11317/1/21 REV 1 mc

COMM.2.C RO

Consiliul Uniunii Europene

Bruxelles, 10 noiembrie 2021 (OR. en) 11317/1/21 REV 1 INF 243 API 136

NOTĂ DE ÎNSOȚIRE

Nr. doc. Csie: COM(2021) 459 final/2

Subiect: RAPORT AL COMISIEI privind aplicarea în 2020 a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei

În anexă, se pune la dispoziția delegațiilor documentul COM(2021) 459 final/2.

Anexă: COM(2021) 459 final/2

RO RO

COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 9.11.2021

COM(2021) 459 final/2

RECTIFICARE

Prezentul document corectează documentul COM(2021) 459 final din 9.8.2021.

Rectificarea privește toate versiunile lingvistice.

Sunt corectate erori minore la nota de subsol 2 și la punctele 4.1. și 4.2.2.

Textul are următorul conținut:

RAPORT AL COMISIEI

privind aplicarea în 2020 a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 privind accesul public la

documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei

1

Cuprins

I. Accesul la documente .................................................................................................. 3

1. Punerea la dispoziție a informațiilor și a documentelor prin intermediul registrelor și

al site-urilor internet ..................................................................................................... 5

2. Cadrul juridic – evoluții ............................................................................................... 8

3. Analiza cererilor de acces la documente .................................................................... 10

3.1. Numărul de cereri (a se vedea anexa – tabelele 3 și 4) .............................................. 10

3.2. Procentul cererilor în funcție de direcția generală/serviciul Comisiei (a se vedea

anexa – tabelul 5) ....................................................................................................... 12

3.3. Categoria socioprofesională a solicitanților (a se vedea anexa – tabelul 6) ............... 14

3.4. Originea geografică a solicitanților (a se vedea anexa – tabelul 7) ............................ 16

4. Aplicarea excepțiilor de la dreptul de acces ............................................................... 18

4.1. Tipurile de acces acordat (anexa – tabelele 8 și 9) ..................................................... 18

4.2. Excepții de la dreptul de acces invocate (a se vedea anexa – tabelul 10) .................. 20

4.2.1. Etapa inițială ............................................................................................................... 20

4.2.2. Etapa de confirmare ................................................................................................... 21

5. Plângeri adresate Ombudsmanului European ............................................................ 22

6. Jurisprudență nouă privind accesul la documente ...................................................... 23

6.1. Curtea de Justiție ........................................................................................................ 23

6.1.1. Clarificări ale unor norme de fond ............................................................................. 23

6.1.2. Clarificări ale unor norme procedurale ...................................................................... 24

6.2. Tribunalul ................................................................................................................... 24

6.2.1. Clarificări ale unor norme de fond ............................................................................. 24

6.2.2. Clarificări ale unor norme procedurale ...................................................................... 27

6.3. Cauze introduse împotriva Comisiei Europene în 2020 ............................................ 28

2

Transparența este una dintre prioritățile Comisiei von der Leyen, care stă la baza tuturor

acțiunilor acesteia. Unul dintre elementele sale esențiale este dreptul de a solicita și de a

obține acces la documentele deținute de instituțiile europene.

Acest drept al cetățenilor decurge din caracterul democratic, deschis și independent al

administrației europene. Principiile care reglementează exercitarea acestui drept sunt

consacrate la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și la

articolul 15 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 și jurisprudența Curții de Justiție asigură aplicabilitatea

deplină a acestora și au un rol central în asigurarea faptului că deciziile instituțiilor sunt luate

în mod cât mai deschis și la un nivel cât mai apropiat posibil de cetățean.

În 2020, deși s-a confruntat cu provocările generate de pandemie, Comisia a depus eforturi

pentru a garanta eficacitatea dreptului cetățenilor de a avea acces la documentele deținute de

instituții. Prezentul raport anual, elaborat în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) din

Regulamentul (CE) nr. 1049/2001, identifică principalele tendințe, provocări și caracteristici

principalele ale politicilor, ale acțiunilor și ale practicilor Comisiei legate de accesul la

documente. Raportul prezintă, de asemenea, constatările Ombudsmanului European cu privire

la punerea în aplicare de către Comisia Europeană a regulamentului și la hotărârile pronunțate

de instanțele UE.

3

I. Accesul la documente

În 2020, Comisia Europeană a asigurat accesul la un evantai larg de documente aflate în

posesia sa, în urma unor solicitări specifice transmise în temeiul regulamentului. Acordarea

accesului la aceste documente este completară publicării în mod proactiv de către instituție a

unei game variate de informații și de documente în diferitele sale registre și pagini web.

Anul 2020 a fost un an fără precedent pentru Comisia Europeană. În contextul pandemiei de

COVID-19, Comisia Europeană a hotărât în 2020, în conformitate cu măsurile drastice de

limitare a răspândirii noului coronavirus adoptate de statele membre1, ca aproape întregul său

personal, cu excepția membrilor personalului care îndeplinesc sarcini critice/esențiale, să

muncească de la distanță pe termen nedeterminat.

Prezentul raport prezintă modul în care Comisia Europeană a pus în aplicare regulamentul în

anul 2020. Raportul se bazează pe date statistice, care sunt rezumate în anexă2.

Statisticile reflectă numărul de cereri primite și răspunsurile furnizate în 2020. Totodată, ele

furnizează date mai exacte în ceea ce privește statisticile pentru anii anteriori, în urma

corecțiilor de încodare periodice ulterioare3. Cu toate acestea, statisticile nu reflectă numărul

de documente solicitate sau (parțial) divulgate, care a fost mult mai ridicat. Deși solicitanții

pot cere accesul la un singur document, în mod frecvent aceștia solicită accesul la mai multe

documente sau chiar la dosare întregi referitoare la un anumit subiect sau o anumită

procedură.

Pe scurt, statisticile arată că documentele solicitate au fost divulgate integral sau parțial în

aproape 81 % din cele 8 001 cazuri în etapa inițială, în timp ce în etapa de confirmare s-a

acordat un acces mai extins sau chiar integral în 37,4 % din cele 265 de cazuri analizate.

Datele confirmă nu numai deschiderea Comisiei Europene, ci și angajamentul instituției față

de dreptul de acces la documente ca parte a politicii sale globale în materie de transparență, în

toate circumstanțele, inclusiv în contextul fără precedent al pandemiei care a caracterizat

anul 2020.

Impactul pandemiei de COVID-19

Pandemia de COVID-19 a determinat instituția să își reorienteze atenția către coordonarea

unui răspuns imediat al Uniunii la pandemie și către elaborarea unui plan cuprinzător de

redresare economică.

Negocierile purtate de Comisia Europeană cu companiile farmaceutice în numele statelor

membre ale Uniunii Europene au condus la semnarea inițială a șase acorduri și la finalizarea

1 În Belgia, guvernul a solicitat ca organizații precum Comisia Europeană să pună în aplicare politici stricte

referitoare la munca de la distanță, a se vedea „Arrêté ministériel portant des mesures d’urgence pour limiter la

propagation du coronavirus COVID-19” din 28.10.2020 (actualizat ulterior):

http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&table_name=loi&cn=2020102801. 2 În absența unei indicații contrare, statisticile prezentate în prezentul raport au la bază cifre extrase din aplicațiile

informatice ale Comisiei Europene la 31 decembrie 2020, astfel cum au fost actualizate în urma corecțiilor de

încodare ulterioare. Procentele din partea narativă a raportului sunt rotunjite la cea mai apropiată zecimală. 3 Din acest motiv, cifrele prezentate în prezentul raport și în cele anterioare pot fi ușor diferite.

4

în 2020 și la începutul anului 2021 a unor discuții preliminare suplimentare cu alți producători

de vaccinuri.

În paralel, Comisia Europeană a întreprins o serie de acțiuni pentru a combate dezinformarea

legată de COVID-19 și a îndemnat toți actorii, inclusiv piețele online și platformele de

comunicare socială, să contribuie la această luptă4.

În contextul acestei situații de pandemie fără precedent, Comisia Europeană și-a respectat

principiile directoare care stau la bază funcționării sale, și anume: transparența, colegialitatea

și eficiența5.

Comisia Europeană a depus eforturi în vederea creării mediului necesar pentru a sprijini o

rețea de producție sigură și pentru a optimiza producția de vaccinuri împotriva COVID-19. În

acest scop, Comisia Europeană a convenit cu toate statele membre ale Uniunii Europene să

încheie cu producătorii de vaccinuri, în numele și în contul statelor membre, acorduri

preliminare de achiziție, pentru a cumpăra vaccinuri în scopul combaterii pandemiei de

COVID-19 la nivelul Uniunii, pentru toți, în condiții de siguranță și la un preț corect.

