4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici

a) Funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici (art. 42 alin. 1). Se poate observa că textul legal la care am făcut trimitere stabileşte o dublă obligaţie, respectiv:

obligaţie pozitivă, de „a face”, care-i impune funcţionarului public o conduită complexă, profesională, cu conotaţii juridico-etice;

o obligaţie negativă, de „a nu face”, prin care legiuitorul îi impune funcţionarului public o conduită adecvată faţă de cetăţean în slujba căruia se află, abţinându-se de la orice faptă prejudiciabilă pentru particulari care, în acelaşi timp ar constitui o pată asupra corpului funcţionarilor publici.

b) Funcţionarii publici răspund, în condiţiile prevăzute de Statut, de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1). Doctrina de specialitate a fost unanimă în a consacra teza conform căreia, una dintre obligaţiile

principale care-i incumbă funcţionarului public este disciplina.

Pentru încălcarea, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu funcţionarul public răspunde, după caz,

disciplinar, contravenţional, civil sau penal, conform Statutului.

c) Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici (art. 44 alin. 2). Aşa cum s-a susţinut în literatura de specialitate1, subordonarea faţă de şefii ierarhici constituie un

principiu specific modului de organizare a funcţiei publice. Cu alte cuvinte, funcţionarul public se află situat într-

o anumită ierarhie şi, pe cale de consecinţă, poate primi dispoziţii cu caracter obligatoriu de la superiorii

ierarhici. În cazul în care nu le execută întocmai şi la termenul dispus, este pasibil de sancţiuni disciplinare.

Totuşi, funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat îndeplinirea dispoziţiilor primite de

la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris,

funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia în care este vădit ilegală, situaţie în care este obligat să

o aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic faţă de cel care a emis dispoziţia (art. 44 alin. 3).

Pe de altă parte, conform dispoziţiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 „Funcţionarii publici de

conducere sunt obligaţi să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea

îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii

serviciilor publice oferite cetăţenilor.”

d) Funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul acestei obligaţii informaţiile de interes public care, dimpotrivă, trebuie furnizate în condiţiile prevăzute de lege.

e) Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46). La numirea într-o funcţie publică, precum şi la încetarea raportului de serviciu, funcţionarii publici sunt

obligaţi să prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere, care,

se actualizează anual potrivit legii.2

f) Funcţionarii publici au obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările repartizate (art. 47 alin. 1), fiindu-le interzis: să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii; să facă intervenţii care privesc soluţionarea acestor cereri (art.47 alin. 2).

5. Răspunderea funcţionarilor publici

În doctrină se susţine că „în activitatea desfăşurată funcţionarii trebuie să respecte legile şi celelalte acte

normative şi individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participă”3, inclusiv regimul

conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor.

1 André de Laubadère, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, Tome I, 10 édition, L.G.D.J., 1988, p. 104

2 Legea nr. 115/1996, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 263/1996, modificată şi completată prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr.279 din 24 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare

3 Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 133 3

Ori de câte ori, prin conduita sa funcţionarul public încalcă normele de drept, altfel spus, săvârşeşte o

abatere, va fi angajată răspunderea sa juridică.

„Ceea ce este specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici e faptul că ele pot interveni în timpul

exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea funcţiei sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care

nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului

public.”4

Aşa cum rezultă din legislaţie şi doctrină, răspunderea juridică a funcţionarilor publici îmbracă forme

diversificate, ca o consecinţă firească a varietăţii reglementărilor aplicabile în administraţia publică.

Astfel, într-o opinie, se consideră că răspunderea funcţionarilor publici poate fi redusă la două forme

principale, respectiv:

răspunderea sancţionatorie, în care este inclusă răspunderea disciplinară, contravenţională şi penală;

răspunderea reparatorie, în care include răspunderea patrimonială5. În altă opinie6, sunt identificate următoarele forme de răspundere a funcţionarilor publici:

a) răspunderea disciplinară, bazată pe încălcarea normelor de disciplină specifice raportului de serviciu (de funcţie publică);

b) răspunderea contravenţională, pentru săvârşirea de către funcţionarii publici a unor fapte antisociale calificate de lege ca fiind contravenţii;

c) răspunderea patrimonială, fundamentată pe dispoziţiile art. 52 din Constituţie şi pe Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ;

d) răspunderea civilă care intervine în următoarele ipoteze: pentru pagubele produse, cu vinovăţie, patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care

funcţionează; pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor acordate necuvenit; pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe

persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. e) răspunderea penală, care intervine atunci când funcţionarul public a săvârşit o infracţiune. În sfârşit, legiuitorul consacră pentru funcţionarii publici 4 forme ale răspunderii juridice prin art. 64 al

Legii nr. 188/1999, conform căruia: „Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de

serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz.”

Din dispoziţiile legale citate, rezultă că, pentru a fi antrenată una din formele răspunderii funcţionarilor

publici se cer a fi reunite următoarele condiţii:

a) săvârşirea unei fapte ilicite; b) vinovăţia funcţionarului public, care poate îmbrăca fie forma culpei, fie pe cea a intenţiei; c) existenţa raportului de cauzalitate între rezultatul dăunător şi fapta ilicită pe care doctrina îl

consideră a fi prezumat7. Răspunderea juridică, în cazul nostru răspunderea funcţionarilor publici urmăreşte două finalităţi,

respectiv:

să restabilească ordinea de drept care a fost încălcată şi, pe cale de consecinţă, să revină la starea de legalitate perturbată prin săvârşirea faptei ilicite;

să manifeste o atitudine negativă faţă de autorul faptei, în scopul de a-l conştientiza, astfel încât să o regrete şi pe viitor să nu o mai săvârşească.

Astfel, prin intermediul răspunderii se realizează un scop multiplu, în acelaşi timp, represiv,

sancţionator şi preventiv-educativ.

5.1. Răspunderea disciplinară

Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare,

republicată, „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice

pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară

şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”

4 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Edtura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 614

5 Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 133-146 6 Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 436-437 7 S. Ghimpu, A. Ţiclea, Dreptul muncii, ediţia a III-a, Casa de Editură şi Presă „Şansa” S.R.L.

Bucureşti, 1998, p. 398 4

Pe de altă parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici

stabileşte: „Normele de conduită profesională prevăzute de prezentul cod de conduită sunt obligatorii pentru

funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă temporar o funcţie publică, din cadrul autorităţilor şi

instituţiilor publice”8, iar art. 24 alin. (1) statuează: „Încălcarea prezentului cod de conduită atrage răspunderea

disciplinară a funcţionarilor publici, în condiţiile legii.”

Din cele două acte normative sus-menţionate, se poate concluziona că abaterea disciplinară este o faptă

ilicită săvârşită de un funcţionar public care poate consta în încălcarea cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu sau

a normelor de conduită profesională.

Statutul funcţionarilor publici califică abateri disciplinare următoarele unsprezece fapte9:

a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară

activitatea; h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi

interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici; k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în acte normative din domeniul funcţiei publice şi a

funcţionarilor publici. În consens cu alte opinii exprimate în doctrină, apreciem că legiuitorul a înţeles să stabilească cu

certitudine faptele funcţionarilor publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustivă.10

Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare, se constată că unele dintre ele

vizează îndeplinirea atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu, în timp ce altele se referă la conduita, comportamentul

funcţionarilor publici în cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi în

afara acesteia, în relaţia cu cetăţenii şi societatea civilă (lit. g, j, k).

Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabileşte în mod limitativ un număr de 11 abateri

disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se complică şi devine mult mai confuză, odată cu intrarea în vigoare a

Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici.11

Astfel, într-un număr de 18 articole, fiecare având mai multe alineate, sunt introduse o multitudine de

obligaţii şi interdicţii ale căror încălcări au drept consecinţă antrenarea răspunderii disciplinare, conform art. 24

din Legea nr. 7/2004.

În opinia noastră, Codul de conduită va genera un funcţionar public vulnerabil, timorat, servil şi

dependent de factorul politic.

Sancţiunile disciplinare se consideră a fi „mijloace coercitive prevăzute de lege, cu un pronunţat

caracter educativ, având ca finalitate apărarea ordinii disciplinare şi dezvoltarea spiritului de responsabilitate al

funcţionarilor publici în îndeplinirea riguroasă a atribuţiilor şi în respectarea celorlalte îndatoriri de serviciu.”12

Funcţionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din Statut, un număr de cinci

sancţiuni disciplinare, ierarhizate în funcţie de gravitate, astfel13:

a) mustrare scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;

8 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 şi intră în vigoare la 15 zile de la publicare

9 A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată10 A se vedea Verginia Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Ediţia

a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pp. 257-258, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogovenu, op. citată, pp. 119-120

11 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 12 L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 120 13 A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea

nr.161/2003 5

c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;

d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an;

e) destituirea din funcţia publică. Faţă de varianta iniţială a Legii nr. 188/1999 care stabilea un număr de 6 sancţiuni disciplinare, din care

două cu caracter moral (avertismentul şi mustrarea), modificările ulterioare consacră o singură sancţiune cu

caracter moral, mustrarea scrisă, reducând la cinci numărul sancţiunilor disciplinare prin eliminarea

avertismentului.

În acelaşi timp, legiuitorul a stabilit şi procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare.14

Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea sancţiunii disciplinare, trebuie să fie luate

în considerare următoarele aspecte:

cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare; împrejurarea în care a fost săvârşită abaterea disciplinară; gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii; comportarea generală a funcţionarului public respectiv; caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare şi al sancţiunii (sancţiunilor) aplicate. Termenul înăuntrul căruia se pot aplica sancţiunile disciplinare este de cel mult 1 an de la data sesizării

comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.65 alin.5 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.

Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât numai după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Legea prevede ca audierea funcţionarului public să fie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterea disciplinară care i se impută, se vor consemna într-un proces-verbal.

Competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare revine potrivit art. 66 din lege persoanei care are

competenţa legală de numire în funcţia publică, după caz:

a) la propunerea conducătorului compartimentului în care funcţionează cel în cauză, în mod direct, în cazul sancţiunii disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege (mustrare scrisă);

b) la propunerea comisiei de disciplină pentru celelalte sancţiuni disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e din lege).

Trebuie subliniat faptul că, faţă de prevederile iniţiale ale Legii nr.188/1999 în temeiul cărora primele

două sancţiuni disciplinare (avertismentul şi mustrarea) puteau fi aplicate de către conducătorul

compartimentului în care funcţionează cel în cauză, actuala reglementare stabileşte competenţa exclusivă a

conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în această materie.

Pentru înalţii funcţionari publici, sancţiunile disciplinare se aplică după caz de primul-ministru, ministru

ori, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplină.

În toate cazurile, sancţiunea disciplinară se aplică prin act administrativ individual emis de persoana

competentă.

Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de

disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţii şi instituţiilor publice15 sub sancţiunea nulităţii absolute,

actul administrativ prin care se aplică o sancţiune disciplinară trebuie să cuprindă următoarele elemente:

a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară; b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplină; c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcţionarul public în timpul

cercetării disciplinare prealabile; d) temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară; e) termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată; f) instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară poate fi

contestat. Pe de altă parte, potrivit legii, persoana abilitată să aplice sancţiunea disciplinară nu poate aplica o

sancţiune mai gravă decât cea propusă de comisia de disciplină.

14 A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 şi art. 79 din Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţii sau instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003

15 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 20036

Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios

administrativ, solicitând anularea sau modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, în

termenul general de 30 de zile de la comunicare.

Totodată, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea

disciplinară aplicată se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „care, potrivit legii, are

legitimare procesuală activă, şi poate dispune efectuarea unui control asupra modului cum autorităţile sau

instituţiile publice respectă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici.” Din interpretarea

textului citat rezultă în mod implicit faptul că, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în

contenciosul administrativ un act administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni disciplinare, dacă îl

consideră ca fiind ilegal.16

În opinia noastră, este cel puţin discutabilă această competenţă conferită prin lege şi hotărâre

guvernamentală Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, sub aspectul constituţionalităţii. Mai concret, cele

două acte normative conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „un control de tutelă” asupra „actelor

prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici,

constatate ca urmare a activităţii proprii de control.”17

Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa să se pronunţe şi să aducă clarificări cu privire la această chestiune.

Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 70 din Legea nr.

188/1999, după cum urmează:

a) în termen de 6 luni de la aplicarea sancţiunii disciplinare prevăzută de art. 65 alin. (3) lit. a) (mustrare scrisă);

b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 65 alin.(3) lit. b) – d);

c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii prevăzută de art.65 alin. (3) lit. e (destituirea din funcţia publică).

La fel ca şi aplicarea sancţiunii disciplinare, radierea de drept a acesteia se face prin act administrativ

emis de persoana competentă.18

În cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină care, în funcţie de

numărul funcţionarilor publici, pot fi organizate pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai

multe.19

Comisiile de disciplină „sunt instanţe disciplinare constituite în cadrul autorităţilor şi instituţiilor

publice, având competenţa să cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici din autorităţile

şi instituţiile publice respective.”20

Comisiile de disciplină se compun dintr-un preşedinte şi 4 membri titulari şi se constituie prin act

administrativ emis de persoana competentă.

Desemnarea membrilor titulari se realizează în sistem paritar, de către conducătorul autorităţii sau

instituţiei publice respectiv, de către organizaţia sindicală reprezentativă a funcţionarilor publici din cadrul

autorităţii sau instituţiei publice, fiecare câte doi reprezentanţi.

Pentru fiecare comisie de disciplină se vor desemna cel puţin doi membri supleanţi.

Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de 3 ani şi poate fi reînnoit o singură

dată.21 Comisiile de disciplină au un secretar titular şi un secretar supleant numiţi prin actul administrativ de

constituire a comisiei de disciplină, care, de regulă, trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative.

Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplină au următoarele atribuţii principale:

a) cercetează abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate; b) propun aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) din Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată; c) propun menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate în condiţiile prevăzute

de art. 66 din Statut, în cazul în care această măsură a fost contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;

16 În acelaşi sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată 17 Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicată 18 Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată 19 Idem, art. 72 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 20 L. Giurgiu, A.Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 121 21 Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003

7

d) întocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care au fost sesizate, pe care le înaintează conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.

Sesizarea comisiei de disciplină, se poate face în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de la data luării

la cunoştinţă, dar nu mai târziu de două luni, de către:

a) conducătorul autorităţii sau instituţiei publice; b) conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărei faptă

este sesizată; c) orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public. Comisia de disciplină efectuează cercetarea abaterii disciplinare, audiază în mod obligatoriu

funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată, administrează alte probe şi, pe baza acestora, întocmeşte un

raport pe baza votului majorităţii membrilor săi.

În funcţie de rezultatul cercetării, comisia de disciplină poate propune:

a) sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea abaterii disciplinare de către funcţionarul public;

b) clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare. Actul administrativ de sancţionare se emite în termen de cel mult 5 zile lucrătoare de la data primirii

raportului comisiei de disciplină şi se comunică funcţionarului public sancţionat, în termen de 15 zile lucrătoare

de la data emiterii lui.

5.2. Răspunderea contravenţională

A doua formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici este răspunderea contravenţională, care se

angajează în cazul în care aceştia săvârşesc o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu,

conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

În doctrină se susţine că „Specificul acestei răspunderi rezidă în faptul că gradul de pericol social al

abaterilor, deşi mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale, depăşeşte nivelul local

al instituţiei sau al funcţiei, trecând şi asupra societăţii în general”.22

Contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, prin

hotărâre de Guvern sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al

sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.23

Pe de altă parte, întrucât legea prevede ca săvârşirea contravenţiei să aibă loc „în timpul şi în legătură cu

sarcinile de serviciu”, rezultă că avem în vedere un subiect calificat, autor al contravenţiei, respectiv un

funcţionar public şi nu orice subiect de drept.

Spre pildă, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă24, constituie

contravenţie la regimul actelor de stare civilă următoarele fapte: „ ... d) necomunicarea la autorităţile

administraţiei publice competente, de către ofiţerul de stare civilă, a menţiunilor, a copiilor de pe deciziile de

admitere a schimbării numelui, neînscrierea menţiunilor pe actele de stare civilă ori netransmiterea celui de-al

doilea exemplar al registrelor de stare civilă la consiliul judeţean sau, după caz, la Consiliul General al

Municipiului Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data când toate filele au fost completate.”

În exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai ofiţerul de stare civilă sau

funcţionarii publici care exercită, prin delegare, atribuţiile ofiţerului de stare civilă.

Constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se fac printr-un proces-verbal

încheiat cu respectarea condiţiilor de fond şi formă prevăzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al

contravenţiilor, care constituie dreptul comun în materie.

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii, funcţionarul public se

poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în

care este numit funcţionarul public sancţionat.25

Plângerea suspendă executarea.

22 I. Santai, op. citată, vol. I, p. 140 23 A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în

Monitorul Oficial al României nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare

24 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 25 A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001 8

Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.

180/2002 „Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15

zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a tribunalului.”

Se poate observa faptul că avem de a face cu o competenţă materială atipică, în sensul că judecarea

fondului se face de către o instanţă de drept comun (judecătoria), în timp ce calea de atac (recursul) se

soluţionează de către instanţa specializată de contencios administrativ.

5.3. Răspunderea civilă

Răspunderea civilă a funcţionarilor publici este reglementată de art. 72 din Legea nr. 188/1999, care are

următorul conţinut: „Răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:

a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;

b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe

persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Caracterul novator al acestei forme a răspunderii funcţionarilor publici a fost relevat în literatura de

specialitate. Astfel, într-o opinie se remarcă faptul că: „În mod cu totul interesant şi original Statutul

funcţionarilor publici rupe tradiţia juridică românească consacrată în codurile şi legislaţia muncii ce instituiau

răspunderea materială a salariaţilor pentru pagubele cauzate - din vina lor şi în exercitarea sau în legătură cu

atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de muncă, creând un regim juridic unitar al răspunderii unice civile,

indiferent de persoana păgubită.”26

În mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariaţi răspunderea patrimonială.27

După cum este cunoscut, spre deosebire de răspunderea materială (patrimonială) a salariaţilor care se

limitează la suportarea reparaţiei pentru paguba produsă, răspunderea civilă este mai severă, presupunând atât

suportarea pagubei produse, precum şi beneficiul (câştigul) nerealizat (damnum emergens şi lucrum cessans).

Aşadar, răspunderea civilă a funcţionarilor publici constituie o formă specifică de răspundere a acestei

categorii de subiecte de drept pentru antrenarea căreia se cer a fi întrunite atât condiţiile generale (delictul civil -

fapta ilicită, paguba, raportul de cauzalitate dintre faptă şi paguba produsă, culpă), precum şi o serie de condiţii

specifice, după cum urmează:

autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de răspundere) trebuie să aibă calitatea de funcţionar public aflat în raport de serviciu cu autoritatea sau instituţia publică;

fapta şi paguba trebuie săvârşită şi respectiv produsă, în exerciţiul sau în legătură cu exercitarea îndatoririlor de serviciu.28

Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autorităţii sau instituţiei publice pentru situaţiile

prevăzute de art. 72 lit. a) şi b) din Legea nr. 188/1999, republicată, şi procedura sunt reglementate de art.73 din

lege, astfel:

repararea pagubei se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, prin emiterea unui act administrativ individual (ordin sau dispoziţie de imputare);

actul administrativ individual de imputare trebuie emis în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei şi comunicat funcţionarului public sub semnătură sau, prin scrisoare recomandată;

dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a constata producerea pagubei şi a emite actul administrativ de imputare, se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei;

actul administrativ de imputare poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ. Deşi, legea nu prevede în mod expres, considerăm că în astfel de situaţii procedura administrativă

prealabilă nu trebuie îndeplinită29, iar acţiunea trebuie introdusă în termen de 30 de zile de la comunicarea

actului, în condiţiile Legii contenciosului administrativ;

repararea pagubei se poate realiza şi prin asumarea de către funcţionarul public vinovat, a unui angajament de plată.

26 Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 142 27 Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72

din 5 februarie 2003, art. 269-275 28 A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H.

Rogoveanu, op. citată, pp. 124-125 29 A se vedea art. 21 din Constituţia revizuită

9

Deşi, legea nu prevede, considerăm că termenul înăuntrul căruia trebuie semnat angajamentul de plată

este acelaşi cu cel prevăzut de lege pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la constatarea

pagubei.

Referitor la ipoteza reglementată de art. 72 lit. c) din Legea nr.188/1999, republicată, remarcăm faptul

că este consacrat dreptul la acţiunea în regres al autorităţii sau instituţiei publice, în calitate de comitent,

împotriva prepuşilor săi, pentru recuperarea sumelor plătite terţilor cu titlu de daune, în temeiul obligaţiei de

garanţie, consfinţită de art. 1000 alin. (3) din Codul civil.

Considerăm că prepusul, în cazul nostru funcţionarul public, poate cauza paguba plătită de comitent

(autoritatea sau instituţia publică) în situaţiile reglementate de art. 52 din Constituţia România, republicată şi art.

16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau

prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere.

În astfel de situaţii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004: „Cererile în justiţie, prevăzute de

prezenta lege, vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat

actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un

interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.

În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor,

solidar cu autoritatea publică respectivă.”

Din analiza textului sus-menţionat rezultă cu certitudine faptul că, răspunderea pentru actele şi faptele

de putere vătămătoare pentru terţi, revine în primul rând autorităţii publice şi numai în subsidiar, funcţionarului

public vinovat.

Pe de altă parte, recuperarea pagubelor pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică unor

terţi se va face de la funcţionarul public vinovat numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi

irevocabile.

5.4. Răspunderea penală

Cea mai gravă formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici, o reprezintă răspunderea penală.

Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu

atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit dispoziţiilor penale.

În legătură cu răspunderea penală a funcţionarilor publici, art. 74 din Legea nr. 188/1999 privind

Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte următoarele

reguli:

a) în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura

celor prevăzute la art.50. lit.h30, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune

suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine;

b) de la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţie publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice (art.74 alin.5 din Statut);

c) dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior perioadei de suspendare, aşa cum prevăd dispoziţiile art.74 alin.3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin act administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarul public

respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente

perioadei de suspendare.

În situaţia în care sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, în sensul că fapta

funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.

30 Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, are în vedere săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiri, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea.

10

PARTEA II

Capitolul XI

ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ DE REALIZARE A ACTIVITĂŢII

EXECUTIVE

1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat.

De la început relevăm faptul că, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudenţa şi legislaţia au folosit

diverse expresii pentru a denumi actele juridice emise de organele administraţiei publice.

Astfel, în literatura din perioada interbelică, profesorul Paul Negulescu distingea, mai întâi, între actele

„puterii executive” în raporturile sale cu Parlamentul, actele „făcute de puterea executivă” în raporturile cu

cetăţenii şi cele care au „intervenit între diversele servicii publice ale statului”31. Apoi, autorul citat considera că

actele puterii executive în raporturile sale cu cetăţenii se împart în trei categorii, distingând: actele administrative

de autoritate, actele administrative de gestiune şi actele jurisdicţionale.

Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ

competent, prin care se creează o situaţie juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public,

în care se regăseşte ideea de dominaţiune şi comandament.

Actul de gestiune era înţeles ca fiind manifestarea de voinţă făcută de un organ competent, ce „tinde să

creeze unui organism administrativ, o situaţie juridică cu caracter patrimonial, reglementată de normele dreptului

privat”.

Actul jurisdicţional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o manifestare de

voinţă exprimată de funcţionarii publici determinaţi de lege, în scopul de a constata, cu putere de adevăr legal, o

situaţie juridică sau anumite fapte32.

Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv de gestiune, era larg răspândită în literatura

juridică europeană a perioadei interbelice. Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept

administrativ, îndeosebi în lucrările lui H. Berthélémy, de la sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului

al XX-lea33.

Autorii de drept administrativ francezi dar şi din alte ţări europene, au fost preocupaţi de elaborarea

unei definiţii „unice şi certe” a actului administrativ, având însă puncte de vedere diferite. În acest sens, André

de Laubadère analizează cele trei sensuri ale actului administrativ: formal, material şi funcţional. Teoria

actului administrativ de autoritate şi, respectiv de gestiune, vizează sensul formal al actului. Autorul arată însă că

se apelează la termenul de act administrativ, atât în doctrină cât şi în jurisprudenţă, pentru a desemna şi actele

unilaterale ce emană de la persoanele private în exercitarea diferitelor servicii publice.34

Literatura juridică postbelică a formulat mai multe denumiri (acte cu caracter administrativ, acte ale

administraţiei de stat, acte de administraţie etc.)35, dar, dintre toate s-au remarcat două formulări care au avut

rezonanţă în legislaţie, în practica judiciară şi în literatură de specialitate, respectiv cele de act de drept

administrativ şi de act administrativ.

Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovată de profesorul Tudor Drăganu, mentorul

Şcolii de drept constituţional şi administrativ de la Cluj, în ideea de a evidenţia cu claritate regimul juridic al

elaborării şi, respectiv al efectelor produse de actele organelor administraţiei de stat, emise în realizarea puteri de

stat.36 Autorul a urmărit a releva, chiar prin denumire, faptul că aceste acte se supun unui regim juridic propriu şi

diferit de cel al altor categorii de acte juridice, precum şi de regimul juridic aplicabil actelor civile

emise/adoptate de organele administraţiei de stat.

31 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 290

32 Ibidem, p. 294 33 H. Berthélémy, Traité élémentaire de droit administratif, 5 eme éd., L.N.D.J., Paris, 1908, p. 17 34 Andre de Laubadère, Traité de droit administratif, 6eme édition, L.G.D.J., Paris, 1973, p. 218 35 Romulus Ionescu, op. citată, p. 216 36 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 58

11

Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la Bucureşti, consideră că

denumirea de „acte administrative” este cea mai potrivită pentru a evoca actele juridice ale organelor

administraţiei de stat37.

Acestor două mari curente de gândire s-au raliat discipolii celor două şcoli de drept administrativ, în

literatura de specialitate fiind enunţate o varietate de definiţii, cu nuanţări de la un autor la altul.

Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan Santai ca fiind „actele juridice

unilaterale, emise în cadrul activităţii executive de autorităţi publice, în calitatea lor de subiecte special investite

cu atribuţii de realizare a puterii de stat”.38

În opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezintă „manifestări unilaterale şi

exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal, autorităţi ale administraţiei publice, în scopul de a

produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”.39

Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş consideră că „actul administrativ reprezintă o manifestare de

voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate al

instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţile administrative sau de la persoane private autorizate de

acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative”40.

Analizând această problematică, profesorul Antonie Iorgovan apreciază că pot fi utilizate ambele

denumiri, în funcţie de contextul de idei şi de opţiunea legiuitorului sau a doctrinarului. „După părerea noastră,

se poate spune la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe ideea activităţii în sensul că evocăm

actele ce realizează administraţia publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic

aplicabil”41.

În acest context, autorul defineşte actul administrativ ca fiind „acea formă juridică principală a

activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da

naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puteri publice, sub controlul principal de

legalitate al instanţelor judecătoreşti”.42

În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în prezent, nu există suport constituţional şi legal decât pentru

denumirea de act administrativ.

Această denumire este consacrată de art. 52 din Constituţia României, republicată, precum şi de alte

acte normative, dintre care enumerăm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1), Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, etc.

Faţă de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, considerăm că actul administrativ poate fi definit

ca fiind o manifestare unilaterală de voinţă care emană de la o autoritate publică, de regulă din sfera puterii

executive, cu scopul de a naştere, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii în regim de putere publică şi care, la

nevoie poate fi pusă în executare în mod direct, prin forţa de constrângere a statului.

2. Trăsăturile actului administrativ

2.1. Situaţia în doctrină

Trăsăturile actelor administrative sunt definite ca fiind „acel ansamblu de însuşiri care determină

includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de alte specii de

acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept”.43

Aşa cum s-a relevat în doctrina de specialitate, „nu există o unanimitate de opinii cu privire la numărul,

denumirea şi conţinutul trăsăturilor actului administrativ (de drept administrativ)”44.

37 Romulus Ionescu, op. citată, p. 218 38 Ioan Santai, op. citată, vol II, p. 18 39 Rodica Narcisa Petrescu, op.citată, p. 28740 Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico – administrative. Manual practic ,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 84 41 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 23 42 Ibidem, p. 24 43 Ioan Santai, op. citată, vol. II, 2002, p. 18 44 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25 12

Motivaţia acestei diversităţi rezidă în faptul că autorii de drept administrativ atribuie conotaţii diferite

noţiunii de administraţie publică, în dubla sa accepţiune, respectiv de activitate şi de sistem de organe (autorităţi

publice).

Cu toate acestea, existând un fond comun de idei, s-au conturat unele trăsături constante, dintre care

amintim următoarele: sunt acte juridice, manifestări unilaterale de voinţă, se emit în realizarea puterii publice, pe

baza şi în vederea executării legii şi a altor acte normative.

Pentru edificare, vom cita în cele ce urmează câteva dintre cele mai autorizate opinii exprimate în

materie.

Astfel, profesorul Tudor Drăganu45 consideră că actul de drept administrativ se particularizează printr-

un număr de şase trăsături, şi anume:

a) emană de la organe ale statului; b) unilateralitatea manifestării de voinţă; c) obligativitatea emiterii pe baza şi în conformitate cu legea; d) caracterul obligatoriu; e) caracterul executoriu; f) actualitatea. Într-o altă opinie, profesorul Romulus Ionescu identifică cinci trăsături ale actului administrativ, după

cum urmează:

a) formă principală de activitate a administraţiei de stat; b) este manifestare de voinţă juridică unilaterală; c) este emis în realizarea puterii de stat; d) emană numai de la un organ al administraţiei de stat; e) are o formă specifică46. Tot cu un număr de cinci trăsături operează şi profesorul Ilie Iovănaş, pe care le formulează altfel47:

a) este act juridic; b) este manifestare de voinţă unilaterală emisă în temeiul puterii de stat; c) este obligatoriu; d) organizează executarea şi execută în concret legile şi celelalte acte normative; e) este executoriu. Actele administrative au, în opinia prof. Al. Negoiţă48, patru trăsături, în concret fiind vorba despre

următoarele:

a) act juridic; b) manifestare unilaterală de voinţă; c) voinţa provine, în principal, de la organe ale administraţiei publice; d) voinţa unilaterală este supusă unui regim juridic specific. Reprezentanta Şcolii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu49 considera că există şapte trăsături

ale actului administrativ prin care acesta se diferenţiază de celelalte categorii de acte juridice (lege, contract,

hotărâre judecătorească). Aceste trăsături sunt următoarele:

a) principalul act juridic al autorităţilor administraţiei publice; b) manifestare de voinţă unilaterală; c) se emit în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat; d) este obligatoriu; e) este executoriu; f) este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a

celorlalte acte normative; g) are un regim juridic specific. Profesorul Valentin I. Prisăcaru50 consideră că actul administrativ de autoritate, se particularizează prin

următoarele trăsături:

a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraţiei publice, instituţii publice şi regii autonome);

45 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pp. 51 – 57 46 Romulus Ionescu, op. citată, p. 221 – 235 47 I. Iovănaş, op. citată, pp. 211 – 219 48 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1993, pp. 111 – 114 49 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288–292 50 Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura Lumina

Lex, Bucureşti, 1993, pp. 198, 199 13

b) cuprinde o dispoziţie, un ordin; c) poate avea caracter normativ sau individual; d) este emis pentru executarea unei legi existente; e) produce efecte numai pentru viitor; f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la cunoştinţa celor interesaţi; g) este asigurat sub aspectul executării de puterea publică. Profesorul Antonie Iorgovan51 apreciază că anumite trăsături reliefate de unii autori (cum ar fi caracterul

obligatoriu şi caracterul executoriu) reies din alte trăsături, de exemplu: actele administrative reprezintă

manifestări unilaterale de voinţă; sunt emise în temeiul puterii publice; sunt emise în realizarea administraţiei

publice.

În acest context, autorul consideră că actul administrativ are următoarele trăsături:

a) este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice; b) este o voinţă juridică unilaterală; c) este emis numai în realizarea puterii publice; d) are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ (Legea nr.

554/2004).Faţă de diversitatea opiniilor exprimate în literatura de specialitate, în ceea ce ne priveşte,

considerăm că actul administrativ se particularizează prin următoarele trăsături:

a) este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă; b) este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează activitatea autorităţilor administraţiei

publice; c) autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice; d) este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice; e) are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu; f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituţie şi pe Legea

contenciosului administrativ52.

2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă

Aşa cum s-a arătat în mod constant în literatura de specialitate, această trăsătură are menirea de a

determina includerea actului administrativ în sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de altă parte, de a

diferenţia actul administrativ de operaţiunile tehnico-materiale respectiv, de faptele material-juridice

săvârşite de administraţia publică.

Actul administrativ constituie exteriorizarea voinţei interne a unei autorităţi a administraţiei publice în

scopul de a produce în mod direct efectele juridice, adică de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi

obligaţii. Voinţa manifestată de către o autoritate a administraţiei publice trebuie să fie expresă, neîndoielnică în

a schimba ceva din ordinea juridică existentă până în momentul manifestării ei53. Pentru aceste considerente se

apreciază că, un act administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de voinţă juridică, nu poate avea

semnificaţia unei rugăminţi, a unei păreri sau a unui sentiment.54

Caracteristica principală a manifestării de voinţă din actele administrative o constituie

unilateralitatea acesteia. Prin această trăsătură se înţelege acea calitatea a actului juridic de a fi adoptat sau

emis fără participarea ori consimţământul subiectelor de drept cărora li se adresează, sau cu privire la care dă

naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii. Fiind specifică tuturor actelor de putere, în categoria cărora intră

şi actele administrative, împreună cu legile şi hotărârile judecătoreşti, unilateralitatea manifestării de voinţă din

actele administrative se particularizează prin faptul că are loc în cadrul activităţii executive a statului, de

organizare şi executare în concret a legilor şi provine de regulă, de la o autoritate din sfera puterii executive.

După cum este cunoscut, activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfăşoară din oficiu sau, la

cererea persoanelor interesate.

În situaţia emiterii sau adoptării din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ sau individual,

unilateralitatea manifestării de voinţă ne apare cât se poate de evident. Această teză doctrinară îşi găseşte astăzi

51 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 25 52 A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288-

29253 Ibidem, p. 223 54 Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 29, 30 14

şi un suport legal, spre pildă, în art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia

publică55, conform căruia:

„(1) Adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor publice.

(2) Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele menţionate la art. 8 au

valoare de recomandare.”

Există însă situaţii în care, modul de adoptare sau emitere, precum şi cel de executare al unor acte

administrative pun sub semnul întrebării caracterul unilateral al manifestării de voinţă şi anume:

a. actul administrativ se adoptă/emite cu efectuarea unei prestaţii sau a unei plăţi de către subiectul pasiv al raportului de drept administrativ;

b. actul administrativ se adoptă în comun de două sau mai multe autorităţi publice sau cu participarea mai multor persoane;

c. actul administrativ se adoptă cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale. a) Astfel, există unele situaţii în care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este precedată,

însoţită sau succedată de efectuarea unor prestaţii sau a unor plăţi, efectuate de celălalt subiect al

raportului juridic de drept administrativ, altul decât organul emitent.

De pildă, livretul militar se eliberează persoanelor care şi-au satisfăcut stagiul militar 56; autorizaţiile de

construire sau demolare se eliberează, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de

construcţie57, după caz, de primar sau preşedintele consiliului judeţean, la cererea persoanei interesate şi cu plata

anticipată a taxei legale.

Se poate pune întrebarea, în aceste cazuri, dacă ne aflăm în prezenţa unei contraprestaţii oneroase a

beneficiarilor unor acte administrative, astfel încât acestea să dobândească un caracter bilateral? Răspunsul dat în

literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece atât prestaţia, precum şi plata taxelor sunt obligaţii ce

rezultă direct din lege şi nu ca urmare a unui acord de voinţă intervenit între cele două subiecte ale raportului de

drept administrativ.

b) În general, autorităţile administraţiei publice au o componenţă colegială şi sunt investite cu atribuţii

de realizare a puterii publice, care se realizează prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt rezultatul

unui proces decizional care cunoaşte mai multe etape respectiv, dezbaterea, deliberare şi în final aprobarea (cu

majoritatea prevăzută de lege) persoanelor care compun organul colegial.

Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în aceste situaţii, deoarece voinţa fiecărei

persoane componentă a organului colegial nu are relevanţă juridică decât numai în mecanismul decizional al

autorităţii publice în cauză.

De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral şi în situaţia în care a fost adoptat în comun de

două sau mai multe autorităţi administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui contract

intervenit între autorităţile emitente. Se susţine acest lucru întrucât contractul presupune nu numai existenţa unui

acord de voinţă ci, şi subiecte de drept diferite, capacităţi juridice distincte, drepturi şi obligaţii opozabile între

părţile contractante. Cu totul deosebit, în cazul actelor administrative adoptate în comun, drepturile şi obligaţiile

nu sunt opozabile între organele emitente ale actului ci, faţă de subiecţii de drept cărora li se adresează şi faţă de

care actul apare tot ca o manifestare unilaterală de voinţă.

Un astfel de exemplu îl constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru aplicarea unitară a

dispoziţiilor Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă, adoptată în comun de fostul Departament

pentru Administraţia Publică Locală şi Ministerul de Interne58.

Actul normativ citat stabileşte un cadru unitar de lucru în materia actelor de stare civilă, ce trebuie

aplicat de către toţi ofiţerii de stare civilă.

c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în cazul adoptării sau emiterii sale cu

parcurgerea unor formalităţi procedurale prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul, acordul

aprobarea etc.

55 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003 56 Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregătirea populaţiei pentru apărare, publicată în Monitorul

Oficial al României, Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 2006 57 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu

modificările şi completările ulterioare 58 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997

15

Astfel, spre pildă, autorizaţia de construire se eliberează la cererea persoanei fizice sau juridice

îndreptăţite59; persoanele fizice de cetăţenie română care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pot fi

autorizate, la cerere, să procure arme letale60 etc.

În cazul actelor administrative emise la cerere61, solicitanţii au deplina libertate de a se folosi de

beneficiul acestor acte. Aşa cum rezultă din textele legale citate, cererea prealabilă are doar valoarea unei

condiţii prevăzute de lege în vederea eliberării actului administrativ, nefiind vorba despre un consimţământ al

părţilor în ceea ce priveşte emiterea actului. În consecinţă, şi în astfel de situaţii manifestarea de voinţă are

caracter unilateral şi provine exclusiv de la autoritatea administrativă competentă. De aici, rezultă implicit faptul

că actul administrativ poate fi revocat numai prin voinţa organului emitent.

De altfel, în literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoaşte semnificaţia juridică a

renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte

cuvinte, s-a pus întrebarea: „Renunţarea beneficiarului are semnificaţia unei modalităţi de încetare a efectelor

juridice produse de actul administrativ?”. Răspunsul la această întrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan a

fost următorul: „Renunţarea beneficiarului actului nu reprezintă, în sine, o modalitate de încetare a efectelor

actului administrativ, deoarece în cazul actului administrativ suntem în prezenţa unei manifestări unilaterale de

voinţă a organului administrativ, manifestarea de voinţă a celui interesat nu este «încorporată» în structura

actului”62. Se apreciază că, din momentul în care dorinţa beneficiarului actului este adusă la cunoştinţa organului

emitent, acesta are obligaţia să o examineze şi să emită actul de revocare.

În opinia profesorului Ioan Santai, renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual (de

exemplu, o autorizaţie) de către titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o relevanţă în ceea ce priveşte

existenţa actului juridic. Încetarea efectelor trebuie să fie exclusiv rezultatul manifestării de voinţă a organului

de stat care l-a emis în mod unilateral. Pentru a putea determina încetarea efectelor juridice ale actului

administrativ, renunţarea beneficiarului actului respectiv trebuie să fie urmată de o revocare sau de o anulare

dispuse de o autoritate competentă, acestea fiind modalităţi de desfiinţare legală ale actului administrativ63.

În acelaşi sens, relevante sunt dispoziţiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind regimul

armelor şi muniţiilor conform cărora: „Revocarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune de

către organul competent care a acordat acest drept, atunci când titularul dreptului se află în una dintre

următoarele situaţii: a) renunţă să mai deţină armele înscrise în permisul de armă.”

În concluzie, învederăm faptul că formalităţile procedurale anterioare, concomitente sau ulterioare

adoptării/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ, iar efectele

juridice ale acestuia sunt exclusiv consecinţa manifestării unilaterale de voinţă a organului emitent.

2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează activitatea administraţiei publice

Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaţie juridică, prin intermediul

cărora autorităţile administraţiei publice îşi realizează competenţa conferită de lege.

Necesitatea şi oportunitatea acestei trăsături ne apare în mod elocvent din aprecierile profesorului

Antonie Iorgovan, conform căruia: „Actul administrativ este, însă, forma cea mai importantă, aceasta datorită

unor aspecte de natură calitativă - forţa efectelor pe care le produce - şi unor aspecte de natură cantitativă -

ponderea pe care o ocupă.”64

De altfel, diferenţierile făcute în doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau altora dintre

formele concrete în activitatea diferitelor autorităţi din sistemul administraţiei publice, nu ni se mai par a fi astăzi

de actualitate, în contextul descentralizării, deconcentrării şi autonomiei locale.

59 Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare60 Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor, publicată în Monitorul

Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004 61 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 56-62 62 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 33 63 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 13364 Ibidem, p. 28 16

Într-adevăr, din analiza formelor concrete prin care îşi realizează activitatea autorităţile administraţiei

publice constatăm că emit o gamă variată de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte de

dreptul muncii etc. ponderea deţinând-o cu certitudine actele administrative.

În legătură cu această trăsătură, autoarea Verginia Vedinaş consideră că: „Prin această caracteristică, se

scoate în evidenţă faptul că actul administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administraţia,

dar este forma juridică cea mai importantă.”65

În acelaşi timp şi în consonanţă de idei, rămâne opinia profesorului Romulus Ionescu potrivit căreia:

„acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de

organele administraţiei de sat, dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele, actele

juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi

operaţiunile direct productive.”66

2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a administraţiei publice

Aşa cum am arătat deja, actul administrativ reprezintă cea mai importantă formă concretă, cu

semnificaţie juridică, prin care se realizează administraţia publică.

De regulă, actul administrativ este emis/adoptat de către autorităţile ce compun sistemul administraţiei

publice.

Sintagma „de regulă” semnifică faptul că art. 48 al Constituţiei României din 199167 a extins sfera

autorităţilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretată de art. 1 din Legea

contenciosului administrativ nr. 29/1990, la „autorităţile publice” şi nu doar „autorităţile administrative”.

În acelaşi sens art. 52 din Constituţia României, republicată, intitulat „Dreptul persoanei vătămate de o

autoritate publică” statuează:

„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un

act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea

dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.”

Comentând textul constituţional, autoarea Elena Simina Tănăsescu susţine: „Referitor la actele vizate de

alin. (1) şi (2) trebuie precizat că textul nu se referă doar la actele administrative emise de către autorităţile

executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de autorităţile publice, fără deosebire de

natura lor juridică”68.

Aşadar, legea fundamentală consacră dreptul unor structuri interne ale puterii legislative sau al

conducătorilor de instanţe judecătoreşti de a emite acte administrative, în măsura în care exercită atribuţii ce ţin

de puterea executivă, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al autorităţilor administrative, cărora, însă, le

este specific.

În acelaşi spirit, autoarea Verginia Vedinaş apreciază că: „Prin această trăsătură, identificăm actul

administrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care emană, fiind vorba despre actul administrativ

tipic, respectiv despre actul emis de administraţia publică, şi despre actul administrativ emis prin delegaţie, adică

de structuri cărora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraţiei publice, prin actul de

autoritate dat în scopul realizării unor servicii publice.”69

Pe de altă parte, trebuie să subliniem că potrivit art.2 alin.1 lit. b din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004 prin autoritate publică se înţelege: „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care

acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor

publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de

utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

65 Verginia Vedinaş, op. citată, p. 85 66 Romulus Ionescu, op. citată, p. 222 67 Devenit art. 52 din Constituţia României, republicată 68 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, „Constituţia României revizuită,

comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pp. 106-107 69 Verginia Vedinaş, op. citată, p. 89

17

Faţă de acest context legislativ şi doctrinar, concluzionăm că autorul unui act administrativ este, de

regulă, o autoritate din cadrul administraţiei publice precum şi orice autoritate publică, astfel cum este definită de

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice

În doctrină, se apreciază că această trăsătură diferenţiază actul administrativ de autoritate de celelalte

acte juridice cu caracter unilateral ale autorităţilor administraţiei publice70.

Aşa cum am relevat, actul administrativ emană, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice ca

subiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere publică.

„Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă ale organului administraţiei

publice, ci ele concretizează numai voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun

exerciţiul autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii, în regim de putere

publică.”71

Scopul administraţiei îl reprezintă satisfacerea interesului public. Pentru a-şi realiza această menire,

administraţia publică este înzestrată de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care îi conferă o poziţie de

superioritate faţă de cei administraţi, persoane fizice şi juridice.

Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazează pe egalitatea juridică a părţilor,

raporturile stabilite între autorităţile administraţiei publice şi particulari se caracterizează prin poziţia de

inegalitate a părţilor, administraţia ocupând o poziţie supraordonată în raport cu cei administraţi, activitatea

acesteia exercitându-se în regim de putere publică.

Puterea publică semnifică ansamblul prerogativelor cu care este înzestrată o autoritate publică, în scopul

de a apăra interesul public uneori, chiar în detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea pentru cauză de

utilitate publică; asigurarea ordinii şi liniştii locuitorilor; competenţa de a interzice sau suspenda spectacolele,

reprezentaţiile sau alte manisfetări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la

ordinea şi liniştea publică etc.).

Din această trăsătură derivă caracterele obligatoriu şi executoriu din oficiu ale actelor administrative.

2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu

A. Caracterul obligatoriu Această trăsătură este abordată în doctrină fie în mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, M.

Preda, etc.), fie ca o consecinţă a faptului că actul administrativ se emite în regim de putere publică (a se vedea

Antonie Iorgovan, Verginia Vedinaş, etc.).

Obligativitatea actelor administrative este analizată sub trei aspecte şi anume: obligativitatea faţă de

organul emitent, faţă de subiectele de drept care cad sub incidenţa actului şi faţă de organele ierarhic superioare.

a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, făcându-se distincţie între actele normative şi cele individuale.

Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atâta timp cât rămân în vigoare (până în momentul

revocării, anulării sau abrogării)72.

Actele individuale trebuie să respecte, în toate cazurile, dispoziţiile actelor cu caracter normativ

adoptate în materie, de respectiva autoritate a administraţiei publice. În situaţia în care actul se adresează chiar

organului emitent, dispoziţiile sale trebuie respectate atât în această calitate, cât şi ca subiect obligat să îl

execute.

Ori de câte ori însă, organul emitent doreşte să adopte un nou act administrativ cu caracter

normativ într-o anumită materie, el nu va mai fi obligat să-şi respecte propria reglementare normativă, mai mult

chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecinţă abrogarea, tacită sau expresă, după caz, a vechiului

act normativ73.

70 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p.290; Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88

71 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 3372 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 3173 Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea să se facă în mod expres (art. 61 alin. 3) 18

Dacă actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaţia de a-l executa, având în

vedere principiul legalităţii care guvernează regimul juridic al actului administrativ.

b. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa lor, indiferent dacă sunt sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent.

Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii atât actele cu caracter normativ, cât şi cele cu

caracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior.

Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit autorităţii

emitente atunci când aceasta are un rol coordonator într-o ramură sau domeniu de activitate. Spre exemplu,

ordinele emise de ministrul finanţelor publice prin intermediul cărora se reglementează execuţia bugetului de stat

sunt obligatorii atât pentru autorităţile administrative subordonate (direcţiile generale ale finanţelor publice,

administraţiile financiare etc.), precum şi pentru agenţii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de drept

nesubordonate, dar care au obligaţii faţă de bugetul de venituri şi cheltuieli al statului.

c. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru organele administrative ierarhic superioare organului emitent. Însă această problemă trebuie analizată nuanţat, în funcţie de anumite situaţii concrete şi de caracterul normativ sau individual al actului.

Astfel, în activitatea de îndrumare şi control pe care o exercită organul superior asupra activităţii

desfăşurate de autoritatea ierarhic inferioară, primul trebuie să respecte actele administrative ale subordonatului.

Cu alte cuvinte, în activitatea de verificare organul ierarhic superior va ţine cont de reglementările emise în

materie de organul controlat (obligaţia de conformare). Dimpotrivă însă, dacă constată că un anumit act este

ilegal, organul ierarhic superior în temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea

actului în cauză.

Pe de altă parte, ori de câte ori organul ierarhic superior adoptă un act cu caracter normativ nu este

obligat să respecte actele normative adoptate în aceeaşi materie de o autoritate ierarhic inferioară, mai mult chiar

le poate modifica, revoca sau abroga.

În cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarcă faptul că, de regulă, ele nu sunt

obligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Există însă cazuri în care emiterea sau

adoptarea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior, situaţie în care organul ierarhic superior nu

va putea anula actul sau să adopte/emită un nou act individual.

Chiar dacă sunt obligatorii, actele administrative au forţă juridică diferită, determinată de mai mulţi

factori şi anume: poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ, competenţa organului

emitent, procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau individual al actului şi caracterul novator al

actului administrativ.

B. Caracterul executoriu din oficiu Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge două categorii de acte

juridice74 şi anume:

a) acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel îndreptăţit se adresează unei autorităţi statale pentru a obţine un titlu executor, susceptibil de realizare prin forţa de constrângere a statului;

b) acte care pot fi puse în executare prin apelarea la forţa de constrângere a statului, atunci când cel obligat refuză executarea, întrucât constituie ele însele titluri executorii.

Actele administrative se încadrează în cea de-a doua categorie având caracter executoriu din oficiu,

ceea ce înseamnă că pot fi puse în executare în mod direct, chiar cu sprijinul forţei de constrângere a statului.

Motivaţia care determină caracterul executoriu al actelor administrative o regăsim în următoarele argumente:

a) actele administrative se adoptă sau se emit în realizarea puterii publice; b) actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate. Aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor administrative nu se

identifică cu cel obligatoriu75. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar în caz de nevoie executarea se

realizează prin forţa de constrângere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice semnifică faptul că

executarea, inclusiv prin intermediul forţei coercitive a statului, se realizează în mod direct, din oficiu.

Caracterul executoriu al actelor administrative se manifestă chiar din momentul adoptării lor legale.

