urma analizei documentației depusă, se constată faptul

că documentaţia tehnică – D.T. este incompletă sau necesită clarificări tehnice,

potrivit prevederilor art. 7 alin. (3) din lege, se notifică în scris solicitantului, în

termen de 5 zile de la data înregistrării documentației, cu menţionarea

elementelor necesare în vederea completării acesteia, caz în care, începând cu

data notificării, termenul legal de maximum 30 de zile calendaristice, prevăzut

de lege pentru emiterea autorizaţiei de construire/desfiinţare, se decalează cu

numărul de zile necesare solicitantului pentru a elabora, a depune şi înregistra

modificările/completările aduse documentaţiei tehnice – D.T. iniţială, ca urmare

a notificării, iar taxa pentru autorizare încasată nu se restituie, urmând a fi

utilizată pentru emiterea autorizaţiei, după depunerea documentaţiei completă.

Responsabilitatea emiterii unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare

pe baza unei verificări superficiale sau părtinitoare revine, în egală măsură, atât

semnatarilor autorizaţiei, cât şi persoanelor fizice cu atribuţii în verificarea

documentaţiilor şi elaborarea și/sau emiterea autorizaţiilor de

construire/desfiinţare, care devin astfel susceptibili de angajarea răspunderii

materiale, contravenţionale, civile şi penale, după caz, pentru nerespectarea

termenelor prevăzute la art. 7 alin. (1) - (11), alin. (3) și alin. (10) din lege.

În temeiul prevederilor art. 7 alin. (9) din lege, autoritatea administraţiei

publice locale sau, după caz, competentă potrivit legii, emitentă a autorizaţiei,

nu este responsabilă pentru eventualele prejudicii ulterioare cauzate de existenţa,

la momentul emiterii actului, a unor litigii aflate pe rolul instanţelor

judecătoreşti privind imobilul - teren şi/sau construcţii - aparţinând

solicitantului, situații în care responsabilitatea îi revine exclusiv acestuia, cu 48


excepţia cazurilor în care litigiile au fost notate în cartea funciară şi sunt

evidenţiate în extrasul de carte funciară depus de solicitant.

Examinarea tehnică a documentaţiei depusă, care se efectuează de

structurile de specialitate, are ca obiect documentaţia tehnică - D.T. pentru

autorizarea executării lucrărilor de construire (D.T.A.C. + D.T.O.E.) sau, după

caz, de desfiinţare (D.T.A.D. + D.T.O.E.), precum şi datele înscrise în anexa la

cerere şi constă în examinarea modului în care sunt respectate:

a) datele şi condiţiile cerute prin certificatul de urbanism;

b) reglementările cu privire la întocmirea şi conţinutul proiectului supus

autorizării, aşa cum rezultă din Anexa nr. 1 la lege, coroborate cu prevederile

art. 21 alin. (4) și ale art. 28 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr.

839/2009;

c) prevederile cu privire la competențele proiectanţilor pentru semnarea

documentaţiilor, în conformitate cu prevederile art. 9 din lege şi ale Legii nr.

184/2001 privind exercitarea profesiei de arhitect, republicată;

d) prevederile cu privire la verificarea proiectelor de către verificatori de

proiecte atestaţi potrivit dispozițiilor Legii nr. 10/1995 privind calitatea în

construcţii, cu modificările ulterioare şi ale Regulamentului de verificare şi

expertizare tehnică de calitate a proiectelor, a execuţiei lucrărilor şi a

construcţiilor, aprobat prin H.G. nr. 925/1995, în vederea asigurării cerinţelor de

calitate a proiectului;

e) introducerea condiţiilor din avizele, acordurile şi punctul de vedere sau,

după caz, actul administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului,

favorabile, obţinute în condițiile legii, precum şi, după caz, din studiile cerute

prin certificatul de urbanism.

Avizele şi acordurile stabilite prin certificatul de urbanism - care privesc

asigurarea şi racordarea/branşarea la infrastructura edilitară, în condiţiile impuse

de caracteristicile şi amplasamentul reţelelor de distribuţie/transport energetic 49


din zona de amplasament, racordarea la reţeaua căilor de comunicaţii,

securitatea la incendiu, protecţia civilă şi protecţia sănătăţii populaţiei, cerinţele

specifice unor zone cu restricţii stabilite prin reglementări speciale, precum şi

actele de autoritate emise de autorităţile competente pentru protecţia mediului -

se solicită de către investitor/beneficiar şi se obţin, în condiţiile legii, de la

autorităţile competente în domeniu, înaintea depunerii documentaţiei pentru

autorizarea executării lucrărilor de construcţii la autorităţile administrației

publice locale sau, după caz, competente.

Avizele şi acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, împreună cu

punctul de vedere sau, după caz, actul administrativ al autorităţii competente

pentru protecţia mediului, solicitate şi obţinute, potrivit prevederilor legii, de

către investitor/beneficiar, se anexează şi devin parte integrantă din autorizaţia

de construire.

Nu în ultimul rând, trebuie să fie puse în executare și dispozițiile cu

caracter imperativ ale art. 311 alin. (4) din Legea nr. 350/2001, conform cărora,

la emiterea autorizaţiei de construire de către autoritatea publică competentă, pe

lângă prevederile documentaţiilor de urbanism şi ale regulamentelor locale de

urbanism aferente acestora, vor fi avute în vedere următoarele aspecte:

a) existenţa unui risc privind securitatea, sănătatea oamenilor sau

neîndeplinirea condiţiilor de salubritate minimă;

b) prezenţa unor vestigii arheologice. Autorităţile abilitate eliberează

Certificatul de descărcare de sarcină arheologică sau instituie restricţii prin

avizul eliberat, în termen de 3 luni de la înaintarea de către beneficiar/finanţator

a Raportului de cercetare arheologică, elaborat în urma finalizării cercetărilor;

c) existenţa riscului de încălcare a normelor de protecţie a mediului;

d) existenţa riscului de a afecta negativ patrimoniul construit, patrimoniul

natural sau peisaje valoroase - recunoscute şi protejate potrivit legii;

e) existenţa riscurilor naturale de inundaţii sau alunecări de teren; 50


f) evidenţierea unor riscuri naturale şi/sau antropice care nu au fost luate

în considerare cu prilejul elaborării documentaţiilor de urbanism aprobate

anterior pentru teritoriul respectiv.

