Suport de curs

Administraţie europeană, centrală şi locală

An II –Administraţie Europeană

Istoria Administartiei Publice…………………………………………………… 1

Abordări conceptuale privind administraţia publică…………………..……. 4

Modelul tradiţional de administraţie publică…………………………………. 5

Tipuri de birocraţie………………………………………………………………... 8

Concentrarea autorităţii în cadrul modelului birocratic. Ierarhia…........... 16

Funcţia publică şi funcţionarul public…………………………………………. 24

Managementul public…………………………………………………………….. 26

Tendinţe noi în managementul public internaţionalşi oportunitatea adaptării şi implementării lor în instituţiile publice din România………………………………………………

34

Profesionalizarea serviciului public…………………………………............... 56

Administraţia Publică şi Cetăţeanul……………………………………………. 63

Stratificarea relaţiilor cu cetăţeanul……………………………………………. 68

Agenda administrativă………………………………………………….………… 69

Diferenţierea structurilor în administraţia publică………………………….. 82

Noţiunea de serviciu public……………………………………………………… 86

Misiunea administraţiei publice……………………………………………….... 97

O analiză SWOT a administraţiei publice româneşti……………………….. 132

Istoria Administratiei Publice

Max Weber a fost fondatorul administratiei moderne care s-a dezvoltat mai intai in Europa Occidentala. Dezvoltarea functionarilor de cariera si a structurii administratiei a fost posibila datorita existentei unei autoritati centrale suficient de puternica. Monarhii aveau nevoie de acesti functionari pentru a-si administra domeniul, iar prin intermediul autoritatii inlocuiesc astfel puterea nobililor locali. Astfel de evolutii au avut loc cu precadere in monarhiile absolutiste din Europa Occidentala, monarhii ce erau caracterizate de dezvoltare continua, de structuri militare si administrative centrale, dezvoltare care pana la urma a insemnat o acumulare de putere la nivel central. Aceasta acumulare de putere s-a produs in detrimentul vechilor centre de putere din Evul Mediu.

In Franta o administratie centrala efectiva a fost introdusa la inceputul secolului al XVII-lea de catre cardinalii Richelieu si Mazarin. Acestia au introdus o serie de reprezentanti permanenti numiti intendenti si care pe masura cresterii prerogativelor cu care au fost inzestrati au devenit adevarati administratori. Astfel la mijlocul secolului al XVII-lea acesti administratori vizau, supuneau si colectau taxele, organele politiei locale, pastrarea ordinii si conducerea sistemului judiciar.Fronda=revolta nobililor Ludovic al XIV-lea si ministrul sau Colberte au intuit faptul ca acesti administratori pot sa acumuleze o putere care sa-I faca greu controlabili si a incercat sa le limiteze contributiile. Colberte a introdus o cerinta de rapoarte privind activitatea lor ducand astfel la crearea unei intregi retele de functionari subordonati la aparitia unor birouri administrative teritoriale si la nivel central.Ludovic al XIV-lea a creat o serie de ministere pe care le-a conectat la reteaua administrativa teritoriala. Procesul de centralizare a statului nu a reusit sa elimine toate vechile centre de putere feudale. Mai mult, monarhia din nevoia continua de bani a trecut la vanzarea unor functii si privilegii. Au fost create o serie de categorii favorizate care in timp au acumulat putere si influenta.

Sistemul administrativ a scapat de sub control in timpul lui Ludovic al XV-lea si al XVI-lea. Doar o data cu revolutia franceza s-a schimbat perceptia generala privind administratia. Guvernele revolutionare franceze au incercat sa descentralizeze administratia prin instituirea guvernamintelor locale.Dupa preluarea puterii, Napoleon a restructurat din temelii sistemul administrativ fractionalizandu-le. Departamentele create de regimul revolutionar le-a pus sub administrarea unor prefecti care se aflau sub un strict control centralizat la care detineau si o considerabila putere. Sistemul a functionat atat de bine incat dupa restauratie monarhia l-a pastrat.

Prusia intre secolele XVII-XVIII:Trei conducatori foarte importanti : marele elector Frederick Wilhem I si Frederick al II-lea cel Mare a organizat un aparat administrativ remarcabil. La mijlocul secolului al XVII-lea marele electoe a unit toate provinciile prusace intr-un stat centralizat. In 1722 Frederick Wilhem I a creat un organism administrativ specializat care era numit Directoratul General si o serie de comisii provinciale pe diferitele domenii administrative. Frederick al II-lea a creat o serie de reforme menite sa imbunatateasca activitatea administratiei prusace. A instituit un sistem de recrutare a functionarilor foarte apropiat de ceea ce numim astazi MERIT SYSTEM (selectarea functionarilor dupa competenta). El a mai creat o retea nationala de pregatire a acestor functionari. Ulterior a incercat sa centralizeze sistemul de recrutare al functionarilor. Un alt domeniu in care a adus modificari a fost cel al organizarii. Cea mai importanta schimbare care s-a produs a avut loc in raportul dintre rege si administratia sa.

Administratia profesionista poate acumula datorita expertizei pe care o detine o putere foarte mare. Prin urmare, aparitia administratiei profesioniste a avut in sine ca efect diminuarea puterii monarhului. Codul Legal General emis in 1794: prin el monarhul trebuia sa respecte legile statului, puterea sa fiind substantial diminuata. Functionarii regelui s-au transformat in functionari ai statului, functiile lor fiindastfel garantate.

Evolutia sistemului englez a avut un caracter traditionalist.In S.U.A. administratia americana a fost dominata pe parcursul secolului al XIX-lea de

conceptiile lui James Madison si Andrew Jackson. J.Madison a fost adeptul unei totae descentralizari a administratiei si a unei minime implicari a statului in procesul administrativ. Alta caracteristica a serviciilor publice americane pe parcursul secolului al XIX-lea a fost lipsa de profesionalism si de

stabilitate in functie. Razboiul de secesiune a insemnat inceputul schimbarii societatii americane. Efortul de razboi a avut ca si rezultat intarirea aparatului administrativ. Orasele s-au dezvoltat foarte mult ca urmare a industrializarii, raportul numeric intre populatia rurala si populatia urbana modificandu-se foarte mult. Administratia americana nu mai corespundea noilor realitati sociale, prin urmare opiniile care sustineau necesitatea crearii unei administratii profesioniste, neutre din punct de vedere politic si impartiala fata de cetatean s-au impus in societatea americana.

In literatura americana de specialitate punctul de cotitura l-a creat Woodrow Wilson. Reforma administratiei americane s-a realizat prin legea numita Pendleton Act care a fost adoptata in anul 1889. Reforma administratiei a insemnat trecerea de la SPOIL SYSTEM la MERIT SYSTEM. Ulterior s-a incercat implementarea acestui sistem si la nivel local si la nivel statal prin oferirea de granturi conditionate de implementare a acestui sistem.Conceptul de functionar public s-a impus la inceputul secolului al XIX-lea.

Abordări conceptuale privind administraţia publică

La baza alocării resurselor la nivelul unei societăţi, stă aparatul administrativ dintr-un stat. Existenţa unei structuri de birouri în cadrul diferitelor nivele de guvernare face posibilă alocarea în diverse cantităţi a bunurilor şi serviciilor către diverse grupuri de cetăţeni/consumatori. Redistribuţia resurselor publice depinde de existenţa unui personal administrativ capabil să transfere resursele financiare către destinaţii exacte, conform unui set de reguli dinainte stabilite. In statul providenţă (“welfare state”) rolul biroului este larg deoarece o parte considerabilă din resursele totale este alocată din buget.

Conceptul de birou („bureau”) se află la baza sectorului public aşa cum James Wilson argumenta în “Birocraţia: ce fac agenţiile guvernamentale şi de ce o fac”. Între autorii din domeniu există unanimitate în ceea ce priveşte diferenţa care există între termenul de birou şi cel de birocraţie („bureaucracy”).

În dicţionarul Oxford English termenul de birou este definit „ca un spatiu folosit pentru afacerile publice; un departament al administraţiei publice.” Cîteodată termenul de birocraţie are acelaşi înţeles. Însă cel mai adesea termenul de birocraţie se referă la instituţii sau la un set de proprietăţi ale unei organizaţii.

În literatura de specialitate privind administraţia publică se pot regăsi anumite referiri la funcţiile unui birou cum ar fi:

• Birocraţiile sunt capabile să aibă cel mai înalt grad de raţionalitate sau eficienţă (Weber, 1978)

• Comportamentul unui birou este caracterizat de ineficienţă economică precum şi de pierdere administrativă (Tullock, 1965; Niskanen, 1971)

• Logica funcţiilor biroului este iraţionalitatea (March and Olsen, 1976; Hogwood and Peters, 1985).

Există două abordări principale ale birocraţiei: cadrul organizaţional (“organizational framework”) şi abordarea alegerii publice (“public choice approach”). McLean considera că teoriile biroului şi ale birocraţiei care provin din teoria alegerii publice tind să fie individualiste, atomiste şi economice în ceea ce priveşte presupunerile lor318. Benson considera că abordarea organizaţională pune accentul pe structură, întreg şi putere319.

Fred W. Riggs discută despre diversele înţelesuri ale termenului de birocraţie, concluzionînd că acest concept poate desemna agregate sau sisteme, întreguri sau părţi precum şi o varietate de proprietăţi care au o mulţime de conotaţii emotive. Este dificil de redus un număr atât de mare şi de divers de înţelesuri la unul central.

Kaplan susţinea că birocraţia este “un termen teoretic” deoarece îşi extrage înţelesurile din contextul teoretic din care operează şi ca orice concept abstract, are nevoie de elaborarea unui set de indicatori care pot fi aplicaţi unor fenomene observabile. Natura teoretică a conceptului de birocraţie se referă la necesitatea studierii contextului specific în care propoziţiile privind comportamentul birocratic sunt făcute.

Modelul tradiţional de administraţie publică

Modelul tradiţional de administraţie publică se poate caracteriza printr-o administraţie

aflată sub controlul formal al liderilor politici, este un model bazat pe un model birocratic strict

ierarhic, cu un personal permanent, neutru şi anonim care este motivat doar de interesul public,

care serveşte oricărei guvernări în mod egal şi care nu contribuie la realizarea politicilor ci doar

administrează acele politici decise de politicieni.

Fundamentele teoretice le putem regăsi în doctrina lui: Woodrow Wilson în Statele

Unite; Raportul North-Trevelyan în Marea Britanie şi în modelul birocratic al lui Max Weber.

Teoria a apărut în ultima parte a secolului XIX, a fost formalizată între 1900 şi 1920 şi a

durat în majoritatea statelor vestice până în ultimul sfert al secolului XX.

Modelul tradiţional al administraţiei publice rămâne cel mai durabil şi cea mai de succes

teorie a managementului în sectorul public, deşi acum tendinţa este de înlocuire a lui. Există

cîteva motive pentru acest lucru. Modelul avea tendiţa de a deveni rigid şi birocratic, se baza pe

procese şi pe stabilirea de proceduri de urmat şi nu pe rezultate.

În timp, guvernele au devenit din ce in ce mai focalizate pe rezultate, făcînduse astfel

trecerea de la accentul pus pe procedurile formale, structuri şi măsuri de salvgardare către

rezultate. Liderii politici au devenit nerăbdători în ceea ce priveşte birocraţiile lor şi au solicitat

răspunsuri mai rapide şi mai flexibile în locul procedurilor formalizate şi a deliberărilor lungi

caracteristice modelului tradiţional.

Administraţia publică are o istorie îndelungată. Primele forme de administraţie au

apărut încă din Egiptul antic sub forma administrării dezastrelor produse de inundaţiile Nilului şi

administrarea construirii piramidelor. China, în timpul dinastiei Han (206 î.H până în 220 d. H),

a adoptat conceptul confucianist conform căruia guvernul ar trebui să fie condus de oameni aleşi,

dar nu prin naştere, ci datorită virtuţilor şi abilităţilor lor, în timp ce scopul esenţial al guvernului

este asigurarea fericirii oamenilor.

În Europa, imperiile grec, roman, spaniol, etc., au fost în primul rând imperii

administrative, controlate de reguli şi proceduri. Statul modern în Evul Mediu se presupune,

conform lui Weber că “s-a dezvoltat concomitent cu structurile birocratice”.

Sistemele iniţiale de administraţie au fost “personale”, adică se bazau pe loialitatea

funcţionarilor faţă de rege sau ministru, în loc să fie “impersonale” şi să se bazeze pe legalitate şi

loialitate faţă de organizaţie şi stat. Era considerat un fapt comun şi normal ca cei care aspirau la

a fi angajaţi de către stat să recurgă la “patronaj” sau “nepotism”, bazându-se pe prieteni sau rude

pentru obţinerea unui astfel de loc de muncă, sau plătind locul (în această situaţie, banii plătiţi

pentru postul obţinut se recuperau prin percepere de impozite şi taxe de la clienţi).

Poziţiile administrative importante nu erau de obicei full-time ci făceau parte din

activităţile unei persoane alături de alte afaceri personale. Pentru a obţine un loc în sistemul

administrativ, era esenţial ajutorul prietenilor sau al rudelor, fără a se ţine seama de competenţele

respectivei persoane. Cu alte cuvinte, în administraţia publică nu exista nici un fel de expertiză

iar ca o consecinţă, atunci când guvernul se schimba se schimba întregul aparat administrativ.

În această situaţie, cetăţenii nu-şi vedeau interesele reprezentate în condiţiile în care

administraţia publică nu era decât o afacere privată în care deciziile guvernamentale, banii şi

voturile erau bunuri negociabile.

Modelului tradiţional a apărut în Imperiul Britanic la mijlocul secolului XIX. În 1854,

Raportul Northcote – Trevelyan recomanda ca “serviciul public să fie realizat de către persoane

selectate atent” prin “înfiinţarea unui sistem adecvat de examinare înainte de numire”. Raportul

recomanda: abolirea patronajului şi înlocuirea recrutării cu examinarea competitivă sub

supravegherea unui organism central examinator; reorganizarea personalului din departamentele

centrale în clase largi în scopul realizării de activităţi intelectuale şi mecanice; angajarea în

posturi înalte pe baza promovării interne concurenţiale. Raportul sublinia problemele de personal

şi deşi recomandările lui au fost implementare încet, a reprezentat începutul modelului tradiţional

de administraţie publică.

Reformele din adminisraţia publică engleză au influenţat şi administraţia publică din

Statele Unite.

În 1883 este adoptat Civil Service Act, denumit şi Pendleton Act, care stabilea o

Comisie a Serviciului Civil şi conţinea patru puncte cheie:

• susţinerea unor examinări competitive pentru toţi aplicaţii la serviciile publice;

• oferirea de posturi pentru cei clasaţi cel mai bine după examinări;

• stabilirea unei perioade de probă înaintea angajării efective;

• distribuirea de posturi la Washington în funcţie de populaţia celorlalte state şi a altor

zone mari.

Reformele din SUA şi din Marea Britanie, combinate cu modelul birocratic mult mai

cuprinzător din Europa Continentală, şi care data de la mijlocul secolului XVIII din Prusia, a

condus la adoptarea unui model consistent în prima parte a secolului XX. Mai târziu în secolul

XIX, modelul a fost puternic influenţat de Woodrow Wilson în SUA, el fiind unul dintre cei mai

importanţi activişti ai mişcării de reformă din SUA, în acelaşi timp cu Max Weber în Europa.

Weber a enunţat teoria birocraţiei, a introdus ideea unui serviciu public distinct, profesional, cu

personal recrutat şi numit pe merit, neutru din punct de vedere politic, care să rămână în funcţie

şi după schimbarea guvernului. De la

Wilson s-a păstrat ideea că politicienii ar trebui să fie responsabili pentru realizarea

politicilor, în timp ce administraţia trebuie să se preocupe de implementarea acestora. Ambii au

susţinut independenţa administraţiei de intervenţia politică.

În literatura de specialitate, birocraţia este privită sub diverse aspecte, în funcţie

de definiţia şi conţinutul explicaţiilor privind funcţiile şi rolul acesteia într-o societate. Astfel

avem birocraţia raţională, rigidă, ca dominaţie oficială, haotică, ca ofertant, în expansiune,

birocraţia ca instrument de control şi ca opţiune privată.

Tipuri de birocraţie

Birocraţia raţională

Max Weber este reprezentantul teoriei care priveşte birocraţia ca fiind o entitate

capabilă de a fi eficientă. În scopul creării unei baze pentru teoria sa, Weber argumentează că

există trei tipuri de : carismatică – atracţia unui lider extraordinar; tradiţională – cum ar fi a unui

şef de trib; a raţională/legală. Aceasta din urmă este atât raţională cât şi legală în comparaţie cu

alte forme de care erau în mod esenţial iraţionale şi extra-legale.

A fost considerată astfel cea mai eficientă formă de din cele trei şi a format baza pentru

teoria sa despre birocraţie.

Weber concepe propriul model de birocraţie, un model ideal care cuprindea

următoarele proprietăţi:

• Structură de impersonală;

• Existenţa unei ierarhii în cadrul unui sistem al carierelor în care există sfere de

competenţe specificate;

• Libera alegere bazată pe realizările obţinute în urma respectării anumitor reguli;

• Organizaţia este o structură separată, independentă de viaţa personală a angajaţilor

săi;

• Remunerarea cu bani pe baza unor contracte clare;

• Disciplină şi control în conducerea biroului.

Principala diferenţă între modelul lui Weber şi modelele anterioare de administraţie este

înlocuirea administraţiei “personale” cu un sistem “impersonal” bazat pe reguli. O organizaţie şi

regulile sale e mult mai importantă decât orice individ din interiorul ei. Sistemul birocratic

trebuie să fie impersonal în ceea ce priveşte funcţionarea sa şi în relaţiile cu clienţii.

Modelele anterioare de administraţie se bazau pe relaţii personale – loialitatea faţă de o

rudă sau un patron, faţă de liderul partidului – şi nu faţă de sistem. Administraţia se vedea adesea

ca un braţ al politicienilor şi a clasei conducătoare decât a cetăţenilor. Dar în acelaşi timp era şi o

administraţie arbitrară, nedreaptă, mai ales cu cei care nu doreau sau nu puteau să se implice în

jocurile politice. Sistemul impersonal prevăzut de Weber, înlătură complet arbitrarea, sau cel

puţin în cazul ideal.

Modelul iniţial de birocraţie nu conţinea aspecte privind motivarea în cadrul birocraţiei

dar este asumată de către Weber noţiunea de Beruf (meserie) sau vocaţie.

Eficienţa birocratică nu poate fi considerată o simplă funcţie a structurii formale a

biroului dar depinde în mod esenţial de scopurile exprimate de către birocraţi şi de mijloacele de

realizare a acestora.

Modul de operare al birourilor va depinde de mult mai mulţi factori decât cei specificaţi

în model. Conform modelului, organizaţiile formal birocratice fac ca birourile să fie doar

“capabile de a avea cel mai înalt grad de eficienţă”. Ceea ce lipseşte în modelul lui Weber se

regăseşte sub formă de vocaţie.

Weber îşi argumentează modelul dintr-o perspectivă istorică comparând birocraţia

modernă cu alte tipuri de guvernare sau . Judecată în relaţie cu alte tipuri de , birocraţia modernă

este mult mai eficientă, dar asta nu presupune că birocraţia modernă este eficientă şi din alte

puncte de vedere.

Astfel, afirmaţia lui Weber că birocraţia este “capabilă de cel mai înalt grad de

eficienţă” nu este susţinută în întregime de realitate. Ideea de bază este că tranziţia de la o relaţie

personală la una impersonală determină apariţia unui concept al unui birou în care birocratul este

cea mai dedicată persoană (etica meseriei). Acest lucru ar putea conduce la o eficienţă sporită,

însă nu conferă birocraţiei moderne eficienţă în sens absolut.

Deşi agenţiile guvernamentale nu se dovedesc a fi eficiente în sensul prevăzut de

Weber în modelul său, relevanţa modelului nu poate fi afectată de lipsa de legătură dintre model

şi realitate. Ca model ideal, ar putea direcţiona reforma din sectorul public, dacă într-adevăr

identifică eficienţa mecanismului de funcţionare a autorităţilor publice.

Birocraţia rigidă

Contrar modelului lui Weber, birocraţia este adesea caracterizată ca fiind rigidă.

Diverşi autori (Smith and Zurcher, Fairchild, Crozier) au caracterizat birocraţia ca fiind

inflexibilă. Datorită regulilor şi impersonalităţii sistemului, apare inevitabil un sistem ierarhic

rigid.

În lucrarea “Inside Bureaucracy” (1967), Anthony Downs a dezvoltat o teorie a alegerii

publice privind birocraţia în care rigiditatea este explicată pe larg. Downs identifică două surse

de rigiditate în birou, una desemnată ca “normală” şi una considerată a fi “anormală”. Va exista

întotdeauna o creştere a rigidităţii în cadrul unui birou pe măsură ce acesta creşte în vârstă şi

dimensiune. Dar în acelaşi timp ar putea apărea o rigiditate anormală când biroul intră într-un

ciclu rigid, exemplificat de sindromul de osificare.

Tendinţa inerentă de extindere a biroului este, conform lui Downs, contrată de o forţă

opusă – efectul de decelerare. Pe măsură ce noul birou se maturizează, extinderea acestuia

devine din ce în ce mai dificilă datorită pierderii funcţiei originare, datorită creşterii ostilităţii

provenind de la alte birouri, datorită dificultăţii de menţinere a unui rezultat eficient, datorită

problemelor interne de recrutare a personalului talentat şi a rezolvării conflictelor. Reacţia

normală din partea biroului în perioadele de stagnare a creşterii este de a recurge la diverse

expresii de rigiditate în scopul menţinerii status quoului şi protejării organizaţiei de teama

dispariţiei complete. Efectul combinat a acestor tendinţe spre rigiditate este acela de a face

birourile “conservative”, ceea ce înseamnă că birourile largi sunt adesea desfiinţate şi că birourile

mai vechi vor dispărea.

Nu este însă clar dacă acest model de rigiditate se referă şi la rigiditatea anormală.

Anumite birouri tind să ajungă într-un “ciclu al rigidităţii”. Teoria despre ciclul rigidităţii

presupune că rigidizarea comportamentului birocratic poate fi atât de pronunţată încât biroul nu

mai produce nici un fel de rezultat, astfel încât va apărea nevoia de reorganizare sau chiar de

dizolvare. Conform lui Downs, răspunsul la ciclul rigidităţii este “ciclul reorganizării”.

Birocraţia ca dominaţie oficială

Peter spunea în 1987 că conflictul dintre politicieni şi birocraţi este endemic

pentru administrarea societăţii moderne. Weber considera că pericolul inerent într-o birocraţie

este tendinţa birocraţilor de a deveni proprii lor stăpâni. Datorită creşterii complexităţii societăţii

moderne precum şi a rolului birourilor la toate nivelele de guvernare, au crescut şi s-au întărit şi

puterile birocraţiei. Tipic pentru societăţile moderne este penetrarea birocraţiei în sferele puterii

politice.

Procesul decizional în cadrul structurii guvernamentale se realizează prin intermediul

interacţiunii dintre birouri şi organizaţii private atât în ceea ce priveşte elaborarea politicilor

publice cât şi în ceea ce priveşte implementarea lor. În acest fel, birourile tind să fie dependente

şi să interacţioneze cu alte organizaţii din societate iar această interacţiune va induce

independenţa birourilor în relaţie cu guvernele.

Interdependenţa şi interacţiunea dintre autorităţile publice şi organizaţiile private vor

conduce la elaborarea de programe şi proiecte care să fie cu adevărat funcţionale.331 Birourile

puternice pătrund în reţelele de politică care sunt responsabile de elaborarea diverselor politici

publice.

Interpenetrarea dintre public şi privat va întări dominaţia oficială în relaţie cu guvernele

dar există factori de risc, denumiţi de Weber “Satrapenherrschaft” şi anume grupele de interese

sau de lobby.

Dezvoltarea celui de al treilea sector între sectorul public şi cel privat este un alt

indicator al faptului că independenţa biroului poate fi o condiţie necesară pentru o cooperare

avantajoasă dintre cele două sectoare.

Birocraţia haotică

March şi Olsen în 1976 şi apoi în 1989 au elaborat un nou set de principii privind

modelarea alegerii organizaţionale. Ei au imaginat un model care a fost aplicat la procesul

decizional public şi în special organizaţiilor sectorului public sau birourilor.

Modelul “cutiei de gunoi” (“Garbage Can Model”) identifică patru părţi principale ale

procesului decizional:

a) problemele;

b) soluţiile;

c) participanţii;

d) posibilităţile existente.

Modelul presupune că rezultatul deciziilor luate este dat de diferenţa dintre a) şi d)

(dintre problemele şi posibilităţile existente).

Modelul identifică anumite tendinţe în operaţiunile biroului în ceea ce priveşte

ineficienţa şi chiar iraţionalitatea care poate apărea câteodată. El arată cum birourile eşuează în

funcţiile lor atunci când ele nu ştiu ce vor sau cum să acţioneze.

Introducerea modelului cutiei de gunoi în studiul birocraţiei înseamnă eliminarea

radicală a abordării Weber-iene a administraţiei. Acest lucru demonstrează tendinţa tot mai

pronunţată de orientare către o teorie post-Weber-iană a administraţiei, care respinge tot mai

mult modelul original al lui Weber.

Birocraţia ca ofertant

Adesea se poate întâlni un grad înalt de devoţiune a birocraţilor pentru biroul în care

lucrează, conducând în final la stabilirea unui obiectiv principal în extinderea acestuia.

William Niskanen în “Bureaucracy and Representative Government” (1971), a elaborat

o teorie coerentă derivată din abordarea alegerii publice pentru comportamentul birocratic care

specifica că extinderea biroului este o trăsătură tipică a birocraţilor. O caracteristică

fundamentală a comportamentului birocratic este tendinţa birocraţilor de a-şi maximiza bugetul.

Conform lui Niskanen, o organizaţie este un birou dacă are două trăsături publice: “birourile

specializate în oferirea acelor servicii pe care anumite organizaţii colective le doresc şi care nu

pot fi oferite de piaţă şi pe care nu sunt pregătite să le obţină de la companii private”.

Tipic pentru un birou este caracterul său public precum şi faptul că principala sursă de

venituri o reprezintă bugetul statului.

Modelul lui Niskanen nu prezice dacă ineficienţa unui birou va putea fi redusă sau

eliminată, pentru că teoria nu este despre pierderile biroului ci despre existenţa unui exces de

ofertă. Astfel modelul presupune că dacă sponsorul deţine suficientă informaţie, atunci el va

reduce operaţiile biroului până când se va obţine eficienţă socială.

Niskanen precizează că orientarea către mai puţină birocraţie şi mai multe operaţii de

piaţă va determina eficienţa socială.

Birocraţia în expansiune

În Dicţionarul Webster, sunt enumerate unele dintre proprietăţile birocraţiei:

• grupul format din oficiali guvernamentali nealeşi;

• grupul decizional administrativ din orice organizaţie mare;

• administrarea sistematică caracterizată prin specializarea funcţiilor, calificare

obiectivă pentru birou, activitate conform anumitor reguli fixe şi o ierarhie a autorităţii;

• un sistem de administrare caracterizat prin lupta constantă pentru funcţii şi putere, de

lipsa de iniţiativă şi flexibilitate, de indiferenţa faţă de nevoile umane sau opinia publică, şi de

tendinţa de a lăsa deciziile pentru a fi luate de superiori.

Parkinson, Downs şi Starbuck au analizat situaţia conform căreia “lupta constantă

pentru funcţie şi putere” este tipică comportamentului birocratic. Ipoteza conform căreia

birocraţii îşi maximizează propria utilitate şi că utilitatea personală este o funcţie provenind din

mărimea biroului, este una simplă. La fel de simplă este şi ipoteza conform căreia creşterea este

esenţa organizaţiilor inclusive a birourilor: “De fapt toate organizaţiile au tendinţa inerentă de a

se extinde. Ceea ce diferenţiază birourile este faptul că ele nu au atâtea obstacole în calea

expansiunii, iar restrângerile nu acţionează automat”

William Starbuck argumentează că creşterea este tipică organizaţiilor, deoarece

mărimea determină anumite efecte: economii de scală, şanse mai bune de supravieţuire, mai

multă rezistenţă la presiunile externe, mai multă stabilitate şi mai puţină incertitudine.

Se poate argumenta că expansiunea biroului nu trebuie luată ca atare. Creşterea este

riscantă deoarece poate duce la distrugerea biroului.

Birocraţia ca instrument de control

Conceptul de birocraţie adesea implică noţiunea de concentrare sau putere. Dicţionarul

Ştiinţelor Sociale conţine următoarea definiţie: “Birocraţia, concepută ca un tip ideal, se referă la

principiile de organizare care găsesc diferite grade de expresie într-o varietate de organizaţii.

Caracteristicile tipului ideal sunt: raţionalitatea în procesul decizional, impersonalitatea în

relaţiile sociale, rutinizarea sarcinilor şi centralizarea autorităţii”.

Această caracteristică a birourilor, de a centraliza puterea, poate fi interpretată în două

feluri: fie prin tendinţa de centralizare în toată ierarhia în care biroul este situat - centralizarea

sistemului, sau tendinţa de centralizare se poate referi la diviziunea internă a autorităţii în cadrul

biroului.

Conform Dicţionarului Oxford English, un “birocrat” este “un oficial care încearcă să

concentreze puterile administrative in biroul său”. Rezultatul acestor procese interne ale biroului

pot fi considerate contrare sistemului de centralizare – autonomia biroului şi iresponsabilitatea

biroului. Gordon Tullock în “The Politics of Bureaucracy” considera autonomia biroului ca fiind

o caracteristică tipică a comportamentului birocratic modern, iar rezultatul acestei “întreprinderi

birocratice libere” este ineficienţa, iresponsabilitatea şi irosirea.

Există o literatură vastă despre tendinţa birocraţiei de a-şi găsi propriile scopuri şi de a-

şi lărgi libertatea de acţiune pe baza suveranităţii corpului politic. Modelul simplu tradiţional al

administraţiei publice care face diferenţa dintre politică sau valori şi administrare sau fapte

precum şi concepţia privind administraţia publică cu execuţia sa mecanică şi impersonală are

puţină relevanţă faţă de realităţile politicii şi birocraţiei338.

In modelul tradiţional de administraţie publică, regulile care leagă conducerea politică

de birocraţie sunt clare, cel puţin în teorie. Woodrow Wilson, atunci când încă mai era profesor

la Princeton, înainte de a deveni preşedintele SUA, susţinea că trebuie să existe o separare strictă

a politicii de administraţie. Wilson considera că eşecul sistemului se datora legăturii dintre

administraţie şi politică. De aceea, soluţia a fost separarea sferei politice, unde politicile sunt

concepute, de sfera administrativă unde politicile sunt administrate.

Dihotomia dintre politică şi administraţie a permis administraţiei publice “să se formeze

ca un domeniu distinct, intelectual şi instituţional diferit de politica”.

Sistemul tradiţional de administraţie din statele parlamentare a urmărit d asemenea

separarea politicii de administraţie. Ministrul şi ministerul condus de acesta urmau să elaboreze

politicile, care urmau apoi să fie administrate de departamentele conduse de un director

permanent, care ar rămâne în funcţie şi după ce guvernul s-ar schimba. Împreună cu stabilitatea

şi continuitatea asigurată, permanenţa serviciului se justifica prin faptul că serviciul public şi

şefii de departamente doar implementau politicile nu le şi făceau.

Există trei mari aspecte ale controlului politic în modelul tradiţional de administraţie, şi

mai ales în modelul Westminster:

• există o relaţie clară între responsabilitatea legală şi responsabilitatea politică;

• există o strictă separaţie între problemele de politică şi cele administrative;

• administraţia se presupune că este anonimă şi neutră adică nu este asociată personal

cu nici o decizie sau politică care sunt aplicate în numele ministerului.

Deşi separarea dintre politică şi administraţie a constituit o parte importantă a

modelului tradiţional de administraţie, a fost privită în general ca un mit, în special din dorinţa de

a scăpa de responsabilitate.

Birocraţia ca alegere publică

Există o distincţie clară între alegerea publică şi privată, aşa cum se specifică că există

un tip special de comportament sau motivare – vocaţia birocratică, aşa cum este numită în teoria

administrativă modernă şi în abordările decizionale.

Reprezentanţii acestei abordări au fost economiştii adepţi ai conceptului de piaţa

conservatoare Hayek (1944) şi Friedman (1980). Două idei esenţiale reies din lucrările în

domeniu:

• s-a argumentat că birocraţia guvernamentală restricţionează în mod esenţial libertatea

individuală şi puterea sa a trebuit să fie redusă în numele “alegerii”. Se urmăreşte aici reducerea

scopului guvernului şi a birocraţiei.

• Economiştii au argumentat că modelul birocratic tradiţional nu oferea o structură

echivalentă de stimulente şi recompense aşa cum oferea piaţa.

Este aşadar, axiomatic, mai puţin eficientă decît procesele de piaţă. Aceste opinii au

condus la dezvoltarea teoriei alegerii publice.

Promotorii teoriei alegerii publice promovau maximizarea alegerii indivizilor din

motive de libertate individuală şi eficienţă. Teoria alegerii publice este, în esenţă, aplicarea

principiilor de micro-economie la domeniile politice şi sociale.

Există două variante ale ipotezei funcţiei private obiective. Varianta slabă specifică că

comportamentul birocratic este afectat nu doar de interesul public dar şi de motive particulare, în

timp ce în varianta tare nu există noţiunea de interes public.

Varianta tare a alegerii private precizează că într-o birocraţie poziţia este mai specifică;

se precizează că oficialii publici îşi maximizează propriile interese indiferent de acestea şi că

mărimea biroului tinde spre maximizare.

Nu este uşor de separat interesul public de propriul interes în ceea ce priveşte

fundamentele motivaţionale în birouri. Dacă scopurile oficiale sunt implementate cu succes,

atunci şi oficialii îşi vor maximiza rezultatele şi nu va exista nici o incompatibilitate.

Conform principiilor standard ale comportamentului raţional, se presupune că birocraţii

vor încerca să-şi maximizeze propria utilitate, adică, ei urmăresc să-şi crească puterea, prestigiul

şi securitatea, precum şi veniturile, utilizând structura ierarhică pentru propriile nevoi în loc să

urmărească realizarea scopurilor organizaţiei. Modelul lui Weber avea la bază existenţa unui

birocrat complet dezinteresat şi motivat de idealuri înalte, cum ar fi servirea statului.

Teoreticienii alegerii publice sunt de acord că ambiţiile individuale pot conduce la

rezultate care nu sunt în mod neapărat în interesul organizaţiei.

Niskanen argumenta că ambiţiile individuale conduc la maximizarea bugetului

organizaţiei; birocraţii vor beneficia personal dacă ei vor obţine un buget mai mare, şi ca rezultat,

organizaţiile îşi vor creşte personalul şi vor obţine mai multă putere precum şi un grad mai înalt

de calificare profesională.

Organizaţiile birocratice şi pieţele au structuri diferite de organizare, iar Ostrom vede

organizaţiile birocratice ca fiind mai puţin eficiente decât alegerea efectuată prin intermediul

pieţei. Pieţele de obicei oferă o formă mai eficientă de alocare a rezultatelor aşa cum argumenta

Adam Smith (1976). Competiţia, suveranitatea consumatorilor şi alegerea oferă posibilitatea

realizării de costuri mai reduse, lucru absent în modelul birocrat de administraţie.

Argumentele folosite în teoria alegerii publice sunt orientate, în mod evident, către

reducerea guvernării şi a birocraţiei. Alternativa oferită este utilizarea în mai mare măsură a

structurilor pieţei.

Concentrarea autorităţii în cadrul modelului birocratic. Ierarhia

Birocraţia este un tip particular de organizaţie, caracterizat prin ierarhizare: fiecare

element constitutiv este dotat cu o poziţie, investit cu un rol care îl situează la un anumit nivel in

interiorul aparatului administrativ. Aceasta ierarhizare are doua aspecte indisolubil legate:

• Înseamnă mai întâi ca scopurile administrative sunt urmărite de o maniera

piramidala, fiind repartizate in esaloane succesive, suprapuse si subordonate unul celuilalt;

• Fiecare agent/functionar este obligat sa se supuna celui situat pe o pozitie

superioara in cadrul acestei constructii.

Acest tip de organizare se bazează pe principiul autorităţii ierarhice, conform căruia

cel plasat pe o poziţie superioară în cadrul ierarhiei are posibilitatea de a da ordine celor aflaţi la

nivelele inferioare; sursa legitimităţii sale se află chiar în ocuparea poziţiei superioare; să nu

uităm însă faptul că, în conformitate cu modelul birocratic weberian, ocuparea acestei poziţii se

realizează numai pe criterii raţionale de competenţă.

Ierarhia presupune un tip de raporturi de dominare/supunere, care constituie

fundamentul acestei organizari; componentele principale ale acestui raport sint reprezentate de:

- şeful ierarhic, investit cu si a carui putere se exprima prin tripla putere: de a da

ordine subordonatilor, de a controla actele lor pentru a vedea daca sunt conforme normelor şi de

a aplica sanctiuni in caz de neconformitate;

- subordonaţi, care trebuie sa se supuna, sa faca din respectarea ordinului primit

“maxima conduitei lor” (Max Weber), fara a se interoga referitor la valoarea sau pertinenta lui.

Pentru Weber acest raport ierarhic, baza a caracterului rational-legal al dominatiei birocratice

este centrat doar pe reguli abstracte si obiective, care definesc in detaliu functiile si conduitele

agentilor la toate nivelele si conduc la o de-personalizare teoretica ce nu vorbeste de indivizi ci

de “functii si roluri”. Aceasta formalizare ar fi totodata destinata apararii functionarilor in fata

arbitrariului ierarhic.