Aşa, spre pildă, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale,

bugetele locale se aprobă de către consiliile locale care au şi competenţa de a stabili anumite impozite şi taxe

74 Romulus Ionescu, op. citată, p. 264 75 Ioan Santai, op. citată, pag. 55

19

locale, conform art. 27 lit.b din lege76. Prin aceeaşi hotărâre, consiliile locale stabilesc şi termenele până la care

contribuabilii, persoane fizice şi juridice, au obligaţia de a achita impozitele şi taxele ce le revin. În cazul în care

această obligaţie nu se execută de bună voie, pe baza hotărârii adoptate de consiliul local (act administrativ de

autoritate), organele fiscale (serviciile de specialitate) pot aplica executarea silită prevăzută de Ordonanţa

Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală77.

Pe de altă parte, menţionăm că există şi unele acte administrative care nu dobândesc în mod direct

caracter executoriu şi, pe cale de consecinţă, nu pot fi puse direct în aplicare.

Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al

contravenţiilor, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii (act

administrativ) se poate face plângere, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.

Plângerea suspendă executarea, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat78.

Alte excepţii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se întâlnesc în situaţiile în care actele

administrative dau naştere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a căror existenţă juridică

este hotărâtă, după caz, de părţi (pe cale amiabilă) sau, de instanţele judecătoreşti (în cazul unor litigii).

2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

În opinia profesorului Antonie Iorgovan: „Această trăsătură a actului administrativ ne ajută să deosebim

actul administrativ, care este emis în special de organele administraţiei publice, de actele de autoritate specifice

altor categorii de organe.”79

Literatura de specialitate defineşte regimul juridic al actelor administrative ca fiind un ansamblu de

reguli de fond şi formă pe care se fundamentează naşterea, modificarea şi desfiinţarea acestor acte.80

Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 şi art. 52 din Constituţia

României, republicată şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arată în mod constant

în doctrina de specialitate. Atât legea fundamentală precum şi legea organică sus-menţionată instituie principiul

conform căruia actele administrative se supun controlului de legalitate exercitat de instanţele specializate de

contencios administrativ.

Totuşi, această trăsătură nu trebuie privită în mod absolut, din următoarele considerente:

a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice se supun controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios administrativ, acte care constituie excepţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;

b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ şi actele administrative emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum şi de conducătorii diferitelor instanţe judecătoreşti81.

3. Clasificarea actelor administrative

În doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate în funcţie de mai multe criterii, cel mai

frecvent fiind utilizate următoarele: întinderea efectelor juridice, conduita prescrisă, situaţia juridică generată,

autoritatea publică de la care emană (autorul acului), procedura de elaborare, etc.82

76 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 77 Republicată în temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea şi completarea O.G. nr.

92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificările şi completările ulterioare

78 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare

79 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 35 80 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19 81 Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88 82 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 37-

39, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 90-91 20

3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc

După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se grupează în două

categorii, respectiv: acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual.

3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ se particularizează prin faptul că ele cuprind reguli

generale, abstracte, impersonale şi de aplicabilitate repetată.

În spiritul doctrinei, legiuitorul defineşte actul normativ ca fiind:”actul emis sau adoptat de o autoritate

publică, cu aplicabilitate generală.”83

Având în vedere faptul că actele normative conţin reglementări de principiu, obligatorii şi impersonale,

se aplică tuturor situaţiilor particulare care fac obiectul normei respective, iar eficienţa acestora nu încetează

printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte juridice erga omnes, faţă de toţi subiecţii

de drept ce cad sub incidenţa normei în cauză.

Actele normative trebuie redactate într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice

echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.

Normele de tehnică legislativă conform cărora trebuie redactate, aprobate, publicate, etc. actele

normative sunt stabilite prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative şi respectiv, în H.G. nr. 50/2005.

3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individual sunt manifestări de voinţă care produc efecte juridice cu

privire la subiecte de drept predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-uri, etc.).

Aceste acte se particularizează prin faptul că îşi epuizează conţinutul printr-o singură executare, nefiind

de aplicabilitate repetată.

La rândul lor, actele administrative individuale se împart în mai multe categorii, după cum urmează84:

a) Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii determinate pentru subiectul de drept căruia i se adresează.

Spre exemplu, în conformitate cu dispoziţiile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcţionarilor publici85: „Numirea în funcţiile publice pentru care se organizează concurs în condiţiile art. 51

alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conducătorul autorităţilor şi instituţiilor publice din

administraţia publică centrală şi locală.”

Potrivit alineatelor (4) şi (5) ale aceluiaşi articol, prin actul administrativ de numire se stabilesc atât

drepturile salariale precum şi obligaţiile, sarcinile specifice funcţiei publice pe care urmează să o ocupe persoana

beneficiară a actului administrativ.

Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire în funcţie se stabilesc faţă de un subiect

de drept determinat (câştigătorul concursului) atât drepturi, precum şi obligaţii concrete, specifice funcţiei

publice respective.

b) Acte prin care se conferă un statut personal sau acte atributive de statut personal În această categorie sunt incluse actele administrative individuale cu caracter recognitiv faţă de o

activitate anterioară desfăşurată de beneficiarul actului şi căruia îi conferă un complex de drepturi şi obligaţii, în

condiţiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii (şcolare, universitare), deciziile de

pensionare, permisul pentru port armă, permisul de conducere etc.

c) Acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă Exemplul tipic citat în doctrina de specialitate îl reprezintă procesul-verbal prin care se constată

săvârşirea unei fapte contravenţionale şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale. Materia este reglementată de

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care constituie „legea-cadru”.

83 A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa în administraţia publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003

84 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296 85 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu

modificările şi completările ulterioare 21

În aceeaşi categorie se includ şi actele administrative individuale prin care se instituie măsuri

asiguratorii în sarcina unor debitori ai bugetelor locale, conform Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind

Codul de procedură fiscală. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din Ordonanţă, „Măsurile asiguratorii se dispun prin

decizie emisă de organul fiscal competent”, care trebuie motivată şi semnată de conducătorul organului fiscal

respectiv.

d) Acte administrativ-jurisdicţionale Aceste acte juridice „sunt acte administrative pentru că sunt emise (pronunţate) de un organ de

jurisdicţie ce funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice şi sunt de jurisdicţie pentru că, prin ele,

se soluţionează după o anumită procedură, prevăzută de lege, un conflict juridic ivit între un serviciu public şi un

particular (persoană fizică sau juridică).”86

În legătură cu această categorie de acte administrative cu caracter individual, apreciem ca fiind necesară

şi oportună elucidarea chestiunii dacă actele administrativ-jurisdicţionale mai sunt sau nu de actualitate, în

contextul modificărilor aduse prin revizuirea Constituţiei. Astfel, art. 21 alin. (4) din Constituţia României,

republicată, statuează „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.”

În opinia noastră, legea fundamentală nu elimină, ci dimpotrivă, consfinţeşte activitatea administrativ-

jurisdicţională, în condiţiile legii speciale. Comentând textul în cauză, autoarea Elena Simina Tănăsescu relevă

că: „Se exprimă astfel rolul acestor jurisdicţii în descongestionarea justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de

încurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.”87.

Actele administrativ-jurisdicţionale se particularizează prin următoarele caracteristici:

sunt emise/adoptate de către autorităţi ale administraţiei publice sau, de structuri administrative create în cadrul sau pe lângă acestea;

obiectul acestor acte îl constituie soluţionarea unor litigii, pe baza sesizării persoanei interesate; emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicţionale se face după o procedură bazată pe

principiul contradictorialităţii; emitentul actului este independent în luarea soluţiei, care trebuie motivată în toate cazurile; se bucură de o stabilitate mai mare decât celelalte acte administrative, constituind o excepţie de la

principiul revocabilităţii. Această particularitate nu echivalează însă cu puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârile judecătoreşti;

împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale pot fi formulate numai căile de atac prevăzute de legea specială.

3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă

În raport cu acest criteriu, actele administrative se clasifică în trei categorii, respectiv: onerative, prohibitive şi permisive, care la rândul lor pot avea, după caz, caracter normativ sau individual.

a) Actele onerative sunt acele acte administrative care obligă subiecţii de drept cărora li se adresează la

o anumită conduită sau prestaţie.

Un astfel de exemplu, îl regăsim în dispoziţiile pct. 69.7 din Normele metodologice de aplicare a

Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform cărora: „Orice persoană

impozabilă, care, ulterior înregistrării ca plătitor de taxă pe valoarea adăugată, nu mai realizează decât operaţiuni

fără drept de deducere datorită obiectului de activitate, are obligaţia să solicite scoaterea din evidenţa de plătitor

de taxă pe valoarea adăugată, în termen de ...”.88

Aşadar, prin actul administrativ menţionat se stabileşte conduita de urmat pentru contribuabilii care nu mai desfăşoară activităţi supuse taxei pe valoarea adăugată.

b) Actele prohibitive se caracterizează prin faptul că interzic anumite acţiuni.

În general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de interdicţie, cu caracter

contravenţional sau se consacră constrângerea administrativă în cele mai diverse forme.

Spre pildă, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: „Se interzice amplasarea reclamelor pe: a)

clădirile ce adăpostesc sedii ale autorităţilor publice;”.89

86 V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1994, p. 134 87 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 34; în acelaşi sens, a

se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 295 88 H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr. 92/2003

privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 651 din 20 iulie 2004

22

c) Acte permisive care se particularizează prin faptul că lasă subiecţilor de drept facultatea (libertatea)

de a-şi alege conduita de urmat.

Această categorie de acte se particularizează prin faptul că nici nu obligă şi nici nu interzic o anumită acţiune, ci lasă subiecţilor de drept libertatea de a-şi alege conduita pe care o vor urma. De regulă, în cazul actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a desfăşura anumite acţiuni se exercită de către titular pe baza unor verificări prealabile care au în vedere legalitatea acţiunii.

Aşa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1050/2004:

„Când pentru lămurirea unor împrejurări de fapt, organul fiscal consideră necesară consultarea unor experţi,

poate numi unul sau mai mulţi experţi, stabilind obiectivele asupra cărora aceştia trebuie să se pronunţe”.

În mod generic, aceste acte se împart în autorizaţii şi acte atributive de statut personal90.

Autorizaţiile se împart la rândul lor în două categorii, respectiv autorizaţii impuse de lege şi „autorizaţii

libere”.

Pentru prima categorie legiuitorul stabileşte obligaţia administraţiei de a le elibera, dacă sunt întrunite

condiţiile cerute de lege în vederea eliberării lor.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicată, cu completările şi modificările

ulterioare „Autorizaţia de construire se emite în cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii, pe baza

documentaţiei depuse la autorităţile prevăzute la art. 4 (primari, respectiv preşedinţii consiliilor judeţene –

s.n.) ...”91.

Este evident că, în aceste cazuri, autorităţile administraţiei publice au o dublă obligaţie, respectiv de a

verifica dacă solicitantul a depus documentaţia completă şi în caz afirmativ, de a elibera autorizaţia de

construire. În cazul în care documentaţia tehnică este incompletă va notifica acest lucru solicitantului, cu

indicaţia de a depune documentele necesare.

Pe de altă parte, în cazul aşa-ziselor „autorizaţii libere” legea lasă administraţiei libertatea de a aprecia

dacă eliberează sau nu autorizaţia solicitată.

Un exemplu concret, îl constituie autorizaţia pentru exercitarea activităţii de transport persoane sau

bunuri în regim de taxi, materie reglementată prin Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în

regim de închiriere.92

Conform art. 14 alin. (3) din Lege: „Numărul maxim de autorizaţii taxi permanente şi sezoniere pentru

perioada acordată, se va stabili prin hotărâre a consiliului local, respectiv a Consiliului General al Municipiului

Bucureşti, cu consultarea asociaţiilor”.

Din textul legal menţionat, rezultă că legiuitorul lasă administraţiei publice locale facultatea de a stabili

un anumit număr de autorizaţii în funcţie de necesităţile specifice ale unităţii administrativ-teritoriale.

3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată

După criteriul situaţiei juridice generate distingem două categorii de acte administrative respectiv, acte

constitutive şi acte declarative (recognitive) de drepturi şi obligaţii.

Actele constitutive se particularizează prin faptul că instituie situaţii juridice cu caracter de noutate, dau

naştere, modifică sau sting raporturi juridice. Astfel de acte constitutive de drepturi şi obligaţii sunt diferitele

tipuri de autorizaţii ( ex. dee construire, pentru exercitarea unor profesii sau meserii), actele de sancţionare etc.

Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea că, prin ele se constată o situaţie preexistentă

emiterii actului juridic. Astfel de acte declarative sunt, spre exemplu, actele administrativ jurisdicţionale, actele

de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ, etc.

89 H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public şi privat de interes local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 660 din 22 iulie 2004

90 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 119 91 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea

locuinţelor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.3/1997, modificată şi completată prin Legea nr. 453/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 şi prin Legea nr. 401/2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003

92 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003 23

Importanţa acestei distincţii rezidă în aceea că actele declarative, particularizate prin faptul că stabilesc

drepturi şi obligaţii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor, adică din momentul

în care faptul juridic constatat s-a produs. Dimpotrivă însă, actele constitutive cărora le este caracteristic faptul

că produc ele însele efecte juridice, din momentul emiterii lor sau de la o dată ulterioară, menţionată în

conţinutul lor, dar numai pentru viitor.

3.4. Clasificarea actelor după autorul lor

În funcţie de autorul de la care emană, actele administrative pot fi clasificate avându-se în vedere

natura organului emitent, competenţa acestuia, precum şi numărul de manifestări de voinţă care concură la

adoptarea actului.

3.4.1. După natura autorităţii publice sau demnitarului public de la care emană, actele

administrative pot fi emise/adoptate, după caz:

3.4.1.1. De autorităţi din sfera puterii executive, cum sunt: Preşedintele României (decrete); Guvern

(hotărâri şi ordonanţe); primul-ministru (decizii); miniştrii (ordine); consiliile locale şi judeţene (hotărâri);

preşedinţii consiliilor judeţene (dispoziţii); primari (dispoziţii); prefecţi (ordine); etc.

3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului şi de către preşedinţii judecătoriilor, tribunalelor şi

curţilor de apel, în măsura în care exercită atribuţii specifice administraţiei publice.

Actele administrative emise/adoptate de autorităţile centrale ale administraţiei publice produc efecte pe

întreg teritoriul ţării, în vreme ce actele administraţiei locale generează efecte numai în unitatea administrativ-

teritorială în care acestea au fost alese sau numite, după caz.

3.4.2. După competenţa organelor de la care emană, actele administrative pot fi acte de administraţie

generală (care emană de la organele cu competenţă generală) şi acte de administraţie specială (care emană de la

organele cu competenţă specială), acestea din urmă trebuind să fie conforme cu cele dintâi.

3.4.3. După numărul manifestărilor de voinţă care concură la formarea lor, actele administrative pot fi

acte simple (când sunt rezultatul unei singure manifestări de voinţă, provenind de la o singură autoritate publică

şi acte complexe (când cuprind două sau mai multe manifestări de voinţă, provenind de la mai multe autorităţi

publice).

Actele simple pot fi revocate numai de către autoritatea emitentă şi de cea ierarhic superioară, în timp

ce actele complexe pot fi revocate doar prin acţiunea comună a organelor care au contribuit la constituirea

actelor respective, precum şi de autoritatea publică superioară ierarhic.

În funcţie de subiectele cărora le sunt adresate, actele administrative se împart în acte interne care

produc efecte în interiorul organului şi acte externe care produc efecte în afara organului emitent.

3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare

În funcţie de acest criteriu, actele administrative se clasifică ţinându-se cont de gradul de complexitate

al procedurii administrative, iniţiativa în elaborare, modul de aducere la cunoştinţă şi forma exterioară, etc. 93.

3.5.1. După gradul de complexitate, actele administrative pot fi elaborate după o procedură simplă sau

după o procedură complexă. Actele elaborate după o procedură simplă nu presupun îndeplinirea unor formalităţi

procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate după o procedură complexă, care trebuie să

îndeplinească cerinţele unor formalităţi deosebite, pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice.

Aceste formalităţi le pot constitui: avizarea actului administrativ, dezbaterea publică a proiectului,

aprobarea, confirmarea etc.

3.5.2. După modul de iniţiere, actele administrative se împart în acte emise din oficiu (acestea fiind, de

regulă, revocabile) şi acte emise la cerere (acestea fiind, în general, irevocabile).

3.5.3. După modul de aducere la cunoştinţă, deosebim acte administrative care se aduc la cunoştinţă

prin comunicare (cele individuale) şi acte publicate (cele normative).

3.5.4. După forma lor exterioară, distingem acte administrative emise în formă scrisă şi acte emise fără

îndeplinirea acestei condiţii (sau acte orale). În cazul încălcării cerinţei formei scrise cerute de lege intervine

nulitatea actului respectiv.

Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate şi în funcţie de alte criterii.

După conţinutul efectelor pe care le generează, actele individuale pot fi:

93 A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 121-122 24

a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor); b) creatoare de obligaţii (ex: actele de sancţionare contravenţională); c) creatoare de drepturi şi obligaţii (ex: diverse categorii de autorizaţii). În funcţie de conţinutul lor material, actele administrative pot fi:

a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui teren pe durata existenţei construcţiei contra unei taxe numite „redevenţă”);

b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale nerambursabile instituţiilor administrative; atribuirea, la cerere, a unui teren în folosinţă gratuită tinerilor cu vârsta cuprinsă între 18 şi 35 de ani pentru construirea unei locuinţe proprietate personală94);

c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziţia de schimbare a numelui pe cale administrativă). După modul lor de executare, actele administrative se clasifică după cum urmează:

a) acte cu executare instantanee (actul de sancţionare contravenţională); b) acte cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie). În literatura franceză de specialitate,95 actele administrative sunt clasificate în:

1. acte normative şi acte individuale; 2. acte creatoare (de situaţii juridice noi), acte modificatoare (de situaţii existente) şi acte

abrogative; 3. acte creatoare de drepturi şi facilităţi pentru particulari, acte care impun obligaţii, acte care

conferă un statut personal (drepturi şi obligaţii); 4. acte exprese şi acte tacite.

În concluzie, trebuie reţinut faptul că diversitatea şi complexitatea activităţii desfăşurate de autorităţile

administraţiei publice determină şi multitudinea categoriilor de acte administrative, clasificate după diferite

criterii, cu nu8anţări de la un autor la altul.

4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de „un ansamblu de reguli de fond şi de formă,

care conturează personalitatea actelor administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile de

valabilitate ale acestora”.96

Deşi, în prezent nu există unanimitate de opinii în privinţa definirii regimului juridic, autorii de drept

administrativ au stabilit, de-a lungul timpului, elementele sale constante. Majoritatea doctrinelor consideră că

atunci când se vorbeşte despre regimul juridic al actelor administrative, trebuie avute în vedere reguli ce

guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea acestora.

Din analiza acestor reguli, se constată că actele administrative se supun unui regim juridic distinct,

specific lor, şi anume regimului de drept administrativ, care este guvernat de Constituţie şi de Legea

contenciosului administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea actelor

administrative, forţa juridică şi forţa probantă a acestora, intrarea lor în vigoare, punerea în executare şi încetarea

efectelor juridice.97

4.1. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic aplicabil actelor administrative, al întregii

activităţi desfăşurate de administraţia publică.

Suportul constituţional al acestui principiu îl regăsim în articolele 1 alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 şi

art.126 ale legii fundamentale, republicată.

Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituţia României, republicată: „În România, respectarea Constituţiei,

a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”, text care abrogă vechiul art.51.

Din analiza textului menţionat putem desprinde două concluzii, şi anume:

a) legea fundamentală consacră principiul ierarhiei actelor juridice, situând în vârful piramidei

Constituţia. Principiul supremaţiei Constituţiei semnifică faptul că toate celelalte acte juridice (legi, ordonanţe şi

hotărâri ale Guvernului etc.) trebuie să respecte normele constituţionale, altfel spus să se subordoneze acestora.

94 Art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru construirea unei locuinţe proprietate personală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003

95 Jean Rivero, Droit administratif, 12eme édition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116 96 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 40 97 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19

25

b) respectarea Constituţiei, a legii în sensul larg al termenului, este obligatorie pentru toţi subiecţii de

drept public sau de drept privat. Cu alte cuvinte, legalitatea reprezintă preeminenţa legii în reglementarea

relaţiilor sociale, principiu consfinţit de art.16 alin.2 din Constituţia României, republicată, conform căruia:

„Nimeni nu este mai presus de lege.”

În ceea ce priveşte administraţia publică, menţionăm că legalitatea se manifestă în alegerea,

organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor administraţiei publice, principiul legalităţii fiind consacrat în

mod expres în art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi

completările ulterioare.

Pentru actele administrative, legalitatea reprezintă elementul fundamental al regimului juridic care le

guvernează, literatura de specialitate conturând în timp două mari teze.

După un curent de gândire (Şcoala de drept public de la Cluj), legalitatea este considerată o condiţie de

valabilitate a actelor administrative, distinctă de oportunitate.

După alţi autori (Şcoala de drept public de la Bucureşti), legalitatea este considerată a fi corolarul

condiţiilor de valabilitate al actelor administrative, iar oportunitatea o cerinţă (o dimensiune) a legalităţii.98

În opinia profesorului Ilie Iovănaş, reprezentant de seamă al Şcolii de la Cluj, „prin oportunitate

înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi

spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea

scopului legii”.99

Legalitatea actelor administrative poate fi definită ca fiind „conformitatea acestora cu legea

fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative

care au o forţă juridică superioară”.100

În acest context de idei, relevante sunt dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora:

„(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea

publică competentă să le adopte.

(2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin

Constituţie şi prin celelalte legi.

(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor de Guvern se emit în

limitele şi potrivit normelor care le ordonă”.101

Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a menţiona în

preambulul actelor administrative temeiul legal pe care se fundamentează actul respectiv102.

În ceea ce priveşte actele administraţiei publice locale, art. 77 alin.(2) al Legii nr. 24/2000, republicată,

stipulează: „Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele

cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot contraveni Constituţiei şi reglementărilor din

actele normative de nivel superior.”103

Fiind adoptate sau emise pe baza şi în vederea executării legii, actele administrative se bucură de

prezumţia de legalitate, cu alte cuvinte se consideră că sunt conforme cu legea sub toate aspectele, atât de fond,

cât şi de formă.

Condiţiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase şi variate, de multe ori ele

fiind prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte.

Profesorul Antonie Iorgovan distinge între condiţiile generale de legalitate şi condiţiile specifice de

legalitate, pe considerente de oportunitate.104

Autorul consideră ca făcând parte din sfera condiţiilor generale de legalitate următoarele cerinţe:

a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei; b) actul administrativ să fie emis în litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;

98 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 41 99 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 24 100 Verginia Vedinaş, op. citată, p. 92 101 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004 102 A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicată103 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004 104 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 49, 50 26

c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent;

d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenţei sale; e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege. În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, autorul citat le include pe

următoarele:

a) momentul în care este adoptat actul administrativ; b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ; c) mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează decizia administrativă, precum şi a duratei pe

care o reclamă aplicarea ei; d) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură; e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii. Într-o altă opinie, căreia ne raliem, prof. Ilie Iovănaş consideră că actele administrative trebuie să

îndeplinească următoarele condiţii de valabilitate:

a) actul să fie emis de organul competent în limitele competenţei sale;b) conformitatea actului cu conţinutul legii şi al actelor cu forţă juridică superioară;c) actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege;d) oportunitatea actului, care la rândul său este influenţată de mai mulţi factori precum:

momentul adoptării actului, locul şi condiţiile concrete în care se aplică actul, mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează aplicarea actului şi durata de timp pe care o reclamă aplicarea lui, conformitatea actului cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură şi conformiatea actului cu scopul legii.105

Neîndeplinirea uneia din condiţiile de legalitate enumerate mai sus, va atrage aplicarea sancţiunilor

specifice dreptului administrativ. Trebuie menţionat însă, că pe lângă tragerea la răspundere a organului

administraţiei publice sau, după caz, a funcţionarilor publici, vor interveni sancţiuni cu privire la actul

administrativ, adică se va pune problema nulităţii acestuia.

Autorii de drept administrativ apreciază în unanimitate că nu toate condiţiile de legalitate au aceeaşi

valoare şi prin urmare, nu toate determină acelaşi gen de sancţiune. În funcţie de importanţa acestora,

neîndeplinirea unei (unor) condiţii va atrage, după caz, sancţiunea inexistenţei sau nulităţii (absolute sau relative)

actului administrativ.

4.2. Forţa juridică a actelor administrative

Ca orice acte juridice, actele administrative dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice, aşadar

produc efecte juridice, cu o anumită forţă juridică.

În literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forţei juridice a actelor administrative ca acte

de autoritate, implicit a obligaţiei executării lor, se face apel la prezumţia de legalitate106, o prezumţie relativă

(„juris tantum”), dar suficient de puternică, pe care se bazează teoria regimului juridic administrativ. Conform

acesteia, se consideră că atâta timp cât actul administrativ este în vigoare, se prezumă că a fost emis cu

respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, de aceea ideea respectării lui apare

desprinsă din ideea respectării legii.107

Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii şi anume: de autenticitate şi de veridicitate.

Prezumţia de autenticitate, conform căreia se consideră că actul administrativ a fost emis/adoptat de

către autoritatea administraţiei publice pe care înscrisul constatator al actului o indică prin forma sa exterioară

(antet, ştampilă, semnătură). În acest sens, art. 42 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative prevede că pentru atestarea autenticităţii „Actul normativ adoptat se

semnează de reprezentantul legal al emitentului, se datează şi se numerotează”.

Prezumţia de veridicitate este acea prezumţie potrivit căreia actul administrativ exprimă adevărul.

Pe cele trei prezumţii se fundamentează forţa juridică a actului administrativ, subiectele cărora li se

adresează fiind obligate, după caz, să-l execute sau să-l respecte.

În literatura de specialitate, se face distincţie între obligaţia de executare (în general, o obligaţie

pozitivă, „de a face”), care priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca efect al emiterii actului, şi

105 I. Iovănaş, op. citată, pag, 35106 Romulus Ionescu, op. citată, pp. 252, 253 107 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 53

27

obligaţia de respectare sau opozabilitatea (în principiu, o obligaţie negativă, de „a nu face”), care priveşte alte

subiecte de drept decât cele obligate la executare.

Referitor la forţa juridică a actului administrativ, se susţine că este identică cu a altor acte unilaterale

emise de organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a legii.108

Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, din categoria cărora fac parte şi actele administrative, este

într-adevăr, superioară forţei juridice a celorlalte acte juridice (exceptând legea şi restul actelor juridice specifice

organelor „puterii legislative”), indiferent de la cine emană (organe de stat, organizaţii neguvernamentale).

Aşadar, forţa juridică a actelor de putere este superioară actelor de drept civil, de drept comercial, de

dreptul muncii etc. Totodată, este firesc să existe o diferenţiere sub aspectul forţei juridice între diverse acte

administrative, dată fiind structura organizării administraţiei publice.

În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul emitent în

sistemul organizării administraţiei publice, precum şi de natura organului respectiv109. Spre exemplu, de la

nivelul Guvernului emană ordonanţe (care pot fi simple sau de urgenţă, acestea din urmă putând fi adoptate de

Guvern „numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva

urgenţa în cuprinsul acestora”110) şi hotărâri ale plenului, precum şi decizii ale primului-ministru, însă nu toate au

aceeaşi forţă juridică. Ordonanţele au forţa juridică cea mai mare, urmând hotărârile Guvernului şi apoi deciziile

primului-ministru. Acelaşi lucru este valabil şi în privinţa actelor administrative ce emană de la alte organe ale

administraţiei publice, inclusiv ale administraţiei publice locale (spre exemplu, hotărârile adoptate de consiliul

judeţean au forţă juridică superioară dispoziţiilor emise de preşedintele consiliului judeţean).

4.3. Forţa probantă a actelor administrative

Prin forţa probantă a unui act administrativ se înţelege puterea acestuia de a se constitui ca o dovadă în

legătură cu cele cuprinse în conţinutul său.

Spre deosebire de actele civile, care se încheie valabil prin simplul acord de voinţă al părţilor (cu

excepţia vânzării – cumpărării de terenuri cu sau fără construcţii)111, pentru actele administrative se cere, de

regulă, forma scrisă. Această condiţie formală este necesară, printre altele, şi pentru a se constitui, când este

cazul, în mijloc de probă.

În faţa instanţelor judecătoreşti, actele administrative au forţa probantă a înscrisurilor autentice. Această

forţă probantă este dată şi de prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate.

În consecinţă, efectele actului administrativ nu pot fi înlăturate decât ca urmare a revocării, anulării sau

abrogării actului administrativ de către autorităţile competente.

4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative

Momentul intrării în vigoare al actelor administrative prezintă o importanţă deosebită din punct de

vedere teoretic şi practic, acest moment generând o serie de consecinţe juridice, precum existenţa sau inexistenţa

obligaţiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc.

În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, în doctrină era consacrat principiul

conform căruia actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă

publică (printr-o diversitate de modalităţi: publicare în monitorul oficial, în mijloacele mass-media, afişare, etc.),

iar cele cu caracter individual de la data comunicării112.

Acest principiu doctrinar nu mai este actual, ca o consecinţă firească a principiului instituit de art. 78

din Constituţia României, republicată, potrivit căruia: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră

în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei”.

Faţă de dispoziţiile cu caracter novator ale Constituţiei, legiuitorul ordinar a adoptat modificările de

rigoare.

108 Romulus Ionescu, op. citată, p. 260 109 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 64110 Art. 115 alin. (4) din Constituţia revizuită 111 Vezi art. 2, Titlul X - Circulaţia juridică a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind reforma în

domeniul proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie 2005

112 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130 28

Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative113, republicată, intitulat „Intrarea în vigoare a actelor normative” statuează: „(1) Legile şi ordonanţele

emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul

Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează

pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei

de-a treia zi de la publicare.

(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al

României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul

lor nu este prevăzută o dată ulterioară.

(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare

la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată

ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor

acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită în text.”

Faţă de cele de mai sus, se desprind următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor

administrative:

a) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor, cu condiţia de a fi depuse în prealabil la una dintre cele două camere ale Parlamentului, competentă a fi sesizată potrivit legii fundamentale;;

b) Ordonanţele simple, adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la 3 zile după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul acestora;

c) Hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome şi cele ale organelor administraţiei publice centrale de specialitate intră în vigoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau de la o dată ulterioară prevăzută expres în textul acestora.

d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului114: „Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate”

Ne permitem doar să constatăm că, deşi este o lege intrată în vigoare după republicarea Constituţiei

României cu modificările şi completările aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003, legiuitorul nostru nu a

realizat corelarea cu dispoziţiile novatoare aduse de legea fundamentală în această materie.

Pe de altă parte, în legătură cu intrarea în vigoarea a actelor administrative ale administraţiei locale, art.

81 din Legea nr. 24/2000, republicată, stipulează: „În vederea intrării lor în vigoare, actele normative adoptate de

autorităţile administraţiei publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin

afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”

În consecinţă, din coroborarea celor două texte legale rezultă următoarele reguli:

a) Hotărârile consiliilor locale şi consiliilor judeţene, cu caracter normativ, devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de la comunicare (art. 50 şi art. 109).

Menţionăm că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se poate face în termen

de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice

locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

b) Dispoziţiilor emise de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene li se aplică regulile privind intrarea în vigoare a hotărârilor adoptate de consiliile locale şi judeţene, astfel cum rezultă din art. 71 şi art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale.

În sfârşit, relevăm că prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicată se instituie în sarcina autorilor

actelor normative obligaţia de a insera în dispoziţiile finale data intrării în vigoare a fiecărui act. Textul

menţionat are următorul conţinut: „(1) Dispoziţiile finale cuprind măsurile necesare pentru punerea în aplicare a

actului normativ, data intrării în vigoare a acestuia conform art. 11 (şi art. 78, în opinia noastră), implicaţiile

113 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004 114 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările

şi completările ulterioare29

asupra altor acte normative, ca: abrogări, modificări, completări, precum şi dispoziţia de republicare, dacă este

cazul.”

Aşadar, putem concluziona că, în principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor,

fiind acte active, şi nu acte retroactive.

De la principiul neretroactivităţii actelor administrative există şi unele excepţii, situaţii în care actul

retroactivează, excepţii datorate după caz, caracterului lor (exemple: actele administrative declarative, actele

administrative jurisdicţionale, ori actele adoptate în baza unei hotărâri judecătoreşti), sau unor dispoziţii exprese

ale legii.

Cea mai importantă categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepţii o constituie

actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constată existenţa unor drepturi şi obligaţii care au

luat naştere datorită unor fapte juridice produse anterior emiterii sau adoptării actului administrativ (spre

exemplu: din categoria actelor de stare civilă, cele de naştere şi de deces, actele de aprobare sau de confirmarea

altor acte, actele emise în temeiul unor hotărâri judecătoreşti etc.).

4.5. Modul de executare al actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în realizarea puterii publice, se caracterizează,

sub aspectul regimului juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu („executio ex officio”).115

În situaţia în care obligaţia ce rezultă din act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este executată de

bunăvoie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate solicita intervenţia forţei de constrângere a statului

direct în baza actului de putere respectiv (în cazul nostru a actului administrativ), fără a mai fi necesară învestirea

actului cu titlu executoriu. Actul administrativ, ca orice alt act de putere, este prin el însuşi un titlu executoriu,

putându-se trece la executarea silită direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui alt titlu executoriu de

către un organ de stat (de regulă, o instanţă judecătorească), cum se cere în cazul actelor juridice civile.

Astfel, conform art. 137 din Codul de procedură fiscală:

„(1) Executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează numai în temeiul unui titlu executoriu emis

potrivit prevederilor prezentului cod de organul fiscal competent în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul fiscal

debitorul sau al unui înscris care, potrivit legii constituie titlu executoriu.

(2) Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa fiscală este scadentă prin expirarea

termenului de plată prevăzut de lege sau stabilit de organul competent ori în alt mod prevăzut de lege”116.

În temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul administrativ fiscal ce constituie el

însuşi titlul de creanţă, se va putea efectua executarea silită a creanţelor fiscale.

Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei. Dacă în termen de 15 zile de la comunicarea

somaţiei nu se stinge debitul se continuă măsurile de executare silită. Somaţia va fi însoţită de 1 exemplar al

titlului executoriu, conform art.141 din Codul de procedură fiscală.

În aceeaşi ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor:

„Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut la art. 31, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin

care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate”.

Principiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existenţa anumitor

excepţii, în cazurile prevăzute expres de lege. În principal, aceste excepţii vizează actele administrative care nu

generează raporturi de drept administrativ, ci raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi „proteguite

prin acţiune în faţa instanţelor judecătoreşti”.117

4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare care, de regulă,

se realizează de către autoritatea emitentă, de către autoritatea ierarhic superioară sau de către o instanţă

judecătorească. Altfel spus, actele administrative normative sau individuale produc efecte juridice atâta vreme

cât nu intervine o cauză de încetare a acestora, de exemplu: anularea, revocarea, suspendarea, abrogarea,

prescripţia, executarea, etc.

115 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 65116 Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedură fiscală,

publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003 117 Romulus Ionescu, op. citată, p. 266 30

În consecinţă, renunţarea la beneficiul dreptului conferit de actul administrativ nu este de natură să

conducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilaterală

de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului actului să nu aibă nici o relevanţă cu privire la încetarea efectelor

acestuia. Aşadar, dacă o persoană renunţă la beneficiul actului administrativ (autorizaţie, carnet de conducere,

etc.), pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice, este necesar să fie revocat de către emitent sau

de către organul ierarhic superior, aşa cum am mai arătat în cuprinsul lucrării.

Încetarea efectelor juridice semnifică pierderea caracterului obligatoriu al actelor administrative,

desfiinţându-se raporturile juridice pe care acestea le-au generat, adică sunt desfiinţate drepturile şi obligaţiile

administrative generate de actul respectiv.

Încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate avea loc prin două modalităţi, şi

anume:

producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi conferă acest efect; intervenţia unui alt act juridic care conţine dispoziţii contrare celui dintâi şi vizează suprimarea

efectelor juridice ale actului anterior. a) Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt material – juridic

Menţionăm că faptele material - juridice produc doar în mod excepţional încetarea efectelor juridice ale

actelor administrative, numai atunci când legea le atribuie aceste efecte.

În cazul actelor cu caracter normativ, încetarea efectelor juridice prin această modalitate este foarte rar

întâlnită, întrucât aceste acte sunt de aplicabilitate repetată şi nu-şi pierd eficienţa prin acte de executare. Un

astfel de exemplu îl constituie categoria actelor normative temporare. Acestea se particularizează prin faptul că

produc efecte juridice numai până la data în care încetează evenimentul care le-a determinat apariţia ori, după

caz, până la expirarea termenului de aplicare prevăzut în conţinutul lor.

În legătură cu această categorie de acte, relevăm că legislaţia acreditează teza doctrinară, art. 53 alin.(2)

din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată,

stipulând: „La actul normativ cu caracter temporar se prevede şi perioada de aplicare sau data încetării aplicării

sale”.

Dimpotrivă, în cazul actelor administrative cu caracter individual (care nu sunt de aplicabilitate

repetată), încetarea efectelor juridice se produce, în mod obişnuit, prin executare sau, prin producerea anumitor

fapte materiale juridice (decesul, plata, prescripţia, împlinirea termenului de valabilitate). Aşa spre exemplu,

conform art. 110, art. 112 şi art. 113 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, stingerea

creanţelor fiscale poate avea loc prin plată, compensare sau restituire.

De asemenea, încetarea existenţei subiectului de drept, respectiv decesul persoanei fizice

contraveniente are drept consecinţă încetarea executării sancţiunii contravenţionale. În cazul persoanei juridice

titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea pot conduce la încetarea unor efecte

juridice. Toate aceste ipoteze de încetare a efectelor produse de actele administrative îşi găsesc explicaţia în

caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea actelor

prin încetarea existenţei subiectului de drept.

Un alt fapt material-juridic ce conduce la încetarea efectelor produse de actul administrativ îl constituie

ajungerea la termen sau expirarea termenului de valabilitate (pentru paşaport, permis de conducere, carte de

identitate, etc.).

Tot astfel, prescripţia stinge, atunci când este reglementată de acte normative, efectele produse de actele

administrative individuale. Spre exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al

contravenţiilor, „Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 2 ani de la data

aplicării”.

În final relevăm că executarea unui act administrativ este modalitatea care determină, cel mai frecvent

încetarea efectelor produse de actele administrative.

b) Încetarea efectelor juridice ca urmare a intervenţiei unui act juridic

Apariţia unui nou act juridic care poate proveni de la organul emitent, de la organul ierarhic superior

acestuia sau de la o instanţă judecătorească de natură să înlăture în tot sau în parte, definitiv sau temporar

efectele actului administrativ, constituie o modalitate specifică de încetare.

Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc prin mai multe modalităţi, după

cum urmează:

31

a) prin anulare, care poate fi dispusă de o instanţă judecătorească, de organul ierarhic superior sau de parchete, în cazurile expres prevăzute de lege;

b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic superior în baza raporturilor de subordonare sau de către emitentul actului;

c) prin suspendare, ce se poate dispune de către instanţa judecătorească, organul ierarhic superior sau de emitentul actului;

d) prin abrogare, care se poate dispune de către Parlament, organul ierarhic superior sau de organul emitent; abrogarea poate fi expresă sau tacită.118

5. Condiţiile de valabilitate

În opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice, actele administrative trebuie

să îndeplinească o serie de condiţii generale, comune oricărei decizii administrative, precum şi o serie de condiţii

specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite condiţiile de valabilitate ale actului administrativ119.

Acest enunţ doctrinar îşi găseşte suportul legal în Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată şi în Hotărârea Guvernului nr.50/2005 pentru

aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea

proiectelor de acte normative spre adoptare.120

5.1. Condiţiile generale

Condiţiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca fiind aplicabile tuturor deciziilor,

în sens larg, şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei şi legalitatea.

Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune aplicarea unor principii ştiinţifice ce stau la baza

pregătirii şi adoptării ei. În consecinţă, proiectele de acte normative trebuiesc motivate temeinic, fundamentate

pe studii social-economice, politice şi juridice, pe metode moderne de analiză şi luarea deciziei, precum şi pe

procedee de tehnică legislativă adecvate concretizate, după caz, în expuneri de motive, note de fundamentare sau

referate de aprobare121.

Unitatea deciziei administrative trebuie privită într-un dublu sens, şi anume:

a) decizia administrativă trebuie să fie în concordanţă cu prevederile actelor normative de nivel superior şi în corelaţie cu reglementările comunitare, inclusiv cu tratatele internaţionale la care România este parte, aşa zisa concordanţă externă a deciziei (actului administrativ)122;

b) dispoziţiile deciziei administrative trebuie să fie concordante între ele, astfel încât să nu se contrazică unele pe altele, ceea ce semnifică concordanţa internă a actului.

Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea şi executarea actului în timp util şi la

condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, datorită evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic a încetat

practic să mai fie aplicabil.

Referitor la simplitatea formei, avem în vedere faptul că, sub aspect extern, adoptarea deciziei trebuie să

se facă fără formalităţi procedurale deosebite, care să îngreuneze în mod inutil procesul decizional, iar sub aspect

intern, decizia trebuie să aibă un caracter dispozitiv, să fie redactată „într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care

să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, aşa cum prevăd

dispoziţiile art. 34 şi art.35 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată.

Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai în baza unui drept legal de decizie şi numai

de către persoanele sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legilor sau,

după caz, a hotărârilor şi a ordonanţelor de Guvern.123

În acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 „Actele normative ale autorităţilor administraţiei

publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin

Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au atribuţii legale.”

118 Vezi Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 108-109 119 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 32-34120 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006121 Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată 122 Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicată 123 Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 32

5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative

Prof. Tudor Drăganu consideră că valabilitatea actelor administrative reprezintă „obligaţia ca aceste

acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”. Autorul enumeră următoarele condiţii de

valabilitate124: actul administrativ să fie emis/adoptat de organul competent în limitele competenţei sale; actul

administrativ să fie emis/adoptat în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de lege; actul să fie conform cu

conţinutul legii; actul să fie conform cu scopul legii.

5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele competenţei sale legale

Competenţa autorităţilor administraţiei publice nu este definită în mod unitar în doctrina de specialitate.

Astfel, prof. Ioan Santai defineşte competenţa ca fiind „ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie

juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale”125.

Într-o altă opinie, competenţa reprezintă „ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care revin unei autorităţi

a administraţiei publice sau unui funcţionar public, acordate de lege, şi limitele exercitării lor.”126.

Fiecare autoritate (categorie de autorităţi) a administraţiei publice are o anumită competenţă,

determinată de cumulul atribuţiilor ce-i revin potrivit legii şi de scopul pentru care a fost înfiinţată. Ea trebuie să

fie în concordanţă cu principiile constituţionale, concret determinată şi exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin

care a fost stabilită.

În doctrină s-a relevat că reglementarea competenţei se realizează pe două căi, şi anume:

a) în mod sumar, când legea indică doar organul competent şi actele pe care acesta le poate emite sau adopta, după caz127;

b) în mod detaliat, când stabilirea competenţei se face prin coroborarea reglementării organice cu cele speciale, care au caracter complementar sau derogator128.

Precizăm că, exercitarea competenţei legale constituie o obligaţie a fiecărei autorităţi a administraţiei

publice şi nu o facultate.

În consecinţă, regulile de competenţă se impun administraţiei într-o manieră strictă, fiind necesară

aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele administrative să fie legale şi, în consecinţă, să producă în mod

valabil efecte juridice, ele trebuie să fie adoptate doar de autorităţile competente şi în limite prevăzute de lege.

Competenţa autorităţilor administraţiei publice se particularizează prin anumite trăsături şi anume129:

a. Competenţa are caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a administraţiei publice este înzestrată cu o anumită competenţă, strict determinată de lege. În consecinţă, autorităţile administrative şi titularii funcţiilor publice trebuie să-şi exercite în mod

nemijlocit competenţa conferită prin lege. Cu toate acestea, în mod excepţional şi doar atunci când legea prevede

expres acest lucru, o parte din atribuţii sau totalitatea acestora pot fi transmise altor persoane (funcţionari sau

demnitari publici), pe calea suplinirii (înlocuirii) sau a delegării de competenţă.

Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcţiei publice de o altă persoană (demnitar sau funcţionar

public) când titularul competenţei se află în imposibilitate obiectivă de a-şi îndeplini atribuţiile130. Suplinirea se

caracterizează prin faptul că se transmite totalitatea atribuţiilor de la persoana titulară a competenţei la cea care o

înlocuieşte temporar. Suplinirea poate fi de drept, când operează în temeiul unor dispoziţii legale exprese, în

mod direct, sau, se poate realiza prin act administrativ. Spre exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituţie:

„Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 106 (pierderea drepturilor electorale,

124 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 107-147 125 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 34 126 Tudor Drăganu, op. citată, p. 108 127 De exemplu, art. 108 din Constituţie, în alin. (1) prevede: „Guvernul adoptă hotărâri şi

ordonanţe”, fără să facă vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare. 128 De exemplu, competenţa autorităţilor administraţiei publice locale rezultă, în principal, din

Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, dar şi din alte reglementări speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, Legea nr. 114/1996 a locuinţei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.

129 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 297-298 130 Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţele administraţiei, Editura Didactică şi

Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 123 33

demisia, incompatibilitate, etc.) cu excepţia revocării, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile,

Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini

atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern”.

Delegarea de competenţă reprezintă încredinţarea unor atribuţii care, potrivit legii, revin unui demnitar

sau funcţionar public, către un alt demnitar sau funcţionar public subordonat ierarhic, legea permiţând acest

lucru. În cazul delegării operează transmiterea către o singură persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor

atribuţiilor precum în ipoteza înlocuirii (suplinirii)131.

Spre exemplu, conform art. 70 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu

modificările şi completările ulterioare, primarul poate delega atribuţiile de stare civilă şi de autoritate tutelară

secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari publici din aparatul de specialitate cu

competenţe în domeniu.

b. Competenţa are caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că atribuţiile conferite prin lege autorităţilor administraţiei publice trebuiesc realizate întocmai, exercitarea lor neavând un caracter facultativ pentru autoritatea publică132. Dacă un organ al administraţiei publice emite un act administrativ fără a avea competenţă în materie,

actul este ilegal, ilegalitatea neputând fi acoperită prin confirmare. Organul competent poate să adopte un act cu

un conţinut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale133.

c. Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit în mod continuu, fără întreruperi, autoritatea administraţiei publice competentă putând să emită/adopte un act administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile de fapt prevăzute de lege134. În doctrina de specialitate135, se consideră că competenţa îmbracă mai multe forme, după cum urmează:

1) Competenţa materială care desemnează sfera şi natura raporturilor sociale pe care le poate reglementa sau în care poate acţiona o autoritate a administraţiei publice, demnitar sau funcţionar public. Competenţa materială poate fi generală sau specială.

2) Competenţa teritorială care determină limitele geografice ale exercitării atribuţiilor (competenţei materiale) de către o autoritate a administraţiei publice. La rândul său, competenţa teritorială este de două feluri:

naţională, autorităţile publice abilitate cu o astfel de competenţă exercitându-şi atribuţiile pe întreg teritoriul ţării;

locală (judeţeană, municipală, orăşenească sau comunală). 3) Competenţa personală este determinată de calitatea subiectului de drept administrativ, în condiţiile şi

cazurile reglementate în mod expres de lege. 4) Competenţa temporală care desemnează limitele în timp înăuntrul cărora se exercită atribuţiile conferite

de lege unei autorităţi administrative, demnitar sau funcţionar public. Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei condiţii de valabilitate, trebuie să

avem în vedere toate formele competenţei.

În situaţia în care actul administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea administraţiei publice

competentă şi în limitele competenţei conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal şi va produce în

mod valabil efecte juridice.

Dimpotrivă, dacă actul a fost emis/adoptat cu încălcarea competenţei legale, sub aspect material,

teritorial etc., va fi lovit de nulitate.

5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de lege

În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu trebuie exprimată într-o anumită formă pentru a

produce efecte juridice. Această regulă este întâlnită în materia dreptului civil, guvernat de principiul

consensualismului. Există şi în această materie excepţii, spre pildă, cea prevăzută de art. 1295 alin. (2) din Codul

131 Mircea Anghene, Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul administrativ român, în „Revista Română de Drept”, nr. 10/1997, p. 24

132 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001, p.210

133 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232 134 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 298 135 Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 69-70 34

civil, precum şi de art. 2 din Legea nr. 247/2005136, Titlul X „Circulaţia juridică a terenurilor”, conform cărora

contractele de vânzare-cumpărare care privesc bunurile imobile (terenuri cu sau fără construcţii) trebuie să

îmbrace forma scrisă şi a actului autentic, sub sancţiunea nulităţii absolute.

În dreptul administrativ, dimpotrivă, s-a consacrat teza conform căreia actele administrative trebuie să

îmbrace o formă specifică atât sub aspect exterior, precum şi sub aspect interior, în ceea ce priveşte mecanismul

de adoptare a acestora.

Actele administrative, în majoritatea cazurilor, îmbracă forma scrisă, apreciată ca fiind o garanţie a

respectării legalităţii137.

Această teză din doctrină îşi găseşte astăzi şi un suport legal, fiind impusă în mod expres de tot mai

multe acte normative.

Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici138 prevede: „Actul

administrativ de numire (în funcţie publică, s.n.) are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii,

numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică,

drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii”.

În motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai multe argumente, cum sunt:

a) obligativitatea autorităţilor administraţiei publice de a aduce la cunoştinţă publică sau de a comunica actele administrative139;

b) necesitatea cunoaşterii exacte a conţinutului actelor administrative adoptate (emise) de autorităţile administraţiei publice locale, pentru a fi transmise instituţiei prefectului, în vederea exercitării controlului de legalitate;

c) pentru a crea posibilitatea părţilor dintr-un raport administrativ să-şi cunoască cu exactitate drepturile şi obligaţiile;

d) pentru a se constitui mijloc de probă în caz de litigiu, etc. Menţionăm că actele administrative normative trebuie să îmbrace în toate cazurile forma scrisă,

legislaţia impunând obligaţia aducerii lor la cunoştinţă publică.

Actele administrative individuale pot îmbrăca dar, foarte rar şi forma orală sau nescrisă, în condiţiile

prevăzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 care reglementează regimul juridic al

contravenţiilor, avertismentul, ca sancţiune administrativ-contravenţională, poate fi aplicat şi în formă nescrisă

(art. 38 alin. 1).