În sfârșit, în situaţia în care documentaţia prezentată este conformă

exigenţelor legale, structura de specialitate a emitentului promovează

documentaţia în vederea emiterii autorizaţiei de construire/desfiinţare.

Ca urmare, instrumentarea cererii pentru emiterea autorizaţiei de

construire/desfiinţare se realizează după o procedură prin care se efectuează, în

principal, verificarea, examinarea tehnică și avizarea conținutului documentaţiei

depusă pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții/desfiinţare. Toate

aceste operaţiuni au un accentuat caracter tehnic (fiind, de altfel, efectuate de

către compartimente/structuri de specialitate) şi exclud, practic, aprecierea

aspectelor de oportunitate.

Conform dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autorizaţia de

construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor aferente

organizării executării lucrărilor și se eliberează solicitantului (trebuind astfel

instrumentată) în termen de cel mult 30 de zile calendaristice de la data

înregistrării cererii și depunerii documentaţiei (dosarul) pentru autorizarea

executării lucrărilor de construcţii, cu excepțiile cazurilor în mod expres

prevăzute la alin. (11), alin. (10) și alin. (16) ale aceluiași articol. Neeliberarea

actului administrativ în acest termen constituie „refuz nejustificat” care, dacă

vatămă drepturile persoanei (fizice sau juridice) recunoscute de lege, dă dreptul

la acţiune în justiţie pentru obligarea autorității administraţiei publice locale la

emiterea autorizaţiei de construire, în condiţiile Legii contenciosului

administrativ.

Forma deciziei.

Autorizaţia de construire/desfiinţare se redactează de structura de

specialitate din cadrul administraţiei publice judeţene, municipale, orăşeneşti sau 51


comunale ori de persoana cu responsabilitate în domeniile urbanismului,

amenajării teritoriului şi autorizării executării lucrărilor de construcţii din cadrul

primăriilor care nu au organizate structuri de specialitate, prin completarea

formularului-model aprobat prin Ordinul nr. 839/2009 – „Autorizație de

construire/desfiinţare”, în conformitate cu documentaţia prezentată.

În situaţia în care formularul tipizat nu permite înscrierea tuturor

menţiunilor necesare, acestea se vor putea însera într-o anexă la autorizaţie (cu

menţionarea expresă a faptului că aceasta constituie parte integrantă a

autorizaţiei de construire/desfiinţare).

Documentaţia tehnică - D.T. pentru autorizarea executării lucrărilor de

construcţii (D.T.A.C, D.T.A.D., D.T.O.E., după caz) constituie documentul

martor al autorizării, scop în care i se aplică ştampila „VIZAT SPRE

NESCHIMBAREˮ (prevăzută în formularul-model aprobat prin Ordinul nr.

839/2009) pe toate piesele scrise şi desenate componente. Un exemplar se

restituie solicitantului o dată cu autorizaţia, iar al doilea exemplar rămâne în

arhiva emitentului autorizaţiei.

Semnarea autorizaţiei de construire/desfiinţare se face de către autoritatea

administraţiei publice locale/centrale, după caz, potrivit competenţelor prevăzute

la art. 4 și art. 43 din Legea nr. 50/1991.

Alături de autoritatea administraţiei publice locale emitentă, autorizaţia de

construire/desfiinţare se mai semnează de către secretarul general ori secretarul

unităţii administrativ-teritoriale, precum şi de către arhitectul-şef (acolo unde nu

este instituită funcţia de arhitect-şef, se semnează de către persoana cu

responsabilitate în domeniile urbanismului, amenajării teritoriului şi autorizării

executării lucrărilor de construcţii din aparatul propriu al autorităţii

administraţiei publice locale emitentă). Responsabilitatea emiterii actului

administrativ de autoritate revine tuturor semnatarilor acestuia, potrivit

atribuţiilor stabilite în conformitate cu prevederile legale în vigoare.52


Lipsa unei semnături atrage nulitatea actului. În absenţa semnatarilor

prevăzuţi de lege, autorizaţiile de construire/desfiinţare se semnează de către

înlocuitorii de drept ai acestora, împuterniciţi în acest scop, potrivit prevederilor

legale. În condiţiile prevederilor art. 69 - 70 și ale art. 116 din Legea nr.

215/2001, competenţele de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare de

către preşedintele consiliului judeţean, primarul general al municipiului

Bucureşti şi primar nu pot fi delegate.

Emitentul autorizaţiei de construire/desfiinţare are obligaţia de a institui

un registru de evidenţă a autorizaţiilor de construire/desfiinţare, în care acestea

sunt înscrise în ordinea emiterii, numărul autorizaţiei având corespondent în

numărul de înregistrare a cererii. În Registrul de evidenţă a autorizaţiilor de

construire/desfiinţare se înscriu datele privind: adresa imobilului, numărul

cadastral și numărul de carte funciară, numele şi prenumele solicitantului, codul

numeric personal şi adresa, titlul de proprietate asupra imobilului, lucrările

autorizate, valoarea lucrărilor autorizate, durata de execuţie şi termenul de

valabilitate a autorizaţiei. Pentru toate autorizaţiile de construire/desfiinţare

emise, autorităţile administraţiei publice au obligaţia de a organiza şi de a ţine la

zi evidenţa acestora.

Autorizaţia de construire/desfiinţare se eliberează solicitantului, direct sau

prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, în termen de

maximum 30 zile calendaristice de la data depunerii documentaţiei complete.