În încercarea de a asigura o transparență cât mai completă a procesului de achiziționare a

vaccinurilor împotriva COVID-19, Comisia Europeană s-a străduit să publice în timp util

informații cu privire la semnarea contractelor și la stadiul negocierilor cu producătorii de

vaccinuri. În acest context, Comisia s-a consultat cu producătorii de vaccinuri implicați în

procesul respectiv cu privire la posibilitatea de a face publice contractele legate de aceste

achiziții.

Prin urmare, versiunile secretizate ale acordurilor de achiziționare a vaccinurilor împotriva

COVID-19 au fost publicate progresiv, în mod proactiv.

Cu toate acestea, obiectivul achiziționării de vaccinuri împotriva COVID-19 de la

producătorii comerciali impune ca anumite interese legitime care ar putea fi subminate de

divulgarea documentelor să fie protejate în mod corespunzător, în special informațiile

comerciale confidențiale sau capacitatea Comisiei de a negocia cu producătorii comerciali un

portofoliu divers de contracte.

Resurse

În cadrul Comisiei Europene, tratamentul cererilor inițiale de acces la documente este

gestionat în mod descentralizat de diferitele direcții generale și servicii ale Comisiei. Fiecare

direcție generală și serviciu desemnează pentru această sarcină cel puțin un expert juridic,

care acționează în calitate de „coordonator al accesului la documente”.

În funcție de dimensiunea serviciului și de numărul de solicitări primite, „coordonatorii

accesului la documente” sunt, de regulă, asistați de personal de sprijin și au misiunea de a

4 Combaterea dezinformării | Comisia Europeană (europa.eu). 5 A se vedea Comunicarea Președintelui către Comisie din 1 decembrie 2019, „Metodele de lucru ale Comisiei

Europene”, P(2019) 2, disponibilă la adresa: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/working-methods.pdf.

5

coordona propunerile de răspuns la nivelul unităților responsabile cu domeniile de politică

aferente.

Cererile de confirmare sunt tratate de Secretariatul General.

O echipă specializată din cadrul Unității pentru transparență, gestionarea documentelor și

acces la documente a Secretariatului General se ocupă de cererile de confirmare, pentru a se

asigura o analiză administrativă independentă a răspunsului dat în etapa inițială. În plus,

unitatea furnizează îndrumări orizontale, formare și consiliere tuturor direcțiilor generale și

serviciilor Comisiei Europene în ceea ce privește punerea în aplicare a regulamentului, în

strânsă cooperare cu serviciul juridic, asigurând coordonarea și punerea în aplicare uniformă a

normelor detaliate de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001.

De asemenea, unitatea gestionează sistemul informatic folosit la nivelul Comisiei Europene

pentru gestionarea cererilor inițiale și a cererilor de confirmare a accesului la documente:

GestDem. În 2020, Comisia a continuat să își dezvolte viitorul sistem de gestionare a cererilor

de acces prin intermediul unui portal electronic online, și anume „Acces electronic la

documentele Comisiei Europene” (sau „EASE”).

Proiectul EASE vizează conceperea unei soluții informatice electronice și complet integrate,

de tip ghișeu unic, pentru depunerea și gestionarea cererilor de acces la documentele

Comisiei. Obiectivul final al acestuia este acela de a aduce procesul decizional al UE mai

aproape de cetățeni. Intrarea în producție a EASE este prevăzută pentru jumătatea

anului 2021. Acesta cuprinde două părți, și anume:

(1). un nou portal online care să le permită cetățenilor (i) să depună cereri de acces la

documentele Comisiei și să aibă o privire de ansamblu asupra acestora, (ii) să

comunice cu Comisia și (iii) să caute documente divulgate anterior și

(2). un nou sistem de gestionare a cazurilor care să permită personalului Comisiei să

înregistreze, să atribuie și să gestioneze cererile de acces la documente. Acesta va

înlocui GestDem, actualul sistem informatic utilizat în acest scop.

În plus, în cooperare cu Direcția Generală Informatică, echipa de proiect a continuat să

lucreze, în 2020, la studiul privind inteligența artificială, al cărui scop este de a identifica

„cazurile de utilizare” în care tehnicile de inteligență artificială ar putea simplifica gestionarea

cererilor de acces la documente.

În concluzie, noul proiect EASE ar trebui să ofere o transparență sporită și să aducă cetățenii

mai aproape de procesul decizional al UE.

1. PUNEREA LA DISPOZIȚIE A INFORMAȚIILOR ȘI A DOCUMENTELOR PRIN

INTERMEDIUL REGISTRELOR ȘI AL SITE-URILOR INTERNET

Comisia publică o gamă largă de documente juridice, de politică, administrative și de altă

natură pe diferite site-uri internet și în diferite registre. Multe dintre acestea sunt disponibile în

6

registrul documentelor Comisiei, în registrul actelor delegate și în alte registre ale instituțiilor

gestionate de Secretariatul General, în timp ce altele pot fi găsite pe site-urile gestionate de

direcțiile generale sau pe EUR-Lex.

În 2020 au fost adăugate în registrul documentelor Comisiei 19 849 de documente noi (a se

vedea anexa – tabelul 1), acestea încadrându-se în categoriile C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC

sau SWD6. Aceasta reprezintă o creștere de aproximativ 8,2 % comparativ cu 2019.

S-au înregistrat în continuare progrese în ceea ce privește proiectul aflat în curs de

desfășurare, „Reorganizarea registrului documentelor Comisiei”, care vizează transformarea

registrului documentelor Comisiei în principalul instrument de publicare a documentelor

instituției7.

În 2020, numărul persoanelor care au vizitat secțiunea „Acces la documente” de pe site-ul

Europa8 a crescut de peste două ori, ajungând la 14 716 vizitatori față de 6 642 în anul

precedent. În mod similar, numărul de pagini vizualizate a crescut cu aproape 141,6 %, cu

24 429 de pagini vizualizate (a se vedea anexa – tabelul 2)9.

Ambele platforme rămân instrumente utile de căutare, care permit asigurarea unei participări

mai bune și mai active a cetățenilor la procesul decizional al Comisiei Europene, promovând

totodată politica privind accesul la documente și sporirea transparenței în general.

În 2020, Comisia Europeană a continuat să publice un evantai larg de informații și de

documente, într-o manieră proactivă și accesibilă pentru utilizatori. Totodată, instituția a

încercat în permanență să exploreze noi instrumente menite să îmbunătățească transparența

activităților sale per ansamblu și să implice cetățenii în procesul democratic. În pofida

pandemiei de COVID-19, Comisia Europeană a reușit în 2020 să depună eforturi specifice

pentru a spori și mai mult transparența tuturor activităților sale principale.

În cele ce urmează sunt prezentate câteva exemple care ilustrează acest demers.

Publicarea cheltuielilor de misiune ale membrilor Comisiei

În 2020, Comisia a continuat să publice pe site-ul Europa, o dată la două luni, o sinteză a

cheltuielilor de misiune ale fiecărui membru al Comisiei care acoperă toate misiunile, în

conformitate cu articolul 6 din codul de conduită al membrilor Comisiei Europene.

6 Și anume, C: acte autonome ale Comisiei; COM: propuneri legislative ale Comisiei și alte documente

comunicate altor instituții; împreună cu documentele pregătitoare ale acestora, JOIN: acte adoptate în comun

de Comisie și de Înaltul Reprezentant; OJ: ordini de zi ale reuniunilor Comisiei; PV: procese-verbale ale

reuniunilor Comisiei; SEC: documente ale Comisiei care nu pot fi clasificate în niciuna dintre celelalte serii;

SWD: documente de lucru ale serviciilor Comisiei. 7 La momentul redactării prezentului raport, versiunea actualizată a registrului era operațională începând din

17 mai 2021, extinzându-și domeniul de aplicare, astfel încât documentele disponibile în alte locuri să poată fi

căutate și prin intermediul acestuia. 8 Accesul la documente: http://ec.europa.eu/transparency/access_documents/index_ro.htm. 9 Aceste date rezultă din utilizarea, începând din 2018, a unui nou algoritm, care furnizează statistici mai exacte.

Prin urmare, ele nu sunt comparabile cu cele raportate în anii anteriori anului 2018.

7

Publicarea acestei sinteze asigură transparența atât în ceea ce privește costurile, cât și în ceea

ce privește scopul misiunilor respective. Pe pagina de internet a fiecărui comisar poate fi găsit

un link către informațiile relevante în acest sens.

