Post on 28-Jul-2015
Introducere
Capitolul 1
1.1 Identitate europeana 1.2 Europenizarea 1.3 Convergenta si divergenta-realitati europene. Criterii care duc spre convergenta 1.4 Nivelul de convergenta al sistemelor administrative
Capitolul 2 2.1 Modele de administratie europene 2.2 Linii majore ale administratiei publice conturate in jurul principiilor comune tarilor europene
2.2 Spaţiul administrativ European 2.3 Noţiunea de spaţiu administrativ European
Capitolul 3
3.1 Reforma si consolidarea spatiului administrativ al Romaniei 3.2 Program national de reforma. Principii 3.3 Alinierea administratiei publice la standardele europene
Capitolul 4 4.1 Dezvoltare regională, regionalism şi regionalizare în contextul integrării europene 4.2 Politica de dezvoltare regională a UE 4.3 Regionalizarea si statele Europei Centrale si de Est 4.4 Regionalizarea ca parte componenta a reformei politico-administrative din Romania
4.4.1 Structuri teritorial-statistice4.4.2 Procesul de descentralizare in contextul reformei administrativ-teritoriala4.4.3. Implicatii legislative asupra spatiului administrativ roman
Concluzii
Bibliografie
1
Introducere
Actualitatea temei investigate.
Reforma Administraţiei Publice din România, este o prioritate de necontestat a oricărei
guvernări. Nevoia schimbărilor structurale şi funcţionale cu mutaţii semnificative în plan central
sau local, pune în evidenţă fără exagerare faptul că, acest proces implică parcurgerea unor etape
de transformări accelerate cu caracter istoric, constituindu-se într-o modernizare forţată realizata
prin concursul forţei externe exercitată de Uniunea Europeana (U.E.) printr-un set complex de
elemente stimulative şi de constrângere.
Puternica determinare de natură economică conferită de un spaţiu de exercitare a
’’libertăţii de mişcare’’ (bunuri, servicii, capital, persoane), coroborată cu circulaţia unei monede
de schimb unice şi ale unor politici economice coordonate, a impus necesitatea unor schimbări
majore şi în managementul instituţional aferent sistemului administrativ. Logica politică şi
economică, alături de avantajele pe termen mediu şi lung, sunt însoţite de nevoia unei schimbări
structurale, de inerţii instituţionale sau la nivelul mentalităţilor, care face ca, evoluţia procesului
de reformare a Administraţiei Publice din România – să fie rezultatul unei permanente
confruntări creative între tendinţele reformatoare şi cele conservatoare, iar de progrese şi eşecuri
si tot odata o tema de actualitate.
In capitolul intai am prezentat conceptiile teoretice privind fenomenul de europenizare,
implicatiile acestuia in procesul evolutiv al Uniunii Europene, precizarea contextului in care are
loc reformarea administratiei publice din Romania, factorii care duc la aproximarea sistemelor
administrative, rolul pe care il joaca Curtea Europeana de Justitie de la Haga in realizarea
convergentei. Convergenta implica reducerea variantelor si disparitatilor intre sistemele
administrative urmarind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor
administratii europene.
Am prezentat o scurta opinie asupra notiunii de spatiu administrativ, asa cum se reflecta
lucrarile mediilor academic europene. Notiunea de spatiu administrativ european poate fi
gandita dupa modelul spatiului economic si social european. In mod traditional, un spatiu
administrativ comun este posibil atunci cand un set de principii legale norme si regulamente sunt
uniforme respectate intrun teritoriu acoperit de o constitutie nationala. Sistemele legislative ale
statelor membre UE se afla intr-un proces constant de apropriere, in multe domenii diferite, sub
2
indrumarea legislatiei Comunitatii, prin activitatea legislativa a institutiilor Comunitatii si prin
cazurile Curtii Europene de Justitie. Conceptele legale ale CE sunt introduse in sistemele
nationale regulamente direct aplicabile sau prin directive care determina adaptarea legislatiei
nationale la specificul Uniunii. Aceste reglemantari pot avea un impact direct asupra sistemelor
administrative ale statelor membre si pot duce la importante schimbari in principiile legale
aplicabile in administratia publica
Scopul capitolului doi este să exploreze forţele care conduc înspre acest aşa-numit spaţiu
administrativ european, cum se crează acesta, care sunt standardele în administraţia publică
stabilite de un set de principii administrative comune şi, în sfârşit, cum s-ar face simţită prezenţa
acestor principii în toate instituţiile specifice ale unei ţări candidate la aderare. Un model
european de administratie publica este la ora actual in stadiul de ideal. Nu exista o administratie
tip la care sa ne putem referi ca etalon. Am incercat, plecand de la intrebarea daca exista, sau
poate fi conceput un model european de administratie publica sa depistam liniile majore ale
administratiei publice, astfel cum se contureaza ele in jurul principiilor comune tarilor europene.
Capitolul trei cuprinde in prima parte un punct de vedere asupra necesitatii reformei
administratiei publice si a consolidarii capacitatii administrative. Apoi, sunt analizate incercarile
de adaptare a sistemului administrative la cerintele UE, reforma care a fost relansată de actualul
guvern prin strategii actualizate ambiţioase vizând accelerarea procesului de modernizare a
acesteia. Obiectivul general al acesteia va fi modernizarea administraţiei publice, astfel încât,
prin activitatea ei, să contribuie într-o manieră importanta la menţinerea unei creşteri economice
sustenabile si la utilizarea eficientă a fondurilor publice, inclusiv absorbtia corespunzătoare a
resurselor pe care le vom primi de la Uniunea Europeană.
In capitolul patru am urmarit prezentarea si analiza implementarii politicii de
dezvoltare regionalã în România începând cu conturarea regiunilor de dezvoltare. Principiul
autonomiei locale reprezinta un alt factor de aderenta al administratiilor europene si ca atare
prezentarea acestui concept, modul in care el a fost reflectat in politica UE si a statelor central si
est europene am considerat ca reprezinta un interesant studiu de caz care reflecta nevoile statelor
europene pentru realizarea unui spatiu administrativ european.
Conluziile reprezinta expunerea unui punct de vedere al autorul asupra problemelor
redate in lucrare.
3
Capitolul 1
1.1 Identitate europeana
În ani de zbuciumată istorie şi perpetuă căutare a stabilităţii şi echilibrelor de putere, pe
continentul european s-a conturat treptat şi a supravieţuit în timp tuturor mişcărilor orgolioase ale
entităţilor naţionale ideea de “Europa”.
Esenţa ideii de “Europă unită” a găsit un nesperat izvor de inspiraţie şi susţinere în
conştiinţa şi sentimentul identităţii europene dată de unitatea culturală şi intelectuală.
Justificată apare astfel reflecţia lui Jean Monnet – “sufletul creator” al Europei – când,
după ani de zbateri, de evoluţii şi involuţii în unificarea federativă a ţărilor europene, spunea:
“Dacă ar fi să reîncep, aş începe prin cultură”. Cultura este cea care dă liantul european şi poate
menţine o unitate durabilă într-o atât de vastă diversitate.