Conditiile concrete sunt insa altele. In primul rand, formalizarea raporturilor ierarhice

este in realitate foarte variabila (slaba in tarile in curs de dezvoltare tinand seama de caracteristici

ale sistemului juridic, relativa in tari unde dreptul scris nu are decat un rol limitat. Este important

de remarcat faptul ca aceasta formalizare nu poate niciodata descrie exact competentele

superiorului ierarhic. Textele lasa intotdeauna o putere mai mult sau mai putin larga de apreciere

discretionara iar instructiunile directe date de superiori sunt adesea mai mult relevante pentru

subordonati, ce trebuie să urmeze ordinele superiorilor. Pe de alta parte, cu toate garantiile

statutare obtinute, superiorul ierarhic continua a exercita o influenta negativa sau pozitiva asupra

carierei functionarului, aceasta influenta intretinand supunerea.

a ierarhica nu se va lasa eliminata de constrangerea legilor, subordonatul fiind legat

de superiorul sau printr-un raport de dependenta global si multidimensional; datoria supunerii

tinde sa primeze in fata tuturor altor consideratii, iar pregnanta autoritatii ierarhice este cu atat

mai puternica cu cat ea nu are nevoie intotdeauna de ordine explicite – subordonatul se poate

arata supus şi gata să accepte orice ordin chiar înainte ca şeful ierarhic să îi solicite acest lucru

(pe baza regulii “reactiilor anticipate”). Personalizarea relaţiei între superior şi subordonat este

diversă, cunoscînd variante diferite în funcţie de cultura organizaţională specifică oricărei

societăţi sau instituţii.

Organizarea ierarhica implica faptul ca fiecare esalon administrativ dispune de o sfera

de competenta, mai mult sau mai putin extinsa dupa rangul ocupat in aceasta organizatie,

competenta ce poate fi exprimata numai în cadrul definit de eşalonul superior. Prin jocul acestei

constructii rezultă o organizaţie care se prezintă ca un bloc unitar, în cadrul căruia conflictele au

fost înlăturate si ca o organizatie monocratica bazata pe concentrarea la vîrf a puterii de decizie.

Circuitele de comunicare interne sunt structurate de o manieră verticală, transmiţind ordinele de

la vîrf spre bază şi informaţii în sens invers. Acest mod de constructie este bazat pe consideratii

tehnice valabile pentru toate organizatiile, lucru ce explica difuziunea modelului birocratic in tot

spatiul social. In cazul administratiei publice exista insa motivatii particulare care au făcut ca

modelul birocratic să reprezinte o alegere potrivită:

a) Elemente de ordin tehnic

Organizarea ierarhica implica principiul unitatii de comanda conform caruia, pe baza

competenţelor specifice deţinute, nivelele inferioare au ca misiune doar aplicarea orientarilor

decise la varf. Ca avantaje ale acestei abordari putem aminti:

- contrabalansarea efectelor diviziunii muncii si specializarii scopurilor care

ameninta in permanenta coerenta actiunii administrative; acest pericol de pierdere a coerenţei

este cu atît mai prezent cu cît administratia se dezvolta, se ramifica si se diversifica, fapt ce

aduce in sanul ei diferite tendinte centrifuge;

- reprezinta o conditie a eficacitatii administrative (pe cand munca colegiala

implica frictiuni, intarzieri, compromisuri intre puncte de vedere contradictorii, organizatia

ierarhica suprima conflictele si permite luarea unor decizii rapide si univoce);

- concentrarea puterii la varf e socotita a imbunatati calitatea deciziilor; dispunand

de o perspectivă mai largă, ce poate vedea întregul şi nu doar părţi ale realităţii organizaţionale,

superiorul ierarhic poate lua deciziile cele mai bune (ceea ce implica separarea stricta a rolurilor

de conceptie si de executie).

b) Subordonarea administraţiei publice

Aceste consideratii generale sunt dublate de consideratii juridico-politice proprii

administratiei publice. Administratia reprezintă o organizaţie specifică, ce este chemată să

răspundă unor cerinţe imposibil de ignorat. Este interesant de observat că, de fapt, administraţia

publică nu face decît să reproducă în interiorul său un model ierarhic bazat pe

subordonare/supraordonare în cadrul căruia este plasată în relaţia sa cu mediul extern. Astfel,

putem observa faptul că administraţia cunoaşte cel puţin o triplă subordonare: juridică, politică şi

socială.

Subordonarea juridica (direct legata de conceptul statului de drept) semnifica

principiul ierarhiei normelor si supunerii administratiei la “lege” (in sens larg). Într-un sens

ordinea birocratica nu reprezintă decat reflexul, reproducerea si transcrierea ordinii juridice.

Controlul ierarhic dubleaza controlul juridic, garantand legalitatea actiunii administrative.

Subordonarea politica

Conform principiului democratic functionarii sunt plasati sub a oamenilor politici,

singurii detinatori ai puterii legitime, ca reprezentanţi ai naţiunii. Principiul ierarhic asigura

aceasta suprematie a reprezentanţilor politici pentru ca ii doteaza cu o influenta totala asupra

pietei serviciilor si garanteaza supunerea functionarilor. Pe de altă parte însă această supunere a

funcţionarilor este legitimată şi de faptul că aleşilor li se poate oricînd imputa responsabilitatea

politica in cazul unei functionari proaste a administratiei

Subordonarea sociala

Dogma interesului general implica faptul ca servantii structurilor statului sunt animati

de un scop care urmareste binele colectivitatii. Orice administraţie publică trebuie, cel puţin

teoretic, să se supună şi să se raporteze la ideea servirii cetăţeanului; în ultimă instanţă putem

considera faptul că acesta este şi raţionamentul ce stă la baza existenţei aparatului administrativ.

Din nefercire, de prea multe ori administraţia are tendinţa de a considera cetăţeanul ca fiind o

entitate abstractă şi de a considera perpetuarea existenţei sale ca scop în sine.

Inocularea sensului ierarhic are loc de-a lungul unei perioade semnificative de timp, ce

incepe la intrarea in functia publica si se prelungeste de-a lungul intregii cariere a agentului.

Functionarul invata progresiv sa se situeze intr-un sistem complex si stratificat, un sistem static

si nu dinamic, care invita prea putin la luarea initiativei; interiorizat de fiecare, inradacinat

profund in constiinta individuala, el favorizeaza acceptarea autoritatii, disciplina liber consimtita.

Aceasta interiorizare se explica prin faptul ca ierarhia nu e doar sursa de frustrare ci si factor de

“siguranta”. De la varful pana la baza piramidei, functionarii sunt încadraţi intr-o structura

protectoare care le asigura un loc si un statut, care ii plasează în interiorul unui corp bine definit.

Acest lucru face ca piramida ierarhică să acţioneze ca furnizor de protecţie faţă de exterior, ce

acoperă funcţionarul şi îi anulează responsabilităţile personale în caz de eroare.

Unitatea aparatului birocratic

Organizarii ierarhizate a sarcinilor ii corespunde organizarea unitara a structurilor:

administratia se prezinta ca un ansamblu coerent si integrat, in care elementele constitutive sunt

legate, interdependente, solidare; ele nu dispun de o logica de actiune autonoma, dar contribue la

functionarea intregului. Acest lucru trebuie bine perceput. Nu numai ca ierarhia nu interzice

diviziunea muncii intre agenti/functionari, dar unitatea nu exclude existenta unor structuri

pluraliste si diversificate. Principiul unitatii semnifica doar ca aceasta dinamica centrifuga

necesara este contrabalansata de o forta centripeta care permite elementelor constitutive sa

ramana sudate. Aceasta dialectica unitate/diversitate ce caracterizeaza aparatul birocratic se

traduce prin construcţia unei structuri duale de tipul centru/periferie:

- un aparat administrativ central, jucînd un rol specific de reglementare;

- un aparat administrativ local, dotat cu zone de competenţă specializata

(geografica sau functionala) si articulat intr-un nucleu (local sau profesional) specific care

introduce diversitatea sociala in cadrul aparatului administrativ:

Aparatul administrativ central nu se prezinta ca un bloc omogen: el este subdivizat

intr-un anumit numar de branse verticale, ce corespund diferitelor domenii de activitate

administrativa. Aceasta diviziune a muncii este compensata de mecanisme orizontale de

integrare ce asigura mentinerea unitatii de actiune:

a) Specializarea

Specializarea reprezinta un aspect important in functionarea aparatului administrativ; se

poate remarca o universalitate a principiului specializării ministeriale (cu specific divers dupa

epoca, tara sau de la un guvern la altul); organizarea oricărui guvern modern se bazează pe

existenţa unui număr de ministere construite pe baza acestui principiu. Această împărţire a

sarcinilor administrative se prelungeste in interiorul fiecarui minister prin decupajul in directii

sau servicii (ce corespund domeniilor de actiune ale ministerului sau au funcţii de coordonare -

resurse umane, buget, etc), la randul lor structurate in subdirectii si birouri. Cabinetul ministrului,

format din colaboratorii apropiati ai acestuia se situeaza in vîrful acestei ierarhii administrative.

Ca o regula generala in domeniu putem remarca faptul ca aceasta structura ierarhica trebuie

limitata la trei esaloane:

- biroul care e structura de baza;

- subdirectia , grupand cel putin trei birouri;

- directia, grupand cel putin doua subdirectii.

Organizarea structurilor ministeriale trebuie să vizeze din acest punct de vedere în

principal elemente ce ţin de repartizarea cît mai bună a atribuţiilor şi de stabilirea unor circuite

de comunicare funcţionale.

b) Integrarea

Deşi reprezintă o necesitate pentru aparatul administrativ central specializarea poate

constitui şi o sursă de pericol pentru unitatea întregului; ne putem imagina ce ar însemna un

aparat administrativ construit exclusiv pe urmărirea independentă a sarcinilor fiecărei entităţi

componente. De aceea specializarea este completată de mecanisme eficace de integrare in cadrul

aparatului administrativ.

Alte mecanisme (ierarhizarea si coordonarea) decurg din organizarea formala ce

asigura mentinerea principiului unitatii:

Ierarhizarea – asigura unitatea structurilor intraministeriale: ministrul este seful

administratiei sale, superiorul ierarhic al tuturor functionarilor care fac parte din ea; a sa coboara

in trepte urmind diferitele esaloane ale ierarhiei. La nivelul interministerial coerenta este

asigurata pe de o parte de o stratificare a ministerelor, pe de alta parte de o impulsionare

guvernamentala. Departamentele ministeriale nu sunt toate plasate la acelasi nivel, existind intre

ele o ierarhie oficiala, ce constitue un prim mijloc de integrare.

Coordonarea - reprezinta in cadrul modelului birocratic finalitatea exercitiului

autoritatii ierarhice, incearcind sa realizeze unitatea de actiune. Constatăm totusi că forme

specifice de coordonare, distincte de a ierarhica, tind sa apara incepand cu momentul in care

complexitatea aparatului creste. Vizand sa intareasca coerenta actiunii, ele sunt compatibile cu

rationalitatea birocratica dar acţionează pe plan orizontal si mizează mai mult pe stimulare decat

pe constrangere.

Aparatul administrativ local

Logica şi argumentele constituirii administraţiilor locale. Centralizarea, care se afla in

centrul modelului birocratic, nu poate fi dusa pana la consecintele ei ultime. Daca administratia

doreste sa exercite o influenta adevarata asupra societatii, ea are nevoie de puncte de contact, de

instrumente care ii permit sa actioneze pe plan local. Fără acestea ea va fi paralizata, ruptă de

realitate, incapabila sa evalueze situatia si sa aplice deciziile necesare. Toate administratiile sunt

obligate sa initieze un dispozitiv de segmentare, de impartire a spatiului social pentru ca a lor sa

se poata exercita in mod real.

Acest dispozitiv este evident indispensabil pe plan teritorial: administratia domina un

spatiu geografic in masura in care ea isi asigura conducerea si controlul printr-un sistem de

marcaje si implantari care ii permit sa transmita impulsurile centrale pana la locurile cele mai

indepartate; ea proiecteaza astfel a sa la dimensiunea intregului spatiu si construieşte zone

omogene, uniformizate (circumscripţii locale) – un exemplu local ar fi reprezentat de judeţe. Dar

împărţirea pe criterii georgrafice nu este singura practicată; administratia este de asemenea

chemata sa controleze nucleele sociale structurate in jurul unor centre de interes comun, de

activitati profesionale; ea are nevoie de sisteme particulare de influenta de puncte de contact

functionale sau sectoriale ce ii permit sa perceapa miscarile corpului social. In timp ce in

societatile traditionale raporturile sociale se bazeaza, inainte de orice, pe teritoriu, care

functioneaza ca un sistem relativ inchis si confera indivizilor identitatea lor fundamentala,

dezvoltarea schimburilor economice si diviziunea sociala a muncii au dus la cresterea

importantei rolurilor profesionale, tot mai specializate: sectorul, fondat pe o structurare verticala

a rolurilor sociale tinde astfel sa se suprapuna teritoriului, dezvoltand o rationalitate care ii este

proprie.

Administraţiile locale, indeplinesc in cadrul aparatului birocratic o tripla functie:

1. Expresiva – in sens ascendent ele transmit la centru informatii asupra situatiei

existente si asupra efectului politicilor aplicate;

2. Instrumentala – in sens descendent ele aplică pe plan local politicile publice

definite la nivel central si le adapteaza la diversitatea contextelor locale;

3. De reglementare – prin intermediul unui sistem de reglare partiala tratarea locala

a unor probleme va evita aglomerarea excesiva a nivelului central. Acest lucru este posibil numai

în cazul delimitării clare a tipului şi extinderii competenţelor locale.

În cadrul modelului birocratic, termenul “local” nu exista in realitate ca un “obiect

autonom”, el nu poate fi definit in sine ci doar prin relatia care il uneste cu nivelul central; local

si central reprezinta doua aspecte ale aceleiasi realitati, doi poli necesari si indisociabili asupra

carora administratia lucreaza alternativ pentru a-si indeplini misiunea.

Organizarea administrativă la nivel local se poate baza pe două concepte esenţiale:

1. Plasarea la nivel local a agentiilor sau serviciilor statului care continua sa

depinda direct de nivelul central; este vorba de utilizarea serviciile exterioare ale administraţiei

centrale carora li se poate atribui o putere variabila de decizie (Deconcentrarea). Aceasta

formula nu asigura totusi decat indirect reprezentarea comunitatii locale.

2. Constituirea de entitati specifice dotate cu o personalitate proprie, distincta de

aceea a statului si abilitate sa isi asume rezolvarea problemelor locale si apararea intereselor unui

grup social localizat, a unei colectivitati de persoane. Este vorba de colectivitati locale unde

organele sunt alese de locuitori, care beneficiaza de autonomie fata de stat si exercita anumite

competente definite de lege (Descentralizare). Schema federala merge mai departe cu aceasta

logica prin stabilirea unor institutii administrative locale distincte si independente cu care

instituţiile administrative centrale impart competenţe exercitate in principiu cu toata libertatea.

Aceasta formula pune problema articularii coerente a politicilor nationale şi locale.

În acest moment trebuie să aducem în discuţie unul dintre termenii cei mai importanţi

pe care se structurează relaţia administraţie locală/ centrală în societăţile moderne- principiul

subsidiarităţii. Acest principiu semnifică luarea deciziei la primul nivel de competenţă existent şi

reprezintă un punct esenţial în construcţia autonomiei locale; odată ce autorităţile locale sunt

plasate atît de aproape ce comunitate ele vor fi cele mai în măsură să rezolve o serie de probleme

pe care centrul nu le va observa sau faţă de care nu deţine competenţe, interes sau capacităţi.

Evident că cele doua sisteme pot coexista iar accentul pe una sau alta din forme este

variabil. Putem considera că din punctul de vedere al relaţiei central-local exista trei conceptii

teoretice traditionale:

a) Modelul administratiei centralizate de tip francez, in care statul este puternic

implantat in teritoriu, prin intermediul serviciilor exterioare puternice si in care colectivitatile

locale nu au decat competente reduse;

b) Self government-ul britanic, in care executia politicilor nationale este

incredintata autoritatilor locale care dispun de competente importante (politie, invatamant,

sanatate, actiune sociala, etc);

c) Sistemul federal (întîlnit în Statele Unite sau Germania), in care competentele

sunt partajate intre statul federal si statele componente, esentialul functiilor administrative

revenind ultimelor.

Aceasta diferentiere nu trebuie însă supraestimata, sistemele moderne putînd încorpora

în grade diferite elemente din toate cele trei tipuri de construcţii administrative; ea se referă în

mod principal la o diferenţiere teoretică bazată pe evoluţii istorice şi capabilă să ne ofere o

imagine clară a diferitelor abordări înţilnite de-a lungul timpului.

Logica dependentei în relaţia central-local. Existenta acestor administraţii locale nu

este incompatibila cu schema unitara definită de modelul birocratic, odata ce acestea raman

supuse atractiei nivelului central. Gradul si formele acestei atractii variaza dupa caz:

- institutiile administrative create de administratia centrală (deconcentrate) sunt

deposedate de autonomia constitutiva, de libertatea de actiune protejata; incadrate intr-un aparat

centralizat ele sunt plasate juridic in situatia de subordonare; regulile dictate la nivel central

constituie pentru ele un cadru rigid si constrangator, pe care trebuie sa il respecte.

- institutiile administrative dotate cu personalitate proprie (descentralizate), cu o

autonomie statutara si competente definite de lege se sustrag, aparent, acestei dependente; totusi

ele ramin legate de vointa statului unitar ce decide in mod unilateral si suveran configuratia lor,

atributiile, formele de management. Ele nu îşi controleaza total activitatea proprie care, incadrata

intr-o retea mai mult sau mai putin stricta de reguli si constringeri, este regizata de o logica

complexa, raportata la nivele superioare, iar gradul de initiativa ce le este acordat nu este

nelimitat. Dependenta lor fata de administratiile centrale se manifesta in multiple feluri: juridic,

tinind seama de existenta numeroaselor norme detaliate elaborate la nivel central; financiar,

datorita mecanismelor centralizate de repartizare si gestiune a resurselor; administrativ, prin

sistemul controalelor diversificate, destinate a mentine sau readuce, in caz de nevoie, in zona

dorita de puterea centrala.

Principiul federal stabileste, in favoarea acestor administratii locale, un ecran

juridic protector dificil de inlaturat. Totusi, independenta statelor federale isi gaseste originea in

Constitutia federala, care poate, la un moment dat, limita sau transfera anumite atributii la nivel

federal (SUA, Elvetia). Pe de alta parte sistemul de repartizare al competentelor creeaza legaturi

de dependenta care au tendinta de a se amplifica odata cu amplificarea interventiilor federale.

Releele, organismele periferice sint astfel constituite, in majoritatea cazurilor, intr-un

cadru de dependenta ce reflecta influenta logicii birocratiei unitare.

Funcţia publică şi funcţionarul public. Noţiune şi trăsăturile funcţiei publice

În ceea ce priveşte funcţia publică înţelegem complexul drepturilor şi obligaţiilor de

interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice sau

instituţii publice de către persoane legal investite.

Caracterele funcţie publice.

Funcţia publică se caracterizează prin mai multe trăsături specifice.

- este titulara unor atribuţii (drepturi şi obligaţii) determinate şi specializate,

stabilite prin lege sau acte juridice unilaterale emise pe baza legii;

- are caracter de continuitate, fără limită de timp şi fără intermitenţă;

- este creată în scopul realizării competenţei autorităţilor publice şi serviciilor

publice, în general, şi ale administraţiei publice, în special;

- titularul este o persoană fizică legal investită în funcţie care realizează atribuţiile

funcţiei în limitele stabilite de legiuitor

Noţiunea

Funcţionarul public este persoana desemnată într-o funcţie permanentă şi investită în

mod legal cu atribuţiile acesteia, în scopul realizării competenţei autorităţii publice sau instituţiei

publice din care face parte acea funcţie.

Pe timpul cât funcţionarul public exercită o funcţie publică permanentă, el este supus

unui regim juridic special care să asigure funcţionarea regulată şi în bune condiţii a autorităţii

publice.

Trăsăturile funcţionarului public:

- funcţionarul public este o persoană fizică desemnată în funcţie conform legii sau

actelor juridice emite pe baza legii;

- funcţionarul public este investit în mod legal în funcţie printr-un act de voinţă

unilaterală, urmat de depunerea jurământului prevăzut de lege;

- funcţionarul public exercită o funcţie publică cu caracter permanent;

- funcţionarul public îndeplineşte atribuţiile funcţiei în scopul realizării

competenţei autorităţii publice din care face parte acea funcţie.

Reglementarea de ordin constituţional a funcţiei publice şi funcţionarului public

Art. 16 alin. 3 – Constituţie

Art. 73 alin 3 – Constituţie

Legea privind funcţionarului public

Legea 161/2003

Principiile care stau la baza funcţiei publice

1. legalitate; imparţialitate şi obiectivitate;

2. transparenţă;

3. eficienţă şi eficacitate;

4. responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale;

5. orientare către cetăţean;

6. stabilitate în exercitarea funcţiei publice;

7. subordonare ierarhică.

Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea

în care a fost numit.

Funcţionarul public nu poate deţine alte funcţii şi nu poate desfăşura alte activităţi,

renumerate, după cum urmează:

- în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;

- în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul

public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale; menţionăm că

la încheierea mandatului demnitarului, funcţionarul public este reîncadrat în funcţia publică

deţinută sau într-o funcţie similară;

- în cadrul regiilor autonome, societăţile comerciale ori

Managementul public

1. Abordarea „noului management public”

Schimbarea modului tradiţional de abordare a administraţiei publice, în general, şi a

instituţiilor publice, în special, impune nevoia unei schimbări fundamentale în toate domeniile

sectorului public, prin care valorile de bază ale noului management public care trebuie dezvoltate

şi implementate.

Chiar dacă în ceea ce priveşte conţinutul valorilor de bază există încă mai multe

accepţiuni asupra noului management public, totuşi, în timp, s-a conturat un punct de vedere

unanim acceptat în ţările dezvoltate, cel referitor la necesitatea renunţării la elementele gândirii

birocratice, considerată multă vreme modalitatea ideală de organizare a unui sistem

administrativ şi a componentelor acestuia.

Această schimbare fundamentală, aşa cum afirma şi Owen Hughes, în lucrarea

„Public Management and Administration”, dincolo de criticile şi numeroasele probleme apărute

o dată cu declanşarea ei, pare să fie una ireversibilă, care va marca o dată cu începutul noului

secol şi o nouă perioadă de dezvoltare a ştiinţei managementului public şi de reformare a

sistemelor de management public din toate ţările.

Cercetările teoretice, dar în special cele cu caracter practic, au demonstrat din plic

necesitatea şi oportunitatea unor schimbări fundamentale în domeniul managementului

instituţiilor publice.

Primele elemente ale noului curent în domeniul managementului public au fost

identificate în SUA, după alegerea lui Ronald Reagan ca preşedinte, în 1980, şi în Marea

Britanie, o dată cu preluarea mandatului de prim-ministru de către d-na Margaret Thatcher.

Abordarea managementului în sectorul public, în general, şi în domeniile integrate

în acesta, în special, a cunoscut după anii 1990 mai multe forme de exprimare.

Pollitt, în 1990 a numit noul curent „managerialism”, Hood, în 1991 prezenta

conţinutul unei noi abordări numite „noul management public”, în 1992 Lan şi Rosenbloom

prezentau dintr-o perspectivă specifică „orientarea către piaţă a administraţiei publice”. În acelaşi

an, Barzely a reunit punctul său de vedere sub titulatura „paradigma postbirocratică”, pentru ca

imediat să apară din partea lui Osborn şi Gaebler exprimată ca „guvernarea antreprenorială”.

Dincolo de această varietate de forme de exprimare, la o analiză atentă a

conţinutului noului management public se constată importante puncte de vedere comune:

atenţie deosebită acordată fundamentării şi realizării obiectivelor instituţiilor publice,

accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru realizarea

obiectivelor,

creşterea gradului de autonomie şi flexibilitate managerială,

introducerea indicatorilor de performanţă pentru măsurarea gradului de realizare a

obiectivelor fundamentale şi individuale,

integrarea în gândirea managerială a celor „3E”, însemnând economie, eficienţă şi

eficacitate,

orientarea către piaţă şi deplasarea centrului atenţiei de la modul de desfăşurare a

proceselor la rezultatele oferite şi gradul în care nevoile sociale sunt satisfăcute.

Un aspect evident şi suficient de clar este că, noul model al managementului public

surclasează efectiv modelul tradiţional al administraţiei publice şi în mod inevitabil, mai

devreme sau mai târziu, viitorul în sectorul public va fi în totalitate dominat de noile valori

manageriale promovate atât în teorie, cât şi în practică.

Noua abordare schimbă semnificativ modul de desfăşurare a activităţii în instituţiile

publice şi totodată rolul managerului public şi al funcţionarilor publici de execuţie. Activitatea

lor va fi determinată de noile coordonate ale managementului public: obiective, rezultate,

responsabilitate pentru nivelul performanţelor, creativitate, inovare, şi nu de rutine şi

tradiţionalismul clasic.

22 Misiunea şi sistemul de valori din instituţiile publice

Misiune unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări fundamentale

privind:

produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi

specifice;

segmentul de piaţă din sectorul public căruia i se adresează;

nivelul administrativ;

unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite serviciile;

mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;

percepţia reprezentanţilor politicului asupra domeniilor sectorului public;

viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice vizavi de

funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile unităţii administrativ-teritoriale în

care îşi desfăşoară activitatea.

Elementele ce definesc misiunea unei instituţii publice şi întrebările la care trebuie să

răspundă reprezentanţii managementului public pentru formularea acesteia sunt următoarele:

Care este rolul instituţiei publice în domeniul în care activează şi în ansamblul

sectorului public?

Care sunt serviciile publice oferite de instituţia publică?

Care sunt clienţii de servicii publice în fiecare dintre domeniile în care acestea

activează?

Care sunt segmentele de piaţă din sectorul public unde vor fi oferite serviciile

publice?

Care sunt valorile şi aspiraţiile promovate în cadrul instituţiei publice?

Care este ţelul principal al reprezentanţilor managementului public?

Care sunt preocupările pentru imaginea publică a instituţiei?

Care este atitudinea reprezentanţilor managementului public faţă de funcţionarii

publici din cadrul instituţiei?

Care este percepţia funcţionarilor faţă de reprezentanţii managementului public şi de

clienţii persoane fizice sau juridice?

Care este atitudinea funcţionarilor publici faţă de activităţile implicate, de serviciile

realizate şi furnizate?

Urmând punctual întrebările de mai sus, se poate contura, la modul general, misiunea

unei instituţii publice potrivit noii abordări a managementului public.

Care este rolul instituţiei publice în domeniul în care activează şi în ansamblul

sectorului public?

Rolul instituţiei publice este acela de a oferi şi servicii publice de cea mai bună calitate

pentru satisfacerea nevoilor sociale generale şi specifice pentru persoane fizice şi juridice, în

condiţii de eficienţă economică.

Care sunt produsele şi serviciile publice oferite de instituţia publică?

În funcţie de domeniul în care este profilată instituţia publică, se menţionează expres,

serviciul, respectiv gama de produse şi servicii publice pe care le oferă. Reprezentanţii

managementului public pot menţiona din gama de servicii publice doar câteva considerate

reprezentative fapt care semnifică preocuparea mai mare pentru cele nominalizate nu însă în

defavoarea celorlalte categorii şi tipuri de servicii precizate în cadrul legislativ.

Care sunt clienţii serviciilor oferite de instituţia publică?

Este importantă nominalizarea în conţinutul misiunii instituţiei publice a beneficiarilor

de produse şi servicii. Aceştia se diferenţiază în funcţie de domeniul în care instituţia publică

desfăşoară activitatea şi de specificul obiectului de activitate. Este normală şi evidentă o astfel de

nominalizare a clienţilor determinată atât de multitudinea serviciilor publice oferite, cât şi de

varietatea clienţilor, în special pentru instituţiile din administraţia publică, care beneficiază de

acestea. De asemenea se poate/pot integra în conţinutul misiunii exact categoria şi/sau categoriile

de clienţi pe care îi are cu precădere în vedere instituţia publică. În conţinutul misiunii instituţiei

publice este binevenită, pentru mai multă rigurozitate, o ierarhizare a acestora sau o diferenţiere a

consumatorilor de servicii publice, în funcţie de anumite priorităţi declarate de reprezentanţii

managementului public în perioade distincte.

Care sunt segmentele de piaţă pe care vor fi oferite serviciile publice?

Aceste informaţii sunt necesare în conţinutul misiunii instituţiei publice în special

pentru acele domenii în care serviciile sunt oferite atât de instituţii publice, cât şi private. În

unele domenii, de exemplu învăţământ, sănătate, apare o concurenţă pe piaţa serviciilor care

determină o segmentare a acesteia. Menţiunea segmentelor de piaţă pe care produsele şi

serviciile publice sunt oferite arată destinaţia finală a acestora şi priorităţile managerilor publici

în relaţiile cu clienţii de pe segmentul de piaţă vizat.

Care sunt valorile şi aspiraţiile promovate în cadrul instituţiei publice?

Valorile şi aspiraţiile promovate într-o instituţie publică formează filosofia instituţiei

publice respective. Este important ca valorile să fie declarate şi integrate în misiunea instituţiei

publice deoarece oferă informaţii despre percepţia managementului public şi a celorlalţi angajaţi

vizavi de cetăţeni şi relaţiile cu aceştia, atitudinea faţă de muncă, valorile etice considerate în

procesele de muncă prin care sunt realizate şi furnizate serviciile publice către clienţi.

În procesul de fundamentare a sistemului de valori şi aspiraţii este necesară o abordare

bidimensională deoarece există un set de valori comune tuturor instituţiilor publice care

desfăşoară activităţi în sectorul public, dar şi o serie de valori specifice determinate de

particularităţile domeniului pentru care acestea sunt stabilite.

În determinarea conţinutului misiunii instituţiei publice se recomandă, într-o manieră

echilibrată, integrarea atât a valorilor şi aspiraţiilor comune, cât şi a celor specifice apreciate de

reprezentanţii managementului public ca esenţiale în relaţia cu consumatorii de produse şi

servicii.

Care este ţelul principal al reprezentanţilor managementului public?

Ţelul principal al reprezentanţilor managementului public nu trebuie confundat cu rolul

instituţiei publice, dar trebuie, în mod obligatoriu, ca între ele să existe o compatibilitate de

conţinut. Ţelul este de fapt un scop cu un caracter general care descrie ţinta vizată. Acestea se

reflectă direct în sistemul de obiective şi, prin conţinutul lui, arată de ce există o instituţie publică

şi ce urmăresc reprezentanţii managementului public să realizeze, raportându-se pentru aceasta

la interesele sociale generale şi specifice.

În funcţie de domeniul în care activează instituţia publică este evidentă o nuanţare a

conţinutului ţelului.

Dacă ar fi să exprimăm la modul general ţelul managementului public am putea

considera că pentru toţi managerii publici ţelul principal este acela de a satisface interesele

generale şi specifice ale clienţilor de servicii publice.

Desigur, pornind de la formularea de mai sus, este necesară o particularizare pentru

fiecare domeniu şi instituţie publică.

În domeniul administraţiei publice, de exemplu, ca urmare a influenţei pe care o are

factorul politic asupra managementului public, ţelului principal reuneşte în conţinut aspecte ce

ţin de interesul public abordat însă în regim de putere publică şi considerat de factorul politic ca

reprezentativ tocmai datorită specificului doctrinei politice promovate de reprezentanţii politici

propulsaţi în sistem.

Care sunt preocupările pentru imaginea publică a instituţiei?

Înainte de a aborda preocupările pentru imaginea publică, este important să precizăm ce

se înţelege prin imaginea publică a instituţiei şi ce relevanţă are aceasta pentru managementul

public şi pentru beneficiarii de servicii publice.

Imaginea publică este o descriere atât a modului în care instituţia publică este percepută

de către clienţi, cât şi a modului în care reprezentanţii managementului public doresc să fie

percepută această prin serviciile publice realizate şi furnizate clienţilor.

Pentru managerii publici imaginea publică este importantă din cel puţin două motive.

Primul este acela că odată definită reprezintă o ţintă, un obiectiv de realizat de câtre

managementul public. Al doilea motiv este că imaginea publică reflectă gradul de recunoaştere

din punct de vedere cantitativ şi calitativ de către client a serviciilor publice realizate şi furnizate,

oferind astfel primele semnale asupra direcţiei în care ar trebui iniţiate schimbările de către

managementul public.

Pentru clienţi, imaginea publică a instituţiei reprezintă o descriere a impactului pe care

aceasta, prin serviciile realizate şi furnizate, o are asupra lor. Şi pentru clienţi este important, cel

puţin din două puncte de vedere, să cunoască imaginea publică a instituţiei aşa cum ea a fost

definită de managementul public, pe de o parte pentru a putea şti cum reprezentanţii conducerii

doresc să fie percepută instituţia ca furnizor de servicii în relaţia cu clientul pe piaţa serviciilor

publice şi pe de altă parte pentru a-şi putea identifica mai bine rolul şi aşteptările proprii în

relaţia furnizor-beneficiar de servicii publice care de altfel influenţează semnificativ imaginea

publică a instituţiei.

Pentru a îmbunătăţi imaginea instituţiei publice reprezentanţii managementului public

iniţiază o serie de acţiuni cu caracter general şi specific: iniţierea de cercetări de marketing

public, desfăşurarea de sondaje de opinie, organizarea de campanii de publicitate, iniţierea de

programe şi pachete speciale de programe sociale şi instituţionale.

Care este atitudinea reprezentanţilor managementului public fată de funcţionarii

din cadrul instituţiei?

Atitudinea managerilor publici faţă de funcţionarii din cadrul instituţiei determină

semnificativ conţinutul climatului organizaţional prin stilul de management promovat, calitatea

deciziilor şi implicit nivelul performanţelor obţinute în procesele de realizare şi furnizare a

serviciilor publice.

Atitudinea reprezentanţilor managementului public este puternic influenţată de mai

multe aspecte dintre care enumerăm:

• pregătirea profesională, managerială şi psihosociologică a reprezentanţilor

managementului public;

• vârsta titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie;

• vechimea acestora pe posturi şi funcţii publice de conducere în cadrul instituţiei şi în

sectorul public;

• experienţa acumulată în exercitarea funcţiilor publice de conducere;

• calităţile, temperamentul, aptitudinile şi deprinderile individuale ale titularilor de

posturi şi funcţii publice de conducere.

Care este atitudinea funcţionarilor faţă de reprezentanţii managementului public

şi faţă de beneficiarii de servicii publice?

Este esenţial pentru reprezentanţii managementului public ca în conţinutul misiunii

instituţiei publice să precizeze coordonatele fundamentale ale relaţiilor:

• manager public – funcţionar de execuţie, respectiv;

• manager public – colaborator;

• manager public – reprezentant al politicului, dar şi coordonatele de bază ale relaţiilor;

• funcţionar public – client, fie că acesta este o persoană fizică sau juridică.

Într-o instituţie publică modernă relaţia manager public-funcţionar de execuţie este o

relaţie de tip şef – colaborator, în care poziţia ierarhică reprezintă doar elementul formal al

structurii organizatorice.

În ceea ce priveşte relaţia „funcţionar-client”, în instituţia publică modernă, clientul,

persoană fizică sau juridică, reprezentat prin nevoile sale sociale generale şi specifice, determină

în totalitate conţinutul activităţilor desfăşurate în instituţia publică.

În relaţia beneficiar-furnizor/distribuitor de servicii publice devin prioritare şi esenţiale

valorile: respectul faţă de client, etica profesională, principiile morale.

În relaţia cu clientul, predominant este gradul de satisfacere a aşteptărilor clientului.

Care este atitudinea funcţionarilor publici faţă de activităţile implicate în

procesele de realizare şi furnizare a serviciilor publice?

În conţinutul misiunii instituţiei publice este important să se integreze şi coordonatele

fundamentale ale comportamentului funcţionarilor publici în cadrul proceselor de muncă

specifice din instituţiile publice. Se au în vedere cu precădere următoarele aspecte:

• atitudinea faţă de muncă;

• ataşamentul faţă de valorile fundamentale ale unei instituţii publice;

• înţelegerea aspectelor specifice activităţilor desfăşurate în instituţiile publice;

• înţelegerea necesităţii dezvoltării relaţiilor de colaborare cu ceilalţi funcţionari şi

instituţii publice;

• gradul de implicare a funcţionarilor în procesul de realizare a serviciilor publice etc.

Desigur că nu toate răspunsurile la întrebările de mai sus se regăsesc în totalitate în

misiunea instituţiei publice. Modul în care este formulat conţinutul misiunii instituţiei publice

este o reflectare a concepţiei reprezentanţilor managementului public şi în multe cazuri a

orientării politice promovate de politicienii atraşi în structurile sistemului administrativ pe

perioade determinate.

Valorile integrate în misiune se concretizează în sistemul de obiective al instituţiei

publice determinând, de data aceasta în mod direct, o asumare a responsabilităţii de către

reprezentanţii managementului public şi de ceilalţi funcţionari publici angajaţi în procesul de

realizare a acestora.

Deşi în statele democratice definirea misiunii instituţiilor publice este primul pas în

procesul de elaborare a unei strategii manageriale, în organizaţiile din sectorul public din ţara

noastră nu s-a înţeles suficient încă necesitatea formulării unei misiuni clare şi concise pentru

fiecare domeniu din sectorul public şi pentru fiecare instituţie publică în parte. Prin urmare,

societatea românească va continua să suporte consecinţele unui management public empiric,

puternic dominat de principiile birocratice tradiţionale şi de politicianismul excesiv.

Tendinţe noi în managementul public internaţionalşi oportunitatea adaptării şi implementării lor

în instituţiile publice din România

În ultimii ani au fost declanşate o serie de mutaţii importante în domeniul

managementului public. Faptul este absolut normal dacă luăm în considerare elementele noi

promovate de specialiştii în domeniu. Prin intermediul lor se redefinesc semnificativ cadrul de

desfăşurarea a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice, valorile, modul

de exprimare şi de evaluare a performanţelor obţinute de managerii publici şi de executanţi.

Câteva din cele mai reprezentative schimbări intervenite în managementul public

internaţional sunt prezentate în continuare.

Profesionalizarea managementului public

Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ţări ca de altfel şi

dinamismul schimbărilor intervenite în instituţiile publice au determinat declanşarea în ţările

dezvoltate a unui proces de profesionalizare a managementului public, desigur în condiţiile în

care s-au asigurat premisele ştiinţifice, informaţionale, umane şi tehnico-materiale necesare.