Brexitul

Regatul Unit a părăsit Uniunea Europeană la 31 ianuarie 2020, în urma ratificării Acordului

de retragere de către Uniunea Europeană și Regatul Unit.

Pe parcursul procesului de negociere, Comisia, în calitate de negociator al Uniunii Europene,

și-a menținut angajamentul de a asigura un nivel maxim de transparență. Din acest motiv,

documentele de negociere ale Comisiei partajate cu statele membre ale UE,

Consiliul European, Parlamentul European, Consiliul, parlamentele naționale și Regatul Unit

au fost puse periodic la dispoziția publicului, împreună cu alte documente de informare a

publicului cu privire la stadiul negocierilor și la chestiunile discutate10.

Politica comercială

Politica comercială îi afectează pe toți cetățenii UE. Prin urmare, Comisia Europeană ține

seama de contribuțiile cetățenilor Uniunii, astfel încât politica UE să reflecte cu acuratețe

valorile și interesele societății noastre în ansamblu. În consecință, această politică este

construită cu ajutorul contribuțiilor pe care cetățenii UE le transmit înaintea, în timpul și după

încheierea procesului de negociere.

În 2020, transparența și angajamentul față de public au rămas trăsături esențiale ale politicii

comerciale, pentru a asigura democrația, încrederea populației și responsabilitatea. În 2020 au

fost publicate informații cu privire la 84 de reuniuni ale comitetelor și la dialogurile instituite

în cadrul acordurilor sale comerciale, împreună cu 34 de rapoarte ale rundelor de negociere,

precum și informații cu privire la 16 reuniuni ale grupurilor de experți11.

În plus, au fost publicate pentru prima dată 11 decizii ale Comisiei privind tratatele bilaterale

de investiții ale statelor membre, precum și un rezumat fără caracter confidențial al unui

comitet pentru instrumentele de protecție comercială. Mai mult decât atât, au fost organizate

17 reuniuni de dialog cu societatea civilă pentru a oferi informații actualizate cu privire la

negocierile individuale în curs sau pentru a discuta proiectele de rapoarte privind evaluarea

impactului comerțului asupra dezvoltării durabile și agenda comercială generală12.

Aceste măsuri se bazează pe abordarea transparentă proactivă a politicii comerciale, aplicată

deja de Comisia Europeană.

10 https://wayback.archive-it.org/11980/20201224200335/https://ec.europa.eu/info/european-union-and-united-

kingdom-forging-new-partnership/publications-and-news/documents-related-work-task-force-relations-united-

kingdom_ro. 11 https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/february/tradoc_159448.pdf. 12 Ibid.

8

Exemplele menționate mai sus în ceea ce privește publicarea proactivă sunt doar câteva dintre

exemplele care ilustrează eforturile instituției de a asigura o mai mare transparență, în sensul

larg al termenului13.

2. CADRUL JURIDIC – EVOLUȚII

În prezent, sunt în curs de examinare două propuneri de modificare a Regulamentului (CE)

nr. 1049/2001, și anume:

‒ propunerea din 2008 de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de

modificare a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 privind accesul public la

documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei,

COM(2008) 229 final 2008/0090 (COD)14; și

‒ propunerea din 2011 de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de

modificare a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 privind accesul public la

documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei,

COM(2011) 137 final 2011/0073 (COD)15.

Prima propunere, prezentată în 2008, cunoscută și sub denumirea de „propunere de

reformare”, întrucât a constat într-o reformare substanțială a regulamentului, a fost introdusă

de Comisie la 30 aprilie 2008 în urma „Inițiativei europene în materie de transparență” lansată

de aceasta. Această inițiativă, care a fost lansată la 9 noiembrie 2005, a inclus, într-adevăr, o

13 În plus, instituția asigură transparența (i) contactelor membrilor Comisiei cu părțile interesate și cu

societatea civilă. (Pentru mai multe informații, a se vedea

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=ro&reference=ANNU

AL_REPORT); (ii) ocupațiilor foștilor membri ai Comisiei după încheierea mandatului. În plus,

Comisia Europeană publică rapoarte anuale privind aplicarea codului de conduită al membrilor

Comisiei Europene (al doilea raport anual este disponibil la adresa:

https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/sec2020344_en.pdf), și promovează un sistem de îmbunătățire a

legiferării care este recunoscut ca fiind una dintre cele mai avansate abordări în materie de reglementare din

lume [a se vedea „Perspectivele politicii de reglementare OCDE 2018” (OECD Publishing, Paris)]. La

începutul anului 2020, instituția și-a continuat exercițiul de evaluare a Agendei pentru o mai bună legiferare

din 2015, pentru a evalua atât aspectele pozitive, cât și pe cele problematice. Lucrările s-au încheiat prin

adoptarea, la 28 aprilie 2021, a Comunicării privind o mai bună legiferare [a se vedea

better_regulation_joining_forces_to_make_better_laws_en_0.pdf (europa.eu). În plus, Comisia Europeană a

continuat, în pofida pandemiei de COVID-19, să pună în aplicare, prin intermediul mai multor inițiative și

acțiuni, programul său „Europa pentru cetățeni”, care a fost stabilit pentru perioada 2014-2020 și a fost

conceput pentru a-i încuraja pe cetățenii UE să fie mai bine informați, să participe la dezbatere și să joace un

rol mai important în dezvoltarea UE. (A se vedea https://ec.europa.eu/info/departments/justice-and-

consumers/justice-and-consumers-funding-tenders/funding-programmes/europe-citizens-efc-0_ro#documents).

În sfârșit, în acest context fără precedent al pandemiei de COVID-19, Comisia Europeană a adoptat, la

19 mai 2020, o propunere de regulament de prelungire a termenelor pentru etapele de colectare, verificare și

examinare aplicabile inițiativelor cetățenești europene. Textul final al acestui regulament a fost adoptat de

Parlamentul European și de Consiliu la 15 iulie 2020 [A se vedea Regulamentul (UE) 2020/1042 al

Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2020 de stabilire a unor măsuri temporare privind

termenele pentru etapele de colectare, verificare și examinare prevăzute în Regulamentul (UE) 2019/788

privind inițiativa cetățenească europeană având în vedere epidemia de COVID-19, JO L 231, 17.7.2020, p. 7]. 14 A se vedea https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=COM(2008)229&lang=ro. 15 A se vedea

https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/com/com_com(2011)0137_/com_com(2011)

0137_ro.pdf.

9

revizuire a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 în cadrul eforturilor depuse de Comisie pentru

a asigura un grad mai mare de deschidere.

Scopul propunerii de reformare este:

‒ de a asigura o transparență sporită în domeniul legislativ;

‒ de a alinia regulamentul la dispozițiile privind accesul la informațiile despre mediu

prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1367/2006;

‒ de a reflecta punctele de vedere ale Parlamentului European, astfel cum au fost

stabilite în rezoluția sa din 4 aprilie 2006 (prin care Parlamentul European a solicitat

Comisiei să prezinte propuneri de modificare a regulamentului cu privire la

anumite aspecte) și rezultatele consultării publice lansate prin cartea verde a Comisiei;

precum și:

‒ de a include clarificările oferite de jurisprudența Curții de Justiție și de practica

Ombudsmanului European.

A doua propunere, prezentată la 21 martie 2011, viza „lisabonizarea” Regulamentului (CE)

nr. 1049/2001, și anume prin extinderea dreptului de acces public la documentele tuturor

instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor, în vederea alinierii regulamentului la noul

articol 15 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Această propunere

nu intenționa să aducă atingere procedurii de reformare în curs a Regulamentului (CE)

nr. 1049/2001 pe baza propunerii Comisiei din 2008, care a rămas intactă.

La 29 ianuarie 2020, în urma solicitării Parlamentului European din cadrul deciziei

Conferinței președinților din 16 octombrie 2019, Comisia a propus retragerea ambelor

propuneri în „Programul său de lucru pentru 2020”16.

Acesta a fost transmis Consiliului și Parlamentului European spre consultare în conformitate

cu punctul 9 din Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare. Întrucât

Parlamentul European s-a opus retragerii propunerilor, Comisia a convenit, prin scrisoarea din

14 septembrie 2020, să nu le retragă și să sprijine continuarea dezbaterilor politice.

Astfel, actul de retragere care corespunde anexei IV la programul de lucru al Comisiei pentru

2020, care conține lista finală a propunerilor retrase, a fost publicat la 29 septembrie 2020,

fără a include cele două propuneri legate de Regulamentul (CE) nr. 1049/200117.