Pentru a trece însă de la ideea unificării la transpunerea ei în proiecte precise şi
instituţionalizarea unor noi structuri a fost nevoie de un timp în care ceea ce unea popoarele
Europei să devină mai puternic, raportat la ceea ce diferenţia şi le separa; un timp în care, de la
simplă aspiraţie a artiştilor, filosofilor sau a unor oameni politici, ideea europeană să anime larg
atât de puternicile individualităţi umane şi entităţi naţionale şi să se transpună astfel într-o voinţă
politică în măsură să-i confere finalitate.
Continent al unor popoare aspirând dintotdeauna la identitate naţională şi la afirmarea lor
economică, politică şi culturală, Europa a cunoscut o evoluţie conflictuală, caracterizată de
rivalităţi comerciale, coloniale şi războaie, ca manifestări ale naţionalismelor exacerbate ce le-au
dominat existenţa.
Hamilton Fish, mult timp senator în Congresul american, referindu-se la europeni între
cele două războaie mondiale, făcea trimitere la un discurs al lui Thomas Jefferson: “Interesele
lor politice sunt complet diferite de ale noastre. Invidiile lor reciproce, echilibrele de putere,
alianţele complicate, formele şi principiile lor de guvernare ne sunt, toate, străine. Sunt naţiunile
unui veşnic război. Toate energiile lor sunt cheltuite pentru distrugerea averii şi vieţii cetăţenilor
lor.”1
1 Hamilton Fish, “Pearl Harbor, Yalta şi trădarea Europei”, Ed. Venus, Bucureşti, 1993, p.8.
4
Suntem cu siguranţă tentaţi să refuzăm o astfel de imagine asupra Europei. Nu putem însă
să nu acceptăm că divizarea politică, economică si religioasă a continentului European constituie
o permanenţă.
Cum a fost atunci posibilă integrarea europeană? Încercând să-şi explice o astfel de
mutaţie de proporţii în evoluţia Europei, Louis Carton este de părere că, deşi divizată, Europa
prezintă o constantă – comunitatea civilizaţiei, înţeleasă astfel: “Dar, dacă Europa este divizată în
acţiune, rămâne o comunitate a civilizaţiei. O comunitate care nu înseamnă unitate sau
monolitism. Dimpotrivă, diversitatea şi varietatea caracterizează civilizaţia comună a Europei.
1.2 Europenizarea
Analistii din domeniu au elaborat mai multe definitii pentru procesul de europenizare.
Astfel, Lawton sugereaza ca ,,europenizarea este transferul de jure de suveranitate catre UE".2
Borzel defineste europenizarea ca ,,un proces prin care arii importante ale politicilor
nationale devin din ce in ce mai mult subiect al procesului decizional european" 3. Risse, Cowles
si Caporaso ofera o alta definitie a europenizarii: ,,Definim europenizarea ca aparitia si
dezvoltarea la nivel european a unor structuri de guvernare distincte, si anume de institute
politice, legale si sociale asociate cu ideea de rezolvare a problemelor politice care formalizeaza
interactiunile dintre actori si retelele de politici specializate in crearea de reguli europene
autoritare"4
Ladrech argumenteaza ca europenizarea este: ,,un proces progresiv care reorienteaza
directia si forma procesului politic astfel incat dinamicile economice si politice ale CE devin
parte a logicii organizationale ale politicii si procesului decizional national”5.
Prin termenul de ,,logica organizationala", Ladrech se refera la ,,procesele adaptive ale
organizatiilor la un mediu schimbat sau in continua schimbare". Obiectul procesului de
europenizare se limiteaza la ,,politicile nationale si la procesul decizional intern".
2 Lawton, T., Governing the Skies: Conditions for the Europeanisation of Airline Policy, Journal of Public Policy 19(1), 19993 Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 19994 Cowles, M.G, Caporaso, J., and Risse, T. (eds.), Transforming Europe; Europeanisation and Domestic Change (Ithaca and London: Cornell University Press), 20015 Ladrech, R., Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France, Journal of Common Market Studies, 32 (1), 1994
5
Avand la baza aceste componente ale definitiei oferite de Ladrech, Radaelli dezvolta
propria definitie a procesului de europenizare. Conceptul de europenizare se refera la:
,,Procesele de (a) constructie, (b) difuzie si (c) institutionalizare a regulilor, procedurilor,
paradigmelor politice, stilurilor, ,,a modurilor de a face lucrurile" formale si informale si la
credintele si normele comune care sunt mai intai definite si consolidate in procesul de creare a
politicilor publice si a politicii UE fi apoi incorporate in logica discursului intern, a identitatilor,
structurilor politice si politicilor publice nationale".6
Conform autorului, definitia se refera atat la organizatji cat si la indivizi, si pune accentul
pe formarea de politici fara a presupune ca exista un nivel rational, coerent al ,,deciziilor UE" din
care provine procesul de europenizare.
Toate definitiile procesului de europenizare indica faptul ca acesta inseamna de fapt
penetrarea dimensiunii europene in arena politica nationala.7
Europenizarea nu trebuie confundata cu alte concepte, cum ar fi convergenta,
armonizarea, integrarea si formarea de politici. Europenizarea este un proces, in timp ce
,,convergenta este o consecinta a acesteia".8 De asemenea, europenizarea nu trebuie confundata
cu procesul de armonizare, care reduce diversitatea de reglementari, oferind un anumit model de
actiune. In contrast cu armonizarea, europenizarea lasa ideea de diversitate deschisa. Rezultatul
europenizarii poate fi diversitate de reglementari, competitie accentuata sau chiar distorsionari
ale acesteia. Europenizarea nu este acelasi lucru cu integrarea politica. Integrarea politica este
considerata a fi cea care ofera cadrul de aparitie si dezvoltare a europenizarii.
Borzel si Bulmer si Burch considera ca europenizarea este ,,un proces cu doua sensuri":
statele membre isi prezinta interesele la Brussels prin intermediul unui sistem de negocieri
complexe si apoi le implementeaza prin intermediul politicilor UE (,,upload" si ,,download").
Goetz concluzioneaza ca europenizarea este ,,circulara si nu unidirectionala respectiv ciclica si
nu unilaterala".9
Europenizarea este un proces care va afecta politicile nationale numai daca statele
membre sau candidate se afla intr-o situatia ,,neconvenabila" pentru Uniune. Trebuie sa existe un
6 Radaelli, C, The Europeanization of Public Policy, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 347 Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 19998 idem 69 Goetz, K., Four Worlds of Europeanisation, Lucrare pregatita pentru ECPR, Turin, Italy, 2002
6
anumit grad de „nepotrivire"10 intre procesele, politicile si institutiile europene si cele nationale.