În situaţia în care autorizaţia de construire/desfiinţare este emisă de către

preşedintele consiliului judeţean sau de către primarul general al Municipiului

Bucureşti ori - pentru cazurile prevăzute de art. 4 alin. (5) și art. 43 lit. b) din

Legea nr. 50/1991 și cu excepția celor menționate la art. 43 lit. a) din lege - de

un organ de specialitate ale administraţiei publice centrale competent/interesat, o

copie a acesteia va fi transmisă spre ştiinţă primăriei pe a cărei rază

administrativ-teritorială se află imobilul ce face obiectul autorizării. În situaţia în 53


care autorizaţia de construire/desfiinţare este emisă de către primar în baza

avizului structurilor de specialitate ale consiliului judeţean, o copie a acesteia va

fi transmisă spre ştiinţă consiliului judeţean. În situaţia în care autorizaţia de

construire/desfiinţare este emisă de către un primar de sector al Municipiului

Bucureşti, o copie a acesteia va fi transmisă spre ştiinţă primăriei Municipiului

Bucureşti.

Se observă că, spre deosebire de situaţiile din alte sisteme de drept (cel

francez, de exemplu), în privinţa deciziei de eliberare a autorizaţiei de

construire, în legislaţia noastră sunt aplicabile regulile generale comune actelor

administrative. Astfel, decizia negativă poate îmbrăca atât forma unui act

expres, cât și cea a unui „refuz nejustificat” (ca expresie a tăcerii administraţiei

publice).

Decizia pozitivă îmbracă întotdeauna expresia unei autorizări formale, în

scris, dreptul românesc necunoscând aşadar - pentru cazul autorizaţiilor de

construire/desfiinţare (de urbanism) - aşa-numita autorizare tacită.

Prin urmare, regula în această materie o reprezintă, desigur, forma expresă

(pozitivă sau negativă, după caz).

Potrivit O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite,

autorizaţiile de construire/desfiinţare fac parte din categoria autorizaţiilor a căror

emitere sau reînnoire de către autorităţile administraţiei publice poate forma

obiectul procedurii aprobării tacite. Conform acesteia, autorizaţia este

considerată acordată dacă autoritatea administrativă nu răspunde solicitantului în

termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii (în cazul celor

de construire, fiind de cel mult 30 de zile). Totuşi, în practică, aplicarea

procedurii aprobării tacite în cazul neemiterii autorizaţiilor de construire în

termenul prevăzut de lege este deosebit de dificilă, din cauza complexităţii

avizelor cerute şi a documentaţiilor cu caracter preponderent tehnic care trebuie

întocmite şi consecinţelor inadmisibile pe care le-ar genera. Mai mult decât atât, 54


situaţia se complică in privinţa autorizării lucrărilor de construcţii aferente

investiţiilor pentru care autoritatea competentă pentru protecţia mediului a

stabilit necesitatea evaluării efectelor acesteia asupra mediului. Astfel, referitor

la acestea, art. 431 din Legea nr. 50/1991 prevede dreptul publicului de a

participa „efectiv şi din timpˮ la procedura de autorizare a executării lucrărilor

de construcţii, să se documenteze şi să transmită comentarii şi opinii autorităţilor

administraţiei publice locale competente, înaintea luării unei decizii asupra

cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii aferente investiţiei

pentru care autoritatea competentă pentru protecţia mediului a stabilit

necesitatea evaluării efectelor acesteia asupra mediului. Informarea şi

consultarea publicului se realizează în conformitate cu prevederile legislaţiei

privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra

mediului, precum și în conformitate cu prevederile Directivei nr. 85/337/CEE.

În aceste condiţii, aprobarea tacită a autorizaţiei de construire nu poate opera.

Informarea, consultarea şi, în consecinţă, participarea publicului la luarea

deciziei asupra cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii

presupun derularea unor proceduri concrete, conduse de autorităţile

administrației publice, ceea ce exclude atitudinea pasivă din partea

administraţiei. Mai mult, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a stabilit

că sistemul autorizării procedurii tacite este în mod vădit incompatibil cu

cerinţele Directivei nr. 85/337/CEE.

O reglementare specifică în materie este cuprinsă în prevederile art. 3 alin.

(7) - (8) din Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de

construcţie de drumuri de interes naţional, judeţean şi local, potrivit cărora

certificatele de urbanism, avizele, acordurile, permisele şi autorizaţiile se

consideră acordate, dacă acestea nu au fost transmise către Compania Naţională

de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., pentru lucrările de

interes naţional, respectiv către autorităţile administraţiei publice locale, pentru 55


lucrările de interes judeţean şi local, în termenele menţionate la alin. (5) – (6) ale

aceluiași articol - de 10 zile calendaristice de la data depunerii documentaţiei, în

privinţa certificatelor de urbanism, respectiv de 25 de zile calendaristice de la

data depunerii documentaţiei, pentru avizele, acordurile, permisele şi

autorizaţiile solicitate prin certificatele de urbanism, cu excepţia acordului de

mediu - în cazul aprobării tacite, autorităţile competente fiind obligate să emită

documentul oficial în termen de 5 zile lucrătoare de la data aprobării tacite.

3.3. Drepturile conferiteÎn aprecierea efectelor autorizaţiei de construire trebuie pornit de la faptul

că dreptul de a construi este ataşat, în principal, dreptului de proprietate (mai

ales Iui jus utendi) asupra terenurilor, dar se exercită cu respectarea

reglementărilor juridice privind utilizarea solului, iar conformarea proiectului

lucrărilor de construcţii cu acestea din urmă este controlată prin intermediul

autorizaţiei de construire. Ca atare, întinderea drepturilor conferite trebuie să fie

apreciată ţinându-se seama de faptul că, de regulă, este vorba de o autorizare în

scopul de a realiza, pe un teren determinat, lucrări conform regulilor de

urbanism şi cerinţelor legale de calitate a construcţiilor.