Prin urmare, ambele propuneri sunt încă pendinte și stau în continuare la baza oricăror discuții

legislative și politice ulterioare. Cu toate acestea, Comisia consideră că Regulamentul (CE)

nr. 1049/2001, astfel cum este interpretat în jurisprudența Curtea de Justiție a Uniunii

16 A se vedea punctul 31 din anexa IV la Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu,

Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, Programul de lucru al Comisiei pentru 2020,

O Uniune mai ambițioasă, COM(2020) 37 final, 29 ianuarie 2020, disponibilă la adresa: https://eur-

lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:7ae642ea-4340-11ea-b81b-

01aa75ed71a1.0018.02/DOC_2&format=PDF. 17 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020XC0929(02)&from=FR.

10

Europene, oferă în continuare un cadru juridic adecvat și eficient pentru asigurarea accesului

public la documente.

3. ANALIZA CERERILOR DE ACCES LA DOCUMENTE

3.1. Numărul de cereri (a se vedea anexa – tabelele 3 și 4)

▪ Cereri inițiale

După cum reiese din graficul de mai jos, în 2020, numărul de cereri inițiale a ajuns la 8 00118.

Această cifră reflectă o creștere evidentă, de aproape 7,5 % comparativ cu 201919.

Comisia Europeană a emis 9 181 de răspunsuri inițiale, comparativ cu 8 449 în 2019, ceea ce

indică o creștere cu aproape 8,7 %.

Dintre aceste răspunsuri inițiale, 8 164 au fost emise pe baza Regulamentului (CE)

nr. 1049/2001 (comparativ cu 7 612 în 2019)20. Acest număr indică o creștere de aproximativ

7,25 % într-un an.

Numărul de „răspunsuri furnizate”, astfel cum este extras din baza de date, cuprinde toate

tipurile de acțiuni ulterioare ale Comisiei Europene, de la:

‒ răspunsuri furnizate în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 (inclusiv atunci

când nu sunt deținute documente); până la

‒ răspunsuri furnizate în temeiul altor cadre juridice (datorită conținutului cererii sau

statutului solicitantului21 etc.); sau chiar

‒ decizii de închidere, deoarece solicitanții nu au furnizat clarificările cerute sau nu au

respectat cerințele procedurale.

18 Trebuie remarcat faptul că o singură cerere poate viza mai multe documente și, prin urmare, poate conduce la

mai multe răspunsuri diferite. În același timp, există posibilitatea ca, în unele cazuri, mai multe cereri să fie

grupate și să conducă la un singur răspuns. 19 În 2019, numărul de cereri inițiale s-a ridicat la 7 445. 20 În funcție de conținutul cererilor sau de statutul solicitanților, restul răspunsurilor au fost gestionate în

conformitate cu alte cadre juridice (cum ar fi Codul bunei conduite administrative sau principiul cooperării

loiale etc.). 21 De exemplu, răspunsuri furnizate în temeiul principiului cooperării loiale cu statele membre sau cu alte

instituții sau răspunsuri furnizate pe baza Codului bunei conduite administrative etc.

11

▪ Cereri de confirmare

În ceea ce privește cererile de confirmare prin care se solicită o revizuire de către

Comisia Europeană a răspunsurilor inițiale prin care refuză integral sau parțial accesul,

numărul acestora s-a ridicat la 309 în 2020, reflectând o scădere cu aproape 7,5 % comparativ

cu 2019. Este pentru prima dată din 2015 când se poate observa o scădere a numărului de

cereri de confirmare.

Comisia Europeană a emis 298 răspunsuri, dintre care 265 s-au bazat pe Regulamentul (CE)

nr. 1049/2001. Acest ultim număr reflectă o scădere de aproape 10,5 % față de 2019, astfel

cum se ilustrează în graficul de mai jos.

6.0

77

6.2

55

6.9

12

7.4

45

8.0

01

7.1

39

6.7

16

7.2

57 8

.44

9 9.1

81

5.9

45

5.1

81 6.1

17

7.6

12

8.1

64

2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 2 0

CERERI INIȚIALE 2020

Cereri înregistrate Răspunsuri date Răspunsuri în temeiul Regulamentului 1049/2001

29

5

29

9 31

8 33

4

30

9

25

8

30

0 32

6

31

9

29

8

22

0

25

9 28

8

29

6

26

5

2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 2 0

CERERI DE CONFIRMARE 2020

Cereri înregistrate Răspunsuri date Răspunsuri în temeiul Regulamentului 1049/2001

12

3.2. Procentul cererilor în funcție de direcția generală/serviciul Comisiei (a se vedea

anexa – tabelul 5)

▪ Accesul la documentele Oficiului European de Luptă Antifraudă și ale Serviciului

European de Acțiune Externă

Trebuie remarcat faptul că datele referitoare la Oficiul European de Luptă Antifraudă

(denumit în continuare „OLAF”) indicate mai jos se referă exclusiv la cererile de acces la

documente referitoare la activitățile sale administrative, care sunt înregistrate în GestDem.

Cererile de acces la documentele referitoare la activitățile de investigare ale

Oficiului European de Luptă Antifraudă, având în vedere sensibilitatea deosebită a acestuia

din urmă, fac obiectul unei proceduri specifice, în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) și

cu articolul 4 din Normele detaliate de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al

Parlamentului European și al Consiliului privind accesul public la documentele

Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei22.

Astfel, în 2020, Oficiul European de Luptă Antifraudă a primit 16 cereri inițiale și trei cereri

de confirmare în legătură cu activitățile sale de investigare, care nu fac așadar obiectul

prezentului raport.

În plus, în ceea ce privește Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE), ar trebui subliniat

faptul că numai documentele Serviciului Instrumente de Politică Externă sunt păstrate la

Comisia Europeană. Prin urmare, datele referitoare la Serviciul European de Acțiune Externă

incluse în prezentul raport se referă doar la cererile de acces la astfel de documente.

▪ Cereri inițiale

În 2020, Secretariatul General23 a primit cel mai mare procent de cereri inițiale (10,2 %).

Acesta a fost urmat de aproape de Direcția Generală Sănătate și Siguranță Alimentară24, care

a reprezentat aproape 7,7 % din cererile inițiale. Această cifră ilustrează interesul deosebit și

constant al solicitanților pentru aspectele legate de sănătate, care prevalau chiar și înainte de

pandemia de COVID-1925.

Aceasta a fost urmată de Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare26 (7,3 %),

Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri27 (7,1 %),

Direcția Generală Concurență28 (6,2 %), Direcția Generală Migrație și Afaceri Interne29

22 Decizia Comisiei din 5 decembrie 2001 de modificare a regulamentului său de procedură (JO L 345,

29.12.2001, p. 94). 23 Denumit „SG” în graficele de mai jos. 24 Denumită „SANTE” în graficele de mai jos. 25 A se vedea rapoartele anuale anterioare, disponibile la adresa: https://ec.europa.eu/info/publications/reports-

public-access-european-parliament-council-and-commission-documents_en. 26 Denumită „DEVCO” în graficele de mai jos. 27 Denumită „GROW” în graficele de mai jos. 28 Denumită „COMP” în graficele de mai jos. 29 Denumită „HOME” în graficele de mai jos.

13

(4,8 %), Direcția Generală Impozitare și Uniune Vamală30 (4,7 %), Direcția Generală

Mobilitate și Transporturi31 (4,5 %), Direcția Generală Stabilitate Financiară, Servicii

Financiare și Uniunea Piețelor de Capital32 (4 %).

Celelalte departamente și servicii ale Comisiei Europene reprezintă fiecare mai puțin de 4 %

din totalul cererilor inițiale.

▪ Cereri de confirmare

Cel mai mare procent de cereri de confirmare primite în 2020 de Secretariatul General a

rezultat în urma răspunsurilor inițiale furnizate de Direcția Generală Concurență (15,2 %).

Aceasta a fost urmată de Direcția Generală Sănătate și Siguranță Alimentară (8,7 %),

Direcția Generală Energie33 (8,1 %), Secretariatul General (7,8 %), Direcția Generală

Comerț (5,2 %), Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri

(4,9 %) și Serviciul juridic34 (4,5 %). Răspunsurile inițiale ale celorlalte departamente și

servicii ale Comisiei Europene au reprezentat, pentru fiecare dintre departamentele și

serviciile respective, mai puțin de 4 % din totalul cererilor de reexaminare de confirmare.

30 Denumită „TAXUD” în graficele de mai jos. 31 Denumită „MOVE” în graficele de mai jos. 32 Denumită „FISMA” în graficele de mai jos. 33 Denumită „ENER” în graficele de mai jos. 34 Denumit „SJ” în graficele de mai jos.