Profesionalizarea managementului public constă într-un proces amplu de atragere,

selecţie şi creare în cadrul instituţiilor publice a unui corp de funcţionari publici specializaţi în

domeniul managementului public, care să exercite funcţiile managementului public, să aplice

metode, tehnici şi abordări, care să conducă la obţinerea în instituţiile publice a unor performanţe

deosebite, răspunzând aşteptărilor celorlalte instituţii din cadrul aparatului administrativ şi

cetăţenilor.

Managementul public are ca obiectiv fundamental creşterea gradului de satisfacere a

cerinţelor şi nevoilor generale ale membrilor societăţii.

Formarea profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor

publici şi a personalului atras în instituţiile publice au devenit o necesitate stringentă în multe

dintre instituţiile publice din ţările dezvoltate.

În acest sens, primul pas a fost stabilirea clară a rolului şi limitelor de competenţă a

reprezentanţilor politicului în managementul public. Al doilea pas a fost acceptarea faptului că

profesionalizarea managementului public necesită o redefinire a conţinutului activităţilor de

formare şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici. Al treilea pas a constat în declanşarea

procesului de formare şi dezvoltare a noului sistem de valori care, în cel mai scurt timp, să

conducă la obţinerea unui nivel de performanţă în sectorul public, cel puţin la nivelul aşteptărilor

cetăţenilor din ţările respective.

Prin urmare profesionalizarea managementului public este puternic determinată de

formarea şi perfecţionarea resurselor umane din instituţiile publice. Aceste două activităţi

influenţează semnificativ calitatea proceselor de management şi de execuţie şi contribuie

semnificativ la realizarea obiectivului fundamental al managementului public.

Profesionalizarea managementului public implică o pregătire deosebită a titularilor de

posturi şi funcţii publice de conducere şi în domeniile cu care managementul public se află în

interdependenţă permanentă, respectiv drept, politic şi administrativ.

În toate ţările democratice din Uniunea Europeană, tendinţa de profesionalizare a

managementului public a determinat mutaţii semnificative în conţinutul politicilor

administrative, instituţionale generale şi specifice domeniului resurselor umane.

În marile democraţii occidentale procesul de profesionalizare a managementului public

a început cu redefinirea activităţii de selecţie a candidaţilor la posturile şi funcţiile publice. Se

urmăreşte identificarea celei mai bune persoane pentru o carieră de funcţionar public şi, pentru

funcţii speciale, şi nu identificarea persoanelor acceptabile din punct de vedere politic pentru un

anumit guvern sau instituţie publică.

Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fără o fundamentare

adecvată a strategiilor şi politicilor de training în domeniul resurselor umane. Este bine cunoscut

faptul că administraţiile occidentale alocă aproximativ 5% din costurile cu resursele umane

pentru pregătirea acestora. Cele mai multe programe de training au un caracter practic şi sunt

bine articulate în conţinutul strategiilor globale şi instituţionale.

Un alt obiectiv important vizează dezvoltarea sistemului carierei, acordându-se o

atenţie deosebită dezvoltării aptitudinilor şi experienţei persoanelor capabile încadrate în

autorităţile şi instituţiile publice. Acestor categorii de persoane în timp li se acordă competenţe

mai mari pentru a desfăşura o gamă variată de activităţi chiar şi în instituţii sau autorităţi publice

diferite pentru a crea un corp de funcţionari publici cu o viziune sistemică şi un grad mai mare de

flexibilitate.

Fără îndoială că profesionalizarea managementului public presupune crearea si

dezvoltarea permanentă a unui sistem unitar de training pentru funcţionarii publici şi pentru

reprezentanţii politicului propulsaţi în funcţii publice. Astfel de instituţii de training există în

toate ţările occidentale.

În Marea Britanie, noul Centru pentru Studii Politice şi de Management anunţat de

primul ministru în iulie 1998 a fost creat ca parte a Secretariatului Cabinetului, contribuind la

dezvoltarea unei noi gândiri asupra problemelor politice şi tendinţelor managementului public.

Acest centru a integrat Colegiul pentru Servicii Civile şi Cursuri Specializate pentru Funcţionarii

Publici, coordonând activitatea de cercetare în domeniul managementului public şi acordând

consultanţă de specialitate. De asemenea, în Marea Britanie a fost înfiinţată Asociaţia de

Management Public şi Politică (The Public Management and Policy Association) formată pe

structura Fundaţiei pentru Finanţe Publice (Public Finance Foundation) care a elaborat şi

implementat în sectorul public un program amplu de lucrări şi studii în domeniul

managementului public în Marea Britanie. Persoane care lucrează în sectorul privat pot deveni

membre ale acestei asociaţii. Recent, noua instituţie a publicat un raport din care reies câteva

propuneri de îmbunătăţire a sistemului informaţional din administraţia britanică:

- perfecţionarea pregătirii funcţionarilor publici pentru a corespunde cerinţelor reformei

în serviciile publice;

- orientarea mai puternică a sistemului de management public pe principiile

managementului strategic;

- dezvoltarea capacităţii de analiză a datelor şi informaţiilor ca sursă de perfecţionare a

managementului public din administraţia centrală;

- diminuarea gradului de birocratizare şi amplificare a gradului de prelucrare a

informaţiilor necesare managementului public.

Pentru dezvoltarea managementului public din administraţia locală s-a înfiinţat Agenţia

pentru Dezvoltare şi Perfecţionare, ca organizaţie nonprofit care urmăreşte susţinerea

managementului public la nivelul colectivităţilor locale.

Câteva dintre noile principii referitoare la profesionalizarea managementului public

în Marea Britanie au fost prezentate în noua Carte Albă intitulată: „Serviciile Publice în Viitor:

Modernizare, Reformă şi Contabilitate”.

În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a

managementului public.

1. Profesionalizarea managementului public care să urmărească eficientizarea

serviciilor publice şi a sistemului de furnizare a acestora.

2. Privatizarea serviciilor publice în vederea rentabilizării acestora.

3. Salarizarea funcţionarilor publici după performanţele individuale obţinute şi gradul

de realizare a obiectivelor. În Elveţia profesionalizarea managementului public este puternic

susţinută de introducerea unui sistem specific de „indicatori politici”, definiţi exclusiv pentru

reprezentanţii politicului integraţi în structura sistemului administrativ şi în managementul

public. Este astfel posibilă măsurarea eficienţei sistemului condus şi a eficacităţii celor care

fundamentează decizii politice importante.

4. Motivarea funcţionarilor publici pentru a deveni buni profesionişti.

Toate statele Uniunii Europene consideră dificil acest proces, deoarece se recunoaşte că

cei mai mulţi cetăţeni nu doresc „să-şi vadă banii din impozite cheltuiţi pe salariile mari ale

managerilor publici”. Pe de altă parte, se porneşte de la un adevăr elementar dar esenţial, şi

anume de la faptul că fără o motivare corespunzătoare a funcţionarilor publici, în general, şi a

celor cu funcţii de conducere, în special, autorităţile şi instituţiile publice nu vor reuşi niciodată

să atragă, să integreze şi să profesionalizeze resurse umane, să dezvolte un management public

profesionist bazat pe competenţă şi orientat către obţinerea de performanţe.

În sistemul de management public din România profesionalizarea managementului

public este absolut necesară dacă se doreşte orientarea sistemului administrativ şi a statului

nostru către valorile promovate în toate democraţiile occidentale.

Plumb, I şi Androniceanu, A (2003) consideră că etapele importante ale acestui proces

sunt:

• Elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor umane;

• Fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în sectorul public;

• Elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane în

administraţie şi în celelalte domenii de activitate din sectorul public;

• Pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;

• Asigurarea climatului organizaţional;

• Implementarea strategiilor de resurse umane;

• Monitorizarea evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în domeniul

resurselor umane.

Efectele unei astfel de schimbări fundamentale în cadrul autorităţilor şi instituţiilor

publice din ţara noastră sunt net în favoarea iniţierii şi extinderii unor astfel de mutaţii. Câteva

dintre cele mai importante efecte sunt prezentate în continuare:

• Îmbunătăţirea semnificativă a calităţii deciziilor ;

• Amplificarea funcţionalităţii la nivel de organizaţie şi de sistem în ansamblul lui;

• Îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite instituţiilor şi cetăţenilor;

• Îmbunătăţirea imaginii instituţiilor publice şi a autorităţilor statului;

• Iniţierea şi accelerarea profesionalizării managementului public din ţara noastră

reprezintă una din premisele necesare în procesul reformelor, care aşteaptă a fi implementate de

autorităţile şi instituţiile publice de la nivel central şi local.

Fără o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut că

instituţiile publice şi autorităţile administrative din sectorul public din ţara noastră vor ajunge la

niveluri de performanţă comparabile ce cele ale organizaţiilor similare din ţările dezvoltate. Doar

pe bază de vechime, fler, experienţă, orientarea politică şi un nivel elementar de pregătire

generală nu se pot obţine efectiv rezultate concrete deosebite în procesul reformei şi este foarte

greu de crezut că instituţiile publice se vor putea apropia într-un timp rezonabil de performanţele

sectorului public din marile democraţii occidentale.

Informatizarea instituţiilor publice

Implementarea tehnologiei informaţionale în organizaţiile din sectorul public este

apreciată ca o oportunitate pentru serviciile guvernamentale, şi nu numai, care pot deveni astfel

mai eficace şi mai eficiente. În accepţiunea lui David Mc Kewitt, un apreciat specialist în

domeniul managementului public, accesul la informaţiile publice conferă transparenţă procesului

de management şi în mod cert susţine dezvoltarea societăţii în ansamblul ei.

Una dintre tehnologiile cele mai folosite astăzi în administraţia din întreaga lume este

internetul. Conform statisticilor, în prezent peste 50 de milioane de oameni utilizează internetul

zilnic. Acesta permite accesul rapid şi la costuri scăzute la documentele oficiale şi la informaţiile

guvernamentale, de interes public.

Ulterior, o nouă soluţie a venit în sprijinul instituţiilor administrative, Intranetul, care

poate fi considerat ca o implementare a tehnologiei internet în cadrul unei instituţii şi autorităţi

sau ca un World Wide Web particular. Acesta permite utilizarea totală sau parţială a

tehnologiilor şi infrastructurii internetului pentru transmiterea şi prelucrarea fluxurilor de

informaţie interne ale unui grup de utilizatori. Intranetul aduce noutăţi conceptuale, propunând

un model tehnocratic de organizare a comunicaţiilor interumane, pe care le integrează într-o

formă uşor accesibilă utilizatorilor. Prin intranet resursele din cadrul unei reţele sunt concentrate

spre partea care oferă serviciile şi informaţiile din bazele de date, prin hiperlegături indicate de

creatorul documentelor. Astfel, intranetul este apreciat ca o cale rapidă, sigură şi uşor de utilizat

pentru comunicarea interdepartamentală, accesul la orice tip de informaţie realizându-se printr-o

interfaţă comună oricăror platforme software şi hardware, numită browser. Dimensiunea intranet

variază de la o organizaţie la alta, în funcţie de numărul de utilizatori, politica de proiectare şi

implementare peste vechile sisteme.

Principalele avantaje ale introducerii intranetului în instituţiile publice sunt:

• suport pentru un număr mare de utilizatori;

• securitatea sistemului;

• prevenirea supraîncărcării informaţionale;

• asigurarea integrităţii informaţiei;

• accesul permanent la informaţiile necesare pentru o bună utilizare;

• scăderea redundanţei reţelei;

• utilizarea uşoară pentru nespecialişti, amatori şi începători;

• posibilitatea îmbunătăţirii permanente a programelor de tip client;

• reducerea costurilor sistemului informaţional;

• interoperabilitatea dintre aplicaţii prin utilizarea protocoalelor şi standardelor

deschise;

• accesul restricţionat la aplicaţii: autentificarea utilizatorilor, certificate, protocoale

de securitate, ziduri de protecţie;

• creştere eficienţei;

• interfaţa utilizatorilor unică pentru toate aplicaţiile;

• posibilitatea unei integrări dinamice cu sistemele existente de baze de date, cu

depozitele de date, cu departamentele de stocare a datelor;

• varietatea formelor de lucru: text, grafică, sunete, video etc.

În studiul efectuat de specialistul francez Jaques Lesouurne, intitulat „Penser la societe

d’information”, este prezentat un ghid de descifrare a societăţii virtual informaţionale pornind de

la caracteristicile informaţiei în noul context. Informaţia este considerată drept materia primă de

bază a viitoarei economii şi principala sursă de schimbare în sfera mentalităţilor şi

comportamentelor. El a pornit de la premisa că informaţia circulă cvasi-instantaneu, indiferent de

distanţă şi poate fi stocată în cantităţi uriaşe cu preţuri derizorii pentru ambele operaţiuni.

Tehnologiile informaţionale contribuie la apariţia simultană a „muzeului” şi

„efemerului”. Altfel spus, informaţia în lumea modernă ajunge rapid în zona de tezaurizare

„istorică” iar valoarea sa „se epuizează” cu rapiditate. Asistăm de asemenea la apariţia unei

duble complementarităţi între limbajele dominante ale civilizaţiei actuale: scris, vizual şi

electronic. Aceste limbaje prelucrează şi organizează în mod diferit realitatea şi se concurează

într-o relaţie sui generis într-o societate modernă.

În pofida unor justificate reţineri, societatea informaţională este o societate care cultivă

transparenţa, iar într-un astfel de mediu se impune ca dominant tipul de cunoaştere „imprecisă”:

o cunoaştere mai amplă asigurată printr-o pregătire polivalentă şi mai diversă care permite o

înţelegere aproximativă a unei game largi de evenimente.

În strânsă legătură cu cele de mai sus, se profilează ca un corolar, abordarea sistemică a

managementului public din instituţiile şi autorităţile administraţiei de stat prin asigurarea

accesului la informaţiile utilizând tehnologia informaţiei în cadrul serviciilor administraţiei

centrale. Calitatea sistemului informaţional al managementului public influenţează în cel mai

înalt grad calitatea sistemului decizional din instituţia publică.

Pentru a sprijini managerii şi funcţionarii publici de excepţie au fost elaborate anumite

tehnologii dintre care amintim: Sistemul Informaţional Managerial (S.I.M.), Sistemul

Informaţional Geografic (SIG), Sistemul Informatic Suport pentru Deciziile Administrative

(SIPDA).

Sistemul Informaţional Managerial este format din pachete de aplicaţii care pot fi

achiziţionate în funcţie de necesităţile instituţiilor publice şi de posibilităţile lor financiare. Pe

piaţă există numeroase tipuri de sisteme informaţionale disponibile care au fost constituite

special pentru administrare sau comunicaţii restrânse pentru instituţiile publice care nu au nevoie

sau nu-şi pot permite achiziţionarea de echipamente informatice complexe. Aplicaţiile sunt

proiectate în conformitate cu funcţiile standard ale administraţiei centrale şi locale. Dacă apar

întrebuinţări noi, atunci pot fi adăugate noi aplicaţii. Câteva dintre activităţile desfăşurate în

instituţii publice din administraţie care pot fi integrate şi realizate printr-un astfel de Sistem

Informaţional Managerial sunt:

• evidenţa cetăţenilor;

• evidenţa proprietăţilor imobiliare;

• evidenţa vehiculelor motorizate;

• evidenţa documentelor;

• evidenţa veniturilor şi cheltuielilor;

• evidenţa contractelor;

• evidenţa încasărilor din taxe şi impozite;

• planificarea bugetară;

• evidenţa licenţelor de afaceri şi comerţ;

• managementul resurselor etc.

Sistemele Suport pentru Fundamentarea Deciziilor Administrative sunt sisteme

interactive care ajută decidenţii să utilizeze datele şi modelele pentru a analiza variante

decizionale şi a alege varianta optimă. Marele avantaj constă în faptul că sistemul este unul

interactiv, capabil să comunice cu utilizatorul care poate furniza date. Sistemul, aşa cum el este

definit pentru instituţiile din administraţie, este unul bazat pe modelele matematice şi, uneori, pe

modele icoane şi modele analog.

Metodologiile folosite în procesul de modelare sunt: analiza input-output, programarea

liniară, metodele probabilistice, metodele algebrice, modelarea ergonomică, microanaliza,

analiza teritorială şi dinamica sistemului.

Sistemele Suport pentru Fundamentarea Deciziilor Administrative pot deveni parte

integrată a sistemului de management public. De altfel, aceste sisteme sunt folosite cu succes în

toate departamentele administraţiei federale americane. Cele mai populare şi mai utilizate sunt:

• TRIM (The Transfer Income Model) este un program care permite formularea

diferitelor opţiuni pentru a se determina priorităţile politicilor publice;

• DRI (The Data Resources Incorporated - National Model) a fost elaborat pentru

previzionarea dezvoltării economice şi a rezultatelor politicilor economice promovate în

administraţia locală;

• PITM (Personal Tax Income Model) cu ajutorul căruia se realizează previziuni

referitoare la modificarea veniturilor populaţiei, a sistemului de impozite şi taxe aplicate, dar şi la

evoluţia cuantumului taxelor;

• În Europa experienţa daneză merită o menţiune specială:

• ADAM (The Annual Danish Aggregate Model) este un model macroeconomic de

tip keynesist, cu ajutorul căruia se elaborează previziunile în ceea ce priveşte economia naţională

şi evaluarea politicilor implementate;

• RIMO (Regional Interactive Model) este un model economico-demografic folosit

de administraţia locala şi de pieţele de muncă regionale pentru a urmări creşterea populaţiei,

creşterea economică, dinamica ocupării forţei de muncă şi alte caracteristici sociale.

În Marea Britanie este foarte bine cunoscut succesul obţinut de Consiliul Departamental

din Hampshire. Acest consiliu a implementat la nivelul instituţiei un program numit HANSNET,

destinat a prezenta membrilor comunităţii informaţii despre toate serviciile pe care le oferă,

respectiv o bază de date cu informaţii despre fiecare departament al consiliului, date şi informaţii

publice puse la dispoziţie de serviciul de urmărire a carierei, informaţii despre membrii

consiliului, poştă electronică, publicaţii, organizare la nivel local etc. HANSNET se poate accesa

din diverse puncte publice amplasate în şcoli, biblioteci, consilii locale,precum şi din birourile de

servicii sociale.

De asemenea, în Portugalia a fost introdus sistemul numit INFOCID, accesibil în toate

reţelele prin intermediul unor echipamente speciale (calculatoare cu touch-ecran) amplasate în

diverse instituţii publice şi pe stradă oferind cetăţenilor o mare varietate de informaţii dorite.

Accesul la acestea se realizează prin intermediul meniurilor înlănţuite. Meniul principal conţine

următoarele 15 subiecte: cetăţeanul şi familia, sănătatea, educaţia, serviciul militar şi civic,

alegerile, munca, funcţionarii, trening-ul, asistenţa socială, taxele şi asigurările, legile şi

instituţiile juridice, activitatea economică, protecţia consumatorului, mediul înconjurător,

documentele şi licenţele şi serviciile publice.

Fiecare dintre acestea este prezentat, şi detailat, în ecrane succesive. Informaţiile sunt

de asemenea disponibile pe suporţi tradiţionali, dar şi pe CD-ROM-uri şi internet.

În România, încă din anul 1998, a fost aprobată prin Hotărâre de Guvern Strategia

Naţională de Informatizare şi Implementare în Ritm Accelerat a Societăţii Informaţionale şi

Programul de Acţiune privind Utilizarea pe Scară Largă şi Dezvoltarea Sectorului tehnologiilor

Informaţiei în România.

În continuare sunt prezentate succint principalele coordonate ale planului de acţiune e-

Europe elaborat de reprezentanţii Comisiei Europene, Băncii Europene de Investiţii în

colaborare cu reprezentanţii organizaţiilor de standardizare, partenerilor sociali, sectorului privat

şi al ţărilor candidate la integrarea în U.E.:

• Accelerarea introducerii modulelor de bază ale societăţii informaţionale,

• transpunerea şi implementarea acquis-ului comunitar relevant pentru societatea

informaţională;

• internet mai ieftin, mai rapid, mai sigur;

• introducerea reţelelor sigure şi a cartelelor cu microprocesor;

• investiţii în pregătirea resurselor umane în cadrul unui program „Tineretul

european în era numerică”;

• instruirea pentru lucrul în economia bazată pe cunoştinţe.

• În acest sens, în anul 2001, Guvernul României, prin Ministerul Administraţiei

Publice, a elaborat Planul Naţional de Acţiune „e-Administration” care cuprinde următoarele

coordonate:

• computerizarea activităţilor desfăşurate în instituţiile publice prin care să se

asigure creşterea eficienţei operaţionale în cadrul organismelor administraţiei centrale şi locale;

• computerizarea serviciilor publice pentru cetăţeni, agenţi economici de la nivelul

administraţiei centrale şi locale;

• Obiectivul declarat în aceste documente este realizarea societăţii informaţionale în

România.

Articolul 9 din Strategia Naţională de Informatizare prevede utilizarea tehnologiilor

informaţiei în vederea susţinerii reformei în administraţia publică, pentru:

asigurarea informatizării omogene şi coordonate a instituţiilor din administraţia

publică centrală şi locală, inclusiv în sistemul justiţiei, pentru îmbunătăţirea serviciilor publice;

simplificarea procedurilor şi practicilor administrative;

înlăturarea arbitrariului şi corupţiei;

optimizarea comunicării şi a fluxului de informaţii între instituţiile de la nivel

central şi local;

asigurarea cooperării interdepartamentale;

generalizarea treptată a schimbului de informaţii bazat pe documente electronice;

asigurarea accesului cetăţenilor la informaţia publică: centre de informare,

chioşcuri electronice plasate în locuri publice;

asigurarea compatibilităţii şi interoperabilităţii sistemelor informatice din

administraţia publică, la nivel naţional şi internaţional, prin accelerarea elaborării şi aplicării de

metodologii, norme, standarde;

coordonarea achiziţiilor publice de produse şi servicii TIC (tehnologia informaţiei

şi comunicaţiilor) conforme cu reglementările europene;

monitorizarea fondurilor de informatizare prevăzute în proiectele de asistenţă şi

cooperare internaţională.

Tendinţa de informatizare a sistemului administrativ din ţara noastră se va realiza pe

trei coordonate majore:

Informatizarea activităţilor din instituţiile publice, care să conducă la o creştere a

eficienţei operaţionale în cadrul organismelor administraţiei centrale şi locale;

Informatizarea serviciilor având ca beneficiari cetăţenii şi agenţii economici, fapt care

implică adesea integrarea serviciilor prestate de organizaţii de servicii din administraţia centrală

şi locală;

Asigurarea accesului la informaţii prin tehnologia informaţională pentru utilizatorii

finali ai serviciilor administraţiei centrale.

Până în prezent, computerizarea aplicată de către organismele administraţiei centrale

din ţara noastră a fost cu precădere una elementară şi în general a funcţionat sub o

responsabilitate sectorială, la nivel de departament – agenţie – minister sau doar la nivelul

administraţiei centrale de stat.

În continuare, va fi necesară crearea unei autorităţi pentru activităţile care implică

extinderea tehnologiilor informaţionale în administraţia publică locală şi în celelalte organizaţii

din sectorul public, în general. a se apreciază că va funcţiona în cadrul şi în subordinea

Ministerului Administraţiei Publice şi sub coordonarea tehnică a Ministerului Comunicaţiilor şi

Tehnologiei Informaţiei. Acesta din urmă va reuni în structura proprie două principale

departamente: Unitatea de Elaborarea a Strategiei IT pentru Administraţia Centrală şi o Unitate

de Management a Programului.

Piaţa serviciilor din România oferă soluţii informatice care acum câţiva ani erau

inaccesibile, pentru crearea unor reţele cu investiţii minime în infrastructura fizică. Furnizorii de

servicii internet şi operatorii de telecomunicaţii oferă deja servicii de acces la internet, servicii de

crearea a unor reţele virtuale private, practic ei au un catalog complet de servicii necesare pentru

realizarea de reţele intranet sau extranet în oricare instituţie publică.

Proiectele de informatizare a instituţiilor publice din România pe termen scurt sunt în

totalitate vizate în conformitate cu obiectivele impuse de Uniunea Europeană în cadrul iniţiativei

„e-Europe” pentru a permite accesul electronic atât la informaţii, cât şi la serviciile principalelor

organisme, prin crearea unui set de portaluri:

de informaţii, care să uşureze accesul prin internet şi exploatarea bazei de date a

administraţiei publice;

de reglementări juridice pentru a facilita accesul la informaţiile deja existente pe site-

urile diferitelor instituţii;

de servicii către cetăţeni, către agenţii economici, pentru angajarea forţei de muncă şi

un portal special pentru certificări.

Una din trăsăturile cheie ale introducerii portalurilor este standardizarea sistemelor de

accesare, autentificarea ulterioară şi autorizarea solicitărilor de servicii.

Accesul la portalurile de servicii va necesita utilizarea semnăturilor digitale ca mijloace

legale de validare a declaraţiilor transmise.

Cartea de identitate electronică, LD card-ul, un card de plastic prevăzut cu un chip

electronic, va fi folosită ca instrument de editare şi autentificare a semnăturilor, şi ca mijloc de

identificare în vederea accesării portalurilor de servicii. Aceasta va prolifera crearea cardurilor

specializate.

Astfel, în absenţa unei soluţii standard, fiecare organism al administraţiei va putea crea

propriul card de acces la serviciile sale.

Managerii reţelelor naţionale vor trebui să furnizeze, prin propriile aplicaţii, toate

serviciile secundare, precum şi pe cele ce susţin descentralizarea, pentru a permite cooperarea

aplicativă şi armonioasă dintre administraţiile locale şi centrală, indiferent de reţeaua la care

fiecare dintre ele este conectată.

Fără îndoială că implementarea unor astfel de schimbări determinate de informatizarea

managementului public în domeniul administraţiei din România necesită un amplu proces de

pregătire şi specializare a funcţionarilor publici, a managerilor publici şi, nu în ultimul rând, a

reprezentanţilor politicului propulsaţi în posturi şi funcţii publice sau politice. Ei trebuie să

înţeleagă utilitatea practică a informatizării şi să dobândească, acolo unde este necesar,

capacitatea profesională şi managerială de a integra noua tehnologie informaţională în activităţile

desfăşurate.

3.3. Flexibilizarea managementului public

Flexibilitatea managementului public presupune crearea unui sistem de conducere

suficient de dinamic şi stabil care să asigure un echilibrul între identitatea unei instituţii şi/sau

autorităţi publice, diferită de alta prin misiunea socială care îi revine în cadrul sistemului şi

schimbările semnificative care apar în mediul extern al acesteia, respectiv în sfera politică,

administrativă socială, culturală etc.

Multidimensionalitatea acestei tendinţe a managementului public determină existenţa

mai multor tipuri de flexibilitate în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice. Câteva dintre cele

mai importante sunt prezentate în continuare:

Flexibilitatea culturii organizaţionale constă în adaptarea permanentă a sistemului

intern de valori de bază dintr-o instituţie publică, urmare a modificărilor apărute în mediul

organizaţional intern şi extern.

Flexibilitatea organizatorică, reflectă într-o remodelare permanentă a structurii

organizaţionale a instituţiei/autorităţii publice în funcţie de schimbările determinate de

variabilele endogene sau exogene acesteia.

Flexibilitatea informaţională constă intr-un proces de structurare şi îmbogăţire

permanentă a conţinutului sistemului informaţional şi a procesului de comunicare internă şi

externă pentru a oferi, în timp util, informaţiile necesare funcţionarilor publici de conducere sau

de execuţie şi reprezentanţilor politicului, propulsaţi în structurile instituţiilor publice şi

autorităţilor administraţiei de stat.

Flexibilitate decizională constă în adaptarea permanentă a conţinutului deciziilor

administrative la particularităţile mediului organizaţional intern şi extern, dată fiind influenţa

puternică pe care factorii exogeni o exercită asupra procesului decizional din instituţiile publice.

Flexibilitatea instrumentală sau metodologică presupune un proces continuu de

identificare, analiză, selecţie şi adaptare permanentă a metodelor şi tehnicilor manageriale

necesare tuturor categoriile de funcţionari publici şi reprezentanţilor politicului pentru

desfăşurarea proceselor de management şi de execuţie în vederea realizării misiunii sociale

pentru care acestea au fost înfiinţate.

Se poate constata că prin această tendinţă reprezentanţii managementului public

urmăresc să asigure un echilibru dinamic permanent între sistemul intern şi mediu extern, prin

care instituţia şi a publică dobândesc premisele necesare realizării obiectivelor previzionate

stabilite.

Experienţa managerilor publici a condus de altfel la confirmarea unui adevăr elementar

şi esenţial, anume că nu există un model universal valabil de succes care să poată fi preluat şi

aplicat într-o instituţie publică şi/sau administrativă.

Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificările de conţinut ale

variabilelor organizaţionale interne şi externe, intensitatea acestora şi de a adapta permanent

sistemul de management din instituţiile publice şi autorităţile administraţiei de stat la contextul

specific unei perioade. Pentru aceasta managerii publici pot îmbina propria experienţă şi

pregătire cu experienţa altor manageri publici şi cu noile concepte, metode, tehnici şi tehnologii

informaţionale puse la dispoziţie de specialiştii din diverse domenii.

Deşi această tendinţă a managementului public ar trebui să facă parte integrantă din

gândirea managerială a oricărui titular de funcţie publică de conducere sau reprezentant al

politicului propulsat în sistem, din păcate, în contextul românesc, ea este destul de puţin

acceptată ca necesitate şi foarte puţin aplicată.

Cele mai multe schimbări în sistemul de management public din instituţiile şi

autorităţile administraţiei de stat din România au intervenit ca urmare a iniţiativelor

reprezentanţilor factorului politic şi, în foarte puţine situaţii, au fost generate de funcţionarii

publici de conducere şi de managerii publici. Aceasta în principal datorită faptului că factorul

politic determină semnificativ conţinutul proceselor de management şi de execuţie din instituţiile

şi autorităţile administrative. Cultura organizaţională şi managerială învechite ca de altfel şi

profesionalismul limitat al titularilor de posturi şi funcţii publice lasă foarte mult de dorit

reprezentând, în cele mai multe situaţii, principalele cauza pentru care în instituţiile publice din

România flexibilitatea managementului public rămâne deocamdată o opţiune strategică

predilectă.

În ţara noastră, se constată că, în general, organizaţiile din sectorul public au un grad

destul de redus de flexibilitate, dar în acelaşi timp numeroase schimbări au marcat semnificativ

în timp conţinutul managementului public.

O analiză atentă asupra acestei situaţii ne determină sa structurăm în două categorii

factorii care limitează viteza cu care au loc schimbările organizaţionale în sectorul public din

ţara noastră:

factori generali de blocaj care frânează procesul de lansare a schimbărilor

fundamentale: culturali, manageriali, administrativi-birocratici, politici, legislativi etc.

factori specifici situaţionali care limitează sau decelează conţinutul schimbărilor:

pregătirea funcţionarilor publici pentru schimbare, dotarea tehnică, stilul de management,

percepţia politicienilor etc.

Fiind obişnuiţi cu aplicare unor reguli, proceduri generale, funcţionarii publici de

carieră manifestă reţinere şi chiar rezistenţă faţă de noile schimbări deoarece, în baza valorilor

culturii organizaţionale specifice instituţiilor publice, majoritatea funcţionarilor publici de carieră

pornesc de la premisa că rolul statului, pe care ei, potrivit legii, îl reprezintă, est de fapt de a pune

în aplicare conţinutul actelor normative şi a întreţine structura sistemului administrativ, aşa cum

aceasta este definită de legiuitor. De exemplu, în sistemul administrativ din ţara noastră există

percepţia, greşită de altfel, potrivit căreia flexibilitatea managementului public poate fi acceptată

doar până la limita precizată de lege, neglijându-se un aspect elementar dar esenţial, şi anume

acela că instituţia publică şi a statului trebuie să funcţioneze în acelaşi timp ca parte a unui întreg

(sistemul administrativ) şi ca entitate distinctă în serviciul altor instituţii sau autorităţi şi al

cetăţenilor. Din această perspectivă, reprezentanţii managementului public trebuie să determine

misiunea instituţiei şi propriile obiective integrate în sistem, în ansamblu lui, şi să modeleze, în

funcţie de variabilele situaţionale, componentele sistemului de management, astfel încât telurile

propuse să fie realizate.

În instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră apare, în cele mai multe cazuri, o

evidentă formalizare excesivă a schimbărilor în sistemul de management public şi caracterul

teoretic al acestora, de altfel o rezultantă firească a unei astfel de percepţii generalizate.

Funcţionarii publici de carieră nu sunt stimulaţi să aibă iniţiative în procesul

schimbărilor organizaţionale aşteptând ca de cele mai multe ori propunerile să apară de la

titularii funcţiilor publice de conducere sau frecvent să fie formulate de reprezentanţii politicului.

Pornind de la această realitate, în instituţiile şi autorităţile administraţiei de stat sunt

necesare, la nivelul managementului, câteva mutaţii fundamentale: de concepţie şi de

implementare, fără de care o flexibilitate reală şi nu doar una formală, de altfel destul de evidentă

în contextul românesc, să poată fi vizibile.

Prezentăm succint în continuare câteva dintre cele mai importante schimbări care au o

relevanţă deosebită în procesul de flexibilitate a managementului în instituţiile publice din ţara

noastră:

• separarea clară a managementului public din instituţiile şi autorităţile administraţiei

de stat de factorul politic;

• ocuparea posturilor şi funcţiilor publice de conducere pe baza criteriilor de

competenţă profesională şi managerială;

• motivarea diferenţiată în funcţie de nivelul şi amploarea performanţelor obţinute de

managerii publici, raportate la misiunea instituţiilor publice şi desigur la sistemul de obiective

previzionate pe o perioadă determinată;

• profesionalizarea managementului public prin care să se realizeze trecerea de la un

management public rigid, de tip mecanicist, la un management public flexibil, cu o puternică

determinare creativ-inovativă şî participativă;

• pregătirea în general şi în domeniul managementului public în special a

funcţionarilor publici de carieră prin care se asigură practic gradul de flexibilitate necesar unei

funcţionări normale a oricărei instituţii publice;

• atragerea specialiştilor în procesul de adaptare a sistemului de management public

la particularităţile contextului românesc ca şi consilieri şi consultanţi ai managerilor publici şi ai

reprezentanţilor politicului etc.

Flexibilitatea managementului public în instituţiile publice din România nu poate fi

realizată prin acte normative, universal valabile referitoare la structura organizatorică sau la

procesul decizional, prin imixiuni ale autorităţilor centrale sau prin ordine ministeriale. Soluţia

constă în „însănătoşirea sistemului”, tratându-l din interior prin îmbunătăţirea capacităţii

manageriale a instituţiilor publice, prin numirea pe posturile şi funcţiile publice a unor

funcţionari publici de carieră pregătiţi să devină manageri publici profesionişti cu obiective

individuale, sarcini, competenţe şi responsabilităţi riguros determinate.

3.4. Managementul bazat pe cunoştinţe în instituţiile publice

Managementul bazat pe cunoştinţe este una dintre cele mai recente abordări în

domeniul managementului, care marchează şi influenţează semnificativ conţinutul

managementului public, fiind una dintre modalităţile de manifestare a noului curent apărut în

managementul public internaţional, care influenţează semnificativ conţinutul celorlalte tendinţe

majore prezentate.

În ultimii ani s-a conturat o tendinţă clară în toate domeniile şi tipurile de organizaţii, şi

anume orientarea tot mai puternică pe cunoştinţe. Mai mult decât atât, există guverne care au

integrat deja noua orientare în conţinutul propriilor strategii. Este bine cunoscut exemplul

Olandei în care se consideră că managementul bazat pe cunoştinţe este „crucial” pentru viitorul

ţării şi reprezintă forma prin care se exprimă cel mai bine interesul naţional.

Cercetările efectuate de Twijnstra Gudde, în 1996, în legătură cu motivele introducerii

managementului bazat pe cunoştinţe în sectorul public, au arătat că:

• nu există o percepţie clară în cadrul instituţiilor publice despre propriile cunoştinţe;

• mare parte din cunoştinţele disponibile nu sunt valorificate corespunzător;

• cunoştinţele necesare nu sunt cunoscute cu suficient timp înainte;

• există nevoia de actualizare a cunoştinţelor;

• lipsa de cunoştinţe nu este conştientizată întotdeauna;

• există foarte multe tipuri de cunoştinţe şi specialişti pentru fiecare dintre acestea;

• cunoştinţele nu sunt sistematizate întotdeauna;

• există o diversitate de clienţi cu aşteptări diferite.

Managementul bazat pe cunoştinţe îşi propune crearea unei organizaţii în care angajaţii

sunt încurajaţi să utilizeze cunoştinţele eficace şi eficient.

Pentru aceasta însă este absolut necesară conturarea unei metodologii de implementare

a Managementului Bazat pe Cunoştinţe în Sectorul Public (M.B.C.S.P.)

Într-o formă sintetică, etapele într-un astfel de proces sunt următoarele (Plumb, I.,

Androniceanu, A, 2003):

Identificarea potenţialului de cunoştinţe din cadrul unei instituţii publice se poate

realiza cel puţin prin analiza răspunsurilor la următoarele întrebări:

Ce fel de cunoştinţe există în cadrul organizaţiei?

Ce fel de cunoştinţe sunt necesare în cadrul organizaţiei?

Unde se încadrează fiecare categorie de cunoştinţe?

Care este percepţia în cadrul organizaţiei vizavi de cunoştinţe?

Ce cunoştinţe sunt necesare pentru diferite posturi şi funcţii în cadrul organizaţiei?

Cum sunt utilizate cunoştinţele disponibile?

Cum ar putea fi utilizate cunoştinţele pentru a satisface mai bine clienţii şi a eficientiza

activitatea?

Cum trebuie „amortizate” cunoştinţele pentru a accentua potenţialul inovativ al

organizaţiei?