Procedura de elaborare a actelor administrative reprezintă ansamblul formalităţilor ce se cer a fi

îndeplinite pentru ca actul să producă legal efecte juridice140. Instituirea formalităţilor procedurale necesare

adoptării/emiterii actelor administrative are drept scop garantarea efectuării acestora cu toate precauţiunile

prevăzute de lege, astfel încât să corespundă, prin conţinut, formă şi scop, atât intereselor generale, precum şi

celor individuale. Se urmăreşte astfel, împiedicarea administraţiei publice de a adopta unele decizii nefondate, pe

de o parte şi instituirea unor modalităţi de control cu privire la legalitatea actelor, pe de altă parte.

Formalităţile procedurale administrative au fost clasificate, în literatura de specialitate, după mai multe

criterii.

Astfel, după importanţa lor, ele se clasifică în forme esenţiale şi forme neesenţiale141. Formele

procedurale esenţiale asigură legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, nerespectarea lor având drept

consecinţă nulitatea actelor respective. Formele procedurale neesenţiale stimulează operativitatea activităţii

administraţiei, nerespectarea lor neafectând valabilitatea actelor administrative.

După criteriul complexităţii lor, formalităţile procedurale au fost clasificate în forme simple (forma

scrisă şi forma orală) şi forme complexe.

În raport de momentul adoptării/emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale se împart în

trei categorii: anterioare, concomitente şi ulterioare.

136 Privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şu unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005

137 Tudor Drăganu, op. citată, p. 121 138 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 139 De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituţie; art. 50 din Legea nr. 215/2001140 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 42 141 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 138-142

35

Precizăm că, spre deosebire de materia dreptului civil şi a dreptului penal, în dreptul administrativ nu

există încă un Cod de procedură administrativă care să stabilească în mod unitar regulile ce ar trebui urmate de

către autorităţile administraţiei publice.

În acest context, procedura administrativă este reglementată de o multitudine de acte normative

specifice unor domenii de activitate.

5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii

Aşa cum se susţine în literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii

presupune conformarea acestuia cu cele trei elemente care formează structura logico-juridică a normei legale,

respectiv, cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea acesteia sau, în celelalte acte normative cu forţă juridică superioară

pe care urmează să le aplice142.

a. Astfel, aplicând legea şi celelalte acte normative, autoritatea administraţiei publicecare urmează să emită/adopte un act administrativ va trebui să examineze dacă sunt îndeplinite condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei legale.

În caz afirmativ, autoritatea administrativă are obligaţia de a emite actul administrativ iar, în absenţa

acestor condiţii, are obligaţia de a nu emite actul administrativ. Dacă, autoritatea administraţiei publice alege o

altă variantă la adoptarea/emiterea actului administrativ rezultă că nu îşi îndeplineşte această obligaţie şi, pe cale

de consecinţă, actul va fi ilegal prin conţinutul său pe temeiul că nu a respectat ipoteza legală.

b. Emitentul actului administrativ poate să stabilească corect condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, dar să interpreteze greşit dispoziţia acesteia ori, să aplice o altă dispoziţie decât cea care trebuia aplicată raportului social respectiv143.

Actul administrativ adoptat/emis în astfel de condiţii va fi, de asemenea, ilegal pentru nerespectarea

dispoziţiei prevăzută de norma legală.

c. În sfârşit, un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că autorul actului administrativ a stabilit o altă sancţiune sau o sancţiune eronată, faţă de sancţiunea stabilită prin norma legală.

În concluzie, pentru a fi legal actul administrativ în întregul său şi fiecare dintre elementele sale

structurale (ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea) trebuie să fie conforme cu norma legală.

5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

Prin scopul legii se înţelege rezultatul pe care legiuitorul urmăreşte să-l realizeze prin reglementarea

respectivă. El poate reieşi în mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din conţinutul legii. În primul caz,

legiuitorul inserează în mod clar, explicit, de regulă, într-unul din primele articole scopul urmărit. Un exemplu,

în art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 se stipulează: „Prezenta lege reglementează

principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de

descentralizare administrativă şi financiară în România”144.

Pentru cea de-a doua ipoteză, scopul legii rezultă indirect din întregul context al legii.

Actul administrativ, prin scopul său, trebuie să fie concordant cu scopul legii, pentru a produce în mod

valabil efecte juridice.

Per-a-contrario, în situaţia în care scopul actului administrativ (normativ sau individual) contravine

scopului legii, consecinţa este nulitatea actului administrativ.

Unii autori consideră scopul legii ca fiind un element ce ţine de legalitate, iar mijloacele pentru

atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate145. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu

scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci şi al unor

elemente care au în vedere oportunitatea sa.

142 Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 315-316 143 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232 144 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificările

şi completările ulterioare 145 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 316-317 36

6. Procedura de elaborare a actelor administrative

6.1. Noţiunea de procedură administrativă

Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional, care începe cu sesizarea necesităţii adoptării

lui, continuă cu colectarea, în acest scop, a informaţiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea proiectului în

mai multe variante şi alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului, deliberarea şi, în final, adoptarea actului.

Procedura adoptării actelor administrative cuprinde un complex de activităţi desfăşurate de funcţionarii

autorităţilor publice care adoptă actul împreună cu cei ai altor autorităţi publice care colaborează cu acestea.

În opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativă poate fi definită în două sensuri. Astfel, într-un

prim sens, procedura administrativă reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite de organele administraţiei

publice de a-şi realiza competenţa conferită de lege.

Pe de altă parte, procedura administrativă cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează

forma în care se înfăptuieşte activitatea executivă146. În această accepţiune, precizăm că procedura administrativă

nu este în prezent codificată. Cu alte cuvinte, nu există un act normativ care să stabilească în mod unitar şi

sistematizat regulile procedurii administrative, aceasta fiind reglementată de o multitudine de acte normative.

Faţă de această stare de drept şi de fapt, autorul citat relevă pe deplin justificat, că procedura

administrativă se deosebeşte de procedura judiciară civilă sub mai multe aspecte, printre care cităm:

în activitatea executivă nu există un Cod de procedură administrativă, spre deosebire de procedura instanţelor judecătoreşti care este codificată;

procedura administrativă are un caracter mai complex faţă de procedura judiciară, fiind constituită dintr-un ansamblu de proceduri foarte diversificate;

procedura administrativă se declanşează, în general, din oficiu, spre deosebire de procedura judiciară care se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către părţile aflate în litigiu, procuror sau de alte organe prevăzute de lege;

cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre deosebire de hotărârile judecătoreşti care nu au acest caracter, prin pronunţarea lor instanţele dezinvestindu-se de soluţionarea litigiului.

Din legislaţie şi doctrină putem identifica principiile care guvernează procedura administrativă, după

cum urmează:

principiul legalităţii şi oportunităţii; principiul obligativităţii de a exercita cu bună-credinţă competenţa legală; principiul motivării actelor şi măsurilor administrative; principiul exercitării ierarhice a recursului administrativ; principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice; principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate şi măsurilor dispuse; principiul exercitării controlului activităţii executive şi al celerităţii rezolvării problemelor

cetăţenilor; principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi; principiul răspunderii administrative; principiul subsidiarităţii.147 Având în vedere importanţa lor pentru validitatea actului administrativ, în cele ce urmează vom analiza

formalităţile procedurale anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării/emiterii actului administrativ.

6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ

Pentru a-şi realiza competenţa conferită de lege şi a sluji interesul public şi privat, autorităţile

administraţiei publice desfăşoară o complexă activitate de pregătire a adoptării/emiterii actelor administrative,

realizând în acest scop o serie de operaţiuni de documentare, informare şi prelucrare a datelor şi informaţiilor,

menite a fundamenta respectivele acte.

Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazează pe întocmirea unor „formalităţi”

sau „acte pregătitoare”148 şi efectuarea unor operaţiuni tehnico-administrative, în absenţa cărora nu ar fi posibilă

146 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 61147 Tezele privind Codul de procedură administrativă al României, Centrul Regional de Formare

Continuă pentru Administraţia Publică Locală Sibiu, 2001, p. 8.148 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 79

37

adoptarea/emiterea în mod valabil a actului administrativ. Menţionăm însă, că aceste acte pregătitoare nu produc

prin ele însele efecte juridice.

În doctrină se consideră că fac parte din categoria formalităţilor procedurale prealabile: sesizarea,

propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum şi alte forme procedurale.

a. Sesizarea reprezintă acea formă procedurală prealabilă prin intermediul căreia o autoritate a administraţiei publice ia cunoştinţă despre o situaţie ce impune adoptarea/emiterea unui act administrativ.

Sesizarea poate proveni de la o altă autoritate publică sau de la orice altă persoană fizică sau juridică

(dreptul de petiţionare fiind garantat de lege, autorităţile publice având obligaţia de a rezolva petiţiile cetăţenilor

şi ale organizaţiilor legal constituite)149.

Pentru declanşarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficientă orice sesizare ci,

este necesar ca aceasta să fie adresată unor subiecte prevăzute de lege care au dreptul de iniţiativă. Acest drept

conferă titularului său facultatea de a declanşa procedura de elaborare şi apoi de adoptare a unui act

administrativ. Datorită conţinutului specific al dreptului de iniţiativă nu se poate afirma că există acte

administrative emise din iniţiativa unor organizaţii sau a unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea

acestora150. În concluzie, relevăm că sesizarea poate să provină de la orice subiect, dar dreptul de iniţiativă

aparţine numai subiectelor determinate de lege.

Sesizarea şi iniţiativa nu sunt forme procedurale în sine, ci ele conţin, de regulă, propuneri, acorduri

prealabile sau sunt însoţite de avize151.

b. Propunerea reprezintă un act pregătitor prin care un organ administrativ sesizează un alt organ în vederea adoptării/emiterii unui act administrativ în sensul recomandării făcute de autorul propunerii152.

Astfel, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, înfiinţarea, organizarea şi

statul de funcţii ale aparatului propriu de specialitate al primarului153.

Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiţionată de existenţa prealabilă a unei propuneri

astfel încât autoritatea administrativă competentă să emită/adopte actul administrativ acţionează la propunerea

alteia.

Elocvente în acest sens ni se par dispoziţiile art. 19 alin. 2 din Legea finanţele publice locale nr.

273/2006, conform cărora: Pe parcursul exerciţiului bugetar autorităţile deliberative pot aproba rectificarea

bugetelor prevăzute la alin. 1 lit. a şi b), în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare

a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de

credite ...”.154

Din analiza textului legal sus-menţionat rezultă indiscutabil faptul că autorităţile deliberative ale

administraţiei publice locale (consiliile locale şi consiliile judeţene) au competenţa de a aproba, prin hotărâre,

rectificarea bugetelor locale dar, numai la propunerea ordonatorilor principali de credite (respectiv a primarilor,

primarului general al capitalei şi a preşedinţilor consiliilor judeţene).

Propunerile se particularizează prin următoarele caracteristici:

a) provin de la o altă autoritate decât cea care are competenţa de a adopta actul; b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri care se

eliberează la solicitarea organului emitent; c) în unele cazuri prevăzute de lege, condiţionează valabilitatea actului administrativ emis. c. Proiectul actului administrativ constituie o soluţie privind modul de reglementare a unei situaţii

concrete, într-o formă apropiată sau identică cu cea pe care o va îmbrăca viitorul act administrativ. Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o

cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le conţine trebuie să fie temeinic fundamentate,

avându-se în vedere interesul general, politica legislativă a statului şi corelarea cu legislaţia naţională şi cu cea

comunitară.

149 Art. 51 din Constituţia României, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002150 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 83-84 151 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 80152 Tudor Drăganu, op. citată, p. 129 153 Art. 38 alin. 3, lit.b din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările

şi completările ulterioare154 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 61/8 din 189 iulnie 2006 38

Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere şi adoptare însoţite de o expunere de motive, o

notă de fundamentare sau un referat de aprobare155.

Proiectele se fundamentează şi se întocmesc de către departamentele de specialitate din cadrul

autorităţii publice îndreptăţite să iniţieze actul administrativ (normativ sau individual), la solicitarea acesteia 156.

În redactarea proiectelor trebuie să se aibă în vedere normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregătitor, o formalitate procedurală prealabilă

adoptării actului administrativ.

d. Avizul reprezintă opinia pe care un organ al administraţiei publice o solicită altui organ administrativ într-una sau mai multe probleme cu scopul de a se informa şi a decide în deplină cunoştinţă de cauză157.

Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul actului administrativ o solicită unui alt

organ administrativ, pentru a lua o decizie legală şi oportună.

În doctrină, avizele au fost clasificate după mai multe criterii.

Astfel, după subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dacă provin chiar de organul

emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia), sau externe (când emană de la un alt organ

decât cel competent să emită actul).

Un alt criteriu îl constituie treapta ierarhică pe care se situează organul emitent al avizului. Acesta poate

proveni158 de la organe inferioare, egale sau superioare159 ierarhic autorităţii competente să emită actul

administrativ.

În sfârşit, după modul de conformare al organului solicitant faţă de opinia exprimată, avizele pot fi160:

facultative, consultative sau conforme.

Acest criteriu are în vedere o dublă obligaţie pentru emitentul actului administrativ, şi anume aceea de

a „solicita” şi, respectiv, de „a respecta” opinia exprimată în aviz.

Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să emită actul

administrativ este liberă să le solicite sau să nu le solicite unei alte autorităţi, iar în cazul în care le-a cerut, nu are

obligaţia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fără solicitarea sau cu ignorarea acestui aviz, nu are

nici o consecinţă juridică asupra valabilităţii lui. De regulă, această categorie de avize nu este prevăzută de lege.

Avizele consultative se particularizează prin faptul că organul care emite/adoptă actul administrativ este

obligat să le solicite altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestora. Nesolicitarea avizului consultativ

conduce însă la nulitatea actului administrativ, pe temeiul că în astfel de situaţii s-ar încălca o cerinţă imperativă

a legii şi nu pentru nerespectarea avizului.

În sprijinul doctrinei, invocăm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din Ordonanţa

Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr. 48/2003, pentru

aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 63/2002:

„(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, în cazurile prevăzute la art.3 alin. (1) este

obligatorie. Avizul are caracter consultativ şi se emite cu votul majorităţii membrilor comisiei, în termen de cel

mult 60 de zile de la data solicitării.

(2) În cazul în care avizul comisiei nu este emis în termenul prevăzut la alin. (1), consiliul local ori

judeţean, după caz, poate adopta hotărârea de atribuire sau schimbare de denumiri şi în lipsa acestuia.

155 Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000156 De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141 din 30

aprilie 2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai 2004, proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri, de primar sau de cetăţeni, redactarea proiectelor făcându-se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.

157 Tudor Drăganu, op. citată, p. 126 158 Ibidem, p. 127159 În sens contrar faţă de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002,

p.56 şi Mircea Preda, op. citată, p. 185 160 Tudor Drăganu, op. citată, p. 126

39

(3) Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene adoptate fără solicitarea avizului comisiei de

atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ, la

sesizarea prefectului sau a oricărei persoane interesate.” 161

Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul că, emitentul actului are doar obligaţia

legală de a solicita avizul consultativ şi nu însî şi obligaţia de a-l respecta.

Această categorie de avize reprezintă regula în dreptul administrativ, fiind prevăzute de lege.

Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să emită actul

administrativ este obligată atât să le solicite precum şi să se conformeze acestor avize. În consecinţă, actul

administrativ emis/adoptat fără solicitarea sau cu nerespectarea avizului conform este nelegal. Avizele conforme

sunt prevăzute în mod expres de lege, fiind calificate ca atare.

Menţionăm că indiferent de categoria lor, avizele nu produc prin ele însele efecte juridice.

e. Acordul prealabil reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi determinate de lege, prin care aceasta îşi dă consimţământul la emiterea unui act administrativ, de către o altă autoritate a administraţiei publice162.

Facem precizarea că, emiterea acordului nu obligă autoritatea administraţiei publice să elaboreze actul

administrativ condiţionat de acord, dar, lipsa acordului prealabil impus de lege determină nevalabilitatea actului

administrativ.

Pe de altă parte, subliniem faptul că acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se

referă, iar dacă se cere anularea acestuia, în litigiu calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului şi nu

aceea care şi-a dat acordul163.

Realizând o analiză comparativă între acordul prealabil şi avizul conform, trebuie observat că deşi au

unele elemente comune (ambele sunt emise anterior şi la solicitarea autorităţii administrative competente să

adopte/emită actul administrativ), acestea nu pot fi totuşi confundate. Astfel, în timp ce avizul conform nu

produce efecte juridice, în cazul acordului prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestării de voinţă

a două sau mai multe autorităţi164. Pentru acest considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul

prealabil al unui alt organ, precum şi cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau ratificarea, sunt

considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizează prin faptul că iau naştere ca urmare

a reunirii unui număr de două sau mai multe manifestări de voinţă, care provin de la autorităţi administrative

diferite dar, care converg spre producerea aceluiaşi efect juridic, formând o unitate juridică.

f. În doctrină sunt citate şi alte formalităţi procedurale care pot fi întâlnite în etapa pregătitoare emiterii actului administrativ, unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor două categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a proiectului, anchetele, cercetările, rapoartele, referatele, dările de seamă, procesele - verbale, dezbaterea publică, îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale etc165.

6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ

În etapa adoptării sau emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale cel mai frecvent citate în

literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea actului administrativ, motivarea

şi redactarea.

a. Cvorumul reprezintă numărul minim de membri necesar a fi prezenţi la şedinţă, raportat la numărul total al membrilor unei autorităţi administrative colegiale, pentru ca dezbaterea şi deliberarea unui proiect de act administrativ în cadrul autorităţii respective să se desfăşoare în mod valabil.

Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegială să lucreze în mod valabil poate să fie prevăzut sau nu

de lege. Astfel, în cazul Guvernului şi al consiliilor locale, legea prevede în mod expres cvorumul necesar şi

anume, majoritatea membrilor care compun autoritatea respectivă166.

161 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002, respectiv Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003

162 Tudor Drăganu, op. citată, p. 127 163 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 302 164 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 103165 Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 85-86 166 Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: „Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă

este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie.” 40

Îndeplinirea cvorumului este obligatorie, întrucât normele ce îl reglementează sunt stabilite prin lege şi-

n consecinţă, autoritatea administrativă trebuie să le respecte şi să li se conformeze. Aceste dispoziţii constituie o

condiţie de valabilitate a întrunirii şi funcţionării legale a oricărei autorităţi administrative cu componenţă

colegială şi, implicit, determină valabilitatea actului administrativ.

b. Majoritatea necesară adoptării unui act administrativ este acea formalitate procedurală care are în vedere numărul minim de voturi ce trebuie exprimate în favoarea actului administrativ, pentru ca actul respectiv să fie adoptat în mod valabil.

Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simplă, absolută sau

calificată.

Majoritatea simplă semnifică faptul că adoptarea actului administrativ se realizează cu votul favorabil

al majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă167.

Majoritatea absolută presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al majorităţii

membrilor care formează organul colegial168.

Majoritatea calificată reprezintă adoptarea actului administrativ cu votul favorabil a două treimi sau

trei pătrimi din numărul membrilor ce compun organul colegial169.

Cvorumul nu trebuie să fie confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act administrativ;

primul are în vedere numărul necesar de membri prezenţi la şedinţă pentru ca o autoritate administrativă

colegială să lucreze în mod valabil, pe când, cea de-a doua stabileşte numărul minim de voturi favorabile pentru

ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil.

Cu alte cuvinte, cvorumul condiţionează funcţionarea legală a unui organ colegial, pe când majoritatea

necesară are în vedere procesul votării actului administrativ.

c. Motivarea este formalitatea procedurală prin intermediul căreia se expun considerentele de fapt şi de drept, care justifică şi-n acelaşi timp determină adoptarea unui act administrativ.

Fiind o condiţie formală, de procedură, motivarea este un element obiectiv şi extern actului

administrativ170.

Legislaţia şi practica administrativă au consacrat obligaţia motivării actelor administrative normative,

sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor de aprobare171.

Motivarea actelor administrative individuale este prevăzută în reglementări speciale. Actele

administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate172 în virtutea procedurii specifice după

care se elaborează şi a principiilor care stau la baza procedurii de elaborare a acestora.

Conţinutul motivării trebuie să se refere la împrejurările determinante în emiterea actului.

În cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre altele173:

a) cerinţele care justifică intervenţia normativă; b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse; c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmărite în funcţie de obiectul reglementării; d) implicaţiile pe care le are asupra reglementărilor în vigoare; e) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, etc. În cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt şi de drept ce a

determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza cărora se stabilesc măsurile concrete.

Spre pildă, conform art. 43 alin. (1) din Codul de procedură fiscală174, „Actul administrativ fiscal se

emite numai în formă scrisă”, iar alin. (2) prevede că: „Actul administrativ fiscal cuprinde următoarele elemente:

167 Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabileşte: „…consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi…”.

168 Conform art. 46 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede: Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului local: a) hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi; c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; d) hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră etc.”

169 Art. 46 alin. (2)1 din Legea nr. 215/2001 stipulează: „Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”

170 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 97-98 171 Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicată şi art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotărârea Guvernului

nr.555/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 21 iunie 2001 172 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 242 173 Art. 29 din Legea nr. 24/2000, republicată

41

a) denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis şi data la care îşi produce efecte; c) obiectul

actului administrativ fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de drept ...”.

Documentele de motivare trebuie să fie redactate într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia

proiectului de act normativ pe care îl reprezintă. În doctrină se relevă că atunci când un act, pentru care obligaţia

motivării rezultă din lege, nu este totuşi motivat de organul administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind

ilegal din punct de vedere al procedurii de elaborare şi va trebui considerat nul. Pe de altă parte, atunci când actul

este motivat, dar considerentele sale sunt în contradicţie cu dispoziţiile legale în vigoare, actul administrativ va fi

emis valabil sub aspect formal, în schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al conţinutului sau

scopului său175.

d. Redactarea actelor administrative constituie operaţiunea de întocmire a unui înscris (document) care să reflecte într-un mod cât mai fidel manifestarea de voinţă exprimată de autoritatea administraţiei publice care adoptă/emite actul respectiv.

Legea nr. 24/2000, republicată şi Hotărârea Guvernului nr.50/2005 – republicată, stabilesc regulile

generale de tehnică legislativă ce trebuiesc avute în vedere de către autorităţile abilitate de lege să iniţieze şi să

adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se referă la:

a) părţile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula introductivă, partea dispozitivă şi formula de atestare a autenticităţii actului176);

b) structura şi forma actului, elementul structural de bază fiind articolul; c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor administrative; d) redactarea şi stilul actului normativ. Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată: „Actele normative trebuie redactate într-un

limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea

strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, reguli aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter

individual.

Actele cu caracter normativ se redactează în formă scrisă, în toate cazurile, iar actele administrative cu

caracter individual pot îmbrăca şi forma nescrisă, dar numai în cazurile expres prevăzute de lege.

6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ

Această categorie cuprinde formalităţile procedurale ce se realizează după momentul constituirii actului

juridic, efectuarea lor având menirea de a consfinţi valabilitatea actului administrativ şi a efectelor sale. În

doctrină, sunt consacrate următoarele formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ:

aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea, comunicarea, publicarea şi ratificarea.

a. Aprobarea este ierarhic înţeleasă ca fiind manifestarea de voinţă a unui organ superior al administraţiei publice determinat de lege, prin care se încuviinţează un act deja emis de un organ ierarhic inferior, act care, fără această manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar produce efecte juridice conform legii177.

În opinia prof. Tudor Drăganu şi a reprezentanţilor Şcolii de drept administrativ de la Cluj aprobările

îmbracă trei forme, respectiv: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările improprii178.

Aprobările „propriu-zise” presupun acordul organelor superioare pentru actele organelor ierarhic

inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din urmă. În acest caz, rolul

hotărâtor îl are actul aprobat, aprobarea reprezentând o cerinţă de valabilitate şi nu de existenţă, actul

administrativ fiind deja constituit din momentul adoptării sale legale.

Aprobările „substitutive” reprezintă aprobările date de organul ierarhic superior unor acte prin care un

organ administrativ inferior acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi sociale de

competenţa celui supraordonat. În cazul acestui tip de aprobări, elementul esenţial îl constituie tocmai aprobarea,

aceasta reprezentând un element de existenţă a actului administrativ complex179.

174 Aprobat prin O.G. nr. 92/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003, cu modificările şi completările ulterioare

175 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 135176 Art. 37 din Legea nr. 24/2000, republicată 177 Tudor Drăganu, op. citată, p. 137 178 Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 97 179 În opinia profesorului Ilie Iovănaş, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act juridic

de care organul superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act în 42

Aprobările „improprii” sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor adresate unor organe

ale administraţiei publice. Astfel de aprobări stau la baza eliberării de permise, certificate, înscrisuri etc.

Aprobările „improprii” sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece au o existenţă juridică proprie şi nu

desăvârşesc un alt act juridic.

În opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la Bucureşti,

aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea şi ratificarea sunt considerate a fi „condiţii procedurale

posterioare” adoptării/emiterii actelor administrative.

Autorul citat atribuie aprobării două semnificaţii, după cum urmează:

a) act condiţie, în concret „manifestare de voinţă a organului superior, prin care acesta se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.”180

b) act administrativ propriu-zis, situaţie în care organul ierarhic superior aprobă o propunere a organului ierarhic inferior.

Spre pildă, conform art. 11 din Legea cetăţeniei nr. 21/1991181 acordarea cetăţeniei române se face de

către Guvernul României, prin hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei.

b. Confirmarea Această formă procedurală ulterioară adoptării/emiterii actului administrativ este abordată de doctrină

în mai multe sensuri: confirmare „improprie”, confirmare propriu-zisă şi confirmare aprobativă182.

Confirmarea „improprie” reprezintă un act prin care un organ al administraţiei publice încunoştinţează

subiectul de drept interesat că înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior. Această manifestare de voinţă

nu produce nici un efect juridic faţă de actul confirmat, iar acesta nu dobândeşte caracterul de act complex. Un

astfel de exemplu îl constituie răspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotărârii sale la solicitarea

prefectului formulată conform art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.

Confirmarea propriu-zisă urmăreşte să acopere un viciu al unui act administrativ emis anterior de

acelaşi organ sau, să acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior. În această accepţiune,

confirmarea reprezintă un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la valabilitatea acestuia din

urmă.

Confirmarea aprobativă reprezintă, de fapt, o validare dată de un organ administrativ ierarhic superior

în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Această formă de confirmare nu

produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul instituţiei de învăţământ superior

confirmă hotărârile consiliilor facultăţilor cu privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de

asistent.

c. Semnarea şi contrasemnarea actelor administrative sunt reglementate atât de Constituţie precum şi o serie de acte normative.

Astfel, potrivit legii fundamentale, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-

ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare183. Tot astfel, hotărârile

consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către

secretarul unităţii administrativ-teritoriale184.

Ne raliem opiniilor exprimate în doctrina de specialitate cu privire la semnificaţia diferită a

semnării/contrasemnării actelor administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice cu

componenţă colegială şi respectiv unilaterală, după cum urmează:

a) În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea şi contrasemnarea reprezintă condiţii neesenţiale de valabilitate ale actului administrativ. Motivaţia rezidă în faptul că, în astfel de situaţii, actul administrativ a fost aprobat cu

majoritatea prevăzută de lege, care constituie condiţie esenţială de valabilitate a actului.

b) Dimpotrivă însă, în situaţia actelor emise de autorităţi publice unipersonale, semnarea şi contrasemnarea lor constituie condiţii esenţiale pentru valabilitatea actului administrativ, absenţa lor având drept consecinţă nulitatea actului.

limitele competenţei sale legale, op. citată, p. 243 180 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 61181 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 98 din 6 martie 2000182 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 103183 Art. 108 alin. (4) din Constituţia României, republicată184 Art. 48 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale

43

d. Ratificarea este o formalitate procedurală mai rar întâlnită în procedura administrativă. Noţiunea de ratificare este utilizată în două sensuri şi anume: ratificarea propriu-zisă şi ratificarea

improprie185.

Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act administrativ anterior adoptat de o

altă autoritate publică, act care îşi produce în mod propriu şi deplin efectele juridice, urmărindu-se prin ratificare

descărcarea de răspundere a organului emitent al actului ratificat. Sunt vizate, aşadar, numai raporturile dintre

organele în cauză, fără să fie afectate şi efectele actului juridic faţă de terţi.

Ratificarea improprie presupune manifestarea de voinţă a unui organ superior prin care acesta urmăreşte

să dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depăşirea competenţei legale a acestuia din urmă, dar în

cadrul competenţei organului superior.

Constituţia României, în art. 91 alin (1), face referire expresă la dreptul Parlamentului de a ratifica

tratatele internaţionale. Oricum, nu poate fi confundată ratificarea Parlamentului cu aprobarea Parlamentului.

e. Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este operaţiunea prin care emitentul actului încunoştinţează subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la existenţa şi conţinutul actului.

Această operaţiune se poate realiza pe două căi: prin comunicare şi prin publicare.

Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă competentă aduce la cunoştinţa

persoanei interesate un act administrativ, predându-l direct acesteia sau unui membru din familie, prin afişare la

domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice în cauză, etc. Comunicarea este utilizată, de regulă,

în cazul actelor administrative individuale, care obligă la o anumită prestaţie, al actelor administrativ-

jurisdicţionale şi al celor cu caracter sancţionator-contravenţional.

Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al actului individual, dar şi în cazul unor

persoane îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii186.

Uneori, comunicarea se întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale acestora

care se comunică direct celor interesaţi sau, al hotărârilor de guvern cu caracter militar187.

Publicarea este operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor

fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare188.

Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele administrative normative,

prevăzută de Constituţia României şi de alte acte normative. Astfel, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern

se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei189. Sunt exceptate de la

obligaţia publicării în Monitorul Oficial, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu

caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională190.

Publicarea actelor individuale are loc în situaţia în care este imposibil să se comunice aceste acte către

toate persoanele interesate, ca de exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un concurs, listele electorale.

Cerinţa publicării actelor normative este impusă printre altele şi de principiul de drept potrivit căruia

nici o persoană nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii. Prin publicare se oferă subiecţilor de drept

posibilitatea de a cunoaşte existenţa şi conţinutul normelor juridice.

6.5. Procedura aprobării tacite

Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativă românească şi în scopul de a

asigura celeritatea în activitatea administraţiei publice, legiuitorul nostru a instituit procedura aprobării tacite191.

185 Tudor Drăganu, op. citată, p. 107; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 104-105 186 Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului –

verbal, în copie, se va face de organul care a aplicat sancţiunea către contravenient, partea vătămată şi proprietarului bunurilor confiscate

187 Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituţia României, republicată 188 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136 189 Art. 108 alin. (4) din Constituţia republicată 190 Art. 35 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 191 A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea

I-a, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 827 din 22 martie 2003

44

Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobării tacite constituie „modalitatea

alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice” şi urmăreşte

următoarele obiective:

a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor stabilite de

lege pentru emiterea autorizaţiilor; c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile

întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizarea cât mai reduse; d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrariului în decizia administraţiei; e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. Sfera de aplicabilitatea a dispoziţiilor ordonanţei este foarte largă, aproape exhaustivă.

Astfel, pe de o parte, se au în vedere procedurile de emitere şi de reînnoire a autorizaţiilor, precum şi

procedurile de reautorizare ca urmare a expirării termenului de suspendare a autorizaţiilor sau, după caz, a

îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente.

Pe de altă parte, procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile

administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care privesc regimul

armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi al autorizaţiilor din domeniul siguranţei

naţionale192.

Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003, Guvernul poate stabili prin hotărâre, la

propunerea motivată a unei autorităţi administrative şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.

Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice şi juridice interesate, actul normativ citat instituie în

sarcina autorităţilor administraţiei publice competente să emită diverse tipuri de autorizaţii, obligaţia de a afişa la

sediu sau pe pagina proprie de Internet, următoarele documente:

a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de completare a acesteia;

b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de autorizaţii şi modul în care acestea trebuie prezentate autorităţii administraţiei publice;

c) toate informaţiile privind modul de întocmire a documentelor şi, dacă este cazul, indicarea autorităţilor administraţiei publice care au competenţa de a emite acte administrative ce fac parte din documentaţia ce trebuie depusă193, precum: adresa, numărul de telefon, fax, programul cu publicul.

Articolul 3 al Ordonanţei are menirea de a elucida sub aspect conceptual terminologia utilizată, având

următoarea redactare:

„(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următorul înţeles:

a) autorizaţie - actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se

permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii;

noţiunea de autorizaţie include şi avizele, licenţele, permisele, aprobările sau alte asemenea operaţiuni

administrative prealabile sau ulterioare autorizării;

b) procedura aprobării tacite - procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea

administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei

autorizaţii.

(2) Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente în termenul prevăzut de lege

pentru emiterea autorizaţiei nu echivalează cu aprobarea tacită.”

Faţă de textul legal sus-menţionat, considerăm necesare şi oportune câteva observaţii.

În primul rând, apreciem că definirea noţiunii de autorizaţie nu este riguros ştiinţifică, fiind de natură să

producă incertitudine şi confuzie cu privire la noţiunile de act administrativ şi cea de formalitate procedurală

(operaţiune administrativă) anterioară sau ulterioară adoptării actului administrativ (avizul, aprobarea, etc.),

astfel cum sunt definite în doctrină. Mai fericită ni se părea formularea care utiliza un alt verb, spre pildă: „a

asimila” sau „a extinde”, etc. în locul verbului „a include”194.

192 A se vedea art. 1 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată, cu modificări şi completări, prin Legea nr.486/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 827 din 22 noiembrie 2003

193 Ibidem, art. 4 alin. (1) 194 În acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 308-309

45

În al doilea rând, apreciem că, deşi se doreşte a fi edificatoare şi atotcuprinzătoare definiţia autorizaţiei

nu se referă în mod explicit la executarea şi desfiinţarea construcţiilor, materie reglementată prin Legea

nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor,

republicată195.

În al treilea rând, reiterăm faptul că procedura aprobării tacite operează numai în cazul în care,

autoritatea administraţiei publice competentă să emită o anumită autorizaţie nu răspunde în termenul legal

solicitantului, fiind sancţionată astfel neglijenţa, lipsa de operativitate sau reaua-credinţă manifestată prin

„tăcerea administraţiei”. Răspunsul negativ al autorităţii administrative nu echivalează cu aprobarea tacită, dacă

îndeplineşte în mod cumulativ două condiţii, respectiv:

să fie remis solicitantului în termenul prevăzut de lege; să fie motivat. Conţinutul procedurii privind aprobarea tacită rezultă din dispoziţiile art. 6 şi art. 7 alin. (1) ale

Ordonanţei de urgenţă nr. 27/2003, din analiza cărora se desprind următoarele reguli:

a) autorizaţiile se eliberează de către autoritatea administraţiei publice competente, la cererea persoanei interesate;

b) cererea trebuie însoţită de documentaţia completă, prevăzută de legea specială. Cu titlu exemplificativ, relevăm că: pentru eliberarea autorizaţiei de construire documentaţia necesară este prevăzută de art. 7 din

Legea nr. 50/ 1991, republicată cu modificările şi completările ulterioare; pentru autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţilor familiale care desfăşoară activităţi

economice în mod independent, la cerere se anexează documentele prevăzute de art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 1766/2004196, etc.

c) autorizaţiile se emit în termen de 30 de zile de la depunerea cererii, dacă legea specială nu prevede un alt termen;

d) în cazul în care constată o neregularitate a documentaţiei depuse, autoritatea administraţiei publice are obligaţia de a notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei, după caz: cu cel puţin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea

autorizaţiei, dacă acest termen este mai mare de 15 zile; cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei,

dacă acest termen este mai mic de 15 zile. Notificarea va trebui să indice solicitantului modalitatea de remediere a neregularităţii constatate.

În astfel de situaţii, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a autorizaţiei se prelungeşte în mod

corespunzător cu 10 zile, respectiv 5 zile, conform art. 6 alin. (5) din Ordonanţă.

e) autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea respectivei autorizaţii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 6 alin.(1) din Ordonanţă.

În astfel de situaţii, solicitantul autorizaţiei poate desfăşura activitatea, presta serviciul sau exercita

profesia de drept în temeiul legii chiar şi în absenţa actului administrativ de autoritate (autorizaţia).

Pentru obţinerea actului administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, beneficiarul procedurii de

aprobare tacită poate opta, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă, la una din următoarele

variante:

a) se adresează autorităţii administraţiei publice competente solicitând eliberarea autorizaţiei; b) se adresează direct instanţei de contencios administrativ competente. a)În prima variantă, persoana îndreptîţită se va notifica autorităţii administrative existenţa cazului de

aprobare tacită solicitându-i-se „eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi,

prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii”197. Formularea legiuitorului ni se pare a fi cel puţin

discutabilă, în fapt şi în drept fiind vorba despre actul administrativ, respectiv autorizaţia, care să ateste

exercitarea unui drept subiectiv dobândit pe calea procedurii de aprobare tacită, fapt ce trebuia să rezulte

neechivoc din text.

195 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004 196 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004 pentru

aprobarea Normelor de aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod independent

197 Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003

46

Dacă autoritatea administraţiei publice în cauză nu răspunde sau refuză să elibereze autorizaţia,

solicitantul se poate adresa instanţei de contencios administrativ.

b)În situaţia în care beneficiarul aprobării tacite optează pentru cea de-a doua variantă şi se adresează

direct instanţei de contencios administrativ, procedura administrativă menţionată nu este obligatorie.

Relevăm că procedura de soluţionare a litigiilor de către instanţele de contencios administrativ în astfel

de situaţii, prezintă atât asemănări precum şi deosebiri faţă de „dreptul comun”, instituit prin Legea nr.554/2004

– legea contenciosului administrativ198.

Din categoria asemănărilor enumerăm următoarele:

1) Reclamantul introduce cererea de chemare în judecată a autorităţii administraţiei publice având ca

obiect constatarea aprobării tacite şi de obligare a acesteia la emiterea autorizaţiei, la instanţa de contencios

administrativ competentă, conform art. 9 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă.

2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare în judecată, copia cererii de autorizare purtând numărul

şi data înregistrării la autoritatea administraţiei publice pârâte, însoţită de întreaga documentaţie depusă de

acesta.

3) Autoritatea administrativă pârâtă, prin întâmpinare, poate invoca în apărarea sa, după caz:

existenţa unui răspuns adresat solicitantului autorizaţiei în termenul prevăzut de lege; notificarea formulată în temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a solicitat reclamantului remedierea

neregularităţii constatată la documentaţia depusă în vederea emiterii autorizaţiei. 4) Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la înregistrare, cu citarea părţilor.

5) Participarea procurorului este obligatorie.

6) Cererea de chemarea în judecată este scutită de taxa de timbru.

Analizând întreg probatoriul administrat în cauză, instanţa de contencios administrativ va pronunţa una

dintre soluţiile prevăzute de art. 11 din Ordonanţa de urgenţă, după cum urmează:

a) dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii administraţiei publice sau, după caz, a notificării transmise conform art. 6 alin. (4), remise în termenul prevăzut de lege, va respinge cererea reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonanţă.

b) în cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor prevăzute de Ordonanţă pentru aprobarea tacită „pronunţă o hotărâre prin care obligă autoritatea administraţiei publice să elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului să desfăşoare o anumită activitate, să presteze un serviciu sau să exercite o profesie”199.

Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă: „Hotărârile se redactează în termen de 10 zile de la

pronunţare şi sunt irevocabile”.

Aşadar, spre deosebire de procedura stabilită de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

potrivit căreia hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în cazul procedurii aprobării

tacite instituită de O.U.G. nr. 27/2003 hotărârea pronunţată în primul grad de jurisdicţie este irevocabilă.

În opinia noastră dispoziţiile art.11 alin.3 din Ordonanţă comportă unele discuţii cu privire la

constituţionalitatea şi legalitatea lor.

Astfel, art.21 din Constituţia României, republicată, garantează accesul liber la justiţie al persoanei. În

acest context, atât doctrina cât şi legislaţia au consacrat în mod constant că înfăptuirea justiţiei se desfăşoară cu

respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi: publicitatea, oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor,

motivarea hotărârilor, posibilitatea de exercitare a căilor de atac etc. Or, excluzând orice cale de atac împotriva

unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în primă instanţă, dispoziţiile art.11 alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca

fiind neconstituţionale.

Pe de altă parte, în practică s-ar putea ridica şi chestiunea nelegalităţii dispoziţiilor în discuţie, avându-

se în vedere cel puţin două argumente şi anume:

a) forţa juridică a celor două acte normative care conţin dispoziţii contrare, respectiv a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege organică potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituţie, faţă de Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003;

b) caracterul novator al actului normativ.Sub acest aspect, se poate pune în mod firesc întrebarea dacă Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004 nu a abrogat în mod implicit prevederile O.U.G. nr. 27/2003?

198 Ibidem, art.9, 10 şi 11199 A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003

47

În ceea ce ne priveşte, apreciem că dispoziţiile art.11 alin.3 din O.U.G. nr. 27/2003 care exclud

posibilitatea executării unei căi de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în primă instanţă sunt

deopotrivă neconstituţionale şi nelegale.

Rămâne ca doctrina, jurisprudenţa ori legiuitorul să confirme sau să infirme acest punct de vedere.

Dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administraţiei publice nu emite autorizaţia sau nu o emite în

termenul stabilit prin hotărârea judecătorească, la cererea reclamantului, instanţa poate obliga conducătorul

autorităţii administrative în cauză la plata unei amenzi judiciare reprezentând 20% din salariul minim net pe

economie pentru fiecare zi de întârziere, precum şi la plata unei despăgubiri pentru daunele cauzate prin

întârziere.

Cererea se judecă de urgenţă şi este scutită de taxa de timbru.

Hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare200.

Deşi actul normativ nu specifică instanţa competentă, apreciem că soluţionarea cererii de chemare în

judecată este de competenţa instanţei de contencios administrativ.

Conform art. 13 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă: „Dacă se solicită aplicarea amenzii judiciare

prevăzută de art. 12 alin. (1), conducătorul autorităţii administraţiei publice poate chema în garanţie persoanele

vinovate de neexecutarea hotărârii.

Pentru recuperarea despăgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă şi suportate

de autoritatea administraţiei publice, conducătorul acesteia poate introduce acţiune, potrivit dreptului comun,

împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii”.

În sfârşit, alături de alţi autori201 vom realiza o succintă analiză asupra art. 16 din Ordonanţa de urgenţă

care, conţine norme de excepţie, derogatorii de la doctrina consacrată în dreptul administrativ, de natură a crea

incertitudini şi o practică administrativă neunitară.

Astfel art. 16 alin. (1) stipulează: „În cazul în care, după obţinerea documentului oficial prin care se

permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea

administraţiei publice constată neîndeplinirea unor condiţii importante prevăzute pentru eliberarea autorizaţiei,

nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal

pentru emiterea autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de remediere a tuturor deficienţelor identificate,

precum şi termenul în care titularul trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30

de zile.”

În opinia noastră, textul citat comportă o serie de observaţii şi comentarii.

Astfel, în primul rând, din interpretarea logico-gramaticală a textului („... după obţinerea documentului

oficial prin care se permite ...”), rezultă cu certitudine că dispoziţiile menţionate au în vedere o dată ulterioară

celei la care solicitantul a beneficiat de procedura aprobării tacite.

Or, aşa fiind, ni se pare firesc să se aibă în vedere la stabilirea termenului de notificare, după caz:

data emiterii „documentului oficial” de către autoritatea administrativă, în fapt actul administrativ de autoritate, denumit în concret „autorizaţie”;

termenul stabilit prin hotărâre judecătorească. În al doilea rând, relevăm că formularea „neîndeplinirea unor condiţii importante”, ne conduce la

concluzia că actul administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, s-a emis cu încălcarea condiţiilor de legalitate

consacrate în doctrina de specialitate. În astfel de situaţii, regula este anularea sau, după caz, revocarea actului

administrativ, articolul 16 al ordonanţei de urgenţă instituind sub acest aspect o normă de excepţie, cel puţin

discutabilă.

În al treilea rând, se iscă întrebarea dacă, este vorba despre anularea sau revocarea actului

administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate, opinăm în sensul că, în speţă se impune utilizarea noţiunii de

revocare şi nu a celei de anulare202.

În sfârşit, defectuoasă ni se pare şi formularea de „a anula documentul”, în fapt şi în drept fiind vorba

despre anularea (în opinia noastră, revocarea) actului administrativ şi nu a înscrisului constatator al actului

administrativ.

200 Ibidem art. 12 201 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 312-313 202 A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112-121 48

Pe de altă parte, apreciem ca fiind discutabile şi prevederile alin.(2) al aceluiaşi articol, în următoarea

redactare: „Autoritatea administraţiei publice va anula documentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei

activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit procedurii reglementate de

prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul în care constată neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere

interesului public, siguranţei naţionale, ordinii sau sănătăţii publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în

care deficienţele identificate nu au fost remediate în termenul stabilit potrivit alin.(1)”.

Faţă de textul legal citat, formulăm câteva observaţii critice.

În primul rând, relevăm că instituţia anulării actului administrativ îşi găseşte suportul constituţional în

art. 52 din Constituţia României, republicată, conform căruia este recunoscut persoanei vătămate într-un drept al

său ori într-un interes legitim, de o autoritatea publică, printr-un act administrativ, posibilitatea de a obţine

recunoaşterea dreptului, anularea actului şi repararea pagubei, în condiţiile şi limitele stabilite prin lege organică.

Pe de altă parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor administrative poate fi dispusă, după

caz, de organul ierarhic superior (în baza raportului de subordonare), de instanţa judecătorească şi de autorităţile

Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de cercetare şi urmărire penală şi ale organelor de

administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor).

În acest context, considerăm că textul art. 16 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă presupune unele

clarificări sub aspect doctrinar cu privire la constituţionalitatea sa, organul competent să dispună anularea actului

administrativ şi instituţia revocării respectiv, instituţia anulării actului administrativ.

În al doilea rând, învederăm că textul supus analizei stabileşte două situaţii în care autoritatea

administraţiei publice poate dispune anularea propriului act administrativ, respectiv:

neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public şi care nu pot fi remediate;

faptul de a fi remediate în termenul stabilit de autoritatea administraţiei publice deficienţele identificate şi notificate beneficiarului procedurii de aprobare tacită.

7. Executarea actelor administrative

7.1. Obiectul execuţiei administrative

Potrivit specificului său, administraţia publică desfăşoară o intensă activitate de organizare a executării

şi de executare în concret a legilor şi altor acte normative subordonate legii. În îndeplinirea atribuţiilor sale,

autorităţile administrative execută atât propriile decizii, cât şi actele altor autorităţi publice, organizaţii

neguvernamentale, persoane fizice şi persoane juridice.

Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte juridice (administrative, civile, de dreptul

muncii), sau pot fi operaţiuni tehnico-materiale, lipsite de caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.).

7.2. Subiectul execuţiei administrative

În general, sarcina executării actului administrativ revine subiectului pasiv al raportului de drept

administrativ, titular al obligaţiei stabilită prin actul respectiv (ex. contribuabilii, contravenienţii, etc.).

Există însă unele cazuri în care sarcina punerii în executare a actului revine organului administrativ, cu

toate că el apare titular al unor drepturi. De exemplu, în caz de neplată la termen a impozitelor şi taxelor datorate

bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt obligate să declanşeze procedura executării

silite203.

7.3. Formele execuţiei administrative

În opinia profesorului Ioan Santai204, executarea sarcinilor de către administraţia publică se poate face în

afara răspunderii juridice sau în cadrul acesteia.

203 Art. 126 alin. (1) din Codul de procedură fiscală stipulează: „În cazul în care debitorul nu-şi plăteşte de bună voie obligaţiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru stingerea acestora, vor proceda la acţiuni de executare silită, potrivit prezentului cod.”

204 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108 49

În situaţia în care organele administrative execută sarcini în afara răspunderii juridice, măsura executării

nu intervine ca urmare a atitudinii culpabile a subiectului pasiv al raportului de drept administrativ (de exemplu,

în cazul întocmirii listelor de alegători205, a întocmirii actelor de identitate etc.)

Pe de altă parte, există situaţii în care, executarea unui act administrativ intervine în cadrul răspunderii

juridice a subiectului de drept (de exemplu, executarea amenzii contravenţionale206, executarea măsurii

confiscării administrative207 etc.).

7.4. Metode de executare a actelor administrative

Doctrina relevă că metodele de executare utilizate de administraţia publică sunt metoda convingerii şi

metoda constrângerii208.

Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a unei idei şi de recunoaştere a ei ca

fiind adevărată. Convingerea juridică se exteriorizează printr-o conduită a subiectului de drept conformă cu

prevederile legale209.

Cu toate că legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să urmeze organele administraţiei

pentru a-şi asigura executarea din convingere a propriilor acte juridice, în doctrină au fost enunţate unele reguli210

şi anume:

a) activitatea de explicare trebuie desfăşurată la nivel individual sau colectiv, raportat la subiecţii cărora le este destinat actul;

b) activitatea de explicare are menirea de a convinge opinia publică cu privire la necesitatea şi oportunitatea hotărârii viitoare;

c) explicarea se poate face prin contact direct cu cei interesaţi, prin intermediul mijloacelor mass-media etc.

Metoda convingerii în executarea unor acte şi măsuri administrative poate fi utilizată în afara

răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea unor bunuri), sau în cadrul acesteia (de exemplu, plata pe loc a

amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator211).

Constrângerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a urma o conduită pe care nu o

împărtăşeşte. Constrângerea juridică se manifestă prin obligarea unui subiect de drept să execute un act

administrativ, la nevoie folosindu-se forţa de constrângere a statului. Administraţia publică dispune de o forţă de

constrângere proprie, utilizată atât pentru executarea actelor sale, cât şi a actelor adoptate de alte autorităţi

publice sau organisme neguvernamentale.

În literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de bază în utilizarea metodei constrângerii,

după cum urmează212:

a) constrângerea trebuie întrebuinţată doar atunci când metodele de convingere folosite nu au determinat rezultatele scontate;

b) înainte de a se recurge la constrângere, trebuie să se facă avertizarea sau somarea prealabilă a subiectului în cauză şi numai ulterior se va trece la utilizarea constrângerii;

c) constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în cazurile prevăzute de lege, cu procedura şi metodele legale.

Metoda constrângerii poate apărea atât în afara răspunderii (de exemplu, rechiziţionarea forţată a unor

bunuri), cât şi în cadrul răspunderii administrative (de exemplu, executarea silită a amenzii contravenţionale).

7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative

Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii administrative (când executarea are loc din

convingere sau prin constrângerea subiectului) sau în cadrul răspunderii administrative (când, la fel, executarea

se face pe baza convingerii sau prin constrângerea subiectului).

205 Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale206 Art. 39 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001207 Art. 41 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001208 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 341 209 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108 210 J. Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967, pp. 276,

297-300, 304 211 Art. 28 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 212 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 109 50

În cazul executării benevole, în afara răspunderii, se întâlnesc forme procedurale mult simplificate,

uneori lipsind orice formă procedurală în realizarea obligaţiei juridice (de exemplu, în cazul impozitului privind

imobilele, înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea plăţii).