14

3.3. Categoria socioprofesională a solicitanților (a se vedea anexa – tabelul 6)

Solicitanții își pot menționa categoria socioprofesională în formularul de cerere de pe site-ul

web Europa, selectând una dintre următoarele nouă categorii: cetățean, personal academic,

avocat, jurnalist, organizație neguvernamentală, întreprindere, deputat în

Parlamentul European, autoritate subnațională sau autoritate a unui stat membru35.

În scopuri statistice, categoria „cetățean” îi cuprinde pe solicitanții care au indicat că se

încadrează în categoria „cetățean”, reprezentând, de asemenea, opțiunea implicită pentru cei

care nu au selectat nicio categorie socioprofesională.

▪ Cereri inițiale

În 2020, majoritatea cererilor inițiale au provenit, la fel ca în anii precedenți, de la cetățeni.

Această categorie de solicitanți a transmis, într-adevăr, aproximativ 51,3 % din solicitări.

Locul al doilea în clasamentul celor mai prolifici solicitanți, care a fost ocupat de instituțiile

academice și grupurile de reflecție în 2019, a fost recâștigat în 2020 de întreprinderi (la fel ca

în 2018), care au reprezentat 11,7 % din cererile inițiale. Cu toate acestea, instituțiile

academice și grupurile de reflecție s-au situat pe poziția imediat următoare cu aproximativ

10,7 % din cererile inițiale. Practicienii în domeniul dreptului și jurnaliștii (8,9 % și,

respectiv, 7,9 %) continuă să rămână printre principalii solicitanți, la fel ca în anii precedenți.

Organizațiile neguvernamentale (aproape 6 %) reprezintă singura categorie de solicitanți

dintre cele rămase care reprezintă mai mult de 5 % din cererile inițiale. Ele au fost urmate la o

oarecare distanță de celelalte categorii, reprezentând fiecare mai puțin de 2 % din cererile

inițiale.

35 Aceasta din urmă este o categorie nouă, introdusă în 2018, pentru a reflecta faptul că autoritățile naționale ale

statelor membre au dreptul de a transmite cereri de acces la documente în temeiul

Regulamentului (CE) nr. 1049/2001.

15

▪ Cereri de confirmare

Majoritatea cererilor de confirmare din 2020 au provenit de la cetățeni, reprezentând 39,8 %

din aceste cereri (comparativ cu 51,5 % în 2019 și 36,2 % în 2018).

Jurnaliștii au ocupat locul al doilea, depunând un număr mare de cereri de confirmare,

respectiv nu mai puțin de 15,5 %.

A treia poziție este ocupată de organizațiile neguvernamentale, care au depus 14,9 % din

cererile de confirmare, urmate de practicienii în domeniul dreptului, reprezentând aproximativ

12,9 % din cererile de confirmare.

Aceștia din urmă au fost urmați la o oarecare distanță de întreprinderi (7,1 %), de instituțiile

academice și de grupurile de reflecție (6,2 %), iar celelalte categorii rămase au reprezentat

fiecare mai puțin de 4 % din cererile de confirmare.

16

3.4. Originea geografică a solicitanților (a se vedea anexa – tabelul 7)

▪ Cereri inițiale

în ceea ce privește defalcarea geografică a cererilor inițiale din 2020, se pare că cele depuse

de solicitanți din Belgia (30,6 %), Germania (11,9 %) și Franța (8,8 %) reprezintă împreună

mai mult de jumătate din numărul total de cereri primite de Comisie. Pe al patrulea loc s-a

clasat Italia cu aproape 7,7 % din cererile inițiale, urmată de Țările de Jos (5,9 %) și Spania

(5,2 %). Cererile provenind din celelalte state membre au reprezentat mai puțin de 2 % pentru

fiecare stat membru.

Se observă o scădere considerabilă a numărului de cereri din partea Regatului Unit, care este

frapantă. Într-adevăr, în 2020, doar 0,5 % din cererile inițiale au provenit din Regatul Unit,

comparativ cu 7,8 % în 2019, 9,2 % în 2018 și 15,2 % în 2017. Faptul că Regatul Unit a

părăsit Uniunea Europeană la 31 ianuarie 2020, în urma ratificării Acordului de retragere de

către UE și Regatul Unit, a avut un impact clar asupra acestor date.

În 2020, dreptul de acces la documente a fost în continuare exercitat și de solicitanți cu

reședința sau cu sediul social în țări terțe. Cererile inițiale ale acestora au confirmat tendința

de creștere ușoară, dar constantă, observată în anii precedenți, reprezentând aproximativ

11,2 % comparativ cu 6,6 % în 2019, 5,3 % în 2018 și aproape 5 % în 2017.

17

▪ Cereri de confirmare

În ceea ce privește repartizarea geografică a cererilor de confirmare, cel mai mare procent a

fost reprezentat, de departe, la fel ca în anii precedenți, de solicitanții cu reședința în Belgia

sau stabiliți în Belgia, care au reprezentat 27,5 % din totalul solicitanților, deși a fost

confirmată scăderea netă observată deja din 2019.

A doua cea mai mare categorie de solicitanți a provenit, la fel ca în 2019, din Germania

(15,5 %), urmată de Țările de Jos (8,4 %), Spania și Italia (fiecare 6,8 %) și Franța (6,5 %).

Pentru celelalte state membre, această cifră nu a depășit 4 %.

În fine, numărul cererilor de confirmare din partea solicitanților care își au reședința sau

sediul social în țări terțe, care a reprezentat cel puțin 8,3 %, a înregistrat o creștere netă (în

comparație cu aproape 1,5 % în 2019, 2,2 % în 2018 și 3,6 % în 2017).

18

4. APLICAREA EXCEPȚIILOR DE LA DREPTUL DE ACCES

Dreptul de acces prevăzut în Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 face obiectul unei serii de

excepții specifice, care sunt prevăzute la articolul 4 din regulamentul respectiv. Orice refuz,

fie el integral sau parțial, trebuie să fie justificat în temeiul a cel puțin uneia dintre aceste

excepții.

4.1. Tipurile de acces acordat (anexa – tabelele 8 și 9)

▪ Etapa inițială

În 2020, s-a acordat acces integral sau parțial la documente în peste 81 % din cazuri în etapa

inițială (indicând astfel o creștere față de 2019, când a ajuns la 77,6 %).

Procentul de răspunsuri complet pozitive a crescut considerabil de la 52,8 % în 2019 la

55,7 % în 2020.

În plus, procentul răspunsurilor parțial pozitive a continuat să confirme tendința de creștere

constantă observată începând din 2017 (de la 20,3 % în 2017, la 20,8 % în 2018, la 24,8 % în

2019 și la 25,3 % în 2020).

19

În paralel, s-a menținut tendința de scădere constantă a procentului de refuz complet al

accesului, observată începând din 2016, reprezentând doar 10,2 % din totalul cererilor inițiale

(față de 12,9 % în 2019, 15,8 % în 2018 și 18 % și, respectiv, 18,7 %, în 2017 și 2016).

În plus, 2020 a reflectat o ușoară scădere a numărului de cazuri în care documentele solicitate

fie nu existau, fie nu erau deținute de instituție (8,8 % din cererile inițiale, comparativ cu

9,5 % în 2019).

▪ Etapa de confirmare

În 2020 au fost pe deplin confirmate în etapa de confirmare 49,4 % din răspunsurile inițiale

contestate prin cereri de confirmare (comparativ cu 30,1 % în 2019, 41,7 % în 2018 și 52,9 %

în 2017). S-a revenit integral sau parțial asupra a 37,4 % din răspunsurile inițiale (față de

53,4 % în 2019).

20

4.2. Excepții de la dreptul de acces invocate36 (a se vedea anexa – tabelul 10)

4.2.1. Etapa inițială

În 2020, protecția vieții private și a integrității individului37 a fost în continuare, la fel ca în

anii precedenți, cea mai frecventă excepție pe care Comisia Europeană a folosit-o pentru a

refuza (integral sau parțial) accesul în etapa inițială. Aceasta a fost invocată în nu mai puțin de

44,1 % din refuzuri, comparativ cu 41,1 % în 2019 și cu 34,5 % în 2018.

La fel ca în anii precedenți, un număr mare dintre aceste refuzuri s-a datorat nevoii de a

secretiza numele membrilor personalului care nu îndeplinesc funcții de conducere sau ale

reprezentanților terți care apar în documente, în conformitate cu legislația aplicabilă privind

protecția datelor.

A doua excepție cel mai frecvent invocată se referă la protecția intereselor comerciale38.

Această excepție a fost invocată în peste 14,2 % din refuzuri (parțiale sau integrale)39.

Excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit40

a ocupat locul trei în clasamentul celor mai invocate excepții, reprezentând 11,6 % din

refuzuri41.

A urmat excepția care vizează protecția procesului decizional în curs42, cu un procent de

utilizare de 9,7 %43.

Utilizarea relativă a excepției pentru protejarea siguranței publice44 a crescut semnificativ (de

la 9,2 % în 2019 la aproape 6,4 % în 2020).

Pe lângă excepția care prevede protecția relațiilor internaționale45, care a reprezentat 5,4 %

din cazuri46, fiecare dintre celelalte excepții prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 a

fost invocată de instituție în mai puțin de 4 % din cazuri la refuzarea accesului parțial sau

integral la documentele solicitate în etapa inițială.

36 În temeiul articolului 4 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001. 37 Această excepție este prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001. 38 Această excepție este prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001. 39 Comparativ cu 15 % în 2019 și 15,4 % în 2018. 40 Această excepție este prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001. 41 Comparativ cu 13,4 % în 2019 și 12,7 % în 2018. 42 Această excepție este prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul (CE)

nr. 1049/2001. 43 Comparativ cu 10,2 % în 2019 și 15,1 % în 2018. 44 Această excepție este prevăzută la articolul 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001. 45 Această excepție este prevăzută la articolul 4 alineatul (1) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001. 46 Comparativ cu 5,3 % în 2019.

21

4.2.2. Etapa de confirmare

Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit a continuat să fie, în

2020, la fel ca în anii precedenți, motivul cel mai frecvent invocat pentru confirmarea unui

refuz (integral sau parțial) al accesului, reprezentând 33 % din cazuri (comparativ cu 24,3 %

în 2019 și aproape 30,6 % în 2018).

Pe poziția a doua s-a plasat excepția pentru protecția vieții private și a integrității individului

(26,5 % comparativ cu 22,2 % în 2019 și aproape 25 % în 2018).

Excepția pentru protecția interesului public în ceea ce privește interesele comerciale s-a clasat

pe poziția a treia în 2020, cu un procent de 14,4 %, punând capăt scăderii constante a utilizării

sale în perioada anterioară, observată între 2016 și 2019 inclusiv.

Aceasta a fost urmată de excepția pentru protecția relațiilor internaționale, care a fost

invocată în 7,8 % dintre refuzuri, comparativ cu 18,4 % în 2019.

Excepția pentru protecția procesului decizional închis al instituției s-a situat pe locul al

cincilea, cu un procent de utilizare de 5,2 %, ceea ce reprezintă o ușoară creștere în

comparație cu 2019, când a reprezentat doar 4,2 % din refuzuri.

Excepțiile rămase au reprezentat fiecare mai puțin de 5 % din motivele de refuz în etapa de

confirmare.

22

5. PLÂNGERI ADRESATE OMBUDSMANULUI EUROPEAN

În 2020, Ombudsmanul European a deschis 28 de noi anchete în cadrul cărora accesul la

documente a constituit fie elementul principal, fie un element subsidiar al plângerii, față de 32

în 2019 și 29 în 2018 și a închis 23 de plângeri, față de 42 în 201947.

Deși recomandările Ombudsmanului European nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic,

Comisia le acordă o importanță deosebită, în special în ceea ce privește aplicarea dispozițiilor

privind accesul la documente. În conformitate cu normele prevăzute în Regulamentul (CE)

nr. 1049/2001 și cu jurisprudența Curții de Justiție, Comisia ia măsuri pentru a-și alinia

practica la recomandările Ombudsmanului European și salută cooperarea pozitivă cu acesta.

În acest context, în 2020, în doar două dintre cele 23 de cazuri închise,

Ombudsmanul European a identificat cazuri de administrare defectuoasă48. Toate celelalte

21 de cazuri au fost închise, fără observații sau sugestii de îmbunătățire din partea

Ombudsmanului European49.

47 Statisticile se referă la cazurile adresate Ombudsmanului European pentru toate departamentele

Comisiei Europene, cu excepția Oficiului European de Luptă Antifraudă. 48 În cazul 1050/2018, Ombudsmanul European a concluzionat că refuzul Comisiei de a solicita unui funcționar

să identifice și să extragă mesaje din căsuța de e-mail profesională a funcționarului pentru a evalua dacă

acestea pot fi divulgate constituie un caz de administrare defectuoasă. Un alt caz de administrare defectuoasă a

fost identificat în cazul 1794/2019, în care Comisia a refuzat să furnizeze reclamantului o copie a

documentelor solicitate fără a secretiza numele fostului șef de unitate. 49 Această problemă a fost soluționată în șapte dintre aceste cazuri.

23

6. JURISPRUDENȚĂ NOUĂ PRIVIND ACCESUL LA DOCUMENTE

În 2020, instanțele UE au dezvoltat și mai mult, în cadrul diferitelor proceduri judiciare,

jurisprudența deja considerabilă referitoare la accesul la documentele instituțiilor UE. Această

jurisprudență nou-apărută a confirmat în mare măsură activitatea Comisiei Europene în

temeiul Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 și o va orienta în continuare.

6.1. Curtea de Justiție

În 2020, Curtea de Justiție a pronunțat doar două hotărâri referitoare la căile de atac în ceea ce

privește dreptul de acces public la documente în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001,

în care Comisia Europeană a fost parte la proceduri, comparativ cu cinci în 201950.

În ambele hotărâri, Curtea de Justiție a respins recursurile. În una dintre aceste cauze (și

anume cauza C-612/18 P), hotărârea Tribunalului de a respinge acțiunea în anulare introdusă

împotriva deciziei Comisiei a fost confirmată.

În plus, în ambele cauze, Curtea de Justiție a clarificat diferite probleme, de la aspecte

procedurale până la elemente mai importante ce rezultă din punerea în aplicare a

Regulamentului (CE) nr. 1049/2001.

6.1.1. Clarificări ale unor norme de fond

Dintre cele două hotărâri pronunțate de Curtea de Justiție în 2020 în legătură cu punerea în

aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001, una dintre acestea, și anume

cauza ClientEarth/Comisia Europeană51, a oferit Curții ocazia de a clarifica domeniul de

aplicare al excepției privind protecția relațiilor internaționale prevăzută la articolul 4

alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din regulament.

Curtea de Justiție a statuat că anumite părți ale documentelor referitoare la compatibilitatea cu

dreptul UE a mecanismului de soluționare a litigiilor dintre investitori și stat și a sistemului

jurisdicțional în materie de investiții pentru acordurile comerciale ale UE ar putea fi reținute

de Comisie în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul (CE)

nr. 1049/2001, având în vedere că acestea erau încă în curs de negociere în cadrul acordului

vizat (Parteneriatul transatlantic pentru comerț și investiții).

În cea de a doua hotărâre, și anume în cauza Izba/Comisia Europeană, Curtea de Justiție a

clarificat faptul că, pentru a evalua interesul juridic al reclamanților de a continua procedura,

trebuie să se țină seama de faptul că decizia atacată a fost adoptată pe baza punerii în aplicare

a unei prezumții generale de confidențialitate, care acoperă documentele legate de o procedură

de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, admisă deja de Curtea de Justiție52.

50 Și anume: Hotărârile din 19 martie 2020, ClientEarth/Comisia Europeană, C-612/18P, EU:C:2020:223; și din

30 aprilie 2020, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Comisia Europeană,

C-560/18P, EU:C:2020:330. 51 Hotărârea din 19 martie 2020, ClientEarth/Comisia Europeană, C-612/18P, op.cit. 52 Hotărârea pronunțată în cauza Izba/Comisia Europeană, C-560/18P, op.cit. 49.

24

6.1.2. Clarificări ale unor norme procedurale

Curtea de Justiție a confirmat faptul că un reclamant, a cărui cerere de acces la documente a

fost inițial respinsă, ar putea formula o acțiune împotriva instituției vizate de cererea în cauză,

chiar dacă cererea sa a fost admisă după introducerea de către acesta a unei acțiuni în fața

instanțelor Uniunii, numai în situația în care reclamantul poate demonstra că pretinsa

nelegalitate riscă să se repete în viitor, indiferent de împrejurările specifice ale cauzei53.

6.2. Tribunalul

În 2020, Tribunalul a pronunțat zece hotărâri54 în cauze în care a fost implicată

Comisia Europeană privind dreptul de acces la documente în temeiul

Regulamentului (CE) nr. 1049/200155.

Dintre aceste zece hotărâri, patru au respins acțiunile în anulare împotriva deciziilor

Comisiei56.