În acest sens, legea română, prin art. 311 alin. (1) din Legea nr. 350/2001,

distinge în mod expres faptul că „dreptul de construire se acordă potrivit

prevederilor legale, cu respectarea documentaţiilor de urbanism şi

regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit legii”.

Principalul drept conferit prin emiterea autorizaţiei de construire este

dreptul de a executa lucrările de construcţii pentru care a fost solicitată, în

limitele proiectului prezentat de solicitant şi aprobat de către autoritatea

administraţiei publice locală.

56


Totodată, prin autorizaţia de construire/desfiinţare emitentul poate impune

anumite condiţii pentru perioada executării lucrărilor deconstrucții autorizate,

rezultate din aplicarea normelor generale şi locale, privind:

a) condiţiile de utilizare a domeniului public (accese în zona şantierului,

staţionări ale utilajelor, închideri de drumuri publice, ocupări temporare de spaţii

publice, treceri temporare sau săpături în spaţiile publice, devieri ale circulaţiei

auto sau pietonale, protecţia circulaţiei, executarea unor drumuri provizorii,

folosirea unor elemente de reclamă etc.);

b) măsurile de protejare a proprietăţilor particulare învecinate;

c) măsurile de protecţie sanitară şi socială în situaţia cazării unor

muncitori sezonieri (executarea de baracamente, grupuri sociale, grupuri

sanitare, dotări de toate tipurile în cazul unui număr mai mare de muncitori,

plata serviciilor suplimentare prestate de unităţile existente etc.);

d) măsurile de securitate la incendiu.

În situaţia autorizării executării lucrărilor pentru construcţii cu caracter

provizoriu, în conţinutul formularului autorizaţiei de construire/desfiinţare

(formularul-model aprobat prin Ordinul nr. 839/2009) emitentul are obligaţia de

a face precizări privind obligaţiile care decurg din „caracterul provizoriu şi

durata de existenţă limitată până la __.__.____.”, inclusiv precizări privind

termenul de încetare a funcţionării obiectivului autorizat.

3.4. Răspunderea pentru nerespectarea regimului juridic al

actelor administrative de urbanism.Exercitarea dreptului de a construi şi actele administrative de autoritate

emise în realizarea prescripțiilor sale generează un amplu contencios, cu atât mai

mult cu cât vizează multiple şi variate interese publice şi/sau private existente.

57


Nerespectarea reglementărilor legale în materie generează un contencios

în anulare (respectiv, contenciosul administrativ) şi un contencios în răspundere

(contravenţională, penală sau civilă, după caz).

Referindu-se la contextul general al răspunderii în materia urbanismului,

în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a arătat că „activitatea de edificare sau

desfiinţare a construcţiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legiiˮ,

iar „regimul legal al construcţiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de

proprietate. În măsura în care, însă, (...) exercitarea dreptului de proprietate se

abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va

suporta sancţiunile stabilite de lege fără a se putea apăra invocând principiul

constituţional al ocrotirii proprietăţiiˮ.

Pentru a statua astfel, instanţa constituţională a avut în vedere şi

dispoziţiile pct. 2 al art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea

drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care prevăd că statele

semnatare ale Convenţiei pot „adopta legile pe care le consideră necesare pentru

a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general (...)ˮ, precum şi

jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care, în Cauza Mellacher şi

alţii împotriva Austriei, în 1989, a statuat că astfel de legi sunt „necesare şi

obişnuite în domeniul construcţiilor, care, în societăţile moderne, sunt o

preocupare centrală a politicilor economice și sociale. Pentru a implementa

astfel de politici, Legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în

ceea ce priveşte stabilirea existenţei unei probleme de interes public ce necesită

măsuri de control, cât și în alegerea unor modalităţi de aplicare detaliate pentru

implementarea măsurilor vizateˮ5.

5 Decizia nr. 820 din 13 noiembrie 2007 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 28 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, în M. Of. nr. 813 din 28 noiembrie 2007.

58


3.4.1. Contenciosul administrativ.

Ca acte administrative individuale, actele (administrative) de urbanism pot

forma obiectul contenciosului administrativ în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Astfel, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un

interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ de

urbanism sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, se poate adresa

instanţei de contencios administrativ competentă pentru anularea actului,

recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim (public ori privat) şi

repararea pagubei ce i-a fost cauzată. În condițiile art. 1 alin. (2) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare, posibilitatea de a se adresa instanţei de contencios administrativ o are

şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act

administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Din această

perspectivă se cuvine să facem distincția între actele de urbanism propriu-zise şi

actele de urbanism conexe.

Din prima categorie fac parte documentaţiile de urbanism şi certificatul de

urbanism.

Potrivit art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, „după aprobare, Planul

urbanistic general, Planul urbanistic zonal şi Planul urbanistic de detaliu,

împreună cu regulamentele locale de urbanism aferente, sunt opozabile în

justiţieˮ. În ciuda redactării defectuoase, textul legal respectiv exprimă faptul că

respectivele documentaţii de urbanism, prin actul de adoptare, devin acte

administrative şi pot forma obiectul contenciosului administrativ.

Într-adevăr, conform reglementărilor legale în vigoare (respectiv Anexa

nr. 1 la Legea nr. 350/2001), documentaţiile de urbanism - planul urbanistic

general şi regulamentul local aferent, planul urbanistic zonal şi regulamentul

local corespunzător şi planul urbanistic de detaliu - sunt avizate şi aprobate,

după caz, prin hotărâri ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau ale 59


consiliilor locale ale municipiilor, oraşelor ori comunelor, iar Regulamentul

general de urbanism prin hotărâre a Guvernului.

În condiţiile şi cu îndeplinirea procedurii speciale prevăzută de Legea nr.

554/2004 aceste acte administrative de autoritate pot fi supuse controlului

judiciar, prin contestarea lor în faţa instanţelor judecătoreşti competente6.

Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente,

persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act

administrativ de urbanism cu caracter individual adresat altui subiect de drept,

este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă în momentul în care a luat la

cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa actului, în limitele termenului de

prescripţie de 6 luni, depăşirea acestui termen echivalând cu neîndeplinirea

procedurii administrative prealabile. În aceste cazuri, controlul judiciar, realizat

prin intermediul instanţei de contencios administrativ, se limitează numai la

verificarea respectării prevederilor legale de elaborare, avizare şi adoptare a

documentaţiilor respective şi, în caz de constatare a încălcării acestora poate să

dispună anularea actului administrativ de urbanism în cauză. În orice caz,

judecătorul nu se poate substitui autorității administrației publice emitentă şi nici

6 Într-o hotărâre judecătorească rămasă, din fericire, singulară, s-a considerat că hotărârea consiliului local de aprobare a PUG al unui municipiu prin care se încalcă limita unei comune este exceptată controlului judecătoresc în procedura Legii contenciosului administrativ, necompetenţa materială a instanţelor fiind absolută, întrucât Legea administraţiei publice locale prevede imperativ că delimitarea comunelor, oraşelor şi judeţelor se face printr-o procedură specială, respectiv prin lege şi cu consultarea prealabilă a locuitorilor, prin referendum (Curtea de Apel Târgu Mureş, decizia civilă nr. 46/R/26.02.2004, în vol. L. Uţă, C. Jora (coord.), Culegere de practică judiciară, semestrul 1/2004, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 153). Faptul că printr-o hotărâre a consiliului local de aprobare a unui PUG s-a încălcat legea, nu-i schimbă natura juridica de act administrativ (de urbanism) ci, eventual, determină nulitatea sa parţială, în cazul de faţă în privinţa delimitării teritoriului celor două localităţi, restul actului rămânând valabil. Totodată, de precizat că nu este rolul PUG de a delimita teritoriul administrativ al unei unităţi administrativ-teritoriale, acesta cuprinzând reglementări pe termen scurt, la nivelul întregii unităţi administrativ teritoriale de bază cu privire la probleme precum: stabilirea şi delimitarea teritoriului intravilan în relaţia cu teritoriul administrativ al localităţii, stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan, zonificarea funcţională în corelaţie cu organizarea reţelei de circulaţie ş.a. (art. 46 alin. (2) din Legea nr. 350/2001). Ca atare, hotărârea consiliului local de aprobare a PUG rămâne un act administrativ, supus contenciosului administrativ, reglementat prin Legea nr. 554/2004, chiar si în situaţia în care, încălcând legea, stabileşte şi limitele teritoriului administrativ al unei localităţi, alături de alte elemente aferente scopului său conferit prin lege.

60


nu poate să aprecieze ori să decidă asupra conţinutului concret al documentului

vizat (oportunităţii administrative)7.

Potrivit art. 64 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, documentaţiile de

amenajare a teritoriului şi de urbanism aprobate fără avizele prevăzute de

reglementările legale în vigoare sunt nule. De asemenea, conform art. 65 alin.

(2) din acelaşi act normativ, şi documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de

urbanism modificate fără respectarea prevederilor legale privitoare la avizare şi

aprobarea acestora sunt nule.

Referitor la certificatul de urbanism şi la autorizaţiile de

construire/desfiinţare, ca acte administrative de autoritate cu caracter individual,

acestea pot fi atacate în justiţie pentru anulare ori în vederea obligării

autorităţilor administrației publice competente de a le emite. Într-o formulare

generală, conform art. 34 din Legea nr. 350/2001, emiterea de certificate de

urbanism incomplete, cu date eronate sau cu nerespectarea prevederilor cuprinse

în documentaţiile de urbanism aprobate, atrage răspunderea disciplinară,

administrativă, contravenţională, civilă sau penală, după caz, potrivit legii.

Conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, autorizaţiile de construire

se emite în temeiul şi cu respectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism,

avizate şi aprobate potrivit legii, nelegalitatea acestora ori neconformitatea

autorizaţiilor cu cerinţele acestora antrenând nulitatea respectivelor acte

administrative de autoritate, iar potrivit art. 12 alin. (1) din acelaşi act normativ,

autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor

legale, pot fi anulate de către instanţele de contencios administrativ, potrivit

legii.

7 Autorizaţia de construire este un act administrativ, iar conform Legii contenciosului administrativ este lipsită de interes nulitatea relativă sau absolută invocată în condiţiile în care autorizaţia de construire a fost analizată în mod corect de către instanţa de fond din punctul de vedere al legalităţii, respectiv al condiţiilor legale şi al actelor care au existat la data aprecierii legalităţii emiteriiˮ (Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VlII-a de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 1398 din 13 noiembrie 2006, în vol. Curtea de Apel Bucureşti, Culegere de practică judiciară în materie de contencios administrativ şi fiscal, Ed. Wolters Kluwer, Bucureşti, 2007, p. 72).

61


Documentaţia tehnică, respectiv avizele şi/sau acordurile aferente

procedurii de eliberare a autorizaţiei de construire nu pot fi contestate decât

odată cu aceasta.

Aşa cum am arătat, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se poate

adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al

său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual,

adresat altui subiect de drept. În înţelesul actului normativ, dreptul vătămat

reprezintă orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ,

căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ, interesul legitim privat

constituie posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea

realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, iar interesul legitim

public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia

constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale

ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţelor

autorităţilor publice8.

Conform prevederilor tezei a II-a a alin. (1) al art. 12 din Legea nr.

50/1991, anularea autorizaţiilor de construire sau de desfiinţare poate fi cerută,

în condiţiile legii, şi de către prefect, inclusiv la sesizarea expresă a organelor de

control ale Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C.

În jurisprudenţa statelor cu tradiţie în materie s-a statuat că interesul de a

acţiona al terţilor împotriva actului administrativ trebuie să fie direct şi adecvat.