Elaborarea strategiei instituţiei publice în care managementul bazat pe cunoştinţe

devine opţiunea strategică predilectă

În cadrul acesteia trebuie să se precizeze:

Viziunea ca o descriere generală asupra a ceea ce se doreşte a fi realizat pe termen lung

prin valorificarea cunoştinţelor;

Misiunea organizaţiei ca o sinteză asupra a ceea ce instituţia publica trebuie să realizeze

ca parte a unui sistem integrat;

Analiza factorială internă şi externă;

Obiectivele strategice în noul context, respectiv scopurile clar determinate şi

cuantificate în timp;

Modalităţile de acţiune pentru realizarea acestora.

Elaborarea planului de acţiune strategic orientat pe cunoştinţe în funcţie de rezultatele

documentării şi conţinutul strategiei managementului bazat pe cunoştinţe.

În structura acestuia sunt precizate obiectivele pe termene scurte, modalităţile de

acţiune imediate şi pe termen scurt, dar şi resursele umane, materiale, informaţionale şi

financiare atrase în procesul de implementare.

Identificarea, diseminarea şi utilizarea cunoştinţelor necesare

În această etapă se au în vedere cele două componente majore ale managementului

bazat pe cunoştinţe, respectiv: componentele hard care includ sistemele tehnologice a informaţiei

şi cele sofft care cuprind cultura organizaţională: sistemul de valori, standarde şi stil de

management.

Redefinirea culturii organizaţionale şi a stilului de management

Se precizează: valorile de grup, noile standarde, stimulentele pentru cointeresare,

structura şi sistemele IT, respectiv: structura formală şi informală, sistemele hard şi sofft. În noul

sistem se manifestă aşa-numitul „broker de cunoştinţe”, o persoană care are sarcina de a

identifica noile cunoştinţe şi de a asigura diseminarea lor în cadrul organizaţiei.

Într-un astfel de context, rolul managerului public este acela de a crea o organizaţie în

care toţi funcţionarii publici sunt încurajaţi să utilizeze cât mai eficient şi cât mai eficace

cunoştinţele şi să-şi orienteze toate acţiunile lor în funcţie de aceste cunoştinţe.

Reprezentanţii managementului public din administraţia centrală şi locală din ţările

dezvoltate se află în plin proces de implementare a schimbărilor majore determinate de această

nouă abordare, care în strategiile instituţiilor şi autorităţilor administrative din Marea Britanie,

Danemarca şi Germania este foarte bine şi clar reprezentată.

3.5. Managementul public bazat pe performanţă

Multă vreme s-a considerat că în sectorul public nu poate fi vorba de performanţă,

argumentându-se că prin însuşi conţinutul obiectivului fundamental al managementului public

este eliminată posibilitatea acceptării acestui concept.

Limitele unei astfel de gândiri au fost demult depăşite în managementul public din

ţările dezvoltate, după ce un număr bun de ani subiectul s-a aflat în dezbaterea teoreticienilor şi

practicienilor.

Astfel se porneşte de la o primă premisă potrivit căreia gândirea managerilor publici

trebuie să se situeze undeva la graniţa dintre logica socială şi logica concurenţială.

Logica socială rezultă din aceea că orice iniţiativă a reprezentanţilor managementului

public, în ceea ce priveşte cantitatea şi calitatea serviciilor oferite, trebuie să fie determinată de

interesul public general şi orientarea în totalitate către satisfacerea acestuia.

Logica concurenţială trebuie percepută la fel de toţi managerii publici. Elementele unei

astfel de logici sunt numite criterii de performanţă şi se exprimă prin „Cei Trei E”, respectiv:

Economie;

Eficienţă;

Eficacitate;

A doua premisă este aceea că instituţiile publice, prin cadrul legislativ definit, au

atribuţii în ceea ce priveşte gestionarea resurselor publice pentru realizarea unor obiective de

interes public. La mijlocul secolului trecut s-a dezvoltat ideea potrivit căreia în sectorul public nu

poate fi vorba de eficienţă, de eficacitate şi, cu atât mai mult , de performanţă pentru că,dincolo

de aceste aspecte în multe ţări în curs de dezvoltare se menţine percepţia că misiunea unei

instituţii publice este să aplice normative şi astfel să rezolve problemele sociale indiferent de

costul pe care îl implică astfel de iniţiative.

Ştiinţa şi practica în domeniul managementului public au evoluat însă şi, începând din

ultimul deceniu al secolului trecut, specialiştii au demonstrat că obiectivul managementului

public este cel care trebuie să determine reorientarea sistemului de valori pentru aprecierea

performanţelor. Problema pe care trebuie să şi-o pună în primul rând managerii publici este cum

să gestioneze mai eficient resursele publice pentru a satisface nevoile sociale generale şi a obţine

un nivel cât mai bun de performanţă, în condiţiile asigurării unei funcţionări eficiente a

sistemului din care fce parte şi instituţia publică.

În timp, ideile s-au dezvoltat şi în multe instituţii publice au fost elaborate sisteme de

indicatori de performanţă prin care se poate aprecia pe o scală valorică până la ce nivel au fost

satisfăcute interesele publice şi cu ce cheltuieli.

Performanţa unei organizaţii publice este stabilită în funcţie de modul în care resursele

umane, materiale, informaţionale şi financiare sunt utilizate pentru a realiza obiectivele propuse

la nivelul aşteptărilor beneficiarilor de servicii.

Procesul de măsurare a performanţei în sectorul public este, unul deosebit de dificil

din mai multe motive:

multitudinea şi diversitatea stakeholderilor unei instituţii publice: clienţii curenţi şi

potenţiali, cetăţenii cu drept de vot, reprezentanţii aleşi, organizaţiile nonprofit, grupurile

profesionale, sindicatele, managerii publici,statul etc.

diferenţele de valori şi percepţii vizavi de performanţă pe care le au diferiţi

stakeholderi.

inexistenţa unui mediu concurenţial în care sunt oferite unele servicii tocmai datorită

poziţiei de monopol pentru anumite servicii pe care o au unele instituţii publice sau autorităţi

administrative.

natura serviciului public oferit.

complexitatea mediului sociopolitic care generează o serie de riscuri cu implicaţie

directă asupra obţinerii performanţelor.

influenţa valorilor politice, puterea de negociere a nivelului de performanţă şi

coordonatele democraţiei care reprezintă factori cheie de succes pentru obţinerea performanţei în

sectorul public.

Pornind de la aceste considerente de ordin general, în anul 1994, Stewart şi Walsh

apreciau că măsurarea performanţei în sectorul public are la bază raţionamentul politic care

defineşte coordonatele pentru identificarea criteriilor de performanţă.

Pornind de la acest raţionament, sunt identificate patru categorii de performanţe în

instituţiile publice:

• manageriale,

• bugetare,

• financiare,

• politice.

La acestea se adaugă o categorie specială, performanţele profesionale, care determină

semnificativ conţinutul celorlalte.

Deşi este dificil să se realizeze o departajare între aceste forme există o strânsă

interdependenţă, totuşi specialiştii Day şi Klein susţin că performanţa într-o instituţie publică a

fost definită încă din 1987 ca fiind rezultatul realizării unor sarcini potrivit unor criterii de

performanţă, ca urmare a delegării de . Fundamentul a existat încă din anul 1982 când în Marea

Britanie s-a constituit Comisia de Audit în cadrul administraţiei centrale, cu atribuţii în evaluarea

eficienţei şi eficacităţii. În acea perioadă s-a dezvoltat o gândire nouă în sectorul public, respectiv

„Valoarea pentru bani”, altfel exprimat valoarea creată prin utilizarea resurselor financiare atrase

în procesele de management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile administrative.

Noua abordarea, „Value for Money” este explicată cel mai simplu ca fiind modul

economic de achiziţionare a resurselor şi utilizarea eficientă a acestora în procesul de realizare a

obiectivelor managementului public în condiţiile respectării simultane a „celor trei E”, respectiv:

Economie, Eficienţă şi Eficacitate.

Câţiva ani mai târziu, Selim şi Woodward, în 1992, au adăugat a patra valoare

considerată: egalitatea, iar peste un an Jackson si Palmer au inclus în sistem şi alte valori

fundamentale respectiv:

• excelenţă;

• spirit intreprenorial;

• abilitate practică;

• capacitate de discernământ.

Revenind asupra acestei abordări ca fiind fundamentală pentru noua tendinţă a

managementului public bazat pe performanţă, se consideră că „cei trei E” au un impact

semnificativ asupra procesului prin care se ajunge la performanţă.

Astfel, economie înseamnă că principalul criteriu care stă la bază procesului de

implementarea a strategiilor şi politicilor de furnizare a serviciilor este cel economic, respectiv

care este nivelul cel mai scăzut al costului necesar instituţiei publice pentru a satisface din punct

de vedere cantitativ şi calitativ interesul public.

Eficienţa constă în obţinerea de maximum posibil de rezultate cu nivel determinat de

resurse sau cu unul mai mic. Se măsoară ca un raport între intrări şi ieşiri, care ulterior a fost

completat cu creşterea performanţelor finale în condiţiile menţinerii aceluiaşi nivel al intrărilor.

Cea mai agreată corelaţie de către reprezentanţii managementului public la nivel central

însa este: performanţe constante în condiţiile scăderii nivelului resurselor atrase.

Eficacitatea constă în realizarea la cel mai înalt nivel a obiectivelor definite de

managerii public. Aceasta se poate măsura prin rezultatele obţinute şi prin impactul pe care

realizarea obiectivelor îl are asupra clienţilor.

Managementul public bazat pe performanţă poate fi implementat în orice sistem, prin

urmare şi în instituţiile publice din România, dacă cel puţin următoarele aspecte sunt luate în

considerare şi abordate ca cerinţe fundamentale:

existenţa unui cadrul de referinţa general care să conţină o serie de definiţii comune

asupra performanţei, indicatorilor de performanţă şi metodologiei de aplicare a lor, fără de care

nu ar fi posibile măsurători comparabile;

particularizarea abordării la fiecare domeniu specific şi identificarea unor indicatori

generali şi specifici de măsurare a performanţei;

adaptarea metodelor de analiză la diversitatea serviciilor şi particularităţilor

contextuale;

continuitatea în aplicarea sistemului indicatorilor de performanţă;

elaborarea unu sistem de indicatori de performanţă unitar, dat şi diversificat la nivel

naţional potrivit abordării în cascadă şi particularizarea acestuia pentru fiecare instituţie publică

de la nivelul local;

elaborarea unui sistem la nivel naţional de monitorizare, asistenţă şi consultanţă, în ceea

ce priveşte evaluarea performanţei managementului public;

Experienţa acumulată de reprezentanţii managementului public din ţările dezvoltate în

practicarea managementului public bazat pe performanţă a demonstrat încă o dată, dacă mai era

nevoie, că schimbarea în abordarea instituţiei publice şi a rolului managerilor publici în acest

context este nu numai una oportună, dar, în condiţiile limitării resurselor, creşterii şi diversificării

nivelului aşteptărilor, devine absolut necesară.

Nu există nici un fel de îndoială că managementul public bazat pe performanţă

reprezintă mutaţia fundamentală în managementul public internaţional care ar trebui să fie

considerată şi implementată în orice sistem de management public, deoarece urmăreşte

concomitent în acest proces satisfacerea intereselor publice prin considerarea criteriilor

economice, în general şi a celor manageriale, în special.

Profesionalizarea serviciului public

Substituirea profesionalismului amatorismului marcheaza o transformare foarte

profunda in conceperea functiei publice; acest fenomen semnifica faptul ca exercitiul sarcinilor

administratiei priveste de acum agenti specializati, dotati cu o calificare particulara si formand de

aceea un grup specific; profesionalizarea funcţiei publice reprezintă însă un obiectiv dificil de

realizat în totalitate, date fiind presiunile extrem de puternice care tind să încetinească acest

proces (presiuni venite în principal din sfera politicii).

Logica profesionala depaseste cadrul strict al Administratiei; nevoia de cunostinte

specializate se face simtita in toate domeniile vietii sociale care fusesera mai putin sensibilizate

anterior. Profesionalizarea semnifica faptul ca exercitarea functiilor administrative a devenit o

meserie care presupune existenta unei cunoasteri specializate si produce o puternica solidaritate

corporativa. Introducerea acestui concept in cadrul aparatului administrativ presupune realizarea

citorva cerinte specifice (permanenta, statutul, competenta, spiritul de corp) pe care le vom

analiza în continuare.

a) Permanenta

Profesionalizarea implica in primul rand faptul ca functia publica trebuie sa fie

considerata ca fiind o meserie veritabila, adica o activitate permanenta si stabila, posibil de

exercitat in mod durabil, la adapost de constrangeri politice: profesionalizarea poate să fie

puternic afectată de perioadele electorale ce semnifică schimbări politice; de aici importanţa

stabilirii unor garantii fata de detinatorii puterii politice. Astfel, stabilitatea in cadrul functiei

publice semnifica cvasi-abandonul procedeului electiv in alegerea functionarilor si, in mod

special, dotarea acestora, in toate tarile democratice, cu garantii contra arbitrariului politic

(incepind cu sfirsitul secolului XIX).

b) Statutul

Corelativ, functionarii au fost protejati printr-un ansamblu de reguli ce le definesc

drepturile si obligatiile, conditiile de angajare si remunerare, sanctiunile la care pot fi supusi.

Fie ca au fost codificate printr-un statut general (spre ex. Franta, 1946) fie ca rezulta din texte

dispersate, de jurisprudenta sau traditie (in UK nu gasim legislatie generala aplicabila la functia

publica), aceste reguli au o dimensiune protectiva: existenta unor norme impersonale pune

functionarii la adapost de arbitrariul autoritatilor politice sau al superiorului ierarhic si asigura

independenta lor profesionala.

Construcţia statutului funcţionarului public este puternic influenţată de tipul de logică

profesională ce domină un sistem administrativ; existenţa sistemului de tip carieră sau a celui de

tip angajare reprezintă două tipuri diferite de percepere a dezvoltării profesionale a

funcţionarului public.

Sistemul carierei accentueaza logica permanentei si dă funcţionarului posibilitatea de a

petrece întreaga sa viată profesională în administraţie; bazat pe principiul avansării el permite

funcţionarului să se ridice progresiv în ierarhia administrativă. Acest drept de avansare este

acompaniat de asigurarea stabilităţii, pentru ca functionarul nu poate fi concediat, chiar dacă

funcţia pe care o ocupă dispare.

Avantajele unui asemenea tip de abordare se refera la sporirea securitatii profesionale,

asigurarea permanentei, protejarea contra arbitrariului, prezervarea egalitatii si garantarea

promovarii. Cu toate acestea, apar si unele probleme vizind in special rigiditatea mecanismului,

promovarea pe criterii de vîrstă şi nu de competenţă, grila de remunerare fixă, etc.

Sistemul angajarii.

Acest sistem, intilnit in state precum Elvetia, Statele Unite sau Finlanda pune accentul

in mod esential pe calificare si nu pe permanenta. Funcţionarul e recrutat pentru un scop precis;

legatura sa cu administratia este mai putin stabila putand fi intrerupta fie pentru ca administratia

suprima slujba in cauza fie pentru ca functionarul doreste sa ocupe un alt post. În acest tip de

abordare administraţia încheie un contract pe perioadă determinată cu funcţionarul public,

urmînd ca la încheierea acestuia cele două părţi să hotărască continuarea sau încheierea

colaborării. În mod evident această abordare prezintă avantaje majore în ceea ce priveşte

selectarea unor persoane extrem de competente, dar prezintă dezavantaje din punctul de vedere al

mobilităţii şi shimbărilor ce pot deveni excesive.

c) Competenta

Competenta este justificarea profunda si, sincer spus, unica a profesionalizarii:

daca functia publica trebuie considerata ca o meserie, excluzand diletantismul, inseamna ca

realizarea scopurilor administrative nu se improvizeaza. Amatorismul, acceptabil atunci cand

Administratia Publica este investita cu misiuni relativ simple, nu mai este posibil atunci cand ea

trebuie sa faca fata unor probleme tot mai complexe care presupun o eficacitate crescanda.

Dezvoltarea atribuţiilor administraţiei publice şi creşterea aşteptărilor cetăţeanului au fost însoţite

de elemente noi în ceea ce priveşte selecţia şi pregătirea funcţionarilor.

Selectia funcţionarilor publici

Substituirea vechilor criterii (cum ar fi bogatia, hazardul, opiniile politice, favoritismul)

cu criteriul aptitudinilor reprezinta un indice al progresului profesionalizarii. Singura modalitate

prin care administraţia poate, din start, să accentueze acest principiu se referă la proceduri de

selecţie capabile să aleagă pe cei mai buni candidaţi. În mod evident, posibilităţile de organizare

a acestor proceduri de selecţie sunt extrem de vaste, fiecare sistem administrativ putînd realiza

alegerile care îi convin.

Astfel, se pot intilni modalitati de selecţie specifice: testul (caută sa descopere

aptitudinile), examenul (verificarea unui nivel de cunostinte), concursul (aprecierea

performantelor candidatului si realizarea unei alegeri, prin selectionarea celui mai bun); aceste

formule variază în funcţie de ţări şi nivelul postului în discuţie. Formula care pare a fi cel mai

des invocata, si in cadrul sistemului administrativ romanesc, este cea a concursului care, in

principiu, reprezinta un mecanism eficace, selectindu-i pe cei mai valorosi candidati si

priviegiind echitatea prin deschiderea si democratizarea functiei publice.

Insa si in acest caz au aparut obiectii bine fundamentate: concursul este caracterizat de

natura retorica a probelor, recursul la memorie, la cultura livresca, la referinte intelectuale; acest

lucru duce la ignorarea altor calitati (creativitate, dinamism, aptitudini relationale) si favorizeaza

un anumit tip de candidat. Mai mult, uneori concursul nu corijeaza neaparat inegalitatile de

pornire: pe de o parte el oferă cele mai bune sanse de succes candidatilor din categoriile

privilegiate iar pe de alta parte el produce o noua ierarhie care legitimeaza prin aparenta

neutralitate si obiectivitate (o persoană care a cîştigat concursul - pe baza altor calităţi decît cele

profesionale- se va putea legitima din acel moment prin participarea sa la o procedură de selecţie

“obiectivă”, iar “detaliile” legate de nerespectarea procedurilor vor fi ignorate).

Pe acest fond au aparut incercari de a verifica atit aptitudinile intelectuale cit si cultura

generala si personalitatea candidatilor (interviul, metode de selectie pe o perioada mai lunga ce

combina examene si stagii practice, teste complexe de aptitudini, etc). Problema esentiala este

insa reprezentata aici de tipul de aptitudini pe care administratia le doreste in cazul viitorilor sai

agenti. In cazul sistemului carierei candidatul trebuie sa aiba o pregatire suficient de larga pentru

a putea ocupa succesiv diferite posturi care ii sunt oferite de-a lungul carierei (o anumita

polivalenţă). In cazul sistemului de tip angajare posibilul candidat trebuie sa raspunda cat mai

exact posibil cerintelor precise ale postului pe care il ocupa (specializare). Este imposibil să

definim automat cea mai bună modalitate de selecţie pentru administraţia publică (un aşa numit

one best way); fiecare administraţie îşi va alege procedura de selecţie în funcţie de tipul de

funcţionar pe care şi-l doreşte. Ca atare, administraţia publică poartă întreaga răspundere

managerială pentru construcţia unui corp de funcţionari competenţi sau incompetenţi.

Distincţia cea mai importantă la nivelul corpului funcţionarilor public se referă la

generalisti si specialisti, doua categorii deosebite si necesare.

Prin Generalist se intelege functionarul capabil, datorita educatiei primite, sa aiba o

viziune globala a problemelor si sa isi asume functii referitoare la administratia generala. Exista

in acest caz o variatie dupa tari, traducand diferitele conceptii referitoare la administratie si

legatura sa cu societatea. Putem considera însă că funcţia publică modernă a tins foarte mult spre

un echilibru al celor două extreme prezentate – ideea perceperii administraţiei ca domeniu

interdisciplinar a dus la necesitatea unei formaţii complexe a funcţionarului (bazată pe dicipline

şi materii diverse).

Specialistii. Diversificarea rolurilor administratiei publice a dus la o multiplicare a

tipurilor de activităţi din cadrul administraţiei publice, la diferentierea modalitătilor de recrutare;

competenţele profesionale pot fi plasate nu doar la nivel teoretic ci şi tehnic. In multe ţări

(Franta, Marea Britanie, etc) tehnicienii dispun de o pozitie particulara in interiorul functiei

publice. Relatia cu generalistii este de natura conflictuala odată ce specialistii se folosesc de

competenta lor pentru a-si asigura un monopol de expertiza asupra anumitor domenii si pretind

sa concureze generalistii pentru ocuparea celor mai inalte posturi administrative.

Pregatirea/formarea functionarilor publici

Controlul aptitudinilor, prin intermediul procesului de selectie nu garanteaza adaptarea

functionarilor la functiile pe care trebuie sa le exercite: ei trebuie sa fie pregatiti/educaţi de o

maniera capabila a le asigura un maxim de eficacitate. Mult timp, principiul a fost cel de formare

“la fata locului”: prin confruntarea cu problemele concrete ale activităţii administrative cotidiene

si in mijlocul colectivitatii de munca functionarii acumuleaza putin cate putin coportamentul

necesar. Avantajele acestui tip de abordare se refera la: evitarea rupturii intre timpul de munca si

timpul de formare; intarirea coeziunii grupului de functionari; valorizarea experientei vechilor

membri Este clar însă că acest demers a devenit insuficient pentru a raspunde provocarilor cu

care se confruntă sistemele administrative moderne.

Formarea/Pregatirea initiala, efectuată înainte de intrarea in funcţia publică, se referă

la o pregătire specifică primită în cadrul sistemului educational. Spre exemplu in Franta se pot

identifica patru tipuri de scoli de administratie publica:

- de pregătire generală (Polytecnique sau ENA);

- de aplicatie (Mines, Ponts);

- regionalizate – institutele regionale de administratie publica;

- specializate pe domenii distincte (Impozite, Poste, Sanatate, etc).

Programele de administratie publica din universitati s-au diversificat în ultimele

decenii, privilegiind un model de abordare interdiciplinar şi o combinare a pregătirii teoretice cu

aspecte practice bazate pe studii de caz şi stagii de practică profesională.

- Formarea/Pregatirea continuă reprezintă un aspect extrem de prezent în funcţia

publică modernă (în principal sub numele de training). Odată ce administraţia modernă este

plasată într-un mediu în continuă schimbare, ea nu poate rămîne imobilă; actualizarea

cunoştinţelor funcţionarilor publici, asimilarea de noi meserii administrative, dezvoltarea unor

noi aptitudini şi abilităţi reprezintă aspecte indispensabile pentru creşterea eficacităţii instituţiilor

administrative. Activităţile de training sunt capabile să favorizeze mobilitatea verticală

(promovarea interna) sau orizontală (noi posibilităţi de angajare) a funcţionarilor şi se referă în

principal la stagii de specializare pe parcursul angajării. Activităţile de formare continuă se

lovesc însă de multe obstacole în cadrul administraţiei: de la incapacitatea de înţelegere a

importanţei lor la nivel managerial la lipsa de interes a funcţionarilor sau tratarea lor superficială.

d) Spiritul de corp

Profesionalizarea suscită inevitabil aparitia in cadrul functiei publice a unei mentalitati

de corp vazuta ca un principiu de diferentiere cu exteriorul si de coeziune interna: aceasta este de

reprezentata mai intai de constiinta apartenentei la un grup specific; apoi este sentimentul de a fi

solidar cu acest grup; in fine, e vorba de tendinta de a adera la obiectivele pe care grupul le

urmareste, de a se identifica cu ele.

Constiinta apartenentei e nivelul elementar ce se fondeaza pe constatarea ca functia

publica formeaza o categorie sociala aparte in societate. Functionarii nu exercita o meserie ca

oricare alta, ei sunt situati alaturi de stat, in serviciul publicului; această poziţie, materializata

prin rituri de iniţiere presupune existenţa unui statut special.

Sentimentul de solidaritate este legat de exercitarea unei meserii comune, de existenţa

unei cunoasteri identice, a unui interes in cariere similare. Acest fenomen este mai puternic

atunci cand structura administrativă este mai coeziva - de exemplu in institutii ale sistemului de

cariera, care proiecteaza viata profesionala pe termen lung.

Fenomenul de identificare face functionarii sa substituie propriilor obiective personale

cele ale grupului, sa interiorizeze valorile acestuia si sa îşi modeleze comportamentul conform

aşteptărilor grupului.

Identificarea cu grupul sau cu organizatia (ca si element constitutiv al spiritului de corp)

reprezinta un puternic factor de integrare interna si deci de eficacitate pe care nici o organizatie

publica sau privata nu-l poate neglija; acesta ii permite de fapt sa impuna sistemul propriu de

valori membrilor sai si sa obtina o perfecta compatibilitate a actelor acestora cu scopurile

urmarite. Administratia incurajeaza dezvoltarea acestui spirit de corp izoland agentii sai de

lumea exterioara printr-o serie de semne distinctive si inoculandu-le ideea ca au un rol specific

de jucat, mai ales prin punerea in aplicare a dispozitivelor de socializare la intrarea in functia

publica.

Limitele profesionalizarii

Profesionalizarea a reprezentat şi reprezintă un element central în efortul de constituire

a unei structuri administrative moderne şi profesioniste; totuşi, nu putem să considerăm că acest

demers este unul facil, datorită unor obstacole şi presiuni semnificative.

Constrangerea politica

Birocratia nu este intotdeauna suficienta pentru a eradica constrangerea politica.

Greutatea acestei constrangeri este in mod particular simtita la intrarea in functia publica.

Procedurile oficiale de selectie fondate pe criteriul competentei sint dublate de dispozitive de

examinare a conformismului ideologic si loialitatii politice. În multe tări există un filtru politic

foarte strict pentru accesul la functii administrative; în ţările in curs de dezvoltare acest atac la

adresa profesionalizarii functiei publice este dublat de proliferarea si accentuarea unor elemente

specifice precum nepotismul, clientelismul sau tribalismul. Chiar dacă intensitatea influenţei

politice în ceea ce priveşte accesul la funcţia publică este diferită de la ţară la ţară şi de la sistem

politic la sistem politic, existenţa acestui tip de practici “oculte” din punctul de vedere al

profesionalizării nu poate fi ignorată (din nefericire România constituie un cîmp de studiu fertil

din acet punct de vedere).

Nu trebuie să înţelegem însă că împărţirea funcţiilor publice pe criterii politice

reprezintă doar un exemplu negativ şi bazat pe mecanisme neoficiale, secrete. Anumite sisteme

administrative sunt fondate pe un principiu explicit al echilibrului politic; împărţirea sistematică

a functiei publice pe baza unor criterii partizane poate apărea:

- ca si o consecinta a unei alianţe in exercitarea puterii în momente dificile pentru o

societate, momente ce solicită o coaliţie largă la guvernare (caz întîlnit în in Austria in timpul

marii coalitii populisto-socialiste intre 1945 – 1966);

- ca si conditie indispensabila pentru păstrarea coeziunii sociale si politice, in tari

care cunosc puternice clivaje interne (Liban, Belgia, Israel). Administratia devine astfel un loc de

materializare a compromisului politic.

Pe de alta parte, în anumite perioade istorice, a existat chiar în ţările democratice,

practica solicitării unei loialităţi politice în cadrul sistemului administrativ; astfel, pe parcursul

războiului rece, in Statele Unite acest lucru a fost ilustrat de asa numitul Loyalty Program

(1948), intarit de Security Program (1953), acte ce vizau anumite restrictii fata de comunisti în

ceea ce priveste accesul la nivele specifice ale institutiilor statului.

Profesionalismul se loveste, aproape in toate circumstantele existente in practica

administrativa, de limite de ordin structural:

a) Anumite servicii politic sensibile, (cum ar fi politia) sunt plasate intr-o situatie de

dependenta stricta fata de guvernul la putere; chiar daca ele sunt conduse in principiu de aceleasi

reguli ca si restul administratiei, controlul lor se inspira cel putin in parte din consideratii extra

profesionale; acest lucru este probat de schimbarea rapida a celor mai inalti responsabili ai

politiei in caz de alternanta politica.

b) Functia publica locala are tendinţa de a fi un domeniu privilegiat al politizării,

datorită sistemelor traditionale de supunere la alesii locali, personalizării puternice a

administratiei publice locale, slăbiciunilor filialelor locale ale partidelor politice şi transpunerii

pe plan local a modelelor observate la nivel central. Politizarea reprezintă o evoluţie oarecum

naturală într-un cadru local dominat de reţele de influenţă dezvoltate şi structurate de-a lungul

timpului.

Inalta funcţie publică

Înalţii funcţionari publici sunt plasaţi într-o zonă în care influenţele politice sunt extrem

de puternice iar raţionalitatea administrativă este afectată de acest lucru. Ei sunt situati de obicei

in afara imperativului stabilitatii fiind considerati angajati politici pe care executivul ii poate

numi sau revoca cu usurinta. Diferitele sisteme administrative au făcut eforturi vizînd limitarea

numărului de funcţionari publici de nivel înalt care sunt schimbaţi odată cu alegerile.

Administratia Publica si Cetateanul

Nivelul de rigiditate al relaţiei cetăţeanului cu administratia publica este legat direct de

gradul de birocratizare:

- acolo unde logica birocratica s-a aplicat cu un plus de rigoare, cuplul distantare/ a

devenit cadrul raporturilor administratie/societate (Europa continentală);

- acolo unde birocratia a fost mai putin completa, neantrenand o ruptura atat de

transanta cu societatea, stilul de comunicare a ramas mult mai fluid si tolerant (SUA);

- acolo unde birocratizarea, dusa teoretic la extrema, este compensata de existenta

structurilor traditionale, se constata combinarea celor doua modele de relatii, unul oficial si rigid,

altul mai suplu. (tarile in curs de dezvoltare).

Administratia publica de tip birocratic se caracterizeaza printr-o anumita distantare fata

de cetatean, prin perceperea acestuia mai degraba in postura de “administrat”1 decit in cea de

“client”. Rigiditatea structurilor administrative se traduce in mod negativ prin tinerea la distanta

a administratilor; aceasta semnifica, pentru administratia birocratica, crearea intre ea si public a

unei distante suficiente pentru a interzice toate imixtiunile in functionarea sa interna. Deposedati

de influenta asupra procesului administrativ (care se deruleaza in afara capacitatii proprii de

actiune) administratii rămîn la bunul plac al administraţiei publice. Această distanţare faţă de

cetăţean se construieşte pe baza unor abordări diferite, bine structurate la diferite nivele de

complexitate.

Administraţia inaccesibilă

Distanta faţă de cetăţean este produsa printr-o serie de dispozitive de excludere si

segregare: administratia birocratica se izoleaza de nucleul social ridicand bariere, obstacole

destinate sa o protejeze de presiuni si sa-i garanteze "securitatea" deciziilor proprii; cetatenii nu

pot intra in contact cu ea decat prin modalitati strict reglementate.

Modalităţi de contact administraţie/cetăţean

Contactul cu publicul se stabileste pe baza unei separari riguroase a rolurilor fiecaruia:

administratul trebuie sa se multumeasca cu furnizarea unor elemente de informare care permit

functionarului sa actioneze in completa independenta asupra cazului sau. Este interesant de

remarcat faptul ca modalitatea propriu zisa selectata de fiecare administratie in relatia sa cu

cetateanul poate permite analizarea mai profunda a tipului de institutie in cauza.

Ghiseul reprezinta ilustrarea cea mai buna a acestui tip de relatii: plasat in pozitie de

solicitant, administratul este supus bunavointei functionarului, fara a putea sa inlature bariera

materiala care il izoleaza, fizic, dar, mai ales, simbolic, pe acesta de public. Fara indoiala, ghiseul

nu reprezinta decat o faza primara de contact corespunzand prestatiilor relativ uniforme si

1

standardizate; simpla inlaturare a acestui obstacol material nu semnifica in mod obligatoriu o

reala apropiere de public. Biroul releva o tehnica comparabila de tinere la distanta, chiar daca la

o prima vedere este mai putin aparenta, dispunerea locurilor marcand ostentativ diferentierea

rolurilor.

Pe baza acestor constatri, rezulta ca administratul trebuie sa obtina un contact mai

personalizat su administratia, in cadrul unei intrevederi mai particularizate (audiente); totusi

ritualul impus in aceste cazuri ilustreaza dorinta functionarului public de a mentine o distanta

protectoare. Chiar daca administratul poate sa-si expuna situatia aceasta nu reprezinta insa,

automat, o reala schimbare a pozitiilor existente.

Cu toata incadrarea lor stricta, aceste modalitati de contact comporta un risc de

incertitudine sau deviere in masura in care unul din factorii existenti este reprezentat de prezenta

individului cu dorintele si frustrarile sale. De aceea, dialogul scris, prin intermediul formularelor

si corespondentei, creeaza o distanta mult mai mare intre cetatean si administratie,

depersonalizand complet relatia existenta. In totalitatea lor, administratiile birocratice viseaza la

promovarea acestui mod de contact, care satisface visul lor de neantizare a administratului;

ducind distantarea la paroxism. Absenta reciprocitatii relatiei, caracterul sau umilitor pentru

administrat, tinut in situatie de dependenta totala, impune însă completări şi îmbunătăţiri.

Luarea deciziilor

Intrarea in contact cu publicul nu reprezintă decît punerea in scena a inaccesibilitatii

administrative. De fapt, aceasta lipsa de acces se situeaza mai putin la nivelul modului de

contact, cat la nivelul conditiilor de luare a deciiziilor care, in modelul birocratic, ţin de

competenta exclusiva a funcţionarului public; chiar daca contactul functionar/cetatean este mai

flexibil nu inseamna ca distanta este inlaturata cu adevarat. Mijlocul cel mai sigur de a tine

administratul la distanta este plasarea decidentului in afara influentei acestuia; conservand

anonimatul administrativ si interzicand toate imixtiunile in functionarea serviciului public,

nepermitind cunoasterea identitatatii celui care ia deciziile, administratia ii priveaza de fapt pe

cei aflati in exteriorul sau de toate posibilitatile de influenţă reală.

Centralizarea duce la rezultate comparabile: odata ce interlocutorul pe care il are in fata

nu este cel care decide, administratul este privat de orice control asupra procesului decizional.

O distanta, mai subtila, dar si mai eficace poate rezulta din modul de tratare al

cererilor. Referinta exclusiva la regula si aplicarea rigida a textelor permite evitarea tuturor

discutiilor personale si individualizate. Administratia apare doar ca un aparat rigid, deposedat de

sensibilitate, ducand la indeplinire acte programate anterior; o asemenea functionare antreneaza

depersonalizarea completa a relatiei cu publicul.

Formalismul tinde a substitui realitatii faptelor si raporturilor umane o realitate

reconstruita in cadrul abstract si rigid al categoriilor stereotipe si predeterminate, definite de

reglementari: toate faptele sociale sunt identificate cu o "situatie tip" si raportate la o norma

birocratica ce tinde sa le claseze si trateze de o maniera identica.

Termenele reprezintă o altă modalitate prin intermediul căreia administraţia publică

încearcă să ţină publicul la distanţă. Rezolvarea în ritm propriu a problemelor, amînarea unor

chestiuni urgente pînă la dispariţia actualităţii lor, ignorarea necesităţilor cetăţeanulul de

rezolvare rapidă a unor probleme reprezintă doar cîteva modalităţi de izolare faţă de presiunile

exterioare.

Administraţia secretă

Mijlocul cel mai eficace de a tine administratii la distanta este, pentru administratia

birocratica, de a se inconjura de liniste si mister: opacitatea o pune la adapost de priviri

indiscrete. Odata ce nimic nu se transmite in exterior asupra a ceea ce se intampla in interiorul

aparatului, administratia se sustrage tuturor investigatiilor si presiunilor. Ea se prezinta ca un

corp omogen; nu doar că se evita astfel imaginea reala a domeniului serviciilor publice si a

conflictelor care pot să îl traverseze, dar publicul nu stie nimic despre conditiile de elaborare a

deciziilor care il afecteaza in mod direct: el nu cunoaste decat rezultatul procesului, ignorand

caile si derularea; motivele ce stau la baza deciziilor luate raman ascunse, invizibile.

Secretul profesional este obtinut dotand administratia cu protectii specifice si prohibitii:

dispozitivele juridice servesc la asigurarea “inchiderii” aparatului administrativ si evitarea

circulatiei informatiilor spre exterior. Pe aceasta traditie a secretului s-a cladit cea mai mare parte

a administratiilor publice, ea avind diferite justificari. Desigur, odata cu trecerea timpului, efortul

de modernizare al administratiilor publice a fost insotit de incercari de deschidere si impunere a

transparentei (principiul liberului acces al cetatenilor la documente administrative a fost

consacrat in Suedia prin Constitutia din 1766); cu toata atacarea sa in discutie in tarile liberale

(punctul esential fiind Freedom Information Act elaborat in 1966 in SUA), principiul “secretului

profesional” ramane puternic infiltrat in practica administrativa.

a

a reprezinta rezultatul logic si inevitabil al distantarii. Odata ce administratia cauta sa

actioneze asupra societatii, tinand publicul la distanta si mentinand autonomia sa de decizie, ea

este caracterizata de un stil de management autoritar. Aceasta relatie fundamentala de tipul

dominare/supunere tine chiar de forma in care administratia actioneaza in directia societatii.

Utilizand limbajul dreptului administratia vorbeste la imperativ; organizata in functie de o

"logica autoritara" discursul sau exercita un efect de intimidare; el este destinat sa impuna. Actul

unilateral este caracteristic administratiei birocratice; ea are facultatea de a dicta obligatiile, de a

conferi drepturi, de a impune interdictii din proprie initiativa; administratii sunt chemati, de

drept, sa se plieze prescriptiilor sale, fara a spera sa se poata sustrage. Aceasta putere de

constrangere de care dispune permite in acelasi timp administratiei sa supuna societatea

schemelor proprii de gandire, modelelor de rationalizare, procedurilor si limbajului propriu.

Formalismul nu este doar o piedica fata de comunicare ci este, de asemenea, si un mijloc de

impunere a unei anume rationalitati societatii. Nu doar ca administratii sunt chemati sa se

adapteze codului utilizat de administratie pentru a putea comunica cu ea, dar functionarii

incearca chiar o remodelare a realitatii sociale dupa schemele birocratice. Dincolo de

dimensiunea lor instrumentala textele au deci o forta simbolica, exprimand puterea administratiei

fata de societate. Puterea administrativa nu se exprima doar prin producerea de norme ci si prin

controlul utilizarii lor: amînarea aplicarii acestora, facultatea de derogare sunt cateva dintre

manifestarile unui arbitraj administrativ care, traducand dorinta de putere a functionarilor,

contribuie la accentuarea dependentei administratilor.

