123568338-Drept-administrativ

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

DREPT ADMINISTRATIV

- Suport de curs -

Lector univ. dr. Mihaela CRUAN

BUCURETI

SUMAR

MODULUL 1: INTRODUCERE N STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV 7

1. Noiunea de societate, de stat i de putere executiv 7 2. Geneza i evoluia ideii de separare a puterilor n stat 10 3. Noiunea de administraie public 16

MODULUL 2: TEORIA GENERAL A DREPTULUI ADMINISTRATIV 22 1. Normele juridice de drept administrativ 22

2. Izvoarele dreptului administrativ 30

3. Codificarea dreptului administrativ 40

4. Raportul de drept administrativ 44 MODULUL 3: TEORIA ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE 48

1. Structura i criteriile de constituire n sistem a administraiei publice 49 2. Sarcinile i atribuiile autoritilor administraiei publice 55 3. Competena administraiei publice 59 4. Capacitatea juridic a autoritilor administraiei publice 61 5. Serviciile publice 62

6. Regimurile administrative 71 MODULUL 5: AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE 77

1. eful Statului 78 2. Administraia public de stat 84 3. Administraia public local 109

MODULUL 5: RESURSELE ADMINISTRAIEI PUBLICE 121 1. Personalul administraiei publice 121 2. Baza material i financiar (logistica) 160

I. Informaii generale Date de identificare a cursului

Date de contact ale titularului de curs: Nume: Mihaela Cruan Birou: Str.Povernei, nr. 6, S. 1, Cam. 101 Fax: 021 3122535 E-mail: [email protected] Consultaii: Marti, ora 11.30 12.30

Date de identificare curs i contact tutori: Drept administrativ Anul I, Semestrul II Curs obligatoriu

Condiionri i cunotine prerechizite Pentru parcurgerea i intelegearea conceptelor cu care lucram la aceasta disciplina este necesara

parcurgerea anterioara a cursurilor de: Drept constitutional i Teoria general a dreptului. Descrierea cursului Studiul administraiei publice din perspectiva juridic este din punctul de vedere al statului de drept

cea mai importanta. Cursul analizeaz sistemul romnesc de administraie public lund n considerare i implicaiile acestuia asupra societii din punct de vedere juridic.

Disciplina de studiu i propune s contribuie la formarea pregtirii juridice, nlesnindu-se cunoaterea i nsuirea categoriilor i noiunilor fundamentale cu care opereaz tiina dreptului administrativ.

innd cont de perioada actual, vor fi evideniate cile i mijloacele realizrii reformei n administraia public, opernd cu concepte cheie ca: democraia, administraie de gestiune, descentralizare, autonomie, subsidiaritate, regiuni i euroregiuni, cooperare transfrontalier etc.

Organizarea temelor n cadrul cursului Bibliografia necesar a fi parcurs pentru fiecare modul component al cursului poate fi procurat de la

Biblioteca SNSPA i/sau Biblioteca Central Universitar. Cursul de Drept administrativ Partea I este organizat pe urmtoarele module: Modulul 1: Introducere n studiul dreptului administrativ Bibliografie: I. Alexandru, M. Carausan, S. Bucur Drept administrativ; Lumina Lex; 2005; p.31-61. A. Iorgovan Tratat de drept administrativ; All Beck; 2001-Ediia a III-a, Vol. I; p.3-15. Modulul 2: Teoria general a dreptului administrativ: norma i raportul de drept administrativ,

izvoarele i codificare dreptului administrativ Bibliografie: I. Alexandru, M. Carausan, S. Bucur; Lumina Lex; 2005; p.81-125 A. Iorgovan Tratat de drept administrativ; All Beck; 2001-Ediia a III-a, Vol. I; p.125-133 Modulul 3: Teoria organizrii administraiei publice: structuri, competene, regimuri administrative,

servicii publice Bibliografie: I. Alexandru, M. Carausan, S. Bucur; Lumina Lex; 2005; p.125-180

Modulul 4: Autoritile administraiei publice: eful statului, administraia de stat, administraia

local Bibliografie: I. Alexandru, M. Carausan, S. Bucur; Lumina Lex; 2005; p.180-282 Modulul 5: Resursele administraiei publice: personalul. Funcia i funcionarul public. Instrumente

de eviden a funcionarului public. Dosarul profesional Bibliografie:

I. Alexandru, M. Carausan, S. Bucur Drept administrativ; Lumina Lex ; 2005; p.282-365; p.349-355. Formatul i tipul activitilor implicate de curs Studentul are libertatea de a-i gestiona singur, fr constrngeri, modalitatea i timpul de parcurgere

a cursului cu condiia respectrii calendarului disciplinei. Calendarul disciplinei prevede patru verificri obligatorii pe parcursul semestrului, necesar a fi

realizate, acestea condiionnd susinerea examenului final. Fiecare verificare urmrete evaluarea activitilor individuale ale studentului de nsuire a

cunotinelor necesar a fi parcurse pentru promovarea examenului la disciplina Drept administrativ. Materiale bibliografice obligatorii Suportul de curs obligatoriu de parcurs pentru susinerea examenului este I. Alexandru, M. Carausan,

S. Bucur Drept administrativ; Lumina Lex; 2009. Bibliografia obligatorie a cursului poate fi procurat de la Biblioteca SNSPA i/sau Biblioteca Central

Universitar. Materiale i instrumente necesare pentru curs Materiale folosite n cadrul procesului educaional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate)

staie sonorizare (pentru curs) laptop videoproiector suport de curs

Pentru parcurgerea celor cinci module ale cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line i pentru acces la clasa virtual.

Calendar al cursului

Lucrri de control (TC) Tutorial ( AT) Activiti asistate (AA) Verificri

Sptm

na

Tema

Termen predare

Tematica

Termen

programat

Laborator

Lucrri practice/ proiect

Data

Tipul

(E/C/V) 1 2 3 Modulul 1: Introducere n studiul

dreptului administrativ Modulul 2: Teoria general a

dreptului administrativ: norma i raportul de drept administrativ, izvoarele i codificare dreptului

administrativ

27.03.2010

Preg

tire c

uren

t

4 Lucrare de verificare 1

27.03.2010 27.03.2010 V

5 Modulul 3: Teoria organizrii administraiei publice: structuri,

competene, regimuri administrative, servicii publice

27.03.2010


28.03.2009 28.03.2009 V

7

Modulul 4: Autoritile administraiei publice: eful

statului, administraia de stat, administraia local

05.04.2009


12.04.2009 12.04.2009 V

9 10 11 12 13 Modulul 5: Resursele

administraiei publice: personalul. Funcia i

funcionarul public. Instrumente de eviden a funcionarului public. Dosarul profesional

31.05.2009


07.06.2009 07.06.2009 V

1 13.06.2009 E 2 21.06.2009 E 3

Sesiu

ne

4 Politica de evaluare i notare Evaluarea studenilor participani la curs se face conform urmtoarelor criterii ponderale:

40% verificare pe parcursul semestrului 50% examinare final 10% din oficiu

Examinarea final a studenilor se face la cel mai nalt nivel de testare a cunotinelor prin intermediului testului gril, ce ofer posibilitatea de verificare a tuturor cunotinelor acumulate de-a lungul cursului.

Cerine minime pentru nota 5 (sau cum se acord nota 5): dou lucrari de verificare cu not peste 5 (cinci) i nota 5 la testul gril final

Cerine minime pentru nota 10 (sau cum se acord nota 10): patru lucrri de verificare i nota 10 la testul gril final.

Studenii care susin examene de mrire de not sau restante trebuie s prezinte toate sarcinile aferente cursului.

Elemente de deontologie academic Conform art. 22 din Regulamentul privind activitatea profesional a studenilor aprobat prin Decizia

Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007 Frauda la examen se sancioneaz cu eliminarea din examen. Recidivarea n fraud se pedepsete cu exmatricularea. Titularul sau comisia de examen ntocmete, pe loc, un proces verbal de constatare a fraudei, pe care l nainteaz conducerii facultii/departamentului. n catalogul de examen se specific, n dreptul numelui studentului, cuvntul fraud. Exmatricularea se face de ctre Rectorul S.N.S.P.A., la propunerea Biroului Consiliului facultii/departamentului.

Se va avea n vedere n acest sens i Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007.

Studeni cu dizabiliti n cazul n care printre studenii nscrii pentru urmarea acestui curs se afl i persoane cu dizabiliti

se vor organiza i sustine varificari pe parcursul semestrului i examenul final n condiii speciale (sal, o persoan desemnat care s transcrie dup dictare sau, daca este posibil, sa nregistreze rezolvarea subiectelor).

Comunicarea cu studenii cu dizabiliti se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar i e-mailului ([email protected])

Strategii de studiu recomandate Pentru nsuirea cunotinelor transmise prin intermediul acestui curs va fi nevoie ca studentul s lege

noile informaii de cunotinele anterioare, s organizeze infomaiile (n ntmpinarea acestei cerine cursul a fost realizat dup o structur logic) pentru o uoar asimilare a acestora. n acest sens studentul trebuie s aib capacitatea de gndire analitic i critic, abilitatea de a se angaja ntr-un proces de nvare independent, precum i abiliti de a gsi, evalua i folosi informaiile relevante n mod potrivit.

Pentru parcurgerea bibliografiei minimale recomandate studentul va avea nevoie de aprox. 50 de ore la care se adauga 10 ore de documentare n bibliotec pentru activitile de verificare i 10 ore pentru pregtirea examinrii finale.