In functie de gradul de asemanare/potrivire (,,goodness of fit")11 intre nivelul european si cel
national se va determina masura in care schimbarea si adaptarea ar interveni: cu cat
compatibilitatea dintre nivelul european si cel national este mai scazuta, cu atat presiunea de a
produce adaptare si schimbare este mai mare. Pe de alta parte, daca normele, procedurile,
procesele si politicile europene sunt in general compatibile cu cele nationale, atunci problemele
de adoptare si implementare a acquis-ului vor fi de asemenea reduse. In acest fel, nu se vor
produce noi oportunitati si constrangeri asupra actorilor nationali care ar putea conduce la o
redistribute a resurselor la nivel national.12
Borzel si Risse, vorbesc despre doua tipuri de nepotrivire sau necompatibilitate prin care
europenizarea exercita presiuni de adaptare la nivelul statelor membre: incompatibilitatea
politicilor nationale (,,policy misfit") si imcompatibilitatea institutiilor (,,institutional misfit").
Politicile europene pot conduce la o incompatibilitate a regulilor si reglementarilor europene cu
cele nationale. In consecinta, politicile europene pot afecta scopurile politicilor nationale, pot
afecta standardele de reglementare, instrumentele si tehnicile utilizate la nivel national pentru a
obtine anumite rezultate.13 De asemenea, europenizarea poate conduce la incompatibilitatea
institutionala prin intermediul presiunilor pe care le provoaca asupra regulilor si reglementarilor
nationale.
Cei doi autori, Borzel si Risse argumenteaza ca europenizarea poate conduce la
redistribuirea resurselor si la modificarea procedurilor nationale daca exista un nivel semnificativ
de incompatibilitate care ofera actorilor nationali oportunitati si constrangeri suplimentare si
actorii nationali au capacitatea de a exploata aceste oportunitati si de a evita constrangerile.
Cea mai mare parte a literaturii de specialitate privind europenizarea prezinta situatia
statelor membre ale UE si impactul pe care statutul de membru 1-a avut asupra structurii
politicilor si institutiilor nationale. De exemplu, Hussein Kassim14 face o prezentare detaliata a 10 Duina, F. G., Harmonising Europe. Nation-States within the Common Market, New York: State University of New York Press, 199911 Risse,T, Caporaso, J. & Cowles, M. G., Europeanization and Domestic Change, Introduction in M.G Cowles, J. Caporaso and T. Risse, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Ithaca, NY, Cornell University Press, 200112 Borzel, T.A & Risse, T., Conceptualising the Domestic Impact of Europe, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaeili, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 6113 Heritier, A., The Accomodation of Diversity in European Policy-Making, Journal of European Public Policy 3(2), 199614 Kassim, H., Meeting the Demands of Membership: the Europeanization of National Administrative Systems, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003
7
diferitelor structuri institutionale intalnite in diversele state membre. In ceea ce priveste statele
candidate si efectele procesului de europenizare asupra structurilor institutionale, literatura de
specialitate este foarte saraca. Heather Grabbe15 prezinta cinci categorii ale procesului de
europenizarea care au afectat si/sau afecteaza statele candidate:
- modele: modele legislative si institutionale
- bani: ajutor si asistenta tehnica
- stabilirea de standarde (benchmarking) si monitorizare
- consiliere si infratire institutionala (twinning)
- acces la negocieri si la etapele avansate ale procesului de aderare (gate-keeping).
Grabbe incearca sa faca o prezentare a tuturor domeniilor in care procesul de
europenizare afecteaza politicile statelor candidate. Pentru lucrarea de fata, importante sunt
prevederile referitoare la modelele institutionale oferite de statele membre si modalitatile de
preluare si adaptare a acestora la specificul institutional al statelor candidate. Important de
remarcat este consensul specialistilor in europenizare in ceea ce priveste diferentele institutionale
care exista intre statele membre ale UE si deci lipsa de convergenta in acest sector. Prin urmare,
si structurile institutionale ale statelor candidate vor fi diferite, fiecare dintre candidati preluand
modele care s-au potrivit cel mai bine structurilor deja existente la nivel national.
Kassim considera ca optimizarea16 structurilor institutionale nationale are loc atunci cand
statele membre adopta de la parteneri structurile si procedurile care s-au dovedit cele mai
eficiente utilizand trei metode diferite:
- mimarea: copierea integrala a mecanismelor sau caracteristicilor altor organizatii
- impunerea obligatiilor si presiunilor care decurg din regulile UE17
- socializarea: este rezultatul contactului permanent dintre oficiali la nivelul UE.
In acest mod, ei isi insusesc valorile si practicile comune ale sistemului UE 18 ceea ce va
conduce ulterior catre un transfer al acestora in sistemele administrative nationale.
15 Grabbe, H., Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 6116 Harmsen, R., The Enropeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 199917 DiMaggio, P.J & Powell, WAV, The New Institutionalism in Organisational Analysis, Illinois, University of Chicago, 199118 Harmsen, R., The Europeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 1999
8
In cazul statelor candidate, presiunile si nevoile de adaptare si convergenta a politicilor sunt mult
mai mari decat cele aplicate in valurile de extindere anterioare. Acest lucru se datoreaza adancirii
procesului de integrare, dezvoltarii diverselor politici comunitare, implicarii UE in aproape toate
domeniile si ariile de activitate si experientei acumulate de UE in decursul timpului.
Din aceasta perspective, statele candidate au avut la dispozitie anumite modele
institutionale spre care au trebuit sa se orienteze. Ele au fost nevoite sa-si adapteze structurile
institutionale si politice intr-o perioada relativ scurta de timp, si anume inaintea aderarii efective.
Ultimul val de extindere din 2007, a demonstrat ca statele din Centrul si Estul Europei au
capacitatea si mai ales dorinta de a schimba vechile structuri institutionale cu unele noi care sa
dovedeasca trecerea la o economie de pia|a capitalists. Astfel, procesul de adaptare institutionala
s-a desfasurat intr-un timp record, cu efecte satisfacatoare pentru majoritatea noilor state membre
ale UE. Problema care persista este insa aceea ca ,,Uniunea Europeana nu are un singur model
institutional pe care sa-1 exporte si propria sa diversitate poate submina eforturile sale de a
exporta un singur model de guvernare". Astfel ca si statele candidate se vad confruntate cu
problema alegerii unui model institutional care sa functioneze eficient si care sa respecte in
acelasi timp valorile si credintele nationale.
1.3 Convergenta si divergenta - realitati europene. Criterii care duc spre convergenţă
Convergenţă şi divergenţă - realităţi europene
9
Fundamentarea construcţiei europene pe pilonul central al pieţei interne îşi găsea
justificarea în avantajele liberului schimb pe o piaţă de mari dimensiuni.
Libertatea de circulaţie a bunurilor, a serviciilor şi a factorilor de producţie determină o
mai bună alocare a resurselor productive prin specializare, dinamizarea creşterii prin concurenţă
şi economii de scară, convergenţa performanţelor economice, a remunerării factorilor şi, drept
consecinţă, a nivelurilor de dezvoltare. Astfel, chiar dacă la procesul de integrare participă ţări
diferite din punct de vedere al eficienţei şi al capacităţii de a participa la jocul concurenţei,
liberalizarea pieţelor poate să conducă în timp spre un nivel al disparităţilor intra-comunitare
tolerabile economic, social şi politic. Este teoria convergenţei, conformă concepţiei liberale care
a stat la baza elaborării Tratatului Pieţei Comune şi a aplicării metodei neo-funcţionaliste de
integrare pozitivă.