În privinţa primului caracter, acesta se apreciază de la caz la caz, în funcţie de

proximitatea şi importanţa construcţiei litigioase ori de configuraţia spaţiului

urbanistic afectat. Referitor la cea de-a două cerinţă, care trebuie îndeplinită în

mod cumulativ, interesul trebuie să fie de ordin urbanistic, inclusiv estetic, cel

8 „Instanţa de fond a constatat corect că Municipiul Bucureşti, în calitate de proprietar al terenului pe care sunt efectuate lucrările de construcţie autorizate, este titular de drepturi şi obligaţii în raportul de drept administrativ dedus judecăţii şi are interes să nu fie afectată peisagistica parcului (…)ˮ (Curtea de Apel Bucureşti. Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 19 din 12 ianuarie 2006, în vol. Curtea de Apel Bucureşti, (...), op. cit., p. 76).

62


de natură neurbanistică, de exemplu, comercială, neconferind calitate procesuală

activă.

Ca în cazul oricărui alt act administrativ, şi în situaţia autorizațiilor de

urbanism, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, în

condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, se poate solicita și

suspendarea acestora, separat sau prin acţiunea principală9.

De altfel, și dispozițiile speciale ale art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991,

disting în mod expres că „odată cu introducerea acţiunii se pot solicita instanţei

judecătoreşti suspendarea autorizaţiei de construire sau desfiinţare şi oprirea

executării lucrărilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei”.

În jurisprudenţă s-a decis în mod constant faptul că valabilitatea

autorizaţiei de construire depinde de certa dovedire a dreptului de proprietate

asupra terenului pe care se doreşte amplasarea construcţiei, că un superficiar

dobândeşte, prin încheierea convenţiei cu proprietarul terenului ori prin

acceptarea legatului, dreptul de a construi pe teren şi pe această bază poate

deveni titular al autorizaţiei de construire sau că un concesionar al unui teren

pentru construcţie (proprietate privată a statului ori a unităţilor administrativ-

teritoriale) este îndrituit să obţină un asemenea aci administrativ.

Totodată, sub raport procedural, s-a statuat că titularii dreptului de

proprietate în indiviziune nu pot exercita fiecare în nume propriu acţiunea care

vizează legalitatea autorizaţiei de construire eliberată pentru proprietatea

comună indiviză (ci numai organismul de reprezentare colectivă, ca de exemplu,

asociaţia de proprietari de apartamente); De asemenea, vecinii unei construcţii

9Măsura excepţională a suspendării executării unui act administrativ poate fi dispusă de instanţă, doar cu respectarea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) care se raportează la art. 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa cazului bine justificat şi a unei pagube iminente. Or, întrucât se invocă, în raport de normele în materie şi de cerinţele din certificatul de urbanism, atât încălcarea cerinţelor legale la emiterea autorizaţiei de construire atacată şi excesul de putere, cât şi faptul că, prin edificarea construcţiei s-ar produce pagube iminente prin afectarea structurii de rezistenţă a imobilului reclamantului, situate la limita vecinătăţii construite ce se edifică în baza autorizaţiei atacată, sunt îndeplinite condiţiile legale pentru suspendarea executării actului administrative atacat (Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 1397 din 13 noiembrie 2006, în vol. Curtea de Apel Bucureşti (...). op. cit., p. 546).?

63


care nu le afectează drepturi recunoscute de lege nu au calitate procesuală

activă. Dreptul la acţiunea în contenciosul administrativ îl au numai persoanele

fizice sau juridice, care sunt vătămate în drepturile lor existente şi recunoscute

de lege, nu şi cele care solicită apărarea unor interese viitoare sau vocaţii.

Lipsa competenţei legale a unei autorităţi a administrației publice de a

emite autorizaţia de construire sau de desființare determină și absenţa calităţii

sale procesuale active sau, după caz, pasive. În cazul în care se solicită anularea

autorizaţiei, dacă pentru emiterea legală a acesteia nu a fost necesar acordul

vecinilor, calitatea procesuală activă o pot avea și organele de inspecţie şi

control sau alte persoane care ar putea fi prejudiciate prin eliberarea actului

administrativ final de autoritate, de exemplu, colocatarii, dar nu vecinii.

S-a mai afirmat, în jurisprudenţă, faptul că ne aflăm în prezenţa unui refuz

nejustificat de eliberare a autorizaţiei de construire, în situația în care cei

îndreptăţiţi au renunţat la beneficiul servituții legale de vedere prevăzută de

articolul 612 din Codul civil sau că, dimpotrivă, refuzul este justificat, de pildă,

în cazul opunerii unui coproprietar asupra terenului la edificarea construcţiei sau

atunci când cererea de emitere a autorizaţiei de construire a fost făcută după

realizarea (edificarea) construcţiei.

O problemă controversată a reprezentat-o aceea dacă lucrările de

construcţii începute fără autorizaţie, dar care în mod obiectiv îndeplinesc

cerinţele legale pentru autorizarea executării lor, pot fi confirmate ulterior prin

emiterea actului administrativ final de autoritate.

Astfel, într-un prim punct de vedere s-a considerat că, întrucât activitatea

de executare a lucrărilor de construcţii este supusă unui regim juridic specific de

autorizare, de ordine publică, prin care se impune parcurgerea unei proceduri ale

cărei etape sunt strict reglementate, nu poate fi posibilă confirmarea ulterioară,

prin eliberarea autorizaţiei de construire, a caracterului legal al lucrărilor de

construcţii deja executate. 64


Dimpotrivă, într-o altă poziţie, s-a apreciat că, pornind de la ideea că

eliberarea unei autorizaţii de construire nu constituie, prin ea însăşi, un act

privind oportunitatea administrativă, ci este menită să protejeze în mod

preventiv valorile şi relaţiile juridice, economice, tehnice, precum şi de mediu şi,

din moment ce această raţiune este satisfăcută, nu poate exista sau interveni

niciun impediment pentru a împiedica, pe cale legală, corectarea post factum a

absenţei actului administrativ final de autoritate, care să vină în scopul

confirmării îndeplinirii tuturor condiţiilor necesare, tot astfel cum o nulitate de

protecţie poate fi asanată şi ulterior10.