II. Suport de curs la disciplina Drept administrativ, Partea I

MODULUL 1: INTRODUCERE N STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Noiunea de societate, de stat i de putere executiv Societatea romneasc, statul i mai ales administraia public sunt n faa unor provocri dificile, eseniale,

generate de evoluia lumii contemporane; provocri la care va trebui s rspundem. Dintre toate aceste provocri, globalizarea, mai exact inevitabila globalizare, a declanat deja o serie de procese

n plan politic, economic, administrativ i juridic. Integrarea, mai exact necesitatea obiectiv a integrrii, este pentru Romnia, consecina imediat a fenomenului

globalizrii. Trebuie n mod necesar s ne punem ntrebarea: In ce msur este pregtit elita politic, administrativ, juridic

sau marea mas a funcionarilor publici s rspund, s fac fa rigorilor destul de aspre ale apartenenei la U.E.? Prima condiie n orice demers pe care-l facem pentru a intra n tainele unei activiti umane este nsuirea

sensurilor pe care le au noiunile, conceptele, cuvintele cheie folosite n limbajul specific domeniului pe care dorim s-l cunoatem.

Dac nu vorbim aceeai limb nu ne putem nelege, iar demersul constructiv devine imposibil. Aadar s nvm acest limbaj, s ncercm s ne nsuim acest esperando (cum l numea prof. Masimo Balducci de la Universitatea din Florena) al administraiei publice.

Oare tim sensul exact al unor cuvinte sau sintagme cum ar fi: societate, sistem social, stat, putere executiv, administraie public, structuri, relaii, sisteme de relaii, cuvinte al cror sens trebuie s-l cunoatem exact pentru a putea nelege n final ce nseamn STAT DE DREPT i de ce numai ntr-un stat de drept se poate asigura o bun guvernare?

Foarte pe scurt s ne referim la toate aceste noiuni, concepte, cuvinte cheie care prin ele nsele dau dimensiunea statului de drept.

Societate - Sistem social Intr-un sens larg, termenul de societate semnific un mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii, ceea

ce presupune existena n comun a unor indivizi grupai n ansambluri mai mult ori mai puin permanente, ceea ce nseamn c termenul este propriu nu numai lumii umane dar, n grade diferite, i multor specii din lumea animal. Etologia i sociologia au confirmat c, ntr-adevr, chiar i la nivelul unor specii inferioare, acestea i organizeaz comportamentul n forme care amintesc de ceea ce n sfera umanului se numete familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, ntrajutorare, altruism1.

Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv.

O problem important ce poate fi pus n discuie n acest context este aceea a legitimrii ordinii normative a societii. Astfel ndeobte este recunoscut faptul c sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor i pentru prohibiiile bazate pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare2.

Este de observat, de asemenea, c meninerea unei ordini normative presupune existena unui conformism. Dincolo de consens i de ntreptrunderea intereselor, mai exist nevoia unui mecanism de constrngere, nevoie

legat de necesitatea unei interpretri autoritare a obligaiilor normative instituionalizate3. Ocupndu-ne succint de termenul de sistem social trebuie s amintim c studiul sistemelor poate lua una din

urmtoarele forme4: analiza procesului - n care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strns legate ntre ele

(studiul microscopic al lumii fizice). Se definesc rezultatele intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca 1 S. Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974. 2 S. Mennell, op. cit., pg.124 3 Talcott Parsons, Reflections on the Place of Force in Social problems, New York, 1964 4 Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966

nlnuire de procese secvenionale. Soluia intermediar nu poate fi unic. Acest tip de analiz este asociat cu sistemele materiale i cu problemele concrete;

analiza rezultatului final - d o perspectiv macroscopic. Sistemul este tratat ca ansamblu. Rezultatele intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul cutiei negre). Poate fi imposibil a stabili modul n care sunt unite pentru a forma sistemul total.

Scopul final al oricrui studiu ce privete administraia este de a construi un model al sistemului administrativ, pe baza cruia administraia ca sistem s fie neleas ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute i relaii ce se combin i permit funcionarea optim.

Analiznd societatea prin prisma unui model cibernetic al societii globale, vom face abstracie de relaiile dintre naiune i restul lumii i vom ncepe analiza modelului prin palierul de baz, care reprezint executorul social, adic ansamblul structurilor, mecanismelor i instituiilor (ntreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimb i consum legturi i servicii materiale i nemateriale sau, mai general, exercit ansambluri de activiti sociale, cu excepia celor din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activiti, care constau n prestaii succesive i reciproce, este atunci nchis n el nsui5.

Palierul intermediar reprezint aparatul administrativ al statului (fcnd abstracie de colectiviti publice), excluznd serviciile productoare de bunuri i servicii care sunt nglobate n palierul de baz.

Primul palier reprezint autoritile publice de vrf, superioare (Parlament, Guvern, Preedinie) iar administraia public apare deci ca o structur intermediar ntre autoritile politice, pe de o parte i societatea civil, pe de alt parte, ntre putere i cetenii considerai n calitate de administrai. Ea asigur, sub autoritatea puterii politice, reglarea activitilor sociale.

Analiza societii prin prisma unui model cibernetic i care ne-a condus la conceptul de sistem social-global are avantajul c: pune n lumin legturile ntre concepte; reliefeaz legturile ntre scopuri, operaii i structuri i pune n eviden interaciunile i interdependenele interne sistemului complex.

Stat - Putere executiv Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere: juridic, politic i social-economic6. Conceptul juridic al statului are o importan de necontestat. Cu ajutorul lui se pot explica relaiile i situaiile

multiple care se stabilesc ntre Stat (persoan juridic) subiect activ i pasiv, subiect de drepturi i obligaii i celelalte grupri sociale, sau ntre Stat i persoanele fizice (indivizii), se poate analiza coninutul propriu al regulilor juridice ale Statului.

Problema personalitii juridice a Statului, att de complicat i mult discutat, este un aspect de reinut n acest cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de comand, imperium, Herrschaft - dreptul de constrngere, element dominant n organizarea de Stat, este un alt aspect important, nfiat n conceptul juridic al Statului, ca o trstur esenial.

Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lmuresc structurile n care se poate gsi Statul-deintor al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractnd, ca atare, fa de persoanele particulare, drepturi i obligaii: se lmuresc i se interpreteaz atribuiile Statului, se evideniaz capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se formuleaz astfel, conceptul Statului de drept: adic pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta i reglementeaz activitatea, i stvilete excesul i arbitrarul, i fixeaz lui nsui norme de conduit.

Conceptul politic asupra Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori cu privire la originea i formarea Statului, evoluia lui i nelesul su actual, n funcie de realitile politice.

Conceptul social-economic. Vede n stat, un solid sistem de organizare a nestabilei subordonri i supraordonri a indivizilor i grupelor sociale din el, n scop de a stabili un echilibru de interese ntre nevoile personale legitime ale particularilor i interesele obti, mai nti ale naiunii i apoi ale ansamblului umanitii.

Aadar, exist o diversitate de concepii asupra Statului datorit, desigur, n mare msur, ideilor personale ale diferiilor autori asupra originii i evoluiei Statului7, dar, mai ales, asupra Statului ideal. In tot cazul, aceste definiii date Statului nvedereaz dou tendine fundamentale: una abstract, alta realist. Una preocupat de a face din Stat o 5 Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976 6 Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Editura Sylvi, Bucureti, 1997, pg. 21 i urm. 7 A se vedea i Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1993, C. Dissescu, Drept constituional, Bucureti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituional romn, Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane, EdituraChemarea, Iai, 1992.

fiin a lumii juridice, un subiect activ i pasiv de drepturi, alta de a cerceta realitile care au format Statul, care l menin i care l conduc n viitor.

Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemneaz o colectivitate uman, situat pe un teritoriu i supus unei autoriti suverane. El desemneaz, de asemenea, un aparat de instituii, care i permite s comande i s acioneze.

Sub instituiile politice exist instituii administrative; ele permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degaj din jocul instituiilor publice.

Dup cum vom vedea, instituiile administrative sunt cele care fac fa sarcinilor, necesitilor de fiecare zi, care sunt din ce n ce mai complexe. In toat lumea, organele administrative se dezvolt, se multiplic i se complic.

Termenul de putere executiv face, de asemenea, parte din terminologia specific studiilor privind administraia public. S ne amintim, n primul rnd, c Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separaiunii puterilor n stat, inspirat att din anticul Aristotel, ct i de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut separaiunea puterilor nc din sec. XIII.

Acest principiu al separaiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar. In lucrarea sa De lesprit des lois, Montesquieu realiza un tip de regim politic n care se punea n valoare o guvernare moderat, prin asigurarea separaiunii puterilor i a libertilor politice. El afirma c libertile politice nu se pot exercita dect ntr-o guvernare unde puterea este limitat: Tout homme qui a du pouvoir est port en abuser Il faut que le pouvoir arrte le pouvoir.

Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativ, executiv i judectoreasc: Tout serait perdu si le mme homme, o le mme corps des principaux, o des nobles, o du peuple exeraient ces trois pouvoirs: lgislatives qui don lois, celui dexcuter des rsolutions publiques et celui de juger les crimes o les diffrends de particuliers.

In doctrina de specialitate din Romnia, cu privire la problematica puterii executive i a administraiei publice, din punct de vedere al definirii conceptelor, se remarc mai ales lucrarea domnului profesor dr. Ioan Vida, intitulat Puterea executiv i administraia public8

Foarte pe scurt, putem reine c puterea executiv se definete ca o funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i de funcia judectoreasc.

In coninutul acestei funcii se regsesc anumite atribuii care constituie obiectul activitii unor autoriti publice distincte. In rndul acestor atribuii, Jacques Cadart nominalizeaz: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, ntreprinderea unor msuri de executare material, n materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de poliie, precum i conducerea relaiilor internaionale.

Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe care formeaz fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezint o combinaie a acestora9.

Intr-o alt opinie, noiunea de putere executiv sau executiv este o noiune vag, datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dublei sale accepiuni - materiale i organice - precum i datorit concepiilor diferite care o reflect. Elementele contradictorii existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii pe care o exercit, ridica alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noiunii de executiv.

Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de organe: eful statului i guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist avnd funcii partajate i responsabiliti diferite10.

Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de executiv, nlocuind-o cu cea de funcie administrativ. In nelesul acestora, funcia administrativ este considerat n mod tradiional ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia jurisdicional11.

In concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive, bazat pe procedee de putere public. In aceast optic, administraia nu este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a 8 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994 9J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, pg.342 10 Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e dition, Economica, Paris, 1990, pg.110 11 A.de Laubadre,Trait de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980, pg.229

acestuia. In argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale. In acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea principiului separaiei puterilor n stat12.

Intr-o alt opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenieri ntre guvern i administraie, dei delimitarea celor dou noiuni nu este uor de efectuat. In aceast opinie, a guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naional, n timp ce administraia este o sarcin cotidian care nu are proporiile misiunii de a guverna.

Totodat, aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin acelorai organe i se realizeaz prin acte de aceeai natur, ceea ce duce la concluzia c distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea innd de elemente extrajuridice13.

Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere convergente14. In opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile care exercit puterea executiv. In rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive.

Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia.

In sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. In rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului.

Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public.

2. Geneza i evoluia ideii de separare a puterilor n stat Noiunile de putere executiv i putere judectoreasc sunt cele mai controversate n dreptul constituional. Citind constituiile multor state europene i nu numai, am putea fi tentai s punem sub semnul ndoielii nsi

existena acestora, constatnd absena acestor noiuni din textul propriu zis. Cu toate acestea, n statele democratice contemporane, distincia dintre puteri n stat i influena att a executivului ct i a jurisdiciei instanelor judectoreti asupra deciziilor ce se iau n domeniul politic este o realitate.

Este uor de constatat c filosofii i politologii analizeaz puterea, constituionalitii analizeaz sistemul organelor puterii legislative, puterii executive sau judectoreti (parlamentul, eful statului, eful guvernului, guvernul, instanele judectoreti de la diferite trepte de jurisdicie), specialitii n administraie examineaz actele i faptele juridice ale legislativului, ale executivului, precum i materia controlului instanelor de judecat asupra legalitii aciunii administraiei, istoricii studiaz succesiunea regimurilor politice, administrative sau juridice, dar abordarea interdisciplinar a puterii legislative, a puterii executive sau a puterii judectoreti este neglijat n mare msur.

A evalua puterea legislativ, puterea executiv sau cea judectoreasc n integralitatea lor nseamn i s oferi instrumentele care permit s se fixeze cu precizie noiunile, conceptele i, n acelai timp, s descifrezi geneza i evoluia acestor puteri.

De peste un deceniu, de cnd Romnia s-a desprins de totalitarism, asistm la acte i fapte ale legislativului, ale executivului, dar i ale instanelor de judecat prin care acestea vor s demonstreze c sunt puteri separate n stat, autodefinindu-se ca atare. Vom nelege mai bine aceast evoluie dac vom privi n perspectiv istoria politic, analizele filosofilor politici i ale constituionalitilor sau administrativitilor.

Aadar, pornim de la adevrul c o noiune, un concept, semnific o reprezentare general i abstract care permite evaluarea i nelegerea unui fenomen.

Puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc constituie fiecare n parte astfel de noiuni, fiind rezultatul tentativelor de teoretizare schiate nc din antichitate n procesul de analiz a exercitrii puterii.

12 G.Vedel, P.Delvolv, Droit Administratif, 10e dition, P.U.F., Paris, 1988, pg.56 i urm. 13 J.Rivero, Droit Administratif, 12e dition, Dalloz, Paris, 1987, pg.15 14 A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, EdituraHercules, 1993, pg.9 i urm.

Aristotel, n Politica, a fost primul care a ncercat s fac distincie ntre componentele puterii i s explice, categorisind noiunea de comandament.

Mai apoi, filosofii Evului Mediu, ai Renaterii i ai secolului al XVII-lea, preocupai mai mult de asigurarea unitii puterii regale, au abandonat acest demers. Mai trziu, John Locke definete i creeaz practic pentru prima dat, noiunile moderne de putere executiv i putere judectoreasc, iar filosofii secolului al XVIII-lea devin apologeii separrii ntre legislativ, executiv i judectoresc n societatea politic. Din acel moment, textele constituionale ale statelor au omologat aceast formul. Puterea executiv i cea judectoreasc au fost menionate n Constituia american din 1787 i de Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului, din 1789.15 Astfel, putem spune c cel puin ideea de executiv, dac nu i cea de judiciar, a precedat elaborarea noiunilor de putere executiv i putere judectoreasc, noiuni care ulterior au fost preluate n Constituii.

Coninutul lor rmne nc dificil de delimitat, dei dezbaterea a nceput acum aproape 2500 de ani. 2.1. Antichitatea greac Filosofia politic antic a cutat fundamentul puterii i uneori a reuit s direcioneze exercitarea acesteia fr ns

a se preocupa de stabilirea unei terminologii precise. Doar Aristotel se particularizeaz prin efortul de a identifica componentele puterii, dar aceast abordare este uitat

n antichitatea roman, cnd aprarea unitii puterii devine prioritar. Platon (428-347 I.Hr.) n Republica a avut contribuii extrem de moderne, atunci cnd a fcut clasificarea

regimurilor politice16. El combin cercetarea n privina cetii ideale, cu analiza critic a formelor de guvernare deja experimentate.

Adept al unei perspective organiciste, el face analiza puterii considernd funciile statului doar prin comparaie cu cele care se regsesc n funcionarea omului (ca organism). In viziunea sa, statul este ca o fiin omeneasc ale crei faculti trebuie armonizate i ierarhizate. Aadar, n centrul aciunii umane ca i n cel al aciunii statului st RAIUNEA; omul echilibrat este acela care subordoneaz raiunii sale inima i poftele sale.17

Guvernarea raiunii rezult n mod natural prin contribuia tuturor facultilor umane. La fel i n societatea politic, fiecare element trebuie s conduc la armonia ntregului. Funciunea de gndire i direcionare revine filosofilor care sunt considerai, n gndirea sa, capul statului, rzboinicii constituie inima, iar agricultorii i comercianii constituie pntecele. Platon nu a depit acest organicism i a acordat i miturilor un loc preponderent.

Aristotel (388-322 I. Hr.) e primul care ncearc s degajeze elementul politic i puterea de consideraiile mitologice. In Politica, el stabilete o prim terminologie, difereniind trei misiuni ale puterii, care trebuie s se regseasc n orice constituire a unei ceti. Toate constituiile au trei pri..... una care hotrte n privina treburilor comune, a doua care stabilete magistraturile (cte trebuie s fie, asupra cror domenii se ntinde suveranitatea lor i n ce mod trebuie stabilit pentru a fi alei titularii), iar a treia parte este cea care mparte justiia (dreptatea).18

Aceste trei funciuni (hotrrea, comandamentul i justiia) ce se regseau n structura instituional a cetii Atena, trebuie conduse de trei organe distincte, i anume: Hotrrea (deliberarea) aparine Adunrii cetenilor compus din reprezentani ai poporului, nsrcinai s discute i s voteze politica Cetii, adic s adopte legislaia; Comandamentul este ncredinat magistrailor civili ( a fi titularul unei magistraturi civile nseamn a fi nvestit cu autoritate politic sau administrativ care contribuie la conducerea Cetii); administrarea justiiei se realizeaz prin corpul judiciar compus din magistrai judiciari-judectorii propriu-zii.

Aceast distincie a funciilor exercitate de organele Cetii greceti, constituie primul efort pentru a descifra elementele puterii. Dup cum observm, termenii sunt n parte imprecii, adaptai realitii momentului, dar putem vedea n noiunea de comandament - spre exemplu - o modalitate de a numi executivul.

Se remarc, de asemenea, c Aristotel stabilete o ierarhie a componentelor puterii atunci cnd apreciaz c deliberarea constituie funcia esenial, deoarece ea depete cu mult simpla fabricare a legilor.

Astfel, Adunarea delibereaz i hotrte pacea i rzboiul, pronun pedeapsa capital, pedeapsa cu exilul sau confiscarea averii, putnd, de asemenea, s cear socoteal magistrailor. Observm, deci, c deliberarea amestec atribuiile legislative cu cele de poliie, de finane, de justiie penal i de administraie. 15 Jean-Paul Valette, Le pouvoir excutif en France de 1789, a nos, jours, Editura Ellipses, Paris, 1999, pg.5 i urm. 16 A se vedea pentru detalii, N. Popa, I.Dogaru, Ghe. Dnior, Dan Claudiu Dnior, Filosofia Dreptului - Marile Curente, Editura All Beck, Bucureti, 2002, pg. 19 i urm. 17 Platon, Republica, n Opere vol. V, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1986, pg. 309 i urm. 18 Aristotel, Politica, vol. IV-XIV, Politica, Editura Antet, 1996.

Credem c aceasta este sorgintea funciunii de comand (a executivului) care a permis (i permite) magistrailor civili s conduc cetatea, funciune ce nu poate fi strict separat de prerogativele Adunrii. Mai mult, Aristotel accept ca, n acelai timp, aceeai persoan s poat aparine Adunrii deliberante i s exercite i o magistratur civil i chiar s aib un scaun la tribunal. In ceea ce privete operaiunile militare, acestea sunt ncredinate Comandamentului, decizia privind rzboiul sau pacea aparinnd ns Adunrii.

Pentru Aristotel, cel mai important lucru era s descrie diferitele modaliti de aciune ale organelor statului i nu s apere o anumit separaiune a puterilor. Putem reine c, pe lng funciunea judiciar, clar distins n stat, el a fost primul care a izolat n cadrul puterii de stat, conceptul de comandament i a ncercat s-l defineasc. In acest sens, istoric, el st la originea ideii de executiv. Dup cum vom vedea, n perioada Imperiului Roman, au fost reluate o parte din concepiile sale.