Perceperea administratului ca supus. Acest model, bazat pe si constrangere,

contamineaza si impregneaza ansamblul relatiilor administratie/public. Pentru functionar,

administratul nu este decat un "supus" caruia el vrea sa ii impuna, conform propriului interes,

disciplina necesara. Netolerand discutiile, administratia tinde mereu sa plaseze administratii sub

controlul propriu, sa ii supuna exigentelor sale, sub acoperirea furnizarii de prestatii: folosirea

serviciilor publice se face in conditii fixate de ea si constituie instrumente eficace de control si

socializare. Recursul tot mai sistematic la formular pentru a beneficia de anumite drepturi

reprezinta un alt mod de impunere a puterii administrative; acceptand sa furnizeze administratiei

informatiile pe care le solicita sub pedeapsa deposedarii de drepturi, administratul face act de

supunere; expresie a unui raport de forte avantajos pentru administratie, formularul este un

mijloc de presiune indirecta prin care aceasta se asigura de docilitatea administratului si

contribuie la socializarea sa.

Modelul birocratic se afla cu toate implicatiile sale interne/externe la baza arhitecturii

tuturor sistemelor administrative contemporane: este norma implicita la care acestea se refera

si care continua sa influenteze reprezentarile si comportamentele. Totusi, acest model este in

mod esential unul formal, care tine cont de mecanisme oficiale, de aranjamente explicite; or,

functionarea concreta a administratiei tine de practici diferite si uneori antinomice cu logica

birocratica; de multe ori rigiditatea face loc supletei, uniformitatea/diversitatii, a/negocierii,

pasivitatea/initiativei si dependenta/autonomiei.

Stratificarea relatiilor cu cetateanul

Nu putem considera că administraţiile moderne urmăresc în totalitate un model de

distanţare birocratic faţă de cetăţean. Relatiile concrete intre administratie si cetatean nu se

caracterizeaza prin aplicarea unui model uniform si reproductibil la infinit, bazat pe constringere

si distantare ci printr-o diversitate crescuta. Aceasta diversitate tine in primul rind de pozitia

diferita pe care cetatenii o au fata de administratie. Tipul de contact este variabil: desi uneori

administratii sint supusi unei impuneri unilaterale a normelor sau obligatiilor de catre

administratie, tot mai mult ei devin “clienti” care beneficiaza de prestatii din partea serviciilor

publice. Aceasta pozitie modifica in profunzime relatia existenta. Utilizind serviciile pe care

administratia le pune la dispozitia sa, clientul apare ca beneficiar al actiunii administrative: el nu

mai este supus unei impuneri unilaterale a disciplinei administrative ce ii restringe autonomia si

limiteaza libertatea sa de comportament ci, dimpotriva, profita de o gestionare care ii satisface

nevoile si ii procura anumite avantaje. Se poate constata deci o inversare a sensului relatiei

administratie publica/cetatean, pentru ca asteptarile vin acum dinspre cel din urmă. Originea

sociala conduce, in mod egal la o apropiere mai mare sau mai mica fata de administratie.

Distanta intre aceasta si public este diferită: anumite categorii de cetateni au posibilitatea de a

evita, cel putin partial, obstacolele pe care administratia le opune comunicarii si de a-şi asigura

cai de acces la institutiile vizate. Administratia practica deci o inchidere selectiva si inegala, in

functie de resursele de care dispun cetatenii, de influenta lor sociala, de receptivitatea si valorile

privilegiate de acestia. Pe de altă parte relatia administraţiei cu publicul este realizata de

persoane concrete, a caror comportamente variaza nu doar in functie de tipul de serviciu de care

apartin ci si de natura functiei si frecventa contactelor cu publicul.

Sistemele administrative nu functioneaza niciodata intr-o perfecta armonie sau intr-o

rigiditate totală. Modificarile constatate nu semnifica renuntarea totală la modelul birocratic ce

serveste ca o norma de referinta si influenteaza puternic viata administrativa. Tensiunea

permanenta intre ierarhia formala si relatiile informale, unitate si diversitate, constituie de fapt un

element fundamental al dinamicii administrative iar compromisul realizat intre aceste aspecte

este precar.

Agenda administrativă

La o prima vedere administratia nu controleaza procesul de realizare a agendei de

activitate (Chevallier, 1994) iar lista problemelor pe care este chemata a le lua in considerare este

aparent impusa din exterior, sub dubla presiune a cererii sociale si a constrangerii politice.

Aceasta viziune, corolar al unei viziuni instrumentale nu trebuie acceptata pur si

simplu. Pe de o parte raportul intre administratie si politica este reciproc: daca sfera de activitate

administrativa depinde de arbitrajele politice, administratia detine resurse care ii permit sa

influenteze continutul acestor arbitraje; astfel agenda administrativa rezulta, cel putin in parte,

dintr-o productie autonoma. Administratia dispune de o autonomie pentru a preciza continutul

concret al actiunilor desfăşurate. Pe de alta parte, pozitia administratiei in raport cu cererea

sociala este ambivalenta; chiar dacă administraţia trebuie sa raspundă la această cerere ea

contribuie, în schimb, la producerea ei.

Agenda administrativa este perceputa ca un ansamblu al problemelor care cer o

interventie administrativa trebuind înţeleasă în mod distinct faţă de agenda politica. Chiar daca

sunt interdependente ele nu raman mai putin distincte: agenda administrativa nu este totdeuna

obligata sa porneasca de la probleme ce figureaza pe agenda politica. Este important ca în cadrul

agendei administrative să se facă diferenţa între agenda institutionala (ansamblul problemelor

care tin in mod traditional de sfera de competente ale administratiei) şi agenda conjucturala

(care priveste problemele noi pentru care exista o dezbatere asupra oportunitatilor unei

interventii administrative).

Agenda institutionala. Agenda administrativa este formata in principal din probleme

rutiniere, adica probleme considerate în mod tradiţional ca fiind specifice pentru domeniul

actiunii administrative. Dezvoltarea statului providenta a antrenat însă dezvoltarea constanta a

acestei agende; administratiei i s-au încredinţat activitati tot mai numeroase si diversificate.

Astfel administraţia modernă tratează astăzi în mod rutinier probleme care acum un secol nu

reprezentau absolut nici o relevanţă pentru ea (protecţia mediului, drepturile consumatorului,

etc). Actiunea administrativa este puternic institutionalizata, reguli precise fixand tipul de

probleme pe care administratia este abilitata a le rezolva. Institutionalizarea implica punerea intre

paranteze, cel putin provizoriu, a dezbaterii politice privind aceste activitati administrative.

La o prima vedere, configurarea concreta a acestei agende este total determinata

de cererea sociala. Actiunea administrativa este de fapt dirijata de o constrangere fundamentala,

de ordin axiologic: ideea ca ea este destinata servirii publicului si chemata sa satisfaca aspiratiile

indivizilor si grupurilor. Atunci cand actioneaza ea nu face decat sa raspunda unei cereri

preexistente si preconstituite. Aceasta viziune, dragă administraţiei, trebuie însă analizată atent.

Pe de o parte, cererea sociala nu un produs spontan, ci este modificata de societate prin

inocularea de valori, reprezentari, standarde de comportament; odată ce administraţia este şi ea

parte a societăţii va contribui de fapt la modelarea cererii sociale. Apoi cererea sociala nu este in

intregime determinata pentru că societatea nu dispune niciodata de un control integral al

membrilor sai, ale caror nevoi si dorinte scapa pe scara larga de sub controlul său. Să nu uităm

faptul că administratia publică este formata din indivizi integrati in raporturi sociale concrete,

care au interese de valorificat sau aparat in cursul actiunii- ea este caracterizataăde o logica de

actiune autonoma. Astfel economia actiunii administrative rezulta deci dintr-o interactiune

permanenta intre oferta si cerere, care exclude toate interpretările simpliste.

Accesul revendicarilor sociale la administratie se supune unor conditii stricte: exista

puncte de intrare, fixe si stabile, prin care cererea trebuie in mod necesar sa tranziteze. Pentru a fi

luate in considerare cererile societăţii trebuie exprimate prin dispozitive de comunicare oficiale

bine definite şi monopoliste. Totusi, rigiditatea acestui sistem de comunicatie nu este atat de

mare incat sa excluda toate posibilitatile de fortare a accesului la administratie prin ocolirea

mediatorilor traditionali.

Dispozitive de mediere a accesului la administraţie. Capacitatea de acces la

administratie este repartizata de maniera variabila si inegala, dupa caz. In societatile vechi, de

dimensiuni limitate si cu o slaba diferentiere a rolurilor politice, accesul la administratie era larg

deschis. Dimpotriva, in societatile moderne, de mari dimensiuni se constata aparitia intre

indivizi/grupuri sociale si autoritati administrative a unor mediatori insarcinati sa regleze

procesul de admitere a exigentelor: cererile nu mai circula libere. Pentru a avea acces la

administratie ele trebuie sa treaca prin structuri care le filtreaza si decid dacă introducerea lor în

sistem este necesară sau nu. Dupa gradul de deschidere al administratiei, mediatorii sunt mai

mult sau mai putin numerosi si dispersati. In tarile de tip dictatorial/autoritar sunt putin numerosi

si dispusi in puncte fixe. Administratia limiteaza la un minim indispensabil mecanismele de

comunicare cu cetateanul si asigura un control crescut asupra mediatorilor. Datorita acestei

atitudini ea elimina riscurile de supraincarcare, dar tinde a fi rigida si cunoaste dificultati de

adaptare. In tarile democratice cetatenii au multiple posibilitati de acces la administratie:

specializarea in roluri de transmitere a cererii este relativa, iar comunicarea intre administratie si

societate se face prin intermediul unor retele foarte diversificate. Administratia intră în

interactiune cu societatea, dar centrele de decizie risca sa fie paralizate de multiplicarea cererilor.

Administratia recurge suisteme de filtrare care, pornind de la o pozitie sociala strategica, sunt

capabile sa filtreze, selectioneze, ierarhizeze cererile sociale precum si sa amelioreze elaborarea

deciziilor prin reducerea punctelor de vedere. Pozitia mediatorului trebuie să treacă atît prin

recunoaşterea din partea cetăţenilor în numele cărora vorbeşte cît şi prin cea din partea

administraţiei care trebuie să îl accepte ca interlocutor viabil. De aici situaţia în care unii reusesc

sa se impuna ca parteneri ce intretin contacte permanente cu administratia; altii sunt tinuti la

periferia circuitelor de comunicare. Administratia intra in relatie cu interlocutori capabili, prin

pozitia pe care o ocupa, sa ii aduca informatii necesare si sa ii usureze activitatea dar totodata

dispusi sa coopereze cu ea si sa fie receptivi la metodele si valorile sale. Ea ignoră interesle

minoritare, neorganizate sau rebele fata de rationalitatea sa.

Dispozitivele de mediere sunt eludate de cei care incearca sa forteze accesul la sistem

printr-o presiune directa asupra centrului de decizie. Acest comportament este cel al

minoritarilor, marginalilor sau deviantilor, precum si al noilor veniti pe piaţa administrativă, care

nu pot spera sa faca sa conteze punctul lor de vedere decat încălcînd regulile jocului

reprezentativ traditional si inlocuindu-le cu noi reguli mai favorabile. Refuzand sa urmeze

canalele oficiale de transmitere a revendicarilor, ei incearca sa creeze propriile cai de acces.

Aceasta ofensiva antreneaza reactia retelelor existente ai caror componenti incearca sa blocheze

bresele si sa-si pastreze pozitia si privilegiile. Succesul unei astfel de "strategii de depăşire"

depinde atît de intensitatea asaltului dat din exterior cît şi de de intensitatea rezistentei opuse de

structura organizationala. Pentru ca aceste eforturi de stabilire a unor noi căi de comunicare a

revendicărilor diferitelor grupuri sociale către administraţie să fie efective este nevoie fie ca

presiunea exercitata la periferie sa fie suficient de puternica pentru a constrange administratia sa

reactioneze si sa-si adapteze dispozitivul de comunicare fie ca grupurile marginale sa gaseasca in

interiorul sistemului administrativ complicitati ce pot fi reprezentate de forte administrative

inovatoare, pana atunci tinute la periferia circuitului de decizie si care spera sa-si intareasca

pozitia in administratia publica.

Conjugarea eforturilor intre agenti interni si externi de schimbare poate semnifica

modificarea dispozitivului existent si amenajarea unor noi cai de comunicare. Odata ce a reusit

sa forteze accesul in administratie, noul venit va fi el insusi integrat ca mediator si se va

transforma intr-o retea de transmitere a revendicarilor sociale.

Filiera inversa. Suprematia cererii sociale este aparenta; administratia nu se

multumeste sa inregistreze pasiv cererea sociala, să răspundă automat la dorinţele şi cererile

cetăţenului ci acţionează şi în functie de interese proprii. Aceasta actiune comuna tuturor

organizatiilor este favorizata, in cazul administratiei, de situatia de monopol, care dă siguranta

unei "piete captive", unei relative indiferente la dorinţele clientelei si care pune in prim plan

interesul institutiei.

Filiera inversa (J.K. Galbraith) semnifică suprematia ofertei asupra cererii in

capitalismul dezvoltat. Contrar modelului economic clasic, bazat pe postulatul suveranitatii

consumatorului, marile companii dispun, de fapt, de capacitatea de a orienta in profit propriu

mecanismele pietei: modeland, mai ales prin publicitate comportamentele consumatorilor, creînd

in permanenta noi nevoi, ele ajung sa provoace cererea necesara pentru un nou produs.

Aceasta analiza este posibil de transpus la cazul administratiei, al carei statut

monopolist o doteaza cu mijloace de presiune eficace: pretinzand ca se preocupa de nevoile

profunde ale publicului, ea contribuie prin actiunea sa la intarirea cererii sociale care ii este

necesara. Oferta administrativa nu ramane fara efect aupra cererii sociale, care tinde a se orienta

spre produse accesibile si disponibile. Aplicarea filierei inverse în administraţie se realizează

prin două modalităţi distincte şi bine structurate: retorica nevoilor şi condiţionarea cererii.

Retorica nevoilor în administraţia publică. In lipsa unei cereri sociale explicite,

articulate, administratia publică tinde sa se refere, pentru a-si legitima actiunile, la nevoi sociale

“latente”, neexprimate, pe care se afirmă a fi singura capabilă să le perceapă; funcţionarii se

prezinta ca o “minoritate luminata” care pretinde a înţelege nevoile “reale” ale societăţii şi se

grăbeşte să le rezolve. În mod evident aceste nevoi nu trebuie să coincidă cu cele pe care

cetăţenii le consideră a fi importante. Aceasta problematica a nevoilor se afla la baza discursului

serviciului public ce este intotdeauna prezentat ca un raspuns la nevoi sociale latente, dar reale,

care sunt considerate a fi preexistente creatiei sale si a caror satisfacere reprezinta vocatia sa.

Discursul nevoilor nu este de fapt, decat o simpla retorica vizand rationalizarea si

legitimarea actiunii administative. Nevoia este creata in acelasi timp cu serviciul propus pentru

a o satisface; pretinsa obiectivitate a nevoilor disimuleaza deci un proces de canalizare a cererii

pe cateva obiective considerate legitime. Aceasta nu inseamna, pe de alta parte ca serviciul este

pur arbitrar si ca cererea este doar reflectia inerta si pasiva a ofertei. Exista deci o filiera inversa,

pentru ca administratia isi rezeva, de-a lungul retoricii nevoilor, dreptul exclusiv de a defini ceea

ce este bine pentru cetăţean.

Condiţionarea cererii în administraţia publică. Definind, prin serviciile pe care le

ofera, modele legitime de satisfactie, administratia fixeaza cadrul in care cererile trebuie sa se

situeze. Toate cererile care nu se plasează în cîmpul astfel circumscris, care nu corespund

normelor impuse de catre administratie, nu vor fi luate în considerare. Aceste norme sunt

progresiv interiorizate de catre public. Socializarea administratilor permite ajustarea cererii în

raport cu oferta: in timp ce propune o prestatie, administratia provoaca, prin actiunea

socializatoare proprie, producerea unei cereri sociale corespunzatoare. Administratul, cetateanul

este condus, imperceptibil, înspre a-si adapta asteptarile in functie de ceea ce exista si a respecta

ritualurile impuse pentru serviciile de care beneficiaza. Administratia nu se opreste doar la

modelarea cererii sociale; ea contribuie, intr-o maniera mai difuza, dar si mai profunda, la

aparitia si cristalizarea unor noi nevoi.

Agenda conjuncturala. Constructia agendei conjuncturale trece prin doua etape

esentiale: pe de o parte, izbucnirea problemelor sociale noi care pot cere o interventie

administrativa pentru a fi rezolvate, iar pe de altă parte transformarea acestor probleme, sub

efectul controverselor pe care le suscita, in mize politice, ce pot conduce la o luare in consideratie

de catre administratie. La aceste doua nivele, administratia joaca un rol esential, avand o

importanta majora in identificarea problemelor si participand activ la procesul de inscriere in

agenda.

Producerea cererii sociale este un mecanism social selectiv din cel putin trei puncte de

vedere:

- pentru ca cererile sunt orientate spre autoritatile politico-administrative, ele trebuie sa

fie compatibile cu normele politice in vigoare;

- pentru ca sunt prin esenta colective, cererile sunt agregate prin actiunea unor

catalizatori;

- pentru ca sunt promovate de grupuri sociale diferite, ele dispun de o forta de penetrare

inegala.

Cererea sociala exprima inainte de toate o stare de insatisfactie, o situatie de lipsa: ea

releva existenta unor diferente generatoare de tensiune intre situatia reala, asa cum este perceputa

si aspiratii; ea implica apelul de stat pentru a o remedia. Cererea sociala este deci orientata inspre

stat, politizata: pe el se conteaza pentru a suprima frustrarile nascute in viata societatii. Aceasta

cerere se prezinta sub forma de “exigente”, mai mult sau mai putin precise, mai mult sau mai

putin explicite, dar care difera calitativ de simplele asteptari. Cererea este deci rezultanta unui

proces de politizare a nevoilor/dorintelor: ea desemneaza acele nevoi pe care membrii societatii

doresc sa le vada satisfacute prin output-urile politice. Pentru ca o problema socială să devina

una de interes politic ea trebuie să satisfacă trei elemente distincte: să numească, identifice un

subiect distinct; să impute responsabilitatea cuiva; să revendice, fiind gata sa actioneze pentru a

obtine o reparatie. Aceasta politizare nu depinde de subiectivitatea individuala, ci de stari sociale

obiective: in fiecare societate normele culturale sau ideologice determina care dintre aceste nevoi

sunt de resortul statului. Aceste norme pot fi mai mult sau mai putin largi, depinzand de

caracteristicile societatilor; semnul distinctiv al societatilor contemporane este o politizare

crescuta a cererilor, statul fiind presat de cereri tot mai numeroase si diversificate care antreneaza

un risc permanent de supraincarcare.

Aceasta constrangere culturala sau ideologica se traduce prin modul de formulare al

cererilor: pentru a avea sanse sa fie considerate, cererile trebuie sa fie admisibile si deci

exprimate in termeni compatibili, nu doar cu codul social dominant, dar si cu normele pe baza

carora exista institutia statului. Interesul general devine astfel o normă la care trebuie să se

raporteze toate cererile sociale. Importanţa acestui tip de raportare nu trebuie subestimată, odată

ce decidenţii politici trebuie să acţioneze, cel puţin teoretic, conform dogmei interesului general.

Exprimarea cererilor faţă de administraţie. Pentru a avea acces la sistemul politico-

administrativ, cererile trebuie preluate si promovate de grupuri sociale: initiativa acestor grupuri

are ca efect identificarea şi cristalizarea a ceea ce nu erau decat aspiratii vagi si difuze si

atribuirea unei dimensiuni colective cererii. Aceasta mobilizare sociala antreneaza si cristalizarea

revendicarilor individuale, care pierd caracterul lor spontan si liber si se gasesc canalizate catre

obiective precise si comune, rezultate ale unui consens intre membrii grupului. Fiecare grup

tinde a apara interesele specifice ale membrilor sai iar aceste interese se lovesc inevitabil de

acelea ale altor grupuri - de aceea diversitatea cererii sociale nu reprezintă decat produsul si

reflectarea diviziunilor sociale.

Înscrierea problemelor pe agenda administrativă. Existenta unei probleme sociale nu

ajunge pentru inscrierea ei pe agenda politica si administrativa. Aceasta inscriere in agenda

rezulta dintr-un proces de mobilizare care poate avea forme variate. Putem identifica modele de

constructie diferite ale agendei conjuncturale:

- un model de initiativă extrerioară în care includerea pe agendă este impusă de

organizaţii situate la limita sistemului de decizie oficial; (spre exemplu includerea pe agenda

administrativă conjuncturală a unei probleme ce ţine de protecţia mediului la presiunile unei

organizaţii nonguvernamentale);

- un model de mobilizare in care actorii guvernamentali au initiativa dar cauta

sustinerea exterioara; (spre exemplu atunci cînd statul caută susţinere pentru un proiect particular

din partea societăţii civile sau a unor organizaţii care nu fac parte din structura guvernamentala);

- un model de initiativa interna in care decidentii si grupurile interesate se pun

de acord pentru a evita dezbaterea publica.

În prelungirea acestei analize exista doua modele sintetizate de inscriere a unor

probleme pe agenda aconjuncturală:

1. inscrierea rezultata dintr-un proces de mobilizare a diferitelor forte sociale,

politice, administrative, care conduce la transformarea problemelor in mize; in acest caz de larga

politizare, dezbaterea asupra oportunitatii unei actiuni publice se desfasoara deschis şi în arena

publică, iar inscrierea in agenda politica precedează, în general, înscrierea în agenda

administrativă.

2. înscrierea rezultata, dintr-un proces voluntar de “depolitizare” importanţa

problemei în cauză fiind acceptată de comun acord de toate fortele politice (vezi cazul necesităţii

intervenţiei statului în prevenirea şi tratarea SIDA). In acest caz dezbaterea asupra unei actiuni

publice se desfasoara in cerc inchis intre administratori si grupurile interesate iar inscrierea in

agenda se face automat.

Trebuie să înţelegem însă faptul că nu este suficient ca o problemă să devină politică

pentru ca ea să fie inclusă automat pe agenda administrativă. Autoritatile publice responsabile de

constructia agendei au la dispozitia lor o gama de raspunsuri posibile faţă de cererile cu care se

confruntă: refuzul, asteptarea, acceptarea simbolica, tratamentul partial. Acest tip de raspuns

depinde de natura problemei: caracterul mai mult sau mai putin proeminent al problemei,

complexitatea sa, noutatea sa, gradul de formalizare, difuziunea, intensitatea opozitiei pe care o

suscita. Pentru ca o problema sa fie inscrisa in agenda admnistrativa trebuie:

-sa fie considerata ca fiind de resortul autoritatilor publice;

- sa apara ca necesitand atentie (o situatie problematica);

- sa fie tradusa in termeni care o fac a fi tratabila de catre autoritatile publice (codaj).

Mobilizarea politica pentru înscrierea problemelor în agenda administrativă. Cererea

sociala corespunde formularii unor asteptari fata de autoritatile politico-administrative.

Considerarea sa de catre decidenti nu este totusi automata; cererile sociale sunt de fapt multiple

si contradictorii iar fiecare grup social incearca sa faca sa prevaleze revendicarile sale si sa

obtina soluţiile care îi sunt favorabile. Înscrierea unei probleme pe agenda politica inseamna

perceperea sa ca apeland o dezbatere publica si interventia activa a autoritatilor legitime; ea este

trecuta printr-o serie de filtre succesive: angajate intr-un proces de confruntare, cererile sociale

fac obiectul unui proces de tratare, selectie, ierarhizare; ele acced la sistemul politico-

administrativ in conditii diferite.

Includerea problemelor diverse pe agenda conjuncturală reprezintă un proces extrem de

complex care pune faţă în faţă grupuri cu profil şi resurse diverse; promovarea acestor probleme

se poate face de categorii diferite de actori ai spaţiului public: sociali, politici şi administrativi.

Actorii sociali. Mobilizarea grupurilor sociale pentru apararea sau promovarea

anumitor cereri apare dintr-un mecanism de interactiune. Initiativa apartine celor care au solicitat

statului sa inoveze si sa preia noi probleme: aceasta cerere de schimbare suscita o mobilizare mai

mult sau mai putin puternica a altor grupuri pentru a sustine aceasta initiativa, a o modifica sau a

i se opune. Aceste presiuni contradictorii nu se anuleaza in masura in care fortele in cauză nu au

o greutate identica. Cererile sociale nu sunt comparabile nici prin continutul lor, nici prin

formulare; odata ce se prezinta in fata sistemului politico-administrativ, ele sunt deja pozitionate,

clasate, ierarhizate, iar aceasta structurare prealabila va avea un efect puternic asupra tratării lor.

Capacitatea de mobilizare a grupurilor sociale este variabila în funcţie de gradul de

implicare şi de natura problemelor care ar trebui să fie luate în considerare de către administraţie.

Astfel putem identifica:

- participanţii propriu-zişi mobilizaţi social şi politic (cei mai activi in grupe de

identificare, cei mai putin activi in grupe de atentie).

- publicul sau spectatorii, cei mai activi fiind publicul interesat, iar cei

indiferenti, fiind publicul general.

- participanţii politici se mobilizează pentru înscrierea unor probleme pe

agenda administrativă in functie de consideratii variate: fie interese personale, fie un profit

indirect, fie interesul public. Din punctul de vedere al acţiunii acestor participanţi politici putem

identifica două categorii distincte:

- elitele sociale, cu un rol permanent, care se folosesc de resursele de influenta

interpersonala pentru a face sa prevaleze opiniile lor;

- miscarile sociale, a caror actiune este punctuala si episodica si care suplinesc

deficitul lor de notorietate sau relatii prin activism si mobilizare colectiva. Aceasta este actiunea

specifica a acelor care au permis incepand cu sfarsitul anilor ‘60 promovarea unor teme precum

protectia mediului, protectia consumatorului, locul femeii in politica, etc. Mobilizati in jurul

bunurilor colective si actionand pentru interesul public, aceste miscari au dus aceste revendicari

in campul politic si au sfarsit prin a fi luate in considerare de autoritatile publice.

Cererile sociale se afla intr-o situatie eminamente concurentială: ele se angajeaza intr-o

competitie puternica atat pentru ca statul are capacitati limitate si nu poate satisface toate

exigentele care ii sunt adresate, cat si pentru ca interesele generale sunt contradictorii si

antagoniste; astfel tratamentul cererilor se face prin mecanisme de excludere/selectie.

Or atuurile cererilor in aceasta competitie sunt inegale: puterea lor de accedere pe

agenda administraţiei depinde in buna masura de resursele detinute de fortele sociale in cauza,

iar aceste resurse variaza in functie de pozitia ocupata in ierarhia sociala. Grupurile dominante

dispun de cele mai bune atuuri pentru a se face auzite: zonele de importanta strategica pe care le

controleaza nu le dau doar o influenta directa asupra procesului decizional, dar le si permit sa se

impuna ca parteneri indispensabili. Atata timp cat ele deţin mijloacele economice, birocratice,

culturale de blocare a aplicarii unei politici ce nu le convine, decidentii sunt obligati sa conserve

interesele lor fundamentale si sa le solicite concursul. Pe de altă parte grupurile ce nu deţin decat

resurse limitate si dificil de mobilizat: se bazează în principal pe capacităţi de actiune negativa.

Ceea ce ele reclama sunt doar interventii corective si compensatorii.

Ierarhia cererilor nu tine doar de inegalitatea resurselor pe care diferite grupuri sociale

le pot mobiliza: cererile sociale apar ca fiind bine fondate si admisibile daca ele coincid cu

valorile fundamentale ale identitatii colective. Pozitia acestor cereri rezulta din conformitatea lor

cu codul social. Acest cod nu este neutru; el este legat de pozitia grupurilor care sunt capabile sa

impuna parerea lor si altora, să formuleze cereri “bine fondate”.

Actorii politici. Partidele politice constituie un mijloc privilegiat de preluare a

problemelor si de transformare a acestora in elemente importante, pe care administraţia nu are

dreptul de a le neglija. Rolul lor nu se limiteaza însă la o transmitere pasiva a cererilor. Ele vor

pune în practică de fapt:

- o munca de filtrare, ce conduce la retinerea unor cereri si respingerea altora;

- un efort de codare, destinat a face cererile compatibile cu logica politica si

admisibile pentru decidenti;

- un efort de agregare, prin care cererile sunt armonizate, ierarhizate si

sintetizate in jurul marilor optiuni (sintetizate de obicei în programe politice).

Pe de alta parte partidele politice apar si ca agenti de socializare, ce preiau cererile

sociale în mediul politic, le interpretează şi le difuzează apoi la nivelul întregii societăţi. Printr-

un proces de durată aderenţii partidului politic sunt supuşi unei acţiuni de asimilare a unor valori

şi comportamente specifice şi dorite de către cei aflaţi la putere. Aceasta analiza poate parea

paradoxala pentru partidele de opozitie sau mai mult pentru partidele ce refuză să recunoască

regulile jocului politic şi pretind sa se situeze dincolo de sistem. Totuşi existenţa acestora este

importantă odată ce ea permite exprimarea cererilor grupurilor sociale minoritare si integrarea lor

in calculele politice: decidentii sunt capabili sa pastreze mai bine echilibrele sociale si sa reduca

presiunea periferica, prin realizarea unor concesii necesare. Cu timpul partidele de acest fel

sfarsesc prin a interioriza constrangerile de ordine instituite si limiteaza duritatea discursului

propriu. Pe de alta parte, asigurand reprezentarea politica a grupurilor sociale periferizate aceste

partide le dau posibilitatea sa fie aparate şi auzite, lucru ce permite evitarea comportamentelor de

retragere si pasivitate; chiar daca nu reusesc întotdeauna să influenteze centrul decizional, aceste

partide asuma cel putin o functie de reprezentare, de exprimare a problemelor grupurilor

minoritare, asigurand integrarea lor progresiva.

Reteaua de partide este dublata de reteaua paralela a grupurilor de presiune, organizatii

sociale, asociatii diverse, orientate spre apararea interesului comun si unite printr-o solidaritate

specifică. Aceste grupuri reprezintă, pentru sistemul politic, o modalitate de diversificare a

sursele de informare si de vizualizare a potenţialelor zone de tensiune. Acest fenomen este vizibil

in cazul sindicatelor, care joaca un rol politic important: revendicarile sindicale fac parte

integranta din datele pe care decidentii politici trebuie sa le ia in considerare în alcătuirea

agendei adminitrative.

In fine, nu trebuie neglijat rolul tot mai important jucat de mass-media in constructia

agendei: dand o vizibilitate particulara anumitor aspecte ea poate antrena reordonarea

prioritatilor actiunii administrative.

Actorii administrativi. Cererile sociale sunt promovate şi de diverse administratii locale

care asuma o functie reprezentativa exprimand si aparand interesele nucleului in interiorul

sistemului politico-administrativ. Aceasta mediere administrativa contribuie la ordonarea

cererilor:

- Pe de o parte administratiile nu se multumesc sa transmita pasiv cererile lor: acestea

sunt supuse unui tratament intensiv in ideea reducerii diversitatii proprii; medierea administrativa

permite punerea lor in ordine, definind prioritatile, reformulandu-le in termeni compatibili cu

codul politic.

- Pe de alta parte resursele inegale de care dispun administratiile dau cererilor pe care

le preiau greutati diferite: in functie de vehicularea lor catre mediatori administrativi puternici

sau slabi, cererile acced in conditii mai mult sau mai putin favorabile la sistemul politic. Cum

aceasta stratificare administrativa este, in mod larg, reflectarea stratificarii sociale, grupurile

sociale dominante dispun prin intermediul segmentelor administrative pe care le controleaza de

avantaje suplimentare.

Aceasta dimensiune reprezentativa este mai mult sau mai putin bine asumata de la

administratie la administratie. Astfel, existenţa unei relaţii armonioase de integrare a

administraţiei publice în comunitatea locală oferă resurse crescute pentru a asigura apararea

intereselor proprii. O integrare slabă duce, în mod contrar, la fenomene de distorsiune, blocaje si

scurt-circuite in transmiterea cererilor sociale prin aparatul birocratic.

Aceasta interventie a administratiei in exprimarea cererii sociale dovedeste ca actiunea

administrativa nu este total predeterminata: transmiţind cererea socială, administratia publică o

modeleaza, o orienteaza in anumite directii.

Actiunea administrativa nu este comandata doar de impulsuri externe. Administratia

este in fapt o organizatie structurata, formata din indivizi si grupuri ce cauta sa orienteze actiunea

lor intr-un sens care le va fi favorabil: toate deciziile au efecte asupra echilibrelor de putere din

interior. Datorita acestui lucru finalitatile oficiale vor fi in permanenta parazitate de alte

consideratii, de ordin intern: peste obiectivele “oficiale” apar cererile latente ale membrilor sai

care isi folosesc toata influenta pentru a-si apara privilegiile şi obţine noi avantaje. Acţiunea

administrativă va fi influenţată la fel de puternic de ambele tipuri de impulsuri. Aceasta

deplasare a scopurilor nu semnifica, pe de alta parte, ca interesele publicului vor fi sistematic

ignorate. Satisfacerea cererilor interne are deseori un impact pozitiv pentru public: considerarea

aspiratiilor personale, amortizarea conflictelor interne sunt de natura a mari eficacitatea sociala a

actiunii administrative; de asemenea, cresterea in importanta a unor servicii este benefica pentru

clienti, contribuind la imbunatatirea cantitatii si calitatii prestatiilor oferite.

Existenta cererilor interne este mascata de ideologia care sustine functionarea

administratiei: deschis servirii exclusive a publicului, functionarul nu va avea interese proprii de

valorificat. Sarcina sa va fi de a realiza cat mai fidel misiunile care i-au fost incredintate. Aceasta

construcţie de imagine a unui functionar neutru, fara nevoi si dorinte este in mod evident o

iluzie: administratia este formata din indivizi care au aspiratii de satisfacut, revendicari de

formulat si care cauta sa-si imbunatateasca pozitia pe care o ocupa in organizatie si societate.

Administratia nu poate ignora ceea ce constituie pentru ea o resursa esentiala si o conditie a

reusitei sale (este de retinut aici că o mare parte din actiunea administrativa este legata de fapt de

solutionarea problemelor interne: organizarea muncii, statutul funcţionarilor, coordonarea

internă, controlul managerial, etc). Aceste cereri interne nu formeaza totusi un ansamblu omogen

si coerent odată ce interesele funcţionarilor nu sunt neapărat identice; ele variaza in functie de

rolul ocupat in interiorul aparatului administrativ si de rangul ierarhic.

Inaltii functionari cauta să crească importanta serviciilor plasate sunt a lor, să sporească

resursele şi posibilităţile de care dispun, să imbunatateasca performanţele organizaţiei pe care o

conduc; prestigiul lor este direct legat de performanţele şi imaginea acestei organizaţii.

Functionarii de nivel mediu îşi orientează acţiunea în special înspre creşterea gradului de

autonomie. Functionarii inferiori sunt interesaţi în principal de continuitate şi stabilitate: ei sunt

extrem de reticenţi, în general, la orice tip de schimbări care pot să modifice rutina cotidiană.

Datorită diversităţii acestor obeictive presiunile sunt extrem de puternice şi contradictorii în

cadrul instituţiilor administrative.

Actiunea administrativă este conditionata de strategii conduse de corpuri si servicii ce

urmaresc pastrarea poziilor si extinderea influentei. Aceste strategii sunt in primul rand de ordin

defensiv, dar nu se limitează aici. Serviciile publice încearcă să se menţină în activitate chiar şi

după dispariţia obiectului lor de muncă, a misiunii ce le-a fost încredinţată. Instituţiile

administrative deţin această capacitate unică, dată poziţia lor monopolistă, de existenţă şi

activitate în afara obiectivelor. Supravietuirea serviciului de care apartin reprezintă o exigenta

esenţală pentru toti functionarii: identificarea cu serviciul creşte imediat ce existenta acestuia este

amenintata si antreneaza o intensa mobilizare colectiva pentru asigurarea apararii acesteia. Toate

organizatiile tind sa se perpetueze, fixandu-se pe ideea apariţiei de noi obiective pentru a-si

justifica propria existenta (succesiunea scopurilor). Actiunea administrativa devine ocazia si

pretextul unei confruntari in care reusita nu e legata neapărat de valoarea punctelor de vedere ci

de calitatea diferitelor resurse pe care fiecare le poate mobiliza in sprijinul argumentelor proprii.

Ea cristalizeaza ierarhia de puterea existentă la un moment dat in administratie. Dincolo de

apararea propriilor interese, în cadrul multor societăţi administratia actioneaza frecvent ca un

reprezentant al societăţii, ocupandu-se de apararea intereselor colective.

Este important să înţelegem complexitatea presiunilor la care administraţia este supusă

din exterior şi interior, diversitatea actorilor implicaţi şi multitudinea mecanismelor de selecţie a

cererii sociale pentru a înţelege efortul de formare a agendei administrative la un nivel real.

Diferenţierea structurilor în administraţia publică

Diversitatea ramine prezenta in interiorul structurilor administrative şi tinde a structura

un ansamblu complex, format dintr-o multitudine de elemente ce prezinta, fiecare, o logica

proprie de functionare si dezvolta o strategie specifica. Dogma unitara se confrunta cu pozitii

diferite, echilibre si interese divergente. In aceste conditii coeziunea aparatului administrativ nu

depinde exclusiv de proceduri formale de control ci si de mecanisme mai difuze si pluraliste de

reglare si integrare.