3.4.2. Răspunderea contravenţională

În privinţa răspunderii contravenţionale trebuie să facem distincția între

contravenţiile la regimul activităţii de urbanism şi amenajare a teritoriului,

respectiv cele la regimul autorizării executării lucrărilor de construcţii. Ambelor

categorii li se aplică dispoziţiile procedurale ale O.G. nr. 2/2001 privind regimul

juridic al contravenţiilor, cu modificările și completările ulterioare11.

- Contravențiile la regimul legal de urbanism.

În condițiile prevederilor art. 63 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 privind

amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare,

constituie contravenţii săvârșirea următoarelor fapte:

refuzul instituţiilor publice de a furniza informaţii care, prin natura

lor, sunt publice, pentru desfăşurarea corespunzătoare a activităţii

de amenajare a teritoriului şi de urbanism;

supunerea spre avizare sau aprobare a unei documentaţii de

urbanism incomplete ori care conţine date eronate;

10 Curtea Supremă de Justiţie, Secţia de contencios administrativ, decizia nr. 902 din 7 aprilie 1999.11 În prima hotărâre de condamnare a României pentru încălcarea dreptului la un proces echitabil în materie contravenţională (CEDO, hotărârea din 4 octombrie 2007, cauza nr. 28.183/2003, Anghel/c./România) Curtea a apreciat că depenalizarea contravenţiei nu pune în sine probleme, ci nerespectarea garanţiilor fundamentale, precum prezumţia de nevinovăţie, care protejează individul faţă de posibilele abuzuri ale autorităţilor. Într-o procedură care poate fi calificată „penalăˮ, o atare garanţie este chemată să stabilească echilibrul între autorii prezumaţi ai faptelor interzise de lege şi autorităţile însărcinate cu urmărirea şi sancţionarea lor.

65


avizarea şi aprobarea de documentaţii de amenajare a teritoriului şi

de urbanism semnate de alte persoane decât cele stabilite prin lege;

neîndeplinirea atribuţiilor privind exercitarea controlului asupra

modului de respectare a documentaţiilor de amenajare a teritoriului

şi de urbanism;

neluarea măsurilor prevăzute de lege în cazul nerespectării

prevederilor din documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de

urbanism;

aprobarea unui plan urbanistic de detaliu cu derogări de la Planul

urbanistic general neprevăzute la art. 32 alin. (4) din același act

normativ;

semnarea, în conformitate cu prevederile art. 38 alin. (1), de

documentaţii de amenajarea teritoriului şi urbanism care conţin date

eronate, dacă nu intră sub incidenţa legii penale.

- Contravențiile la regimul legal al autorizării executării lucrărilor de

construcții:

a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a

lucrărilor prevăzute la art. 3 din lege, cu excepţia celor menţionate

la lit. b) a aceluiași articol, de către investitor şi executant;

b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor

autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3

din lege, cu excepţia celor prevăzute la lit. b) a aceluiași articol,

precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără

solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute

la art. 7 alin. (15) din lege, de către investitor şi executant;

c) aprobarea furnizării de utilităţi urbane, ca urmare a executării de

lucrări de branşamente şi racorduri la reţele pentru construcţii noi

neautorizate; 66


d) menţinerea după expirarea termenului prevăzut prin autorizaţie

sau după terminarea lucrărilor autorizate ori adaptarea în alte

scopuri faţă de cele prevăzute în autorizaţie a construcţiilor,

lucrărilor şi amenajărilor cu caracter provizoriu;

e) neaducerea terenului la starea iniţială de către investitor, după

terminarea lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. c) din lege, precum şi

nerealizarea lucrărilor de curăţare, amenajare ori degajare, după

caz, a amplasamentului şi/sau a terenurilor adiacente ocupate

temporar pe durata execuţiei, o dată cu încheierea lucrărilor de

bază;

f) împiedicarea ori sustragerea de la efectuarea controlului, prin

interzicerea accesului organelor de control abilitate sau prin

neprezentarea documentelor şi a actelor solicitate;

g) neanunţarea datei începerii lucrărilor de construcţii autorizate, în

conformitate cu prevederile art. 7 alin. (8) din lege;

h) neemiterea certificatelor de urbanism în termenul prevăzut la

art. 6 alin. (2) din lege, precum şi emiterea de certificate de

urbanism incomplete ori cu date eronate, care nu conţin lista

cuprinzând avizele şi acordurile legale necesare în raport cu

obiectivul de investiţii, sau eliberarea acestora condiţionat de

elaborarea prealabilă a unei documentaţii de urbanism sau a

oricăror documentaţii tehnice de definire a scopului solicitării, cu

depăşirea termenului legal, sau refuzul nejustificat ori

condiţionarea furnizării informaţiilor de interes public prevăzute la

art. 6 alin. (1) din lege;

h1) neemiterea autorizaţiilor de construire în termenul prevăzut la


i) emiterea de autorizaţii de construire/desfiinţare: 67


- în lipsa unui drept real asupra imobilului, care să confere dreptul

de a solicita autorizaţia de construire/desfiinţare;

- în lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentaţiilor de

urbanism, avizate și aprobate potrivit legii;

- în baza unor documentaţii incomplete sau elaborate în

neconcordanţă cu prevederile certificatului de urbanism, ale

Codului civil, ale conţinutului-cadru al documentaţiei tehnice - D.T

pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care nu

conţin avizele şi acordurile legale necesare sau care nu sunt

verificate potrivit legii;