2.2. Antichitatea roman Contribuia roman, dei nu a generat o nou teorie a Statului care s rennoiasc cu adevrat concepiile

ateniene, s-a fcut remarcat prin stabilirea strlucit a unor noi concepii juridice.19 Cicero (106-43 I. Hr.), la un secol dup Polyb, se preocup de problema statului i o leag de res publica (treburi

publice), care ar putea fi definit ca organizarea cetii potrivit regulilor dreptului. In lucrarea sa Despre republic (55 I.Hr.), Cicero se preocup mai mult de drept i de exercitarea puterii, dect de definirea conceptului de putere nsui. Cicero prezint o Republic roman care a contribuit la diferenierea noiunii de potestas de cea de imperium. Potestas transform scopurile cetii n prescripii obligatorii pe care imperium le va impune (va face s fie respectate). Imperium constituie o putere de comandament fondat pe fora i practica politic a conductorului. La Cicero, cele dou noiuni sunt strns legate, astfel c el aduce o completare juridic la concepiile filosofice ale cetii lui Aristotel.

In agitata via politic roman era greu s se fac distincia ntre activitatea legislativ a Adunrii poporului, a Senatului i cea a guvernanilor. In Roma antic, a proliferat amestecul de competene ntre diferitele organe ale Statului. Astfel, Senatul, piatra unghiular a sistemului politic roman, poate s guverneze, s legifereze i s administreze.

La nceputul erei noastre, Republica a cedat locul Imperiului Roman. Impratul devine atotputernic i se ndeprteaz de democraia limitat a Republicii lui Cicero. Din acel moment, puterea personal a conductorului s-a exercitat n mod deplin.

Prbuirea Imperiului Roman de Apus n anul 476 D. Hr. a ntrerupt orice ncercare de a se reveni la o difereniere ntre elementele componente ale puterii. De aici nainte, singura grij era s se asigure autoritatea deplin a conductorului, atitudine care s-a nrdcinat i a continuat n Evul Mediu.

2.3. Evul mediu i Renaterea De la Sfntul Augustin (sec.III-IV) pn la Jean Bodin (sec. al XVI- lea), adic peste un mileniu, filosofii au ncercat

cu prioritate s apere unitatea puterii regale mpotriva tendinelor de dezagregare care puteau s o pun n pericol. Trecerea de la feudalitate la monarhie nu schimba cu nimic lucrurile. Nu se mai pune problema puterii executive

sau a puterii judectoreti. Funcia executiv nu era dect o facultate a puterii regale sau a celei princiare, care aveau, de altfel, ultimul cuvnt i n administrarea justiiei.

Sfntul Augustin (354-430 D. Hr.) elaboreaz n Cetatea lui Dumnezeu (413-426 D. Hr.), o teorie a dreptului divin providenial. Fundamentul puterii este la Dumnezeu, care comand Cetatea Celest (a Cerului), dar omul are nevoie de o Cetate terestr, organizat, care impune existena unei autoriti. Aceast autoritate este n ntregime acordat prinului. Ea nu trebuie mprit, cu toate c se pot face diferenieri ale anumitor misiuni, n funcie de scopul urmrit, astfel:

- OFFICIUM IMPERANDI foarte apropiat de noiunea de comandament a lui Aristotel, constituie o funcie care ndrituiete pe cel nvestit cu ea s-i impun voina. Este un fel de principiu al autoritii.

- OFFICIUM PROVIDENDI permite prinului, care discerne interesele supuilor si, s acioneze conform cerinelor binelui, administrnd astfel justiia.

- OFFICIUM CONSUTENDI a treia funcie, face din conductor un consilier al poporului su.

19 A se vedea pentru detalii N. Popa, I. Dogaru, Ghe. Dnior, Dan Claudiu Dnior, op. cit., pg. 66 i urm. Emil Molcu, Despre separaiunea puterilor statului n Revista de Drept Public nr. 3/2003, pg. 1-5.

Sfntul Augustin nu d definiii ale autoritii. El prefer n acest fel s numeasc AUTORITATE, de fapt, PUTEREA i nu se preocup s aprofundeze funcia aristotelician de comandament.

Sfntul Toma dAquino (1227-1274) critic sistemul politic medieval i este partizanul rentoarcerii la concepiile antice despre stat i despre drept.20 Tezele sale sunt asemntoare cu cele elaborate de Sfntul Augustin.

Autorul Summei Teologice (1266-1273)21 utilizeaz noiunea de putere doar spre a se referi la manifestrile acesteia. El nu examineaz aciunile de deliberare i comandament, dect spre a insista n privina colaborrii necesare a acestor funcii, posibil printr-o nelegere bine ordonat n snul Cetii. El reamintete problema comandamentului i a dreptii, doar pentru a sublinia c numai i numai prinul are sarcina de a aplica legile; sarcin care apare doar n subsidiar, fiindc sunt hotrtoare finalitile (scopurile) n care este exercitat autoritatea, i nu mijloacele prin care ea este exercitat.

De la Evul Mediu la Renatere, Europa se transform. In Frana, spre exemplu, de la sfritul sec. al X-lea, primii regi ncep s-i structureze i s-i teoretizeze puterea. In toate monarhiile europene, Consiliul Regelui capt importan i puterea regal se concentreaz. Acest Consiliu i recunoate sarcini de guvernare, administrare, legiuire i administrare a justiiei. Adesea, regele este cel care deine n acelai timp i sceptrul i mna dreptii (justiiei) i spada.

2.4. Secolul al XVII-lea Acest secol este dominat de coala dreptului natural, care a avut influene considerabile i n secolul al XVIII-lea.

Grotius (1583-1645), Althusius (1556-1637) i Pufendorf (1632-1694) sunt cei mai celebri reprezentani ai acestei coli. Pentru ei, autoritatea dreptului provine de la natura uman. Oamenii s-au supus, de comun acord, aceleiai autoriti; dreptul constituie manifestarea acestui instinct social care a existat totdeauna n om. A fost semnat un contract pentru ca oamenii care triau izolai, s accead la societatea politic. Marele merit al acestei coli a fost acela de a insista n privina raporturilor ntre drept i stat. Aceast coal a pstrat motenirea teoriei despre stat care o precedase, dar a evitat s mpart puterea ntre mai multe persoane. Cuvntul cheie a fost unitate, ( pstrarea concepiei despre unitatea puterii).

Jurisconsulii (doctrinari ai vremii, deci acei oameni care emiteau preri n privina problemelor juridice) doreau s detaeze puterea regal de controlul efectuat de Biseric, fcnd referin la originea contractual a puterii politice. Controlul social permitea puterii s transmit suveranitatea ctre rege printr-un pact imuabil. Aadar, contractul social este cel care construiete societatea politic, iar suveranitatea rezult, deci, dintr-o convenie prin care viitorii supui se angajeaz s se supun suveranului. Pentru aceast coal, suveranitatea constituie expresia puterii politice supreme n societate. Este posibil, ns, s se degajeze din cadrul acestei suveraniti elemente care s nu impieteze asupra unitii sale. Singura restricie fundamental este aceea c aceste elemente trebuie s fie n minile unei singure persoane sau ale unei singure Adunri22. Cu alte cuvinte, puterea nu trebuia niciodat fracionat. Astfel de postulate nu au permis depirea ideii de executiv i justiie. Cei care au depit aceste concepii clasice despre societate, fcnd acest pas spre definirea noiunilor de putere executiv i putere judectoreasc au fost, anglo-saxonii i filosofii din secolul Luminilor.

Britanicul John Locke i filosofii secolului Luminilor au ncercat s ia toate msurile contra arbitrariului provenind de la monarh. Ei sunt cei care au fcut pasul decisiv, distingnd mai multe puteri n societatea politic i au cutat echilibrul lor. Dup cum vom vedea aceste dou obiective s-au dovedit uneori contradictorii, ceea ce ar putea explica destulele ezitri trecute i prezente.

2.5. Contribuia lui John Locke Meritul de necontestat al lui Locke (1632-1704) este acela c la 1690 a creat termenul modern de putere

executiv, n al su Al doilea tratat de guvernare civil. El folosete ca fiind echivalente, expresiile the executive i the executive power. Filosoful a contientizat o evoluie a istoriei engleze a sec. al XVII-lea, n jurul celor ce s-au numit The Whigs, aprtori ai drepturilor i libertilor supuilor. Cartea sa constituie o oper fundamental a teoriei puterii23.

El rupe tradiia cu coala dreptului natural, preocupat s asigure unitatea puterii regale i rennoad legtura cu principiile de analiz ale lui Aristotel.

20 Idem pg.86 i urm. 21 Toma dAquino, Summa Theologiae, Editura tiinific, 1997. 22 Samuel de Pufendorf, Les Devoirs de lhomme et du citoyen, tals quils lui sont presaits par la loi naturelle, 1707, Liv. II, Chap. VII 9. 23 Apreciere din A. Hayek n Constituia Libertii, Editura Institutul European, 1998, cu privire la The Second Treaty of Civil Government.

Locke definete trei domenii de aciune n societatea politic: legea, aplicarea legii de ctre administraie i justiie, relaiile internaionale. El face o distincie subtil ntre puteri, precum i o delimitare precis a puterii executive. Studiul atent al acestei opere relev, ns, c el considera, de fapt, c exist cinci puteri: mai nti, constituantul, care a permis crearea statului, apoi, legiuitorul, apoi, judectorul, apoi, puterea executiv, i n sfrit, puterea federativ. Locke sfrete prin a propune dou clasificri ale puterilor. Prima apare atunci cnd el analizeaz insuficienele care au justificat adoptarea contractului social, prin care omul a renunat la starea natural, (cnd oamenii triau izolai) i s-au grupat n societatea politic. In aceast analiz, Locke folosete implicit schema tripartit, care va deveni fundamentul teoreticienilor politicii din sec. al XVIII-lea i al XIX-lea: legislativul (legiuitorul), executivul, judiciarul (puterea judectoreasc). El nu numete aceste puteri dect pentru a constata absena lor n statele reale.