Într-un astfel de context, specialiştii au început să vorbească tot mai mult despre un
model al sincronizării proceselor de convergenţă şi de divergenţă în procesul integrării. În timp
ce disparităţile între ţările membre se diminuează, cele inter-regionale au tendinţa de a se
accentua, mai ales prin creşterea decalajelor regionale în interiorul ţărilor membre.
Fenomenele de divergenţă19 sunt explicate, în general, prin: participarea la procesul de
integrare a unor ţări cu niveluri diferite de dezvoltare şi complementarităţi inter-ramură,
generând costuri ridicate de ajustare structurală pentru regiunile sărace; randamentele
crescătoare, prin concentrarea capitalurilor în regiunile competitive, unde costurile de tranzacţie
sunt relativ reduse, costul accesului la tehnologie scăzut iar nivelul capitalului uman ridicat
(externalităţile pozitive ce rezultă în aglomerări); diferenţele tehnologice şi slaba mobilitate a
tehnologiei, menţinând diferenţe de productivitate; gradul posibil ridicat de substituibilitate între
fluxurile comerciale şi cele ale factorilor, ca urmare a liberei circulaţii şi a costurilor de
tranzacţie inter-regionale
Comunităţile europene care s-au implicat iniţial în crearea unei pieţe economice comune,
au evoluat apoi în crearea Uniunii Europene, instituţie care nu este condusă numai de interese
economice, dar mai ales de dorinţa de a construi legături sociale şi politice între popoarele
europene, aşa cum s-au exprimat semnatarii Tratatului de la Roma. Uniunea Europeană nu
înseamnă numai o piaţă de bunuri şi servicii.
Cele patru libertăţi stipulate de Tratatul de la Roma, libera mişcare a bunurilor, a
serviciilor, oamenilor şi a capitalului înseamnă că administraţiile publice ale statelor membre, ca
19 Prof. Univ. Dr. Rodica Zaharia, Regionalizare si globalizare, suport de curs.
10
elemente cheie de implementare şi asigurare a acestor drepturi, direct derivate din Tratate,
trebuie să acţioneze într-o direcţie care să conducă spre implementarea efectivă a acestor Tratate,
din toate punctele de vedere. Tratatele Comunităţii Europene şi legislaţia secundară de
implementare a lor sunt parte componentă a legilor naţionale ale statelor membre.
Administraţiile publice şi curţile judecătoreşti naţionale sunt obligate să aplice aceste Tratate,
precum şi legislaţia secundară aferentă, în aceeasi măsură în care o fac cu legile proprii.
Rezultatul este că, deşi fiecare stat membru are libertate totală de a decide asupra modurilor de
obţinere a rezultatelor predicate de Tratate şi de legislaţia secundară a Comunităţii Europene, în
cadrul Uniunii s-au dezvoltat înţelesuri şi principii comune. Situaţia este vizibilă în mod
particular în ceea ce priveşte sectorul principiilor legale administrative. Mai puţin vizibilă este în
cazul aranjamentelor administrative şi organizaţionale, şi al structurilor, deoarece există o mare
diversitate în formele şi profunzimea descentralizării statelor membre.
Activitatea legislativă20 a instituţiilor europene este o sursă majoră de autonomie
administrativă europeană comună pentru statele membre, pentru curţile lor judecătoreşti şi pentru
cetăţeni. Această lege a autonomiei administraţiei publice are caracteristica de a fi mai ales
sectorială. Într-un fel sau altul, aceasta afectează un număr variat de domenii, cum este libera
competiţie pe piaţa internă, telecomunicaţiile, mediul, agricultura, politica industrială, stiinţa şi
cercetarea, controlul vamal, etc. Legea autonomiei administraţiei publice constitue aquis-ul
comunitar, al cărui nivel de compatibilitate cu regulările care-I corespund este acum verificat de
către Comisia Europeană, în cadrul procesului de aderare al ţărilor candidate.
O altă sursă de aderenta administrativă este contactul constant dintre oficialii
statelor membre şi dintre aceştia şi cei ai Comunităţii Europene. Aceste relaţii
interguvernamentale, care sunt în principal relaţii între popoare, contribuie la construirea unei
viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel naţional, şi la un
schimb benefic de iniţiative pozitive pentru a obţine rezultatele vizate de aceste politici.
Cooperarea inter-administrativă este un alt concept stipulat şi promovat de Tratatul
Maastricht (art. 209 A). Cooperarea şi schimbul au efectul de a crea presiuni formale pentru a se
atinge standardele dorite, pentru felul în care administraţiile publice naţionale întâlnesc
comitetele supranaţionale, şi pentru a se asigura obţinerea rezultatelor vizate de Tratatele şi
legislaţia secundară a Comisiei Europene.
20 Raport Sigma, http://www.oecd.org/dataoecd/22/44/39560474.pdf
11
Relaţiile interguvernamentale contribuie de asemenea la promovarea unui set de
principii administrative comune de management, ceea ce apoi duce la implementarea unui model
comun pentru comportamentul funcţionarilor publici din Uniune. Efectele menţionate sunt
posibile, cu o mare extindere, deoarece oficialii implicaţi sunt capabili să dezvolte o carieră
profesională stabilă în cadrul serviciilor lor publice.
În orice caz, Curtea Europeană de Justiţie este instituţia care are, de departe, cel mai
important rol în formarea principiilor administrative comune în Uniunea Europeană. În timp ce
legislaţia secundară aminitită mai sus are mai degrabă o influenţă sectorială, hotărârile Curţii
Europene de Justiţie duc la reflectarea şi dezvoltarea principiilor administrative cu caracter
general, chiar dacă sunt stabilite în funcţie de caz. De fapt, jurisprudenţa Curţii este principala
sursă de legi genarale, non-sectoriale ale Uniunii.21
Curtea trebuie să pornească de la principii legale administrative, cu caracter general şi
care sunt deja stabilite, principii create şi definite de către Curţile Administrative Naţionale ale
statelor membre. Prin stocarea acestora, se definesc apoi principii administrative generale,
aplicabile tuturor statelor membre şi locuitorilor acestora, în cadrul legislativ al Comunităţii
Europene.
În final, un caz fenomen de întrepătrundere a legislaţiei Comunităţii Europene în sistemele
naţionale. Fenomenul constă în faptul că este deosebit de dificil pentru orice stat membru să
respecte legile naţionale şi pe cele ale Comunităţii, tratându-le separat. În mod progresiv,
instituţiile naţionale au aplicat aceleaşi standarde şi au utilizat aceleaşi practici pentru ambele.
Acest lucru duce la ideea unei legi a administraţiei publice comune, dezvoltate în statele membre
ale UE. Această aşa-zisă contaminare a principiilor Comunităţii de către legislaţiile naţionale
contribuie de asemenea la stabilirea unui spaţiu administrativ european.
1.4. Nivelul de convergenţă al sistemelor administrative
Un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care aceste
principii sunt aplicate, atât în aranjamente legale formale în ţară, cât şi în comportamentul zilnic
al autorităţilor publice şi al funcţionarilor publici. În acest sens, aceste principii administrative
generale servesc drept standard pentru măsurarea responsabilităţii administraţiei publice, gradul
21 J. Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence : On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, şi Sweet şi Maxwell, Londra, 1996. De asemenea, G. Marcou, Les muta-tions du droit de l’administration en Europe: pluralisme et convergences, L’Harmattan, Paris, 1995.