Tot în afara răspunderii administrative, dar în procesul executării prin constrângere, întâlnim forme

procedurale cum sunt, de exemplu, somaţia în caz de neplată a impozitelor.213.

În situaţia executării din convingere în cadrul răspunderii administrative, legea prevede, de regulă,

formalităţi simplificate214.

În cazul execuţiei prin constrângere în cadrul răspunderii, formalităţile sunt mai numeroase şi mai

complexe, ca de exemplu în cazul executării silite a amenzii contravenţionale215.

8. Căile administrative de atac

8.1. Definirea căilor administrative de atac

Raţiunea de a fi a administraţiei publice constă în satisfacerea deopotrivă a interesului public şi a celui

privat.

Sarcinile administraţiei publice sunt aduse la îndeplinire prin formele sale concrete de activitate,

respectiv prin actele administrative, operaţiunile tehnico-materiale şi faptele material-juridice, care se realizează

din oficiu sau, la cererea subiecţilor interesaţi. În practică, există situaţii în care actele şi acţiunile organelor

administrative dau naştere la nemulţumiri, lezând drepturi subiective şi interese legitime. În aceste cazuri,

persoanele nemulţumite au dreptul să formuleze reclamaţii prin intermediul cărora se urmăreşte eliminarea

carenţelor din activitatea administraţiei, pe de o parte, şi satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate

ale celor administraţi (particularilor), pe de altă parte.

Dreptul de petiţionare al cetăţenilor este garantat de Constituţie216, de Ordonanţa Guvernului nr.

27/2002 privind reglementarea activităţilor de soluţionare a petiţiilor217 şi de alte acte normative. De asemenea,

potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 52 din Constituţia României, republicată, orice

persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o

autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate

adresa instanţei judecătoreşti competente, în scopul recunoaşterii dreptului pretins sau interesului legitim şi

anulării actului administrativ, eventual, reparării pagubei cauzate.

Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: „În sensul prezentei ordonanţe, prin petiţie se înţelege cererea,

reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris ori prin poşta electronică, pe care un cetăţean sau o

organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor

publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăţilor naţionale,

societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor autonome denumite în continuare

autorităţi şi instituţii publice”218.

În doctrină, aceste modalităţi de sesizare a autorităţilor şi instituţiilor publice au fost definite astfel:

213 Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedură fiscală, „Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei.”

214 Art. 27 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede: „Plata amenzii se face la Casa de Economii şi Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte, în termenul prevăzut la alin (1).”

215 Art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stipulează: „În vederea executării amenzii, organele prevăzute la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, şi unităţilor subordonate acestora, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare sau, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea.”

216 Art. 51 din Constituţie României, republicată217 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 şi aprobată

prin Legea nr. 233/23.04.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 296 din 30 aprilie 2002

218 Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, modificată prin Legea nr. 233/2002 51

a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adresează unei autorităţi administrative în scopul luării unei măsuri destinate să-i asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes personal.

b) Propunerea reprezintă sugestia adresată unei autorităţi administrative, în scopul determinării autorităţii respective în luarea unor măsuri menite a satisface interese generale.

c) Reclamaţia poate fi definită ca fiind solicitarea prin care se urmăreşte determinarea unei autorităţi a administraţiei publice să revină asupra unor măsuri deja luate şi despre care petentul pretinde că i-au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.

d) Sesizarea reprezintă formalitatea procedurală care urmăreşte apărarea unui drept sau interes general lezat, prin determinarea autorităţii administrative competente în luarea unor măsuri care să restabilească legalitatea încălcată.

Împotriva actelor sau a oricăror măsuri ale administraţiei publice considerate a fi abuzive, persoanele

interesate pot exercita calea administrativă de atac, prin intermediul reclamaţiei sau al sesizării, atât la organul

emitent, cât şi la organele ierarhic superioare acestuia.

În doctrină, calea de atac este definită ca fiind mijlocul procedural care creează subiecţilor de drept

posibilitatea de a corecta încălcarea drepturilor subiective şi a intereselor legitime, în urma unor vătămări cauzate

de către autorităţile administraţiei publice219. În mod generic, calea administrativă de atac poartă denumirea de

recurs. În dreptul administrativ însă, termenul nu are aceeaşi semnificaţie ca în dreptul procesual civil sau penal.

Având în vedere dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, conform căruia

„Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, s-ar putea pune întrebarea dacă recursul

administrativ mai este de actualitate sau nu? În opinia noastră, noul text constituţional consfinţeşte existenţa

recursului administrativ care se exercită gratuit.

„Sintagma «jurisdicţii speciale administrative» are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor

care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativ-

jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative

drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ,

recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii

administrative necontencioase”.220

Căile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de acte normative care, în raport de

autoritatea administrativă a cărei activitate se contestă, precum şi de subiectele de drept ce le promovează, poartă

diferite denumiri, precum: reclamaţie şi sesizare221 (denumiri generice), plângere222 (în materie contravenţională),

întâmpinare223 (în materie electorală), cerere de revizuire224 (în materie fiscală), contestaţie225 (în materia

invenţiilor, achiziţiilor publice, concesiunii), etc.

8.2. Clasificarea căilor administrative de atac

În literatura de specialitate226, s-au întrebuinţat două criterii pentru clasificarea căilor administrative de

atac.

Astfel, după autoritatea administrativă căreia i se adresează calea de atac, distingem recursul ierarhic şi

recursul neierarhic. Când recursul este adresat autorităţii publice ierarhic superioare celei de la care emană actul

sau măsura atacată, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic denumit şi recurs graţios în situaţiile în care

este introdus la autoritatea administrativă de la care emană actul sau măsura atacată.

219 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 113-114 220 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. citată, pp.

34-35221 Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 222 Art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 223 Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice

locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004 224 Art. 29 din Ordonanţa Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit 225 Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările

ulterioare, art. 272 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare

226 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 114 52

După actul juridic prin care este soluţionată calea de atac, distingem recursul jurisdicţional şi recursul

nejurisdicţional. Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac împotriva unui act administrativ jurisdicţional

sau nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia legea prevede o procedură jurisdicţională, finalizată prin

adoptarea unui act de jurisdicţie. Recursul nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac exercitată împotriva

unei măsuri administrative care se finalizează prin adoptarea unui act administrativ.

8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative

Subiecţii de drept care pot exercita căile administrative de atac pot fi, după caz, persoane fizice sau

juridice, autorităţi publice, precum şi organisme şi organizaţii neguvernamentale legal constituite.

Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 reglementează numai căile de atac exercitate de către persoanele

fizice în faţa autorităţilor publice, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome şi a societăţilor comerciale

cu capital de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale.

Constituţia României, republicată, garantează în art. 51 dreptul la petiţie tuturor cetăţenilor, precum şi

organizaţiilor legal constituite, în cazul celor din urmă, petiţiile putând fi formulate exclusiv în numele

colectivelor pe care le reprezintă.

Nu pot fi subiecţi ai căilor administrative de atac autorităţile administraţiei publice ierarhic superioare

faţă de emitentul actului sau a unei măsuri administrative. Explicaţia rezidă în raporturile de subordonare

ierarhică, în temeiul cărora autoritatea administrativă ierarhic superioară are dreptul de control asupra activităţii

desfăşurate de organul inferior ierarhic, ale cărei acte nelegale le poate revoca sau anula.

Reclamantul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o calitate deosebită pentru exercitarea căii

administrative de atac; el trebuie doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim

propriu ori al unui terţ227, sau a încălcării unor drepturi ori interese generale.

Obiectul căii de atac administrative este foarte diversificat, putând fi atacat orice act administrativ (cu

caracter normativ sau individual), sau orice măsură administrativă.

Cauza recursului constă în încălcarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu ori ai altor

subiecţi, sau în vătămarea unor drepturi şi interese generale.

Calea de atac poate fi exercitată atât la autoritatea administrativă care a adoptat actul sau măsura

administrativă, cât şi la organele ierarhic superioare acesteia, cu excepţia cazurilor în care prin norma legală se

indică în mod expres organul competent. Neexistând limitări legale ale exercitării ei, calea de atac poate fi

promovată simultan sau succesiv la două sau mai multe organe, sau reintrodusă succesiv la acelaşi organ.

Căile administrative de atac se caracterizează prin următoarele elemente:

a) pot fi exercitate împotriva oricărei măsuri administrative (act administrativ, operaţiune tehnico-materială sau fapt material juridic);

b) recursul poate viza activitatea oricărei autorităţi administrative; c) pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea măsurii respective; d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe autorităţi administrative sau, poate fi

sesizată succesiv aceeaşi autoritate; e) recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege (de

exemplu, plângerea suspendă executarea sancţiunii contravenţionale228); f) actul de soluţionare a recursului este, de regulă, revocabil, în afara cazului în care legea îl declară în

mod expres definitiv sau irevocabil.

8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ

Recursul administrativ poate viza orice măsură administrativă, cu excepţia contractelor care pot fi

atacate numai în faţa instanţelor judecătoreşti. În temeiul art. 51 din Constituţie şi al Ordonanţei Guvernului nr.

27/2002, recursul administrativ (graţios sau ierarhic) poate fi introdus atât de către cetăţeni, precum şi de către

organizaţiile legal constituite, prin intermediul reprezentanţilor legali. În mod corelativ, autorităţilor

administrative le revine obligaţia să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes general

sau personal ce le-au fost puse în atenţie.

227 De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, orice alegător poate face întâmpinare împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători, chiar dacă privesc alte persoane.

228 Art. 32 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al contravenţiilor53

Considerăm că solicitările se pot face oral, cu prilejul audienţelor, sau în scris, prin petiţii.

Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate unei autorităţi administrative în ceea ce

priveşte înregistrarea, evidenţa şi păstrarea documentelor229. Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice sunt

direct răspunzători de buna organizare şi desfăşurare a activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor

ce le sunt adresate, de legalitatea soluţiilor şi comunicarea în termenul legal a acestora. În acest scop, prin art. 6

din O.G nr. 27/2002 a fost instituită obligaţia de a se organiza în fiecare autoritate sau instituţie publică un

compartiment distinct pentru relaţii cu publicul. Acest compartiment specializat are sarcina de a primi, înregistra

şi expedia răspunsurile către petiţionari, în termenele prevăzute de lege.

În situaţia în care petiţia adresată nu este de competenţa organului căruia i-a fost adresată, este totuşi

obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea acesteia din oficiu230, în maximum 5 zile organului competent,

fapt ce trebuie adus la cunoştinţă petiţionarului.

În cadrul solicitărilor verbale, organul administrativ este obligat să le consemneze în formă scrisă,

deoarece în aceeaşi formă trebuie să răspundă petentului.

Termenul general de soluţionare a recursului administrativ este de 30 de zile231. Pentru situaţiile

deosebite, care impun o cercetare mai îndelungată, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor administrative care au

primit petiţiile spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15 zile232. În mod cu totul excepţional, pentru

cazurile ce nu se pot soluţiona în acest termen, se poate aproba prelungirea acestuia.

Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii de specialitate, iar problemele de

importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea directă a conducerii autorităţii

respective. În toate cazurile, este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă petiţia. Dacă sesizările şi

reclamaţiile sunt îndreptate împotriva conducerii, se cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic superioare

acestora.

În ceea ce priveşte efectele declanşării recursului, subliniem că nici recursul graţios şi nici cel ierarhic

nu suspendă executarea actului administrativ, având în vedere caracterul executoriu al acestuia.

Alături de recursul administrativ general consacrat prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, există şi

recursuri administrative cu caracter special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 67/2004233,

întâmpinările cetăţenilor împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau oricăror erori din listele electorale

permanente se fac în scris şi se depun la primar, acesta fiind obligat să se pronunţe, în scris, în cel mult 3 zile de

la înregistrarea întâmpinării.

9. Efectele actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise în scopul de a produce efecte juridice, cu alte cuvinte

pentru a naşte, modifica sau stinge anumite raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se cunosc, de regulă, din

momentul adoptării actului administrativ.

În primul rând, actele administrative generează în principal, efecte juridice de drept administrativ,

raporturi juridice care iau naştere în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a statului, având la bază

subordonarea (inegalitatea) subiecţilor de drept.

În afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot da naştere şi unor raporturi juridice

de altă natură: de dreptul muncii, de drept civil, de dreptul familiei etc.

Pe lângă efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, şi consecinţe în plan economic, social

şi cultural etc.

Doctrina analizează efectele juridice ale actelor administrative sub trei aspecte şi anume:

a) momentul producerii efectelor juridice;b) întinderea efectelor juridice;c) încetarea efectelor juridice.

229 Art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 230 Art. 61 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, aprobată prin Legea nr. 233/2002 231 Art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 – legea

contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare232 Art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 233 Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în

Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare

54

9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice

În literatura de specialitate se considera că momentul de la care actele administrative produc efecte

juridice este cel al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor individuale234. Cu alte cuvinte,

este vorba despre intrarea în vigoare a unui act administrativ, care are două consecinţe principale: producerea de

efecte juridice şi punerea în executare a actului administrativ.

Astfel, de la data publicării actelor administrative normative şi respectiv de la data comunicării actelor

administrative individuale, subiecţii de drept au posibilitatea de a cunoaşte conţinutul acestora şi pe cale de

consecinţă le revine obligaţia de a le respecta.

Pe de altă parte, pentru autoritatea emitentă actul administrativ naşte cel puţin două obligaţii chiar din

momentul adoptării/emiterii lui, respectiv:

a) obligaţia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare, după caz;b) obligaţia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul administrativ decât în condiţiile prevăzute de

lege235. Aceste reguli doctrinare îşi regăseau suportul constituţional în art.15 alin. (2), art. 78 şi art. 114 alin. (4)

ale legii fundamentale care, în forma iniţială, aveau următoarea redactare:

Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai favorabile”.

Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la data publicării sau la

data prevăzută în textul ei.”

Art. 114 alin. (4): „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea intră în

vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament ...”.

Aşadar, cu valoarea de principiu, Constituţia instituia regula neretroactivităţii legii. Legea intra în

vigoare, de regulă, la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a şi, prin excepţie, la o dată

ulterioară specificată în mod expres în cuprinsul său.

Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor administrative. În cazul

ordonanţelor de urgenţă, legea fundamentală instituia o condiţie suplimentară, respectiv depunerea lor spre

aprobare la Parlament.

Revizuirea Constituţiei României aduce modificări de substanţă în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a

legii şi, în mod implicit, unor acte administrative.

Sediul materiei îl regăsim în art. 15 alin. (2), art. 78 şi art. 115 alin. (5) din Constituţia României,

republicată, care au următoarea redactare:

Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai

favorabile”.

Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data

publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.”

Art. 115 alin. (5): „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în

procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României

(...)”.

Comparând cele două variante ale textelor constituţionale desprindem următoarele reguli novatoarea

reglementate prin Constituţia republicată:

a) de la principiul neretroactivităţii legii, în cadrul excepţiilor, pe lângă legea penală a fost inclusă şi legea contravenţională mai favorabilă;

b) legea intră în vigoare la 3 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a (termenul se calculează în zile calendaristice şi nu în zile libere, s.n.) sau, la o dată ulterioară specificată în conţinutul său (prevedere identică cu cea din vechea reglementare);

c) ordonanţele de urgenţă intră în vigoare după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, cu condiţia prealabilă de a fi depuse spre dezbatere Camerei competente a fi sesizată, dezbaterea urmând procedura legislativă de urgenţă.

Având în vedere modificările constituţionale în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a legii, în doctrina

de specialitate s-au exprimat diverse opinii cu privire la intrarea în vigoare a actelor administrative236.

234 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 318 ş.a.

235 Ilie Iovănaş, op. citată, pp. 249 236 Corneliu Liviu Popescu, în Revista „Dreptul”, nr. 4/2004, pp. 23-40

55

Clarificările necesare au fost aduse de legiuitor prin modificările şi completările Legii nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative237, care constituie dreptul comun în

materie. Ceea ce trebuie reţinut este faptul că, nu se mai poate reţine o singură regulă cu privire la data intrării în

vigoare a diferitelor acte normative.

Analizând dispoziţiile art. 10, art. 110 şi art. 81 din Legea nr.24/2000 republicată, desprindem

următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ:

a) Ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a sau, la o dată ulterioară prevăzută în textul acestora.

Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial

al României şi expiră la ora 24.00 a celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin. 1);

b) Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art.11 alin. (2);

c) Hotărârile normative emise de Guvern, actele normative emise de autorităţile administrative centrale autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de organele administraţiei publice centrale intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art. 11 alin. 3 coroborat cu art. 10 alin. 1);

Potrivit legii, atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, emitentul

actului trebuie să stipuleze în textul actului data intrării în vigoare, obligatoriu ulterioară celei în care s-a

publicat.

d) În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezumă doar la modalitatea aducerii lor la cunoştinţă publică.

Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: „În vederea intrării în vigoare, actele normative adoptate de

autorităţile administraţie publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin

afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”

În consecinţă, distingem următoarele reguli:

a) hotărârile normative ale consiliilor locale şi judeţene intră în vigoare de la data aducerii lor la

cunoştinţă publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 50 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice

locale, cu modificările şi completările ulterioare.

Se impune precizarea conform căreia, publicitatea acestor hotărâri poate fi făcută în termen de 5 zile de

la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

b) dispoziţiile normative emise de primari şi, respectiv, de preşedinţii consiliilor judeţene devin

executorii la data aducerii lor la cunoştinţă publică (art. 71 alin. 1 şi art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001),

menţinându-se regula instituită prin art.50 alin. (2) din legea organică a administraţiei publice locale;

c) ordinele cu caracter normativ emise de prefecţi devin executorii la data aducerii la cunoştinţă publică

(art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului).

În concluzie, relevăm că nu există o singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a actelor

administrative cu caracter normativ.

În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual, apreciem că se menţine regula

consacrată conform căreia acestea produc efecte de la data comunicării lor prin orice modalitate consacrată.

Aşadar, în principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt acte juridice active, nu acte

retroactive.

De la această regulă există şi unele excepţii, respectiv: actele administrative care produc efecte

retroactive, fie datorită caracterului lor (ex: actele administrative declarative, actele administrative cu caracter

jurisdicţional, actele administrative date în aplicarea unor hotărâri judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii

exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de astfel de acte o constituie cea a actelor administrative

declarative sau recognitive. Aceste acte constată (recunosc) existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere

ca urmare a unor fapte juridice anterioare emiterii lor şi produc efecte juridice de la data la care au avut loc

237 Republicată în temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004

56

respectivele fapte juridice (de exemplu: actele de stare civilă- naştere şi deces, somaţiile de plată, actele

administrative de aprobare, anulare, confirmare etc.).

Pe de altă parte, există actele administrative care ultraactivează, producând efecte şi după data ieşirii lor

din vigoare. Astfel, în cazul în care un nou act de reglementare contravenţională prevede o sancţiune mai gravă,

contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi sancţionată în baza actului normativ în vigoare la data săvârşirii

ei238.

9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi analizată sub trei aspecte şi anume:

întinderea în spaţiu, întinderea asupra persoanelor şi întinderea în timp a efectelor juridice ale actelor

administrative.

9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice

În spaţiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de competenţa teritorială a organului

emitent.

Astfel, actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice centrale (Preşedintele

României, Guvern, miniştri, conducătorii celorlalte organe centrale, etc.) produc efecte juridice pe întreg

teritoriul ţării.

Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale (consilii locale,

primari, consilii judeţene, preşedinţii consiliilor judeţene), prefecţi şi conducătorii serviciilor deconcentrate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale produc efecte în limitele unităţilor

administrativ-teritoriale în care au fost alese sau numite, după caz.

Alături de alţi autori, considerăm că mai există şi alte criterii pentru determinarea competenţei

teritoriale şi a efectelor în spaţiu ale actelor administrative, cum sunt: domiciliul sau reşedinţa persoanei fizice

(pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul săvârşirii faptei (în materie contravenţională 239),

locul situării bunului imobil (în materia impozitului pe imobile), etc.

De asemenea, relevăm că în anumite situaţii, efectele juridice ale actelor administrative adoptate de o

autoritate administrativă se impun şi altor organe ale administraţiei publice240.

9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor

Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecţilor de drept cărora li se adresează respectiv,

autorităţi publice şi particulari (persoane fizice sau juridice), fără a conta, în mod deosebit, calitatea acestor

subiecţi. În toate situaţiile, cel puţin unul dintre subiecţii raportului de drept administrativ trebuie să fie subiect

calificat şi anume organul emitent al actului juridic.

Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc având în vedere calitatea specială a

subiectului pasiv al raportului juridic.

9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice

Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrării lor în vigoare, până la data scoaterii

lor din vigoare.

În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, precizăm că, de regulă, nu cuprind

dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare (cu excepţia actelor temporare) întrucât, în momentul

adoptării/emiterii lor nu se cunoaşte data la care încetează starea de fapt sau de drept care a determinat adoptarea

actului respectiv.

238 Art. 12 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 239 Art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 240 Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în vederea executării sancţiuni

amenzii contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localităţii unde domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatarea a contravenţiei. Executarea se va face de către organul financiar (altul decât cel de sancţionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în condiţiile prevăzute de lege.

57

Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice numai pentru perioada prevăzută în

conţinutul lor sau, până la realizarea unui fapt material-juridic (de exemplu, încetarea evenimentului care le-a

justificat apariţia).

Actele administrative cu caracter individual, caracterizându-se prin faptul că nu sunt de aplicabilitate

repetată, se consumă odată cu producerea faptului respectiv.

9.3. Încetarea efectelor juridice

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare care, de regulă,

se realizează de organul emitent, de organul ierarhic superior, ori de instanţele judecătoreşti 241. Cu alte cuvinte,

actele administrative normative şi individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de

încetare a acestora (anularea, revocarea, abrogarea, prescripţia, etc.)242

Majoritatea doctrinarilor apreciază că renunţarea beneficiarului la dreptul conferit printr-un act

administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia 243. Întrucât actul administrativ

este o manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului de act să nu aibă nici o relevanţă

asupra încetării efectelor acestuia. În consecinţă, în cazul în care o persoană renunţă la beneficiul actului

administrativ, pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice este necesar să fie revocat de organul

emitent sau de organul său ierarhic superior.

Edificatoare în acest sens sunt, spre exemplu, dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 300/2004

privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod

independent244, conform cărora „Anularea autorizaţiei se realizează în baza cererii de renunţare sau când una

dintre condiţiile de autorizare prevăzute de art. 5 nu mai este îndeplinită”, cererea de renunţare la autorizaţie

urmând a fi adresată autorităţii administraţiei publice emitente, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. (2) ale

aceluiaşi articol.

Cu alte cuvinte, legiuitorul stabileşte neechivoc faptul că beneficiarul unui drept conferit prin act

administrativ poate doar solicita emitentului, să dispună încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză.

În opinia prof. Tudor Drăganu, încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu

al actelor juridice prin desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor şi a obligaţiilor245.

Doctrina de specialitate relevă că încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ poate avea loc prin două

modalităţi şi anume:

a) producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi atribuie acest efect; b) intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care vizează suprimarea efectelor juridice ale

actului anterior.

9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material – juridic

Cu privire la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale actelor administrative, trebuie făcută

distincţie între actele administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter individual.

Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetată, nu îşi pierd eficienţa prin fapte de

executare. În consecinţă, doctrina de drept administrativ a statornicit regula conform căreia efectele juridice ale

actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a intervenţiei unui fapt material-juridic 246.

Fac excepţie de la această regulă actele administrative temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată în

conţinutul lor sau, la încetarea evenimentului care le-a determinat.

În cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetată, remarcăm faptul că

efectele lor juridice se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată însă la un anume

număr de cazuri. În consecinţă, raporturile juridice create de aceste acte se sting, adeseori, în urma intervenţiei

unor fapte materiale de producerea cărora legea leagă acest efect, cum sunt: încetarea existenţei subiectului de

drept, prescripţia, împlinirea termenului, executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte etc.

241 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 69 242 Ioan Santai, op. citată, vol.II, p 133 243 În sens contrar Romulus Ionescu, op. citată, p. 274 244 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 576 din 29 iunie 2004 245 Tudor Drăganu, op. citată, p. 175 246 Ibidem, p. 17658

Aşa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor

publici, cu modificările şi completările ulterioare, raportul de serviciu al funcţionarului public născut ca urmare a

unui act administrativ individual de numire în funcţie, încetează de drept la data decesului acestuia. În cazul

persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea acesteia pot duce la

încetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunţate îşi găsesc explicaţia în caracterul strict personal al drepturilor şi

obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea lor odată cu încetarea existenţei subiectului pasiv al

raportului de drept administrativ.

Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative, efectele unor acte administrative

individuale. Astfel, aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de şase luni de la

săvârşirea faptei247.

Un alt fapt material–juridic care conduce la încetarea efectelor produse de actul administrativ individual

îl constituie expirarea termenului de valabilitate (de exemplu, paşaportul pentru cetăţeanul român se emite pe o

perioadă de cinci ani).

Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte, stinge efectele juridice ale acestuia. Spre

exemplu, plata amenzii contravenţionale stinge efectele actului sancţionator, procesul-verbal de constatarea

contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale.

9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic

Cazurile de încetare a efectelor juridice prin intervenţia unui act presupun apariţia unui nou act juridic

care, poate proveni de la organul emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă judecătorească,

ultimul act înlăturând în totalitate sau în parte, definitiv sau temporar, efectele actului administrativ precedent.

Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea, abrogarea şi anularea.

9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea este definită în literatura de specialitate ca fiind operaţiunea juridică ce determină încetarea

temporară (vremelnică) a efectelor actelor administrative248.

În doctrină s-a afirmat că suspendarea actelor administrative constituie o modalitate de a garanta

legalitatea acestora, ce intervine în cazuri de excepţie, în cazuri limită249. Este vorba, aşadar, de întreruperea

vremelnică a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce presupune ca actul administrativ să fie în

vigoarela data suspendării.

În legătură cu instituţia suspendării, edificatoare ni se par dispoziţiile art. 64 din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în următoarea redactare:

„(1) În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de

acelaşi nivel sau de nivel superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce

suspendarea, precum şi durata ei determinată.

(2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintră de

drept în vigoare.

(3) Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziţiei suspendate

poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.”

Deşi textul menţionat are în vedere actele normative, considerăm că aceste dispoziţii sunt aplicabile şi

în cazul actelor administrative cu caracter individual.

Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu privire la legalitatea sau

oportunitatea unui act administrativ, putând fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului.

Suspendarea unui act administrativ poate fi determinată de unul dintre următoarele motive250:

a) contestarea legalităţii de către un particular (persoană fizică sau persoană juridică) sau de o autoritate publică;

b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului, de natură să pună sub semnul întrebării legalitatea pe considerente de oportunitate a actului respectiv;

247 Art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor248 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 285 249 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 91 250 Corneliu Manda, op. citată, pp. 229 – 230

59

c) necesitatea corelării actului administrativ cu actele autorităţilor ierarhic superioare, emise ulterior actului în cauză;

d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă; e) clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului etc.

În astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului administrativ, care se poate realiza pe două căi:

prin emiterea unui alt act juridic sau poate opera de drept, în temeiul legii.

A. Suspendare prin act juridic poate fi dispusă, după caz, de următoarele autorităţi publice:

1) Autoritatea emitentă a actului administrativ care, având dreptul de a emite sau revoca actul, cu atât mai mult îl va putea şi suspenda;

În spiritul celor menţionate, sunt edificatoare dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 295/2004 privind regimul

armelor şi muniţiilor251, conform cărora „(1) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune

de către organul competent care a acordat acest drept, în următoarele situaţii:

a) titularul dreptului se află în situaţia prevăzută la art. 15 alin. (1) lit. d);

b) titularul dreptului nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.15 alin. (1) lit. e);

c) a săvârşit una sau mai multe contravenţii, pentru care legea prevede sancţiunea contravenţională

complementară a suspendării dreptului de port şi folosire a armelor.

(2) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor se dispune pentru întreaga perioadă în care

persoana se află în oricare dintre situaţiile prevăzute la alin. (1).”

2) Autoritatea administrativă ierarhic superioară emitentului actului administrativ. În temeiul dreptului său de a exercita controlul ierarhic şi, în consecinţă, de a anula actele ilegale ale unei autorităţi subordonate, se prezumă şi dreptul de a suspenda astfel de acte;

3) Instanţele judecătoreşti. Spre pildă, potrivit art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unor pagube iminente, instanţa poate să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond;

4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfăşoară urmărirea şi cercetarea penală, actele organelor de deţinere şi de executare a pedepselor, propriile acte administrative şi cele ale organelor de procuratură subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraţiei de stat252.

B. Suspendarea de drept presupune existenţa unor prevederi exprese ale legii, în baza cărora actul administrativ va fi suspendat.

O suspendare de drept intervine în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de contencios

administrativ a unui act al consiliului judeţean, consiliului local sau al primarului, considerat ilegal 253. Un alt

exemplu îl regăsim în materia contravenţiilor, unde plângerea contravenientului formulată împotriva procesului-

verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale are ca efect suspendarea executării

actului în cauză254.

Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor administrative în cauză sau, după

caz, specifică instanţelor judecătoreşti.

Suspendarea actelor administrative încetează în următoarele situaţii:

a) în momentul în care actul suspendat este revocat de autorităţile competente ca urmare a constatării caracterului său ilegal sau inoportun, prin intermediul unui act administrativ de revocare255;

b) ca urmare a repunerii în vigoare a actului administrativ suspendat, fiind necesară şi în această situaţie intervenţia unui act administrativ;

c) de drept256, în cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, când împrejurările de fapt, care au determinat ca executarea actului să fie inoportună, au dispărut;

d) prin soluţionarea acţiunii pe fond, când suspendarea actului administrativ fusese hotărâtă de instanţa judecătorească, pe baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ

9.3.2.2. Revocarea actelor administrative

251 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004 252 Gheorghe Boboş, Ion Deleanu, Organele statului socialist român, Editura Didactică şi

Pedagogică, Bucureşti, 1974, p. 311 253 Art. 123 alin . (5) din Constituţie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituţia

prefectului254 Art. 32 alin (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 255 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 294 – 295 256 Ibidem, p. 296 60

Revocare reprezintă operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul său

superior ierarhic scot din vigoare un act administrativ257. Când revocarea este dispusă de autoritatea emitentă a

actului administrativ, suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului.

Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al regimului juridic aplicabil acestei

categorii de acte juridice258 determinat de specificul activităţii autorităţilor administrative, de organizare şi

executare a legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral.

Principiul revocabilităţii actelor administrative consacrat în mod constant de doctrină, îşi găseşte astăzi

atât un suport constituţional, în art. 21 şi 52 din legea fundamentală, precum şi un suport legal, reieşit din art. 7

alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004, din art. 26 alin. (2) al Legii privind

prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, etc.

Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: „Cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii

acţiunii prevăzute la alin. (1), prefectul va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,

reanalizarea actul socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia”.

Aşa cum în mod constant s-a arătat în literatura de specialitate259, cauzele care determină revocarea, pot

fi analizate sub două aspecte, astfel:

a) din punct de vedere al caracterului (conţinutului) cauzei distingem: revocarea pentru cauză de nelegalitate a actului administrativ; revocarea pentru cauză de inoportunitate a actului;

b) din punct de vedere al momentului în care intervin faţă de adoptarea/emiterea actului, indiferent de faptul că vizează nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting: cauze anterioare, care determină ca efectele juridice ale revocării să fie ex tunc, pentru trecut,

ca şi când actul nici nu ar fi existat; cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeaşi natură (ex tunc); cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice în viitor (ex nunc), având drept

consecinţă încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză din momentul revocării. În doctrină este unanimă opinia conform căreia revocabilitatea actului administrativ constituie un

principiu specific regimului juridic care guvernează acest tip de act juridic.

În anumite situaţii, revocarea actului administrativ ne apare ca o sancţiune îndreptată împotriva

beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu îl constituie revocarea dreptului de port şi folosire a unei arme

letale ca urmare a faptului că titularul prezintă pericol pentru ordinea publică, siguranţa naţională, viaţa şi

integritatea corporală a persoanelor260.

Alteori însă, revocarea poate să nu aibă acest caracter sancţionator. Spre pildă, în ipoteza aceluiaşi drept

de port şi folosire arme, autorizaţia se revocă atunci când titularul nu mai are calitatea de magistrat,

demnitar etc.261.

Având în vedere efectele produse, s-a apreciat că revocarea constituie un caz particular al nulităţii262.

Menţionăm că între revocare (caz particular de nulitate) şi suspendare există mai multe deosebiri, dintre

care cităm următoarele:

revocarea constituie un principiu ce guvernează regimul juridic al actelor administrative, spre deosebire de suspendarea care intervine doar în situaţii de excepţie;

revocarea se dispune în situaţiile în care se constată cu certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, în timp ce suspendarea este dispusă atunci când există incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau neoportunitatea actului în cauză;

revocarea are drept consecinţă încetarea definitivă a efectelor produse de actul administrativ, în timp ce suspendarea determină întreruperea temporară (vremelnică) a efectelor produse de actul în cauză.

257 Tudor Drăganu, op. citată, p. 183 258 Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilităţii actelor administrative să fie consacrat

expres în viitorul Cod de procedură administrativă (op. citată, vol. II, 2002, pp. 81-82) 259 Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112 – 113 260 Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor

şi muniţiilor 261 A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004;262 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 80

61

Dreptul de revocare are ca consecinţă, cu unele excepţii, şi dreptul de reformare sau de modificare a

actelor263.

Acest drept aparţine organului emitent al actului administrativ, care, având dreptul de a-şi desfiinţa

propriul act, poate şi să modifice (reformeze) dispoziţiile aceluiaşi act.

În ceea ce priveşte revocarea actelor administrative de către autoritatea ierarhic superioară emitentului

actului, problema este privită nuanţat. Astfel, se apreciază că actele administrative normative pot fi modificate de

către autoritatea supraordonată prin emitere unor noi acte normative care, fiind înzestrate cu forţă juridică

superioară, le pot modifica pe cele ale autorităţilor subordonate. Pe de altă parte, actele administrative

individuale care sunt de competenţa exclusivă a autorităţii inferioare nu pot fi modificate de către autoritatea

supraordonată, chiar dacă aceasta le-a revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea modificare ar

echivala cu o substituire în atribuţiile autorităţii inferioare. În acelaşi sens, se consideră că modificarea de către

organul superior a unui act administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat şi care este de competenţa

exclusivă a autorităţii administrative inferioare, ar contraveni dreptului de apreciere de care se bucură organul

emitent. Desigur, organele supraordonate vor putea stabili, în baza raporturilor ierarhice, îndrumări obligatorii

pentru organul subordonat, în sensul modificării actului considerat ilegal sau inoportun264.

Apreciem că revocarea trebuie să urmeze aceleaşi reguli de procedură ca şi adoptarea sau emiterea

actului în cauză, principiu ce este valabil şi pentru reformare.

9.3.2.2.1. Excepţiile de la principiul revocabilităţii265

Dacă în cazul actelor administrative normative principiul revocabilităţii are caracter absolut, toate actele

administrative de acest gen fiind revocabile, în cazul actelor administrative individuale, acest principiu încetează

a avea caracter absolut, existând unele excepţii prevăzute de lege ori, ca efect al naturii drepturilor şi obligaţiilor

generate de actele administrative respective. Principale excepţii de la principiul revocabilităţii citate de doctrină

sunt următoarele266:

a. Actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât dispun de stabilitatea lucrului judecat, necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale.

Stabilitatea acestor acte este garantată, pe de o parte, de obiectul lor (soluţionarea anumitor conflicte

juridice) precum şi de procedura specială după care se adoptă, riguros reglementată de lege şi, pe de altă parte,

de o complexitate sporită. Deşi actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile, precizăm că în toate

situaţiile normele juridice care reglementează această materie prevăd şi căile de atac (fie o cale administrativă de

atac, fie una judecătorească, ori ambele) stabilind, în acelaşi timp, şi procedura după care pot fi anulate. În acest

context, apreciem că trebuie interpretate dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, care

stipulează că „Jurisdicţiile administrative sunt facultative şi gratuite”.

În opinia noastră, rolul jurisdicţiilor administrative este acela de a descongestiona activitatea instanţelor

judecătoreşti, astfel încât se justifică intervenţia lor numai dacă litigiul poate incontestabil să fie soluţionat pe

această cale, cu celeritate şi cheltuieli minime pentru particulari. În acest sens, gratuitatea constituie un mijloc de

încurajare a particularilor pentru a recurge la asemenea proceduri. Acest principiu constituţional este posibil a fi

interpretat în mod neunitar de doctrină şi jurisprudenţă, cu consecinţa de a genera o practică neunitară în

administraţie şi justiţie. În acest context, considerăm, că, de lege ferenda, se impune o reglementare expresă în

această materie, pentru a se delimita situaţiile în care se poate apela la jurisdicţiile administrative, precum şi

condiţiile, termenele şi modul de soluţionare a respectivelor conflicte juridice.

b. Actele administrative în baza cărora se nasc raporturi juridice de altă natură (de drept civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.) sunt irevocabile, pentru motivul că generează raporturi juridice neadministrative, a căror legalitate sau oportunitate nu mai intră în competenţa de verificare a emitentului respectivului act administrativ.

263 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 139 264 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 262 265 Romulus Ionescu analizează două categorii de excepţii (op. citată, pp. 277-280); Ilie Iovănaş are

în vedere cinci categorii de excepţii (op. citată, pp. 254-256); Antonie Iorgovan analizează opt categorii (op. citată, vol. II, 2002, pp. 83-91)

266 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 327-330; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 140-144, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 113 – 116 etc.

62

Aceste raporturi juridice pot înceta pe două căi: prin voinţa părţilor sau pe baza unei hotărâri

judecătoreşti.

Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (5) lit. e) din Legea nr.215/2001, legea administraţiei publice locale,

primarul are competenţa să numească şi să elibereze din funcţie, în condiţiile legii, personalul din aparatul de

specialitate. Numirea şi respectiv eliberarea din funcţie se fac prin act administrativ individual emis în

conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în cazul funcţionarilor

publici şi potrivit dispoziţiilor Codului muncii267, în cazul personalului contractual.

Actul administrativ individual de numire dă naştere raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi

autoritatea publică (în cazul nostru fiind vorba despre primar), denumite raporturi de serviciu conform art. 1 din

Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Pe de altă parte, în cazul personalului contractual actul administrativ individual de numire constituie

temeiul încheierii contractului individual de muncă conform art. 10 din Codul muncii, dintre angajator (primarul,

în exemplul nostru) şi salariat, între cele două părţi luând naştere raporturi de muncă. Din momentul semnării

contractului individual de muncă, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea acestuia se supun

prevederilor Codului muncii, actul administrativ individual de numire fiind irevocabil.

De altfel, în doctrina de drept privat este consacrată teza conform căreia actele administrative cu

caracter individual care stau la baza unor raporturi civile (în sensul larg al termenului), pot fi revocate până în

momentul în care intră în circuitul civil, ulterior devenind irevocabile268.

c. Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de legi speciale sunt irevocabile, stabilirea acestora rezultând în mod expres sau implicit din normele de drept, astfel încât autoritatea emitentă să nu mai poată reveni asupra actului.

În această categorie, literatura de specialitate menţionează:

actele administrative care conferă drepturi patrimoniale importante; actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare civilă, diplomele de absolvire a

unei instituţii de învăţământ, actele de identitate etc.) Se consideră că revocarea acestor acte ar fi inutilă din moment ce persoana interesată poate cere oricând

emiterea unui act atributiv de statut personal cu acelaşi conţinut, făcând dovada că a prestat activitatea respectivă

şi că îndeplineşte condiţiile cerute de lege269.

d. Actele administrative care au fost realizate material devin irevocabile din momentul executării lor, revocarea lor neputând restabili situaţia anterioară.

Motivaţia acestei excepţii rezidă în raţiuni care au în vedere efectele materiale, patrimoniale produse şi

de ineficacitatea pe care ar avea-o revocarea actului, în condiţiile în care acesta a fost realizat material. Din

categoria acestor acte fac parte, în special, autorizaţiile care dau naştere la drepturi subiective ce nu sunt protejate

special (spre exemplu, autorizaţiile de construire şi de demolare a unor imobile). Prin urmare, în această

categorie se încadrează numai actele administrative ce se realizează material printr-una sau mai multe operaţiuni

determinate.

Ne raliem opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia irevocabilitatea unui act administrativ nu mai

poate fi invocată, chiar dacă acestea se încadrează într-una din excepţiile de la principiul revocabilităţii actelor

administrative, în ipoteza în care actul administrativ pe care îşi întemeiază un drept subiectiv a fost emis prin

manopere frauduloase sau dolosive270.

9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative

În mod frecvent, încetarea definitivă a efectelor produse de actele administrative se realizează prin

abrogare.

În procesul de elaborare a oricărui act administrativ, cu precădere a celor cu caracter normativ, punerea

de acord a noilor reglementări cu cele în vigoare, altfel spus, integrarea proiectului în ansamblul legislaţiei

reprezintă o regulă de necontestat. Prin elaborarea şi adoptarea unor noi norme administrative, se urmăreşte fie

267 Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003

268 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, pp. 86 – 87 269 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 256 270 Tudor Drăganu, op. citată, p. 244, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 144-145

63

acoperirea unui „vid legislativ” în materia respectivă, fie înlocuirea unor norme în vigoare, care însă, nu mai

corespund stării de drept sau stării de fapt aflate într-o permanentă dinamică.

Potrivit opiniei prof. Ioan Vida „Abrogarea este operaţiunea de asanare a sistemului legislativ de

«ramurile uscate» ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele reglementări juridice care

încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt necesare sau că în locul lor apar noi norme

juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele anterioare”271.

Rolul instituţiei abrogării este acela de a contribui la armonizarea legislaţiei, context în care se

apreciază că abrogarea are următoarele funcţii:

a) înlătură textele de conflict între noul act şi vechea reglementare; b) înlătură eventualele paralelisme din legislaţie; c) înlătură discrepanţele şi necorelările; d) ajută la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa de cerinţe de

aplicare, ca urmare a schimbărilor petrecute în societate272. Abrogarea poate fi expresă, când noul act prevede, de regulă, în articolul final, abrogarea vechii

reglementări sau tacită, denumită şi implicită, situaţie care rezultă din contextul noii reglementări.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte întinderea sa, abrogarea poate fi totală, situaţie în care are drept

consecinţă încetarea efectelor juridice ale întregului act administrativ la care se referă, sau parţială când vizează

doar anumite dispoziţii ale vechiului act administrativ.

Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea emitentă, de o autoritate ierarhic

superioară sau de Parlament, prin lege, în cazul ordonanţelor.

În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 62 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative conform cărora:

„(1) Prevederile cuprinse într-un act normativ, contrare unei noi reglementări de acelaşi nivel sau de

nivel superior, trebuie abrogate. Abrogarea poate fi totală sau parţială.

(2) În cazul unor abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la întregul act

normativ, nu numai la textele rămase în vigoare.

(3) Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin

abrogarea unui act administrativ anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial. Fac excepţie prevederile

din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament”.

9.3.2.4. Anularea şi inexistenţa actelor administrative.

9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

A. Situaţia în doctrină.

Nulitatea unui act juridic, implicit şi a actelor administrative, este considerată a fi o sancţiune care

intervine în situaţiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii.

Aşa cum am arătat, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de principiul legalităţii. În

practică însă, pot exista situaţii în care administraţia publică, prin actele şi acţiunile sale încalcă acest principiu,

consecinţa firească fiind sancţionarea activităţii sale ilegale, precum şi a funcţionarului public vinovat.

În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte (acte de autoritate şi acte de gestiune - s.n.)

trebuie să fie făcute legal, trebuie să fie făcute cu respectarea normelor juridice. Dar se poate întâmpla ca agenţii

administrativi, în activitatea lor, să comită acte neregulate, care nu respectă în totalitate cerinţele legii, uneori

violând legea pe o chestiune de principii, alteori pe o chestiune de formă (...). Am arătat că, într-un stat de

legalitate, trebuie să existe domnia legilor şi ca o consecinţă, actele făcute cu nerespectarea legilor, trebuie

înlăturate. Prin urmare sancţiunea nerespectării cerinţelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi decât

nulitatea actului”273.

În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de asemănări cu nulitatea din dreptul

civil, precum şi o serie de deosebiri fundamentale.

271 I. Vida, Manual de legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 168

272 I. Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academică, Bucureşti, 1979, p. 137273 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,

Bucureşti, 1937, p. 424 64

Sub aspectul diferenţierilor, elocventă este teza profesorului Jean Vermeulen conform căreia „în

raportul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări

nulitatea există fără text.”274

Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate.

Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca puncte de reper teoria nulităţii consacrată

în dreptul privat şi legile administrative, consacră următoarele categorii de nulităţi:

a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare; b) acte nule de drept, care au o aparenţă legală dar, sunt lovite de un viciu profund ce poate fi

constatat oricând, neputând fi acoperit de trecerea timpului; c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă ce pot fi invocate doar într-un interval

de timp determinat şi numai de acele subiecte de drept care au interes direct şi personal275. Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problema nulităţii actului administrativ, trebuie să avem în

vedere condiţiile de fond şi de formă prevăzute de lege pentru actul respectiv, fiind necesar să cercetăm

următoarele aspecte: ce influenţă are nerespectarea uneia sau alteia dintre condiţii asupra valabilităţii actului,

cine poate să invoce viciul şi în ce termen. În acelaşi timp, autorul consideră că teoria nulităţii în dreptul

administrativ trebuie să aibă în vedere mai multe categorii de interese, respectiv:

interesele generale, adică interesele colectivităţii la nivel naţional, reprezentate prin Stat; interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin judeţ, comună sau stabilimente

publice; interesul individual, adică interesul particularilor, al administraţilor.

„Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze. Uneori ea declară inexistenţa actului,

alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toată sancţiunea nu e decât o pedeapsă pentru

funcţionarul care a făcut actul”.276

În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria anulabilităţii este Mircea Anghene.

Autorul consideră că, în funcţie de gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale unui act administrativ,

viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil.

Sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale pentru a lua fiinţă, astfel încât nu

produc nici un efect juridic, nu dau naştere la nici un fel de drepturi şi obligaţii.

Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de mică însemnătate ale condiţiilor de valabilitate,

astfel încât aceste acte nu-şi pierd caracterul obligatoriu şi executoriu. Totuşi, datorită acestor vicii, actele

respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativă sau judecătorească. În concepţia autorului citat, o

caracteristică esenţială a actelor anulabile o reprezintă posibilitatea remedierii viciului prin confirmare277.

În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor lovite de nulitate absolută sau relativă

constă în faptul că ele se bucură de prezumţia de legalitate până în momentul când aceste nulităţi sunt constatate

sau declarate de organul competent. Atâta vreme cât aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate

obligatorii pentru subiectele vizate de ele, doar inexistenţa actului neavând nevoie de a fi constatată pentru a-l

lipsi de efecte juridice278.

Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în cazurile în care actul administrativ

încalcă o condiţie de legalitate de mică importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la forma exterioară sau la

procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind însăşi nulitatea relativă. El mai adaugă că, în

linii generale, există aceleaşi deosebiri juridice între cele două feluri de nulităţi ce sancţionează ilegalitatea

actelor administrative şi anume: nulitate sau nulitatea absolută şi anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru

toate categoriile actelor juridice279.

Prof. Ioan Santai consideră că, sub aspectul cauzelor care le determină şi al regimului juridic, nulităţile

se divid în nulităţi absolute şi nulităţi relative. Astfel, încălcarea normelor imperative (prin care se apără interesul

general) atrage nulitatea absolută, iar încălcarea unor norme dispozitive (ce ocrotesc interesele personale)

determină nulitatea relativă. În categoria normelor imperative intră prevederile care se referă la elementele

274 Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, 1947, p. 107

275 Paul Negulescu, op. citată, p. 426 276 Ibidem, p. 426 277 Mircea Anghene, Controlul judecătoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10 278 Tudor Drăganu, op. citată, p. 59 279 Romulus Ionescu, op. citată, p. 276

65

esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale actului administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare

la formalităţile procedurale neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act

administrativ adoptat, în mod valabil, de un organ colegial280.

Prof. Antonie Iorgovan relevă că teoria nulităţii actelor administrative a fost şi continuă sa fie amplu

cercetată în literatura juridică, tezele specialiştilor în drept administrativ intersectându-se cu cele ale

specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte clarificarea următoarelor problematici281:

a. admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative; b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii; c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei; d. raportul dintre nulitate şi revocabilitate. Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la un autor la altul, de la dreptul

administrativ la dreptul civil, este îndreptată spre un răspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de drept administrativ

au admis că şi în materia actelor administrative operează atât nulitatea absolută, cât şi nulitatea relativă, în

funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul administrativ şi de gravitatea viciilor de ilegalitate282.

Făcând o sinteză a teoriilor exprimate în literatura de specialitate autorul283 consideră că orice teorie

privind nulitatea actelor administrative trebuie să plece de la faptul că viciile care pot afecta legalitatea unui act

nu au aceeaşi valoare juridică. Astfel, este evident că pentru a produce în mod legal efecte juridice, actele

administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de fond şi de formă, încălcarea unora sau a celorlalte

fiind de natură să atragă nulitatea absolută sau, după caz, nulitatea relativă.

Nulitatea absolută intervine în situaţia în care este încălcată o condiţie de legalitate de mare importanţă,

stabilită în mod concret de normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv.

Pe de altă parte, nulitatea relativă intervine atunci când actul administrativ este lovit de vicii de o mai

mică importanţă.

Trebuie menţionat însă faptul că departajarea viciilor ce pot afecta actele administrative, după criteriul

importanţei lor pentru valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil. Deşi doctrina a consacrat

condiţiile de fond şi de formă ale actelor administrative, prezumându-se că primele ar avea o importanţă mai

mare pentru valabilitatea acestora, există situaţii în care, potrivit unei dispoziţii exprese a legii, nerespectarea

unor condiţii de formă ori de procedură considerate a fi „de mică importanţă”, determină nulitatea absolută a

actului afectat. Această afirmaţie doctrinară este susţinută în mod expres de unele dispoziţii legale.

Astfel, în art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, se stipulează că

procesul-verbal de constatare a contravenţiei „va cuprinde în mod obligatoriu” un anumit număr de menţiuni,

inclusiv codul numeric personal în cazul persoanei fizice, elemente care nu erau prevăzute de vechea

reglementare. În art. 17 al ordonanţei, sunt precizate menţiunile a căror absenţă atrag nulitatea actului: „Lipsa

menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului,

iar în cazul persoanei juridice, a denumirii şi sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a

semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu”.