A doua clasificare este prevalat atunci cnd Locke analizeaz funcionarea societii politice. Este singurul moment cnd precizeaz ideea de putere federativ, iar triunghiul devine: puterea legislativ, puterea executiv, puterea federativ. Dup cum se vede, puterea judiciar dispare din aceast difereniere, dar nu trebuie s deducem din aceast cauz c Locke a renunat s o conceap ca putere. El continu s reaminteasc n cartea sa Al doilea tratat de guvernare civil, c trebuie un judector cunoscut de toi, imparial, care s aib competena s judece n privina tuturor diferendelor, conform legii stabilite ( 125).

Puterea judiciar rmne criteriul determinant al oricrei societi politice, fundamentul juridic iniial, indispensabil, al puterii legislative i al celei executive, ca i al guvernrilor i al societilor ( 127). Trilogia puterii (legislativ, executiv, federativ) este, pentru filosof, unica expresie constituional valabil a puterii n societatea politic. Ea rmne ntr-o anumit msur subordonat existenei puterii constituante (cea care d Constituia) prin care indivizii au creat respectiva societate, i prin permanenta necesitate a existenei puterii judectoreti care, nu trebuie pus sub semnul ndoielii.

Locke a definit cu precizie aceast trilogie a puterii politice. Legislativul este puterea care stabilete procedurile prin care fora societii politice este dirijat pentru conservarea comunitii i a membrilor si. Misiunea sa principal, dar nu singura, este adoptarea legilor. Executivul este puterea de a executa legile i de a decide ceea ce este convenabil pentru concilierea ntre protecia interesului public i a intereselor particularilor. Puterea federativ este puterea de a face pacea sau rzboiul. Ea se refer la conducerea afacerilor externe, inclusiv funcia de reprezentare colectiv a poporului i a statului, n exteriorul teritoriului naional. In acest fel, puterea federativ combin jus tractum (puterea de a semna tratate), jus legationis (puterea de a numi i de a avea ambasador, dar i de a primi ambasade pe teritoriul naional) i jus ad bellum (puterea de a face rzboi). Originalitatea lui Locke const n faptul c include aici jus tractum care constituie o funcie de normare, pe care coala dreptului natural o plasa mai degrab n funcia legislativ. Acest lucru face s se ntreasc executivul. Nu trebuie totui s conchidem c filosoful ar consfini o separare strict ntre puteri.

Cu toate acestea, analiznd cu atenie punctul de vedere al marelui filosof cu privire la relaiile ntre puteri vom remarca faptul c uneori, Locke pare s considere n Al doilea tratat de guvernare civil c executivul i federativul trebuie separate:

Aceste dou puteri, executivul i federativul, sunt realmente distincte: una cuprinde executarea legilor municipale ale societii n interior i n privina tuturor care fac parte din aceast societate.....cealalt (putere n. a.) are drept obiect garantarea siguranei i a interesului public n exterior, fa de toi cei care sau i pot aduce avantaje, sau l pot prejudicia24

Dar tot Locke difereniaz mai multe funciuni dect puteri. Cel mai adesea el consider c executivul i federativul trebuie reunite n funciunea lor, fiindc cei care le exercit utilizeaz fora Statului. El constat c ncredinarea acestora ctre persoane diferite ar echivala cu o supunere a forei publice unor comandamente diferite..... ceea ce ar conduce, la un moment dat, la dezordine i ruin ( 148). In plus, puterea federativ i cea executiv sunt prezentate ca fiind subordonate legiuitorului, care este puterea suprem a statului.

Foarte important de subliniat, avnd n vedere scopul demersului nostru, i anume, clarificarea sensului teoretic i vocaia practic a separaiunii puterilor n stat, este faptul c n contextul sus menionat, Locke aprecia c legiuitorul care este puterea suprem a statului nu poate s prevad totul i se poate ntmpla ca aplicarea riguroas a legilor s cauzeze prejudicii i numeroase accidente. Pentru acest motiv, spune el, o parte din decizii trebuie n mod necesar lsate la discreia deintorului puterii executive. ( 159). Aceast putere specific puterii executive este prerogativa. Ea i permite lui Locke s fixeze limitele aciunii executivului, dincolo de simpla executare a legilor. Utilizarea prerogativei se face totui n limitele unui cadru: 24 John Kocke, Al doilea tratat de guvernare civil, 1690 147 citat n Jean.Paul Valette, op. cit. pg. 13 i N. Popa, I. Dogaru, Ghe. Dnior, Dan Claudiu Dnior, op. cit. pg. 167 i urm.

Dac se ridic o contestare ntre popor i puterea executiv, n legtur cu un obiect revendicat de puterea executiv, pe temeiul prerogativei, contestarea va fi tranat n funcie de faptul c exercitarea acelei prerogative tinde s fie profitabil poporului, sau s constituie un prejudiciu pentru acesta25

Aadar, domeniul prerogativei depinde de popor (de electorat n.a.); consensul cetenilor referitor la folosirea prerogativei, o poate extinde, reacia negativ a poporului o ngusteaz (o limiteaz). Din acel moment, puterile care aparineau regelui erau n continu transformare, ele fiind determinate de evoluia prerogativelor sale.

Aportul determinant al lui Locke este referitor la puterea federativ i la prerogativ. In viziunea lui Locke, executivul nu este numai un simplu instrument de executare a legii. Dincolo de aceast executare, el deine o parte din putere n temeiul prerogativelor sale, ceea ce l oblig pe suveran s se conformeze i interesului general. Ca precursor, Locke a descoperit noiunea modern de putere executiv: el a constituit sursa de referin a filosofilor politici ai secolului al XVIII-lea care fie au continuat concepiile sale fie au trasat linii de demarcaie ntre ele.

Semnificaia capital a operei lui John Locke pentru gndirea i voina politic modern este legat de idealul eliminrii arbitrariului i al instituirii civilizaiei bazate pe reguli.

Aadar, oamenii fiind liberi de la natur, egali i independeni, nimeni nu-i poate scoate din aceast stare i s fie supui puterii politice a altuia, fr propriul lor consimmnt, prin care ei pot conveni cu ali oameni de a se uni n societate pentru conservarea lor, pentru sigurana lor mutual, pentru linitea vieii lor.26

2.6. Precizrile iluminitilor Filosofia secolului Luminilor (sec. al XVIII-lea) a ncercat s precizeze relaiile ntre puteri, n societate. Concepiile

lui Montesquieu i Rousseau, dei se opun ntre ele, demonstreaz permanena ntrebrii asupra locului pe care trebuie aezat fiecare din cele trei puteri ale statului.

Jean Jacques Rousseau (1712-1778) n Despre Contractul Social (1762) distinge puterea legiuitoare i puterea care execut a Statului, i pare s considere c prima este unit cu cea de-a doua, dei cu unele ezitri.

Cel ce face legea, tie mai bine ca nimeni altul cum trebuie ea executat i interpretat. Se pare deci, c n-am putea avea o organizare mai bun dect cea n care puterea executiv se leag, este unit cu cea legislativ. Dar, chiar acest fapt este acela care face ca aceast guvernare s fie insuficient n anumite privine, fiindc lucrurile care trebuie s fie difereniate nu sunt aa, iar Prinul i Guvernul, fiind una i aceeai persoan, nu formeaz dect o guvernare fr guvernare, ca s spun aa.....Nu e bine ca cel care face legea s-o i execute.27

Rousseau utilizeaz expresia de putere executiv, dar o priveaz de esenialul coninutului su. Nu reine dect principiul diferenierii ntre organele legiuitoare i cele de execuie.

Nici o activitate a statului nu trebuie rezervat unui singur organism. Ideea de executiv exist, este prezent, dar este vorba de un executiv complet subordonat legislativului. Rousseau consider c nu exist stat pe lume n care legislativul s nu controleze riguros executivul; astfel legea nu ar fi dect un cuvnt i nu ar nsemna nimic.

In fine, el consider c tribunalele nu sunt dect o ramur a aciunii executive care, totui, trebuie supus unor reguli speciale.

Putem n cele din urm s constatm c puterea care execut a lui Rousseau nu este dect o simpl funcie a statului. Veritabila putere suprem n stat este aceea care face legile, deci legiuitorul, ea este n minile poporului. Din aceast cauz, executivul i judiciarul nu pot fi dect elemente detaate din aceast putere, pentru uurarea practicii cotidiene a puterii. Cu asemenea concluzii este evident c noiunile de putere executiv i putere judectoreasc n concepia lui Rousseau constituie simple funcii i nu puteri. In aceste condiii devine evident c succesorul lui Locke este francezul Montesquieu.

Montesquieu (1689-1755) prezint n De l esprit des lois (1748)- (Despre spiritul legilor), un model al constituiei engleze care are lacune n privina exactitii, dar care permite s avanseze cteva reguli ce vor avea un mare rsunet.

Filosoful mprumut idei de la predecesorii si, reuind totui s-i construiasc o oper original. Problema nu mai e, dup opinia sa, ntrebarea cu privire la existena mai multor puteri n stat, aceasta fiind deja o necesitate. In cartea sa, el descompune puterea statului n trei puteri ncredinate unor autoriti distincte.

Exist n fiecare stat, trei feluri de puteri: puterea legiuitoare, puterea executoare a lucrurilor care depinde de dreptul oamenilor i puterea executoare a acelor lucruri care depind de dreptul civil. 25 J. Locke, op. cit. 161. 26 John Locke, Essai sur le guvernement civil, cap. I, citat n N. Popa, I.Dogaru .a., op. cit. pg. 167 27 J.J. Rousseau, Du Contrat Social, 1762, Cartea a III-a, cap. IV.