12
de încredere în funcţionari şi în autorităţile publice, efectul şi practicitatea procedurilor utilizate
în procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea şi de redresare a lor.
Nivelul pană la care diferite ţări împărtăşesc şi aplică aceste principii este de asemenea
relevant pentru stabilirea compatibilităţilor dintre sistemele administrative ale acestora. Cu alte
cuvinte, acestea servesc ca precondiţii pentru o mai bună integrare pe de o parte, şi pe de altă
parte, ca măsurători ale capacităţii aranjamentelor instituţionale ale administraţiei publice dintr-o
ţară de a implementa aquis-ul comunitar.
Unul dintre elementele principale care compun administraţia publică, printre altele ca
autonomia sau legile procedurale, este şi serviciul public. Forma acestuia este modelată după
acele principii legale administrative care se referă la îndrumare şi formare. Autonomia şi legile
procedurale administrative, formate în funcţie de constituţiile naţionale şi legile administraţiilor
publice europene, furnizează rama instituţională legală în cadrul căreia autorităţile publice şi
funcţionarii publici din spaţiul Uniunii Europene trebuie să-şi exercite activitatea.
În acelaşi timp, toate aceste elemente, aranjamente legale şi comportamentul actorilor în sfera
publică a societăţilor europene, formează spaţiul administrativ şi politic european comun.
Factorii participanţi în acest domeniu trebuie să respecte un set de principii, care rar apar
formulate în legi scrise sau sistematizate în vreun cod, dar care sunt impuse din punct de vedere
etic şi legal, şi care practice marchează toate sectoarele administraţiei publice. Aceste principii
sunt ceea ce numim aquis comunitar neformulat. Acesta contribuie în mod evident la cimentarea
spaţiului administrativ european, şi la europenizarea administraţiilor publice naţionale şi a legilor
acesteia, în statele membre UE.
Concluzia, care reprezintă şi ipoteza acum în lucru, este că: în primul rând, nivelul la care
principiile generale administrative inspiră legislaţiile naţionale şi se regăsesc în activitatea
actorilor publici, adică implementarea aquis-ului comunitar neformulat, indică capacitatea unei
ţări de a adopta şi implementa acest aquis. În al doilea rând, este necesară o foarte mare atenţie la
evoluţia serviciilor publice naţionale, de vreme ce acestea sunt instrumentele decisive pentru a
asigura sau pentru a elimina transferul acestor principii legale administrative în acţiunile publice
şi în luarea deciziilor administrative.
Aceste principii nu sunt singulare, dar trebuie implementate foarte serios în activitatea zilnică
a administraţiei publice, în ceea ce priveşte legislaţia privitoare la autonomie, la instituţiile
administrative specifice, la un set de valori legale care să reprezinte serviciul public. Această
condiţie este însoţită de un motiv adiţional pentru a avea un serviciu public profesional şi stabil.
13
Nu numai că statele membre au regulări specifice ale serviciului public, dar aceste servicii sunt
de asemenea conduse de principiile legale administrative necesare pentru stabilizarea lor.
Capitolul 2
2.1 Modele de administratie europeana
14
Daca Uniunea Europeana, ca un sistem administrativ nou, doreste sa garanteze
suprematia si efectul direct al politicilor comunitare si tratamentul echitabil pentru toti cetatenii
comunitatii, atunci ea trebuie, în principiu, sa aiba acces la propriile ei structuri si mecanisme.
Problema crearii si evolutiei unei administratii europene nu trebuie înteleasa simplist, în
sensul îngust al izolarii de administratiile nationale, ci într-un sens mai larg, de a se urmari
dezvoltarea ulterioara si convergenta sistemelor de administratie publica din Europa. În viitor,
sistemele nationale vor ramâne capabile sa reziste tendintelor unificatoare în conditiile în care
cerinte si dificultati similare actioneaza asupra administratiei publice, atât în statele membre cât
si în Comunitate.
În spatiul administrativ european au fost identificate trei principale sisteme ce au stat ca
temelie la „picioarele” celor patru traditii administrative:
1) Anglo-Saxon (Statul minimal);
2) Continental European:
2.1. Germanic (Statul organicist);
2.2. Francez (Statul napoleonian);
3) Scandinav (mixt, între Statul minimal si Statul organicist).
Alti autori identifica in perimetrul european trei modele administrative.22
Modelul englez care se caracterizeaza printrun nivel superior (secretari permanenti), cu
statut foarte inalt(Oxford-Cambrige); salarii foarte mari, dar cu o arie restransa de actiune.
Modelul francez are n nivel superior, cu un statut la fel de inalt (ENA, „grands corps”),
Dar si cu o prezenta politica remarcabila (20% dintre parlamentari provin din randul
functionarilor publici).
Modelul german este caracterizat prin doua categorii de nivel superior:functioanrii
politici cu statut inalt, dar cu o stabilitate mica si functionarul civil de cariera, activand intro
pozitie relativ minora, dar stabila. Modelul german este dominat de legalism, rigiditate si
planificare administrativa, modelul francez prin rigiditatea structurilor si flexibilitatea birocratiei,
iar modelul englez prin flexibilitatea amandurora.
Asadar, în Europa pot fi luate în considerare trei mari traditii administrative pure. Ele pun
în evidenta raportul dintre regimul politic si administratie. Corespunzând clivajului centru-
periferie si depinzând de o serie de factorii precum traditiile, forma statului sau circumstantele
politice aceste tipuri de administratie acorda roluri diferite esalonului local.
22 Ioan Alexandru, Administratie Publica, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2007
15
Traditia franceza, care s-a impus si în România, este rezultatul unei evolutii care are ca
fundament Revolutia franceza de la 1789 si încheierea procesului de centralizare a statului
francez. Elementele distincte ale acestui model sunt uniformitatea (teritoriul este împartit în
colectivitati locale dotate cu competente identice), echilibrul (între descentralizarea
colectivitatilor locale si deconcentrarea serviciilor statului) si tutela statului asupra
colectivitatilor locale (prin prefect). Acest model are ca rezultat centralizarea dar si atomizarea
colectivitatilor locale.
Traditia germana este rezultatul mozaicului etatic, specific spatiului german, care a dus la
forma federala de organizare a statului. Landul, preexistent statului, are în consecinta competente
legislative. Puterea landurilor face ca acestea sa îsi exercite tutela asupra comunitatilor locale.
Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizari la nivelul landurilor.
Marea Britanie este un stat unitar în care coexista patru natiuni. Traditia administrativa
britanica are ca element distinctiv eterogenitatea. Anglia, Wales, Scotia, Tara Galilor au fiecare
organizari locale specifice. Autoritatile locale repartizate pe doua niveluri, comitatul si districtul,
dispun de puteri importante punând în practica politicile guvernamentale. Autonomia acestor
autoritati este însa delegata de legislator putând fi deci oricând retrasa.