În opinia noastră, analiza textelor legale la care am făcut referire ne conduce la următoarele concluzii:

a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se sancţionează, după caz, cu nulitatea absolută sau nulitatea relativă;

b) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 16 atrage nulitatea relativă a procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul);

c) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 17 atrage nulitatea absolută a procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul), ori la iniţiativa instanţei judecătoreşti, din oficiu.

Teza existenţei celor două forme de nulitatea (absolută şi relativă) în dreptul administrativ este

consfinţită şi de alte acte normative.

Spre exemplu, art. 47 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 are următoarea

redactare:

„(1) Nu poate lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin

soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă

dezbaterii consiliului local.

280 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 156281 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70 282 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70 283 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-75 66

(2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea

se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană

interesată.”

Atâta vreme cât legea consacră o „nulitate de drept”, cu alte cuvinte o „nulitate absolută”, care poate fi

invocată de orice persoană interesată, per a contrario rezultă că există şi o altă formă a nulităţii, respectiv

nulitatea relativă.

B. Noţiune. Clasificare.

Instituţia anulării actelor administrative are vechi tradiţii în doctrina de specialitate, fiind în acelaşi timp

consacrată de Constituţie şi de alte acte normative.

Astfel, suportul constituţional al materiei îl regăsim în art. 21, art.52 alin. (1) şi art. 126 alin. (6) din

Constituţia republicată, în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi în alte acte normative, etc.

Anularea actului administrativ, la fel ca a oricărui act juridic, se defineşte ca fiind „operaţiunea juridică

ce constă într-o manifestarea de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci,

încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta”284.

Într-o altă opinie285, „anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora

pentru considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare,

de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii”.

Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „acea sancţiune de drept civil, care lipseşte actul juridic

de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa valabilă.286”

Aşadar, se poate concluziona că nulitatea este o sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de

vicii de legalitatea, prin care se urmăreşte desfiinţarea actului şi încetarea efectelor sale.

Nulitatea poate viza atât actele administrative cu caracter normativ precum şi pe cele cu caracter

individual.

Spre deosebire de revocare, care poate fi determinată deopotrivă de motive care vizează nelegalitatea

sau neoportunitatea actului administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze de nelegalitate sau

netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulităţii pot viza nelegalitatea actului administrativ, în

sensul încălcării condiţiilor de fond, formă şi procedură prevăzute de lege pentru valabilitatea sa, precum şi

netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea eronată a legii la situaţia de fapt reglementată prin actul

administrativ.

Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru trecut (ex tunc), cât şi pentru viitor (ex

nunc).

După cum am menţionat, o problemă deosebit de importantă legată de instituţia anulării actelor

administrative a constituit-o regimul acesteia, mai concret, se impune a şti dacă în dreptul administrativ sunt

valabile principiile dreptului civil în materia nulităţii absolute şi respectiv a nulităţii relative.

Nulitatea absolută se particularizează prin faptul că sancţionează nerespectarea unor norme legale de

importanţă deosebită sau, care ocrotesc interesul general.

Nulitatea relativă este aceea sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de vicii de o importanţă

mai mică sau, care ocrotesc un interes particular287.

Sub aspectul celor două categorii de nulităţi care pot sancţiona actul administrativ ilegal, regăsim atât

asemănări precum şi deosebiri faţă de regimul juridic aplicabil actului civil în cazul nulităţii absolute şi a celei

relative.

Aşa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le generează, observăm că se menţine distincţia din dreptul

civil conform căreia nulitatea absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond, esenţiale pentru

valabilitatea actului, spre deosebire de nulitatea relativă care intervine ori de câte ori sunt încălcate condiţii de

mai mică importanţă, neesenţiale pentru valabilitatea actului.

284 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 69-70 285 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 145 286 Gheorghe Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Casa

de Editură „Şansa” S.R.L., Bucureşti, 1995, p. 178 287 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedinaş, op. citată,

pp. 117-119 67

În dreptul administrativ, pot apărea însă situaţii în care încălcarea unor condiţii de formă, care în mod

firesc ar trebui să determine nulitatea relativă, determină totuşi nulitatea absolută.

Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, din punct de vedere al efectelor juridice,

nulitatea actului administrativ diferă de cea a actului civil, astfel288:

a) în dreptul administrativ, indiferent de importanţa condiţiilor de valabilitate care au fost încălcate, organul competent va putea să dispună anularea actului;

b) dacă în dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativă pot fi înlăturate prin confirmare, în dreptul administrativ pot fi confirmate, după caz, ambele categorii de nulităţi sau numai nulităţile relative, potrivit legii.

În cazul în care cenzurarea legalităţii unui act administrativ se face de către o instanţă judecătorească,

inclusiv de cele de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004 putem distinge două situaţii, după cum

urmează:

a) nulitatea relativă va putea fi invocată numai de partea vătămată; b) nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată sau din oficiu, de instanţa

judecătorească competentă (spre exemplu, ipoteza reglementată de art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001).

Menţionăm că atât Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, precum şi alte legi speciale

prevăd termenele în care poate fi introdusă acţiunea în anulare.

În afara criteriului deja menţionat, care distinge nulităţile în absolute şi relative, nulităţile actelor

administrative au fost clasificate şi după alte criterii şi anume289:

a. După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese (prevăzute de lege), sau virtuale (neprevăzute de lege, dar care decurg din normele juridice).

b. După întinderea efectului lor distructiv, nulităţile sunt totale, atunci când desfiinţează actul în integralitatea sa, sau parţiale, dacă îl desfiinţează numai în parte.

c. După modul lor de constatare, distingem nulităţi de drept şi nulităţi constatate de autorităţi publice (administrative sau judiciare).

d. După obiectul lor (elementul la care se referă), nulităţile pot fi de fond (vizează conţinutul actului juridic), sau de formă (derivă din încălcarea condiţiilor procedurale ale actelor de drept).

C. Autorităţile competente să constate nulitatea actelor administrativeIndiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie constatată de organele competente care

pot fi, după caz: a) organul administrativ ierarhic superior, în temeiul raporturilor de subordonare

administrativă. Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului

„Ministerul Administraţiei Publice şi Internelor poate propune Guvernului, anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice”.

b) instanţele judecătoreşti, în temeiul dispoziţiilor exprese ale art.21 şi art. 52, coroborate cu dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, precum şi cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi a altor legi speciale (Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă etc.);

Procedura de anulare a actelor administrative este complexă şi diferă în funcţie de autoritatea competentă să dispună anularea.

Astfel, în constatarea nulităţii, organul administrativ ierarhic superior este obligat să respecte doar acele reguli procedurale specifice propriei activităţi.

Procedura pe care trebuie să o respecte organele judecătoreşti este diferită, după cum este vorba de instanţele de contencios administrativ sau de instanţele de drept comun.

Ministerul Public îşi exercită competenţa de anulare a actelor administrative în baza normelor dreptului procesual penal.

D. Efectele nulităţiiDe regulă, anularea are efect retroactiv, astfel încât actele de anulare sting efectele actelor anulate,

considerându-se că acestea din urmă nici nu ar fi existat290. În cazul în care actul administrativ a fost anulat pe temeiul ilegalităţii, efectele anulării se produc nu doar pentru viitor (ex nunc), ci şi pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii/adoptării sale. Cu alte cuvinte, actul de anulare desfiinţează efectele juridice ale actului anulat.

288 I. Iovănaş, op. cit., p. 63289 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 151290 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 257 68

Evident însă că pot fi şterse doar efectele juridice, nu şi faptele materiale, care prin însăşi existenţa lor pot da naştere unor efecte juridice deosebite291.

Dacă însă actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridice produse înainte de anulare rămân valabile, anularea actului producând efecte juridice numai pentru viitor (ex nunc).

9.3.2.4.2. Inexistenţa actelor administrative

A. Definiţie Teoria actelor inexistente este elaborată de multă vreme şi pusă în evidenţă încă din perioada interbelică

de autorii de drept administrativ francezi şi români292, iar practica judecătorească din aceste ţări a consacrat categoria actelor inexistente. În prezent, această sancţiune are şi un suport constituţional pe care îl regăsim în dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din legea fundamentală.

Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia României, republicată: „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului”, iar art. 108 alin. (4) statuează: „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.”

Actul administrativ inexistent se caracterizează prin lipsa unuia, unora sau tuturor elementelor sale esenţiale, fără de care actul nu poate fi conceput293.

Actele inexistente sunt lovite de vicii atât grave şi de vizibile, încât o persoană cu inteligenţă mijlocie, cum se exprimă prof. Tudor Drăganu, nu le poate recunoaşte, nici măcar o singură clipă, caracterul obligatoriu294.

Aşa cum am mai arătat, în baza prezumţiei de legalitate ce caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept, producând efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate, încălcarea legii fiind atât de evidentă încât orice persoană o poate sesiza. Neoperând această prezumţie, pe cale de consecinţă, rezultă că actul respectiv este lipsit de caracterul obligatoriu şi executoriu.

Importanţa sancţiunii inexistenţei trebuie privită şi din perspectiva excepţiilor de la controlul judecătoresc exercitat asupra actelor administrative în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, dacă instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa asupra legalităţii acestor acte, ele pot contesta existenţa lor. De altfel, excepţia de ilegalitate se poate ridica în faţa oricărei instanţe, nu numai a instanţelor de contencios administrativ.

B. Efectele inexistenţei În opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenţei actelor administrative sunt următoarele295:

1. Actul nu beneficiază de prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al acestuia. În consecinţă, existenţa actului poate fi contestată, iar executarea lui poate fi refuzată;

2. Invocarea inexistenţei unui act administrativ poate fi făcută de orice subiect de drept interesat şi oricând, neoperând prescripţia;

3. Viciul inexistenţei unui act administrativ poate fi constatat de orice instanţă judecătorească296, independent de competenţa materială şi teritorială ale acesteia;

4. Căile administrative de atac împotriva unui act inexistent se pot exercita oricând; 5. Dacă viciul inexistenţei afectează acte administrative din categoria celor definitive sau irevocabile,

problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai actele legal emise297, nu şi pe cele inexistente;

6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept;

7. Actul inexistent nu produce efecte juridice în mod valabil nici pentru trecut, nici pentru viitor; 8. Un organ administrativ nu are obligaţia să emită un act individual în temeiul unui act normativ

inexistent şi nici să execute un act individual inexistent. 9. Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ conduce la

nevalabilitatea acestuia din urmă.

291 Romulus Ionescu, op. citată, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324292 Paul Negulescu, op. citată, pp. 430-431 293 Tudor Drăganu, op. citată, p. 59 294 Ibidem, p. 64295 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 150-151 296 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, p. 60297 Idem, Nulităţile actelor administrative individuale, p. 86

69

Având în vedere aceste elemente specifice regimului juridic al inexistenţei, doctrina franceză relevă că actul administrativ inexistent poate fi revocat oricând, spre deosebire de actul lovit de nulitate care poate fi revocat numai înăuntrul termenului de recurs.298

298 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-éme édition, Précis Dalloz, 2000, pag. 11470

Capitolul XII

CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Consideraţii generale

Constituţia României, republicată, consacră în art. 1 alin. (4) organizarea statului „potrivit principiului

separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei

constituţionale”. Cu alte cuvinte, legea fundamentală consfinţeşte în mod expres separaţia celor trei puteri statale

şi în acelaşi timp faptul că acestea trebuie să se găsească într-un permanent echilibru, inducându-se astfel ideea

de interacţiune şi control reciproc dintre acestea.

Analizând mecanismele şi instituţiile controlului exercitat asupra activităţii administraţiei publice, prof.

Ioan Alexandru apreciază că: „De-a lungul evoluţiei societăţii, problematica controlului a fost abordată

diferenţiat, în funcţie de nivelul dezvoltării generale, în special de nivelul atins în capacitatea de auto-conducere

a societăţii”299. Autorul citat relevă că sorgintea termenului de control o regăsim în franţuzescul „contre-rolle”,

care semnifică documentul de verificare a unui rol fiscal. Ulterior, semnificaţia a fost extinsă, având sensul de

activitate de verificare a unor rezultate din orice domeniu al vieţii economico-sociale.

Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice este reglementat atât de legea fundamentală,

precum şi de o serie de acte normative.

Astfel, art. 111 din Constituţie instituie controlul parlamentar asupra Guvernului şi a celorlalte organe

ale administraţiei publice, care sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele solicitate de Camera

Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora.

În acelaşi sens, art. 112 şi art. 113 stabilesc modalităţi concrete de control parlamentar asupra

Guvernului, prin sistemul „întrebărilor şi al interpelărilor”, respectiv prin iniţierea şi aprobarea noţiunii de

cenzură.

Pe de altă parte, art. 21 şi art. 52 din Constituţie aşează activitatea administraţiei publice sub controlul

de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti.

În sfârşit, art. 102 alin. (1) din Constituţie statuează că: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”, reieşind, în mod implicit din text, competenţa Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra autorităţilor din sistemul administraţiei publice. În legătură cu această formă de control, prof. Antonie Iorgovan făcea următoarea remarcă: „Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, dar nu toate autorităţile administrative au aceeaşi poziţie faţă de Guvern; sunt cel puţin trei situaţii:

a) organe subordonate (direct sau indirect); b) organe de stat centrale autonome; c) organe locale ale autonomiei unităţilor administrativ-teritoriale”300. Organele din prima categorie sunt controlate de Guvern în baza raporturilor de subordonare, iar cele din

categoria a doua sunt controlate de Guvern în temeiul dispoziţiilor art. 102 alin. (1) din Constituţie. Asupra organelor locale ale administraţiei prin care se exercită autonomia locală în unităţile administrativ - teritoriale, Guvernul exercită un control de tutelă administrativă, drept ce rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 102 alin. (1) şi art. 123 din Constituţie.

Aşadar, putem concluziona că legea fundamentală consacră trei forme de control ce pot fi exercitate asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, în concret fiind vorba despre controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.

În opinia prof. Ioan Alexandru funcţionarea în condiţii cât mai bune a administraţiei publice este garantată, printre altele, şi de exercitarea unui control permanent, căruia îi atribuie cel puţin două funcţii, după cum urmează:

funcţia de prevenire şi îndrumare; funcţia de identificare şi eliminare a cauzelor care ar putea periclita funcţionarea sistemului

administrativ301.

299 Ioan Alexandru, Administraţie publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.508

300 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 445 301 Ioan Alexandru, op. cit., p. 509

71

În principiu, orice formă de control care se exercită asupra autorităţilor din sistemul administraţiei publice vizează modul în care acestea îşi îndeplinesc competenţa legală, în concret, legalitatea şi/sau oportunitatea actelor adoptate şi măsurilor întreprinse.

2. Noţiune

Într-o opinie, se apreciază că, în sens larg, „noţiunea de control evocă o activitate de verificare a conformităţii unei activităţi concrete, (pentru dreptul administrativ se are în vedere activitatea administraţiei publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept”302.

Plecând de la premisa conform căreia, orice activitate organizată implică şi controlul modului în care se realizează, prof. Ioan Santai apreciază că verificarea trebuie să vizeze un dublu aspect, respectiv legalitatea „conformitatea sau neconformitatea dintre activitatea efectiv realizată cu normele juridice”, precum şi oportunitatea.

3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice

Doctrina de specialitate, utilizează în mod constant pentru clasificarea formelor de control ce se exercită asupra activităţii administraţiei publice303, următoarele criterii:

a) Natura autorităţii publice care exercită activitatea de control, după care distingem trei forme, respectiv: controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.

b) Locul pe care îl ocupă autoritatea care exercită controlul faţă de cea controlată, după care distingem:

controlul intern, exercitat de autorităţi, structuri organizatorice demnitari sau funcţionari publici din administraţia publică asupra propriilor structuri sau funcţionari;

controlul extern, exercitat de autorităţi publice din afara sistemului administrativ. c) Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem: controlul contencios (jurisdicţional), care se realizează în cadrul unui litigiu după o procedură

jurisdicţională; controlul necontencios (nejurisdicţional), înfăptuit în absenţa oricărui litigiu, după o procedură

nejurisdicţională.d) După specificul şi obiectul controlului distingem patru forme, respectiv: controlul de legalitate, care vizează modul de respectare a legislaţiei; controlul de oportunitate, care are în vedere actualitatea măsurilor administrative; controlul de eficienţă, care vizează maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu

resursele utilizate; controlul de eficacitate, care urmăreşte modul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru

fiecare activitate raportat la standardele proiectate. e) După obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem două forme, şi anume:

un control general, care priveşte întreaga activitate a administraţiei publice (actele administrative, faptele material-juridice, operaţiunile administrative şi actele politice);

un control specializat (de specialitate), care vizează numai anumite aspecte (segmente) din activitatea complexă a administraţiei publice.

302 Verginia Vedinaş, op. cit., p 130303 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 450-451, Verginia Vedinaş, op. citată, p. 131-

134, Ioan Santai, op. cit., vol. II, p. 179, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 349 72

Capitolul XIII

CONTROLUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune, trăsături, funcţii

După cum am văzut deja, controlul administrativ reprezintă o formă distinctă de control ce se exercită

asupra activităţii administraţiei publice, este „controlul înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu

legea, asupra propriei activităţi”304.

În opinia prof. Ioan Santai: „Controlul administrativ se poate defini ca acea formă a verificării de stat

înfăptuită de autorităţile publice executive în conformitate cu prevederile legale, atât asupra activităţii specifice

propriului sistem de organe cât şi în afara acestuia, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei conformităţii

dintre acţiunea înfăptuită şi normele care o reglementează, precum şi, după caz, restabilirea, la nevoie, a

legalităţii încălcate cu toate consecinţele decurgând din aceasta pentru acţiunea verificată de autorii controlaţi”305.

Aşa cum în mod constant s-a arătat în doctrină, administraţia publică constituie cel mai complex şi

diversificat sistem de autorităţi statale, care asigură o gamă largă şi variată de servicii publice. Pentru realizarea

acestora, sunt antrenate importante resurse umane, materiale, financiare etc. Această realitate are implicaţii

directe asupra formelor controlului administrativ care trebuie să vizeze întreaga activitate administrativă.

Faţă de cele expuse, apreciem că putem defini controlul administrativ ca fiind activitatea de verificare

(supraveghere) exercitată de autorităţi administrative, compartimente funcţionale (structuri organizatorice),

demnitari sau funcţionari publici, asupra unor autorităţi, structuri organizatorice sau funcţii publice din cadrul

aceluiaşi sistem.

Scopul controlului administrativ este acela de a identifica eventualele disfuncţii, cauzele care le-au

generat şi eventual, persoanele vinovate şi de a dispune sau, după caz, de a recomanda măsurile necesare pentru

eliminarea carenţelor semnalate şi sancţionarea vinovaţilor.

Dreptul de control administrativ poate fi conferit prin lege (în sens larg) sau, este consecinţa firească a

unui raport de subordonare.

Precizăm faptul că, de regulă, autorităţile administraţiei publice îşi desfăşoară activitatea pe baza unui

Regulament de organizare şi funcţionare a statului de funcţiuni şi a organigramei, documente aprobate, potrivit

legii prin act administrativ, de conducătorul autorităţii, organul colegial sau organul ierarhic superior.

Prin intermediul lor se stabileşte organizarea, funcţionarea, încadrarea cu personal, precum şi raporturile

de subordonare, colaborare, etc. din cadrul autorităţii (instituţiei) publice şi în mod implicit, dreptul de a exercita

controlul administrativ intern.

Obiectul controlului administrativ îl poate constitui legalitate, oportunitatea, eficienţa şi eficacitatea

activităţii desfăşurate de autoritatea administrativă supusă controlului.

În toate cazurile, controlul administrativ presupune prezenţa unui număr de doi subiecţi, respectiv

subiectul activ (reprezentat de organul de control) şi subiectul pasiv (organul, structura organizatorică,

demnitarul sau funcţionarul public controlat).

Sub aspectul modalităţii de organizare, controlul administrativ poate fi exercitat cu caracter permanent,

la anumite intervale de timp sau inopinat, din oficiu sau la sesizare.

Din punct de vedere al momentului în care intervine, controlul administrativ poate fi anterior,

concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului.

În doctrină, s-a apreciat că necesitatea controlului administrativ rezidă şi din funcţiile sale, şi anume:

a) funcţia de observare (constatare) prin intermediul căreia se monitorizează activitatea supusă controlului, exhaustiv sau pe un anumit segment, potrivit formei de control;

b) funcţia preventivă, care vizează evitarea apariţiei unor carenţe în activitatea controlată. Această funcţie se realizează prin dialogul permanent care trebuie să existe între cei doi subiecţi ai controlului administrativ;

304 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 350 305 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 180

73

c) funcţia corectivă, care are în vedere eliminarea cauzelor care au generat disfuncţii sau erori în activitatea controlată;

d) funcţie sancţionatorie, în temeiul căreia poate fi antrenată răspunderea juridică a subiectului pasiv al controlului, sub diferite forme, evident în funcţie de gravitatea abaterilor306.

Controlul administrativ îmbracă, de regulă, două forme principale şi anume: controlul administrativ

intern şi controlul administrativ extern.

2. Controlul administrativ intern

Controlul intern se particularizează prin faptul că se exercită de către conducătorul autorităţii

administrative, funcţionari publici cu funcţii de conducere (directori, şefi servicii, şefi birouri, etc.), ori de

structuri organizatorice (compartimente funcţionale) din cadrul autorităţii respective.

Conducătorul autorităţii administrative şi funcţionarii publici de conducere exercită controlul în virtutea

raporturilor de subordonare, fiind vorba despre un control exhaustiv, general, ce vizează întreaga activitate a

subiectelor controlate. Structurile organizatorice din cadrul unei autorităţi a administraţiei publice exercită un

control specializat, care vizează un anumit segment al activităţii.

De regulă, această formă de control are un caracter permanent şi se exercită din oficiu ori la sesizare.

În doctrina de specialitate, s-a relevat atât avantajele precum şi dezavantajele controlului administrativ

intern307. Avantajul rezidă în faptul că subiectul activ are posibilitatea de a cunoaşte pe deplin activitatea

controlată şi, pe cale de consecinţă, ar putea dispune cele mai bune măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii şi

eliminarea eventualelor nereguli. Pe de altă parte, s-a apreciat că independenţa subiectului activ al controlului

este relativă, dezavantaj care ar putea conduce la o verificare superficială, tolerantă.

Controlul administrativ intern are două forme, controlul intern general şi controlul intern specializat.

2.1. Controlul intern general

În doctrină se apreciază că această formă de control derivă din raporturile de subordonare ierarhică, are

un caracter permanent şi constituie atributul conducătorului autorităţii (instituţiei) publice şi a funcţionarului

public care exercită o funcţie de conducere faţă de personalul subordonat. „Prin caracterul său continuu, prin

atribuţiile conferite şi prin eficienţa lui, el este considerat mai mult decât un simplu control, reprezentând în

realitate o adevărată supraveghere administrativă izvorâtă din raporturile de subordonare”308.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999309 privind controlul intern şi controlul

financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare: „Conducătorul instituţiei publice trebuie să asigure

elaborarea, aprobarea, aplicarea şi perfecţionarea structurilor organizatorice, reglementărilor metodologice,

procedurilor şi criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinţele generale şi specifice de control intern”.

Acelaşi act normativ defineşte în art. 2 lit. d) controlul intern ca fiind: „ansamblul formelor de control

exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele

acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi

eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele şi procedurile”.

Obiectivele generale ale controlului intern sunt următoarele310:

realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice, stabilite în concordanţă cu propria lor misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă;

protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei; respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii; dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi difuzare

a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte periodice.

306 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 182 307 Ibidem, pp. 245-246 308 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 186309 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 430 din 31 august 1999, cu

modificările şi completările ulterioare310 A se vedea art. 3 din O.G. nr. 119/199974

Din analiza dispoziţiilor legale menţionate şi din doctrină311 se pot desprinde următoarele particularităţi

ale controlului intern general:

a) Subiecţii (activ şi pasiv) fac parte din aceeaşi autoritate a administraţiei publice. Subiectul activ, cel care realizează verificarea (supravegherea) poate fi reprezentat de conducătorul

autorităţii ori funcţionarul ierarhic superior.

Subiectul pasiv al controlului poate fi reprezentat de o structură organizatorică din cadrul autorităţii

respective ori de unu sau mai mulţi funcţionari publici.

b) Obiectul controlului intern general îl poate constitui, după caz: legalitatea şi/sau oportunitatea întregii activităţi (acte administrative, fapte material-

juridice, operaţiuni tehnico-materiale); eficienţa şi/sau eficacitate activităţii; relaţiile cu publicul.

c) Scopul urmărit de controlul intern este complex şi poate fi, după caz: restabilirea legalităţii; asigurarea oportunităţii; optimizarea circuitului documentelor şi a relaţiilor cu publicul; eficientizarea activităţii şi creşterea eficacităţii, etc.

d) Procedura În absenţa unui Cod de procedură administrativă, controlul administrativ intern se desfăşoară conform

Regulamentului propriu de organizare şi funcţionare şi a unui act administrativ emis de conducătorul fiecărei

autorităţi administrative.

Doctrina şi practica administrativă au consacrat următoarele reguli:

sub aspectul momentului, controlul administrativ intern general se poate declanşa anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului, din oficiu sau la cerere;

are caracter permanent, de continuitate; este un control exhaustiv, cu alte cuvinte activitatea de control vizează atât înscrisurile

(documentele) precum şi comportamentul funcţionarilor în relaţiile cu publicul, colaborarea cu colegii, etc. Pot fi administrate orice mijloace de probă, inclusiv audierea unor persoane;

se finalizează printr-un document (proces-verbal, notă de constatare, etc.), în care se înserează constatările reieşite din control, neajunsurile, erorile şi măsurile necesare pentru îmbunătăţirea activităţii.

e) Măsurile ce pot fi dispuse vizează activitatea controlată, organizarea compartimentului şi funcţionarul public, după cum urmează:

în legătură cu activitatea controlată, se poate dispune restabilirea legalităţii încălcate, respectiv:

anularea, modificare ori suspendarea unui act administrativ; eliberarea unor înscrisuri; soluţionarea în temeiul legal a petiţiilor; creşterea eficacităţii şi a eficienţei în utilizarea resurselor umane, materiale,

financiare, etc. în ceea ce priveşte structura organizatorică controlată (departament, direcţie, serviciu,

birou, etc.) se poate dispune sau, după caz, propune reorganizarea acesteia, prin redistribuirea atribuţiilor;

în ceea ce priveşte funcţionarul public sau salariatul controlat, se poate dispune sau propune, dacă este cazul, aplicarea uneia dintre sancţiunile prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sau de Codul muncii.

2.2. Controlul intern specializat

Această formă a controlului intern se particularizează prin faptul că vizează numai anumite segmente

(sectoare) din activitatea unei autorităţi administrative şi se exercită în baza unor reglementări speciale sau a

reglementărilor de ordine interioară.

Controlul se exercită de structuri organizatorice (compartimente funcţionale) sau persoane specializate

în activitatea respectivă.

De regulă, exercitarea controlului intern specializat se concretizează prin emiterea unei vize de

conformitate, sub aspectul legalităţii, oportunităţii, eficacităţii etc. actelor administrative sau operaţiunilor

administrative. Refuzul acordării vizei trebuie motivat.

311 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 186-18775

În doctrină cel mai frecvent citat este controlul financiar preventiv312.

Materia este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlului intern şi controlul

financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 2 lit. d) din ordonanţa menţionată, prin control financiar preventiv înţelegem: „activitatea

prin care se verifică legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a

patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora”.

Obligaţia de a organiza activitatea de control financiar preventiv revine conducătorului autorităţii

administraţiei publice, prin act administrative, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 13 alin. (1), (5)

şi (6) din ordonanţă.

Controlul financiar preventiv propriu se exercită, prin viză, de persoane din cadrul compartimentelor de

specialitate, desemnate în acest sens de conducătorul autorităţii publice313. Viza de control financiar preventiv

propriu se exercită prin semnătura persoanelor îndreptăţite şi prin aplicarea de către acestea a sigiliului personal.

Este de menţionat faptul că O.G. nr. 119/1999 care reglementează organizarea unei forme specifice de

control administrativ intern specializat, face trimitere şi la o altă formă a acestei categorii de control. Astfel, art.

14 alin. (6) din ordonanţă stabileşte: „În cazurile în care dispoziţiile legale prevăd avizarea operaţiunilor de către

compartimentul de specialitate juridică, proiectul de operaţiune va fi prezentat pentru control financiar preventiv

propriu cu viza şefului compartimentului juridic”. Aşadar, viza de control financiar preventiv este precedată de

viza compartimentului juridic sub aspectul legalităţii actului sau operaţiunii administrative.

Conţinutul controlului financiar preventiv constă în verificarea sistematică a proiectelor de operaţiuni

care fac obiectul acestuia, din punct de vedere al legalităţii şi regularităţii, precum şi cel al încadrării în limitele

creditelor bugetare stabilite potrivit legii.

3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern se exercită de către autorităţi administrative, demnitari sau funcţionari

publici din afara autorităţii care face obiectul controlului. Aşa cum s-a arătat constant în doctrină, controlul

administrativ extern poate îmbrăca forma controlului ierarhic, tutelei administrative şi a controlului administrativ

extern specializat314.

3.1. Controlul ierarhic

Acest control se exercită de autorităţile administraţiei publice ierarhic superioare asupra celor situate pe

un nivel ierarhic inferior, în baza raporturilor de subordonare. Poate fi prevăzut în mod expres de lege sau nu, în

cea de-a doua situaţie fiind consecinţa raportului de subordonare.

Spre exemplu, art. 33 alin. 4 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu

modificările şi completările ulterioare, prevede: Ministerul Administraţiei şi Internelor poate propune

Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice”.

Textul citat, ni se pare relevant sub mai multe aspecte şi anume:

consacră controlul ierarhic al Guvernului asupra prefectului, reprezentantul său numit în judeţe şi în municipiul Bucureşti;

delimitează sfera controlului ierarhic care vizează atât legalitatea precum şi netemeinicia actului administrativ;

consfinţeşte competenţa organului ierarhic superior de a anula actele administrative ilegale sau netemeinice ale organului ierarhic inferior.

Având în vedere doctrina de specialitate şi dispoziţiile legale putem identifica următoarele

particularităţi ale controlului administrativ extern:

a) Subiectele controlului sunt: organul ierarhic superior în calitate de subiect activ şi organul ierarhic inferior (subiectul pasiv) a cărui activitate face obiectul controlului.

b) Obiectul controlului îl constituie legalitatea, temeinicia precum şi oportunitatea actelor şi măsurilor administrative. De asemenea, apreciem că eficacitatea activităţii desfăşurate

312 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 188;313 a se vedea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999;314 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 445-447, Rodica Narcisa Petrescu, op.

citată, pp. 351-362, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 189-19476

de subiectul pasiv al controlului, constituie un obiectiv al organului ierarhic superior. Tot astfel, eficacitatea, înţeleasă ca nivel de realizare a obiectivelor planificate, constituie cu certitudine un obiectiv însemnat al controlului ierarhic.

c) Scopul rezidă în respectarea legalităţii şi eficientizarea activităţii organului controlat. d) Procedura acestei forme de control nu este reglementată în mod unitar, reieşind din

raportul de subordonare. Dintre regulile consacrate amintim următoarele: se poate exercita din oficiu sau la sesizare; sub aspectul momentului în care se exercită, controlul administrativ extern poate interveni anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului; poate viza întreaga activitate a subiectului pasiv, sau numai anumite segmente ale acesteia; se finalizează printr-un document, denumit proces-verbal de control, notă de constatare etc. care trebuie prezentat spre semnare şi însuşire conducătorului autorităţii administrative controlate, etc.

e) Măsurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului sunt următoarele: anularea, modificarea, abrogarea, suspendare, totală ori parţială a actelor administrative ilegale sau inoportune; sancţionarea conducătorului autorităţii administrative controlate; reorganizarea activităţii autorităţii administrative controlate.

3.2. Tutela administrativă

Menţionăm faptul că în prezent legislaţia nu utilizează explicit această formă a controlului

administrativ, ea regăsindu-se însă frecvent în doctrina de specialitate.

Astfel, în opinia prof. Antonie Iorgovan: „Tutela administrativă evocă în dreptul public controlul

exercitat de organele centrale de stat, de regulă, Guvern şi Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanţii

locali ai centrului asupra autorităţilor administraţiei locale autonome”315.

Într-o altă opinie, prof. Rodica Narcisa Petrescu consideră că: „Tutela administrativă reprezintă

controlul exercitat de către anumite organe ale administraţiei publice centrale asupra autorităţilor administrative

descentralizate, în cazurile prevăzute de lege”316.

Doctrina de specialitate relevă că raţiunea „tutelei administrative” este aceea de a asigura realizarea

omogenă a administraţiei publice, în condiţiile şi cu respectarea principiilor descentralizării şi autonomiei locale.

În acest context, se susţine că organul administrativ abilitat de lege cu exercitarea „tutelei administrative” are

prerogative mai restrânse decât în cazul controlului administrativ ierarhic317. Este vorba despre faptul că, organul

de tutelă administrativă nu poate anula un act considerat a fi ilegal emis/adoptat de organul aflat sub tutelă.

Această competenţă revine exclusiv judecătorului, la sesizarea organului înzestrat cu tutela administrativă.

Deşi nu este consacrată explicit, tutela administrativă are suport constituţional în dispoziţiile art. 123

alin. (5), conform cărora: „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al

consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este

suspendat de drept”.

Instituţia „tutelei administrative” este reglementată într-o formă mai explicită de art. 26 alin. (1) din

Legea privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, care are următoarea redactare: „În exercitarea

atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii acelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori

judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră

nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept”.

„În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului

judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10

zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu

motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării

acestuia.”

În sfârşit, art.3 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 este intitulat „Tutela administrativă”,

alineatul 1 având următorul conţinut: „Prefectul poate ataca, în termenul prevăzut de art.11 din prezenta lege, în

315 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 447 316 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 352; 317 V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Bucureşti, 1993, pp. 520-

521; 77

faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le

consideră nelegale.”

Dacă prefectul este autoritatea publică emblematică pentru tutela administrativă românească, Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată318, şi ulterior, Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004319 atribuie acest rol şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Astfel, conform art. 20 alin. (3) din lege: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are legitimare

procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă cu privire la:

a) actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control;

b) refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publice.

(4) Actul atacat potrivit alin. (3) este suspendat de drept”.

În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub aspectul constituţionalităţii. Rămâne ca

doctrina şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale să elucideze această chestiune.

3.3. Controlul administrativ extern specializat

După cum rezultă chiar din denumire, această formă de control vizează doar anumite segmente ale

complexei activităţi desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, spre exemplu: finanţe publice, protecţia

muncii, stare civilă, prevenirea şi stingerea incendiilor, protecţia mediului, etc.

În doctrina de specialitate, utilizându-se drept criteriu organul care efectuează activitatea de control s-au

distins două categorii, respectiv: controlul exercitat de diferite inspecţii şi inspectorate de stat (denumite şi

„poliţii”) şi controlul exercitat de organe special constituite pentru control320.

În opinia noastră, controlul extern specializat se exercită de către unele autorităţi ale administraţiei

publice, organe de specialitate ale administraţiei publice, demnitari sau funcţionari publici cu atribuţii de control.

Obiectivele controlului extern specializat sunt următoarele:

verificarea unui anumit segment din activitatea autorităţii administrative supuse controlului, potrivit specializării (competenţei) organului de control;

verificarea legalităţii activităţii controlate (acte juridice, fapte material juridice şi operaţiuni tehnico-materiale);

verificarea oportunităţii actelor şi măsurilor administrative, în cazurile expres prevăzute de lege.

Procedura după care se desfăşoară controlul, mijloacele specifice de care dispun controlorii şi

sancţiunile pe care le pot aplica în cazurile în care constată unele încălcări ale legislaţiei sunt reglementate prin

lege specială. De regulă, subiectul activ al controlului (organul de control) are dreptul de a da îndrumări

obligatorii, de a aplica sau de a propune aplicarea unor sancţiuni administrative, inclusiv sancţiuni

contravenţionale sau, chiar de a dispune suspendarea unor acte ori măsuri administrative ilegale.

Activitatea de control este consemnată într-un proces-verbal sau notă de constatare, care se prezintă

spre semnare şi însuşire conducătorului autorităţii administrative a cărei activitate a fost verificată.

În cazul în care prin actul de control se aplică sancţiuni administrative, acesta trebuie să menţioneze şi

calea de atac, precum şi autoritatea competentă să o soluţioneze.

Redăm mai jos, câteva exemple care ni se par a fi relevante pentru controlul extern specializat.

1. În materia actelor de stare civilă, controlul extern specializat se exercită de către Ministerul

Administraţiei şi Internelor, prefecţi, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarului general al municipiului

Bucureşti asupra activităţii de stare civilă desfăşurată de primari, în calitate de ofiţeri de stare civilă şi de aparatul

propriu (compartimentele de specialitate) din cadrul consiliilor locale.

În acest sens, art. 72 din Legea nr. 119/1996, cu modificările şi completările ulterioare prevede: „(1) Ministerul Administraţiei şi Internelor îndrumă şi controlează, în condiţiile legii, autorităţile

administraţiei publice locale şi judeţene în domeniul stării civile.

318 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 319 A se vedea art.3 alin.2 din Legea nr. 554/2004320 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 145, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp.

191-194, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 352-35378

(2) Prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti organizează

îndrumarea şi controlul activităţii de stare civilă desfăşurate de autorităţile administraţiei publice locale şi iau

măsuri privind conservarea şi securitatea documentelor de stare civilă”321.

Pe de altă parte, conform art. 8 din Metodologia pentru aplicare unită a dispoziţiilor Legii nr. 119/1996

cu privire la actele de stare civilă, emisă în comun de fostul Departament pentru Administraţie Publică Locală şi

Ministerul de Interne322: „Preşedintele consiliului judeţean şi primarul general al municipiului Bucureşti, prin

serviciile de stare civilă, au următoarele atribuţii: a) îndrumă şi controlează, cel puţin o dată pe an, activitatea de

stare civilă, pe teritoriul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza graficului întocmit împreună cu

inspectoratul judeţean de poliţie. Controlul se efectuează asupra tuturor înregistrărilor, începând de la ultima

verificare şi cuprinde, în mod obligatoriu, gestiunea certificatelor de stare civilă, înşiruirea menţiunilor şi

efectuarea comunicărilor. Constatările rezultate în urma controlului şi măsurile necesare pentru îndreptarea unor

erori se consemnează într-un proces-verbal, într-un registru special de procese-verbale de control pe linie de

stare civilă (anexa nr. 7).”

2. Controlul financiar preventiv ca formă a controlului specializat îmbracă două forme; astfel cum

prevăd dispoziţiile art. 12 alin. (3) lit. a) şi b) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar

preventiv, şi anume:

a) controlul financiar preventiv propriu, care se organizează la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului public;

b) controlul financiar preventiv delegat, care se organizează la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor comunitare, precum şi alte entităţi cu risc ridicat prin controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice, care constituie obiectul analizei noastre.

Potrivit art. 16 alin. (2) din ordonanţă, ministrul finanţelor publice este abilitat de lege să numească

pentru fiecare instituţie publică în care se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetelor

menţionate unul sau mai mulţi controlori delegaţi.

Controlorii delegaţi sunt funcţionari publici ai Ministrului Finanţelor Publice, dar îşi desfăşoară

activitatea la sediul instituţiilor publice la care au fost numiţi. Operaţiunile care, potrivit legii, fac obiectul

controlului financiar preventiv delegat se supun aprobării ordonatorului de credite numai însoţite de viza de

control financiar preventiv delegat323.

Atribuţiile controlului financiar preventiv delegat stabilite în art.21 alin. (1) şi (2) din ordonanţă vizează numai legalitatea proiectelor de operaţiuni financiare ce urmează a fi supuse aprobării ordonatorului principal de credite, nu şi oportunitatea acestora.

3. În sfera protecţiei muncii, controlul extern specializat se exercită de Inspecţia Muncii.

Din coroborarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 108/1999324 privind înfiinţarea şi organizarea

Inspecţiei Muncii, rezultă că Inspecţia Muncii este organ de specialitate al administraţiei publice centrale în

subordinea Ministrului Muncii şi Solidarităţii Sociale. În judeţe şi în municipiul Bucureşti, Inspecţia Muncii are

în subordonare inspectorate teritoriale de muncă.

Unul dintre principalele obiective ale activităţii Inspecţiei Muncii îl constituie „controlul aplicării

prevederilor legale referitoare la relaţiile de muncă, la securitatea şi sănătatea în muncă, la protecţia salariaţilor

care lucrează în condiţii deosebite şi a prevederilor legale referitoare la asigurările sociale.”

Pentru realizarea acestui obiectiv, inspectorii de muncă au următoarele drepturi:

să aibă acces liber, permanent şi fără înştiinţare prealabilă, în sediul persoanei juridice şi orice alt loc de muncă organizat de aceasta;

să solicite conducerii persoanei juridice documentele şi informaţiile necesare pentru realizarea controlului;

să impună ca abaterile constatate în domeniu să fie remediate pe loc sau într-un timp limitat; să dispună întreruperea şi suspendarea imediată a proceselor de muncă atunci când constată o

stare de pericol iminent de accident sau îmbolnăvire profesională. (art. 19)

321 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 cu modificările şi completările ulterioare

322 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 518 bis din 19 noiembrie 1997 323 vezi art. 19 şi art.17 alin. (1) din O.G. nr.119/1999 324 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 740 din 10 octombrie 2002

79

CAPITOLUL XIV

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune şi istoric

1.1. Consideraţii preliminare

Principiul separaţiei puterilor în stat potrivit căruia sunt organizate cele trei puteri statale –legislativă,

executivă şi judecătorească – presupune deopotrivă atât o colaborare precum şi un control reciproc al acestora.

În acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva „colaborarea se realizează prin controlul reciproc al

puterilor şi care poate duce la disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam guvernului, sau la anularea

de către justiţie a actelor administrative ilegale sau la declararea de neconstituţionalitate a legilor, etc. Acest

control reciproc al puterilor într-o ţară organizată în mod efectiv şi real pe baza sistemului reprezentativ,

constituie una din măsurile cele mai potrivite pentru a preveni crizele politice, loviturile de stat şi

revoluţiunile”325.

Contenciosul administrativ reprezintă în fapt o concretizare a principiului separaţiei puterilor în stat, o

modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activităţii desfăşurate de autorităţile unei alte puteri

statale, respectiv ale puterii executive.

Rămâne şi astăzi actuală afirmaţia prof. C.G. Rarincescu conform căreia: „Instituţia contenciosului

administrativ, ca şi cele mai multe din instituţiile juridice ale societăţii actuale, se sprijină pe două principii

fundamentale oricărui Stat civilizat: pe principiul respectării drepturilor legalmente dobândite şi pe principiul

obligativităţii Statului de a asigura executarea hotărârilor judecătoreşti”.326

După cum este cunoscut, specificul activităţii administraţiei publice constă în organizarea executării şi

executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca prin activitatea sa, cu

precădere prin actele administrative pe care le emite în cele mai diverse sectoare ale vieţii economico-sociale,

administraţia să lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice.

„Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept

scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor şi regulamentelor, iar de pe altă parte, să apere drepturile

şi interesele administraţilor”.327

În perioada interbelică, doctrina de specialitate definea contenciosul administrativ „ca fiind constituit

din totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiile publice şi în care sunt puse în cauză reguli,

principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public”.328

Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara noastră, însă o bună perioadă de timp

(perioada comunistă) legiuitorul a desfiinţat-o, considerându-se ca fiind inadecvată pentru societatea socialistă.

După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus instituţia contenciosului administrativ în

drepturile sale fireşti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990, legea contenciosului administrativ329 care, a marcat „un

important pas înainte în construcţia acestei importante instituţii a statului de drept”.330

Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul constituţional în art. 48 al Legii fundamentale,

conform căruia:

325 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universala Alcalay, Bucureşti, 1936, p. 21

326 C.G. Rarincescu, op. citată, p. 8327 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 547 328 C.G. Rarincescu, op. citată, p. 33329 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990330 Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 1992, p.8280

„(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin

soluţionarea în termen legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea

actului şi repararea pagubei.

(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

(3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite

în procesele penale.”

În acelaşi timp, prin raportare la dispoziţiile art. 150 Constituţia României din 1991 a modificat, în mod

implicit, o serie de prevederi ale Legii contenciosului administrativ nr.29/1990.

Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a constituit într-un element determinant

în edificarea şi consolidarea statului de drept postrevoluţionar.

Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei României au impus o nouă lege a

contenciosului administrativ.

Sediul materiei îl regăsim în art.52 din Constituţia României, republicată, în următoarea redactare:

„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un

act administrativ sau prin soluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea

dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare. Răspunderea statului este

stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau

gravă neglijenţă.”

În temeiul dispoziţiilor constituţionale, a fost adoptată noua Lege a contenciosului administrativ nr.

554/2004331, care a abrogat vechea reglementare.

1.2. Noţiunea de contencios administrativ

Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională în dreptul nostru administrativ.

Etimologic cuvântul „contencios” provine din cuvântul francez „contentieux” care, la rândul său se

trage din latinescul „contentiosus” (certăreţ), adjectivul substantivului „contentio” cu semnificaţie de conflict,

dispută ori confruntare.332

Într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. C.G. Rarincescu aprecia că din punct de vedere

al litigiilor care formează obiectul judecăţii, funcţia judecătorească a statului are două componente, respectiv:

a) Contenciosul de drept comun „care este alcătuit din totalitatea litigiilor de competenţa organelor judecătoreşti propriu zise de natură civilo-comercială şi penală”;

b) Contenciosul administrativ „compus din totalitatea litigiilor de natură administrativă, de competenţa, după cum vom vedea, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse state.”333

În demersul său ştiinţific, autorul citat a identificat două accepţiuni ale noţiunii de contencios

administrativ, şi anume: un sens formal-organic, având în vedere natura organelor care îl exercită şi un sens

material-funcţional, care viza activitatea desfăşurată de aceste organe.

Din punct de vedere formal-organic, autorul defineşte contenciosul administrativ „ca fiind constituit din

totalitatea litigiilor de competenţa tribunalelor sau a justiţiei administrative.”334

Această semnificaţie a noţiunii a fost socotită de autor ca fiind nesatisfăcătoare pe temeiul că nu toate

statele aveau organizată jurisdicţie administrativă. Pentru acest considerent, autorul aprecia că este necesar să se

recurgă la un criteriu de departajare obiectiv, de natură a identifica din gama diversificată a litigiilor, pe cele care

constituie o categorie distinctă, particularizată, în caracterele lor comune şi specifice care urmau să fie date în

competenţa de soluţionare a tribunalelor administrative.

În acest context, autorul a considerat utilă definirea contenciosului administrativ în sens material, având

în vedere persoanele între care are loc litigiul, precum şi regulile juridice aplicabile în soluţionarea acestuia.

331 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004332 V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti, 1994, pag.6333 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universala Alcalay&Co., Bucureşti,

1937, pag. 31334 C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 32

81

Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca fiind „totalitatea litigiilor născute între

particulari şi Administraţiunile publice, cu ocaziunea organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt

puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public.” S-a apreciat, pe drept cuvânt, că

această definire este edificatoare, de natură a face distincţia între contenciosul administrativ, pe de o parte şi

contenciosul judiciar de drept comun, pe de altă parte.

Aşa cum am arătat, după 1989 instituţia contenciosului administrativ a fost repusă în drepturile sale

fireşti atât de legiuitor precum şi de doctrină.

Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluţionare a reglementat instituţia contenciosului

administrativ335, în temeiul art.17 din lege fiind înfiinţate instanţe specializate de contencios administrativ.

Pe de altă parte, doctrina a manifestat o permanentă preocupare pentru definirea instituţiei

Contenciosului administrativ.

Potrivit opiniei prof. Al. Negoiţă noţiunea de contencios administrativ poate fi abordată în dublu sens.

În sens larg, contenciosul administrativ reprezintă „Totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia

publică şi cei administraţi.”336 Cu alte cuvinte, în această accepţiune contenciosul administrativ priveşte toate

litigiile dintre administraţia publică, pe de o parte, şi cei administraţi, pe de altă parte, indiferent de natura

juridică a litigiului care poate fi de drept comun sau de drept public.

În sens restrâns, autorul consideră că „Termenul de contencios administrativ se referă numai la acele

litigii juridice în care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei

pe care le-o conferă legea.”337

La rândul său, această abordare are atât un sens material precum şi un sens formal-organic.

Sensul material al noţiunii de contencios administrativ are în vedere natura litigiilor juridice care fac

obiectul acestuia şi regulile juridice aplicabile în soluţionarea litigiilor, respectiv regimul de drept administrativ

(public) sau cel de drept comun.

Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ are în vedere natura organelor de

jurisdicţie competente să soluţioneze litigiile juridice.

Având în vedere activitatea desfăşurată de instanţele de contencios administrativ, aceea de a soluţiona,

cu putere de adevăr legal un conflict juridic, părţile în litigiu, organele care înfăptuiesc justiţie şi obiectul cauzei,

prof. V.I. Prisăcaru defineşte contenciosul administrativ astfel: „Activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr

legal, de către instanţele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel

puţin una din părţi este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau

emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept

recunoscut de lege.”338

Fără a realiza o prezentare exhaustivă a definiţiilor formulate în doctrină, alături de alţi autori 339

considerăm că în definirea noţiunii de contencios administrativ trebuie să avem în vedere deopotrivă dispoziţiile

legii fundamentale şi pe cele ale legii organice a contenciosului administrativ.

Suportul constituţional al contenciosului administrativ îl constituie art.52, art.123, alin.5 şi art.126,

alin.6 din Constituţia României, republicată.

Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituţie: „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal al unei cereri,

este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea

pagubei”, alineatul 2 stipulând faptul că prin lege organică se stabilesc condiţiile şi limitele exercitării acestui

drept.

Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit în acest text şi competenţa instanţelor de contencios

administrativ în soluţionarea acestor litigii, aşa cum ar fi fost firesc340.

335 Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr. 122 din 8 noiembrie 1990

336 Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1992, pag. 78

337 Al. Negoiţă, op. citată, pag. 79338 V.I. Prisăcaru, op. citată, pag.7339 A se vedea R.N. Petrescu, op. citată, pag.365, V. Vedinaş, op. citată, pag. 158-159 etc.340 A se vedea R.N. Petrescu, op citată, pag. 36582

Această lacună este suplinită în parte de art.123 alin.5 din Constituţie care stabileşte că: „Prefectul poate

ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului,

în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”

Pe de altă parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statuează: „Controlul judecătoresc al actelor

administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor

care privesc Parlamentul, precum şi a celor de comandament cu caracter militar...”