Prin prima, prinul sau magistratul face legile pentru un timp, sau pentru totdeauna i corecteaz sau abrog pe cele care sunt deja fcute. Prin a doua, el face pacea sau rzboiul, trimite sau primete ambasadele, asigur sigurana, previne invaziile. Prin cea de-a treia, pedepsete crimele, sau judec diferenele ntre particulari. O vom numi pe aceasta puterea de a judeca, iar pe cealalt simplu, puterea executorie a statului.28

Motesquieu prefer uneori, ca mai sus, expresia putere executorie celeia de putere executiv, dei le acord acelai sens. Cert este c n capitolul VI al crii Despre spiritul legilor se refer n mod incontestabil la puterile legislativ, executiv i judectoreasc. Acestor trei puteri trebuie s le corespund trei categorii de organe, compuse din oameni diferii, pentru ca diverse pri ale autoritii supreme s nu fie reunite n aceleai mini. Pentru Montesquieu, dac aceeai persoan, sau acelai corp (de persoane) ar deine i puterea legislativ i puterea executiv i puterea judectoreasc, n-ar mai exista libertate.

Diferenierea ntre organe asigur garania libertilor ceteneti. Totui, filosoful folosete termenul de putere pentru a desemna i diferitele ramuri statale (ale puterii) i pe titularii nsrcinai s asigure exercitarea acelor atribuii, dar rmne imprecis atunci cnd e vorba s fixeze coninutul actelor executivului; spre exemplu, el nu enumer dect acele acte imposibil de realizat prin dispoziii (norme) permanente i generale (opozabile erga omnes), precum i situaiile n care titularul puterii trebuie s se bucure de o larg marj de iniiativ i libertate. In aceast privin, el se apropie mult de ceea ce Locke numea i definea ca prerogativa, dei Montesquieu nu apreciaz deloc termenul respectiv.

De observat, de asemenea, c, spre deosebire de Rousseau, el nu afirm expres existena unui executiv subordonat unui legislativ. Dintr-un punct de vedere am putea spune c diferenierea ntre puteri fcut de Montesquieu, aceast mic inovaie fa de cea fcut de Locke, este chiar un recul n privina prerogativei.

Veritabila originalitate a filosofului const n altceva, i anume, n privina ideii de echilibru a puterilor, el ncercnd s demonstreze c trebuie s se evite ca o anumit putere s devin predominant. Montesquieu apr o destinaie organic ntre puteri, care trebuie s le asigure egalitatea ntre ele. El, dup cum vom mai arta, nu se situeaz pe un plan strict juridic. El caut echilibrul puterilor sociale, condiie a libertii politice29

Unica separaie ntre puteri pe care Montesquieu o reine, este aceea care recomand imposibilitatea ca acelai organ s dein dou funcii ale statului (de exemplu, legislativul i executivul), dar el nu se refer niciodat la absena interaciunilor, a relaiilor ntre organe (de exemplu, ntre rege i parlament).

Jean-Jacques Burlamaqui (1694-1784) a dezvoltat, de asemenea, aceast dependen reciproc a organelor i a puterilor. In lucrarea Principiile dreptului politic (1751) scris nainte de Spiritul legilor, dar publicat ulterior, el consider c autoritatea regal trebuie echilibrat prin contraponderea celorlalte puteri ale Statului30

Burlamaqui este un precursor inspirat al lui Montesquieu i al celebrei maxime din Spiritul legilor, care spune c: pentru a nu se putea face abuz de putere trebuie ca prin dispunerea lucrurilor, puterea s sancioneze puterea.31

Dac facem o comparaie ntre Burlamaqui i Montesquieu, trebuie s facem distincie ntre clasificare puterilor i relaia ntre puteri. In privina primului punct, Burlamaqui se afl ntr-o evoluie clar, fa de distinciile fcute de Locke i de Montesquieu; el rmne foarte influenat de coala dreptului natural i, mai ales, de Pufendorf. In privina celui de-al doilea punct, el inoveaz, fa de Locke sau fa de coala dreptului natural; prezentarea pe care o face, a echilibrului ntre puteri, l prefigureaz pe Montesquieu...32

3. Noiunea de administraie public

Termenul de administraie provine din limba latin, administer traducndu-se prin: agent, ajuttor, servitor, sau ntr-un alt sens, instrument. Verbul administro nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvntul administer aproape sinonim cu minister - care nseamn: servitor, ngrijitor, ajuttor - s-a format din rdcina minus - minor, care nseamn mai puin i din prefixul ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de inferioritate n raport cu magister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful - cuvnt care s-a format din magis, care nseamn mai mult.

28 Montesquieu, De lEsprit de Loi, Cartea a X-a, Cap. XI. 29 Raymond Aron, Etapele gndirii sociologice, Editura Gallimard, Paris, 1967, pg. 40. 30 Jean-Jaques Burlamaqui, Principes du droit politique, 1751. 31 Montesquieu, op. cit. Cartea XI, cap. IV. 32 Jean Paul Valette, Le pouvoir dans la Principes du droit politque de Jean-Jaques Burlamaqui, Revue du droit public et de la science poltique nr. 5, 1994, pg. 1303-1327.

Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a conduce, a crmui, iar pentru administraie - totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de probleme administrative ale unei instituii sau agent economic.

Dictionary of American Government and Politics, editat la The Dorsey Press-Chicago, Illinois, n anul 1988, sub ngrijirea prof. Jay M. Shafritz de la University of Pittsburgh, reine pentru cuvntul administration mai multe sensuri, i anume:

1. Conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor; 2. Termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental; 3. Executarea i implementarea politicii publice; 4. Timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte, guvernator sau primar. Astfel, administraia

Carter nseamn acei ani (1977-1981), cnd Jimmy Carter a fost preedintele Statelor Unite; 5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele i a se repartiza bunurile i averea ctre

motenitori. In limbajul curent cuvntul administraie poate semnifica numeroase i diverse realiti fiind utilizat n mai multe

sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale; un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii social-

culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv. In vocabularul juridic vom ntlni sintagma act de administrare (spre exemplu a ncasa chiria) contrar celei de

act de dispoziie (spre exemplu a vinde sau a dona) ambele semnificnd activiti specifice gestionrii unui patrimoniu.

Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat n principal pe clarificarea noiunii de administraie public, luat ca form de exercitare a puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe care o reprezint cunoaterea exact a acestei activiti n intimitate; a modului n care trebuie s fie organizat realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului statului n organizarea i conducerea societii33, 34 35.

Dictionary of American Government and Politics reine pentru sintagma: public administration urmtoarele explicaii:

1. Funcia executiv n guvern; executarea (aplicarea) politicii publice; 2. Organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii; 3. Arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public este un termen mai larg dect

conducerea public (managementul public), pentru c acestea nu se limiteaz la management, ci include mprejurrile politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea instituiilor publice.

David H. Rosenbloom, n lucrarea sa Public Administration (Understanding Management, Politics and Law in the

Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-36), releva faptul c Administraia public, ca multe alte strdanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toii un sens al acesteia, dei sunt preri diferite despre cum ar putea fi realizat.

Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct poate fi descris n termeni diferii. Totui, o definire a administraiei publice este necesar. Pentru aceasta, se impune, n primul rnd, s se stabileasc care sunt graniele generale ale acesteia i s fie exprimate principalele concepte ale disciplinei i practicii administraiei publice. De asemenea, n al doilea rnd, definirea administraiei publice ajut la ncadrarea acestui domeniu ntr-un larg context politic, economic i social. In fine, n al treilea rnd, luarea n considerare a definiiilor majore ale administraiei publice relev faptul c exist trei abordri distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menionat c de-a lungul anilor s-a manifestat tendina teoreticienilor i practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordri, 33 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a, Bucureti, 1934, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan. 34 Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975 35 C. Lalumire, A la recherche dune cadre thortique pour ltude de ladministration publique, n Buletin de lInstitut International dAdministration Publqiue - Revue dadministration publique, Janvier-Mars, 1975

fiecare abordare tinznd s reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informaional i puncte de vedere.

Dintr-o mare varietate de definiii menionm cteva, prezentate de Richard Stillman n Public Administration: concepts and cases (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiii formulate de diferii autori americani, dup cum urmeaz:

John J. Corson i J. P. Harris definesc concis administraia public drept activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului;

John Pfiffner i Robert Presthus relev c administraia public, ca domeniu de activitate, este n principal preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;

James W. Davis precizeaz c administraia public poate fi cel mai bine identificat cu ramura executiv a guvernrii;

Nicholas Henry formuleaz complex definiia administraiei publice, aceasta diferind de tendinele politice, att prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii i metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale;

Dwight Waldo releva c procesul administraiei publice const n aciunile de realizare a inteniei sau dorinei guvernului. Este, din aceast cauz, activitatea activ, continu, cea de afaceri a guvernului, preocupat cu punerea n aplicare a legii, care este realizat de corpurile legislative (sau alte autoriti) i interpretat de curile de judecat, prin procesul de organizare i conducere;

Felix i Loyd Nigro dezvolt definiia administraiei publice n cinci puncte: a) este un efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru public; b) acoper cele trei ramuri executiv, legislativ i juridic i relaiile dintre ele; c) are un rol important n formularea politicii publice i este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferit de administraia privat prin trsturi semnificative i e) este asociat de aproape cu numeroase grupuri private i de indivizi.

David H. Rosenbloom, n lucrarea citat, se ntreab ce concluzii pot fi trase din aceast varietate de definiii ale administraiei publice. Rspunsul este larg i nscris pe puncte, astfel:

1. Administraia public are pentru diferii observatori diferite sensuri, lipsind un neles general, semnificativ teoretic i practic.