Plecând de la principiile traditionale si încercând sa impuna drept exemplu propria
administratie, pentru noile state membre ale U.E., cele trei mari state model au început si chiar au
reusit sa reformeze statul si functiile sale dar mai ales administratia.
Astfel, Franta cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin
revizuirea Constitutiei în 2003, dar mai ales prin legea privind libertatile si responsabilitatile
locale din 13 august 2004 a reusit sa realizeze o clarificare si o identificare a scopului serviciilor
publice prin simplificarea si transparenta procedurilor, prin descentralizarea responsabilitatilor
statului si modernizarea managementului public.
În acelasi sens, Germania, prin reforma administrativa începuta în 1999, s-a concentrat pe
promovarea descentralizarii si consolidarii guvernelor locale, organizatiilor administrative,
managementului financiar, seviciului public. În genere prin crearea mecanismelor necesare unei
administratii mai participative la viata publica iar prin cea din 2005 asupra viitorului digital al
administratiei, detinând în prezent peste 376 de servicii administrative federale on-line.
Cât priveste Marea Britanie, prin reforma încheiata în 2003 a restructurat resursele umane
prin stabilirea unor noi categorii de functionari publici dar si capacitatea autoritatilor locale.
16
Evolutia acestora a indus atitudini reformatoare, în marea majoritate a statelor membre
ale U.E., în ce priveste administratia publica. Acestea si-au stabilit obiective clare de urmat,
tinându-se seama în toate de apropierea, adaptarea administratiei la cerintele cetateanului-client;
astfel sunt, de exemplu, cele din: Portugalia – „transversal public administration”, Polonia –
„friendly administration”, Italia – „administrative efficiency” sau Belgia – „simplification is
strength”.
Marea varietate a reformelor la care au fost supuse cele mai multe state europene poate fi
grupata în câteva categorii:
-privatizarea si deregularizarea – mutarea sarcinilor din sectorul public ori eliminarea unor
reglementari;
-managementul resurselor umane – se observa dominatia principiilor noului management public;
-management financiar – reforma directa prin minimizarea costurilor guvernamentale si cresterea
eficientei, în particular prin dezvoltarea si implementarea tehnicilor specific managementului
financiar în sectorul public;
-orientarea catre clienti – guvernul si angajatii acestuia trebuie sa se gândeasca la relatia ce se
stabileste cu publicul tinând cont de piata libera a serviciilor publice care ofera posibilitatea
alegerii distribuitorului de servicii;
-împuternicirile/desemnarile - reactia împotriva traditiei managementului public bazat pe
modelul Weberian ierarhic, în care functionari publici de la nivel inferior actioneaza conform
cerintelor de la nivel superior. Aceasta a permis guvernelor reducerea esalonului de manageri
intermediari.
-deconcentrarea si descentralizarea – descentralizarea defensiva se refera la transferul deciziilor
de la nivel central catre nivel local dar nu si puterea politica de a lua decizii.
Fiecare dintre aceste arii ale reformei pot fi interpretate diferit. De asemenea, acestea pot
fi un mijloc de interpretare al succesului reformei în unele state si în altele nu.
2.2 Linii majore ale administratiei publice conturate in jurul principiilor comune
tarilor europene
Deşi expresia şi conceptul de lege a administraţiei publice diferă de la un sistem naţional la
altul,este posibil acordul asupra unei definiţii comune a legii administrative, ca fiind un set de
17
principii şi reguli care se referă la organizarea şi managementul administraţiei publice şi la
relaţiile dintre administraţii şi cetăţeni.23
Principiile legii administrative, fixând standarde şi inspirând comportamentul funcţionarilor
publici, apar de obicei disparate între diferite parţi ale legislaţiei în vigoare, în diferite acte ale
parlamentului, părţi specifice ale legislaţiei delegate sau în curţile judecătoreşti care au de-a face
cu litigii care implică administraţia publică. Printre altele, acesta este cazul unor ţări ca Belgia,
Franţa, Grecia, Irlanda, şi Marea Britanie. Alte ţări au impus codificări generale în ceea ce
priveşte procedura administrativă, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Acesta este cazul
unor ţări ca Austria (din 1925), Belgia (1979), Danemarca (1985), Germania (1976), Ungaria
(1957), Olanda (1994), Polonia(1960), Portugalia (1991) şi Spania (1958).
Aceste principii nu sunt simple idei bazate pe bunăvoinţă; ele sunt incluse în instituţiile şi
procedurile administrative la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligaţi prin lege să
se conformeze ecestor principii legale, care trebuiesc controlate de corpuri de control
independente, sisteme de justiţie şi forţe judicioase, scrutine parlamentare şi în unele cazuri, de
persoane individuale autorizate.
In ceea ce priveşte legislaţia Comunităţii Europene, Curtea Europeană de Justiţie a definit un
mare număr de principii ale administraţiei publice, raportându-se la principiile generale ale
legislaţiei administraţiei publice, comune statelor membre şi aflate într-un proces evolutiv. În
mod particular, există şi principii stabilite de către Curtea Europeană de Justiţie, şi pe care toate
statele membre trebuie să le respecte ca legi ale Comunităţii Europene. Printre acestea sunt:
principiul administraţiei prin lege; principiile proporţionalităţii, a certitudinii legale, protecţia
solicitărilor legitime, nediscriminare, dreptul la o audienţă în cadrul procedurilor decizionale în
administraţie, rapoarte interimare, condiţii egale de acces la curţile administrative,
responsabilitatea non-contractuală a administraţiei publice.24
Principiile legislaţiei administraţiei publice şi cele ale serviciului public sunt uneori dificil de
definit. Deseori, cele două par să se contrazică într-o anume situaţie. Eficienţa pare a fi
inexistentă în unele proceduri; loialitatea faţă de guvern pare a fi în opoziţie cu integritatea
profesională şi cu neutralitatea politică; deciziile par a fi luate uneori în afara legilor în vigoare,
etc.
23 J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 198824 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988. Versiunea în limba engleză: European Administrative Law, Londra, 1992.
18
Acesta este de altfel unul dintre motivele pentru care curţile judecătoreşti naţionale sau
Curtea Europeană de Justiţie sunt implicate atât de des în procese de solvare a conflictelor, ca şi
într-o continuă redefinire a celor două concepte, readaptate în timp.
În esenţă, legea prevede că administraţia publică trebuie să-şi desfăşoare responsabilităţile
conform legislaţiei în vigoare. Autorităţile publice ajung la anumite decizii respectând reguli şi
principii generale, aplicate imparţial oricărei persoane li se adresează cu o cerere.
Problema intervine în ceea ce priveşte neutralitatea şi generalitatea cererii (principiul
nediscriminării). Administraţia publică trebuie să decidă în funcţie de legile în vigoare şi de
criteriile interprtetative produse de către curţile de justiţie, fără să ia în considerare nici un alt
aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relaţionării sau oricărei alte devieri.