În aplicarea dispoziţiilor art.52, alin.2 din Constituţia României, republicată, a fost adoptată Legea nr.

544/2004 legea organică a contenciosului administrativ care, spre deosebire de vechea reglementare defineşte

noţiunea de contencios administrativ.

Astfel, legiuitorul înţelege prin contencios administrativ „activitatea de soluţionare, de către instanţele

de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o autoritate

publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul

prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare

la un drept sau la un interes legitim.”341

1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ

Instituit pentru prima dată în ţara noastră prin legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11

februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată de schimbările care

au avut loc în evoluţia societăţii româneşti.

În cele ce urmează vom evidenţia pe scurt evoluţia istorică a contenciosului administrativ pe anumite

perioade de timp, astfel cum este reliefată de doctrină.342

1. Într-o primă etapă (1864-1866), s-a adoptat şi la noi în ţară sistemul francez al tribunalelor

administrative, fiind înfiinţat Consiliul de Stat, organ consultativ al Guvernului care, avea printre alte atribuţii, şi

unele atribuţii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul de Stat nu era un adevărat tribunal, ci o

instituţie intermediară între administraţia consultativă şi tribunalele administrative.343

Atribuţiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau împotriva hotărârilor

miniştrilor date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor şi regulamentelor, a hotărârilor sau actelor de

executare ale prefecţilor sau ale altor agenţi administrativi, date cu încălcarea legilor şi în contra hotărârilor

comisiilor de lucrări publice, precum şi în toate cazurile de natură contencioasă ce i se vor atribui printr-o

anumită lege.

2. A doua perioadă (1866-1905) se particularizează prin desfiinţarea Consiliului de Stat şi atribuirea

contenciosului administrativ instanţelor judecătoreşti ordinare. Constituţia din 1866 nu cuprindea reglementări

exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula în art.131 desfiinţarea Consiliului de Stat, atribuţiunile

acestuia urmând a fi repartizate printr-o lege ordinară. În aplicarea acestei prevederi constituţionale a fost

adoptată Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit competenţa contencioasă a Consiliului de Stat, tribunalelor de

drept comun. Potrivit legii, numai în litigiile referitoare la acte de gestiune, tribunalele aveau capacitatea deplină

de a judeca, iar în procesele privitoare la acte administrative de autoritate, aveau o competenţă redusă, limitată la

aprecierea pe cale indirectă a legalităţii actului şi la judecarea cererii de despăgubiri civile împotriva

administraţiei publice, fără a se prevedea şi anularea actului. Pe măsura amplificării şi diversificării activităţilor

administrative, coroborată cu conştientizarea celor administraţi de drepturile pe care le aveau şi de obligaţiile

corelative ale autorităţilor administrative de a le repara, au apărut tot mai dese solicitări în sensul înfiinţării

contenciosului administrativ, care să asigure o protecţie mai eficientă a celor administraţi faţă de eventualele

abuzuri ale adm in istraţiei.

3. A treia perioadă (1905-1923) a început odată cu adoptarea Legii pentru reorganizarea Înaltei Curţi

de Casaţie şi Justiţie la 1 iulie 1905.

Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenţele sistemului de contencios existent,

particularizându-se prin două trăsături esenţiale, şi anume:

a) se recunoaşte particularilor dreptul de a ataca în justiţie actele administrative ilegale;

341 A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004342 A se vedea C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 73-102; Antonie Iorgovan, op citată, pag. ; R.N.

Petrescu, op. citată, pag.369-375343 A se vedea E.D. Tarangul, op. citată, pag. 558

83

b) competenţa de soluţionare a acestor litigii este dată instanţei de drept comun, exclusiv Secţiei a III-a

a Înaltei Curţi de Casaţie;

c) s-a creat un contencios de anulare, instanţa putând anula actul ilegal al administraţiei.

În acelaşi timp trebuie precizat însă şi faptul că „Curtea de Casaţie era competentă să judece numai

recursurile îndreptate în contra unor anumite acte administrative specificate de lege.”

Prin Legea din 25 martie 1910, Secţiei a III-a a Curţii de Casaţie nu i se mai recunosc atribuţiile de

contencios administrativ, aceste cauze fiind date din nou în soluţionarea instanţelor de drept comun, fără a li se

mai atribui dreptul de anulare a actelor administrative ilegale. Această competenţă nu va dura decât doi ani

pentru că prin Legea din 17 februarie 1912, Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi de Justiţie, cauzele de

contencios administrativ au fost atribuite din nou Secţiunii a III-a.

Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu mai conferea instanţei de contencios

competenţa de anulare a actului administrativ. Instanţa putea doar să declare actul administrativ ca fiind ilegal şi

să invite autoritatea să satisfacă cererea reclamantului, să desfiinţeze sau să modifice actul în cauză.

4. A patra perioadă (1923-1948) în evoluţia contenciosului administrativ este marcată de adoptarea

Constituţiei din 1923 şi apoi de legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.

Constituţia din 1923 a reglementat în articolul 99, dreptul celor vătămaţi printr-un decret sau dispoziţie

semnată sau contrasemnată de un ministru, de a pretinde despăgubiri.

O importanţă deosebită însă pentru contenciosul administrativ au avut-o dispoziţiile art.107, care avea

următoarea redactare:

„(1) Autorităţi speciale de orice fel, cu atribuţii de contencios administrativ nu se pot înfiinţa.

(2) Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti, potrivit legii speciale.”

Aşadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind instituţie constituţională, fără însă a se crea

instanţe specializate.

Importante au fost şi dispoziţiile alin.3 al art.107 conform cărora puterea judecătorească putea judeca

atât litigiile privind actele de autoritate precum şi cele de gestiune pe care le putea anula în cazul în care erau

ilegale.

În aplicarea prevederilor constituţionale, a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din 23

decembrie 1925, cu care putem considera că a început o nouă perioadă în evoluţia contenciosului administrativ

până în iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se consideră vătămat în drepturile sale printr-un act

administrativ făcut cu încălcarea legilor şi a regulamentelor, sau prin reaua-credinţă a autorităţilor administrative

de a rezolva cererea referitoare la un drept, putea cere recunoaşterea dreptului la instanţele judecătoreşti

competente, respectiv curţilor de apel în a căror circumscripţie îşi avea domiciliu reclamantul. Contenciosul

administrativ reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, cu alte cuvinte reclamantul trebuia să

invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodată, era un contencios de plină jurisdicţie, ceea ce înseamnă că cel ce

se considera lezat în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de

excepţie şi putea pretinde despăgubiri.

Au rămas şi astăzi de referinţă, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu privire la Sistemul de contencios al

Legii din 23 dec. 1925, conform cărora:

„Legea din 1925 întocmai ca şi Legile din 1905 şi din 1912 are această caracteristică fundamentală, că

se prezintă ca o instituţiune adăogată, peste contenciosul existent de competenţa tribunalelor de drept comun, pe

care nici nu-l desfiinţează şi nici nu-l modifică. La acestea se mai adaugă şi faptul că sistemul nostru de

organizaţiune juridică cunoaşte şi existenţa unor jurisdicţiuni speciale administrative, cu o competenţă redusă şi

limitată la anumite categorii de litigii.”

În concluzie, autorul releva că sistemul contenciosului administrativ român îmbrăca trei forme şi

anume:

1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare potrivit procedurii de drept comun;

2) Contenciosul exercitat de puterea judecătorească potrivit Legii din 23 decembrie 1925;

3) Contenciosul exercitat de jurisdicţiile speciale administrative.344

După adoptarea Constituţiei din 1938, în sistemul de organizare a contenciosului administrativ român

mai trebuie menţionate Curţile administrative organizate ca instanţe jurisdicţionale cu competenţă specială, care

cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraţiei locale. De asemenea, Constituţia din 1938 pe

344 C.G. Rarincescu, op citată, pp. 101-10284

linia celei din 1923 a menţinut contenciosul administrativ în competenţa instanţelor judecătoreşti, păstrând şi

anumite jurisdicţii administrative. Prin Legea pentru organizarea curţilor administrative din 15 martie 1939 a fost

abrogată Legea din 3 ianuarie 1930 şi s-a înfiinţat Curtea Superioară Administrativă şi 10 curţi administrative –

instanţe jurisdicţionale administrative pentru administraţia locală.

5. A cincea etapă (1948-1967) este marcată de emiterea Decretului nr. 128 din 8 iulie 1948 care a

abrogat Legea contenciosului administrativ din 1925 şi pe cea din 1939. Potrivit Decretului menţionat şi

articolului 120 din Codul de procedură civilă, instanţele judecătoreşti aveau competenţa de a verifica pe cale de

acţiune legalitatea actelor administrative individuale numai atunci când prevederi legale exprese le autorizau să o

exercite.345 Plângerea, ca mijloc de atac al unui act ilegal în faţa instanţelor judecătoreşti de către persoanele

interesate, era prevăzută într-un număr restrâns de acte normative. În afară de această cale de atacare de către

partea interesată a actelor administrative ilegale, mai era folosită o cale indirectă şi anume aceea a invocării

excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ într-un conflict juridic de competenţa instanţelor judecătoreşti,

sau a altor organe de jurisdicţie. Excepţia de ilegalitate a constituit o temă larg dezbătută în literatura noastră de

specialitate, prof. Ion G. Vântu cercetând pentru prima dată după 1948, problema dreptului instanţelor

judecătoreşti de a verifica, pe calea excepţiei de ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a

considerat că „excepţia de ilegalitate este instituţia juridică pe care partea interesată o invocă, în propria cauză, în

faţa organelor jurisdicţionale, fie prin acţiune, fie prin întâmpinare pentru a se constata ineficienţa unui act

administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziţii normative superioare.”346

Această perioadă se caracterizează prin dreptul discreţionar al organelor administraţiei de stat de a

adopta sau emite acte administrative după bunul plac, iar cele câteva categorii de acte a căror legalitate putea fi

controlată de instanţele judecătoreşti erau menite să salveze aparenţele cu privire la legalitatea activităţii

desfăşurată de aceste organe de stat.

Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera că s-a înregistrat o nouă etapă în

evoluţia contenciosului administrativ în ţara noastră, perioadă ce durează până la 8 decembrie 1990, data intrării

în vigoare a Legii nr. 29/1990.

Perioada analizată se caracterizează deci prin înfăptuirea contenciosului administrativ pe baza Legii nr.

1/1967. Potrivit acesteia, cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal, putea cere tribunalului

competent, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsuri

corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. De asemenea, refuzul

nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri la termenul

prevăzut de lege se considerau acte administrative ilegale.

Contenciosul administrativ instituit prin această lege era un contencios de plină jurisdicţie, articolul 19

prevăzând în acest sens că tribunalul, judecând cererea putea, după caz, să anuleze în tot sau în parte actul

administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau un alt înscris. În cazul admiterii cererii, tribunalul

putea hotărî şi asupra despăgubirilor. Partea negativă a acestei legi consta în aceea că, de regulă, cererile celor

vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru că judecătorii care soluţionau

aceste conflicte erau aleşi de către consiliile populare (organe ale puterii de stat), ale căror comitete executive

(organe ale administraţiei de stat) adoptau acte administrative. Drept urmare, cei vătămaţi în drepturile lor, prin

acte administrative ilegale, renunţau, de regulă, la introducerea unor cereri la instanţele judecătoreşti în temeiul

acestei legi, acţiunile de acest gen fiind întâlnite foarte rar în jurisprudenţa acelei perioade.

6. După revoluţia din decembrie 1989, evoluţia contenciosului administrativ a fost marcată de

adoptarea Legii nr. 29/1990 – legea contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare la data de 8 decembrie

1990.

Conform art.1 din lege, orice persoană fizică sau juridică, dacă se considera vătămată în drepturile sale,

recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-

i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanţei judecătoreşti competente,

pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

345 T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, pag.8

346 I.G. Vântu, Rolul instanţelor judecătoreşti în asigurarea legalităţii populare în administraţia de stat, în Analele Universităţii din Iaşi, 1956, pag. 317 şi urm.

85

Legea instituia un control judecătoresc pe calea acţiunii directe şi a excepţiei de nelegalitate asupra

tuturor actelor administrative emise/adoptate de administraţie, excepţiile fiind prevăzute în mod expres.

Pe de altă parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instanţe specializate abilitate să judece litigiile de

contencios administrativ, respectiv secţii de contencios administrativ în cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi

Curţii Supreme de Justiţie.

Odată cu intrarea în vigoare a dispoziţiilor Constituţiei României ca urmare a referendumului din 8

decembrie 1991, instituţia contenciosului administrativ a dobândit şi un suport constituţional.

În acelaşi timp, Legea fundamentală a adus o serie de modificări implicite legii organice a

contenciosului administrativ, printre altele, supunând controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de

contencios administrativ actele administrative emise/adoptate de toate autorităţile publice, nu doar de cele

administrative.

Majoritatea doctrinarilor au apreciat că specifice contenciosului administrativ reglementat prin Legea

nr. 29/1990 i-au fost următoarele trăsături:347

a) S-a instituit un contencios administrativ de plină jurisdicţie.Specific acestui tip de contencios îi este faptul că reclamantul putea să solicite anularea actului (totală

sau parţială), recunoaşterea dreptului pretins şi obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau

orice alt înscris.

b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ.Legea nr. 29/1990 şi Constituţia României din 1991 au instituit un control judecătoresc direct exercitat

asupra activităţii executive a autorităţilor publice, pe calea acţiunii judiciare, deopotrivă asupra actului

administrativ propriu-zis şi asupra actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat).

c) Calitatea părţilor.Calitatea de reclamant o putea avea orice persoană fizică sau juridică care se considera vătămată într-un

drept subiectiv recunoscut de lege printr-un act administrativ.

Calitatea de pârât, în spiritul art.48 din Constituţia României din 1991 o putea avea orice autoritate

publică emitentă a unui act administrativ prin care s-a lezat un drept subiectiv recunoscut de lege.

d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, înainte de a se adresa cu acţiune instanţei de contencios

administrativ, reclamantul avea obligaţia să se adreseze autorităţii publice care i-a lezat dreptul sau celei ierarhic

superioare, solicitându-i să revină asupra actului considerat nelegal.

S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care putea fi graţios (atunci când se adresa

autorităţii care a emis actul), sau ierarhic (în situaţia în care era adresat organului ierarhic superior celui emitent

al actului administrativ).

e) Prin excepţie faţă de majoritatea litigiilor, contenciosul administrativ se particularizează prin dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul, date în competenţa de judecată a secţiilor de contencios administrativ din cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi Cuţii Supreme de Justiţie.

Cu alte cuvinte, în litigiile de contencios administrativ nu se putea promova apelul.

f) Acţiunea în contencios administrativ putea fi formulată şi personal împotriva funcţionarului public care a elaborat actul sau care se făcea vinovat de refuzul nejustificat al soluţionării unei cereri, dar numai în cauzele în care se solicitau şi despăgubiri.

g) Instanţele de contencios administrativ puteau amenda cu 500 de lei pe zi de întârziere nejustificată, pe conducătorul autorităţii publice care nu trimitea documentele solicitate, în termenul stabilit de instanţă.

7) O nouă etapă este marcată de adoptarea Legii nr. 554 din 2 decembrie 2004 – legea contenciosului

administrativ, care a intrat în vigoare la 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea

I-a.

1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ

Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof. C.G. Rarincescu considera că este

necesar să se pornească de la elementele componente ale actului jurisdicţional (hotărârea judecătorească).

În opinia autorului: „actul jurisdicţional este un act complex care cuprinde două părţi: o constatare prin

care judecătorul tranşează o chestiune juridică şi o deciziune prin care el ordonă măsurile necesare decurgând

din constatarea făcută.”348

347 A se vedea: A, Iorgovan, op. citată, pag…242; V. Vedinaş, op. citată, pag. 160-171348 C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 3486

Utilizând cele două elemente componente ale actului jurisdicţional drept criterii pentru a identifica

diferitele forme ale contenciosului , autorul distinge astfel:

a) din punct de vedere al constatării, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv;b) din punct de vedere al deciziunii, el poate fi contencios de anulare sau de plină

jurisdicţie.349

Aprofundând analiza, autorul relevă că distincţia între contenciosul obiectiv şi cel subiectiv este

determinată de natura conflictului juridic dedus judecăţii şi rezolvat prin actul jurisdicţional.

În cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o chestiune de drept obiectiv, prin acţiune

solicitându-se instanţei competente:

a) să se constate cu forţă de adevăr legal, care este starea de legalitate, aşa cum rezultă din legi şi

regulamente;

b) să se constate că această stare de legalitate este vătămată de un act sau de o deciziune a

Administraţiei.

În astfel de situaţii: „... judecătorul prin actul său constată această violaţiune a dreptului obiectiv

săvârşită printr-un act al Administraţiunii, fără ca să se preocupe propriu-zis de situaţiunea juridică a

reclamantului.”350

Dimpotrivă, ne găsim în prezenţa contenciosului subiectiv: „atunci când acţiunea intentată pune în

cauză existenţa şi întinderea unor drepturi subiective al căror titular este reclamantul.”

În concluzie, autorul consideră că pentru a deosebi contenciosul obiectiv de cel subiectiv „trebuie să

cercetăm cu atenţiune, ceea ce formează obiectul însuşi al cererii reclamantului şi al constatării judecătorului.

Este o chestiune de drept obiectiv, când se pretinde că actul administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului ?

Avem un contencios obiectiv. Este o chestiune de drepturi subiective, când actul administraţiunei vatămă

asemenea drepturi şi judecătorul constată existenţa şi întinderea lor în persoana reclamantului ? Avem un

contencios subiectiv.”351

Contenciosul în anulare este definit de autor ca fiind acel contencios în cadrul căruia „judecătorul prin

deciziunea sa nu face altceva decât să pronunţe anularea actului administrativ ilegal atunci când bineînţeles îl

consideră ca atare”352, care, de regulă, este şi un contencios obiectiv.

Specific acestui tip de contencios îi este faptul că dacă actul administrativ ilegal a produs şi daune,

acestea nu pot fi cerute şi recunoscute în instanţa de anulare, ci numai pe calea dreptului comun.

Contenciosul de plină jurisdicţie se particularizează prin faptul că „puterile judecătorului sunt mai

largi şi în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci poate ordona şi alte

măsuri, cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective, restituiri, reîntregiri, despăgubiri şi chiar eventual

reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, când cu alte cuvinte, puterile lui sunt cât mai depline.”353

Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit obiect de analiză al doctrinei de drept

administrativ postrevoluţionare.354

Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului administrativ îl constituie calea procesuală

conferită de lege reclamantului, după care distingem calea acţiunii directe şi calea acţiunii indirecte, prin

invocarea excepţiei de nelegalitate.

Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ „orice persoană care

se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act

administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri”, se poate adresa instanţei de contencios

administrativ pe calea unei acţiuni directe.

Prin acţiune reclamantul poate solicita instanţei de contencios administrativ competente, după caz,

anularea totală sau parţială a actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea

pagubei.

349 Ibidem350 C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 35351 Ibidem352 Ibidem353 C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 37354 A se vedea, I. Santai, Drept administrative şi ştiinţa administraţiei, Ed. RISOPRINT, Cluj-

Napoca, 1999, pag. 286-287; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 365-366; E. Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999

87

Pe de altă parte, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, prin

acţiune indirectă, invocându-se excepţia de nelegalitate a actului administrativ. În astfel de situaţii, dacă instanţa

va constata că de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere

motivată instanţa competentă de contencios administrativ, suspendând cauza pe rol, astfel cum prevăd

dispoziţiile art.4 din Legea nr. 554/2004.

Având criteriu de departajare hotărârea prin care se soluţionează litigiul, distingem contenciosul de

anulare şi contenciosul de plină jurisdicţie.

Contenciosul în anulare se particularizează prin faptul că instanţa de contencios administrativ poate

dispune prin hotărâre numai anularea actului administrativ nelegal. Instanţa de contencios administrativ nu este

competentă însă să se pronunţe asupra despăgubirilor, problema reparării daunelor fiind de competenţa instanţei

de drept comun.

Contenciosul de plină jurisdicţie se caracterizează printr-o competenţă amplificată a instanţei de

contencios administrativ care poate anula actul administrativ atacat (în totalitate sau numai în parte), poate obliga

autoritatea publică să emită un act administrativ sau orice înscris şi de asemenea se poate pronunţa cu privire la

despăgubiri.355

După natura încălcării produse distingem două forme şi anume: contenciosul obiectiv care are în vedere

apărarea dreptului obiectiv, a legalităţii în general şi contenciosul subiectiv – care asigură protejarea drepturilor

subiective şi a intereselor legitime de eventualele acţiuni abuzive ale autorităţilor publice.

În sfârşit, după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în justiţie, distingem două forme, astfel:

a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului

administrativ;

b) un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la Legea contenciosului administrativ,

spre pildă: în domeniul contravenţiilor, în materie electorală etc.356

Un astfel de exemplu îl regăsim în Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în

mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.357

Conform art.21 alin.4 din Lege, în cazul imobilelor deţinute de unităţile administrativ-teritoriale

restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptăţită se face prin dispoziţia motivată (act

administrativ) a primarilor.

Dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de

persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul

emitentului, în termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.26 alin.4 din Legea nr.

10/2001.

2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ

2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ

Suportul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ a fost relevat în mod constant în

doctrina de specialitate, după intrarea în vigoare a Constituţiei României la 8 decembrie 1991.358

După revizuirea Constituţiei prin Legea nr. 429/2003 statutul constituţional al contenciosului

administrativ a fost consolidat printr-o serie de dispoziţii cu caracter novator.

Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim în mod implicit sau în mod expres în

art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia României, republicată.

Astfel, art.21 intitulat „Accesul liber la justiţie” consacră principiul conform căruia „orice persoană se

poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.”

Potrivit art.52 „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică,

printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, este întreptăţit să obţină

recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.” Aşadar, textul

355 A se vedea, R.N. Petrescu, op. citată, pag. 366-367356 I. Santai, op. citată, pag. 286-287357 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005358 A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. ; V. Vedinaş, op. citată, pag. 140; R.N. Petrescu, op.

citată, pag. 37588

citat constituie temeiul constituţional al răspunderii autorităţilor publice în cazul în care acestea lezează

drepturile subiective şi interesele legitime ale cetăţenilor.

Pe de altă parte, legiuitorul constituant a stabilit în art.73 alin.3 lit. k faptul că instituţia contenciosului

administrativ se reglementează prin lege organică, reliefând şi în acest fel importanţa acestuia.

Articolul 123 alin.5 conferă prefectului competenţa de a ataca în faţa instanţei de contencios

administrativ competente, actele administrative ale consiliului judeţean, consiliului local şi primarilor, în cazul în

care le consideră ilegale.

În sfârşit, dar deosebit de importante pentru analiza noastră sunt dispoziţiile art.126 intitulat „Instanţele

judecătoreşti”, conform cărora:

„(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului

administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturilor cu Parlamentul, precum şi a actelor de

comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile

persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”

Textul citat consacră controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ cu privire la

legalitatea actelor administrative, pe de o parte, stabilind în acelaşi timp şi actele exceptate controlului, pe de altă

parte.

2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004

Relevăm de la început faptul că examinarea conţinutului Legii contenciosului administrativ nr.554/2004

ne permite să constatăm o serie de modificări esenţiale faţă de vechea reglementare.

Noua lege a contenciosului administrativ „tinde să revoluţioneze din temelii sistemul nostru de

contencios administrativ”, afirmaţie ce aparţine eminentului profesor Tudor Drăganu, care a formulat şi unele

observaţii şi propuneri de îmbunătăţire a Proiectului legii, într-un studiu realizat şi publicat înainte de adoptarea

actualei reglementări.359

În cele ce urmează, vom releva câteva dispoziţii cu caracter de noutate faţă de reglementarea anterioară

şi nu numai, care, considerăm că vor avea implicaţii deosebite în practica administrativă şi jurisprudenţă.

a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a pune în acord prevederile legii organice cu dispoziţiile art.52 alin.(1) din Constituţia României, republicată.

Textul citat garantează persoanei nu doar drepturile subiective ci şi interesele legitime care, ar putea fi

lezate prin eventualele abuzuri ale autorităţilor publice.

Această soluţie legislativă se prefigura chiar încă înainte de revizuirea Constituţiei, o serie de acte

normative stipulând în mod expres protecţia intereselor legitime ale persoanei.

Discutabile ni se par dispoziţiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege, conform cărora „interesul legitim poate

fi atât privat, cât şi public”, aspect asupra căruia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce, în timp, clarificările

necesare, opinia noastră fiind expusă în subcapitolul următor.

b) Articolul 2 din lege stabileşte semnificaţia unor „termeni şi expresii” în înţelesul legii contenciosului administrativ, prevederi pe care nu le regăseam în reglementarea anterioară.

În intenţia lăudabilă de a fi explicit şi exhaustiv, legiuitorul nostru confirmă adagiul: „omnis definitia

periculosa est”, unele definiţii fiind criticabile prin faptul că fie nu reflectă realitatea, fie nu corespund sensului

general acceptat în literatura juridică şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului”. 360 Mai mult chiar,

definiţia referitoare la „persoana vătămată” din art.2 alin. (1), lit.a vine în contradicţie cu dispoziţiile art.1 din

lege, consecinţele acestei inadvertenţe fiind de natură a crea confuzie şi o practică neunitară.

Semnalăm, de asemenea, faptul că, potrivit art.2 lit.c din Legea nr.554/2004 prin „acte administrative”

legiuitorul înţelege şi „contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:

punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice.”

359 Tudor Drăganu, Câteva reflecţii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului administrativ, Revista de Drept Public nr.3/2004, p.57

360 T.Drăganu, op. citată, p.6089

c) Pentru prima dată în legislaţia postrevoluţionară este consacrată în mod expres instituţia „tutelei administrative” în subtitlul art.3, instituţie abordată în mod constant în doctrina de specialitate.

În ceea ce priveşte autorităţile abilitate de lege cu exercitarea controlului de tutelă, ne rezumăm în a

releva următoarele:

conform dispoziţiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale, dispoziţie pe care o regăsim constant în legislaţia postrevoluţionară;

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, conform art. 3, alin.(2) din Lege.

d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai multă claritate cercetarea legalităţii actelor

administrative pe calea „excepţiei de nelegalitate”, în cuprinsul articolului 4.

În acelaşi timp, s-au instituit norme procedurale menite să asigure soluţionarea cu celeritate a unor

astfel de cauze.

e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin instanţele de

contencios administrativ a fost mult restrânsă.

Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: „Nu pot fi atacate în contencios administrativ:

a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau

desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură juridică.

(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei

de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,

precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai

pentru exces de putere.

(4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art.14 şi 21.”

Textul citat a urmărit o dublă finalitate, pe de o parte, punerea în acord a dispoziţiilor din legea organică

cu prevederile art.126 alin. (6) din Constituţia României, republicată, iar, pe de altă parte şi pe cale de

consecinţă, restrângerea sferei actelor administrative exceptate controlului judecătoresc prin instanţele de

contencios administrativ.

Argumentând conţinutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul A. Iorgovan relevă: „În sens strict,

sfera actelor administrative exceptate cuprinde cele două categorii de acte administrative prevăzute de art.126

alin. (6) din Constituţie, reluate, într-o redactare adecvată în alin.(1) lit.a şi b al art.5 la care ne referim, pentru că

alin.(2) al art.5 nu reglementează propriu-zis o excepţie de la controlul instanţelor judecătoreşti, ci doar un fine

de neprimire pentru instanţele de contencios administrativ, în sensul art. 2, alin. (1), lit. f din Lege.”361

În ceea ce priveşte actele administrative enumerate în alin. (3) al art.5 din Lege precizăm că ele nu sunt

exceptate ci, dimpotrivă, pot fi atacate în instanţele de contencios administrativ dar, numai în anumite condiţii şi

fără aplicarea dispoziţiilor procedurale prevăzute de art.14 şi art. 21 din Lege.

d) În ceea ce priveşte procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ, ne rezumăm la următoarele observaţii:

1) Art. 7 din Lege este de natură a clarifica chestiunea procedurii prealabile, problema constituind subiect de dezbatere doctrinară mai ales după revizuirea Constituţiei.

Într-adevăr, conform art.21 alin.(4) din Constituţia României, republicată: „Jurisdicţiile speciale

administrative sunt facultative şi gratuite”. Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei de drept

administrativ a susţinut teza potrivit căreia procedura prealabilă prevăzută de art.5 din vechea reglementare a

contenciosului administrativ Legea nr.29/1990, nu mai este obligatorie.

Problema este elucidată de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004 conform căruia: „Înainte de a se adresa

instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau

într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în

termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocare, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate

adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.”

361 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura Roata, Bucureşti, 2004, p.306

90

2) În ceea ce priveşte termenele înăuntrul cărora se poate introduce plângerea prealabilă, noua

reglementare stabileşte:

un termen de 30 de zile de la data comunicării actului, care reprezintă regula, conform art.7 alin.(1) din lege;

„un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice”, astfel cum prevăd dispoziţiile art.7 alin. (7) din Lege, care, în opinia noastră constituie excepţia.

1) Cererile de chemare în judecată prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit art.11 alin. (1) din Lege, în termen de 6 luni de la:

data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;

data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2); data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor

administrative. Alin. (2) al art. 11 prevede că „Pentru motive temeinice în cazul actului administrativ unilateral, cererea

poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 1 an de la data emiterii actului.

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a

Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile

corespunzător dispoziţiilor art.11 alin. (2)”.

În sfârşit, conform art.11 alin.4 din Lege „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a

fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale pot fi

atacate oricând”.

2) Noua reglementare clarifică şi natura juridică a unor termene procedurale, astfel: termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea plângerii prealabile este termen de prescripţie,

potrivit art.7 alin.(7) din Lege; termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ este un

termen de prescripţie, iar termenul de un an este un termen de decădere, astfel cum prevăd dispoziţiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004.

Facem precizarea că, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura juridică a termenului de 30 de zile

înăuntrul căruia trebuia introdusă plângerea prealabilă, urmând ca doctrina şi jurisprudenţa să clarifice această

problemă.

e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care să asigure celeritatea în soluţionarea cauzelor şi în redactarea hotărârilor362.

f) Au fost majorate în mod substanţial amenzile judiciare care se pot aplica autorităţilor publice, astfel:

conform art. 13 alin. (4) din Lege: „Dacă autoritatea publică nu trimite, în termenul stabilit de instanţa, lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă juridică, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată”;

conform art.24 alin. (1) şi (2) din Lege, dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică nu pune în executare măsurile dispuse prin hotărâre judecătorească în termenul prevăzut de aceasta, sau în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.

Fără a ne propune să analizăm exhaustiv dispoziţiile cu caracter novator aduse de Legea nr.554/2004,

am relevat doar câteva care, considerăm că vor constitui obiectul unor viitoare abordări doctrinare şi în acelaşi

timp, vor crea serioase probleme în practica administrativă şi jurisprudenţă.

2.2.2 Unele consideraţii critice şi propuneri

În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii”, profesorul Antonie

Iorgovan afirma: „trebuie să privim, însă, şi această «fază» a contenciosului administrativ ca fiind un moment al

evoluţiei legislaţiei în materie şi nu culmea acestei evoluţii”.

Plecând de la această afirmaţie şi de la analiza dispoziţiilor Legii nr.554/2004 şi a altor acte normative

care reglementează materia contenciosului administrativ, vom exprima în continuare câteva puncte de vedere.

362 Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/200491

1. O primă chestiune pe care ne propunem să o abordăm are în vedere dispoziţiile art.1 din lege, potrivit

cărora calitatea de reclamant în contenciosul administrativ o poate avea orice persoană care se consideră

vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care poate fi atât privat, cât şi public.

În mod evident, discuţii comportă prevederea în temeiul căreia acţiunea în contenciosul administrativ

prin care se solicită anularea unui act administrativ, individual sau normativ, poate fi promovată de orice

persoană sub pretextul vătămării unui interes public.

Această dispoziţie ni se pare a fi criticabilă sub mai multe aspecte.

Doctrina de drept public apreciază la unison că „Puterea publică evocă prerogativele, adică drepturile

speciale, exorbitante, pe care le are organul administrativ, în sens de autoritate ce reprezintă şi apără interesul

general (public), care obligatoriu trebuie să se impună celui particular”.363

Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform căreia numai organele administraţiei publice exercită

prerogativele de putere publică, după caz, în numele statului sau al colectivităţilor locale, fiind abilitate să

stabilească şi să apere interesul public, uneori chiar în detrimentul interesului privat.

În al doilea rând, dispoziţia în cauză este discutabilă sub aspect constituţional. Relevantă în acest sens,

este opinia profesorului Tudor Drăganu potrivit căreia „o acţiune în justiţie tinzând la anularea unui act

administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor

art.52 alin.(1) din Constituţie, corelat cu art.21 alin. (1)”364.

Astfel, art.21 alin.(1) din Constituţia României, republicată, prevede că „orice persoană se poate adresa

justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţii din care rezultă

indiscutabil că este vorba despre interesul privat şi nu despre interesul public.

În al treilea rând, trebuie să observăm incoerenţa legiuitorului organic, de natură a crea confuzie şi reale

probleme practicii administrative şi jurisprudenţei.

Concret, este vorba despre neconcordanţa dintre dispoziţiile art.1 şi cele ale art.2 lit. a din Lege.

Pe de o parte, art.1 conferă calitatea de reclamant în contenciosul administrativ oricărei persoane care

consideră că i s-a lezat, printr-un act administrativ, un drept subiectiv sau un interes legitim, care poate fi atât

privat precum şi public.

Pe de altă parte, definind anumiţi termeni utilizaţi de Legea nr.554/2004, art. 2 lit. a înţelege prin

„persoană vătămată – orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi

subiective sau interese legitime private (s.n.) vătămate prin acte administrative ...”.

În acest context, ne întrebăm care va fi soluţia instanţei de contencios administrativ într-o cauză în care

reclamantul solicită anularea unui act administrativ invocând lezarea interesului public, iar pârâtul, prin

întâmpinare solicită respingerea acţiunii în temeiul art.2 lit. a din Lege?

În sfârşit, remarcăm contradicţia existentă între dispoziţiile art.1 din Legea nr.554/2004 şi cele ale altor

acte normative în vigoare.

Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziţiile publice365 aprobată prin Legea nr.

212/2002 cu modificările şi completările ulterioare stipulează: „orice persoană fizică sau juridică care are un

interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică şi care suferă, riscă să sufere sau a suferit un

prejudiciu, ca o consecinţă directă a unui act nelegal sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a utiliza căile de

atac prevăzute de prezenta ordonanţa de urgenţă”.

Deşi textul menţionat comportă o analiză sub mai multe aspecte, ne rezumăm la a releva faptul că

O.U.G. nr.60/2001 conferă calitatea de reclamant numai persoanei căreia îi este sau i se poate leza un interes

legitim privat, pe care îl şi prefigurează.

Această soluţie ni se pare a fi deopotrivă mai raţională, precum şi în concordanţă cu dispoziţiile

constituţionale şi ale legislaţiei în vigoare.

2. Conferind oricărei persoane dreptul de a sesiza instanţa de contencios administrativ în vederea

anulării unui act administrativ al autorităţilor publice, sub pretextul lezării unui interes public, Legea tinde să

instituie „o acţiune populară în materia contenciosului administrativ”366. Această problemă a constituit obiectul

unor ample dezbateri doctrinare din perioada interbelică, fiind respinsă.

363 Antonie Iorgovan, op. citată, pag.364 Tudor Drăganu, op. citată, p. 57-58365 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001366 Tudor Drăganu, op. citată, p. 5892

În acest context, relevantă este opinia profesorului C.G. Rarincescu care sublinia că: „dreptul modern

este refractar noţiunii de acţiune populară, care să poată fi intentată de oricine”. 367 Opinia citată avea o dublă

motivaţie şi anume:

astfel de „acţiune populară” ar crea indivizilor de rea-credinţă posibilitatea de a şicana administraţia şi de a periclita activitatea administraţiei publice;

„acţiunea populară” ar supraîncărca activitatea instanţelor de contencios administrativ.Menţionăm că soluţia aleasă de legiuitor a fost dezavuată de profesorul Tudor Drăganu încă din faza

Proiectului de Lege, printre altele şi pe temeiul că această soluţie nu este cunoscută în nici o legislaţie vest-

europeană. Mai mult, în opinia citată se apreciază că: „o acţiune populară de tipul celei preconizate de proiectul

în discuţie (devenit Lege s.n.) este cu atât mai riscantă într-un sistem de drept cum este cel al României, în care

litigiile de contencios administrativ sunt soluţionate de instanţe care aparţin puterii judecătoreşti, dat fiind că

acestea, prin însăşi raţiunea existenţei lor, trebuie să-şi desfăşoare activitatea prin aplicarea unei proceduri care

să le ferească de riscul de a interveni în sfera de competenţă a puterii executive şi a celei legiuitoare.”368

Pentru aceste considerente, opinăm că prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ

trebuie amendate sub acest aspect.

3. O a treia chestiune pe care o abordăm, pune în discuţie constituţionalitatea dispoziţiilor art.3 alin. (2)

din Lege, potrivit cărora: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios

administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică,

în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată”.

Cu alte cuvinte, legiuitorul organic conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici dreptul de a

exercita tutela administrativă asupra autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, într-un anumit

domeniu, cel al funcţiei publice.

Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată,369

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu

personalitate juridică, condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de către primul-ministru.

În fapt şi drept dispoziţiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au menirea de a consolida prevederile

în materie consfinţite în art.20 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.

Problema care rămâne este aceea de a şti dacă dispoziţiile art. 3 alin. (2) din Lege, sunt sau nu

constituţionale prin raportare la art.120, alin. (1) din Constituţia României, republicată? În ceea ce ne priveşte,

răspunsul este negativ.

2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul administrativ conform Constituţiei şi Legii nr. 544/2004

Analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr.544/2004, ne permite să identificăm mai

multe condiţii ce se cer a fi întrunite pentru a se putea promova acţiunea în contenciosul administrativ, după cum

urmează:

1) Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică, atipică sau asimilată;

2) Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică;3) Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes

legitim;4) Condiţia referitoare la calitatea reclamantului;5) Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile sau/şi a recursului

administrativ ierarhic;6) Condiţia introducerii acţiunii în termenele prevăzute de lege. 2.3.1 Condiţia atacării unui act administrativ în formă tipică, atipică sau asimilată

Prin coroborarea dispoziţiilor art. 52 alin. 1 din Constituţia României, republicată, cu cele ale art. 1 alin.

1 din Legea nr. 544/2004 rezultă că actul atacat trebuie să fie un act administrativ, cu alte cuvinte o manifestare

unilaterală de voinţă, care emană de la o autoritate publică în scopul de a produce efecte juridice.

367 C.G. Rarincescu, op. citată, p.35368 Tudor Drăganu, op. citată, p. 59369 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004

93

Per a contrario, actele juridice de o altă natură (drept civil, dreptul muncii, drept comercial etc.) nu vor

putea face obiectul controlului judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ ci, potrivit altor legi

speciale.

Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul defineşte noţiunea de act administrativ clarificând

astfel o serie de dispute doctrinare purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990.

Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organică a contenciosului administrativ, actul

administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea

executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt

asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca

obiect:

- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;- executarea lucrărilor de interes public;- prestarea serviciilor publice;- achiziţiile publice.”În acelaşi timp, conform art. 1 alin. 1 şi art. 8 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de contencios –

administrativ şi persoana a cărei cerere nu a fost soluţionată în termenul legal, precum şi cea căreia i-a fost lezat

un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul nejustificat al autorităţii publice.

Cu alte cuvinte, legiuitorul asimilează faptul de a nu soluţiona în termenul legal o cerere şi refuzul

nejustificat de a soluţiona o cerere cu actul administrativ, datorită efectelor juridice pe care le produc cele două

fapte juridice.

Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind „faptul de a nu răspunde

solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.”370

Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere semnifică „exprimarea

explicită cu exces de putere a voinţei de a nu rezolva cererea”, prin exces de putere în înţelegând „exercitarea

dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor

fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.”371

Aşadar, instanţele de contencios administrativ pot cenzura pe calea acţiunii directe, legalitatea actului

administrativ propriu – zis, legalitatea actului administrativ asimilat, care poate îmbrăca forma contractului

administrativ, precum şi nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri sau pe cea a refuzului nejustificat de a

soluţiona o cerere, după caz, adică actul administrativ atipic.

În acelaşi timp, reiterând în art. 6 alin. 1 din lege teza consacrată de art. 21 alin. 4 din Constituţia

României, republicată, conform căruia „jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, legea

permite şi atacarea actelor administrativ–jurisdicţionale.

Prin act administrativ–jurisdicţional legiuitorul înţelege „actul juridic emis de o autoritate

administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe

contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.”372

Sediul materiei îl constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004, în următoarea redactare:

„(2) Actele administrativ – jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ

competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ –

jurisdicţionale de atac.

(3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu utilizeze calea

administrativ–jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ–jurisdicţional competent.

Termenul prevăzut la alin. 2 începe să curgă de la data notificării.

(4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea

administrativ–jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativ–

jurisdicţional sesizat, care va emite o decizie ce atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. Termenul

prevăzut la alin. (2) începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.”

Din interpretarea dispoziţiilor alin. (2) considerăm că se pot deduce următoarele:

a) actele administrativ–jurisdicţionale pot fi atacate pe calea acţiunii directe, la instanţa de contencios

administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare;

370 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004371 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004372 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/200494

b) în astfel de ipoteze, fie nu există căi administrativ – jurisdicţionale de atac, fie legea prevede astfel de

căi, pe care însă, reclamantul nu înţelege să le exercite.

Pe de altă parte, alineatele (3) şi (4) ale art. 6 reglementează ipotezele în care există căi administrativ–

jurisdicţionale de atac pe care reclamantul înţelege să le exercite, putându-se distinge două situaţii, astfel:

a) reclamantul (partea vătămată) optează pentru a-şi exercita calea administrativ–jurisdicţională de atac,

dar renunţă la ea imediat după ce i s-a comunicat actul administrativ jurisdicţional (alin. 3);

b) reclamantul renunţă la calea administrativ–jurisdicţională de atac în timpul soluţionării litigiului de

către organul administrativ învestit cu competenţă administrativ–jurisdicţională (alin. 4).

În ipoteza reglementată de alin. 3 reclamantul are obligaţia de a notifica organul administrativ –

jurisdicţional competent, iar în ipoteza alin. 4 – organul administrativ-jurisdicţional va emite o decizie prin care

atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.

Evident că, după parcurgerea acestor etape, reclamantul are deschisă calea acţiunii în contencios

administrativ, în termenul prevăzut la alin. 2373

În opinia noastră, textul art. 6 din Legea contenciosului administrativ este neclar, de natură a crea o

practică neunitară pentru situaţiile reglementate la alin. 3 şi 4.

În sfârşit, menţionăm că dispoziţii cu caracter novator regăsim în art. 9 al legii intitulat „Acţiunile

împotriva ordonanţelor Guvernului”, consacrând teza conform căreia „ordonanţele sunt şi rămân acte normative

de sorginte guvernamentală, fiind acte administrative, care prin voinţa legiuitorului constituant produc efecte

juridice la fel ca şi legile (delegarea legislativă).”374

Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ,

însoţită de excepţia de neconstituţionalitate”.

În astfel de situaţii, dacă instanţa de contencios administrativ apreciază că excepţia îndeplineşte

condiţiile prevăzute de lege375 va sesiza Curtea Constituţională prin încheiere motivată şi în acelaşi timp va

dispune suspendarea soluţionării cauzei pe fond.

După pronunţarea soluţiei de către Curtea Constituţională, conform art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004

instanţa de contencios administrativ se poate găsi într-una din următoarele ipoteze:

a) va repune cauza pe rol şi va fixa termen de judecată cu citarea părţilor, dacă ordonanţa sau o

dispoziţie din ordonanţă a fost declarată neconstituţională;

b) va respinge acţiunea ca fiind inadmisibilă în fond, în situaţia în care ordonanţa a fost declarată

constituţională.

În fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementează o altă ipoteză, cea de introducere a acţiunii în

contenciosul administrativ separat, după ce Curtea Constituţională a cenzurat deja actul administrativ în cauză

declarându-l ca fiind neconstituţional. Textul menţionat are următoarea redactare:

„4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în

altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin.

(1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în

Monitorul Oficial al României, Partea I.”

2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică

În ceea ce priveşte autoritatea publică emitentă a unui act administrativ care lezează un drept recunoscut

de lege reclamantului ori un interes legitim, remarcăm faptul că actuala reglementare a adus clarificările

necesare.

Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, defineşte autoritatea publică ca fiind „orice organ de

stat sau al unităţilor administrativ–teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui

373 Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, pag. 310 – 311; Ana Rozalia Lazăr, Consideraţii asupra proiectului legii contenciosului administrativ, în Revista de Drept Public, nr. __, pag. 78 - 79

374 A. Iorgovan, op. citată, pag. 325375 A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 şi 4 din Legea nr.

47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în M.Of. al Rom., P. I-a, nr. 502 din 3 iunie 2004

95

interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat

care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.”

În mod evident, la stabilirea semnificaţiei noţiunii de „autoritate publică” legiuitorul organic s-a bazat

atât pe dispoziţiile legii fundamentale, precum şi pe deciziile Curţii Constituţionale în materie.376

Aşadar, din analiza textului sus menţionat putem concluziona că legiuitorul a avut în vedere atât

autorităţile din sfera puterii executive, precum şi structuri interne din cadrul Parlamentului sau ale puterii

judecătoreşti, în măsura în care desfăşoară activitate executivă şi adoptă/emit acte administrative.

În acelaşi timp, legea contenciosului administrativ asimilează autorităţilor publice persoanele juridice

de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu

public” în concordanţă cu dispoziţiile art. 136 alin. 4 din Constituţia României, republicată. Este vorba despre

persoane juridice de tip privat, precum asociaţiile şi fundaţiile care au obţinut în temeiul Ordonanţei Guvernului

nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii377, prin hotărâre de Guvern sau prin lege, după caz, statutul de

utilitate publică.

2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes legitim

Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de contencios administrativ orice persoană care

se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, prin activitatea abuzivă a unei autorităţi

publice.

Legiuitorul a pus astfel în acord dispoziţiile legii organice a contenciosului administrativ cu cele ale art.

21 alin. 1 şi art. 52 alin. 1 din Constituţia României, republicată.

Problema ocrotirii „interesului” pe calea contenciosului administrativ a format obiectul de analiză al

doctrinei, a fost reglementată în mod diferit de legislaţie în decursul timpului şi, tot astfel, interpretată în

jurisprudenţă.378

Astfel, prof. C. G. Rarincescu analizând diferenţele existente între un drept şi un interes, definea dreptul

subiectiv ca fiind „acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o acţiune sau o abstenţiune, putere

recunoscută şi garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o acţiune în justiţie379.

În opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care să-i confere individului protecţie, inclusiv

prin promovarea unei acţiuni în justiţie sunt necesare în mod cumulativ, două condiţii, după cum urmează:

a) să existe în sarcina subiectului pasiv al raportului juridic obligaţia de a satisface exigenţa emisă,

obligaţie instituită şi impusă prin ordinea juridică;

b) obligaţia în sarcina subiectului pasiv trebuie să „fie instituită de ordinea juridică în vederea unor

interese particulare, susceptibile de a fi individualizate în persoana unui anume titular”380.

Din această perspectivă, prof. C.G. Rarincescu aprecia că, uneori practica Curţii de Casaţie s-a dovedit

a avea o viziune „foarte largă despre cuprinsul cuvântului drept”.

În acest context, autorul releva că „totuşi nu se poate merge cu interpretarea până acolo încât să se

declare că prin cuvântul drept putem chiar înţelege şi interesele directe şi personale. Dreptul poate să fie luat în

accepţiunea dată de Ihering, ca fiind interesul proteguit juridiceşte, dar nu se poate spune că în sistemul român,

chiar simplele interese directe şi personale, dar neproteguite de lege, pot forma baza unei acţiuni de contencios

administrativ”381. În opinia noastră această interpretare este de actualitate şi astăzi, după revizuirea Constituţiei.

Spre pildă, într-o opinie, se susţin pe deplin justificat următoarele puncte de vedere cu privire la

dispoziţiile art. 21 alin. 1 din Legea fundamentală: „S-ar putea pune întrebarea: de ce în Constituţie se foloseşte

376 A se vedea, Curtea Constituţională, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003

377 Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare

378 Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citată, pag.226-224, Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, pag. 102-105, A. Iorgovan, op. citată, V. Vedinaş, op. citată, pag. 183 - 187

379 C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 226380 Ibidem, pag. 226381 Ibidem, pag. 22896

exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a posibilităţilor de a acţiona în justiţie şi, deci, nu ar

fi fost suficient doar termenul „interese”? Pentru a răspunde la aceste întrebări, trebuie să arătăm că legea

fundamentală şi celelalte legi nu apără şi nu garantează orice interese, ci numai pe acelea care se întemeiază pe

drept, pe cutumă, în general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot şi nu trebuie ocrotite, ele fiind

contrare legalităţii şi statului de drept”382

Aşadar, se impune concluzia conform căreia Constituţia României, republicată şi Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004 ocrotesc două categorii de valori, respectiv drepturile subiective şi interesele legitime.

Apoi, trebuie observat faptul că potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din lege, interesul legitim poate fi atât

privat, cât şi public.

Prin interes legitim privat legiuitorul înţelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în

considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”, iar interesul legitim public constă în

„posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită

colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”383. Ne apare astfel, în mod evident,

diferenţierea stabilită de legiuitor între interesul legitim privat, care priveşte realizarea unui drept subiectiv viitor,

previzibil şi prefigurat, pe de o parte, şi interesul legitim public care vizează realizarea unui drept fundamental

(cu alte cuvinte constituţional) care se exercită în mod colectiv ori, după caz, apărarea unui interes public, pe de

altă parte.

Pe cale de consecinţă şi în contextul dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. a din lege referitoare la persoana

vătămată, apreciem că:

a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocată de orice persoană fizică sau juridică de drept

privat ori grup de persoane fizice;

b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocată de organismele sociale astfel cum sunt definite în

art. 2 alin. 1 lit. r din lege, precum şi de autorităţile publice.

2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului

În ceea ce priveşte reclamantul în cauzele deduse judecăţii în contenciosul administrativ, Legea nr.

554/2004 aduce o serie de modificări esenţiale faţă de vechea reglementare, stabilind subiectele de sesiză atât în

contenciosul subiectiv, precum şi în contenciosul obiectiv.

Sediul materiei îl regăsim în art. 1 din lege, intitulat „Subiectele de sezină”.