Faptul c nu se poate defini n mod clar substana i procesul administraiei publice este o scuz greu de acceptat, dar fenomenul exist i societatea caut s-i mbunteasc sistemul de birocraie public;

2. Administraia public, n mod paradoxal, nu este o disciplin de sine stttoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluznd tiinele politice, sociologia, economia, psihologia i administrarea afacerilor (business administration). Dei aceast abordare conine un mare grad de adevr, n practic se consider nesatisfctoare, pentru c las fr abilitate de a analiza, n mod coerent, un aspect major al vieii publice americane contemporane, i anume: intensa i puternica birocraie guvernamental.

Din toate acestea se poate trage concluzia c toate definiiile prezentate sunt de ajutor pentru c administraia public implic activitate, are contingen cu politica, tinde s fie concentrat n ramura executiv a guvernrii, difer de administraia privat i este preocupat de aplicarea legii.

Aadar administraia public ar putea fi definit i n felul urmtor: folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia.

Trebuie ns s reinem n primul rnd c administraia poate fi definit att din punct de vedere funcional ct i din punct de vedere organic36.

Din punct de vedere funcional administraia este considerat a fi un ansamblu de activiti extrem de diverse ele putnd fi identificate la o simpl lectur a titlurilor din bugetul de stat sau al colectivitilor locale: aprare naional, tiin i cultur, educaie, activiti n domeniu social (sntate public, protecie social) sau n sectorul industrial i agricol, precum i realizarea de echipamente de infrastructur public (autostrzi, osele, drumuri, ci ferate, aeroporturi, amenajri teritoriale) etc.

Toate aceste activiti se caracterizeaz prin finalitile lor i prin modalitile de exercitare, de ndeplinire.

36 Pentru a putea face distincia n scris dintre cele dou puncte de vedere s-ar putea utiliza a mic atunci cnd vorbim de activitate i A mare atunci cnd este vorba de autoriti i diverse alte instituii.

Finalitile sunt variate de la un stat la altul n funcie de concepia pe care acestea o au cu privire la puterea public. Cu toate acestea trebuie s observm c absolut toate statele vor s menin ordinea public i de asemenea s satisfac i alte nevoi de interes general.

Ordinea public ntr-un sens larg nseamn pacea intern care poate permite unei colectiviti umane s triasc n linite respectnd regulile ce asigur drepturile i libertile individuale. Doctrina contemporan distinge trei componente principale ale ordinii publice care caracterizeaz de fapt ceea ce numim funciile poliiei politice37 care sunt: linitea public asigurat prin interzicerea i sancionarea violenelor, securitatea public (exemplu securitatea circulaiei) i salubritatea public asigurat prin controlul i sancionarea lipsei condiiilor de igien n locurile publice precum i a sntii publice.

Alte nevoi de interes general sun asigurate de ctre administraie n funcie de particularitile politico-ideologice ale acesteia. Aprecierea nevoilor de interes general este sensibil deosebit ntr-un stat ce funcioneaz sub dominanta ideologic liberal (care tinde s le diminueze) fa de un stat ce se conduce dup principii social-democratice sau socialiste (care tinde s le extind).

Intr-o concepie tradiional, interesul general care este determinat prin lege este pus n aplicare de ctre guverne care au la dispoziie o Administraie care este sprijinit de un drept public ce excede dreptul comun i anume dreptul administrativ.

Modalitile de exercitare sunt variate. Fiecare domeniu al administraiei publice apeleaz la soluii proprii. Spre exemplu circulaia pe drumurile publice presupune aciuni ale Administraiei de domeniu pentru prevenirea accidentelor i asigurarea unor condiii de trafic normale. Acest lucru presupune adoptarea de reguli, dar i organizarea unor companii de educaie prin diverse mijloace (mass-media, n coli etc.). Aadar, toate acestea sunt modaliti de exercitare ale puterii executive ce nu se realizeaz direct de ctre guverne ci prin intermediul autoritilor administraiei publice, ale statului sau ale colectivitilor locale.

Din punct de vedere organic Administraia este un ansamblu de instituii care au personalitate juridic, o competen legal specific n funcie de domeniu n care i desfoar activitatea. Astfel avem autoritile administraiei publice de stat, autoritile administraiei publice locale precum i multiplele instituii specializate subordonate acestora denumite generic i servicii publice.

Inelegnd deci, prin administraie public acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice, desprindem pe de o parte poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor locale, iar, pe de alt parte, descifrm cele dou elemente componente eseniale i indispensabile ale administraiei publice, i anume elementul structural-organic i elementul funcional38.

Proiectul codului de procedur administrativ reglementnd nelesul unor termeni stipuleaz n art. 4 c administraia public cuprinde urmtoarele autoriti publice39:

administraia parlamentar; administraia prezidenial; guvernul; ministerele; autoriti centrale autonome; autoriti centrale subordonate guvernului, ministerelor sau autoritilor centrale autonome; prefectul; instituiile i serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice

centrale; autoritile administraiei publice locale/judeene, instituiile i serviciile publice din subordinea acestora. In nelesul codului, administraia public include i agenii privai autorizai de un organ public s presteze

anumite servicii publice. Administraia public include i structurile asociative interne i externe create n condiiile legii.

37 PG. 3. 38 A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2002 39 Proiectul Codului de procedur administrativ publicat n revista Economie i Administraie local nr. 1/2005, a fost redactat de un colectiv tiinific constituit n cadrul Centrului Regional de Formare Continu pentru Administraia Public Local, Sibiu.

Administraia public din puncte de vedere funcional este definit de acelai cod n art. 5 astfel, administraia public reprezint totalitatea activitilor desfurate n regim de putere public de autoriti, instituii i serviciile publice, prin care se organizeaz executarea legii i se pune n executare direct legea sau se presteaz servicii publice.

Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la dispoziia exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i, pe cale de consecin, constituie ntotdeauna o administraie de stat, n condiiile statului de drept, n care separaiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative i autonomia administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i funcionale ale administraiei sunt amenajate att la nivelul statului, deci al colectivitii naionale, situaie n care avem administraia public central sau teritorial de stat, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraia public local.

Subordonat guvernului, administraia posed o anumit autonomie, al crei grad este variabil dup epoci, naiuni, regimuri.

In fiecare ar exist o anumit putere administrativ. Aceasta datorit continuitii lucrrilor administraiei i a serviciilor sale, datorit permanenei, tehnicitii, competenei i funcionalitii sale i, de asemenea, datorit existenei unei caste, formate din personalul politic i administrativ.

Administraia exercit o anumit influen asupra guvernului, sugerndu-i anumite atitudini. Administraia are putere pentru c ea nsi este o for, o putere.

Intr-o form general, permanena actual a funcionarilor, continuitatea administraiei, estompeaz amploarea schimbrilor politice, schimbri care rezult din deplasri n majoritatea parlamentar, din ascensiunea la putere a unor partide aflate n opoziie sau chiar necunoscute.

In administraie, anumite organe, anumite servicii, exercit n domeniile care le sunt proprii o anumit influen special. Diferiii funcionari din ministere, diferiii lucrtori au cuvnt greu asupra voinei oamenilor politici.

Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independent fa de puterea politic, de a nesocoti autoritatea acesteia.

Guvernul, dintotdeauna i n toate rile, s-a preocupat de a ine n mn administraia, de a se proteja mpotriva nesupunerii i a forei excesive a funcionarilor.

De aceea, i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete, avanseaz i revoc pe funcionarii superiori, exercit puterea ierarhic i puterea disciplinar.

Uneori, guvernul este slab narmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la grev al funcionarilor n unele ri).

Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte n aceasta. Dar administraia nu exercit activitatea sa n propriul su interes economic, nici n interesul agenilor si, nici nu se face n interesul prinului, adic al puterii suverane.

Ea este destinat, n toate rile moderne, rezolvrii treburilor publice, este legat de sistemul statal i trebuie s acioneze pentru binele comun, fiind nvestit cu autoritate, dar, n acelai timp, ea trebuie s colaboreze cu publicul; ea este nvestit cu mijloacele de constrngere, dar, n practic, ea o ntrebuineaz pe cale de excepie.

Raporturile pe care le antreneaz cu publicul sunt mai mult sau mai puin dezvoltate, mai mult sau mai puin bazate pe nelegere, dup epoc i dup ri. Astfel, putem aminti administraia prusian sau german, care aveau tendina de a se ine la distan de cei administrai, de a-i impune voina mai degrab dect de a proceda prin convingere.

In opoziie, administraia american este foarte aproape de cei administrai, se strduiete s cunoasc nevoile publicului, s-l conving de eficacitatea i oportunitatea msurilor pe care le ia.

Termenul de administraie este comod i se aplic ansamblului aparatului administrativ, dar n administraie exist de fapt mai multe administraii. Acestea prezint de la una la alta diferene, nu au aceleai trsturi, aceleai procedee n cadrul aceleiai ri.

Cu toate acestea, fr s ne oprim la sistemele de relaii (pe care le vom aborda dup analiza structurilor), administraiile aceleiai ri sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optnd pentru aceleai reguli generale, astfel c principalele sisteme administrative constituie, fiecare n parte, un tot. Aa dup cum vom vedea pe tot parcursul cursului nostru, instituiile administrative, sistemul administrativ al unei naiuni nu formeaz un ansamblu izolat, o instituie nchis, independent de mediul n care exist.

Din aceast cauz, n fiecare ar i n fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, n cea mai mare parte exterioare lui; el reflect regimul politic, economic, social al poporului n care el se aplic, din epoca n care se plaseaz; el este marcat de voine, rspunde la aspiraii i nevoi.

Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc, poart amprenta caracterelor eseniale pe care le prezint organizarea politic, economic i social a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei.