- în lipsa expertizei tehnice privind punerea în siguranţă a întregii

construcţii, în cazul lucrărilor de consolidare;

- în baza altor documente decât cele cerute prin prezenta lege;

j) neorganizarea şi neexercitarea controlului privind disciplina în

autorizarea şi executarea lucrărilor de construcţii de către

compartimentele abilitate din cadrul aparatului propriu al

consiliilor judeţene şi al primăriilor, în unităţile lor administrativ-

teritoriale, potrivit prevederilor art. 27 alin. (3) - (4) din lege,

precum şi neurmărirea modului de îndeplinire a celor dispuse de

Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C., potrivit dispoziţiilor


k) neîndeplinirea, la termenul stabilit, a măsurilor dispuse de

Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C. la controlul anterior;

l) refuzul nejustificat sau obstrucţionarea sub orice formă a

accesului persoanelor fizice sau al reprezentanţilor persoanelor

juridice la documentele prevăzute la art. 34 alin. (7) din lege.

- Contravențiile la regimul legal al autorizării executării lucrărilor de

construcții de drumuri.68


Conform dispozițiilor art. 3 alin. (5) – (6) din Legea nr. 198/2004 privind

unele măsuri prealabile lucrărilor de construcţii de drumuri de interes naţional,

judeţean şi local, certificatele de urbanism pentru lucrările ce fac obiectul acestei

legi se eliberează şi se comunică Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri

Naţionale din România - S.A., pentru lucrările de interes naţional, respectiv

autorităţilor administraţiei publice locale, pentru lucrările de interes judeţean şi

local, în termen de 10 zile calendaristice de la data depunerii documentaţiei, iar

avizele, acordurile, permisele şi autorizaţiile solicitate prin certificatele de

urbanism, cu excepţia acordului de mediu, vor fi eliberate şi comunicate

CNADNR-SA, pentru lucrările de interes naţional, respectiv autorităţilor

administraţiei publice locale, pentru lucrările de interes judeţean şi local, în

termen de 25 de zile calendaristice de la data depunerii documentaţiei pentru

eliberarea lor.

3.4.3. Răspunderea penală.

Dacă Legea nr. 350/2001 nu stabileşte nicio infracţiune specifică în

această materie, Legea nr. 50/1991, prin art. 24 alin. (1), a incriminat patru fapte,

a căror săvârșire constituie infracţiuni la regimul autorizării lucrărilor de

construcţii:

a) executarea, fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare, ori cu

nerespectarea prevederilor acesteia, a lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. b) din lege

(respectiv, lucrări de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare,

protejare, restaurare, conservare, precum şi orice alte lucrări, indiferent de

valoarea lor, care urmează să fie efectuate la construcţii reprezentând

monumente istorice, inclusiv la anexele acestora, identificate în acelaşi imobil -

teren şi/sau construcţii, la construcţii amplasate în zone de protecţie a

monumentelor şi în zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la

construcţii cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, stabilite prin

documentaţii de urbanism aprobate),69


b) continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de

către organele de control competente, potrivit legii,

c) întocmirea ori semnarea proiectelor tehnice, precum şi a

documentaţiilor tehnice - D.T pentru autorizarea executării lucrărilor de

construcţii pentru alte specialităţi decât cele certificate prin diplomă universitară,

în condiţiile prevăzute la art. 9 din lege (respectiv, de arhitect cu diplomă

recunoscută de statul român - pentru proiectarea părţii de arhitectură pentru

obiective de investiţii cuprinse la toate categoriile de importanţă a construcţiilor

supraterane şi a celor subterane; de ingineri constructori şi de instalaţii, cu

diplomă recunoscută de statul român - pentru părţile de inginerie în domeniile

specifice, pentru obiective de investiţii cuprinse la toate categoriile de

importanţă a construcţiilor supraterane şi subterane, precum şi la instalaţiile

aferente acestora; și de conductor arhitect, urbanist şi/sau de subinginer de

construcţii, cu diplomă recunoscută de statul român - pentru clădiri de

importanţă redusă şi aflate în afara zonelor protejate, stabilite conform legii),

d) refuzul emiterii certificatului de urbanism.

Săvârșirea acestor infracţiuni se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 3

ani sau cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei.

Obiectul juridic îl formează relaţiile sociale reglementate de normele

juridice imperative referitoare la autorizarea executării lucrărilor de construcţii

şi, prin aceasta, asigurarea interesului general privind urbanismul şi a cerinţelor

de calitate (rezistenţă și stabilitate) a unei construcţii.

Subiectul activ nemijlocit (autorul) poate fi orice persoană (nefiind

circumstanţiat) care îndeplineşte condiţiile cerute de lege şi care săvârşeşte una

din faptele incriminate.

Infracţiunile pot fi comise în toate formele de participaţie: coautorat,

instigare, complicitate.

70


3.4.4. Răspunderea civilă.

Obligaţia existenţei autorizaţiilor de urbanism nu a fost instituită pentru

protejarea drepturilor terţilor, ci numai pentru a răspunde anumitor consideraţii

de interes general. Ca atare, prezenţa sau absenţa certificatului de urbanism şi a

autorizaţiei de construire sunt fără efect asupra drepturilor private ale terţilor. În

acelaşi timp, însă, acestea sunt eliberate sub rezerva drepturilor terţilor.

Problema care se pune este deci, de a vedea dacă aceştia au un drept la

respectarea regulilor de urbanism, pe care ar putea să-l invoce pentru a cere

repararea violării sale. Ea a fost ridicată în jurisprudenţa franceză şi, după multe

ezitări, Curtea de Casaţie a decis că un terţ se poate prevala de violarea unei

reguli de urbanism, dar acţiunea în răspunderea civilă nu poate fi admisă dacă,

în plus, nu face proba unei tulburări ori a unei pagube cauzată prin respectiva

încălcare.

71

autorizatia de construire

Documents

Transcript of autorizatia de construire