Într-o altă cauză, aceasta a considerat că nu era necesar să se pronunțe cu privire la acțiunea

îndreptată împotriva unei decizii implicite negative care a rămas fără obiect ca urmare a

adoptării unei decizii pozitive exprese de confirmare57.

În trei dintre aceste hotărâri, Tribunalul a dispus anularea deciziei Comisiei58.

În cadrul acestui corp de jurisprudență dezvoltat în 2020, Tribunalul a avut ocazia de a

clarifica diferite chestiuni, de la elemente de fond până la aspecte care țin mai mult de

procedură, care rezultă din punerea în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1049/2001.

6.2.1. Clarificări ale unor norme de fond

În 2020, clarificările de fond aduse de Tribunal s-au axat, în esență, pe aplicarea excepțiilor de

mai jos.

53 Ibid. punctul 50. 54 Față de nouă în 2019. 55 Ordonanțele din 14 decembrie 2020, ClientEarth AISBL/Comisia Europeană, T-255/20, EU:T:2020:642, din

27 noiembrie 2020, PL/Comisia Europeană, T-728/19, EU:T:2020:575; și Hotărârile din 23 septembrie 2020,

Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, EU:T:2020:446; din 25 noiembrie 2020, Marco

Bronckers/Comisia Europeană, T-166/19, EU:T:2020:557; din 28 mai 2020, Liam Campbell/Comisia

Europeană, T-701/18, EU:T:2020:224; din 26 martie 2020, Laurence Bonnafous/Comisia Europeană, T-

646/18, EU:T:2020:120; din 6 februarie 2020, Compañía de Tranvías de La Coruña, SA/Comisia Europeană,

T-485/18, EU:T:2020:35; din 26 martie 2020, ViaSat, Inc./Comisia Europeană, T-734/17, EU:T:2020:123; din

28 mai 2020, ViaSat, Inc./Comisia Europeană, T-649/17, EU:T:2020:235, și din 30 ianuarie 2020, CBA

Spielapparate- und Restaurantbetriebs GmbH/Comisia Europeană, T-168/17, EU:T:2020:20. 56 Și anume, Ordonanța pronunțată în cauza PL/Comisia Europeană, T-728/19, op.cit.; și hotărârile pronunțate în

cauzele Marco Bronckers/Comisia Europeană, T-166/19, op.cit.; Laurence Bonnafous/Comisia Europeană,

T­646/18, op.cit.; ViaSat, Inc./Comisia Europeană, T-734/17, op.cit.; ViaSat, Inc./Comisia Europeană,

T­649/17, op.cit.; precum și Hotărârea pronunțată în cauza CBA Spielapparate- und Restaurantbetriebs

GmbH/Comisia Europeană, T-168/17, op.cit. 57 Și anume, Ordonanța pronunțată în cauza ClientEarth AISBL/Comisia Europeană, T-255/20, op.cit. 58 Și anume, hotărârile pronunțate în cauzele Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19 op.cit.;

Liam Campbell/Comisia Europeană, T-701/18, op.cit.; și Compañía de Tranvías de La Coruña,

SA/Comisia Europeană, T-485/18, op.cit.

25

▪ Excepția referitoare la protecția relațiilor internaționale

În ceea ce privește conceptul de relații internaționale care stă la baza excepției prevăzute la

articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001,

Tribunalul a considerat că acesta include nu numai etapele de negociere, ci și etapele de

punere în aplicare a acordurilor internaționale59 și că, în cazul documentelor care provin

dintr­o țară terță, a căror divulgare poate aduce atingere interesului de a proteja relațiile

internaționale, refuzul țării terțe de a le divulga reprezintă una dintre circumstanțele care

trebuie luate în considerare la evaluarea riscului la adresa interesului protejat60.

▪ Excepția referitoare la protecția intereselor comerciale

Tribunalul a observat că, în scopul aplicării excepției referitoare la protecția intereselor

comerciale prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul (CE)

nr. 1049/2001, norma potrivit căreia informațiile comerciale sensibile datate cu cinci ani în

urmă sau mai mult trebuie considerate ca fiind istorice, constituie un indiciu util61.

Cu toate acestea, instituția în cauză are posibilitatea de a demonstra că aceste informații conțin

încă unul dintre elementele esențiale ale poziției comerciale a întreprinderii în cauză, după

caz, după consultarea acesteia din urmă în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) din

regulamentul menționat62. Sarcina probei în această privință îi revine instituției63.

▪ Excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare

Tribunalul a subliniat că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din

Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 se opune divulgării: conținutului documentelor întocmite

exclusiv în scopul unei proceduri judiciare specifice, care includ memoriile sau alte

documente depuse în cadrul procedurilor judiciare, documentele interne privind examinarea

unei cauze aflate în curs și comunicările referitoare la cauza dintre direcția generală în cauză

și serviciul juridic sau un cabinet de avocatură64. Aceasta poate fi aplicată, de asemenea, în

cazul documentelor a căror divulgare poate să compromită, în cadrul unei proceduri specifice,

principiul egalității armelor, ca urmare a faptului că au, la momentul luării deciziei prin care

se respinge acordarea accesului, o legătură pertinentă fie cu un litigiu aflat pe rolul instanței

Uniunii, fie cu o procedură aflată pe rolul unei instanțe naționale, care ar putea necesita, în

mod deosebit, o trimitere preliminară65.

59 Hotărârea pronunțată în cauza Marco Bronckers/Comisia Europeană, T-166/19, op.cit., punctul 70; 60 Ibid. punctul 59. 61 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19 op.cit., punctul 82; 62 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. ibid. 63 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. ibid. 64 Hotărârea pronunțată în cauza Compañía de Tranvías de La Coruña, SA/Comisia Europeană, T-485/18, op.cit.,

punctul 41. 65 Hotărârea pronunțată în cauza Compañía de Tranvías de La Coruña, SA/Comisia Europeană, T-485/18, op.cit.,

punctul 42.

26

▪ Excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și

de audit

Tribunalul a statuat că o procedură structurată și formalizată a Comisiei Europene al cărei

obiectiv este colectarea și analiza informațiilor care să permită instituției să poată adopta o

poziție în cadrul exercitării funcțiilor sale prevăzute de tratate trebuie să fie considerată o

„anchetă”. Acest concept poate viza activitatea Comisiei Europene menită să constate fapte

pentru a evalua o anumită situație66.

Pe de altă parte, pentru ca o procedură să poată fi calificată drept „anchetă”, nu este necesar ca

poziția Comisiei, în exercitarea funcțiilor sale, să fie exprimată sub forma unei decizii în

sensul articolului 288 al patrulea paragraf din TFUE și poate consta, printre altele, într-un

raport sau într-o recomandare67.

În plus, conceptul de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul (CE)

nr. 1049/2001 nu se limitează la activitățile de investigare desfășurate de o instituție a UE, ci

include și activitățile desfășurate de autoritățile publice ale statelor membre în vederea

protejării intereselor lor specifice68.

▪ Conceptul de interes public superior

Tribunalul profitat de ocazie pentru a sublinia limitele conceptului de „interes public

superior” în înțelesul articolului 4 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001.

În conformitate cu jurisprudența constantă, interesele private, inclusiv exercitarea dreptului la

apărare de către reclamant în cadrul unui proces, nu sunt relevante pentru a stabili existența

unui interes public superior în sensul Regulamentului (CE) nr. 1049/200169.

De asemenea, considerațiile de ordin general referitoare la interesul reclamantului de a obține

repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a normelor de concurență sunt, în

principiu, insuficiente pentru a demonstra existența unui interes public superior70. Cu toate

acestea, orice persoană care solicită repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a

normelor de concurență poate prezenta dovezi care să justifice necesitatea accesului la oricare

dintre documentele din dosarul Comisiei, astfel încât instituția să poată, de la caz la caz, să

pună în balanță interesele care justifică divulgarea unor astfel de documente și protecția

acestora, ținând seama de toate faptele relevante ale cauzei71.

66 Hotărârea pronunțată în cauza ViaSat, Inc./Comisia Europeană, T-649/17, EU:T:2020:235, op.cit. punctul 66. 67 Hotărârea pronunțată în cauza ViaSat, Inc./Comisia Europeană, T-649/17, EU:T:2020:235, op.cit. punctul 67. 68 Hotărârea pronunțată în cauza ViaSat, Inc./Comisia Europeană, T-649/17, EU:T:2020:235, op.cit. punctul 70. 69 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19 op.cit., punctele 84-87. 70 Hotărârea pronunțată în cauza CBA Spielapparate- und Restaurantbetriebs GmbH/Comisia Europeană,

T­168/17, op.cit. punctul 55. 71 Ibid.