În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explicaţii”, autorul subliniază: „Art. 1

se deosebeşte, nu numai prin conţinutul reglementării în sine, dar şi prin filozofia pe care se fundamentează

reglementarea, atât de art. 1 al Legii nr. 29/1990, cât şi de art. 1 din Legea contenciosului administrativ din

1925”.384

Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un

drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin

nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente,

pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost

cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”

Aşadar, textul citat instituie regula conform căreia orice persoană, cu alte cuvinte persoana fizică

şi/sau persoana juridică pot avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ, dacă se consideră lezate

într-un drept subiectiv personal sau interes legitim personal.

În al doilea rând, calitatea de reclamant în acţiunile de contencios administrativ o poate avea o terţă

persoană faţă de subiectele raportului de drept administrativ, respectiv autoritatea emitentă şi beneficiarul

efectelor actului administrativ.

Această calitate este conferită terţului de dispoziţiile cuprinse în alin. 2 al art. 1, conform cărora:

„(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său într-

un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

382 M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tănăsescu, op. citată, pag. 21383 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o şi p din Legea nr. 554/2004384 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză şi explicaţii, Ed. Roata,

Bucureşti, 2004, pag. 26497

Raţiunea acestor dispoziţii cu caracter de noutate a fost aceea de a pune „în relaţie şi pe terţa persoană

cu autoritatea emitentă şi cu beneficiarul actului administrativ”385. În acest fel, terţul poate intenta acţiune în

contenciosul administrativ, atât împotriva autorităţii de la care emană actul administrativ, cât şi împotriva

acestuia.

În al treilea rând poate avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ, instituţia Avocatul

Poporului, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 3 al art. 1.

Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant într-o dublă ipoteză, astfel:

a) în acţiunile de contencios subiectiv, ipostază în care acordă sprijin cetăţeanului, la sesizarea acestuia.

În aceste situaţii, conform tezei a II-a din alin. 3 al art. 1 „Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant,

urmând a fi citat în această calitate”.

b) În acţiunile de contencios obiectiv, ori de câte ori prin acţiune urmăreşte apărarea ordinii de drept

care vizează drepturile fundamentale ale cetăţeanului.

În al patrulea rând, remarcăm că potrivit dispoziţiilor alin. 4 şi 5 ale art. 1, calitatea de reclamant în

litigiile de contencios administrativ a fost conferită Ministerului Public, realizându-se în acest fel punerea în

valoare a dispoziţiilor art. 131 al. 1 din Constituţia României, republicată, potrivit cărora: „În activitatea

judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi

drepturile şi libertăţile cetăţenilor”. În situaţiile în care, potrivit competenţei legale, Ministerul Public constată

încălcarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor printr-un act administrativ individual,

sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei

juridice. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Pe de altă parte, ori de câte ori Ministerul Public apreciază că un act administrativ cu caracter normativ

a fost emis / adoptat cu exces de putere, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul

autorităţii publice emitente.

În al cincilea rând, subliniem că alin. 6 al art. 1 conţine, de asemenea, dispoziţii cu caracter de noutate

care atribuie autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal posibilitatea de a solicita instanţei de

contencios administrativ competente anularea acestuia.

Se tranşează astfel chestiunea imposibilităţii de a revoca un act administrativ care a intrat în circuitul

civil şi a produs efecte juridice. Textul menţionat are următoarea redactare: „(6) Autoritatea publică emitentă a

unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu

mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii,

instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ

nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse”.

Aşadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competenţa instanţei de contencios administrativ, atât pentru

acţiunea administrativă, precum şi pentru acţiunea civilă pendinte de aceasta.

În al şaselea rând, conform alineatului 8 al art. 1, acţiunile în contencios administrativ pot fi introduse

de prefect, de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană juridică de drept public,

atunci când sunt lezate într-un drept sau, după caz, a fost lezat un interes legitim public.

În sfârşit, învederăm că art.2 lit. a din Lege, înţelege prin „persoană vătămată”: „orice persoană fizică

sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private

vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele

sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.”

Faţă de cele expuse, concluzionăm următoarele:

a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoană, cu alte cuvinte atât persoana fizică precum şi

persoana juridică;

b) deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că pentru a avea calitatea de reclamant, persoana

fizică trebuie să aibă capacitate de folosinţă, capacitate de exerciţiu şi capacitate procesuală;

c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi atât de drept public precum şi de drept privat, apreciem că

pentru a putea avea calitatea de reclamant trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute de Decretul nr.31/1954

şi/sau de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii.

2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile

385 A. Iorgovan, op. citată, pag. 26798

Aşa cum s-a mai arătat în literatura de specialitate, raţiunea instituirii acestei proceduri „rezidă în faptul

de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanşarea unui litigiu care ar putea fi stins mai operativ şi cu

cheltuieli mai mici de către cei interesaţi386, pe de-o parte, cât şi aceea de a descongestiona activitatea instanţelor

judecătoreşti, pe de altă parte.

Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a constituit un subiect de dispută

doctrinară sub imperiul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate opinii pro şi contra. Prin

Decizia nr. 416/1995 secţia de contencios a Curţii Supreme de Justiţie a stabilit că: „în cazul neîndeplinirii de

către reclamant a procedurii reclamaţiei administrative prealabile, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă,

deoarece procedura prealabilă este o condiţie specială de exercitare a dreptului la acţiune reglementată prin

Legea nr. 29/1990”.387

Problema a revenit în actualitate după revizuirea Legii fundamentale. Textul care a generat dezbaterile

doctrinare îl regăsim în art.21 alin. 4 din Constituţia României, republicată, care are următoarea redactare:

„Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”.

Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei a susţinut teza conform căreia procedura

prealabilă prevăzută de art. 5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr. 29/ 1990, nu mai

este obligatorie.

În acelaşi timp, însă, într-o altă opinie s-a relevat faptul că sintagma „jurisdicţii speciale

administrative” din art. 21 alin. 4 al Legii fundamentale are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor

care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional şi care se finalizează prin emiterea /adoptarea

unui act administrativ jurisdicţional. Or, aşa fiind, se susţine în opinia la care facem referire: „Nu intră în această

categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea

unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ.”

Problema a fost elucidată de actuala reglementare a contenciosului administrativ, în art. 7 intitulat

„Procedura prealabilă”.

Conform alin. 1 din articolul menţionat: „Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ

competentă, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act

administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data

comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului

ierarhic superior, dacă acesta există.”

Din interpretarea textului legal menţionat, putem desprinde următoarele reguli privind procedura

administrativă prealabilă:

d) poate îmbrăca două forme, şi anume:- recursul graţios, situaţie în care plângerea se adresează autorităţii emitente a actului

administrativ;- recursul administrativ ierarhic, situaţie în care plângerea se adresează organului ierarhic

superior celui care a emis actul administrativ;e) caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de consecinţă, acţiunea în contenciosul

administrativ este inadmisibilă, dacă procedura administrativă prealabilă nu a fost efectuată;f) reclamantul are libertatea de a-şi alege calea administrativă de atac, respectiv recursul graţios

sau recursul ierarhic. Uneori însă, în cazul actelor administrative emise de Preşedintele României, Guvern, autorităţile administraţiei publice locale recursul ierarhic nu este posibil, neexistând raporturi de subordonare;

g) reclamantul poate apela la ambele căi de atac administrative;h) termenul înăuntrul căruia se poate exercita calea de atac administrativă (procedura prealabilă)

este de 30 de zile şi începe să curgă de la data comunicării actului administrativ tipic (manifestare unilaterală de voinţă)388;

i) spre deosebire de vechea reglementare din interpretarea textului rezultă indubitabil că procedura prealabilă nu se aplică în cazul actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere) sau, nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri - tăcerea administraţiei;

j) conform art. 7 alin. 7 din lege, „pentru motive temeinice” plângerea prealabilă poate fi introdusă şi după termenul de 30 de zile prevăzut la alin. 1, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Totodată, legiuitorul stabileşte natura juridică a termenului de 6 luni, ca fiind termen de prescripţie. Având în

386 M. Preda, Drept administrativ, partea generală, Ediţie revăzută şi adăugită, Lumina Lex, Buc, 2000, p. 258

387 A se vedea revista „Dreptul”, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36388 A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 188

99

vedere faptul că legiuitorul nu defineşte înţelesul sintagmei „motive temeinice”, dispoziţia este de natură a crea confuzie şi o practică neunitară.

Consfinţind procedura administrativă prealabilă este evident că legiuitorul a urmărit soluţionarea în

procedură necontencioasă a conflictului iscat între autoritatea publică şi persoana care se consideră lezată de

aceasta, prin activitatea sa abuzivă.

Pe de altă parte, remarcăm că potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7 de procedură administrativă prealabilă

se poate uza şi în situaţia în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar reclamantul

nu a optat pentru exercitarea acesteia.

În al treilea rând, subliniem că alin. 3 al art. 7 stabileşte „Este îndreptăţită să introducă plângere

prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu

caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat la cunoştinţă, pe orice cale, de

existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. 7”.

Este o prevedere cu caracter de noutate, consecinţă firească a dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. 2 din

lege privind conferirea calităţii de reclamant unui terţ.

În al patrulea rând, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative

are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, aplicându-se în mod corespunzător dispoziţiile

Capitolului XIV din Codul de procedură civilă.

În sfârşit, remarcăm că alineatul 5 al art. 7 conţine dispoziţii cu caracter derogator faţă de regula

obligativităţii procedurii administrative prealabile. Astfel, procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul

acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor

Publici, a celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe şi în cauzele în

care controlul judecătoresc asupra actului administrativ se exercită prin invocarea excepţiei de nelegalitate.

În legătură cu aceste dispoziţii, trebuie să constatăm, din nou, inconsecvenţa legiuitorului nostru care,

reglementează în mod contradictoriu materia procedurii administrative prealabile în două legi organice, respectiv

Legea contenciosului administrativ şi Legea privind prefectul şi instituţia prefectului.389

Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi

completările ulterioare prevede: „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor

administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale

primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita

autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării

sau, după caz, a revocării acestuia”.

Cu alte cuvinte, o dispoziţie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004) stabileşte caracterul facultativ al

procedurii administrative prealabile în cazul acţiunilor promovate de prefect, iar, o altă dispoziţie (art. 26 din

Legea nr. 340/2004 cu modificările şi completările ulterioare) consacră caracterul obligatoriu al acesteia.

Fără a mai pune în discuţie principiul modificării implicite pe care le aduce noua reglementare,

considerăm necesară punerea în acord a dispoziţiilor în cauză.

În ceea ce ne priveşte, optăm pentru obligativitatea procedurii prealabile în cazul acţiunilor promovate

de prefect, soluţie care ar conduce la degrevarea instanţelor de contencios administrativ.

Pe de altă parte, relevăm şi faptul că acţiunea prealabilă trebuie introdusă de prefect în termen de „cel

puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ”, conform art. 26 din Legea nr.340/2004

cu modificările şi completările ulterioare, faţă de termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal

De-a lungul vremii, în doctrina de specialitate, s-au purtat ample discuţii cu privire la termenele stabilite

de legile contenciosului administrativ pentru introducerea acţiunii şi, mai ales, cu privire la natura lor juridică.

389 Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 179/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1142 din 16 decembrie 2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 181/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 450 din 24 mai 2006

100

Noua lege a contenciosului administrativ a dorit să elimine posibilitatea unor interpretări contradictorii,

neunitare în doctrină şi jurisprudenţă, stabilind natura juridică a termenelor.

Sediul materiei îl regăsim în art. 11 intitulat „Termenul de introducere a acţiunii”, conform căruia:

(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului

pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

c) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;

d) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);

e) data încheierii procesului – verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative;

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste

termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.”

Din interpretarea textelor citate putem desprinde următoarele reguli:

1) legiuitorul a instituit două termene în care se poate introduce acţiunea în contenciosul administrativ,

şi anume:

un termen de 6 luni, care reprezintă regula; un termen de un an, care reprezintă excepţia, reclamantul urmând să facă dovada

„motivelor temeinice” care l-au împiedicat să introducă acţiunea în termenul de 6 luni. Evident, că revine instanţei de contencios administrativ competenţa de a admite sau de a respinge acţiunea pentru tardivitate, în funcţie de probatoriul administrat în cauză.

2) termenul de 6 luni (regula) are în vedere acţiunile îndreptate împotriva actului administrativ tipic,

actului administrativ atipic (refuzul nejustificat şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri), precum şi a

actului administrativ asimilat (contractul administrativ)390

3) termenul de un an, care reprezintă excepţia, se aplică numai în cazul acţiunilor îndreptate împotriva

actului administrativ tipic, manifestare unilaterală de voinţă;

4) momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni şi respectiv termenul de un an.

Pe de altă parte, în alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile aplicabile acţiunilor formulate de prefect,

Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data

când s-a cunoscut existenţa actului nelegal „fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).”

Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni începe să curgă de la data la care s-a cunoscut existenţa actului, iar,

pentru motive temeinice acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de zile de la data emiterii actului

administrativ considerat a fi nelegal.

Şi în astfel de situaţii temeinicia motivelor va fi apreciată de instanţa de contencios administrativ, care

poate admite sau, dimpotrivă poate respinge acţiunea.

În ceea ce priveşte ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,

precum şi în cel al actelor administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale, alineatul 4 al

articolului la care ne referim stabileşte că „pot fi atacate oricând”.

Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce în premieră caracterul imprescriptibil al acestui gen de

acţiuni, dispoziţii care cu certitudine vor constitui obiectul unor viitoare controverse. De altfel, iniţiatorul

proiectului actualei reglementări organice a contenciosului administrativ intuieşte acest lucru spunând: „Este

pentru prima dată în legislaţia română când se consacră o asemenea soluţie, este, suntem siguri, o depăşire a

paradigmei clasice, şi discuţiile nu vor înceta să apară. Soluţia însă, este, înainte de toate, determinată de

filozofia Constituţiei cu privire la excepţia de neconstituţionalitate care este imprescriptibilă.”391

În sfârşit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare, legiuitorul a stabilit în alineatul 5 al art. 11

natura juridică a termenelor în care poate fi introdusă acţiunea în contenciosului administrativ, şi anume:

termenul de 6 luni este un termen de prescripţie, iar termenul de un an este termen de decădere.

2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin contenciosul administrativ

Materia este reglementată de art. 126 alin. 6 şi art. 52 alin. 2 din Legea fundamentală şi de art. 5 din

Legea nr. 554/2004.

390 A. Iorgovan, op. citată, pag. 326391 Idem, pag. 324

101

Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituţia României, republicată: „Controlul judecătoresc

al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepţia

celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar.”

Pe de altă parte, art. 52 consacrând dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică prin activitatea

abuzivă a acesteia, de a se adresa instanţei judecătoreşti competente stabileşte în alin. 2: „Condiţiile şi limitele

exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”. În acest context constituţional, art. 5 din legea organică

a contenciosului administrativ intitulat „Actele nesupuse controlului şi limitele controlului” instituie excepţiile,

sfera finelor de neprimire precum şi condiţiile în care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ anumite

acte administrative.

Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are următoarea redactare:

(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau

desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”.

Se poate observa că alin. 1 lit. a şi b din legea contenciosului administrativ a preluat, aproape identic,

textul art. 126 alin. 6 din Constituţia României, republicată, stabilind astfel sfera actelor administrative exceptate

de la controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ.

În acelaşi timp, în alin. 2 se consacră regula conform căreia, prin lege organică, se poate stabili ca

anumite acte administrative să fie cenzurate sub aspectul legalităţii de alte instanţe judecătoreşti decât cele de

contencios administrativ. Aşadar, acest text nu consacră alte excepţii, ci stabileşte sfera finelor de neprimire

pentru instanţele de contencios administrativ.

Analizând reglementările legale menţionate şi accepţiunea atribuită „finelor de neprimire” în doctrină,

prof. A. Iorgovan aprecia: „faţă de noile reglementări constituţionale va trebui să admitem că este vorba de

sensul larg al noţiunii, pentru că în sens strict sunt vizate două categorii de situaţii: excepţiile absolute, cele două

ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a şi b, şi excepţii relative, ipoteza „recursului paralel”, reglementată de alin. 2

al art. 5 la care ne referim. Convenim că pentru ca situaţiile prevăzute la alin. 1 să folosim expresia „excepţii de

la contenciosul administrativ”, iar pentru recursul paralel expresia „fine de neprimire în instanţele de contencios

administrativ”.392

În legătură cu excepţia prevăzută în art. 5 alin. 1 lit. a din lege subliniem că legiuitorul organic s-a ferit

să aducă precizările necesare lăsând în sarcina doctrinei şi jurisprudenţei elucidarea problemei.

Referitor la excepţia prevăzută în alin. 1 lit. b „actele de comandament cu caracter militar”, credem că

doctrina şi jurisprudenţa au adus clarificările necesare.

Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia că actele de comandament militar se particularizează prin

următoarele trăsături:

a) actul emană de la o autoritate publică cu specific de comandament militar, prin comandament militar înţelegându-se o grupare de trupe puse sub comanda unui şef determinat (ex. Şeful Statului, ministrul, comandamentele militare superioare etc.);

b) conţinutul actului are natură militară, cu alte cuvinte este în legătură directă cu serviciul şi îndatoririle militare;

c) aceste acte conţin ideea de comandă, de ordin etc. specifică disciplinei militare.Pe de altă parte, relevăm că deşi jurisprudenţa post revoluţionară nu a fost consecventă, în ultimul timp

a confirmat sensul atribuit de doctrina interbelică acestei categorii de acte.

În acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a Curţii Supreme de Justiţie, conform

căreia „Prin acte de comandament militar se înţeleg acele acte care sunt emise de autorităţile militare

competente, în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor militare, a cadrelor militare din aceste

unităţi.”

Alineatele 3 şi 4 ale art. 5 din lege reglementează sfera actelor administrative şi condiţiile în care

acestea pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ.

Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise pentru:

a) aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu ori a stării de urgenţă;

392 A. Iorgovan, op. citată, pag. 306102

b) apărare şi securitate naţională;c) restabilirea ordinii publice;d) înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, pot fi atacate în

instanţele de contencios administrativ, dar, numai dacă au fost emise cu exces de putere;e) prin „exces de putere” legiuitorul înţelege „exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând

autorităţilor publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege”.393

Subliniem în final, faptul că, faţă de vechea reglementare, Legea nr. 554/2004 a restrâns sfera actelor

administrative exceptate controlului judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ.

2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios administrativ

2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze litigiile de contencios administrativ

Din coroborarea dispoziţiilor art. 10 alin. 2 şi 3 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art. 2 pct. 1 lit. b şi d

şi art. 3 pct. 1 şi 3 din Codul de procedură civilă394, rezultă că legiuitorul a utilizat un dublu criteriu pentru a

stabili competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ, şi anume:

a) poziţia autorităţii emitente în ierarhia administrativă, distingând trei nivele: local (comune, oraşe, municipii), judeţean şi central;

b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora.

Totodată, textele legale la care am făcut referire menţin în contenciosul administrativ, dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul.

Astfel, în fond, litigiile care privesc:a) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele

care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, or până la 5 miliarde lei, se soluţionează de tribunalele administrativ – fiscale;

b) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin legea specială nu se prevede altfel.

Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ – fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă legea specială nu prevede altfel.

Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dublă competenţă, reclamantul putându-se adresa cu acţiune opţional, fie instanţei de la domiciliul său, fie celei de la domiciliul pârâtului.

2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ

Acţiunile în contenciosul administrativ pot fi introduse la instanţa competentă numai după îndeplinirea procedurii administrative prealabile, cu excepţiile prevăzute de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 sau de legea specială.

Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de sezină prevăzute de art. 1 din lege.Acţiunea reclamantului (cererea de chemare în judecată) trebuie să cuprindă elementele prevăzute în

art. 82 din Codul de procedură civilă, respectiv: instanţa, numele, prenumele şi domiciliul sau reşedinţa părţilor (denumirea şi sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al acesteia), obiectul cererii şi semnătura.

Reclamantul va anexa la acţiune, după caz, copia actului administrativ atacat ori răspunsul autorităţii publice prin care se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii înregistrată la autoritatea publică, precum şi orice înscris care să probeze îndeplinirea procedurii prealabile, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Lege.

Totodată, cererile în justiţie prevăzute de Legea contenciosului administrativ pot fi îndreptate şi împotriva persoanei fizice, funcţionar public sau personal contractual, care a elaborat, a emis sau încheiat actul ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.

393 A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004394 Publicat în Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, cu actualizările operate până în iulie 2005

103

În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, în solidar cu autoritatea publică respectivă.

La primirea cererii de chemare în judecată, instanţa va dispune citarea părţilor pentru a se asigura respectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului la apărare. De asemenea, instanţa va putea solicita autorităţii publice al cărui act este atacat, să-i comunice, de urgenţă, actul atacat însoţit de întreaga documentaţie pe care s-a fundamentat actul în cauză, precum şi orice alte înscrisuri considerate a fi utile pentru soluţionarea cauzei.

În acelaşi mod se va proceda şi în cazul refuzului nejustificat ori, a tardivităţii în soluţionarea cererii.Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă toate documentele cerute,

conducătorul acesteia va fi obligat prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată, conform art. 13 alin. 4 din Lege.

În legătură cu aceste dispoziţii, ne permitem să facem câteva comentarii, astfel:a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat în mod considerabil faţă de vechea reglementare;b) întrucât legiuitorul nu defineşte sintagma „întârziere nejustificată” cu siguranţă practica

instanţelor judecătoreşti va fi neunitară;c) acest tratament juridic vizează, în principal, funcţionarii publici din administraţie, alte categorii

de funcţionari publici, în sensul larg al noţiunii, fiind exonerate de această sancţionare.Cererile adresate instanţelor se judecă de urgenţă, cu precădere în şedinţă publică, în completul prevăzut

de lege, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 17 alin. 1 din Lege.Conform art. 17 alin. 2 pentru acţiunile formulate în contenciosul administrativ se percep taxele de

timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru395, pentru cauzele neevaluabile în bani.

De la această regulă fac excepţie acţiunile care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.

2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa în fond

Din analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ rezultă că pentru a i se recunoaşte lezarea dreptului său ori interesului legitim, reclamantul poate solicita prin cererea de chemare în judecată adresată instanţei competente, după caz:

a) anularea sau modificarea în totalitate sau parţială a unui act administrativ;b) obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau orice alt înscris;c) obligarea autorităţii publice la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale

cauzate prin actul nelegal, refuzul nejustificat ori prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Evident că cererea de chemare în judecată poate să conţină unul, două sau toate cele trei „petite”.În al doilea rând, menţionăm că potrivit art. 8 alin. 2 din lege, acţiunea în contenciosul administrativ

poate avea ca obiect şi „fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ”.

În al treilea rând, relevăm că odată cu cererea de chemare în judecată, reclamantul poate solicita instanţei suspendarea executării actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.

În al patrulea rând, subliniem că potrivit art. 14 alin. 1 din lege, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”, reclamantul poate solicita instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond, concomitent cu introducerea plângerii administrative prealabile.

În astfel de situaţii, instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea părţilor.După citarea părţilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului Public) şi administrarea probatoriului,

instanţa de contencios administrativ, judecând cauza în fond, poate pronunţa soluţiile prevăzute de art. 18 din lege.

Astfel, conform alin. 1 din articolul menţionat instanţa poate:a) să anuleze în tot sau în parte actul administrativ ori să-l modifice corespunzător;b) să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze orice înscris (certificat,

adeverinţă, aviz etc.).

395 Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificările şi completările ulterioare

104

În acelaşi timp, instanţa are competenţa de a cenzura şi legalitatea actelor procedurale sau a operaţiunilor administrative pe care s-a fundamentat emiterea actului administrativ atacat.396

De asemenea, conform alin. 3 al aceluiaşi articol, instanţa va putea hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

În sfârşit, în situaţiile în care obiectul acţiunii îl constituie un contract administrativ, conform alin. 4 al art. 18, instanţa de contencios administrativ poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;d) suplini consimţământul unei părţi când interesul public o cere;e) obligă la plata unei despăgubiri pentru daunele materiale.În cazul pronunţării uneia dintre soluţiile prevăzute la alin. 1 şi la alin. 4 lit. b) şi c), instanţa poate

stabili penalităţi pentru fiecare zi de întârziere.Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotărârile instanţei de contencios administrativ „vor fi redactate şi

motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile de la pronunţare”, subliniind astfel celeritatea soluţionării cauzei.Ne rezumăm doar la a semnala faptul că legiuitorul nu a manifestat însă aceeaşi exigenţă instituită în

art. 13 alin. 4 din lege pentru conducătorul autorităţii publice care nu trimite, în termenul stabilit documentele solicitate, neprevăzând nici o sancţiune pentru nerespectarea termenului de redactare şi motivare a hotărârilor judecătoreşti.

2.5.4 Calea de atac

Hotărârile pronunţate în primă instanţă (fond), pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare.397

Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instanţa de recurs poate pronunţa una dintre următoarele două soluţii:a) casarea cu trimitere spre rejudecare la instanţa competentă, soluţie care reprezintă regula. Astfel,

când hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială stabilite prin legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre rejudecare, la instanţa competentă.

În acelaşi mod se va proceda şi în situaţiile în care hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul pricinii, cu precizarea că de această soluţie se poate uza o singură dată.

b) casarea cu reţinere spre rejudecare, soluţie care reprezintă excepţia. Conform textului legal menţionat, ori de câte ori instanţa de recurs constată că nu există motive de casare cu trimitere, va dispune casarea sentinţei recurate şi va rejudeca litigiul în fond.

Pe de altă parte, menţionăm că în art. 21 legiuitorul a reglementat în premieră „judecarea recursului în situaţii deosebite, instituind o procedură mai mult ipotetică, aproape imposibil de realizat” 398 asupra căreia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce clarificările necesare.

2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele contencios administrativ

Procedura de executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele de contencios administrativ este reglementată în Capitolul III al Legii, art. 22 – 26 şi în art. 2 alin. 1 lit. ş, conform căruia instanţa de executare este „instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ”.

Astfel, în art. 22 este elucidată problema titlului executor, textul având următoarea redactare: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor prezentei legi, constituie titluri executorii”.

Cu alte cuvinte, nu ne găsim în prezenţa unor titluri executorii în cazul hotărârilor definitive şi irevocabile prin care au fost respinse acţiunile formulate şi nici în cazul hotărârilor judecătoreşti care nu au caracter definitiv şi irevocabil (ex. hotărârile pronunţate în primă instanţă).

Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, ori să elibereze orice înscris (adeverinţă, certificat etc.), executarea hotărârii definitive şi irevocabile trebuie să se facă în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

396 A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004397 A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004398 A. Iorgovan, op. citată, pag. 359

105

În cazul în care termenul nu este respectat, instanţa va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere.

În astfel de situaţii, reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile

pronunţate de instanţa de contencios administrativ şi după aplicarea amenzii menţionate constituie infracţiuni şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 lei (2.500 lei RON) la 100.000.000 (10.000 lei RON)399

Pe de altă parte, conform art. 23 din lege, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt obligatorii erga omnes şi produc efecte numai pentru viitor. Aceste hotărâri se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, la cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.400

2.6. Excepţia de nelegalitate

Reglementarea expresă a excepţiei de nelegalitate constituie o altă noutate pe care o aduce Legea nr. 554/2004, deşi instituţia este tradiţională în doctrina dreptului administrativ.

Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu arăta că „înaintea instanţelor de drept comun, când se propune un act de autoritate, partea contra căreia se invocă poate să opuie excepţiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea Curţii de Casaţie din 1912 şi a art. 385 alin. 9 C.pen., pe baza căreia instanţa are căderea să aprecieze legalitatea actului şi să-l înlăture, dacă este ilegal”.401

Într-o altă opinie a aceleiaşi perioade, prof. C.G. Rarincescu aprecia că „excepţia de ilegalitate constituie un mijloc de apărare, pe care particularul poate să o invoce, fie în cazul când este urmărit de Administraţiune şi dat în judecată penală pe baza vreunui regulament cu caracter represiv, fie când se găseşte în proces cu Administraţiunea şi aceasta se întemeiază pe un act administrativ a cărui aplicaţiune cere a se face în cauză şi a cărei legalitate o contestă particularul.”402

Ulterior, într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. Tudor Drăganu, defineşte excepţia de nelegalitate ca fiind „un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei.”403

Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.”

În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Din analiza textelor menţionate putem identifica particularităţile controlului judecătoresc al legalităţii actelor administrative prin invocarea excepţiei de nelegalitate, după cum urmează:

a) excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în orice fază procesuală;b) excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în orice litigiu aflat pe rolul instanţelor (cauze civile,

comerciale, penale, dreptul muncii etc.);c) excepţia poate fi ridicată din oficiu, de instanţă sau de oricare parte;d) excepţia trebuie să vizeze nelegalitatea actului administrativ unilateral de care depinde

soluţionarea litigiului pe fond;e) competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ, revine instanţei de

contencios administrativ, la sesizarea, prin încheiere motivată, a instanţei pe rolul căreia se află soluţionarea litigiului;

f) în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului administrativ unilateral, instanţa în faţa căreia a fost ridicată excepţia de nelegalitate, are obligaţia de a soluţiona cauza fără a lua în considerare respectivul act administrativ;

g) admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte juridice numai faţă de părţile din proces şi în consecinţă, stabilirea caracterului ilegal al actului administrativ se va reflecta numai în considerentele şi în dispozitivul hotărârii judecătoreşti.404

399 A se vedea art. 24 din Legea nr. 554/2004400 A se vedea art. 23 din Legea nr. 554/2004401 P. Negulescu, op. citată, pag. 285402 C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 177403 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag.260106

Regimul juridic al soluţionării excepţiei de nelegalitate este reglementat în alineatele 2 şi 3 ale art. 4 din lege, care au următoarea redactare:

„(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor;

(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.”

Aşadar, şi în judecarea excepţiei de nelegalitate legiuitorul a menţinut principiul dublului grad de jurisdicţie (fondul şi recursul), specific contenciosului administrativ.

Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că atât sub aspect material, precum şi teritorial, competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate revine instanţelor, abilitate de legea contenciosului administrativ cu soluţionarea acţiunilor care au ca obiect anularea actului administrativ.

În sfârşit, trebuie să observăm faptul că legiuitorul a prevăzut soluţionarea „excepţiei de nelegalitate în procedură de urgenţă”, iar a recursului în termen de 3 zile de la înregistrare, exprimându-ne mari rezerve cu privire la respectarea acestuia.

Capitolul XV

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

1. Preliminarii

În statele de drept, întreaga viaţă economico-socială este guvernată de o diversitate de norme de

conduită, obligatorii pentru toţi membrii societăţii, menite să garanteze desfăşurarea în condiţii normale a

activităţii umane.

Aşa cum am arătat într-un capitol anterior, normele de drept adoptate sau emise de autorităţile publice,

sunt respectate, de regulă, din convingere de către subiecţii de drept cărora li se adresează. Fiind adoptate de

autorităţile publice competente în exercitarea prerogativelor de putere publică conferite de lege, normele de drept

prevăd atât răspunderea, precum şi sancţiunile aplicabile subiecţilor de drept care le încalcă.

Cu alte cuvinte, încălcarea normelor consacrate în societate va antrena răspunderea socială a persoanei

vinovate care, în funcţie de natura normei încălcate poate fi, după caz: răspundere juridică, morală, politică etc.

Aşadar, răspunderea juridică este o componentă a răspunderii sociale şi se particularizează prin faptul că

intervine ori de câte ori o persoană încalcă o normă de drept, printr-o faptă ilicită care poate consta într-o acţiune

sau inacţiune.405

Dată fiind importanţa sa pentru societate, răspunderea juridică constituie în mod tradiţional o instituţie

fundamentală a dreptului.

404 A se vedea, A. Iorgovan, op. citată, pag. 297 – 303; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 433 – 434; I. Santai, op. citată, pag.90

405 I. Santai, op citată, pag. 383107

În funcţie de cele două mari componente ale dreptului perceput ca totalitate a normelor juridice,

respectiv dreptul privat şi dreptul public, doctrina a consacrat două forme ale răspunderii juridice şi anume:

a) răspunderea juridică în dreptul privat;b) răspunderea juridică în dreptul public.Apoi, avându-se în vedere diversele ramuri de drept în care sunt cuprinse normele care reglementează

răspunderea juridică distingem: răspunderea civilă, răspunderea penală, răspunderea administrativă etc.406

Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care este antrenată ori de câte ori sunt

încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită generic abatere

administrativă.

Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin activitatea

culpabilă a statului, autorităţilor publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de altă parte,

sancţionarea celor care încalcă normele dreptului administrativ.

În mod constant, doctrina a relevat că spre deosebire de răspunderea civilă şi răspunderea penală care au

o existenţă milenară, fiind consacrate în anumite forme încă din antichitate, răspunderea administrativă este mult

mai tânără, fiind consfinţită pentru prima dată în Franţa, ca urmare a Marii Revoluţii Franceze din anul 1789.407

În România, principiul responsabilităţii Statului faţă de cei administraţi este reglementat pentru prima

dată prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel, potrivit art.51 din lege

particularii şi alte persoane juridice ale căror interese erau vătămate prin hotărâri ale miniştrilor, prefecţilor sau a

altor agenţi administrativi emise cu exces de putere ori cu încălcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau

adresa Consiliului de Stat. În alţi termeni, legea consacra în favoarea particularilor posibilitatea de a promova

recurs contencios împotriva unor acte administrative emise cu încălcarea legii de către miniştri, prefecţi sau alţi

agenţi administrativi.

Constituţia din 1866 garanta creanţele asupra Statului şi-n acelaşi timp instituia o responsabilitate specială a administraţiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică, articolul 19 având următorul conţinut: „Proprietatea de orice natură, precum şi toate creanţele asupra Statului, sunt sacre şi neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică legalmente constatată şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire.”

Într-un evident progres, Constituţia din 1923 instituie principii de natură a garanta protecţia

particularilor faţă de activitatea abuzivă, culpabilă a statului, astfel:

a) se reiterează principiul conform căruia nici o persoană nu poate fi expropriată decât pentru cauză de utilitate publică şi numai după o prealabilă şi dreaptă despăgubire, stabilită de justiţie (art.17);

b) menţine dreptul la acţiunea civilă „a părţii vătămate şi în ceea ce priveşte crimele şi delictele comise de miniştri afară de exerciţiul funcţiunii lor” (art.98 alin.1);

c) consacră competenţa justiţiei de a se pronunţa asupra daunelor civile provocate de administraţie, precum şi responsabilitatea Statului şi a funcţionarilor publici, articolul 99 având următoarea redactare:

„(1) Orice parte vătămată de un decret sau o dispoziţiune semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text expres al Constituţiei sau al altei legi, poate cere Statului, în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri băneşti pentru prejudiciul cauzat.

(2) Fie în cursul judecăţii, fie după pronunţarea hotărârii, ministrul poate fi chemat, după cererea Statului, în urma votului unui din Corpurile legiuitoare, înaintea instanţelor ordinare, la răspundere civilă pentru dauna pretinsă sau suferită de Stat.

(3) Actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară pe funcţionarul care a contrasemnat, decât în cazul când acesta a atras atenţia Ministrului, în scris.”

Cu alte cuvinte, legea fundamentală asimilează Statul, persoană morală de drept public, cu orice persoană care, trebuie să repare prejudiciul cauzat prin activitatea sa culpabilă, Statul putându-se îndrepta apoi cu acţiune împotriva funcţionarului public vinovat. Este consfinţită astfel atât răspunderea patrimonială a Statului, precum şi cea a funcţionarului public.

În acest sens, prof. Paul Negulescu releva că prin activitatea lor, organele Statului, exercitând prerogativele de putere publică, pot produce pagube variate particularilor şi în consecinţă:„Legislaţiunile Statelor moderne admit că particularul care a suferit un prejudiciu din cauza activităţii de putere publică a Statului are drept la despăgubire menită să repare paguba încercată.”408

406 V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed. A II-a revăzută şi adăugită, Ed. All, Bucureşti, 1996, pag.415

407 V.I. Prisăcaru, op. citată, pag. 416; A. Iorgovan, op. citată, pag. 193 etc.408 P. Negulescu, op. citată, pag. 259108

În acelaşi timp, autorul releva că legislaţia în materie diferă de la un stat la altul: „Astfel, în unele ţări, responsabilitatea există numai faţă de Stat, în altele numai faţă de funcţionarul care a făcut actul prejudiciabil; în fine, în altele găsim şi responsabilitatea Statului şi pe aceia a funcţionarului.”409

Pe de altă parte, analizând doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constată că s-au consacrat mai multe forme de responsabilitate pentru activitatea prejudiciabilă a Statului şi anume:

a) responsabilitatea subiectivă, bazată pe culpă;b) responsabilitatea obiectivă, întemeiată pe ideea de risc;c) responsabilitatea extralegală, fundamentată pe principiul solidarităţii şi egalităţii sociale.Considerând ca fiind nesatisfăcătoare primele două forme de responsabilitate, prof. Paul Negulescu

tratează răspunderea Statului „aşezând-o pe principiul egalităţii tututor în faţa sarcinilor publice şi pe acela al solidarităţii care există între membrii societăţii omeneşti.”

Esenţa acestui principiu constă în necesitatea de a nu se aduce daune nici unui individ, chiar şi atunci când administraţia vizează soluţionarea intereselor colective, generale. În caz contrar, înseamnă că autorităţile administraţiei publice, prin activitatea lor ar putea să pună individul în stare de inegalitate faţă de ceilalţi membri ai colectivităţii, situaţie care contravine legilor şi a obligaţiilor publice.

„Principiul de solidaritate socială cere ca colectivitatea să ia asupra sa, asupra tuturor, paguba suferită de unii dintr-ânşii din cauza unui act de putere publică, făcut în interes general.”410

În concluzie, legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică au consacrat răspunderea administrativ-patrimonială a Statului şi a funcţionarilor publici.

Pe acelaşi fond de idei, literatura de specialitate postrevoluţionară a relevat în mod constant că, răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe trei construcţii teoretice juridice şi anume: teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice, teoria riscului şi teoria relei funcţionări a serviciilor publice.411

2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative

Constituţia României din 1991 a stabilit principiile răspunderii administrative, precum şi formele acesteia. Aceste principii au fost îmbunătăţite de Constituţia României, republicată, în care regăsim mai multe dispoziţii cu o semnificaţie deosebită în materia răspunderii administrative în articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 al.3 lit.j şi k, 95, 96, 109, 123 şi 126.

Achiesând la o opinie exprimată în doctrină,412, considerăm că dispoziţiile legii fundamentale prin care este consacrată răspunderea administrativă se pot grupa în mai multe categorii, după cum urmează:

a) Dispoziţii generale privind caracterele şi principiile care guvernează statul român.Conform art.1, alin.31 „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,

drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt garantate”, alineatul 42 al aceluiaşi articol consacrând în mod expres faptul că „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.”

În spiritul teoriei egalităţii şi solidarităţii sociale, art.4 alin.11 din Constituţia României, republicată, statuează: „Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi.”

b) Dispoziţii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt prevăzute în art.44 şi 136.Astfel, articolul 44 alin.1 garantează dreptul de proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului,

ocrotind în mod egal proprietatea privată, indiferent de proprietar. Constituţia instituie reglementări cu privire la naţionalizare, expropriere şi la folosirea subsolului unei proprietăţi imobiliare de către autorităţile publice, precum şi limitele exercitării dreptului de proprietate privată.

c) Dispoziţii care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, pe care le regăsim în Titlul III intitulat „Autorităţile publice.”Astfel, art.95 şi 96 intitulate „Suspendarea din funcţie” şi respectiv „Punerea sub acuzare” consfinţesc

răspunderea Preşedintelui României, iar art. 109 stabileşte principiile răspunderii politice Guvernului, precum şi pe cele ale răspunderii juridice, alineatul 3 având următoarea redactare: „Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.”

Pe de altă parte, art.73 alin.3 din actuala Constituţie stabileşte că Statutul funcţionarilor publici (lit.j), contenciosul administrativ (lit.k), organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală (lit.o) etc. se vor reglementa prin legi organice.

Organizarea şi funcţionarea autorităţilor care formează sistemul administraţiei publice, precum şi formele răspunderii politice şi juridice ale fiecărei autorităţi administrative au fost tratate în capitolele ...

409 Ibidem410 P. Negulescu, op. citată, pag. 273411 A. Iorgovan, op. citată, pag. 306-326; V. Vedinaş, op. citată, pag. 622-625412 V. Vedinaş, op. citată, pag. 627-628

109

d) Dispoziţii constituţionale privind autoritatea judecătorească şi instituţia contenciosului administrativ regăsim în Capitolul VI din Titlul III, precum şi în articolele 21, 52, 53, 123 alin.4 şi 126 alin.6, texte pe care le-am mai abordat în cuprinsul acestei lucrări.Considerăm totuşi necesar, să subliniem o modificare de esenţă adusă de Constituţia României,

republicată, cu privire la răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare prin art.52 alin.3, potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin eorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate,413 acest text stabileşte două principii cu caracter de noutate şi anume:

a) se instituie răspunderea patrimonială a statului pentru toate posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor, spre deosebire de vechiul text care limita răspunderea statului doar pentru erorile judiciare săvârşite în procesele penale;

b) se instituie răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau cu gravă neglijenţă, ca o răspundere subsidiară celei asumate de stat, în condiţiile legii.În acest context, a fost adoptată Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, Titlul

IV al legii reglementând răspunderea judecătorilor şi procurorilor.414

Pe de altă parte, răspunderea administrativă în diversele forme are şi un multiplu suport legal.Aşa de exemplu, dispoziţii cu privire la materia analizată se regăsesc în: Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu

modificările şi completările ulterioare; Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările şi

completările ulterioare; Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi

completările ulterioare; Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare; Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările

ulterioare etc.Actele normative menţionate consacră răspunderea juridică specifică diverselor autorităţi ale

administraţiilor publice, a demnitarilor şi funcţionarilor publici, inclusiv răspunderea administrativă sub cele trei forme, respectiv: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-patrimonială.

3. Noţiune

Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice care este antrenată atunci când sunt încălcate normele dreptului administrativ.415

La fel ca şi oricare altă formă a răspunderii juridice, răspunderea administrativă este declanşată atunci când sunt încălcate normele de drept administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, acţiune, inacţiune sau faptă comisiv-omisivă, denumită generic abatere administrativă.

Doctrina a atribuit noţiunii de abatere administrativă două accepţiuni416, după cum urmează:a) în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a normelor de drept administrativ;b) în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea faptă administrativă ilicită care

constituie contravenţie şi care are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-contravenţionale.Având în vedere diversitatea, multitudinea şi complexitatea normelor dreptului administrativ, este firesc

faptul că şi sfera abaterilor administrative şi pe cale de consecinţă a sancţiunilor administrative îmbracă o paletă foarte largă şi diversificată.

Spre exemplu, răspunderea administrativ-disciplinară poate atrage o gamă largă de sancţiuni, printre care cităm:

a) avertismentul, retragerea cuvântului, chemare la ordine, eliminarea din sala de şedinţă, excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, retragerea indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe etc. prevăzute de art.57 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali;

b) mustrarea scrisă, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţie publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani, destituirea din funcţia publică etc. prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici;

413 A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag.107-108414 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 826 din 13 noiembrie 2005415 I. Santai, op. citată, pag. 385416 Ibidem110

c) suspendarea din funcţia publică de demnitar public etc.Pe de altă parte, săvârşirea unei contravenţii are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-

contravenţionale şi aplicarea unor sancţiuni specifice pe care le vom trata într-unul din subcapitolele lucrării de faţă.

În sfârşit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime ale particularilor printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui prejudiciu al unei autorităţi publice ori, prejudicierea particularilor cauzate prin erori judiciare va antrena răspunderea administrativ-patrimonială a statului, funcţionarului public sau magistratului.

4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative

Din cele ce preced a reieşit faptul că datorită diversităţii normelor dreptului administrativ şi implicit , a valorilor pe care acestea le protejează, răspunderea administrativă nu este unică.

Dimpotrivă, răspunderea administrativă îmbracă mai multe forme, în funcţie de anumite criterii de clasificare consacrate în literatura de specialitate.417

Aşa cum am mai precizat, răspunderea administrativă este antrenată atunci când s-a săvârşit o faptă ilicită, în speţă fiind vorba despre un ilicit administrativ.

Avându-se în vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei forme ale răspunderii administrative, după cum urmează: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.418

Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere administrativ disciplinară are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-disciplinare; săvârşirea ilicitului contravenţional (contravenţie) va antrena răspunderea administrativ contravenţională, iar săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale şi morale va antrena răspunderea administrativ patrimonială.

Din punct de vedere al scopului urmărit prin declanşarea răspunderii administrative distingem:a) răspundere administrativă cu caracter sancţionator (represiv) în cadrul căreia sunt incluse răspunderea

administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-contravenţională;b) răspundere administrativă cu caracter reparator, din cadrul căreia face parte răspunderea administrativ-

patrimonială.Esenţial de reţinut este însă că dreptului administrativ îi este proprie şi specifică o anumită formă a

răspunderii juridice care, revine după caz: autorităţilor publice, organismelor nestatale, demnitarilor şi funcţionarilor publici, precum şi cetăţenilor, ca urmare a săvârşirii unui ilicit administrativ, prin încălcarea obligaţiilor din raportul administrativ de subordonare, denumită răspundere administrativă.

Teoria generală a dreptului a fundamentat distincţia dintre subiectul activ şi subiectul pasiv al faptei ilicite şi implicit ai răspunderii.

Astfel, s-a acreditat teza potrivit căreia subiectul activ al faptei ilicite, cu alte cuvinte făptuitorul, devine în procesul de tragere la răspundere subiect pasiv, fiind obligat să suporte consecinţele prevăzute de lege, în cazul nostru fiind vorba despre sancţiunile administrativ-disciplinare, administrativ-contravenţionale, respectiv administrativ-patrimoniale.

Corelativ, subiectul activ al răspunderii juridice administrative asupra căruia se răsfrâng urmările faptei ilicite, este în acelaşi timp subiect pasiv al acesteia.

5. Răspunderea administrativ-disciplinară

Aşa cum am mai arătat, răspunderea adnimistrativ disciplinară este o formă de răspundere specifică a dreptului administrativ care este antrenată ori de câte ori este săvârşită o abatere administrativă.

Această teză doctrinară este consacrată de art.65 alin.1 din Legea nr. 188/1999 – privind Statutul funcţionarilor publici, conform căruia „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”

În acelaşi timp, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte faptele ilicite care constituie abateri disciplinare, iar în alin.3 sunt prevăzute sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici.

Menţionăm că norme cu un conţinut similar regăsim şi în art.55, 57, 68 şi 69 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dispoziţii care au în vedere: preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene, viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni.

În legătură cu această formă a răspunderii juridice, considerăm că este esenţial de reţinut următoarele particularităţi:

417 A se vedea I. Santai, op. citată, pag. 384; A. Iorgovan, op. citată, pag. 223-224; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-587

418 A. Iorgovan, op. citată, pag. 223; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-587111

a) Este o răspundere administrativ-disciplinară, specifică dreptului administrativ şi diferită de răspunderea disciplinară din dreptul muncii.Această particularitate îşi are izvorul în „raportul de serviciu” ori, în „raportul de funcţie de autoritate

publică”, stabilite, după caz, între autoritatea administraţiei publice, pe de o parte şi funcţionarul, respectiv demnitarul public, pe de altă parte. Cu alte cuvinte este vorba despre un raport de drept administrativ şi nu despre un raport de muncă, al cărui izvor îl constituie contractul individual de muncă încheiat între salariat şi angajator.419

b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplică sancţiunea administrativ disciplinară, poate fi atacată de funcţionarul public ori, după caz, alesul local nemulţumit la instanţa de contencios administrativ.420

Considerăm că dispoziţiile legale menţionate care stabilesc competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect contestarea unei sancţiuni aplicate funcţionarilor publici, sunt de natură să confirme fără putere de tăgadă natura administrativ disciplinară a răspunderii antrenată în speţă.

Întrucât această formă a răspunderii administrative a fost tratată în unele capitole anterioare ale lucrării de faţă, ne rezumăm aici doar la observaţiile formulate.

6. Răspunderea administrativ-patrimonială

6.1. Preliminarii

Este cea de a treia formă a răspunderii administrative care, aşa cum am arătat la începutul acestui capitol, are deopotrivă suport constituţional şi legal.

Astfel, art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată, stabileşte că „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionare în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

Pe de altă parte, cu caracter de noutate, alin.3 al aceluiaşi articol instituie principiul potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.”

Din analiza textului constituţional se desprind două concluzii cu valoare de principiu în materia analizată, şi anume:

a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, spre deosebire de Constituţia din 1991 csre rezuma răspunderea patrimonială a Statului doar pentru erorile judiciare săvârşite în procesele penale;

b) Se stabileşte răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice, ori de câte ori, prin activitatea lor ilegală (culpabilă) provoacă daune unor particulari.Fundamentată pe principiul constituţional stabilit prin art.52 alin.1, Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004 conferă instanţelor de contencios administrativ competenţa de a cenzura legalitatea actelor administrative şi de se pronunţa cu privire la daunele cauzate particularilor prin actele administrative nelegale. Menţinând principiul introdus de vechea reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.3 din Legea nr.554/2004 prevede: „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”

Pe aceste temeiuri legale şi în considerarea tezelor consacrate de doctrina interbelică, literatura de specialitate contemporană a statuat că fundamentarea juridică a obligaţiei pe care o are Statul şi autorităţile publice de a repara prejudiciul cauzat şi-n consecinţă de a răspunde patrimonial, se regăseşte în conţinutul unor construcţii teoretice, şi anume: teoria relei funcţionări a autorităţilor administative, teoria riscului şi teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice.

Teoria relei funcţionări a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe necesitatea funcţionării legale a acestora. În consecinţă, orice abatere de la litera şi spiritul legii are drept consecinţă activitatea culpabilă a administraţiei care, va fi obligată să răspundă pentru prejudiciile cauzate.

Se consacră astfel o răspundere subiectivă a administraţiei publice, bazată pe culpă.Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături cauzale între activitatea autorităţilor administrative,

actele şi faptele acesteia pe de o parte şi prejudiciul cauzat, pe de altă parte. Teoria se fundamentează pe ideea că şi în ipoteza în care administraţia îţi desfăşoară activitatea cu respectarea riguroasă a legii, există riscul de a provoca particularilor anumite pagube. În acest context, teoria riscului propune înlocuirea răspunderii subiective bazată pe culpă, cu o răspundere obiectivă a administraţiei.

Teoria echităţii şi egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa serviciilor publice şi pe acela al solidarităţii care există între membrii societăţii. Principiul de solidaritate socială impune ca societatea să preia asupra sa, asupra

419 A se vedea art.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali

420 Vezi art.68 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali

112

tuturor membrilor săi, paguba suferită de un cetăţean din cauza unui act de putere publică, care a avut în vedere satisfacerea interesului general.