Monopolurile interne. Omdesogenitatea aparatului administrativ la nivel central este

aparentă; presiunea ierarhica, dispozitivele de coordonare, chiar proximitatea sociologica nu

elimina conflictele ce pot afecta bine structurata ordine birocratica. Impartirea sarcinilor si

ierarhizarea responsabilitatilor duce la formarea unor sub-ansamble specifice, a caror membri au

interese comune de aparat. Aceasta diferentiere este cu atit mai puternica cu cit organizarea

formala este mai rigida si separarea serviciilor mai puternica. Fiecare dintre aceste subansamble

incearca sa isi reduca dependenta, sa creasca gradul propriu de autonomie si sa isi

imbunatateasca pozitia pe care o ocupa in cadrul aparatului administrativ; se incearca, folosindu-

se resursele disponibile, delimitarea unui domeniu de actiune rezervat, protejat faţă de

imixtiunile externe şi posibil de extins ulterior. Astfel spatiul administrativ central, devenit câmp

de infruntare între grupari rivale, va fi progresiv decupat în domenii inviolabile: astfel apar

monopoluri interne ce vizează partajarea teritoriului administrativ, păstrarea şi îmbunătăţirea

propriei poziţii.

Totuşi, chiar dacă contrazic schema unitară de tip formal aceste monopoluri nu

compromit obiectivul integrarii administrative, atins prin modalităţi diferite. În primul rând

pentru ca ele sunt conforme rationalitatii proprii functionarii administratiei publice. Existenta

monopolurilor interne nu este datorata numai cresterii dimensiunilor administrative; ea se

explica, mai profund, prin principiul conform caruia administratia regaseste, in

organizarea sa interna, caracteristicile functionarii sale exterioare si bazele propriei

legitimitati. Monopolurile interne sint reflectia situatiei monopoliste a administratiei. Apoi

pentru ca, definindu-se unele prin raport cu altele si ajustind reciproc propriile pretentii,

monopolurile interne constituie un mecanism informal de autoreglare in interiorul sistemului

administrativ. Si, in final, pentru ca dispersia aparenta este corectata de o ierarhizare secundara:

existenta unui nivel diferit de prestigiu asigura diferitelor grupuri o capacitate de actiune inegala.

Separarea serviciilor administrative. Specializarea duce in mod inevitabil la o anumita

separare. Fiecare serviciu administrativ este chemat sa isi cultive particularismul si sa isi

intareasca forta. Investit cu o misiune, care se poate transforma in detinere de competente

exclusive, dotat cu mijloace de actiune specifica si agenti specializati, caracterizat de traditii, o

deontologie si o stare de spirit, el tinde sa asimileze o personalitate proprie si sa se

institutionalizeze; functionarii se recunosc in serviciul public in cauza si isi asuma promovarea

lui in universul administrativ. Aceasta identificare este favorizata de relatia stabilita intre cariera

profesionala a functionarului public si destinul serviciului de care apartine: agentul administrativ

apartine unei administratii care l-a recrutat, format si de care depinde pe planul statutului,

prestigiului si remunerarii. Prin aceasta separare a serviciilor administratia centrala se va

prezenta sub forma unui mozaic de structuri diversificate, detinind fiecare o logica proprie de

functionare si dezvoltare.

Ministerele se situeaza pe o scara de putere si prestigiu, in cazul careia stabilitatea

relativa nu exclude reajustari specifice, in functie de resursele pe care institutiile le pot mobiliza.

Aceasta stratificare, ce se prelungeste la nivelul sub directilor si birourilor, explica rezistenta

puternica cu care se confrunta toate masurile de restructurare, ce pun in cauza situatii stabilita si

echilibre existente precum si ostilitatea ce intimpina noile celule administrative: serviciile apara

cu obstinenta teritoriul propriu contra noilor veniti care trebuie sa se supuna logicii existente.

Această separare a structurilor administrative se bazează pe două concepte distincte:

diferenţierea şi stratificarea.

Diferentierea. Impartirea in ministere a guvernului se afla la originea unei prime

diferentieri: fiecare minister constituie o entitate specifica, ce cauta sa isi accentueze autonomia

si sa isi extinda influenta, mobilizind toate resursele disponibile. Separarea nu se opreste insa

aici; la nivel intraministerial directiile, ce detin o structura durabila, constituie unitati specifice,

caracterizate printr-o puternica coeziune; foarte sensibile in ceea ce priveste autonomia lor, avind

un personal propriu, ele dispun in anumite cazuri de o influenta semnificativa.

Stratificarea. Pozitia serviciilor in interiorul apartului administrativ central rezulta din

combinarea a doua variabile esentiale: “verticalitatea”, ce depinde de greutatea birocratica si

“orizontalitatea”, tradusa prin capacitatea de actiune asupra altor branse administrative. Pe baza

acestei premise putem identifica:

- servicii puternice, ce conjuga cele doua elemente;

- servicii de tip “gestionare”, puternice dar fara o influenta exterioara

semnificativa;

- servicii functionale care compenseaza slabiciunea mijloacelor de care dispun

printr-o influenta accentuata asupra alegerilor colective;

- servicii slabe si putin influente, pentru care probelema este de a atinge o masa

critica suficienta supravietuirii.

Fiecare administratie dispune de un mod specific de implantare în spaţiul

administrativ, fapt ce conduce la distingerea a mai multe zone distincte, la marcarea unor teritorii

specifice:

- cele in care se poseda o competenta exclusiva sau dominanta;

- cele in care nici o administratie nu dispune de o influenta specifica (no man’s

land);

- cele exterioare, inaccesibile, datorita competentelor detinute de alte structuri

administrative.

Aceasta “sensibilitate teritoriala” face administratiile publice, pe de o parte sa caute sa

pastreze cu orice pret domeniul lor privilegiat de interventie si pe de alta parte sa il extinda.

Separarea serviciilor nu semnifica absenta oricarei ordini in interiorul administratiei centrale:

însă ierarhia formala este dublata de una informala, fondata pe capacitati inegale in ceea ce

priveste actiunile desfasurate de diverse segmente administrative.

Structurile periferice. Existenta relatiilor periferice este direct legata de introducerea

diversitatii sociale in interiorul aparatului administrativ; constructia lor nu este rezultatul

hazardului sau arbitrariului birocratic ci este dependenta de radacini sociale profunde; fiecare

structura teritoriala, fiecare institutie specializata are, datorita acestui lucru, o personalitate

specifica. Aranjarea structurilor administrative nu este neutra ci urmareste configuratia spatiului

geografic si social; fiecare institutie periferica se afla in directa legatura cu un nucleu social –

colectivitati sau grupuri profesionale – pe care il controleaza dar il si apara in acelasi timp. Astfel

relatiile periferice asuma reprezentarea diverselor interese sociale in interiorul aparatului

administrativ. Administratia publica interiorizeaza astfel clivajele sociale, traduse sub forma

conflictelor birocratice; reducind conflictele ce ameninta unitatea sa ea contribuie, in aceleasi

timp, la prezervarea coeziunii sociale.

Procesele de deconcentrare si descentralizare tin de aceeasi miscare

fundamentala de deplasare a puterii dinspre centru inspre periferie si produc un numar de efecte

identice: modifica nu numai cadrul organic ci si rationalitatea specifica alegerilor

administrative; aparitia lor da nastere unui sistem de relatii integrat si solidar ce sustine

administraţiile locale in opunerea unei rezistente fata de influenta nivelului central.

Conceperea agentilor deconcentraţi ca simpli executanti, chemati sa aplice docil

directivele administratiei centrale este iluzorie: datorita implantarii lor pe plan local serviciile

exterioare dispun de o capacitate de actiune strategica şi o marja de manevra semnificativă.

Politica deconcentrarii ia act de aceasta constringere, printr-un transfer de competente. Ea nu

consta insa doar in substituirea unui decident national cu unul local ci modifica profund cadrul

de referinta si conditiile in care sint efectuate alegerile. Decizia administrativa devine din acest

moment produsul unei interactiuni concrete cu nucleul local. Inserat intr- o ierarhie, agentul local

este situat, in acelasi timp, intr-un mediu politic si administrativ cu care intretine relatii reciproce

si reversibile de schimb: deciziile pe care le va lua integreaza variabile noi, de origine locala, pe

care administratia centrala este incapabila sa le perceapa.

Colectivitatea locala reprezinta o populaţie implantata intr-un spatiu geografic specific

şi delimitat, căreia îi asigură apararea si considerarea intereselor. Administraţia dispune de o

legitimitate proprie fata de stat iar administrarea afacerilor locale aduce în discuţie mecanisme

care se sustrag pe scara larga rationalitatii etatice. Chiar daca sint create de catre stat

colectivitatile locale au o personalitate singulara, o identitate locală distincta de cea a statului:

ele nu sint doar puncte de difuziune a autoritatii statului, multiplicate la neşfîrşit si funcţionînd de

o maniera identica. Aceste conjuncturi locale evolueaza de o maniera relativ autonoma, in

functie de o dinamica proprie.

Noţiunea de serviciu public

• „Serviciile publice, înţelese în sens larg, sunt ansambluri depersoane şi lucruri create în vederea satisfacerii unei nevoi publice de către

o colectivitate publică, supuse autorităţii şi controlului acesteia“

• „Serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaţie de statsau a colectivităţii locale, înfiinţată de către autorităţile competente cu

scopul de a asigura satisfacerea unor cerinţe ale membrilor societăţii înregim de drept administrativ sau civil în procesul de executare a legii“.

Clasificarea serviciilor publice

Realitatea contemporană ne relevă astăzi o diversitate şi o complexitate a organizării şi

funcţionării serviciilor publice, datorate specificităţii domeniilor în care se înfiinţează aceste

tipuri de organisme sociale, precum şi multitudinii cerinţelor colectivităţii.

În acest context, serviciile publice pot fi clasificate după următoarele criterii:

• aria de manifestare a interesului ce urmează a fi satisfăcut:

- servicii publice de interes naţional;

- servicii publice de interes teritorial/judeţean;

- servicii publice de interes local (la nivel de municipiu, oraş, comună).

• obiectul serviciilor publice organizate, acestea desemnând sfera de activitate în care

se manifestă serviciul public, în funcţie de natura prestaţiei:

- servicii publice administrative;

- servicii publice industrial – comerciale.

• regulile juridice aplicabile. Se pot distinge:

- servicii publice care funcţionează în regim administrativ (când serviciile publice

sunt organizate şi funcţionează ca autoritari administrative, precum şi ca organisme aflate sub a

acestora);

- servicii publice care funcţionează în regim mixt, de drept privat

şi de drept administrativ (serviciile publice concesionate în baza unui contract

administrativ).

• agenţii prestatori. Putem vorbi de:

- organe sau autorităţi ale administraţiei publice (ministere, departamente, direcţii,

oficii, servicii desconcentrate, serviciile din primării şi din consiliile judeţene);

- instituţii publice (şcoli, universităţi, spitale, Radio - Televiziune);

- regii (organisme distincte coordonate de către autorităţi publice);

- companii naţionale;

- instituţii publice cu statut special;

- servicii publice concesionate iniţiativei particulare (în domeniile pe care legea le

stabileşte).

Literatura de specialitate din ţara noastră distinge următoarele

categorii de servicii publice:

- serviciul de legiferare, la care participă Parlamentul, care are drept scop adoptarea de

norme obligatorii, care să reglementeze uniform pe întreg teritoriul ţării;

- serviciul public judiciar, înfăptuit de către instanţele judecătoreşti, care soluţionează

conflictele juridice şi sancţionează pe cei care încalcă legea;

- serviciile publice realizate de către administraţie, care asigură executarea legilor şi

hotărârilor judecătoreşti, ordinea publică, siguranţa naţională şi creează condiţiile de desfăşurare

a activităţii în domenii precum sănătatea, instrucţia publică, cultura, transport etc.

De asemenea, se poate face distincţia între:

- serviciul public care este înfăptuit de către o organizaţie publică;

- serviciul de utilitate publică care este realizat de către organisme

neguvernamentale (asociaţii şi fundaţii, înfiinţate de către particulari şi care desfăşoară

o activitate de interes public, cu scop nelucrativ).

Din punctul de vedere al doctrinei juridice franceze cea mai importantă deosebire este

cea dintre:

- serviciile publice administrative (sub formă de instituţii publice, structuri

administrative proprii autorităţilor publice) care sunt supuse regulilor de drept public, atât în ceea

ce priveşte organizarea lor, cât şi referitor la raporturile acestora cu utilizatorii;

- serviciile publice industriale şi comerciale (sub forma regiilor şi societăţilor

comerciale) ce sunt supuse dreptului public în planul organizării lor, dar şi regulilor de drept

privat în ceea ce priveşte raporturile cu utilizatorii.

Din punct de vedere al modului de finanţare, serviciile publice industriale şi

comerciale (SPIC) îşi acoperă cheltuielile din taxele plătite de beneficiari, în timp ce sursele de

finanţare ale serviciilor administrative provin de la bugetul central, respectiv de la bugetele

locale.

În general, sunt considerate servicii publice industriale şi comerciale serviciile

organizate în:

- domeniul de salubritate, distribuţia apei, canalizare;

- domeniul energiei, distribuţia electricităţii, distribuţia gazului;

- domeniul comunicaţiilor, transporturi publice interne şi interurbane.

Sunt, în principiu, servicii publice administrative:

- serviciile cu caracter exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot

încredinţa altor persoane (protecţia civilă, a tutelară, starea civilă, serviciile de urbanism sau

licenţierea transportului, organizarea alegerilor, recensământului);

- servicii în materie de igienă;

- servicii în domeniul educaţiei: şcoli, licee, grădiniţe, creşe;

- servicii culturale şi sportive;

- servicii de asistenţă şi ajutor social.

Introducere în ştiinţa administrativă

În ţara noastră, Secţiunea a-2-a a Capitolului IV al Legii administraţiei publice

locale nr.215/2001, intitulată “Serviciile publice ale comunei, oraşului şi aparatul propriu de

specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale” utilizează aceste două sintagme, ceea ce

ne face să credem că există două categorii de servicii publice locale:

- servicii publice organizate de către autorităţile administraţiei publice locale în

principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea

prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispune. În această categorie a

serviciilor publice de interes local intră serviciile publice organizate ca regii autonome, societăţi

comerciale înfiinţate de către autorităţile locale care realizează în principal servicii de interes

economic general pentru comună sau oraş.

Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului serviciilor publice ale comunei sau

oraşului se face de către conducătorii acestora, în condiţiile legii;

- servicii publice subordonate autorităţilor administraţiei publice locale. Ele sunt

atât cele care sunt cuprinse în organigrama primăriei şi care sunt conduse de către primar şi

care, în opinia noastră, au caracter exclusiv administrativ, dar şi cele organizate ca instituţii

publice aflate în subordinea primăriei în domeniul educaţiei, culturii, sănătăţii, tineretului,

sportului, asistenţei sociale etc. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul

propriu de specialitate al autorităţilor locale se face de către primar, în condiţiile legii. Consiliul

local poate recomanda, motivat, primarului eliberarea din funcţie a conducătorilor

compartimentelor din aparatul propriu de specialitate.

Consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, organigrama, statul

de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului

propriu de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi ale regiilor

autonome de interes local.

Conform Legii administraţiei publice locale, consiliile locale pot înfiinţa instituţii

publice, societăţi comerciale şi servicii publice de interes local. Ele urmăresc, controlează şi

analizează activitatea acestora; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege,

normele de organizare şi funcţionare pentru instituţiile şi serviciile publice de interes local.

Numesc şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii pe conducătorii serviciilor publice de

În ceea ce priveşte regiile autonome de interes local, înfiinţate sau reorganizate de către

consiliul local, în cazul lor acesta numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, pe

membrii consiliilor de administraţie ale regiilor autonome din subordinea sa.

La nivel local şi judeţean, serviciile publice pot fi clasificate astfel:

• servicii publice cu caracter administrativ:

- serviciile de pază asigurat de corpul gardienilor publici;

- serviciile de protecţie civilă;

- serviciile de autorizare a construcţiilor;

- serviciile de stare civilă;

- serviciile de tutelară;

- serviciile de protecţie a copilului;

- serviciile de urbanism şi amenajarea teritoriului;

- serviciile de colectare taxe şi impozite;

- serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă;

- serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor;

- serviciile publice comunitare de poliţie.

• servicii publice sociale, culturale, de educaţie, de tineret şisport;

• serviciile publice de gospodărie comunală care asigură:

- alimentarea cu apă;

- canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;

- salubrizarea localităţilor;

- alimentarea cu energie termică produsă centralizat;

- alimentarea cu gaze naturale;

- alimentarea cu energie electrică;

- transportul public local;

- administrarea fondului locativ public;

- administrarea domeniului public.

Acest ultim domeniu administrarea domeniului public grupează activităţi şi acţiuni

de utilitate şi interes public având ca obiect:

- construirea, modernizarea, exploatarea şi întreţinerea străzilor, drumurilor, podurilor,

viaductelor, a pasajelor rutiere şi pietonale subterane şi supraterane;

- amenajarea şi întreţinerea zonelor verzi, a parcurilor şi grădinilor publice, a terenurilor

de sport, a locurilor de agrement şi a terenurilor de joacă pentru copii;

- amenajarea, întreţinerea şi exploatarea lacurilor, ştrandurilor şi a bazelor de odihnă şi

de tratament;

- deratizarea şi dezinsecţia instituţiilor publice, a locuinţelor, a spaţiilor comerciale şi de

alimentaţie publică, a unităţilor de servicii şi producţie;

- construirea, modernizarea, întreţinerea şi exploatarea pieţelor, bazarelor, târgurilor şi

oboarelor;

- organizarea şi optimizarea circulaţiei rutiere şi pietonale, semnalizarea şi dirijarea

circulaţiei;

- îndepărtarea zăpezii şi preîntâmpinarea formarii poleiului şi a gheţii;

- amenajarea, organizarea şi exploatarea parcărilor, locurilor publice de afişaj, reclame,

a panourilor publicitare, a mobilierului urban şi ambiental;

- servicii de întreţinere, reparaţii curente şi reabilitare a fondului locativ public şi/sau

privat;

- înfiinţarea, organizarea şi exploatarea de spălătorii şi curăţătorii chimice, de ateliere

de reparaţii auto;

- înfiinţarea, organizarea şi exploatarea băilor publice, a sălilor de gimnastică şi

fizioterapie, a sălilor şi terenurilor de sport, a patinoarelor şi pârtiilor şi instalaţiilor de schi,

transport pe cablu, a campingurilor;

- activităţi de coşerit, ecarisaj, administrarea cimitirelor, a grădinilor botanice şi

zoologice, a wc-urilor publice etc.;

- servicii de iluminat public.

Principiile de organizare şi funcţionare a serviciilor publice

Chiar şi în cazul în care gestiunea este asumată de către o întreprindere privată,

definiţia precizează obligaţiile serviciilor publice, care au la bază o serie de principii

privind finalităţile şi misiunile acestora, care pot fi grupate în două categorii:

• principii fundamentale ale serviciilor publice;

• principii de acţiune ale serviciilor publice

Aspecte generale care guverneaza functionarea serviciilor publice

Sectorul serviciilor comunitare de utilităţi publice, definite ca fiind totalitatea acţiunilor

şi activităţilor de utilitate publică şi de interes economic şi social desfăşurate la nivelul unităţilor

administrativ-teritoriale sub responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, a suferit

transformări majore în ultimii 15 ani, atât din punct de vedere organizatoric cât şi tehnic.

În contextul actual, domeniul serviciilor comunitare de utilităţi publice a devenit una

din preocupările majore ale autorităţilor administraţiei publice, atât la nivel central cât şi la nivel

local, întrucât această activitate are o importantă dimensiune socială şi un rol esenţial pentru

menţinerea şi consolidarea coeziunii sociale, pentru asigurarea dezvoltării durabile a localităţilor,

pentru îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi de muncă la nivelul comunităţilor locale şi pentru

evitarea excluziunii sociale.

În perspectiva integrării în Uniunea Europeană, România se află într-un moment

decisiv pentru viitorul acestui domeniu, acela al adoptării unei strategii naţionale care, având ca

obiectiv final furnizarea/prestarea utilităţilor publice de interes local în condiţii optime şi la

preţuri/tarife accesibile, să permită, pe baza principiului autonomiei locale, al descentralizării

serviciilor publice, al dezvoltării durabile, al economisirii resurselor şi protecţiei mediului,

accelerarea dezvoltării sectorului în concordanţă cu nevoile colectivităţilor locale şi cu

prevederile directivelor europene.

Scopul fundamental al acestei strategii este definirea politicilor, stabilirea obiectivelor,

identificarea soluţiilor şi a direcţiilor de acţiune capabile să asigure accelerarea dezvoltării şi

eficientizarea serviciilor comunitare de utilităţi publice şi, totodată, dezvoltarea, reabilitarea şi

modernizarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente, astfel încât fiecărui cetăţean sa-i fie

asigurat accesul liber şi nediscriminatoriu la serviciile comunitare de utilităţi publice.

Cadrul juridic şi instituţional necesar înfiinţării, organizării, coordonării, finanţării,

gestionării şi controlului funcţionării serviciilor comunitare de utilităţi publice este asigurat, în

prezent, de următoare acte normative:

• Legea serviciilor publice de gospodărie comunală nr. 326/2001, cu modificările şi

completările ulterioare;

• Ordonanţa Guvernului nr. 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor

publice de alimentare cu apă şi de canalizare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.

634/2002;

• Ordonanţa Guvernului nr. 86/2001 privind serviciile regulate de transport public local

de călători, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 284/2002;

• Ordonanţa Guvernului nr. 87/2001 privind serviciile publice de salubrizare a

localităţilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 139/2002;

• Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor

publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, aprobată cu modificări şi

completări prin Legea nr. 3/2003;

• Ordonanţa Guvernului nr. 42/2003 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor de

iluminat public, aprobată prin Legea nr. 475/2003;

• Ordonanţa Guvernului nr. 73/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor

publice de alimentare cu energie termică produsă centralizat, cu modificările şi completările

ulterioare;

• Hotărârea Guvernului nr. 373/2002 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii

Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărie Comunală – A.N.R.S.C, cu

modificările şi completările ulterioare;

Legislaţia actuală care reglementează domeniul serviciilor comunitare de utilităţi

publice defineşte rolul şi responsabilităţile Guvernului, ale autorităţilor administraţiei publice

centrale, ale autorităţilor administraţiei publice locale şi ale operatorilor cu privire

furnizarea/prestarea serviciilor comunitare de utilităţi publice şi clarifică competenţele şi

atribuţiile ce revin fiecărui factor implicat în realizarea acesteia.

În prezent, datorită evoluţiei interne a legislaţiei, dar mai ales din perspectiva integrării

în Uniunea Europeană, acest cadru de reglementare este în curs de revizuire şi aliniere la

conceptele şi principiile europene privind serviciile de utilitate şi interes public definite în

Cartea Albă a Serviciilor Publice de Interes General, document aflat în dezbaterea membrilor

Uniunii Europene.

Pentru motivele prezentate, Ministerul Administraţiei şi Internelor, în calitate de

centrală pentru sfera serviciilor comunitare de utilităţi publice, a elaborat prezentul proiect de

strategie care, având ca punct de plecare analiza situaţiei existente, trasează orientările şi

politicile generale la nivel naţional cu privire la accelerarea dezvoltării şi modernizării serviciilor

comunitare de utilităţi şi a infrastructurii aferente şi identifică direcţiile de acţiune, mijloacele şi

modalităţile de implementare a acestora, în contextul integrării României în Uniunea Europeană.

Prezenta Strategie plasează serviciile comunitare de utilităţi publice în sfera serviciilor

publice de interes general aşa cum sunt ele definite în Cartea Albă a Serviciilor Publice de

Interes General aflată în prezent în dezbaterea membrilor Uniunii Europene şi aliniază aceste

servicii la conceptul european, având la bază următoarele principii fundamentale:

• descentralizarea serviciilor de utilităţi publice şi asigurarea unui echilibru între

descentralizarea administrativă şi descentralizarea financiară la nivelul fiecărui operator, bazată

pe reguli transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate;

• respectarea şi întărirea autonomiei locale prin creşterea rolului şi responsabilităţii

autorităţilor administraţiei publice locale cu privire la organizarea şi administrarea serviciilor;

• asigurarea accesului liber al tuturor consumatorilor la serviciile publice de interes

general şi evitarea excluziunii sociale a unor categorii de consumatori cu venituri reduse;

• promovarea măsurilor de dezvoltare durabilă, prin corelarea cerinţelor cu resursele şi

economisirea acestora;

• promovarea parteneriatului social, prin participarea şi consultarea cetăţenilor la luarea

deciziilor;

• asocierea intercomunală, atragerea capitalului privat în finanţarea utilităţilor publice şi

a infrastructurii tehnico-edilitare a localităţilor;

• promovarea parteneriatului public-privat;

• protecţia şi conservarea mediului natural şi construit;

• protecţia şi asigurarea igienei şi sănătăţii publice;

• administrarea eficientă a bunurilor aflate în proprietatea publică şi privată a unităţilor

administrativ-teritoriale;

• promovarea economiei de piaţă, asigurarea competitivităţii şi a unui mediu de afaceri

concurenţial prin stimularea competiţiei ca mijloc de creştere a eficienţei serviciilor de utilităţi

publice şi de reducere a gradului de monopol;

• asigurarea liberului acces la informaţiile privind serviciile de utilităţi publice şi

transparenţa actului decizional bazat pe accesul cetăţenilor la informaţia publică şi participarea

acestora la luarea deciziilor.

Principiile fundamentale ale serviciilor publice

Misiunile principale şi fundamentale ale statului, precum cele de garant al valorilor

republicane, apărător al interesului general, promotor al progresului economic şi social, impun

serviciilor publice obligaţii specifice precum: asigurarea egalităţii, neutralităţii şi continuităţii.

Ele sunt cele care dau sens serviciului public şi care trebuie să-i inspire pe funcţionarii care le

furnizează, în comportamentul lor cotidian faţă de utilizatori.

Principiul egalităţii

Acesta instituie obligativitatea de a nu se face nici o diferenţă între utilizatori în ceea

ce priveşte accesul la serviciile publice, cât şi în ceea ce priveşte serviciul oferit în sine. Însă,

această egalitate a drepturilor nu trebuie să însemne uniformitatea prestaţiei. Principiul de

egalitate a accesului şi tratamentului nu interzice diferenţierea modului de furnizare a

serviciului public cu scopul de a lupta contra inegalităţilor economice şi sociale. Prestaţiile pot

fi diferenţiate în timp şi spaţiu şi trebuie să fie realizate în funcţie de diversitatea utilizatorilor.

Principiul neutralităţii

Neutralitatea garantează liberul acces al tuturor cetăţenilor fără discriminare, la

serviciile publice. Ea implică laicitatea statului, imparţialitatea funcţionarilor publici şi

interdicţia oricărei discriminări bazate pe convingeri politice, filozofice, religioase, sindicale sau

care ţin de originea socială, sex, stare de sănătate, origine etnică.

Principiul continuităţii

Continuitatea impune permanenţa serviciilor esenţiale pentru viaţa socială (poliţie,

pompieri), a serviciilor medicale (spitale), a serviciilor de comunicare şi a anumitor servicii

tehnice (electricitate, gaz, apă etc.). Ea implică ca toate serviciile publice să funcţioneze într-o

manieră regulată, fără întreruperi, în afara celor prevăzute de reglementările în vigoare, şi în

funcţie de nevoile şi aşteptările utilizatorilor.

Principiile de acţiune ale serviciilor publice

Aceste principii permit oricărui cetăţean sau utilizator să asigure buna funcţionare a

serviciilor publice şi să-şi pună în valoare drepturile.

În acest sens sunt activate:

Principiul transparenţei şi responsabilităţii

– Toţi utilizatorii dispun de dreptul de informare asupra acţiunii serviciilor publice şi

acestea au obligaţia de a informa utilizatorii într-o manieră sistematică. Transparenţa trebuie

concepută ca o condiţie a dialogului şi concertării, dar şi ca un instrument de control a

acţiunii serviciilor publice de către utilizatori.

– Administraţia trebuie să încerce să urmeze o procedură de consultare prealabilă

deciziei, cu scopul de a permite administratorului să-şi pună în valoare argumentele. Serviciile

publice trebuie, ori de câte ori este posibil, să consulte utilizatorii înainte de a adopta decizii care

ţin de organizarea şi conţinutul serviciului oferit. Evaluarea politicilor şi acţiunilor publice

reprezintă o obligaţie ce se impune tuturor serviciilor şi tuturor nivelurilor administrate. Ea

reprezintă garanţia eficacităţii, cât şi a efectivităţii serviciului public.

– Orice utilizator poate obţine accesul la documentele administrative în limitele

legislaţiei în vigoare. El poate cere comunicarea documentelor nominale care îl privesc şi poate

consemna observaţiile sale în anexa documentului comunicat. Serviciile publice trebuie să

informeze destinatarul asupra motivelor care au stat la baza deciziei adoptate. Ele trebuie să-i

indice posibilităţile de reclamaţii şi căile de recurs.

– Orice cetăţean poate contesta deciziile care îl privesc, poate formula o reclamaţie şi

cere o rectificare. El se poate adresa serviciului public însuşi, instituţiilor independente create în

acest scop (mediatorul) sau judecătorului atunci când n-a obţinut satisfacţie.

Principiul simplificării şi accesibilităţii

– Existenţa unor proceduri şi texte de lege clare şi uşor de înţeles constituie garanţia

statului de drept referitoare la neutralitatea şi respectarea legii în condiţii identice pentru toţi în

funcţie de situaţia fiecăruia. Efortul de simplificare şi transparenţă administrativă reprezintă

un al relaţiei serviciilor publice cu utilizatorii. Serviciile publice trebuie să se alăture luptei

contra inflaţiei, normelor de orice fel şi să nu pregătească noi reguli juridice decât în măsura în

care problema existentă nu poate fi rezolvată prin alte mijloace.

– Serviciile publice trebuie, de asemenea, să fie accesibile în ce priveşte implantarea

lor geografică, în special în zonele rurale şi în cartierele cu probleme.

– În sfârşit, fiecare serviciu public ar trebui, în mod progresiv, să încerce să-şi

difuzeze, în mod clar, obiectivele sale şi să-şi creeze indicatori care să măsoare calitatea şi

satisfacerea nevoilor utilizatorilor.

Principiul participării şi adaptării

– Cei care lucrează în cadrul serviciului public, precum şi utilizatorii trebuie să

găsească căi pentru a coopera mai activ pentru îmbunătăţirea acestuia.

– În activitatea lor cotidiană, serviciile publice reprezintă o garanţie a coeziunii

sociale a naţiunii. La rândul său, cetăţeanul trebuie să se simtă responsabil de activitatea

serviciilor publice. Funcţionarii publici trebuie să-i facă să înţeleagă pe toţi utilizatorii că tratează

cazurile ţinând cont de aşteptările şi nevoilor lor chiar dacă autorul legii sau al reglementării nu

le-a putut avea în vedere în toată diversitatea lor.

Principiul încrederii şi fiabilităţii

– Utilizatorul are dreptul la apărare juridică şi la fiabilitate în relaţiile sale cu

administraţia şi cu serviciile publice. Aceasta înseamnă că statul trebuie să stabilească clar

modalităţile şi condiţiile de funcţionare a serviciilor publice, precum şi regulile după care sunt

efectuate prestaţiile; în caz de schimbări, noile reguli trebuie să fie aplicate urmând modalităţi

care permit utilizatorului să li se adapteze în cele mai bune condiţii.

– Trebuie făcută o evaluare a regulilor existente şi, în măsura posibilităţilor, trebuie

elaborate, pentru noile reguli, fişe de impact care estimează cheltuielile şi costurile atât cele

directe, cât şi cele induse.

– În sfârşit, serviciul public trebuie să ştie să-şi recunoască erorile, să le corecteze cât

mai rapid posibil şi să suporte toate consecinţele, atât în raport cu utilizatorii pentru a-i

despăgubi, cât şi în ceea ce priveşte reglementarea şi organizarea serviciilor. Această concepţie

privind obligaţiile serviciului public are repercusiuni juridice foarte importante.

Misiunea administraţiei publice

Forme de activitate ale administraţiei publice:

a) actele juridice – actele administrative, contractele administrative, contractele civile

(dreptul administrativ studiază doar actele şi contractele administrative).

b) actele cu caracter exclusiv politic - emise fie de autorităţile centrale – Guvern,

Preşedinte, fie de autorităţi locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul). Având caracter

declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ. Nu produc efecte juridice.

c) faptele administrative - fapte materiale juridice care intervin în sfera administraţiei

publice, adică transformări în lumea înconjurătoare care produc efecte juridice, independent de

existenţa unei manifestări de voinţă în acest sens a autorităţilor publice (ex: omisiunea de a

răspunde la o cerere de informaţii de interes public), ci doar în baza legii.

d) operaţiunile administrative sunt operaţiuni material-tehnice, adică activităţi ale

administraţiei publice care nu produc efecte juridice prin ele însele: avize, dări de seamă,

referate, comunicări, note interne, statistici, etc.

Deosebire. Importanţa distinctiei.

Actul administrativ produce efecte juridice datorită manifestării de voinţă în

acest sens a autorităţii publice emitente.

Faptul administrativ produce efecte juridice deşi nu există o manifestare de

voinţă în acest sens.

Operaţiunile administrative, deşi sunt manifestări de voinţă ale autorităţilor

publice, nu produc efecte juridice.

Actul administrativ este manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă a autorităţilor

publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice

Puterea publică - dreptul derivat din lege pe care-l are o anumită entitate

(persoană fizică sau juridică) de a-şi impune cu forţă obligatorie deciziile altor subiecte de

drept (persoane fizice sau juridice).

Caracteristici:

● manifestare unilaterală de voinţă.

● concretizează voinţa autorităţii publice ca subiect de drept special, învestit cu putere

publică, şi, în consecinţă, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de

drept public.

● este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidenţa sa (1),

pentru a publică emitentă sau inferioară (2), precum şi pentru a publică superioară (3).

● este executoriu din oficiu

● este emis pe baza legii, în scopul executării sau organizării executării legilor şi a

celorlalte acte normative emise de autorităţile superioare.

Clasificarea actelor administrative - criteriul material (din perspectiva

conţinutului lor):

Acte administrative normative.

Acte administrative individuale.

Actele administrative normative

reglementări de principiu, formulate în abstract, destinate unui număr

nedeterminat de persoane.

Exemple: hotărârea de guvern prin care se stabilesc anumite preţuri maximale

pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere

a formularelor tipizate în vederea calculării impozitului, o hotărâre a unui consiliu local de

stabilire a taxelor locale

norme juridice imperative (care impun o anumită activitate), prohibitive (care

interzic o anumită activitate) sau permisive (care oferă posibilitatea de a realiza o anumită

activitate).

Actele administrative individuale

Produc efecte juridice cu privire la persoane determinate - „creează, modifică sau

desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate”.

Clasificare:

acte creatoare de drepturi şi obligaţii

acte atributive de statut personal

acte de constrângere administrativă

acte administrativ jurisdicţionale

acte administrative prin care se încheie contracte

Clasificarea actelor administrative - criteriul organic (în funcţie de emitentul

acestora):

a) acte administrative emise de autorităţile administrative - Guvernul,

Preşedintele Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile judeţene, prefectul, primarul, etc.

b) acte administrative emise de alte autorităţi publice, aparţinând altor puteri în

stat – Parlamentul sau instanţele judecătoreşti.

c) acte administrative prin delegaţie, emise de persoane private, angajate, sub

control statal, în activitatea de prestare a serviciilor publice.

Condiţiile de valabilitate a actului administrativ.

• să fie emis de a competentă şi în limitele competenţei sale,

• să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de lege,

• să fie conform cu Constituţia, legile şi actele normative în vigoare,

• să fie conform cu interesul public urmărit de lege.

Competenţa – actul administrativ să fie emis de a competentă şi în limitele

competenţei sale.

este stabilită prin lege - nu poate fi transmisă unei alte autorităţi publice decât tot

prin lege sau pe baza Iegii;

este obligatorie – în sensul că nu se poate renunţa la exercitarea ei;

are caracter permanent, chiar dacă titularii unor funcţii sunt aleşi pentru un

mandat determinat.

Tipuri de competenţă:

competenţa materială (ratione materiae).

competenţa temporală (ratione temporis).

competenţa teritorială (ratione loci).

Caracterul de ordine publică al regulilor de competenţă – într-un litigiu de

contencios administrativ, oricare dintre părţi şi chiar instanţa de contencios administrativ din

oficiu, poate ridica, în orice moment al procesului, excepţia de necompetenţă a Ap. pârâte, motiv

de nulitate absolută a actului administrativ atacat; ilegalitatea datorată necompetenţei nu poate fi

acoperită prin confirmare.

Delegarea competenţei - însărcinarea unei Ap. subordonate de a acţiona în

numele autorităţii legal competente, în anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni şi

în interiorul autorităţii publice, între funcţionarii publici.

Condiţii: 1) să fie autorizată prin „lege” (în sens larg), 2) actul administrativ de

delegare trebuie să precizeze exact întinderea delegării, nefiind admisibilă delegarea tuturor

atribuţiilor autorităţii publice, şi titularul delegării (a publică delegatară).

A) delegarea de putere publică (de atribuţii)

- a delegantă renunţă temporar (până la revocarea expresă a delegării) la atribuţia

de putere publică într-un anumit domeniu, pierzând posibilitatea de a decide în acel domeniu.

- vizează titularul unei funcţii, nu o persoană determinată, prin urmare delegarea

rămâne valabilă chiar dacă titularul funcţiei publice este schimbat.

- trebuie realizată întotdeauna în formă scrisă

- a publică delegatară nu poate sub-delega atribuţiile de putere publică

(competenţa), ci doar dreptul de semnătură.