O noţiune legată de legislaţie este şi aceea a competenţei legale. Autorităţile publice pot
decide numai asupra unor probleme aflate în jurisdicţia lor legală. In acest context, competenţa
înseamnă puterea de a decide, în mod legal şi expresiv, asupra unei probleme date de interes
public, lucru care nu numai că autorizează persoana în cauză să ia o decizie, dar o şi obligă să-şi
asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate publică competentă nu poate renunţa la
această responsabilitate. Noţiunea de competenţă este strict definită, astfel încât decizia unei
persoane neautorizate (aflate inafara jurisdicţiei legale) este nulă, şi va fi declarată nulă de orice
curte judecătorească.
Printre acestea este principiul care obligă autorităţile publice să acţioneze numai în bună
credinţă, să urmărească interesul public într-o manieră rezonabilă, să urmeze proceduri corecte,
să respecte cerinţele nediscriminării şi să urmărească noţiunea proporţionalităţii. Cu alte cuvinte,
discreţia decizională nu poate opera fără respectarea principiilor generale ale legii administraţiei
publice, de vreme ce acestea crează practic o contrabalanţă vis-a-vis de puterea de decizie
acordată autorităţilor publice.25
Un alt principiu care pledează în favoarea încrederii şi previzibilităţii este principiul legal
al proporţionalităţii. Aceasta înseamnă că acţiunea administrativă trebuie să decurgă în mod
proporţional cu procesul şi respectiv cu finalizarea pe cale legală, neprivând cetăţenii de nici un
aspect care să faciliteze atingerea scopului propus şi corect din punct de vedere legal.
Proporţionalitatea este în strânsă legătură cu rezonabilul. De asemenea, mai înseamnă că
este ilegal să aplici legea numai atunci când prin aceasta apare un avantaj, neintenţionat omis de
lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numeşte abuz de putere administrativă.
25 Curtea Europeană de Justiţie, Case Technische Universitat Munchen, 1991, ECR-I-5469.
19
Proporţionalitatea este în mod particular relevantă în cazuri de anchete administrative
solicitate (cazuri de expropriere), în care personae individuale sunt private de drepturile de
proprietar în favoarea interesului public. Noţiunea de proporţionalitate a fost cu precădere
dezvoltată de către Curtea Europeană de Justiţie, urmând o linie deja stabilită de legislaţia
germană, pentru ca apoi să pătrundă în majoritatea sistemelor administrative europene, prin
legislaţia Comunităţii Europene.26
Un principiu care pledează în favoarea “administraţiei prin lege” este acela al
corectitudini procedurale.27 Aceasta înseamnă proceduri care să aplice legea în mod clar şi
imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale, cum ar fi respectul faţă de oameni şi protecţia
demnităţii lor. O aplicaţie concretă a corectitudinii procedurale este principiul care prevede că
nici un om nu va fi privat de drepturile sale fundamentale fără a fi fost avizat în prealabil şi
audiat într-o manieră corespuntătoare.
Termenul limită este unul dintre elementele care susţin încrederea şi previzibilitatea în
administraţia publică. Întârzierile în luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative
pot cauza adevărate frustrări, injustiţii sau pot afecta în mod negativ atât interesul public cât şi
cel privat. Întârzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile
rezolvări pe cale politică. Dar, deseori, acest fenomen este asociat cu ineficienţa şi incompetenţa
funcţionarilor publici.
Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de
timp pentru finalizarea fiecărui caz. Pe de altă parte, un serviciu public cu o shemă de recrutare şi
avansare bazată pe merit, şi care presupune o pregătire regulată, poate reduce incompetenţa în
cadrul administraţiei publice, lucrând astfel în favoarea adevăratelor valori.
Profesionalismul şi integritatea profesională în serviciul public duc în mod clar la aceeaşi
încredere şi previzibilitate a administraţiei publice. Integritatea profesională a serviciului public
se bazează pe imparţialitate şi independenţă profesională. Imparţialitatea se referă la absenţa
preferinţelor personale. În domeniul administraţiei publice, preferinţa înseamnă a favoriza un
anumit aspect al unei situaţii date, cauzând ca şi consecinţă un detriment nejustificat şi nedrept
interesului general sau drepturilor altor părţi interesate.28 Adesea are sens de prejudecată sau de
26 J. Ziller, “Le principe de proportionnalite en droit administratif et droit communautaire”, în Actualite juridique, droit administratif, număr special, iunie 1996, pg. 185-188.27 Acest principiu este recunoscut de legislaţia Comunităţii Europene. Pentru mai multe detalii:Eseuri în onoarea lui Henrz G. Schermers, vol. II, Dordrecht, Boston, Londra, 1994, pg. 487 ff.28 SIGMA Papers, Nr. 26, Sustainable Institutions for European Union Membership, OECD, Paris, 1998, p. 10
20
judecată greşită. Aspectele legale care interzic funcţionarilor publici implicarea în decizii care se
referă la probleme vis-a-vis de care ei ar putea avea un interes personal sunt promulgate tocmai
pentru a întări valoarea imparţialităţii. Pierderea independenţei profesionale sugerează un oficial
care nu-şi exercită independenţa în gândire şi judecată, în aşa fel încât nu va evalua un caz dat în
funcţie de elemente reale. Mita, presiunile, ambiţia politică necontrolată şi dorinţa asiduă de
promovare sunt principalele cauze ale pierderii independenţei profesionale. Mita înseamnă în
acest caz un profit ilegal. Presiunile generează perderea independenţei provocată de teamă.
Ambiţia politică şi lăcomia profesională pot pune funcţionarii publici în situaţii voit avantajoase
pentru superiorii lor, provocând supunerea oarbă a acestora în faţa dorinţelor şefilor şi chiar
privându-i de obişnuinţa de a gândi.
Un serviciu public al cărui sistem de recrutare şi promovare este în primul rând bazat pe
patronajul politic sau pe alianţe de diferite tipuri, este mult mai expus riscului de a desconsidera
integritatea profesională decât un sistem care se bazează pe merite. Un serviciu public în care
funcţionarii au un statut specific care regulează drepturile lor de a evolua în carieră, trasând în
mod clar atât drepturile cât şi îndatoririle acestora, furnizând un nivel al veniturilor corect şi
proporţional, face ca aceşti funcţionari să fie mai puţin expuşi corupţiei, cointeresului şi
supunerii necondiţionate şi în consecinţă contribuie în mod decisiv la creşterea valorii integrităţii
profesionale. Cum s-a spus înainte, integritatea profesională afectează în mod pozitiv ceea ce
numim încrederea în administraţia publică şi previzibilitatea acţiunilor acesteia. Cu toate acestea,
trebuie spus că independenţa serviciului public nu înseamnă neapărat libera judecată şi opinie a
reprezentenţilor ei. Există standarde profesionale care trebuiesc respectate şi aspecte legale care
trebuiesc urmate. Este necesar echilibrul legal între noţiunea de independenţă şi cea de loialitate.
Ca regulă generală, politica administraţiei publice ar trebui să fie una de dechidere şi
transparenţă. Numai cazuri de natură excepţională ar trebui ţinute secrete şi clasate ca şi
confidenţiale, cum ar fi cele legate de securitatea naţională sau aspecte similare. La fel, date
personale nu trebuie revelate unor terţe părţi.