Fr ndoial c orice sistem administrativ are n el o anumit parte de motenire, de tradiie, care-i este inerent, de aceea nu trebuie s uitm s-l analizm n funcie de timpul i mediul n care exist i din care a ieit.

Trebuie notat, ns, c regimul administrativ al unui popor exercit influene asupra vieii politice, economice i sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, n aspectul su clasic, favorabil colectivitilor locale i care pune administraia i pe cei administrai pe picior de egalitate n faa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea n viaa local a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice i a fcut s creasc la cetean sensul libertii. Alte sisteme, care nu procur astfel de garanii eficace, antreneaz toropeala cetenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiioneaz eecul sau succesul n administraia diferitelor naiuni. Aadar, un regim administrativ ntr-o ar nu este numai un rezultat, ci este i o cauz. Activiti individuale de verificare a cunotinelor: Definii societatea? n ce const Modelul cibernetic de societate? Care sunt fomele de analiz ale societii? Care au fost unitile administrativ-teritoriale ale Romniei? Definii statul, din punct de vedere social-economic. Definii statul, din punct de vedere juridic. Care sunt formele de manifestare ale puterii executive? Care vsunt precursori cercetrii administraiei publice din punct de vedere juridic?

Bibliografie selectiv Modul: Giorgio del Vecchio, Lecii de filosofie juridic, Editura Europa Nova, Bucureti, pg. 7-23. Nicolae Popa, Ion Dogaru, Gheorghe Dnior, Dan Claudiu Dnior, Filosofia dreptului Marile curente, Editura

All Beck, Bucureti, 2002, pg. 403-411; 417-426; 514-521. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2002, pg. 3-38; 41-50. Ioan Alexandru, Politic, administraie, justiie, Editura All Beck, Bucureti, 2004. Mihai Eminescu, Statul 1 Funciile i misiunea sa, Editura Saeculum I.O., Bucureti, 1999, pg. 5-14, 73-93 i

Statul 2 Personalitatea statului i organele puterii, Editura Saeculum I.O., Bucureti, 1999, pg. 304-325.

MODULUL 2: TEORIA GENERAL A DREPTULUI ADMINISTRATIV

Necesar s ne amintim: Noiunea de societate, de stat i de putere executiv Geneza i evoluia ideii de separare a puterilor n stat Noiunea de administraie public Scurt istoric al administraiei romneti Geneza i evoluia dreptului administrativ romn Astfel dup cum am artat Administraia public parte a puterii executive, asigur executarea legilor i n general

are menirea de a satisface nevoile de interes general de aceea apare ca purttoare a puterii publice ceea ce nu o absolv de obligaia de a respecta dreptul ci dimpotriv ntreaga sa activitate este subordonat principiului legalitii.

Aadar, Administraia este cea care exercit puterea public n condiiile strictei respectri a prevederilor Constituionale, legale i regulamentare ce stabilesc limitele i cadrul general juridic de exercitare a competenelor specifice fiecrei autoriti administrative.

Pentru a-i putea ndeplini misiunile Administraia dispune de mijloace care pe de o parte o feresc de anumite agresiuni, iar pe de alt parte dispune de anumite prerogative. Astfel este tiut faptul c Administraia scap n mare msur controlului judectorului judiciar care soluioneaz litigiile dintre particulari i se supune doar controlului judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ chiar mai mult, atunci cnd o autoritate public ar fi condamnat ea nu poate fi supus cilor de executare silit specifice dreptului privat. Aceste imuniti faciliteaz interveniile puterii publice. In plus Administraia dispune n principal de trei prerogative deosebit de importante i anume: prerogativa aciunii unilaterale, prerogativa executrii provizorii i prerogativa executrii silite.

Astfel Administraia prin intermediul actelor juridice unilaterale poate lua decizii care sunt impuse celor administrai chiar i mpotriva voinei lor, iar o msur luat de Administraie chiar dac este contestat n instan continu s se execute provizoriu (temporar) i nu poate fi suspendat dect n condiii speciale.

In anumite cazuri expres prevzute de lege Administraia are dreptul s utilizeze fora public pentru a asigura aplicarea voinei lor procednd la executarea silit sau cum se mai numete executarea din oficiu.

Exist tendina de a se exagera importana acestor imuniti i prerogative prin comparaie cu statutul persoanelor particulare. In realitate puterea public nu este absolut i este sever limitat de rigorile normelor juridice crora administraia trebuie s se supun i care formeaz ceea ce numim ansamblul ordinii juridice.

Aadar orict de mare ar fi puterea unei Autoriti Administrative ea este subordonat dreptului, tuturor actelor normative, a legilor n sens larg nu numai a celor adoptate de Parlament ci chiar i a regulilor stabilite prin norme adoptate de ea nsi. Obligaia Administraiei de a aciona conform diferitelor norme ce compun ordinea juridic semnific ceea ce n doctrin se numete principul juridicitii i care s-ar deosebi oarecum de principiul legalitii, n situaia n care prin acesta din urm s-ar nelege doar respectarea legii propriu-zise, deci a normelor juridice adoptate de Parlament.

Necesitatea subordonrii Administraiei ordinii juridice deriv din obligaia legal a acesteia de a asigura protecia drepturilor i libertilor publice.

Inainte de a ne ocupa de compunerea ordinii juridice n care vom regsi de fapt izvoarele dreptului administrativ s revenim asupra unor aspecte generale privind norma juridic de drept administrativ. 1. Normele juridice de drept administrativ

In societate, aciunea uman prin natura ei atrage normarea, realizarea unor reguli cu rol de fore organizatoare ale interaciuni umane.

Normele juridice n generalitatea lor nu exclud existena altor categorii de norme (norme religioase, norme etice, norme obicei) ci coexist cu acestea, i exercit alturi de acestea aciunea lor reglementativ.

Dreptul administrativ este o ramur a sistemului unitar al dreptului romn. Dreptul romn se constituie din ansamblul regulilor de conduit instituite sau sancionate de stat, reguli ce reflect voina poporului exprimat prin intermediul puterii legislative, reguli a cror respectare i aplicare obligatorie se asigur prin contiina juridic a cetenilor iar, la nevoie, cu ajutorul forei coercitive a statului. Aceste reguli de conduit - cu caracter general obligatoriu - norme juridice, orict ar fi de variate, de deosebite unele de altele, prin coninutul i forma lor, reprezint n

VasiHighlight

VasiHighlight

cadrul fiecrui stat o unitate, un ansamblu, fiind organizate ntr-un anumit sistem. Astfel, sistemul dreptului romn, reprezint structura intern a dreptului romn, determinat de unitatea normelor i instituiilor juridice i mprirea lor pe ramuri dup specificul relaiilor sociale i metoda de reglementare, potrivit anumitor principii comune, precum i prin unitatea de metod folosit n reglementarea relaiilor sociale respective.

Ca ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului nostru, dreptul administrativ i procedur administrativ reglementeaz o grupare specific de raporturi sociale, care se constituie n obiectul su. Care sunt aceste raporturi sociale?

In literatura de specialitate au fost exprimate numeroase opinii n acest sens40. Fa de acestea, considerm c obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, realizat, deci, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare a statului i a colectivitilor locale. Aadar, trebuie observat, n primul rnd, c obiectul dreptului administrativ nu l formeaz toate raporturile sociale n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin diferite fapte juridice, ci numai acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice. In al doilea rnd, din aceast grupare de raporturi sociale, desprindem pe acelea care se nasc n procesul realizrii activitii financiare, deoarece datorit specificului puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar.

Fa de cele precizate n legtur cu noiunea i obiectul dreptului administrativ, putem deduce c norma de drept administrativ face parte din acea categorie de norme juridice care reglementeaz, ordonnd i organiznd, raporturile sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitii locale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare41.

Pornind de la definiia normei juridice42 putem defini n general norma de drept administrativ ca fiind regula de conduit general-obligatorie a crei scop este acela de a organiza executarea i de a executa concret legile, de a asigura ordinea public i de a satisface nevoile de interes general, regul ce poate fi adus la ndeplinire la nevoie prin constrngere.

Astfel, normele juridice de drept administrativ din totalitatea normelor juridice pot fi identificate ca fiind acele norme juridice care exprim voina statului sau a colectivitilor locale, a autoritilor acestuia care le instituie sau le sancioneaz cu o for juridic diferit. Normele de drept administrativ pot fi emise de puterea legislativ Parlament, de puterea executiv Preedinte, Guvern i autoritile administraiei publice de stat sau locale.

Formnd o categorie special de norme juridice, deoarece reglementeaz o anumit grupare de raporturi sociale, normele de drept administrativ se pot referi la o secven sau alta a activitii administrative a statului sau a colectivitii locale. Astfel exist:

norme care reglementeaz organizarea autoritilor i serviciilor administraiei publice centrale sau locale i care compun cadrul normativ al nfiinrii, stabilirii structurilor organizatorice i desfiinrii acestora.

norme care reglementeaz funcionarea autoritilor administraiei publice i care compun pe de o parte cadrul normativ al competenelor i atribuiilor, precum i procedurile de realizare a acestora iar, pe de alt parte, unele norme privind rspunderea att a autoritilor administraiei publice, ct i a funcionarilor.

norme care reglementeaz relaiile autoritilor administrative cu persoane fizice i organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile cetenilor i a organismelor non-guvernamentale n raporturile lor de drept administrativ cu autoritile administraiei publice.

Aceast clasificare nu nseamn o separare rigid a diferitelor grupri de norme de mai sus. In actele normative, ele pot fi gsite separat, fie n diverse combinaii. De regul, ns, toate se regsesc n acelai act normativ care reglementeaz att nfiinarea unei autoriti administrative a statului sau

123568338-Drept-administrativ

Documents

Transcript of 123568338-Drept-administrativ