Cele trei teorii apar ca o consecinţă firească a raporturilor de drept public stabilite între autorităţile administraţiei publice, care sunt înfiinţate pentru a funcţiona în mod legal, şi particulari care, atunci când sunt vătămaţi, prin autoritatea abuzivă a administraţiei, pot pretinde anularea actelor nelegale şi repararea pagubelor.

6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativ-patrimoniale

Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată de legiuitorul nostru cosntituant în mai multe texte, printre care cităm art.1 alin.3, art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j şi k, art.109 alin.3, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6.

Astfel, legea fundamentală garantează dreptul de proprietate şi creanţele particularilor asupra Statului, art.44 alin.1 având următorul conţinut: „Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra Statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acstor drepturi sunt stabilite de lege.”

În acelaşi timp, într-o nouă concepţie faţă de forma iniţială, Constituţia României, republicată, instituie principiul răspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin erori judiciare. Noutatea rezidă în faptul că a fost stabilită răspunderea Statului pentru toate posibilele erori judiciare şi nu doar pentru cele săvârşite în procesele penale, art.52 alin.3 având următorul conţinut: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile caizate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”

În sfârşit, Constituţia recunoaşte persoanei vătămate într-un drept subiectiv ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, posibilitatea ca instanţa judecătorească competentă să-i recunoască dreptul pretins sau interesul legitim, anularea actului şi repararea cauzei.421

Aşadar, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale menţionate putem conchide că legea fundamentală consacră responsabilitatea autorităţilor faţă de particular, după cum urmează:

a) răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, indiferent de natura procesului;

b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autorităţile publice, după caz, printr-un act administrativ respectiv, prin nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege a unei cereri;

c) dreptul particularilor la recuperarea creanţelor asupra statului, indiferent de provenienţa acestora.În aplicarea prevederilor art.44 alin.1 teza a II-a şi art.52 alin.2 din Constituţia României, republicată,

au fost adoptate Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor şi Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ.

Condiţiile şi limitele răspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare sunt reglementate de art.96 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor.

Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele reguli:a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate de orice fel de eroare judiciară;b) Răspunderea patrimonială a statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea

judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;c) Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare este antrenată în

mod diferit, astfel:1. În condiţiile stabilite de Codul de procedură penală, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin erori

judiciare săvârşite în procesele penale;2. Repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare săvârşite în alte procese decât cele

penale, nu se va putea exercita numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele două condiţii: existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care s-a stabilit răspunderea penală sau

disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului; fapta săvârşită de magistrat a determinat eroarea judiciară.

d) Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.După ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul unei hotărâri irevocabile, statul se poate îndrepta

cu o acţiune în despăgubiri împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare a prejudiciului.

e) În toate cazurile, termenul de prescripţie a dreptului la acţiune împotriva statului pentru stabilirea răspunderii patrimoniale ca urmare a prejudiciilor cauzate prin erori judiciare este de un an.Pe de altă parte, răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate „printr-un act

administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” a fost reglementată prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.422

421 Art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată422 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004

113

Potrivit art.1 alin.1 din lege: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretin s sau a interesului legitim şi recuperarea pagubei ce i-a fost cauzată.”

Competenţa de soluţionare a litigiilor de această natură a fost dată de legiuitor în competenţa tribunalelor administrativ-fiscale, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile cauzate din nelegalitatea actelor administrative, precum şi cele rezultate din neconstituţionalitatea acestora, astfel cum rezultă din art.11 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Din coroborarea dispoziţiilor art.11 şi art.16 din Legea nr. 554/2004 rezultă că reclamantul îşi poate exercita dreptul la acţiune, după caz:

a) printr-o acţiune formulată împotriva autorităţii publice;b) printr-o acţiune formulată exclusiv împotriva persoanei fizice (funcţionar public sau personal contractual) care a elaborat actul, a emis sau a încheiat actul, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul nejustificat;c) printr-o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii publice şi a persoanei fizice (funcţionar public sau personal contractual).423

Evident că, este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a alteia dintre variantele menţionate.Este însă necesar să reliefăm că legiuitorul organic a instituit principiul răspunderii solidare dintre

autoritatea publică şi persoana fizică, art.16 alin.1 Teza a II-a stabilind: „În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.”

Persoana acţionată astfel în justiţie, îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

În sfârşit, subliniem faptul că legislaţia şi doctrina au stabilit şi răspunderea administrativ-patrimonială a statului şi autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public, mai concret, pentru funcţionarea necorespunzătoare a diferitelor servicii publice.

Aşa de exemplu, conform art.18 din O.G. nr. 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi de canalizare este garantat tuturor utilizatorilor”.424

Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate, are drept consecinţă penalizarea operatorului de servicii publice pentru nerespectarea angajamentelor asumate prin contract, la valori corespunzătoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevăd dispoziţiile art.33 alin.2 lit.c din Ordonaţa de urgenţă .

În concluzie, Constituţia României, republicată şi legislaţia consfinţesc următoarele principii ale răspunderii administrativ-patrimoniale pentru daunele cauzate particularilor:

a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii în cauză şi a persoanei (funcţionar public sau personal contractual) vinovate de încălcarea legii;c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor publice;d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public.425

6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale

Literatura de specialitate a realizat clasificarea răspunderii administrativ-patrimoniale în funcţie de două principale criterii:

a) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate de Constituţia României, republicată şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;

b) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale reieşite din doctrină, jurisprudenţă, precum şi din unele reglementări speciale implicite.

Pe de altă parte, din punct de vedere al semnificaţiei laturii subiective, doctrina a identificat:a) forme de răspundere obiectivă, care includ: răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile

judiciare; răspunderea autorităţilor publice pentru limitele serviciului public sau funcţionarea

necorespunzătoare a serviciului public;

423 A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, pag.324; V. Vedinaş, op. citată, pag. 628424 Publicată în Monitorul Oficial al României, Parte3a I-a, nr. 94 din 2 febr.2002, aprobată cu

completări şi modificări prin Legea nr. 634 din 7 dec.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 915 din 16 dec.2002

425 A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 326114

b) forme ale răspunderii subiective, bazate pe culpă, care se manifestă ca: răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele materiale

şi/sau morale cauzate prin cate administrative ori prin nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri;

răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarului public pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri.426

6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale

În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constata că jurisprudenţa franceză şi română admiteau responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă a statului, în anumite condiţii. În acest sens, autorul sublinia:

„Responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă şi admisă de jurisprudenţa franceză şi română faţă de Stat, lucrând ca putere publică, cere ca acel care se plânge de o lesiune trebue să dovedească: a) că un prejudiţiu, o daună, i-a fost provocată prin fapta unui agent public, lucrând în exerciţiul funcţiunei sale; dauna poate să fie materială sau patrimonială, dar poate să fie şi morală; b) că aceste fapte, acţiune sau inacţiune, constituie o culpă din partea administraţiunei. Cu alte cuvinte trebue să existe o relaţiune de cauză la efect între faptul culpabil al unui organ sau agent public şi între prejudiţiul suferit de reclamant.”427

În acelaşi timp, se aprecia că responsabilitatea patrimonială a statului nu există în următoarele situaţii:a) în cazul în care autorul prejudiciului şi-a exercitat în mod legal competenţa;b) dacă prejudiciul este consecinţa unui fapt al victimei;c) în cazul fortuit sau de forţă majoră.Aceste teze din perioada interbelică îşi găsesc şi astăzi actualitatea. Astfel, doctrina contemporană

consideră că răspunderea administrativ-patrimonială a statului poate fi antrenată dacă se întrunesc în mod cumulatic următoarele patru condiţii:

a) Actul administrativ atacat, să fie un act ilegal.Facem precizarea că noţiunea de act administrativ trebuie percepută astfel cum este definită în art. 2

lit.c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adică atât actul administrativ tipic, precum şi cel asimilat.

În al doilea rând, relevăm că răspunderea patrimonială a statului nu poate fi antrenată numai dacă actul administrativ cauzator al unui prejudiciu a fost declarat ilegal de autorităţile competente.

Această teză a fost consacrată indubitabil de doctrină, prof. Tudor Drăganu exprimându-se în sensul că: „organul administrativ care, în exercitarea unui drept legal emite un act administrativ, nu răspunde de prejudiciile cauzate unui terţ prin acest act.”428

b) Actul atacat şi declarat nelegal să fie cauzator al unui prejudiciu.În legătură cu această condiţie subliniem faptul că, potrivit art.18 alin.3 din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî despăgubiri pentru daunele materiale şi morale determinate de actul administrativ ilegal, dacă reclamantul solicită acest lucru.

c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi prejudiciu.Această condiţie este comună tuturor formelor pe care o îmbracă răspunderea juridică, şi îşi găseşte

motivaţia în teza conform căreia: pentru ca răspunderea să se declanşeze şi un subiect să poată fi tras la răspundere pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte antisociale, este necesar ca rezultatul ilicit să fie consecinţa nemijlocită a acţiunii sale.”429

d) Culpa autorităţii publice,întrucât această formă a răspunderii este o răspundere subiectivă.Pe lângă aceste patru condiţii, care aşa cum am arătat, sunt citate în mod constant în doctrină, ne

permitem să învederăm o condiţie specială, stabilită în mod expres în art.96 alin.4 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, cu privire exclusiv la magistraţi.

Concret, este vorba despre existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se stabilească răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul judecării procesului, faptă care a determinat eroarea judiciară în procesele de o altă natură decât cea penală.430

426 A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.631-632427 Paul Negulescu, op. citată, pag. 269-270428 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele assimilate lor supuse controlului judecătoresc

potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, pag.21429 Nicolaie Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1994, pag.313430 Vezi art.96 alin.4 şi alin.6 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor

115

Capitolul XVI

CONTRAVENŢIA

1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei

Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul

juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi

completările ulterioare.431

Scopul reglementării este stipulat de legiuitor în art. 1, teza I-a din Ordonanţă, potrivit căruia: „Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite de legea penală”.

Definiţia contravenţiei o regăsim în art. 1 teza a II-a din O.G. nr. 2/2001 în următoarea redactare:

„Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a

Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului

municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean şi a Consiliului general al Municipiului Bucureşti”.

Pentru o abordare comparativă a noţiunii, relevăm că vechea reglementare-cadru în materie, Legea nr.

32/1968 definea în art. 1 contravenţia ca fiind: „fapta săvârşită cu vinovăţie care prezintă pericol social mai redus

decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi, decrete sau alte acte normative ale organelor

arătate în legea de faţă”.

Din analiza celor două definiţii, se poate observa faptul că actuala reglementare a eliminat precizarea

potrivit căreia contravenţia are un grad de pericol social mai redus decât infracţiunea.

Este adevărat că, în literatura de specialitate s-a apreciat că o trimitere la pericolul social mai redus al

faptei contravenţionale din reglementarea anterioară, avea scopul de a situa contravenţia pe o treaptă

intermediară, între infracţiune şi abaterea disciplinară, fiind o reminiscenţă a clasificării tripartite a infracţiunilor

în crime, delicte şi contravenţii.432

În timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru

definirea şi delimitarea celor trei categorii de fapte ilicite (infracţiuni, contravenţii şi abateri disciplinare), motiv

pentru care, probabil, legiuitorul a renunţat la acesta.

Cu alte cuvinte, în practică, s-a constatat că unele fapte ilicite calificate de legiuitor ca fiind

contravenţii, sunt sancţionate mai aspru decât unele infracţiuni.433

Totuşi, având în vedere faptul că, în mod indubitabil, contravenţia este o faptă antisocială prin natura sa,

şi în consecinţă, prezintă un anumit grad de pericol social, apreciem ca nefericită eliminarea din text a acestei

precizări, chiar dacă exclusiv gradul de pericol social, nu este de natură să departajeze faptele antisociale în

contravenţii şi infracţiuni.

Din definiţia contravenţiei desprindem următoarele trăsături:

a) este o faptă săvârşită cu vinovăţie;b) fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului sau,

după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

a) Faptă săvârşită cu vinovăţie

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, la fel cu

reglementarea – cadru din 1968, consacră ca o primă trăsătură a contravenţiei aceea de a fi o faptă săvârşită cu

431 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 410/25.07.2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002 , cu modificările şi completările ulterioare

432 V. Pătulea, Aplicabilitatea principiilor legii mai favorabile în domeniul contravenţiilor, revista “Dreptul”, nr. 3/1999, pag. 139

433 V. Vedinaş, op. citată, pag. 598116

vinovăţie, dispoziţie care conduce la concluzia că răspunderea contravenţională este o răspundere bazată pe

culpă.434

Cu alte cuvinte, pentru a interveni răspunderea contravenţională este necesar ca subiectul activ al

contravenţiei (contravenientul) să fie vinovat de săvârşirea acesteia.

Întrucât Ordonanţa nr. 2/2001 nu defineşte vinovăţia, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile art. 19 din

Codul penal, conform cărora: „Vinovăţia există când fapta care prezintă pericol social este săvârşită cu intenţie

sau din culpă.” Acelaşi text, distinge două forme ale intenţiei, respectiv:

intenţia directă – situaţia în care făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea lui prin săvârşirea acelei fapte;

intenţia indirectă – atunci când făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi deşi nu-l urmăreşte, acceptă posibilitatea producerii lui.

Tot astfel, culpa poate îmbrăca două forme, după cum urmează:

făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, socotind, fără temei că el nu se va produce (culpa cu previziune);

făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l prevadă (culpa fără previziune).

Faţă de aceste prevederi legale, concluzionăm că vinovăţia reprezintă atitudinea făptuitorului

(contravenientului) faţă de fapta comisă şi rezultatul acesteia.

Contravenţia poate fi săvârşită deopotrivă printr-o acţiune, o inacţiune sau o faptă cu caracter mixt

(comisiv-omisivă).

b) Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă ori hotărâre a Guvernului

sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului

Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

În legătură cu această trăsătură, opinăm că fapta care constituie contravenţie trebuie descrisă în textul

actului normativ în mod concret, neechivoc, denumită ca atare (contravenţie), iar săvârşirea ei să atragă aplicarea

sancţiunilor contravenţionale prevăzute în art. 5 din O.G. nr. 2/2001.

Aşadar, se impune concluzia conform căreia o faptă constituie contravenţie, numai dacă este catalogată

astfel printr-un act normativ, în oricât de uşoare sau grave condiţii ar fi săvârşite, având un pericol social propriu,

apreciat de emitentul actului prin sancţiunea ori sancţiunile contravenţionale stabilite.

De altfel, aceste exigenţe şi interpretări rezultă din dispoziţiile art. 3 alin. 1 ale O.G. nr. 2/2001 potrivit

cărora: „Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie

contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea, în cazul sancţiunii cu amendă se

vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori...”

Pe de altă parte, această trăsătură a contravenţiei, denumită legalitatea contravenţiei 435 relevă categoriile

de acte normative prin care se poate reglementa materia contravenţiilor, precum şi autorii acestora.

Astfel, din punct de vedere al competenţei teritoriale, distingem două categorii de autorităţi, respectiv:

centrale şi locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale).

La nivel central, materia poate fi reglementată de Parlament şi Guvern.

Parlamentul este prima autoritate publică competentă să reglementeze materia contravenţiilor, astfel

cum rezultă din art. 1 alin. 1 şi art. 2 alin. 1 din Ordonanţă. În alţi termeni, primul act normativ prin care se pot

reglementa contravenţiile, este legea.

Guvernul este cea de-a doua autoritate publică de la nivel central, competentă să reglementeze

contravenţii, atât prin ordonanţe (simple ori de urgenţă), precum şi prin hotărâri.

La nivel local (judeţean, municipal, orăşenesc şi comunal) competenţa de reglementare în domeniul

contravenţiilor a fost dată de legiuitor autorităţilor administraţiei publice locale deliberative, prin hotărâre. În

concret, această abilitare o au consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale

ale sectoarelor municipiului Bucureşti, consiliilor locale ale municipiilor, oraşelor şi comunelor.

Sub aspectul competenţei materiale conferită de lege autorităţilor publice, distingem două categorii de

autorităţi, şi anume:

a) autorităţi publice cu competenţă materială generală.

434 A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, vol.II, pag. 385; V. Vedinaş, op. citată, pag. 598435 A se vedea, V. Vedinaş, op. citată, pag. 599

117

Din această categorie fac parte Parlamentul şi Guvernul, care, potrivit art. 2 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001

„pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate”;

b) autorităţi publice cu competenţă materială limitată.

În această categorie sunt incluse autorităţile deliberative ale administraţiei publice judeţene şi locale,

care pot să stabilească şi să sancţioneze: „contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt

stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi,

ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului”, astfel cum rezultă din art. 2 alin. 2 din Ordonanţă.

Conform alin. 5 din acelaşi articol, hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene

adoptate cu încălcarea normelor de competenţă menţionate, sunt lovite de nulitate absolută.

Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativă competentă, la cererea oricărei

persoane interesate.

Deşi ordonanţa nu prevede în mod expres, apreciem că în astfel de situaţii sunt aplicabile dispoziţiile

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor contravenţionale

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în timp şi

asupra persoanelor a reglementărilor în materie contravenţională.

În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale, vom aborda două aspecte, respectiv

momentul intrării în vigoare şi norma aplicabilă faptei contravenţionale.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţă, intrarea în vigoare a actelor normative prin care se

stabilesc şi se sancţionează contravenţii, prin derogare de la regulile de drept comun, se produce, după caz:

a) la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula, cu precizarea că în cazul hotărârilor consiliilor locale şi judeţene, punerea în aplicare se va face şi cu respectarea condiţiilor prevăzute în art. 50 al. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001;

b) la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie excepţia şi operează numai „în cazuri urgente”

Întrucât legea – cadru prevede doar limita minimă a termenului, apreciem că „în cazuri urgente”, termenul de intrare în vigoare se poate situa între 10 zile şi 30 de zile şi trebuie stipulat în mod expres în conţinutul actului normativ respectiv.

Sub aspectul aplicării în timp a reglementărilor în materie contravenţională, sediul materiei îl regăsim în

art. 12 al Ordonanţei, care are următoarea redactare:

„ (1) Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ.

(2) Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia”.

Din analiza textelor citate, constatăm că alineatul 1 instituie principiul retroactivităţii legii mai favorabile în materie contravenţională. Acest principiu are un suport constituţional statuat de art. 15 alin. 2 din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.

În acelaşi timp, alineatul 2 consacră principiul ultraactivităţii, al supravieţuirii reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai favorabilă, principiu care se găseşte în acord cu doctrina în materie.436

Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la persoane, ordonanţa extinde regula răspunderii contravenţionale, atât pentru persoane fizice, precum şi pentru persoanele juridice.

Menţionăm că, vechea reglementare-cadru în materia contravenţiilor, Legea nr. 32/1968 abrogată prin O.G. nr. 2/2001 consacra regula potrivit căreia persoana fizică răspundea contravenţional, iar persoana juridică numai în cazuri de excepţie. Contravenţiile aplicabile persoanelor juridice se puteau stabili numai prin lege sau prin decret prezindenţial.

Într-o viziune novatoare, actuala reglementare – cadru în materia contravenţiilor consfinţeşte faptul că, subiecte ale răspunderii contravenţionale pot fi deopotrivă atât persoanele fizice, precum şi persoanele juridice.

436 I. Santai, Revista “Dreptul” nr. 12/2001, pag. 13118

3. Elementele constitutive ale contravenţiei

În literatura de specialitate, se apreciază la unison că elementele constitutive ale contravenţiei sunt: obiectul, latura obiectivă, subiectul şi latura subiectivă.437

Pentru a ne găsi în prezenţa unei contravenţii, este necesar ca cele patru elemente să fie întrunite în mod cumulativ. Pe cale de consecinţă, rezultă că absenţa unuia sau unora dintre elementele menţionate determină inexistenţa contravenţiei şi, implicit, a răspunderii contravenţionale.

3.1. Obiectul contravenţiei

Obiectul juridic al contravenţiei este reprezentat de grupul de relaţii sociale apărat prin actul normativ care o reglementează.

Practic, obiectul contravenţiei poate viza toate domeniile de activitate, printre care cităm: salubritatea, activitatea în pieţe (curăţenia şi igienizarea acestora), întreţinerea parcurilor şi zonelor verzi, a spaţiilor de joacă pentru copii, amenajarea şi întreţinerea spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe etc.438

3.2. Latura obiectivă

Latura obiectivă a contravenţiei constă în acţiunea, inacţiunea sau fapta comisiv-omisivă, prin care se realizează ilicitul administrativ.439 Evident, este necesar ca aceste fapte să fie prevăzute în mod expres în actul normativ care stabileşte şi sancţionează anumite contravenţii.

În mod exemplificativ, redăm mai jos câteva exemple de:

a) acţiuni contravenţionale, cum sunt: săvârşirea în public de fapte, acte sau gesturi obscene, proferarea de injurii, expresii jignitoare sau vulgare, ameninţări cu acte de violenţă împotriva persoanelor sau bunurilor acestora, de natură să tulbure ordinea şi liniştea publică sau să provoace indignarea cetăţenilor ori să lezeze demnitatea şi onoarea acestora sau a instituţiilor publice.440

b) fapte contravenţionale săvârşite prin inacţiuni, cum ar fi: „neţinerea evidenţei de către magazinele autorizate a cumpărătorilor de arme prevăzute la pct. 10 în registre speciale, vizate de organele de poliţie, în care vor fi menţionate datele de stare civilă, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate ale cumpărătorului, numărul cazierului judiciar, numărul certificatului de sănătate neuropsihic, cu denumirea policlinicii teritoriale, precum şi caracteristicile armei vândute”.441

c) fapte comisiv-omisive, spre pildă: „lăsarea fără supraveghere a unui bolnav mintal periculos, de către persoanele care au îndatorirea de a-l îngriji sau de a-l păzi, precum şi neanunţarea organelor sanitare sau ale poliţiei în caz de scăpare de sub pază sau supraveghere”.442

Consecinţele unor fapte contravenţionale pot avea natură materială, situaţii în care provoacă prejudicii materiale sau, dimpotrivă, de natură imaterială.

Pentru a se antrena răspunderea contravenţională, este obligatorie existenţa unui raport de cauzalitate între fapta săvârşită şi efectele acesteia.

3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale

Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, doctrina a consacrat teza subiecţilor activi şi pasivi ai faptei ilicite şi, în mod corelativ, ai răspunderii juridice.

Astfel, în cazul răspunderii contravenţionale, subiectul activ al faptei contravenţionale (contravenientul), persoana fizică sau juridică, devine subiectul pasiv al răspunderii contravenţionale.

437 A se vedea: I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint438 A se vedea art. 2, alin. 3 din O.G. nr. 2/2001439 I. Santai, op. citată, pag. 392440 A se vedea art. 2 alin 1 pct. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor

norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian.2000, în temeiul art. II din Legea nr. 2/2000, Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian. 2000, cu modificările şi completările ulterioare.

441 A se vedea art. 2, alin.1, pct. 12 din Legea nr. 61/1991.442 A se vedea art. 2, alin.1, pct. 37 din Legea nr. 61/1991.

119

În mod evident, subiectul activ al răspunderii contravenţionale este autoritatea publică asupra căreia se răsfrâng consecinţele faptei contravenţionale sau, căreia legiuitorul i-a conferit competenţa de a trage la răspundere pe făptuitor şi de a-i aplica sancţiunea contravenţională.

Conform art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, subiecţi ai răspunderii contravenţionale pot fi, deopotrivă, atât persoana fizică cât şi persoana juridică.

În ceea ce priveşte persoana fizică subiect al răspunderii contravenţionale, facem următoarele precizări:

a) poate avea cetăţenia română (cu domiciliul în ţară sau în străinătate), cetăţenia străină sau apatrid, cu condiţia capacităţii depline de exerciţiu;

b) minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional;

c) pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit vârsta de 14 ani, minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită, se reduc la jumătate;

d) minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii;

e) militarilor în termen nu le sunt aplicabile sancţiunile contravenţionale prevăzute de O.G. nr. 2/2001, astfel cum statuează art. 44 alin.1 din Ordonanţă. Procesul verbal de constatare se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica măsuri disciplinare, în cazul în care se constată că acesta este întemeiat;

f) în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai multe persoane, sancţiunea se va aplica separat, pentru fiecare persoană în parte.

Pe de altă parte, în legătură cu persoana juridică subiect al răspunderii contravenţionale, apreciem că sancţiunea se va aplica reprezentantului legal al acesteia, în alte cuvinte conducătorului, concluzie care rezultă din dispoziţiile art. 16 alin. 6 din Ordonanţă.

Evident că, în astfel de situaţii, conducătorul persoanei juridice se va putea îndrepta împotriva persoanei vinovate, în condiţiile prevăzute de Codul muncii sau de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, după caz.

3.4. Latura subiectivă

Este reprezentată de atitudinea psihică a contravenientului faţă de fapta comisă şi de consecinţele acesteia.

„Elementul determinant al laturii subiective este vinovăţia, care constă în poziţia autorului faptei faţă de fapta săvârşită şi consecinţele acesteia”443

Aşa cum am mai arătat, vinovăţia autorului faptei poate îmbrăca forma intenţiei sau pe cea a culpei, contravenţia săvârşită cu intenţie reliefând un grad de pericol social mai mare decât cea comisă din culpă.

Semnificaţia diferită a formelor vinovăţiei trebuie avută în vedere de către agentul constatator al contravenţiei în aplicarea sancţiunii contravenţionale, art. 5 alin. 5 al O.G. nr. 2/2001 stipulând în acest sens: „Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite”.

4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională

Conform art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat atunci când este săvârşită în următoarele condiţii:

a) în legitimă apărare;b) în stare de necesitate;c) prin constrângere fizică sau morală;d) cazul fortuit;e) iresponsabilitate;f) beţia involuntară completă;g) eroarea de fapt;h) infirmitatea, dacă are legătură cu fapta săvârşită.Cu alte cuvinte, legiuitorul a prevăzut eliminarea caracterului ilicit al faptei contravenţionale, stabilind

în mod expres, cauzele obiective şi subiective care au drept consecinţă exonerarea de răspunderea contravenţională.

443 V. Vedinaş, op. citată, pag. 597120

Competenţa de a constata cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei a fost conferită de lege exclusiv instanţelor judecătoreşti.

Pe de altă parte, răspunderea contravenţională este înlăturată, deşi fapta comisă constituie contravenţie, ca urmare a prescripţiei, ordonanţa reglementând două tipuri de prescripţie, şi anume: prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale şi respectiv prescripţia executării sancţiunii contravenţionale.

Astfel, conform art. 13 alin. 1 din Ordonanţă: „Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei”.

Aşadar, legiuitorul a stabilit că termenul de prescripţie începe să curgă din momentul săvârşirii faptei, în cazul contravenţiilor care se consumă printr-un singur fapt.

În ceea ce priveşte contravenţiile continue, situaţii în care încălcarea obligaţiei legale se derulează în timp, prin săvârşirea unor fapte succesive, termenul de prescripţie începe să curgă de la data constatării faptei, conform art. 13 alin. 2 din Ordonanţă. Considerăm că, în cazul contravenţiilor continue, sancţiunea amenzii contravenţionale poate fi aplicată ori de câte ori se constată săvârşirea repetată a faptei ilicite.

În ipoteza în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat pe rolul organelor de cercetare sau de urmărire penală ori a instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului de 6 luni de la săvârşirea faptei ori, după caz, a constatării faptei. În astfel de situaţii, prescripţia operează totuşi, dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de 1 an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel.

Referitor la prescripţia executării sancţiunii contravenţionale, art. 14 alin. 1 din Ordonanţă stabileşte: „Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul – verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii”.

În sfârşit, reglementarea-cadru în materia contravenţiilor mai prevede în art. 13 alin. 4 că „Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale”.

Un astfel de exemplu îl regăsim în art.31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, potrivit căruia: „Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art.26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.”444

5. Sancţiunile contravenţionale

Analiza conţinutului Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 ne permite să identificăm două criterii după care pot fi grupate sancţiunile contravenţionale.445

Utilizând drept criteriu actul normativ care le consacră, distinge, două categorii de sancţiuni contravenţionale, respectiv:

a) sancţiuni contravenţionale stabilite prin reglementarea-cadru;b) sancţiuni contravenţionale stabilite prin legi speciale.Pe de altă parte, din punct de vedere al importanţei lor, reglementarea-cadru consfinţeşte:

a) sancţiuni contravenţionale principale: avertismentul, amenda contravenţională şi prestarea unei activităţi în folosul comunităţii;

b) sancţiuni contravenţionale complementare: 1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;2. suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei

activităţi;3. închiderea unităţii;4. blocarea contului bancar;5. suspendarea activităţii agentului economic;6. retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţiuni şi pentru activităţii de comerţ exterior,

temporar sau definitiv;7. desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.Totodată, reglementarea-cadru instituie unele reguli obligatorii pentru agenţii constatatori ai

contravenţiei, după cum urmează:

444 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 oct.2004, cu modificările şi completările ulterioare.

445 A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 604 şi art. 5 alin. 1-4 din O.G. nr. 2/2001121

a) sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei contravenţionale săvârşite;

b) sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei;

c) pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare;

d) avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau persoană juridică, spre deosebire de sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii care se poate aplica numai persoanelor fizice;

e) sancţiunea contravenţională de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege sau ordonanţe ale Guvernului, în toate cazurile alternativ cu amenda şi se aplică numai de către instanţa de judecată, condiţionat de existenţa consimţământului exprimat de contravenient.

6. Sancţiunile contravenţionale principale

6.1. Avertismentul

Este prima, iar prin conţinutul şi efectele sale, cea mai uşoară sancţiune contravenţională principală prevăzută de legea-cadru.446

Legea defineşte avertismentul ca fiind acea sancţiune contravenţională principală care constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea făcută de agentul constatator contravenientului, de a respecta în viitor dispoziţiile legale.

În conformitate cu prevederile art. 7 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001, avertismentul se poate aplica numai în cazurile în care fapta săvârşită de contravenient prezintă o gravitate redusă, apreciere care cade în competenţa agentului constatator.

Totodată, menţionăm faptul că art. 7 alin. 3 din Ordonanţă menţine regula instituită de vechea reglementare, potrivit căreia, sancţiunea cu avertisment se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.

Analizând doctrina şi legea-cadru, considerăm că avertismentul se particularizează prin următoarele trăsături:

este o sancţiune contravenţională principală;

se poate aplica atât în formă scrisă precum şi oral;

odată cu aplicarea sancţiunii, agentul constatator are obligaţia de a recomanda contravenientului să respecte în viitor dispoziţiile legale;

fapta contravenţională trebuie să prezinte o gravitate redusă, aceasta fiind o condiţie determinantă pentru aplicarea sancţiunii cu avertisment;

se poate aplica oricărui contravenient, evident în funcţie de gravitatea faptei comise, chiar dacă legea specială nu prevede această sancţiune.

6.2. Amenda contravenţională

6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale.

Amenda este acea sancţiune contravenţională principală care constă în obligarea contravenientului la plata unei sume de bani, care se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz.

Amenda este cea mai frecventă sancţiune contravenţională, art. 8 alin. 1 din Ordonanţă stipulând că are un caracter administrativ, statuând astfel, fără echivoc, caracterul ei nepenal.

Cuantumul amenzilor este stabilit de legiuitor în mod diferenţiat, avându-se în vedere forţa juridică a actului normativ prin care se reglementează materia.

Astfel, legea-cadru stabileşte limitele minime şi maxime ale amenzilor care se pot stabili prin lege, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului sau hotărâri ale consiliilor locale, după cum urmează:

446 A se vedea art. 5 alin. 5-7, art. 6 şi art. 9 din O.G. nr. 2/2001.122

a) limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 lei RON;

b) limita maximă a amenzii contravenţionale nu poate depăşi:

100.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin legi şi ordonanţe;

50.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului

5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene şi ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti;

2.500 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.447

Potrivit art. 8 alin. 3 din Ordonanţă, sumele provenite din amenzile aplicate în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de către autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit la bugetele locale.

Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii şi Consemnaţiuni-CEC S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită la Casa de Economii şi Consemnaţiuni-CEC S.A., sau la casieriile autorităţilor administraţiei publice locale ori ale altor instituţii publice abilitate să administreze veniturile bugetelor locale, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 28 alin. 2 din Ordonanţă.

O copie de pe chitanţă trebuie predată de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte.

În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi o altă modalitate de plată a amenzilor, art. 28 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 având următoarea redactare:

„(3) Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul instrumentelor de plată electronică în cadrul Ghişeului virtual de plăţi. În acest caz:

a) achitarea unei amenzi contravenţionale se dovedeşte prin prezentarea extrasului de cont al plătitorului sau a dovezii de plată emise de Ghişeul virtual de plăţi, acesta specificând data şi ora efectuării plăţii;

b) se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o copie a extrasului de cont sau de pe dovada emisă de Ghişeul virtual de plăţi către agentul constatator sau organul din care acesta face parte.”

Evident că, la această metodă modernă de plată se va recurge pe măsura implementării acestor servicii.448

În sfârşit, considerăm oportun a releva faptul că între amenda contravenţională (administrativă) şi amenda penală există deosebiri evidente, dintre care amintim următoarele:

a) amenda contravenţională are o natură administrativă (executivă) şi se aplică pentru săvârşirea unor fapte ilicite prin care s-au încălcat normele dreptului administrativ, spre deosebire de amenda penală care se aplică în situaţiile în care fapta ilicită încalcă normele dreptului penal;

b) amenda contravenţională se aplică de către o multitudine de agenţi constatatori (ex. primari, ofiţeri şi subofiţeri din cadrul M.A.I., persoane împuternicite de miniştri, prefecţi, primari etc.), spre deosebire de amenda penală care se aplică exclusiv de instanţele judecătoreşti;

c) amenda contravenţională poate fi aplicată atât persoanelor fizice, precum şi persoanelor juridice, deosebit de amenda penală care se aplică exclusiv persoanelor fizice;

d) spre deosebire de amenda penală, amenda contravenţională nu are drept consecinţe decăderi sau interdicţii pentru persoanele sancţionate şi nici nu constituie antecedent care să influenţeze o eventuală sancţiune viitoare.449

6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cea mai severă sancţiune contravenţională principală prevăzută de legea-cadru.

447 A se vedea art. 8 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001448 A se vedea art. I pct. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 8 din 19ian. 2006 publicată în M.Of. al

României, Partea I-a nr. 78 din 27 ian. 2006449 A se vedea, I. Santai, op. citată, pag. 401 – 402, V. Vedinaş, op. citată, pag. 606

123

În acelaşi timp, art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 instituie principiul conform căruia această sancţiune contravenţională poate fi stabilită numai prin lege.

Materia este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale.450 Din analiza actului normativ menţionat se pot desprinde următoarele reguli cu privire la sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii:

a) poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului, prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii;

b) întotdeauna se stabileşte alternativ cu amenda contravenţională;

c) poate fi aplicată numai de instanţa de judecată şi numai dacă există consimţământul contravenientului;

d) se aplică exclusiv persoanelor fizice;

e) activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor şi spitalelor şi al altor aşezăminte social – culturale;

f) sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută astfel:

după programul de muncă ori, după caz, după programul şcolar al contravenientului;

durata sancţiunii poate fi cuprinsă între 50 şi 300 de ore, cu maximum 3 ore pe zi lucrătoare şi 6 – 8 ore în zilele nelucrătoare.451

6.3.1. Procedura de aplicare

Conform art. 6 din O.G. nr. 55/2002, în cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, agentul constatator are la dispoziţie două alternative, astfel:

a) dacă apreciază că sancţiunea amenzii este îndestulătoare, aplică amenda contravenţională procedând în conformitate cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare;

b) dimpotrivă, dacă în raport cu gravitatea faptei, se apreciază că amenda este neîndestulătoare, agentul constatator încheie procesul-verbal de constatare a contravenţiei pe care îl înaintează, în cel mult 48 de ore instanţei competente.

Competenţa de soluţionare aparţine judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.

Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea contravenientului şi a agentului constatator.

Completul de judecată este format dintr-un singur judecător, participarea procurorului fiind obligatorie.

Contravenientul poate fi asistat de apărător, asistenţa juridică fiind obligatorie în cazul în care contravenientul este minor, situaţie în care instanţa va dispune citarea părinţilor sau a reprezentantului legal al minorului.452

6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către instanţa de judecată prin emiterea unui mandat de executare.

450 Publicată în M.Of. al României, Partea I-a, nr. 642 din 30 august 2002, publicată în M. Of. al României, aprobată prin Legea nr.641/2002, publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 747 din 26 oct. 2002, cu modificările şi completările ulterioare

451 A se vedea art. 1, 2, 3 şi 5 din O.G. nr. 55/2002452 A se vedea art. 7 şi 8 din O.G. nr. 55/2002124

Câte o copie după dispozitivul hotărârii, însoţită de mandatul de executare, se comunică primarului unităţii administrativ-teritoriale şi unităţii de poliţie în a cărei rază îşi are domiciliul contravenientul, precum şi contravenientului.

Sfera serviciilor publice şi locurile în care contravenienţii vor presta activităţi în folosul comunităţii, se stabilesc prin hotărâre adoptată de consiliul local, iar punerea în aplicare a mandatului de executare este dată de legiuitor în competenţa primarului.453

În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea activităţii sau nu îşi îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii contravenţionale.

Sesizarea judecătoriei în astfel de situaţii, poate fi făcută de primar, unitatea de poliţie sau de conducătorul unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul comunităţii.454

7. Sancţiunile contravenţionale complementare

Aşa cum s-a mai arătat în doctrină455, vechea reglementare-cadru în materia contravenţiilor Legea nr. 32/1968 nu stabilea sancţiuni contravenţionale complementare, acestea fiind prevăzute într-o serie de reglementări speciale.

Într-o viziune novatoare şi cu certitudine pozitivă, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stabileşte atât sancţiunile contravenţionale principale, precum şi sancţiunile contravenţionale complementare, pe cele din urmă doar enunţându-le.

În acest context, clarificările şi detalierile necesare sunt aduse deopotrivă de legea specială şi de doctrină. Pentru exemplificare, vom trata în cele ce urmează unele sancţiuni contravenţionale complementare, respectiv:

a) confiscarea;

b) suspendarea avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;

c) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului la starea iniţială.

7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din contravenţii

În regimul juridic al contravenţiilor instituit de Legea nr. 32/1968, doctrina în materie aborda sancţiunea confiscării sub o triplă semnificaţie, şi anume:

a) sancţiune contravenţională complementară;b) sancţiune administrativ-disciplinară;c) măsură de executare silită (măsură de siguranţă).456

Această dispută doctrinară a fost tranşată de legiuitor, în sensul că, art. 3 lit. a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 include confiscarea în cadrul sancţiunilor contravenţionale complementare.

Obiectul confiscării îl constituie trei categorii de bunuri, respectiv:

a) bunuri destinate săvârşirii contravenţiilor;b) bunuri folosite în săvârşirea contravenţiilor;c) bunuri rezultate din contravenţii.Dispoziţiile generice din legea-cadru a contravenţiilor, le regăsim detaliate în diferite reglementări

speciale.

Spre pildă, conform art. 12 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice457:

453 A se vedea art. 16 şi 17 din O.G. nr. 55/2002454 A se vedea art. 21 din O.G. nr. 55/2002455 A se vedea: R.N. Petrescu, op. citată, pag. 520456 A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 275,; I. Santai, op. citată, pag. 403457 Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr.144 din 6 aprilie 2000

125

„(1) Bunurile supuse confiscării produse sau rezultate ca urmare a săvârşirii faptei contravenţionale, dacă nu sunt restituite persoanei fizice sau juridice prejudiciate.

(2) Bunurile supuse confiscării se reţin.”

Trebuie menţionat că sancţiunea confiscării are un suport constituţional, art. 44 alin. 9 din Constituţia României, republicată, având următorul conţinut: „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii”.

Faţă de dispoziţiile constituţionale menţionate se impune concluzia potrivit căreia, confiscarea ca sancţiune contravenţională complementară nu poate fi aplicată doar în temeiul O. G. Nr. 2/2001, fiind necesară o reglementare specială.

7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi

După cum este cunoscut, în literatura de specialitate suspendarea este definită ca fiind operaţiunea juridică prin care încetează, în mod temporar efectele juridice ale unui act administrativ.

Scopul suspendării este acela de a clarifica dubiile ce s-au ivit cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ în cauză (de regulă, autorizaţie pentru exercitarea unor activităţi comerciale etc.) şi poate fi provocată de cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.

Ca sancţiune contravenţională complementară, suspendarea are în vedere atât actul administrativ (ex. autorizaţie), precum şi formalităţile procedurale pregătitoare (avizul şi acordul).

Având în vedere constantele doctrinei şi legislaţiei în materie, formulăm următoarele puncte de vedere:

a) această sancţiune contravenţională complementară poate fi dispusă de către emitentul actului, de organul ierarhic superior sau de instanţa de judecată;

b) sancţiunea poate fi prevăzută sau nu de actul normativ care reglementează o anumită contravenţie, în cea de-a doua ipoteză fiind aplicabile regulile generale care guvernează instituţia suspendării actului administrativ;

c) este specifică actelor administrative din categoria autorizaţiilor pentru exercitarea unor activităţi liberale;

d) se dispune pe termen limitat, înăuntrul căruia contravenientul are obligaţia de a elimina carenţele menţionate de agentul constatator al contravenţiei.

În mod evident, anularea autorizaţiei (avizului sau acordului) de exercitare a unei activităţi este o sancţiune mai severă. Ea poate fi dispusă pe motive de nelegalitate sau inoportunitate, de aceleaşi autorităţi publice competente să dispună suspendarea, pentru cauze ulterioare emiterii autorizaţiei.

În opinia noastră, această sancţiune contravenţională complementară se dispune în toate cazurile împreună cu amenda, ca sancţiune contravenţională principală.

În legislaţie, un astfel de exemplu îl regăsim în art. 3 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată, conform căruia:

„(2) În cazul săvârşirii contravenţiilor prevăzute la art. 2 pct. 7 şi pct. 22 se dispune şi măsura suspendării activităţii localului public, pe o perioadă cuprinsă între 10 şi 30 de zile.”

Conform alin. 5 al aceluiaşi articol: „Suspendarea activităţii localului public ori retragerea autorizaţiei de funcţionare a acestuia se dispune de către organul care a eliberat autorizaţia, la propunerea organului constatator, căruia i se comunică în scris măsura luată, în termen de 5 zile de la data sesizării.

7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Această sancţiune complementară prevăzută în art.5, al.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001 este specifică în activitatea de executare, respectiv de desfiinţare a construcţiilor, motiv pentru care o regăsim reglementată şi în Legea nr. 50/1991 privind autorizatrea executării lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, art.28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 prevede:

„(1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art.26 alin. (1) lit.a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile

126

autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie şi cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

(3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.”

Deşi formulările utilizate de legiuitor în art.5, alin.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001, respectiv în art.28 alin.1 din Legea nr. 50/1991 nu sunt identice, este evident faptul că s-a avut în vedere aceeaşi sancţiune contravenţională complementară, precedată în mod obligatoriu de sancţiunea amenzii.

Într-o speţă, s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.28, alin.1 şi 3 din Legea nr. 50/1991, pe temeiul că textul menţionat „nu prevede nici o cale de atac împotriva măsurii complementare de desfiinţare a lucrărilor executate, ceea ce contravine textului art.21, alin.1 din Constituţie.”

Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a constatat că potrivit art.35 alin.(2), teza întâi din aceeaşi lege: „împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia” şi pe cale de consecinţă a respins excepţia de neconstituţionalitate.458

8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001

Sub aspect procedural Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte o serie de reguli privind: constatarea contravenţiei, aplicarea sancţiunii contravenţionale, termenele de prescripţie, redactarea actului administrativ de sancţionare, căile de atac la îndemâna contravenientului etc., reguli aplicabile ori de câte ori legea specială nu dispune altfel.

8.1. Constatarea contravenţiei

Procedura după care trebuie constatată săvârşirea unei contravenţii este reglementată în art. 15 – 20 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

Conform art. 15 alin. 1 din Ordonanţă: „Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.”

Textul citat stabileşte două reguli cu caracter general, după cum urmează:

a) actul administrativ prin care se constată săvârşirea contravenţiei şi se aplică sancţiunea contravenţională este denumit proces-verbal;

b) competenţa de a constata săvârşirea contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale se stabileşte în mod obligatoriu prin actul normativ care reglementează în concret fapta contravenţională, generic persoanele stabilite prin lege fiind denumite „agenţi constatatori”.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie să cuprindă în mod obligatoriu datele prevăzute în art. 16 al Ordonanţei, respectiv: „(1) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de munca ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării in termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, daca acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea.”

În cazul contravenţiilor săvârşite de cetăţenii străini, persoanele fără cetăţenie sau cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal se vor mai înscrie: seria şi numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberării şi statul emitent.

Dacă procesul-verbal se întocmeşte pentru un contravenient minor, va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale reprezentanţilor legali ai acestuia.

458 Decizia Curţii Constituţionale nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 313 din 6 aprilie 2006.

127

O atenţie deosebită trebuie să o acorde agentul constatator al contravenţiei dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţă, potrivit cărora: „Lipsa menţiunilor privind numele contravenientului sau, în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.”

În acelaşi sens, art. 16 alin. 7 din Ordonanţă instituie obligaţia agentului constatator ca în momentul încheierii procesului-verbal să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni, pe care să le consemneze distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.

Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori alte documente prevăzute de lege. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator poate apela la sprijinul poliţiei sau jandarmeriei.459

Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină, de către agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate semna, agentul constatator va face menţiuni despre acele împrejurări, care, trebuie confirmate de un martor, identificat prin datele personale şi semnătură.460

Potrivit art. 19 alin. 2 din Ordonanţă, calitatea de martor nu o poate avea un alt agent constatator, restricţie impusă de legiuitor în ideea de a se asigura o cât mai mare obiectivitate în aprecierea faptei contravenţionale.

Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp, de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 20, alin. 1 din Ordonanţă.

8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

De regulă, aplicarea sancţiunii contravenţionale este dată în competenţa agentului-constatator.

În acelaşi timp, art. 21 alin. 2 din Ordonanţă instituie şi excepţia, stipulând: „Dacă, potrivit actului de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz, sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal”.

O astfel de excepţie o regăsim în materia contravenţiilor silvice, art. 10 din Legea nr. 31/2000 stabilind:

„(1) Aplicarea sancţiunii se face după cum urmează:

a) amenda şi valoarea pagubei se stabilesc prin rezoluţia şefului ocolului silvic în a cărui rază teritorială s-a săvârşit contravenţia, la propunerea organului constatator;

b) în cazul în care constatarea contravenţiei şi stabilirea pagubei s-au făcut de către şeful ocolului silvic, sancţiunea amenzii se aplică de conducătorul unităţii silvice ierarhic superioare”.

Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei. De asemenea, la aplicarea sancţiunii contravenţionale, agentul constatator trebuie să ţină cont de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit şi de consecinţele faptei, de circumstanţele personale ale contravenientului, precum şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.461

Dacă prin săvârşirea contravenţiei i-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana abilitată să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.462 În cazul în care nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.

Persoana împuternicită să aplice sancţiunea, este abilitată să dispună şi confiscarea bunurilor prevăzute de lege conform art. 24 alin. 1 din Ordonanţă.

Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului şi dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate.

Comunicarea procesului-verbal se face de către organul din care face parte agentul constatator, în termen de cel mult o lună de la data aplicării sancţiunii.

459 A se vedea art. 18 din O.G. nr. 2/2001460 A se vedea art. 19 din O.G. nr. 2/2001461 A se vedea art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001462 A se vedea art. 23 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001128

În situaţiile în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată se va face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii la instituţiile abilitate de lege, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită.463

Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată să poată face prin poştă (cu aviz de primire), sau prin afişare la domiciliul persoanei fizice, respectiv la sediul persoanei juridice. În cea de-a doua ipoteză, se va întocmi proces-verbal de afişare semnat de cel puţin un martor.

8.3. Căile de atac

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale, se poate formula plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.

Plângerea însoţită de copia procesului-verbal de constatare a contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o primească, să înmâneze depunătorului dovadă de primire şi să înainteze, de îndată, plângerea împreună cu dosarul cauzei judecătoriei competente.

Plângerea suspendă executarea măsurilor dispuse prin procesul-verbal.464

Conform art. 33 din Ordonanţă, judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va putea depăşi 30 de zile de la înregistrare, cu citarea:

a) contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângere;b) organului din care face parte agentul constatator;c) martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere;d) altei persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei.În cazurile în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita şi

societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

După administrarea probatoriului, instanţa judecătorească va hotărî cu privire la sancţiune, despăgubiri şi asupra măsurii confiscării.

Hotărârea judecătorească pronunţată în fond, prin care s-a soluţionat plângerea: „Poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios-administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea hotărârii.”465

Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele concluzii:

a) în materia contravenţiilor, procedura contencioasă are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul;

b) legiuitorul stabileşte în materia contravenţiilor o competenţă materială atipică, în sensul că judecarea în fond a plângerii este dată în competenţa instanţei de drept comun, în timp ce recursul este soluţionat de instanţa specializată de contencios administrativ;

c) motivarea recursului nu este obligatorie;

d) recursul este suspensiv de executare.

Din coroborarea dispoziţiilor art. 35 şi 36 ale Ordonanţei rezultă că:

a) plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere;

b) plângerile formulate împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în fond, precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale

Potrivit art. 37 din Ordonanţă: „Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut de art. 31, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate”.

463 A se vedea art. 25 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001464 A se vedea art. 34 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001465 A se vedea art. 32 din O.G. nr. 2/2001

129

A. Avertismentul se adresează oral, în situaţiile în care contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea se aplică de către agentul constatator.

În celelalte cazuri, avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare.

Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin încunoştinţare scrisă.466

B. Amenda contravenţională se pune în executare de către următoarele autorităţi publice:

1) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, în termenul prevăzut de lege;

2) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.

Cu alte cuvinte, constituie titluri executorii, procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale neatacat în instanţă ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluţionat plângerea.

Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a creanţelor bugetare.

Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile Codului de procedură fiscală.467

C. Confiscarea se duce la îndeplinire de către organul care a dispus-o, în condiţiile legii.

În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal, bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este interzisă prin lege, se restituie de îndată celui îndreptăţit.

Dacă bunurile respective au fost valorificate, instanţa va dispune să se achite celui îndreptăţit o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 41 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

466 A se vedea art. 38 din O.G. nr. 2/2001467 A se vedea art. 39 din O.G. nr. 2/2001130

131