Exemplu: viceprimarilor le sunt delegate obligatoriu unele atribuţii prevăzute de lege în

sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de primar

B) delegarea de semnătură

- titularului unei funcţii publice delegă semnătura către un colaborator sau

subordonat (este o măsură internă, de organizare optimă a serviciului public)

- Titularul funcţiei publice păstrează competenţa şi răspunderea în domeniul vizat

- delegarea semnăturii vizează o persoană determinată, (pierderea funcţiilor publice

de către delegatar sau de către delegant antrenează încetarea delegării)

sub-delegarea semnăturii este interzisă (delegatarul acţionează în numele

delegantului)

Teoria funcţionarului de fapt

actul adm.sau op. adm. realizate de un funcţionar care: nu mai are competenţă

legală de a le realiza (1), sau încă nu are această competenţă, însă aparent, din perspectiva

persoanelor care vin în contact cu acest funcţionar, el este competent să emită actul sau să

efectueze operaţiunea (2)

Doctrina: când există aparenţa legalităţii activităţii acestuia, coroborată cu

aceea a aparenţei în drept, acceptată din motive de securitate juridică, sunt suficiente pentru a

considera actul administrativ sau operaţiunea administrativă ca fiind legală, şi de a evita

repunerea în discuţie a situaţiei juridice ce face obiectul actului sau operaţiunii, şi, implicit,

obligarea persoanei în cauză de a parcurge procedura administrativă din nou, în scopul protejării

celor administraţi.

Nu antrenează exonerarea de răspundere a funcţionarului public care nu poate

dovedi că a fost în eroare atunci când a emis actul sau a efectuat operaţiunea.

Forma şi procedura – să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute

de lege.

Procedura administrativă necontencioasă = proc. de emitere a actelor adm. sau

de eliberare a diferitelor certificate, avize, aprobări, etc, în absenţa unui litigiu:

forme procedurale anterioare – avizul (facultativ, consultativ şi conform),

acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate, etc.,

forme procedurale concomitente – cvorum, majoritate, motivarea şi semnarea sau

contrasemnarea

forme procedurale posterioare – comunicarea, publicarea, aprobarea şi

confirmarea.

Importanţa distincţiei: doar actul administrativ (actul final) poate fi contestat direct pe

calea unei acţiuni directe în contencios administrativ; instanţa se va pronunţa insa şi asupra

formelor procedurale.

Forma scrisă

atât condiţie de valabilitate, cât şi pentru a facilita dovada existenţei actuIui; un

act administrativ verbal poate fi considerat valid, dacă este dovedită existenţa lui.

OG nr.27/2002 prevede în mod obligatoriu semnarea şi motivarea legală a

răspunsului la petiţii, chiar dacă acest răspuns este negativ

nu este admisă dovada cu martori pentru a contesta existenţa unor acte

administrative ce trebuie semnate.

Sancţiunea lipsei formei scrise :

a) nulitatea relativă a actului administrativ;

b) când legea o prevede în mod expres - inexistenţa actului administrativ.

Distincţia act administrativ - act constatator (adeverinţă, certificat).

formă scrisă + manifestare de voinţă producătoare de efecte juridice = ACT ADM.

formă scrisă + NU manifestare de voinţă producătoare de efecte juridice = OP. ADM.

(înscrisuri)

Exemple: certificatele de stare civilă, încheierile de autentificare ale notarilor.

Ordonanţa Guvernului nr.33/2002:

certificat = documentul ce confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori atestă o

anumită calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită

eliberarea acestuia

adeverinţă = documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.

Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile

consultative.

Consultarea facultativă (avizul facultativ)

solicitarea avizului rămâne la latitudinea autorităţii publice;

dacă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului

administrativ

a emitentă poate modifica şi după consultare proiectul, fără a fi obligată să

recurgă la o altă consultare

Consultarea obligatorie (avizul consultativ).

a publică emitentă este obligată prin lege să solicite opinia unei alte autorităţi sau

publicului,

însă nu trebuie să se conformeze acelei opinii atunci când emite actul

administrativ.

actul final trebuie să corespundă proiectului supus consultării, orice modificare a

proiectului antrenând obligativitatea unei noi consultări

Procedura avizului conform

este o procedură de excepţie (când legea prevede expres)

legea poate cere unei autorităţi publice emiterea ununi act numai după consultarea

prealabilă a unei alte autorităţi publice,

actul administrativ emis trebuie să fie în conformitate cu avizul astfel obţinut.

a emitentă are doar opţiunea de a nu-l mai emite (NU acceptă respectarea avizului

conform).

Exemple aviz conform:

art. 7 al Hotărârii Guvernului nr.745/2003: “regulamentele de organizare şi

funcţionare a autorităţilor de control aflate în subordinea sau în coordonarea ministrului delegat

pentru coordonarea autorităţilor de control se aprobă în condiţiile legii, numai cu avizul conform

al acestuia”.

caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai largă a textului legal.

Anexa 2 la Legea nr.50/1991: „avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau

nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate”.

Tipuri: există avize exprese sau tacite (ex. aviz tacit: în art.14 alin.2 din Legea

nr.215/2001 pentru încheierea acordurilor de cooperare transfrontalieră, în cazul în care avizul nu

este eliberat în termenul legal de 30 de zile, el se consideră a fi favorabil încheierii acordului).

Proceduri consultative impuse de imperativul asigurării transparenţei decizionale

în administraţia publică –

Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în

administraţia publică

Sunt obligate să respecte dispoziţiile legii :

a) autorităţile administraţiei publice centrale (M., alte organe centrale sub. G sau M.,

SPD, şi Aut. adm. Autonome);

b) autorităţile administraţiei publice locale (CL., CJ., primarii, IP. şi SP. de interes local

sau judeţean)

Excepţie de la aplicarea legii fac:

a) apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice

economice şi politice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte din categoria

informaţiilor clasificate, potrivit legii;

b) valorile, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţilor

comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenţei

loiale, potrivit legii;

c) datele personale, potrivit legii.

a) anunţ + textul complet al proiectului + termenul limită, locul şi modalitatea - adus

la cun. pub. cu cel puţin 30 de zile înainte de analiză, avizare şi adoptare.

b) Ap transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o

cerere pentru primirea acestor informaţii.

c) întâlnire pt. dezbaterea publică a proiectului (dacă s-a cerut în scris de către o

asoc.legal constituită sau de către altă Ap), în cel mult 10 zile de la publicarea datei şi locului

unde urmează să fie organizate.

d) Ap. analizează toate recomandările ref. la proiect.

dacă se impune adoptarea de soluţii imediate (circumst. excepţionale) - adoptare în

procedură de urgenţă pt. evitarea unei grave atingeri aduse interesului public.

• anunţ şed. publică (data, ora şi locul şed. pub. şi ordinea de zi) - afişat la sediul

ap., site-ul propriu şi transmis pt. mass-media, cu cel puţin 3 zile înainte de desfăşurare; adus la

cunoştinţa cetăţenilor şi a asoc.legal constituite (au prezentat sugestii şi prop.în scris, cu valoare

de recomandare,

b) participarea persoanelor interesate la şed.publ.(în limita locurilor disponibile, în

ordinea de precădere stabilită de cel care prezidează şedinţa. Ordinea de precădere nu limita

accesul mass-media la şed. publ..

c) preş şed. pub. oferă participanţilor posibilitatea de a se exprima cu privire la

problemele aflate pe ordinea de zi.

d) adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a Ap.publice.

Punctele de vedere exprimate în cadrul şed.publ. au valoare de recomandare.

e) minuta şed. pub.+ votul fiecărui membru (exc. vot secret) se afişeză la sediul Ap. şi

se publică pe site-ul propriu; Ap. elaborează şi arhivează minutele; acestea pot fi înregistrate.

f) Ap. întocmesc şi fac public (în site-ul propriu, prin afişare la sediul propriu) un

raport anual privind transparenţa decizională (nr. total al recomandărilor primite; nr. total al

recomandărilor incluse în proiecte şi decizii; nr. participanţilor la şed. pub.; nr. dezbaterilor pub.

organizate pe marginea proiectelor; sit. cazurilor în care Ap. a fost acţionată în justiţie pentru

nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăţenii şi asociaţiile

legal constituite; nr. şedinţelor care nu au fost publice şi motivaţia restricţionării accesului).

Sancţiuni juridice prevăzute de Legea nr.52/2003:

a) acţiunea în contencios administrativ - plângere în condiţiile Legii contenciosului

administrativ; plângerea şi recursul – proc. de urgenţă; NU taxă de timbru.

b) răspunderea disciplinară (potrivit prev. Legii 188/1999 privind Statutul

funcţionarilor publici, sau, potrivit legislaţiei muncii) pt: fapta funcţionarului care, din motive

contrare legii, nu permite accesul persoanelor la sedinţele publice sau impiedică implicarea

persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public.

c) măsuri administrative: dacă preşed. de şed. constată încălcarea regulamentul de

organizare şi funcţionare a autorităţii publice de către invitaţi sau particip.din proprie initiaţivă,

va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, evacuarea.

Acordul – caracteristici:

consimţământ dat de o publică altei autorităţi publice în vederea emiterii de

către aceasta din urmă a unui act administrativ.

obligatoriu de solicitat (când legea prevede)

actul administrativ trebuie să i se conformeze din punct de vedere al

conţinutului.

Distinctie acord(A.) - avizul conform(Ac)

A - produce efecte juridice (actul final este rez. manifestării de voinţă a mai multor

organe administrative = act juridic complex) / Ac. = un element component al procedurii de

elaborare a actului administrativ.

A – cu privire la un act administrativ deja elaborat de a emitentă, NU posibilitatea

acelui organ de a interveni în conţinutul actului - două opţiuni: să emită A. sau să refuze emiterea

A.

Ac. – organul emitent participă, alături de emitentul actului, la elaborarea acestuia,

odată ce a emitentă actului va trebui să ţină seama în redactarea lui de opinia exprimată pe calea

avizului conform.

Ac. nu implică răspunderea juridică a emitentului său; emitentul A. devine coautor al

actului administrativ şi răspunde alături de a publică ce l-a elaborat.

A. - prealabil, concomitent sau posterior actului administrativ, în opinia aut. de

specialitate.

Propunerea

implică emiterea actului administrativ numai în urma unei astfel de propuneri; A.

emitentă nu poate adopta actul adm. decât în urma propunerii; lipsa propunerii este motiv de

nulitate a actului administrativ;

Conţinutul act. adm. trebuie să se conformeze propunerii (dacă NU: actul este

ilegal;

Ap. – două opţiuni în cazul în care propunerea nu este mulţumitoare: să ceară

modif. propunerii sau fomularea uneia noi, sau să nu adopte actul.

Exemplu: numirea în funcţ. pub. a absolvenţilor programului de formare specializată

organizat de INA - prin act administrativ al conducătorului autorităţii publice ce a solicitat un

astfel de absolvent, la propunerea INA, perioada de stagiu a funcţ. pub. – după un program

aprobat de cond. aut. pub. la propunerea comună a cond. compart. unde urmează să îşi

desfăşoare acesta activitatea şi a compart. de resurse umane.

Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative

1) semnarea

de către persoana competentă din cadrul autorităţii emitente, împutenicită să

angajeze a publică emitentă (primar, preşedintele de şedinţă, prefect, ministru, prim- ministru).

permite verificarea competenţei de emitere a actului

indispensabilă pentru dovada existenţei deciziei administrative

(2) Contrasemnarea actului administrativ de către o altă persoană

se „autentifică” semnătura persoanei competente şi se asociază răspunderea

contrasemnatarului în ceea ce priveşte legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.

lipsa contrasemnăturii este considerată un viciu de formă, nu de competenţă,

deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ;

Obligaţia contrasemnării este prevăzută, spre exemplu, în Constituţie pentru OG.

şi HG., care trebuie contrasemnate de miniştrii ce au obligaţia punerii loc în executare, în cazul

HCL şi a dispoziţiilor primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar.

3) Motivarea actelor administrative (în cazul unor acte)

a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere

*(în urma soluţionării unei petiţii, în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002):

- vizează doar motivele de drept, ce permit verificarea legalităţii act. adm.

- o motivarea completă ar presupune: motive de drept, motive de fapt (mai ales în

cazul exercitării puterii discreţionare), arătarea căii de atac şi a instanţei competente, precum şi

a termenului de contestare; motivarea reglementată la noi – incompletă

** Motivarea obligatorie - şi în cazul actelor administrative jurisdicţionale (de

exemplu, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci precum şi deciziile Comisiei de

soluţionare a întâmpinărilor în cazul exproprierii (Legea nr.33/1994).

Motivarea -Propuneri de lege ferenda :

• reglementarea printr-un Cod administrativ a motivării obligatorii a actelor

administrative, sub cele patru aspecte;

• ar fi utilă stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu) pentru contestarea

actelor complet motivate, şi termene tot mai lungi pentru contestarea actelor incomplet motivate

(6 luni dacă lipseşte un element al motivării, 1 an dacă lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dacă actul nu

este motivat el să poată fi atacat oricând).

- motivarea ar trebui să fie scrisă, fiind excluse motivările”tip”; ar fi admisibiIa insa

ataşarea unui document (act cu putere superioară) care expune motivele.

b) Motivarea actelor administrative normative

Legea nr.24/2000 impune motivarea în mod diferit, în funcţie de emitentul actului

normativ:

– ordonanţele şi hotărârile guvernamentale - notă de fundamentare (este

publicată odată cu actul în M. O. sau prezentat pe site-ul instituţiei emitente)

– celelalte acte administrative normative (emise de aut. centrale) - referat de

aprobare, (NU se precizează oblig. publicării ref.)

– actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale - în

preambul, o motivare în drept, adică articolul din Legea nr.215/2001 sau din altă reglementare,

în temeiul căruia a fost adoptat actul

Lipsa motivării. Sancţiune juridică.

*Legea nr.24/2000 Nu conţine sancţiuni.

**Soluţii doctrinare:

lipsa motivării consituie viciu de ilegalitate pe motiv de formă

(nulitate relativă)

motive ilegale - actul va fi considerat nul din punct de vedere

al conţinutului (nulitate de fond, absolută).

*** Dacă motivarea este impusă prin lege - controlul de legalitate al instanţei de CA

se va extinde şi asupra motivelor invocate (aspecte de legalitate). Dacă legea nu impune

motivarea actului administrativ motivele invocate (elemente de apreciere a oportunităţii deciziei

administrative) scapă controlului instanţei judecătoreşti de contencios administrativ.

Cvorumul şi majoritatea, prevăzute de lege în cazul actelor administrative emise

de autorităţi colegiale.

(A) Cvorumul: formalitate necesară a fi îndeplinită pentru ca şedinţa să fie legal

constituită; reprezintă numărul de membri, raportat la numărul total al membrilor organului

colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie valabile;exemplu:

şedinţele consiliului local sunt valabil constituite în prezenţa majorităţii membrilor.

*număr impar de membri: soluţia este rotunjirea spre mai puţin; soluţie valabilă şi

pentru majoritate.

(B) Majoritatea - se referă la numărul de voturi necesare pentru ca acel act să fie

valabil adoptat.

*simplă – jumătate plus unul din membri prezenţi la şedinţă (şedinţa este legal

constituită).

*absolută – jumătate plus unul din numărul total al membrilor organului colegial, dacă

şedinţa este valabil constituită.

*calificată – orice majoritate mai mare de jumătate plus unul, raportată la totalul

membrilor organului colegial (două treimi, trei pătrimi, etc), dacă şedinţa este legal constituită.

Formalităţi procedurale posterioare emiterii atelor administrative

1) Comunicarea şi publicarea

Actele administrative individuale îşi produc efectele juridice din momentul

comunicării lor către destinatarii respectivului act; pentru terţii comunicarea se consideră

realizată numai atunci când persoana în cauză ia cunoştinţă efectiv de act.

Publicarea este operaţiunea administrativă de aducere la cunoştinţa publicului a

unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ

Publicarea presupune una sau mai multe din următoarele operaţiuni, după caz :

publicarea în “Monitorul Oficial al României; publicarea în “Monitorul oficial al judeţului” (al

municipiului Bucureşti); publicarea în „Monitorul oficial al comunei/oraşului/municipiului”,

acolo unde există; afişarea la sediul autorităţii publice; publicarea în presa centrală şi/sau locală,

în cotidiane de tiraj semnificativ; afişarea pe pagina web a autorităţii publice

„publicare” şi „aducere la cunoştinţa publică” = termeni folosiţi în paralel

„aducere la cunoştinţa publică” = publicare + alte mijloace de informare publică:

organizarea unei adunări cetăţeneşti, anunţuri de gen publicitar (bannere, postere, transmisiuni

radio şi tv, afişarea pe pagina web, anunţuri prin staţii de amplificare mobile sau staţionare,

fluturaşi în cutiile poştale, etc).

(2) Aprobarea

manifestare de voinţă a unui organ superior prin care se declară de acord cu actul

deja emis de un organ inferior, act care, fără această manifestare de voinţă, nu ar putea produce

efecte juridice.

formalitatea procedurală corespondentă acordului, însă plasată în timp după

emiterea actului administrativ, dar înainte de comunicarea sau publicarea acestuia.

aprobarea este o condiţie de formă, fără de care actul administrativ nu produce

efecte juridice.

nu acoperă viciile actului administrativ, prin urmare ilegalitatea actului

administrativ va putea fi constatată şi după aprobare.

responsabilitatea revine ambelor autorităţi publice, prin aprobare a publică în

cauză devine coautoare a actului administrativ, însuşindu-şi acest act şi garantând pentru

legalitatea şi oportunitatea lui

3) Confirmarea

manifestarea de voinţă (comunicat, înştiinţare, etc) prin care o publică îşi menţine

un act administrativ emis anterior

un alt sens al confirmării - procedură prin care se acoperă vicii de ilegalitate ale

unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior (nu este întâlnit în legislaţia

română actuală, şi nici în practica administrativă).

Inconsecvenţe în tehnica legislativă privind folosirea termenilor consacraţi de

doctrină.

1. Avizul şi acordul – acte administrative

Legea 107/1996, legea apelor: “avizul de gospodărire a apelor şi avizul de

amplasament sunt avize conforme”, in timp ce în alt loc se arată că “lucrările prevăzute (…) pot

fi executate numai în baza avizului de gospodărire a apelor emis de unităţile teritoriale ale

M.A.P.P.M. asupra documentaţiei de investiţii. Punerea în funcţiune sau în exploatare a acestor

lucrări se face numai în baza autorizaţiei de gospodărire a apelor”.

*din coroborarea celor două texte: în cazul avizului de gospodărire a apelor suntem în

prezenţa unui veritabil act administrativ, NU a unui aviz, deoarece el produce efecte juridice

nemijlocit.

Legea protectiei mediuIui - acordul de mediu = „decizia autorităţii competente pentru

protecţia mediului, care dă dreptul titularului de proiect să realizeze proiectul”.

2. Aprobarea improprie

În unele texte legislative -„aprobare” = manifestarea de voinţă

a unui funcţionar public de decizie sau a unei autorităţi publice,

care de fapt reprezintă un act administrativ unilateral

Spre exemplu:

un funcţionar din minister face o propunere scrisă unui ministru, pe care acesta

pune rezoluţia „aprobat”; act administrativ emis de ministru.

consiliul local „aprobă” bugetul local.

accesul funcţionarului public la propriul dosar profesional, precum şi eliberarea

unor copii de pe documentele conţinute în acesta se aprobă de către conducătorul autorităţii sau

instituţiei publice

3. Procedura aprobării tacite. (O.G. nr. 27/2003) = procedură de emitere implicită a

unei autorizaţii, care produce efecte juridice şi care, ulterior, poate fi valorificată în justiţie

pentru obţinerea înscrisului doveditor al autorizării.

folosire improprie a termenul de „aprobare” pentru emiterea implicită, a unui act

administrativ individual, creator de drepturi şi obligaţii; mai potrivit ar fi fost termenul de

„autorizare tacită”.

4. „Aprobarea” şi „confirmarea” titlului de doctor - hotărârea comisiei pentru

susţinerea tezei de doctorat de a se conferi titlul ştiinţific de doctor se înaintează conducerii

instituţiei organizatoare de doctorat, în vederea acordării titlului ştiinţific de doctor. După

aprobare, instituţia transmite Dosarul de doctorat şi un exemplar al Tezei de doctorat la M.E.N.

în vederea confirmării de către Consiliul National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor şi

Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de comisie şi acordat de conducerea

instituţiei.

Legalitatea – actul administrativ să fie conform cu Constituţia, legile şi actele

normative în vigoare.

Noţiunea de „lege” trebuie înţeleasă în accepţiunea largă, de „bloc legal”, care

cuprinde: legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul ierarhizat al regulilor juridice

edictate fie din exteriorul administraţiei publice, fie de către administraţia publică (ordonanţele

guvernamentale, ce au putere de lege, dar şi hotărârile guvernamentale, ordinele ministeriale,

hotărârile consiliilor locale sau judeţene, etc – cu alte cuvinte, toate actele administrative

normative şi individuale).

Piramida lui Kelsen: în fruntea piramidei se găseşte Constituţia, urmată de tratate

internaţionale, texte legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile

locale.

Principiul ierarhizării: regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic

superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare.

Sursele legalităţii în dreptul român

Constituţia României

Tratatele internaţionale

Legea şi ordonanţa guvernamentală

Actele administrative normative ale autorităţilor centrale.

Actele administrative normative ale autorităţilor locale.

Acte administrative generale/acte administrative speciale sau derogatorii.

Actele administrative individuale ale autorităţilor centrale şi locale

Jurisprudenţa.

Doctrina

Oportunitatea – actul să fie conform cu interesul public urmărit de lege.

AP - competenţă legată (în cele mai multe cazuri) = nu poate aprecia necesitatea

emiterii sau circumstanţele concrete de emitere ale actului administrativ; textul legal este precis;

AP (uneori) în realizarea interesului public, capătă o anumită libertate de

apreciere - putere discreţionară sau dreptul de apreciere a oportunităţii.

Puterea discreţionară

dă dreptul Ap.de a alege între două sau mai multe soluţii posibile cu ocazia

executării şi organizării executării legii, toate soluţiile fiind legale. AP va putea aprecia

momentul şi condiţiile concrete de emitere a actului administrativ, asigurând adaptarea normelor

juridice la necesităţile în continuă transformare a societăţii.

poate avea mai multe grade

Nu se confundă cu puterea arbitrară (posibilitatea de opţiune a autorităţii

publice este recunoscută doar pentru soluţii legale trebuind să fie respectate anumite reguli – de

formă, de competenţă, concordanţa cu legea, etc).

excesul de putere discreţionară = exercitarea dreptului de apreciere a Ap.cu

încălcarea bunei credinţe şi a deontologiei, în vederea favorizării unui interes personal sau de

altă natură, cu alte cuvinte fără obiectivitate. (def. din Legea nr.554/2004 a contenciosului

administrativ duce însă la confuzii contrare).

Intrarea în vigoare a actelor administrative.

= momentul de la care acestea produc efecte juridice, adică se nasc drepturi şi obligaţii

pentru subiectele de drept vizate prin acele acte.

*teoretic, simpla existenţă a unui act administrativ poate face loc executării sau

contestării lui (pe cale administrativă sau/şi jurisdicţională), fără să fie necesară notificarea

(comunicarea), respectiv publicarea sa.

*opozabilitatea actului, însă, funcţionează numai atunci când sunt realizate anumite

formalităţi de publicitate. Din acest moment se socoteşte că intră în vigoare actul administrativ;

fără formalităţile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate prevala de acesta în faţa

altor persoane fizice sau juridice.

Principii:

actele normative intră în vigoare de la momentul publicării sau aducerii la

cunoştinţă publică

actele individuale din momentul comunicării lor persoanelor interesate.

Excepţii

unele acte produc efecte ulterior acestei date, dacă o dispoziţie a actului stabileşte

o altă dată de intrare în vigoare, ulterioară momentului publicării/comunicării, sau o lege

reglementează acest aspect pentru o categorie mai mare de acte.

principiul neretroactivităţii actelor administrative normative = acestea nu pot

avea ca obiect de reglementare situaţii juridice născute şi încheiate anterior intrării lor în vigoare.

DECI, actele administrative normative vor reglementa situaţii juridice ce există la momentul

intrării în vigoare, însă numai pentru viitor, precum şi situaţii juridice născute ulterior intrării

lor în vigoare. („legea dispune numai pentru viitor”

actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte

retroactiv, din momentul în care a fost emis primul act;

actele prin care se soluţionează recursurile administrativ jurisdicţionale au efect

retroactiv.

Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative.

1) Anularea

= manifestarea de voinţă a unei autorităţi publice prin care se defiinţează

efectele juridice ale unui act administrativ emis de o altă publică.

Caracteristici:

sancţiunea intervine din exteriorul autorităţii publice (propria desfiinţare a actului

administrativ de către a publică emitentă fiind numită revocare).

este sancţiunea ilegalităţii actului administrativ. (numai când legea prevede

expres sau implicit posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate,

oportunitatea devine parte a legalităţii şi este sancţionată cu anularea).

formă specifică de desfiinţare a actelor administrative (NU se aplică faptulul

administrativ şi operaţiunii administrative).

poate fi dispusă de a publică superioară, de a publică însărcinată cu anumite

atribuţii de control specializat, sau de instanţa de judecată.

actului nul trebuie respectat până în momentul anulării sale, deoarece prezintă o

aparenţă de legalitate.

Ilegalitatea sancţionată cu nulitatea poate fi de mai multe feluri (doctrina):

a) ilegalitate rezultând din nerespectarea unei cerinţe legale de formă, stabilite în

vederea asigurării operativităţii activităţii administrative – (nulitatea relativă, se constată la

sesizarea unor persoane interesate, poate fi acoperită prin confirmare).

b) ilegalitate rezultând din nerespectarea unor condiţii de formă stabilite de lege în

vederea asigurării legalităţii şi oportunităţii actului administrativ (ex. lipsa avizului sau

acordului), sau din nerespectarea unor condiţii de fond cerute de lege (ex. emiterea unei

autorizaţii de construcţie cu încălcarea prevederilor din documentaţia de urbanism) – (determină

nulitatea absolută, poate fi constatată de oricine şi chiar din oficiu de instanţa de judecată, în

principiu, nu poate fi acoperită prin confirmare).

Efectele anulării:

atât pentru viitor (ex nunc) cât şi pentru trecut (ex tunc), adică din momentul

emiterii actului administrativ

drepturile câştigate cu bună credinţă prin actul administrativ trebuie respectate, iar

efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate

atrage după sine obligaţia de revocare sau de anulare şi a actelor subsecvente

acestuia (de către instanţă, a superioară sau de control sau a publică emitentă)

2) Inexistenţa

= actul adm. nu prezintă nici măcar aparenţa de legalitate, deoarece încălcarea legii

este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza.

= (sancţiunea inexistenţei) poate fi prevăzută expres în lege (de exemplu, în art.100 şi

art.108 din Constituţie) sau poate reieşi din anumite formalităţi procedurale esenţiale, stabilite

prin lege, şi a căror nerespectare împiedică producerea efectelor juridice ale actului administrativ

(publicarea, comunicarea, semnarea)

Actul inexistent:

nu trebuie executat

inexistenţa lui poate fi constatată de orice subiect de drept, nu numai de instanţa

de judecată (a ierarhic superioară, alte autorităţi publice, instanţa de judecată şi chiar persoanele

fizice şi juridice).

exemple: decretele prezidenţiale sau hotărârile de Guvern nepublicate în

Monitorul Oficial, sau un act administrativ individual necomunicat persoanei interesate.

3) Revocarea

manifestarea de voinţă prin care a emitentă a actului determină încetarea, cu efect

retroactiv, a efectelor actului emis cu încălcarea legii.

numită şi retractare sau retragere;

are efect retroactiv, corespondentul anulării;

aparţine autorităţii care a emis actul;

prin efectul retroactiv se deosebeşte fundamental de abrogare, care produce

efecte doar pentru viitor.

Teoria generală a revocării

a) Revocarea actelor creatoare de drepturi adoptate sau emise cu respectarea legii este

în principiu interzisă; excepţie: revocarea la cererea beneficiarului, pentru a fi înlocuit actul cu o

decizie mai favorabilă anterioară, şi numai în cazul în care nu se prejudiciază nici un terţ, sau

atunci când legea o autorizează în mod expres.

b) Revocarea actelor creatoare de drepturi - numai pe temeiuri de ilegalitate, nu şi de

inoportunitate (ex. actele defavorabile unor persoane, dar favorabile altora - actul de descalificare

a unui candidat ce a dat naştere dreptului unui alt candidat de a fi numit în funcţia publică).

c) Sunt deplin revocabile actele care nu creează drepturi, cum ar fi unele acte

normative, indiferent dacă sunt ilegale sau inoportune.

d) Consecinţele revocării: repunerea în funcţie a actului anterior (având ca obiect

aceleaşi situaţii juridice), dacă există; dacă se atacă în justiţie actul de revocare, situaţiile juridice

în cauză vor fi guvernate tot de actul anterior (în lipsa unei suspendări a actului de revocare) sau

de actul revocat (dacă decizia de revocare a fost suspendată); în fine, în cazul anulării actului de

revocare, actul revocat este considerat ca fiind producător de efecte juridice fără întrerupere, cu

alte cuvinte şi pentru perioada cât a fost revocat.

e) Natura juridică a revocării: principiu de drept administrativ aplicabil actelor

administrative şi regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrină şi jurisprudenţă, însă

neconsacrat încă printr-un text legal.

Excepţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative individuale.

Sunt irevocabile (*redevin revocabile dacă au fost obţinute prin fraudă de către

beneficiari - dacă ilegalitatea lor derivă din conduita culpabilă a beneficiarului şi nu a

administraţiei):

actele administrativ-jurisdicţionale – împrumută de la hotărârile judecătoreşti cu

care se aseamănă caracterul irevocabil (Ae nu mai poate reveni asupra soluţiei date prin actul

adm. jur. putând fi anulat doar de o superioară sau de instanţa de judecată);

actele care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice

- reiese indirect din art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004: Aeentă a unui act ilegal

poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi

revocat, deoarece a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

- reluare a unei opinii mai vechi, conform căreia sunt irevocabile şi actele

administrative pe baza cărora au luat naştere raporturi contractuale, civile sau de muncă;

acestea iau naştere printr-un acord de voinţe între părţi, singura cale de reziliere sau rezoluţiune a

contractului rămâne instanţa de judecată.

Soluţia legislativă promovată de noua lege a contenciosului administrativ –

criticabilă: momentul „intrării în circuitul civil” a unui act adm. este acela în care produce

efecte juridice civile, adică se nasc raporturi juridice civile. Pe de altă parte, este unanim admis

că actele administrative produc efecte juridice din momentul publicării sau comunicării lor.

b) nu vedem de ce se poate anula un act administrativ pe motiv de ilegalitate, de către

o altă publică sau de instanţa de judecată, dar a emitentă nu-şi poate revoca propriul act

ilegal.

c) textul art.1 alin.6 face inutilă procedura prealabilă administrativă instituită prin

art.7 alin.1 din Legea nr.554/2004,

d) Interpretare de lege lata – o interpretare care să facă posibilă aplicarea textului

legal analizat - intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea

unei operaţiuni juridice pe baza actului administrativ, manifestări de voinţă menite a marca

acest moment.

Exemple practice:

a) decretul de graţiere a unui condamnat penal devine irevocabil după punerea efectivă

în libertate a condamnatului;

b) în cazul autorizaţiei de construire, există două soluţii: fie se ia în calcul momentul

primei manifestări de voinţă în vederea realizării construcţiei, fie momentul finalizării

construcţiei şi emiterea procesului verbal de dare în folosinţă. În ce ne priveşte, considerăm că

prima soluţie este cea corectă, pentru că încă din acest moment actul produce consecinţe juridice

(cumpărarea materialelor, tăierea pomilor, săparea fundaţiei, etc).

c) momentul înscrierii în Cartea funciară a unui drept de proprietate pe baza unui act

administrativ este momentul intrării actului în circuitul civil.

Opinii doctrinare şi jurisprudenţiale – irevocabilitatea altor categorii de acte

administrative

actele care au dat naştere unui drept subiectiv, garantat de lege cu

irevocabilitatea actului de bază – spre exemplu, actele atributive de statut personal cum ar fi

diplomele.

actele administrative realizate (epuizate) material este o altă categorie de acte

discutate de doctrină ca fiind irevocabile. Aici intră actele administrative (de cele mai multe ori

autorizaţiile) ce se execută prin prestaţii determinate ca număr (de exemplu, edificarea unei

clădiri sau demolarea unei clădiri), nu şi cele care se execută prin prestaţii nedeterminate

(autorizaţia de prestare a unei activităţi, spre exemplu) – revocarea este posibilă, aşa cum este

posibilă şi anularea, însă numai pe motiv de ilegalitate.

*distincţia - autorizaţiile impuse de lege (cum ar fi autorizaţia de construcţie), ce

trebuie emise în prezenţa condiţiilor legale, şi, prin urmare, „revocarea lor este inutilă”, respectiv

autorizaţiile libere (a căror emitere şi menţinere rămâne la apreciere emitentului), care pot fi

revocate, ştiută fiind precaritatea lor.

Principiul revocabilităţii absolute a actelor normative.

Actele normative sunt întotdeauna revocabile, deoarece aplicarea lor nu se mărgineşte

la una sau mai multe situaţii, determinate ca număr, ci se aplică de câte ori o anumită situaţie

juridică se încadrează în prevederile sale, nelimitat în timp.

Observaţii :

raţiunile pentru care au fost instituite de către doctrină excepţiile de la principiul

revocabilităţii nu subzistă în cazul actelor normative.

în art.1 alin 6 din Legea contenciosului administrativ nu se face distincţia cuvenită

între actele administrative individuale şi cele normative, reieşind că nici acestea din urmă nu vor

putea fi revocate dacă pe baza lor s-au încheiat alte acte juridice – inadmisibil!

De lege ferenda:

a) reglementarea urgentă a instituţiei revocării pe anumite principii solide şi clar

redactate, din care să se desprindă prioritatea interesului public în faţa interesului privat: actele

individuale să poată fi revocate până la executarea lor deplină, pe motiv de ilegalitate dacă se

conferă drepturi, respectiv de ilegalitate sau de inoportunitate dacă se impun obligaţii, excepţia

de la regulă fiind actele administrativ jurisdicţionale.

b) actele normative să poată fi revocate oricând, pe motiv de ilegalitate sau de

inoportunitate.

c) corelativul revocării este posibilitatea beneficiarului actului de a obţine în instanţă

despăgubiri pentru daune materiale şi morale provocate prin revocare (de fapt, prin emiterea unui

act ilegal sau inoportun).

4) Suspendarea

modalitate de încetare temporară a efectelor juridice ale actului administrativ,

atunci când există dubii în privinţa legalităţii sau oportunităţii acelui act;

o excepţie a regimului juridic al actelor administrative.

poate fi dispusă: 1.de a emitentă; 2.de a superioară, însă numai când legea

prevede expres; 3.de instanţa de judecată ( C.A. sau alte instanţe jud. competente în baza unor

legi speciale, dacă actul este contestat cu recurs administrativ sau pe calea contenciosului

administrativ; 4. de drept odată cu efectuarea unor acte procesuale sau de altă natură juridică (ex.

- actul adm. atacat de prefect în C.A. în temeiul Legii 215/2001 este suspendat de drept; HG de

dizolvare a CL este suspendată odată cu contestarea ei pe calea contenciosului administrativ).

încetează: odată cu anularea sau revocarea lui (1), odată cu dispariţia motivelor

de suspendare (2); dacă actul a fost suspendat de drept deoarece este contestat, suspendarea

încetează la finalizarea procesului sau procedurii administrative de verificare (3).

* Regulile de mai sus - de sorginte doctrinară; *legislaţia română: actele normative pot

fi suspendate printr-un act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior, care prevede în mod

expres data la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată.

5) Modificarea

schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale

acestuia şi în redarea lor într-o nouă formulare.

duce la încetarea efectelor juridice a dispoziţiilor modificate, cu începere de la

publicarea/comunicarea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de

modificare.

nu trebuie confundată cu completarea actului (o formă de modificare fără efecte

asupra dispoziţiilor cuprinse în act şi fără a produce încetarea unor efecte juridice ale actului

administrativ).

utilă numai atunci când sunt afectate mai puţin de jumătate din prevederile actului

vizat prin modificare, în caz contrar fiind preferabilă soluţia abrogării actului şi emiterea unuia

nou.

6) Abrogarea

revocare/anulare a unui act administrativ, cu efect numai pentru viitor;

poate afecta atât actele normative, cât şi actele individual

de competenţa: autorităţii emitente, a celei ierarhic superioare şi autorităţii (deşi

nu ierarhic superioară) situată la un nivel superior din punct de vedere al activităţii de legiferare

şi normativă (ex. un minister faţă de consiliu local).

(A). Abrogarea actelor administrative normative

Legea nr.24/2000 – regula: prevederile cuprinse într-un act administrativ normativ,

contrare unei noi reglementări de acelaşi nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate.

poate fi totală sau parţială (asimilate modificărilor, actul adm. rămânând în

vigoare prin dispoziţiile sale neabrogate); abrogări parţiale intervenite succesiv – ultima

abrogare se va referi la întregul act administrativ, nu numai la textele rămase în vigoare.

abrog. unei dispoziţii sau a unui act normativ are totdeauna caracter definitiv.

Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în

vigoare actul normativ iniţial.

• expresă – dispusă, de regulă, printr-o dispoziţie distinctă în finalul unui act

normativ care reglementează o anumită problematică;

• implicită – în cazuri deosebite, când la elaborarea şi adoptarea unei reglementări

nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut

obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite.

(B). Abrogarea actelor administrative individuale

Abrog. şi actelor administrative individuale cu executare continuă

în timp, chiar dacă ea nu este reglementată.

autorizaţiile de funcţionare sau de exercitare a unei activităţi pot fi abrogate pe

motiv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor câştigate de beneficiari şi a perioadei de

valabilitate a autorizaţiei

poate fi totală, parţială, expresă sau implicită; (ex: acordarea autorizaţiei de

exercitare a unei activităţi într-un anumit spaţiu altei persoane decât beneficiara anterioarei

autorizaţii = abrogarea acesteia din urmă; “anularea” avizului sau autorizaţiei de exercitare a unei

activităţi, în urma săvârşirii unei contravenţii = abrogare a actului adm. individual, intervenită

pentru cauze posterioare emiterii acestuia cu efecte doar pentru viitor).

aplicabilă regula: abrogarea unui act este definitivă, nu reînvie actul anterior.