27

▪ Prezumția generală de confidențialitate

Potrivit jurisprudenței constante, instituțiile UE își pot întemeia deciziile de nedivulgare a

documentelor solicitate pe prezumții generale, care se aplică anumitor categorii de

documente72.

Tribunalul a decis că, pentru a putea aplica prezumția referitoare la apartenența documentelor

solicitate la o procedură EU Pilot, Comisia trebuie să identifice în decizia atacată documentele

vizate prin cererea de acces, pentru a le clasifica, în continuare, pe categorii sau ca făcând

parte dintr-un anumit dosar administrativ73.

Potrivit Tribunalului, în lipsa unei astfel de identificări, prezumția de confidențialitate ar fi

irefutabilă74, iar Tribunalul nu ar fi în măsură să își exercite controlul jurisdicțional și să

verifice dacă Comisia a considerat în mod întemeiat că documentele solicitate intrau sub

incidența unei proceduri EU Pilot75.

În scopul identificării documentelor relevante care intră sub incidența prezumției generale de

confidențialitate, instituția se poate limita totuși la a preciza, de exemplu: „tipurile sau

categoriile de documente care ar fi fost identificate de către serviciile sale, numărul, sau data

acestora”76; sau „natura și instituția sau administrația autoare a acestora, fără a le dezvălui

conținutul”77.

6.2.2. Clarificări ale unor norme procedurale

Principalele aspecte procedurale abordate în 2020 de Tribunal au vizat restricționarea

unilaterală a unei cereri cu un domeniu de aplicare larg și caracterul obligatoriu al termenelor

prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1049/2001.

▪ Limitarea unilaterală a unei cereri cu un domeniu de aplicare larg

În conformitate cu jurisprudența constantă, instituțiile pot, în anumite circumstanțe, să

restrângă în mod unilateral domeniul de aplicare al unei cereri cu un domeniu larg de

aplicare78.

Tribunalul a arătat că nu doar numărul de pagini prezintă relevanță în această privință, ci și

natura și conținutul documentelor79. Simpla trimitere la un anumit număr de pagini nu este,

așadar, suficientă, ca atare, pentru a aprecia volumul de muncă necesar pentru o examinare

72 A se vedea, printre altele, Hotărârea din 27 februarie 2014, Comisia/EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112,

punctul 65 și jurisprudența citată, Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation and

Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punctul 55 și jurisprudența citată și Hotărârea din

5 decembrie 2018, Campbell/Comisia, T-312/17, EU:T:2018:876, punctul 28 și jurisprudența citată. 73 Hotărârea pronunțată în cauza Liam Campbell/Comisia Europeană, T-701/18, op. cit. punctul 63. 74 Hotărârea pronunțată în cauza Liam Campbell/Comisia Europeană, T-701/18, op. cit. punctul 46. 75 Hotărârea pronunțată în cauza Liam Campbell/Comisia Europeană, T-701/18, op. cit. punctul 66. 76 Hotărârea pronunțată în cauza Liam Campbell/Comisia Europeană, T-701/18, op. cit. punctul 48. 77 Hotărârea pronunțată în cauza Liam Campbell/Comisia Europeană, T-701/18, op. cit. punctul 52. 78 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. punctul 41 și

următoarele. 79 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. punctul 52.

28

concretă și individuală a documentelor solicitate80.

În plus, instituția ar trebui să studieze în mod efectiv toate celelalte opțiuni posibile și să

explice în mod detaliat, în decizia sa, motivele pentru care aceste opțiuni diferite implică și un

volum de muncă nerezonabil81.

În această privință, sarcina probei îi revine instituției care se prevalează de caracterul

nerezonabil al volumului de muncă pe care îl implică examinarea cererii82.

O selecție aleatorie efectuată de instituție nu poate constitui o bază adecvată pentru

identificarea documentelor care pot fi evaluate în cadrul restrângerii unilaterale a domeniului

de aplicare al unei cereri disproporționate, chiar și în absența oricărei indicații din partea

reclamantului cu privire la un grup de documente care ar putea fi deosebit de relevante pentru

el83. Pentru aceasta, o astfel de selecție trebuie să rezulte dintr-o evaluare obiectivă a

volumului maxim de muncă pe care instituția este în măsură să îl desfășoare în termenele

prevăzute în regulament84.

În acest context, volumul de muncă ce ar putea fi relevant pentru evaluarea timpului necesar

pentru prelucrarea unei cereri de acces nu poate fi determinat prin luarea în considerare a

suprasolicitării legate de căutarea și de recuperarea documentelor din arhivele instituției, ci,

cel mult, luând în considerare suprasolicitarea legată de examinarea documentelor respective

în vederea acordării dreptului de acces85.

▪ Caracterul obligatoriu al termenelor prevăzute de regulament

Tribunalul a reiterat faptul că posibilitatea consultării prevăzută la articolul 6 alineatul (3) din

Regulamentul (CE) nr. 1049/2001, în vederea identificării unei soluții echitabile, nu se poate

referi decât la conținutul sau la numărul documentelor, dar nu și la termenele prevăzute la

articolele 7 și 8 din acest regulament86. Prin urmare, instituțiile nu pot ignora aceste termene

pentru a răspunde favorabil dorinței reclamantului de a primi răspunsuri eșalonate în timp87.

6.3. Cauze introduse împotriva Comisiei Europene în 202088

În 2020, au fost înaintate instanțelor europene șapte cauze în care a fost implicată

Comisia Europeană.

Șase dintre aceste cauze privesc acțiuni introduse în fața Tribunalului89, una din ele fiind deja

închisă în cursul anului 2020 printr-o decizie prin care se concluziona că nu era necesară

pronunțarea asupra fondului90.

80 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. ibid. 81 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. punctul 44. 82 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. punctul 43. 83 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. ibid. 84 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. punctul 55. 85 Hotărârea pronunțată în cauza Giorgio Basaglia/Comisia Europeană, T-727/19, op.cit. punctul 54. 86 Ibid. punctul 37. 87 Ibid. punctul 38. 88 Începând de la data de 31 decembrie 2019.

29

În paralel, la Curtea de Justiție a fost introdus un recurs împotriva unor hotărâri ale

Tribunalului în care Comisia Europeană era parte la procedurile judiciare91.

Comisia Europeană a urmărit cu atenție evoluția jurisprudenței instanțelor europene în 2020

menționate anterior.

Într-adevăr, în șapte dintre cele 12 cauze soluționate atât de Curtea de Justiție, cât și de

Tribunal în 2020 au fost respinse integral acțiunile în anulare formulate împotriva deciziilor

Comisiei Europene92, prin urmare poziția instituției a prevalat. O altă cauză a fost finalizată

fără a fi necesară pronunțarea asupra fondului93.

De asemenea, Comisia Europeană a luat act de toate clarificările de fond și procedurale

menționate mai sus, furnizate de instanțele europene în 2020 în legătură cu

Regulamentul (CE) nr. 1049/2001.

La fel ca în anii precedenți, Secretariatul General, împreună cu Serviciul Juridic, a organizat

cu regularitate seminare pentru informarea personalului Comisiei Europene cu privire la

evoluțiile recente ale jurisprudenței.

89 Și anume, cauzele Validity/Comisia Europeană, T-640/20 op.cit.; Pollinis France/Comisia Europeană,

T­554/20, op.cit.; Pollinis France/Comisia Europeană, T-371/20, op.cit.; ClientEarth

AISBL/Comisia Europeană, T-255/20, op.cit.; JP/Comisia Europeană, T-247/20, op.cit.; și

Huhtamaki/Comisia Europeană, T­134/20, op.cit. 90 Și anume, Ordonanța din 14 decembrie 2020, ClientEarth AISBL/Comisia Europeană, T-255/20, op.cit. 91 Și anume, cauza ViaSat Inc. /Comisia Europeană, C-235/20P, op.cit. 92 Și anume, hotărârile pronunțate în cauzele ClientEarth/Comisia Europeană, C-612/18P op.cit., PL/Comisia

Europeană, T-728/19, op.cit.; Marco Bronckers/Comisia Europeană, T-166/19, op. cit.; Laurence

Bonnafous/Comisia Europeană, T-646/18, op.cit.; ViaSat, Inc./Comisia Europeană, T-734/17, op.cit.; ViaSat,

Inc./Comisia Europeană, T-649/17, op.cit.; precum și CBA Spielapparate- und Restaurantbetriebs

GmbH/Comisia Europeană, T-168/17, op.cit. 93 Și anume, Ordonanța din 14 decembrie 2020, ClientEarth AISBL/Comisia Europeană, T-255/20, op.cit.