(7). Încetarea efectelor actelor administrative prin intervenţia unor fapte

administrative

1) actele adm. normative nu pot fi afectate de fapte materiale (în principiu).

*excepţie: actele adm. normative temporare îşi încetează efectele juridice prin

împlinirea termenului (fapt material).

2) actele adm. individuale sunt afectate de fapte materiale cum ar fi:

decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ (a unei autorizaţii

de traducător, spre exemplu)

dizolvarea persoanei juridice

prescripţia executării actului

executarea actului adm. Individual (ex. - demolarea clădirii pentru autorizaţia de

demolare, edificarea clădirii pentru autorizaţia de construire, plata amenzii în cazul procesului

verbal de sancţionare contravenţională).

Petiţiile şi procedura de soluţionare a acestora

Sediul materiei: Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002

Petiţie = orice cerere, reclamaţie, sesizare sau propunere formulată în scris ori

prin poşta electronică, pe care un cetăţean sau o organizaţie legal constituită o poate adresa

autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăţilor naţionale, societăţilor

comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor autonome, denumite în continuare

autorităţi şi instituţii publice.

Dreptul de petiţionare este recunoscut cetăţenilor şi organizaţiilor legal

constituite, acestea din urmă putând formula petiţii în numele colectivelor pe care le reprezintă.

cerere = sesizare= reclamaţie= propunere

Conducatorii autoritatilor publice – direct raspunzatori de buna organizare si

desfasurare a activitatii de primire, evidentiere si rezolvare a petitiilor ce le sunt adresate, precum

si de legalitatea solutiilor si comunicarea acestora in termenul legal.

Semnarea raspunsului se face de catre conducatorul autoritatii sau institutiei

publice ori de persoana imputernicita de acesta, precum si de seful compartimentului care a

rezoIvat petitia.

In raspuns se va indica, in mod obligatoriu, temeiul legal al solutiei adoptate

petitiile gresit indreptate – 5 zile de la inregistrare CRP – autoritatilor

competente –

petitionarul instiintat

Petitiile anonime sau cele in care nu sunt trecute datele de identificare a

petitionarului – se claseaza.

un petitionar – aceleiasi autoritati sau institutii publice – mai multe petitii –

aceeasi problema – un singur raspuns care trebuie sa faca referire la toate petitiile primite

dupa trimiterea raspunsului - o noua petitie - acelasi petitionar - cu acelasi

continut - se claseaza “s-a raspuns”

Incompatibilităţi şi sancţiuni

Dacă prin petiţie sunt sesizate anumite aspecte din activitatea unei persoane,

aceasta nu poate fi soluţionată de persoana în cauză sau de către un subordonat al acesteia.

Constituie abateri disciplinare (sancţ. potrivit Legii 188/1999 privind Statutul

funcţionarilor publici sau legislaţiei muncii) următoarele fapte:

a) nerespectarea termenelor de soluţionare a petiţiilor;

b) intervenţiile sau stăruinţele pentru rezolvarea unor petiţii în afara cadrului

legal;

c) primirea direct de la petiţionar a unei petiţii, în vederea rezolvării, fără să fie

înregistrată şi fără să fie repartizată de şeful compartimentului de specialitate.

Liberul acces la informaţiile de interes public

Sediul materiei: Legea nr.544/2001; Hotărârea Guvernului nr.123/2002 (normele

de aplicare).

Modalităţi de asigurare a liberului acces la informaţiile publice:

1. din oficiu sau

2. la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relaţii publice sau al persoanei

desemnate în acest scop.

- actele normative - organizarea şi funcţionarea - structura organizatorică,

atribuţiile departamentelor, programul de funcţionare, programul de audienţe IP

- numele şi prenumele persoanelor din conducerea

- autorităţii sau a instituţiei publice şi ale funcţionarului responsabil cu difuzarea

informaţiilor publice

- coordonatele de contact IP

- sursele financiare, bugetul şi bilanţul contabil programele şi strategiile proprii

- documentele de interes public

- categoriile de documente produse şi/sau gestionate

- modalităţile de contestare a deciziei IP

Modalităţi de realizare:

afişare la sediul Ap. sau al Ip., ori prin publicare în Monitorul Oficial al României sau

în mijloacele de informare în masă, în publicaţii proprii, precum şi în pagina de Internet proprie;

b) consultarea lor la sediul autorităţii sau al instituţiei publice, în spaţii special

destinate.

c) un buletin informativ care va cuprinde informaţiile prevăzute mai sus, publicat şi

actualizat anual de către Ap.şi Ip..

Cererea de acces la informaţii de interes public este o petiţie.

NU este supusă prevederilor Legii 544/2001 activitatea Ap. şi Ip. de

răspunsuri la petiţii şi de audienţe, desfăşurată potrivit specificului

competenţelor acestora, dacă aceasta priveşte alte aprobări, autorizări,

prestări de servicii şi orice alte solicitări în afara informaţiilor de interes

public.

Activitatea de soluţionare a petiţiilor:

cuprinde şi activitatea de soluţionare a cererilor de informaţii de interes public ,

dar NU se reduce la atât, obiectul ei fiind mai vast;

termenele de soluţionare sunt diferite dacă este vorba de o petiţie simplă (30 de

zile cu posibilitate de prelungire cu 15 zile) sau de una care vizează obţinerea unor informaţii de

interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile).

Acces la informaţiile publice (544/2001):

10 zile --------- 30 zile

înştiinţare 10 zile prelungire

Petiţii (27/2002):30 zile + 15 zile nu înştiinţare prelungire

Refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică în

termen de 5 zile de la primirea petiţiilor.

copii de pe documente - costul suportat de solicitant.

studii şi cercetări în folos propriu sau în interes de serviciu - acces la fondul

documentaristic al autorităţii sau al instituţiei publice pe baza solicitării personale.

Excepţii de Ia accesuI Iiber:

a) informaţiile din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii publice, dacă fac

parte din categoriile informaţiilor clasificate, potrivit legii;

b) Inf. privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele

economice şi politice ale României, dacă fac parte din categoria inf.clasificate, potrivit legii;

c) inf. privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce

atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii;

d) inf. cu privire la datele personale, potrivit legii; *Inf. cu privire la datele personale

ale cetăţeanului pot deveni informaţii de interes public numai dacă afectează capacitatea de

exercitare a unei funcţii publice.

e) informaţiile privind procedura în timpul anchetei penale sau disciplinare, dacă se

periclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidenţiale ori se pun în pericol viaţa,

integritatea corporală, sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de

desfăşurare;

f) informaţiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea acestora aduce atingere

asigurării unui proces echitabil ori interesului legitim al oricăreia dintre părţile implicate în

proces;

g) informaţiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecţie a tinerilor.

Accesul mijloacelor de informare în masă la informaţiile de interes public

purtător de cuvânt.

periodic, de regulă o dată pe lună, conferinţe de presă

ziariştii – acreditări acordate fără discriminare de către a publică

informaţiile de interes public solicitate verbal - comunicate, de regulă,

imediat sau în cel mult 24 de ore.

Sancţiuni şi căi de atac împotriva refuzului.

a) răspunderea disciplinară a funcţionarului public desemnat cu aplicarea

legii.

b) recursul administrativ: împotriva refuzului – reclamaţie la conducătorul

autorităţii sau al instituţiei publice respective în termen de 30 de zile de la luarea la

cunoştinţă de către persoana lezată - cercetarea administrativă - reclamaţia se dovedeşte

întemeiată - răspunsul - 15 zile de la depunerea reclamaţiei – continut: atât informaţiile de

interes public solicitate iniţial, cât şi menţionarea sancţiunilor disciplinare luate împotriva

celui vinovat.

c) acţiunea în contencios administrativ: plângere la secţia de contencios

administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială domiciliază sau în a cărei rază

teritorială se află sediul autorităţii ori al instituţiei publice, termen de 30 de zile de la data

expirării termenului de soluţionare a cererii.

Procedura de „aprobare” tacită a autorizaţiilor

Sediul materiei: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind

procedura aprobării tacite, care reglementează o modalitate alternativă de emitere sau reînnoire a

autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice.

Domeniu de aplicare:

a) procedurilor de emitere a autorizaţiilor;

b) procedurilor de reînnoire a autorizaţiilor;

c) procedurilor de reautorizare ca urmare a expirării termenului de suspendare a

autorizaţiilor sau a îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente.

*Procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile

administraţiei publice;

*Excepţii: autorizaţiile emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care privesc

regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi precursorilor, precum şi

a autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale.

Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorităţi a

administraţiei publice interesate, şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.

Definirea unor noţiuni

autorizaţie=actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice

competente prin care se permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui

serviciu sau exercitarea unei profesii; include şi avizele, licenţele, permisele, aprobările sau alte

asemenea operaţiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizării;

procedura aprobării tacite = procedura prin care autorizaţia este considerată

acordată dacă a administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege

pentru emiterea respectivei autorizaţii.

răspunsul negativ al aut. adm. publice competente, în termenul prevăzut de lege

pentru emiterea autorizaţiei, nu echivalează cu aprobarea tacită.

Aut. adm. publice au obligaţia să afişeze la sediu sau pe pagina proprie de Internet,

următoarele informaţii:

a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de

completare a acesteia;

b) lista cu toate documentele necesare pentru eliberarea autorizaţiei şi modul în care

acestea trebuie prezentate autorităţii administraţiei publice;

c) toate informaţiile privind modul de intocmire a documentelor şi, dacă este cazul,

indicarea aut. adm.publ. care au competenţa de a emite acte adm. ce fac parte din documentaţia

ce trebuie depusă, precum: adresa, numărul de telefon sau fax, programul de lucru cu publicul.

*Obligaţia se aduce la îndeplinire în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a

ordonanţei

“Aprobarea” tacită.

= o emitere, o acordare tacită a autorizaţiei, nu o “aprobare”, termenul fiind folosit într-

un mod inadecvat.

= ORD: autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă aut. adm. publ.

nu răspunde solicitantului în termenul legal prevăzut pt.emiterea sau reînnoirea respectivei

autorizaţii (legea NU prevede un termen pentru soluţionarea cererii de autorizare, aut. adm. publ.

sunt obligate să soluţioneze cererea de autorizare în termen de 30 de zile de la depunerea

acesteia).

Solicitantul depune: cererea + documentaţia completă

Dacă se constată o neregularitate a documentaţiei depuse, aut. adm. publ. notifică

acest fapt solicitantului cu cel puţin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege

pentru emiterea autorizaţiei dacă acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puţin 5 zile

înainte de expirarea termenului dacă termenul este mai mic de 15 zile.

Aut. adm. publ. precizează şi modul de remediere a neregularităţii constatate

(termenul de emitere sau reînnoire a autorizaţiei se prelungeşte cu 10 zile, respectiv cu 5 zile).

După expirarea termenului legal (pt. emiterea aut. şi în lipsa unei comunicări din

partea aut. adm. publ., solicitantul poate desfăşura activitatea, presta serviciul sau exercita

profesia pt. care s-a solicitat autorizarea.

Obţinerea documentului oficial.

Solicitantul se poate adresa:

autorităţii în cauză (îi aduce la cunoştinţă existenţa cazului de aprobare tacită şi

solicită eliberarea documentului oficial); Dacă aut. adm. publ. nu răspunde sau refuză să

elibereze documentul oficial, solicitantul se poate adresa instanţei judecătoreşti.

instanţei judecătoreşti (direct, parcurgerea procedurii prevăzute la art. 8 nu este

obligatorie), la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă; soluţionarea

cererii – cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, cu citarea părţilor, cererea scutită de taxa de

timbru.

Reclamantul depune: cererea de chemare în judecată + copia cererii de autorizare (cu

nr. şi data înregistrării la aut. adm. publ. + întreaga documentaţie).

a invocă: existenţa unui răspuns adresat solicitantului sau a notificării privind lipsa

unor documente necesare pentru autorizare.

Instanţa:

constată existenţa răspunsului sau a notificării – respinge cererea

reclamantului.

îndeplinirea condiţiilor prevăzute de ORD. – pronunţă o hotărâre prin care

obligă aut. adm. publ. să elibereze documentul oficial. Hotărârile se redactează în termen de

10 zile de la pronunţare şi sunt irevocabile.

*Dacă aut. adm. pub. nu îndeplineşte obligaţia în termenul stabilit prin hotărârea jud.,

la cererea reclamantului, instanţa poate obliga conducătorul autorităţii la plata unei amenzi

judiciare (20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de întârziere + plată

despăgubiri pentru daunele cauzate prin întărziere. Acesta poate chema în garanţie persoanele

vinovate de neexecutarea hotărârii.

Sancţiuni.

răspunderea disciplinară: constituie abatere disciplinară, fapta funcţionarului

public sau a personalului contractual din vina căruia aut. adm. publ. nu a răspuns în termenul

legal (se sancţionează potrivit Legii 188/1999 sau, după caz, potrivit legislaţiei muncii).

Funcţionarul public poate răspunde şi civil, penal sau material pentru fapta săvârşită.

răspunderea penală: fapta unei persoane de a invoca în faţa unei autorităţi sau

instituţii publice existenţa unei autorizări ca urmare a procedurii aprobării tacite, omiţând cu

ştiinţă prezentarea răspunsului sau a notificării primite în cadrul procesului de autorizare,

constituie infracţiunea de fals în declaraţii şi se pedepseşte potrivit

Codului penal.

b) fapta funcţionarului public care, având cunoştinţă de solicitarea de autorizare şi de

documentaţia acesteia, cu bună ştiinţă nu soluţionează cererea în termenul legal şi face să

intervină prezumţia legală a aprobării tacite constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare

de la 1 la 5 ani.

c) exercitarea activităţilor ce necesită autorizare în afara autorizării exprese a autorităţii

publice competente constituie infracţiunea prevăzută de art. 281 din

Codul penal şi se pedepseşte cu inchisoare de la 2 la 5 ani.

Anularea autorizaţiei postfactum.

Dacă după obţinerea documentului oficial, Ap. constată neindeplinirea unor

condiţii importante prevăzute pentru eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul, ci

va notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal pentru emiterea

autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de remediere a tuturor deficienţelor identificate,

precum şi termenul în care titularul trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu poate fi

mai mic de 30 de zile.

Ap. va anula documentul oficial în cazul în care constată neindeplinirea unor

condiţii care aduc o gravă atingere interesului public, siguranţei naţionale, ordinii sau sănătăţii

publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în care deficienţele identificate nu au fost

remediate în termenul stabilit.

* Împotriva actului administrativ prin care se anulează documentul oficial titularul se

poate adresa instanţei de contencios administrativ competente.

Teoria generală a contractului administrativ (public)

Libertatea contractuală a persoanelor publice prezintă particularităţi în raport cu

libertatea contractuală a persoanelor private.

Principala modalitate de exercitare a libertăţii contractuale de către Ap. este

reprezentată de contractul administrativ.

Principala caracteristică a contractelor administrative - inegalitatea de poziţie,

în care se găsesc actorii lui: administraţia (purtătoare a prerogativelor de putere publică, DECI

superioară particularului) şi particularul. Această trăsătură nu se regăseşte însă în contractele

administrative încheiate între persoanele publice.

Inegalitatea de poziţie se manifestă prin dreptul administraţiei de a stabili, a

priori, unele clauze contractuale (aşa numita “parte reglementară” a contractului), care nu pot fi

negociate cu particularul, şi, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, în

concordanţă cu interesul public, precum şi de a impune sancţiuni.

Definiţia contractului administrativ

= un acord de voinţă între o administrativă sau un alt subiect de drept autorizat de

aceasta şi un particular, prin care particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, să

asigure funcţionarea unui serviciu public, ori să efectueze o lucrare publică a căror organizare

reprezintă obligaţii legale ale administraţiei.

Distincţia între contractul administrativ (public) şi contractul privat.

Caracteristici:

părţile au obligaţia să accepte anumite clauze reglementare (stab. prin lege sau, pe

baza legii, prin HG - partea reglementară a contractului), dar au şi facultatea de a negocia alte

clauze contractuale (partea contractuală).

când interesul public o cere, sau dacă executarea contractului este prea grea

pentru particular ori acesta nu şi-a îndeplinit din culpă obligaţiile, aut .adm. poate modifica sau

rezilia unilateral contractul fără a recurge la justiţie.

Aut.adm.nu poate ceda drepturile sau obligaţiile sale decât unei alte aut.adm., iar

particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administraţiei.

când legea nu dispune altfel, soluţionarea litigiilor născute în legătură cu C. adm.

sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ (consacrată expres prin disp. Legii

nr.554/2004 a contenciosului administrativ).

Contractele încheiate între două persoane publice

- în principiu = C. adm.

Precizări:

- situaţia de inegalitate juridică din contractele administraţiei cu persoanele

private nu se regăseşte ca regulă în contractele dintre persoanele publice (ex. – contractul de

asociere intercomuală în vederea gestionării serviciilor publice locale privind domeniul public şi

privat).

- caracterul administrativ al contractului trebuie analizat de la caz la caz: un

contract de achiziţii publice este C. adm., însă dacă este sub valoarea prevăzută de lege, poate fi

un contract civil de vânzare-cumpărare; contractul de concesiune este contract administrativ;

contractul de asociere în participaţiune poate fi însă şi administrativ, şi civil.

Încheierea contractelor administrative

a) Procedura de alegere a contractantului - mai multe concepţii (criterii)

diferite în ceea ce priveşte criteriul utilizat pt. determinarea ofertei câştigătoare.

preţ-calitate: oferă calitate la cel mai mic preţ (deşi cea mai logică, în sistemele

de drept din statele aflate în tranziţie, permite atribuirea abuzivă a contractului, pe baza unor

criterii subiective, şi, utilizată cu rea credinţă, favorizează corupţia.

adjudecarea: atribuirea contractului ofertantului care propune cel mai mic preţ,

fără a se ţine însă seama de aspectele calitative ale acestei oferte;

cererea de oferte (deschisă – oricine poate prezenta o ofertă sau restrânsă –

numai participanţii preselectaţi pot prezenta oferte).

negocierea liberă se utilizează numai pentru achiziţii de valoare mică ori atunci

când procedurile legale de adjudecare, de atribuire prin licitaţie sau prin cerere de oferte au eşuat.

b) Procedura de contestare pre-contractuală.

Contestaţiile pre-contractuale = formulate înainte de încheierea C. adm., de către

persoanele interesate (ex. persoana care nu s-a calificat în etapa prelimin. de evaluare şi nu poate

prezenta o ofertă).

nu întotdeauna sunt preferate de legiuitor instanţele de contencios adm.

admiterea acţiunii persoanei interesate poate duce la suspendarea semnării

contractului, a executării acestuia sau la anularea clauzelor ilegale din conţinutul lui; se poate

solicita obligarea Ap. la respectarea dispoziţiilor legale în faza pre-contractuală, sau chiar

semnarea contractului cu ofertantul câştigător.

în doctrina română (competenţa instanţelor de a soluţiona litigii născute în

legătură cu refuzul Ap. de a semna C. adm.): deşi în practică instanţele civile şi comerciale îşi

asumă acest rol, competenţa ar trebui să aparţină instanţelor de contencios administrativ –

părere căreia ne raliem.

refuzului autorităţii publice de a încheia contractul - NU - refuz de a face în

sensul art.1073 C. civil; dimpotrivă, refuz de a emite un act administrativ unilateral, prin care

Ap. îşi manifestă voinţa de a fi parte a unui C. adm.; în situaţia în care Ap. încheie contracte

private pot fi invocate dispoziţiile Codului civil sau ale legislaţiei private (manifestarea de voinţă

a Ap. NU este făcută cu putere publică)

c) Forma contractului administrativ

= forma scrisă pt. că ele conţin acorduri de voinţă liber exprimate de părţi + clauze

exorbitante, care nu pot fi dovedite decât prin inserarea lor în contract.

* uneori legea impune expres forma scrisă a contractului, alteori cerinţa rezultă indirect

(în conţinutul lui trebuie să se regăsească un caiet de sarcini, cu clauze reglementate prin lege sau

elaborate de a publică).

Executarea contractelor administrative

reguli distincte faţă de exec. contractelor private (principiul “contractul este legea

părţilor”).

prerogativele Ap. (justificate prin interesul public) - contrabalansate de principiul

respectării echilibrului contractual.

Tipuri de prerogative ale Ap. (potrivit doctrinei):

a) puterea de direcţie şi control – conferă Ap. dreptul de a urmări respectarea

clauzelor contractuale, în special a obligaţiilor cocontractantului; Ap. poate adresa instrucţiuni şi

ordine.

b) dreptul de sancţionare – S. pecuniare (datorită întârzierii executării prestaţiilor)

sau S. coercitive (datorită neexecutării contractului – substituirea autorităţii publice în locul

cocontractantului pentru executarea contractului pe cheltuiala acestuia din urmă, sau acordarea

unui terţ a dreptului de a executa contractul, tot pe cheltuiala cocontractantului iniţial).

c) puterea de modificare unilaterală a contractului, în temeiul interesului public

(exigenţelor serviciului public); contractele private nu pot fi modificate decât prin acordul

părtilor; dr. de modificare unilaterală există chiar dacă el nu este prevăzut expres în contract.

d) rezilierea unilaterală a contractului (numai din iniţiativa Ap., cu titlu de

sancţiune, cocontractantul nu are drept la despăgubiri, sau în temeiul interesului public, când

Ap.trebuie să-l despăgubească pe cocontractant, deoarece nu are nici o culpă.

În favoarea contractantului privat este recunoscut principiul echilibrului financiar:

= permite sancţionarea pe cale judecătorescă a situaţiei în care Ap. modifică unilateral

contractul, impune obligaţii noi, afectând echilibrul financiar iniţial al contractului.

Presupune:

remunerarea prestaţiilor suplimentare impuse de Ap. prin decizii individuale pe

parcursul executării C., sau

b) modificarea C. când executarea este afectată de deciziile Ap.

emise în domeniul căruia îi aparţine contractul (ex. în domeniul

transportului urban, decizia de a impune operatorilor luarea de

măsuri suplimentare pt. creşterea securităţii pasagerilor).

Condiţie: decizia să aibă legătură cu contractul şi să fie emisă de

Ap. parte a contractului, nu de alte autorităţi publice.

Aplicabilitatea teoriei impreviziunii în domeniul C. adm. (discuţii doctrinare)

= dreptul cocontractantului victimă a unei situaţii imprevizibile de natură economică,

de a obţine un ajutor financiar din partea administraţiei publice, în vederea continuării executării

contractului administrativ, în lipsa căruia executarea contractului ar deveni imposibilă în condiţii

de echilibru financiar între cele două părţi.

= efectul NU exonerarea co-contractantului de executare, ci, dimpotrivă, părtile trebuie

să caute mijloace de a adapta execuţia contractului la noile condiţii apărute;

= indemnitatea de impreviziune (suma de bani) se acordă atunci când executarea

contractului nu mai este posibilă în condiţiile iniţiale, dar poate totuşi continua; dacă executarea

nu mai poate continua – situaţie de forţă majoră, susceptibilă de a justifica rezilierea contractului.

Responsabilitatea contractuală

Responsabilitatea derivată din neexecutarea contractelor administrative – destul de

limitată ca şi sferă de manifestare:

Ap. are garanţii multiple de a preveni acest lucru, iar în caz de neexecutare se

poate dispensa de intervenţia judecătorului şi să sancţioneze direct cocontractantul, iar

cealaltă parte a contractului poate destul de greu să demonstreze o culpă din

partea Ap., care este înzestrată cu prerogative de putere publică şi îşi justifică acţiunile prin

interesul public.

Teoretic există posibilitatea angajării răspunderii contractuale pentru culpă a

cocontractantului când acesta nu se supune deciziilor Ap., sau angajarea răspunderii Ap. pentru

abuz în exercitarea prerogativelor de putere publică cu prilejul executării contractului;

prejudiciul să rezulte direct din greşeala Ap. contractante.

O analiză SWOT a administraţiei publice româneşti

(Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats)

Pentru a putea face o analiză consistentă a administraţiei publice româneşti de astăzi este util să

analizăm ceea ce este pozitiv şi negativ în sistemul administraţiei publice româneşti. Acest lucru

poate fi realizat relativ uşor prin intermediul analizei SWOT.

Analiza SWOT este o tehnică apărută şi dezvoltată în cadrul ştiinţei managementului şi

utilizată ulterior pentru analiza performanţelor strategice. O definiţie concisă a termenului ar

putea fi: “o dezvoltare şi evaluare sistematică a datelor trecute, prezente şi viitoare în scopul

identificării punctelor tari, a slăbiciunilor, a ameninţărilor externe şi a oportunităţilor”.

Analiza SWOT poate fi utilizată în multe feluri în scopul dezvoltării unei analize

strategice eficiente. Cea mai utilizată metodă este aceea de utilizare a ei ca un cadru logic care

conduce la discuţii sistematice privind situaţia unei entităţi şi alternativele de bază pe care

entitatea respectivă le poate avea în vedere.

O analiză a administraţiei publice din România va avea în vedere următoarele aspecte:

- relaţionarea punctelor tari şi a slăbiciunilor administraţiei publice româneşti cu factori de

succes;

- punctele tari şi slăbiciunile vor fi abordate dintr-un punct de vedere competitiv;

- diferenţa dintre modul în care se doreşte să fie administraţia publică şi modul în care se

prezintă ea azi va fi prezentat într-o manieră realistă;

- punctele tari, slăbiciunile, oportunităţile şi ameninţările vor fi abordate de asemenea

realist.

Printr-o abordare structurată, oportunităţile externe şi ameninţările sunt în mod sistematic

comparate cu punctele tari şi cu slăbiciunile interne. Obiectivul acestei abordări este identificarea

unui model din cele patru direcţii diferite şi care să reiasă din combinarea situaţiilor interne şi

externe ale entităţii aflată sub analiză. Fiecare dintre cele patru modele este obţinut prin

intersectarea punctelor tari şi a slăbiciunilor cu oportunităţile şi ameninţările. Pentru analiza

prezentă, cele mai importante modele vor fi date de intersectarea dintre punctele tari şi a

oportunităţilor cu slăbiciunile şi ameninţările, care vor conduce la identificarea problemei

centrale şi respectiv la soluţii posibile pentru aceasta.

Factori externi

Oportunităţi

Ameninţări

Puncte tari

Soluţii posibile

Factori interni

Slăbiciuni Problema centrală

Această strategie permite organizaţiilor să obţină o potrivire viabilă între mediul lor

extern şi capacităţile interne. Rolul strategiei nu este privit simplist ca un răspuns pasiv la

oportunităţile şi ameninţările venite din mediul extern ci ca un proces continuu şi activ de

adaptare a organizaţiei pentru a face faţă cerinţelor venite dintr-un mediu în schimbare.

În decembrie 1995, Consiliul European de la Madrid a subliniat necesitatea de creare a

condiţiilor pentru integrarea treptată şi armonioasă a ţărilor candidate, în special prin ajustarea

structurilor lor administrative. Reluând această temă, Comisia Europeană a subliniat în Agenda

2000 importanţa unei incorporări efective a legislaţiei comunitare în legislaţia naţională precum

şi importanţa tot mai mare a implementării corespunzătoare a acesteia în respectivele domenii

prin intermediul structurilor administrative şi judiciare aferente. Aceasta constituie o condiţie

prealabilă esenţială pentru crearea încrederii reciproce indispensabile viitorului statut de membru

al UE.

Un punct tare în cadrul analizei SWOT se referă la o resursă, abilitate sau alt avantaj,

relativ pentru competitori şi nevoile pieţei pe care o entitate o deserveşte sau doreşte să o

deservească. Este o competenţă distinctă care oferă entităţii un avantaj comparative.

În cazul administraţiei publice din România putem considera drept puncte tari

următoarele aspecte:

- dorinţa/ determinarea de efectuare a reformei administraţiei publice româneşti locale şi

centrale;

- implicarea tot mai accentuată a sectorului non-guvernamental în procesul de luare a

deciziilor;

- înfiinţarea de instituţii specializate de pregătire a funcţionarilor publici, în scopul

profesionalizării administraţiei publice româneşti şi adoptarea de legislaţie relevantă

în domeniu.

Dorinţa de a face reforma administraţiei publice a reieşit mai ales din necesitatea

adaptării structurii instituţionale administrative româneşti la cerinţele impuse de noul sistem al

economiei de piaţa spre care România a început să se îndrepte din 1989. O dată cu încheierea

Acordului European de Asociere a României la Uniunea Europeană în 1995, a devenit foarte clar

obiectivul major de politică externă al României şi anume integrarea cât mai rapidă în structurile

europene şi euro-atlantice. Ori această integrarea nu putea fi posibilă fără o reformă

corespunzătoare a întregii societăţi româneşti.

Între anii 1990-2000, deşi s-a reafirmat de numărate ori necesitatea reformării sistemului

administraţiei publice centrale şi locale, datorită a numeroşi factori interni şi externi, cum ar fi:

experienţa redusă în ceea ce priveşte reforma administrativă, lipsa de pregătire atât a

politicienilor cât şi a funcţionarilor publici pentru a face faţa schimbărilor rapide impuse de

adaptarea neîncetată a societăţii precum şi lipsa unui cadru legislativ clar şi concret care să

sprijine realizarea efectivă a reformei, aceasta nu s-a realizat decât în mică măsură. În această

perioadă nu putem vorbi de o reformă propriu-zisă a sistemului ci mai mult de o adaptare la

solicitările tranziţiei către o societate capitalistă.

Începând cu anul 1998, capacitatea României de a face faţa statutului de membru al UE a

început să fie analizată şi prezentată permanent, în Raportul de Progres Anual al Comisiei

Europene pentru România. Aici se vorbeşte pentru prima dată de necesitatea unei „reforme

generale şi complexe” a administraţiei publice româneşti (vezi anexa 1).

Programul de Guvernare pentru anii 2001-2004 a abordat direct reforma administraţiei

publice plecându-se de la observaţiile critice ale Comisiei Europene din Raportul Anual din

2000. Deşi a existat voinţa politică de efectuare a reformei, aceasta nu a înaintat aşa cum se

dorea, astfel că în urma Raportului Comisiei Europene din 2003 în care se subliniază încă o dată

„capacitatea limitată a administraţiei publice româneşti de a implementa şi aplica noua

legislaţie”,

Ministerul Administraţiei Publice a elaborat în 2004 Strategia Guvernului privind

Accelerarea Reformei în Administraţia Publică. Prin această Strategie se doreşte aducerea

administraţiei publice româneşti la standarde europene. De asemenea, administraţia publică

trebuie să se caracterizeze pe mai departe prin „transparenţă, predictibilitate, responsabilitate,

adaptare şi eficacitate”.

Se poate observa clar dorinţa de realizare a unei reforme substanţiale şi de durată a

administraţiei publice centrale şi locale româneşti şi din acest punct de vedere, determinarea

politică din această direcţie poate fi considerată un punct tare al analizei SWOT.

Implicarea tot mai accentuată a sectorului non-guvernamental în procesul de luare a

deciziilor poate fi considerat un alt punct tare al analizei SWOT privind administraţia din

România. Începând cu anul 2002, sectorul non-guvernamental este în permanenţa implicat în

elaborarea proiectelor de legi în scopul creşterii transparenţei şi a democratizării procesului

decizional.

S-au creat numeroase Consilii Consultative la care participă reprezentanţi ai partidelor

politice aflate în opoziţie, reprezentanţi ai ONG-urilor active în domeniul respectiv, reprezentanţi

ai sindicatelor şi patronatelor precum şi ai diverselor grupuri de interese. Prin acest tip de

procedeu de consultare, se doreşte implicarea întregii societăţi civile la procesul legislativ şi mai

ales se asigură cea mai bună reprezentare a intereselor populaţiei.

În Raportul Anual pentru România din 2001 al Comisiei Europene se specifica că

„consultarea cu partenerii sociali, cu ONG-urile şi cu comunitatea de afaceri în procesul de

elaborare a legislaţiei s-a îmbunătăţit dar rămâne încă limitată”.

În aprilie 2002, printr-o hotărâre de Guvern s-a decis ca obligaţie legală a administraţiei

consultarea mediului de afaceri şi a ONG-urilor în procesul de elaborare a legislaţiei cu impact

asupra mediului de afaceri. De asemenea, tot în 2002, prin intermediul fondurilor PHARE, s-a

urmărit sprijinirea societăţii civile în direcţia dezvoltării de parteneriate între ONG-uri şi

autorităţile centrale şi locale şi pentru înfiinţarea unei reţele de birouri pentru dialogul cu

cetăţenii. Cele mai active ONG-uri în acest moment sunt cele din domeniul protecţiei mediului

înconjurător, al protecţiei consumatorilor, al drepturilor omului şi al protecţiei copilului precum

şi cele din sfera mediului economic şi social.

O condiţie esenţială a reformării unui sistem îl constituie existenţa instituţiilor care să

asigure funcţionarea acelui sistem. În cazul administraţiei publice româneşti, începând cu anul

2000 s-a încercat adaptarea sistemului administrativ cerinţelor impuse de viitorul statut de

membru al UE astfel încât înfiinţarea de instituţii specializate de pregătire a funcţionarilor

publici, în scopul profesionalizării administraţiei publice româneşti şi adoptarea de legislaţie

relevantă în domeniu reprezintă un alt punct tare al analizei SWOT.

O primă etapă în dezvoltarea legislativă în domeniu a reprezentat-o Legea nr. 188/1999

privind Statutul Funcţionarilor Publici împreună cu legislaţia secundară aferentă. Pentru

completarea Legii nr.188/1999 a fost adoptată Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru

asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice, a demnităţilor publice şi în mediul de

afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Legea nr.188/1999 redefineşte noţiunile de funcţie publică şi funcţionar public. De

asemenea, Legea introduce categoria înalţilor funcţionari publici, a căror misiune este aceea de a

asigura continuitatea şi coerenţa deciziilor administrative necesare implementării politicilor

publice şi de a oferi stabilitate nivelurilor superioare ale administraţiei publice în condiţiilor

schimbărilor de guvern. Legea mai cuprinde aspecte referitoare la recrutarea şi promovarea

funcţionarilor publici, la perioada de stagiu, la evaluarea performanţelor profesionale

individuale, la formarea profesională, la redistribuirea şi mobilitatea funcţionarilor publici.

În ceea ce priveşte cadrul instituţional necesar reformării administraţiei, s-au creat două

instituţii responsabile pentru reformarea funcţiei publice şi anume:

- Agenţia Naţională a funcţionarilor Publici – pentru managementul funcţiei publice;

- Institutul Naţional de Administraţie – pentru formarea continuă a funcţionarilor publici.

Începând cu anul 2004 se va înfiinţa Observatorul Funcţiei Publice care va fi format din

reprezentanţi ai societăţii civile, ai instituţiilor publice beneficiare, ai sindicatelor şi ai partidelor

politice, în scopul asigurării unei transparenţe sporite a managementului funcţiei publice şi a

independenţei corpului funcţionarilor publici.

O slăbiciune este o limitare sau o deficienţă a resurselor, abilităţilor sau capacităţilor care

afectează în mod serios performanţele efective ale entităţii. Administraţia publică din România

se caracterizează prin următoarele slăbiciuni:

- încrederea scăzută a populaţiei faţa de structurile administraţiei centrale şi locale;

- lipsa unui corp al funcţionarilor publici cu experienţă;

- grad limitat de transparenţă a procesului decizional şi proceduri greoaie (birocraţie);

- corupţie şi implicare politică;

- capacitate limitată de punere în aplicare a politicilor publice, inclusiv cele referitoare

la administrarea fondurilor comunitare.

Pentru a avea o administraţie publică care să servească eficient cetăţeanul, este nevoie de

o imagine solidă a acesteia în faţa publicului larg. În România, însă unul dintre punctele slabe ale

sistemul administrativ central şi local îl reprezintă încrederea scăzută a populaţiei faţa de

structurile acestuia.

Conform unui sondaj IMAS din luna august 2003, încrederea populaţiei în principalele

instituţii se prezinta astfel:

Rezultatele sondajului arată clar că guvernul (31,4%) şi parlamentul (25,2%) beneficiază

de cele mai scăzute procente în ceea ce priveşte încrederea populaţiei, în timp ce biserica

(91,9%), armata (76%) şi preşedinţia (46,6%) se situează pe primele trei locuri. Cu alte cuvinte,

instituţiile administraţiei publice răspunzătoare de elaborarea şi implementarea politicilor, în

cazul guvernului, şi a legislaţiei naţionale, în cazul parlamentului, dispun de cel mai mic procent

de credibilitate. Ori credibilitatea organelor administraţiei publice în rândul cetăţenilor este

esenţială pentru crearea unui mediu administrativ eficient în care cetăţeanul să fie mulţumit de

serviciile publice.

Un alt punct slab al administraţiei publice româneşti în reprezintă lipsa unui corp al

funcţionarilor publici cu experienţă. În România, numărul total al funcţiilor publice din

administraţia publică centrală şi locală este de 110.426, din care în administraţia publică centrală

65.497, reprezentând 59,3%, iar în administraţia publică locală 44.929, reprezentând 40,7%.

În ceea ce priveşte situaţia ocupării funcţiilor publice, din totalul de 110.426 sunt ocupate

un număr de 97.142 funcţii adică 87,97%, rămânând un număr de 13.284 funcţii vacante, adică

12,03%.

În ceea ce priveşte tipul de studii, pe ansamblul administraţiei publice, numărul

funcţionarilor publici cu studii superioare este de 54% iar al funcţionarilor publici cu studii medii

de 46%.

Personalul din administraţia publică românească este în principal absolvent al unei

instituţii de învăţământ superior, în timp ce structura pe profesii a funcţionarilor publici reflectă

un număr relativ mare de economişti (17.537) şi ingineri (18.816), în defavoarea funcţionarilor

publici cu pregătire în administraţia publică (407), ştiinţe juridice (4.268) sau sociologie şi

psihologie (223).

Analizând datele de mai sus, ajungem la concluzia că în administraţia publică din

România există un număr infim de funcţionari care au studii de specialitate în domeniu.

Concentrarea pe angajarea de personal care să aibă cunoştinţe de administraţie publică ar

putea conduce la o profesionalizare a corpului de funcţionari publici precum şi la creşterea

încrederii populaţiei în administraţia publică.