În realitate, numai câteva aspecte specifice afectează securitatea naţională. Oricum,
autorităţile au tendinţa de a declara unele documente confidenţiale, mai des decât ar fi cazul. Este
potrivit să menţionăm aici că, cu excepţia Suediei, de la sfârşitul secolului al XVIII- lea,
standardul tradiţional al administraţiei a fost discreţia. Numai începând cu anii 60 a început să se
dezvolte stilul deschis de guvernare în unele democraţii, astăzi fiind considerat un standard
esenţial pentru administraţia publică. În trecut, singura aplicaţie a principiului de deschidere în
21
democraţiile vest Europene, era, pe de o parte principiul care prevedea faptul că legile intrau în
vigoare numai după publicarea lor într-un buletin sau ziar oficial şi pe de altă parte, faptul că
deciziile administrative erau aplicabile numai după comunicarea şi acceptarea lor de către cei în
cauză.
Funcţionarii publici trebuie să accepte anumite restricţii în ceea ce priveşte câştigul din
activităţi private, care în orice caz trebuie să fie anunţate şi autorizate înainte de a avea loc. Un
aspect esenţial al aplicaţiei în acest caz este obligaţia autorităţilor publice de a face cunoscute
motivele deciziilor lor.
Un document administrativ sau o decizie trebuie însoţită de o motivaţie. Din aceasta
trebuie să rezulte motivele care au condus la luarea deciziei finale şi de asemenea, trebuie să
arate corelarea celor solicitate cu legislaţia în vigoare. În consecinţă, această motivaţie ar trebui
să includă faptele şi evidenţa lor, la fel ca şi o justificare legală. Acest document este foarte
important în cazurile în care o solicitare a unei părţi interesate este respinsă. Într-un astfel de caz,
motivaţia trebuie să arate clar de ce evidenţele sau argumentele prezentate de către partea
solicitantă nu au putut fi acceptate.
În general, răspundere înseamnă că o persoană sau o autoritate trebuie să explice şi să
justifice propriile sale acţiuni. În legea administraţiei publice, aceasta înseamnă că orice
organism administrative in Uniunea Europeana, se presupune ca Ombudsmanu-ul – avocatul
poporului, contracareaza proasta administrare trebuie să răspundă de actele sale în faţa unei alte
autorităţi administrative, legislative sau juridice.
O caracteristică specială a responsabilităţii administraţiei publice, stipulată de lege, este
concentrarea ei într-un complex de proceduri formale. Nu este definită ca o noţiune abstractă, ci
dimpotrivă apare ca ceva foarte concret, explicat prin procedee specifice. Pe de o parte se
urmăreşte în ce măsură sunt respectate principiile europene impuse în administraţia publică de
către funcţionarii publici şi de către autorităţile publice, iar pe de altă parte, cât de strict sunt
urmate procedurile legale specifice administraţiei.
Instituţiile şi mecanismele de supraveghere monitorizează şi fac scrutinul acţiunilor
oficialilor publici. Scopul supravegherii este să stabilească dacă serviciile publice îşi exercită
funcţiunile în mod efectiv, eficient şi în limitele de timp stabilite, precum şi dacă principiile şi
procedurile stipulate de regulări specifice sau generale, sunt respectate. Cu alte cuvinte, procesul
de supraveghere apare ca parte componentă a principiului “administraţie prin lege”, aspect
esenţial pentru a putea respecta atât interesul public cât şi cel individual.
22
Aceste instituţii şi mecanisme de supraveghere pot avea mai multe forme: curţi
judecătoreşti, procuratura, funcţionarii însărcinaţi cu sondarea opiniei publice, audieri interne şi
externe, inspectorate, autorităţi decizionale, comisii parlamentare, presa, etc.
Nici o altă instituţie contemporană nu are atât de multe şi variate tipuri deverificare ca
administraţia publică. Acest lucru generează ideea rolului special şi delicat pe care serviciul
public îl are în societăţile democratice moderne.
În constituţiile vest europene de dată mai recentă, ca cea a Spaniei (1978), eficienţa şi
eficacitatea administraţiei publice au fost semnalate ca principii constituţionale, împreună cu alte
principii clasice, cum sunt respectarea legii, transparenţa şi imparţialitatea. De asemenea, legea
administraţiei publice, se referă adesea la economie, eficienţă, eficacitate (cunoscute ca “cele trei
E-uri”) şi respectare legii, ca principiile care trebuie să prezideze administraţia publică şi
activităţile şi deciziile funcţionarilor publici.
Directiva CE cu privire la aceasta s-a dovedit a fi o sursă importantă de omogenizare a
principiilor legale în întreaga Uniune Europeană.
Legislaţia CE prevede de asemenea necesitatea unei administraţii eficiente având în
vedere în special directivele şi regulările Comunităţii. Acest lucru a obligat mai multe state
membre să facă modificări în organizarea lor domestică, în structurile administrative şi în
aranjamentele decizionale, cu scopul de a susţine efectiv şi în mod eficient legislaţia europeană şi
de asemenea, să asigure o cooperare efectivă între instituţiile Comunităţii Europene, aşa
cumreiese din secţiunea următoare.
2.3 Noţiunea de spaţiu administrativ european
Noţiunea de spaţiu administrativ european a fost gândită după modelul celor mai des
întâlnite, ca spaţiile economice şi sociale europene, aspecte îndelung dezbătute în timpul
negocierilor constituţionale ale UE. De asemenea, se leagă de vastul sistem al cooperării juridice,
care include asistenţă mutuală în aplicarea legii şi câteva aproximări în câmpurile legislative
relevante.
Un spaţiu administrativ comun, la propriu, este posibil atunci când un set de principii
legale, reguli şi regulări sunt uniform respectate într-un teritoriu acoperit de o constituţie
naţională. În mod tradiţional, un teritoriu în care legea administraţiei publice a fost aplicată, este
cel al statelor suverane. Problema unei legi a administraţiei publice unice pentru toate statele
23
suverane integrate în UE a fost dezbătută foarte intens, încă de la înfiinţarea Comunităţii
Europene. Cu toate acestea, încă nu s-a ajuns la un consens.
Este evident că principalele texte constituţionale ale UE, mai exact Tratatul de la Roma
(1957) şi Tratatul Maastricht (1992), nu exmplifică vreun model de administraţie publică pentru
statele membre.
Odată stabilită natura democratică a regimului politic, aspectele legate de guverbare şi
administraţie sunt lăsate la discreţia statelor membre. Formal, din puct de vedere legal statele
membre au autonomie deplină în ceea ce priveşte administraţia.
Până în prezent, numai anumite elemente concrete ale unei eventuale legi administrative
europene au fost stabilite în tratatele de bază ale UE şi în legislaţia secundară a Comunităţii
Europene. Principii legale administrative importante sunt stipulate de Tratatul de la Roma, cum
este dreptul la verificare juridică a deciziilor administrative, care apare în hotărârile Comisiei
Europene (art. 173) sau obligaţia motivării deciziilor administrative (art. 190). Oricum, numai
câteva aspecte au fost efectiv cuprinse de activitatea legislativă a instituţiei europene. Acestea se
referă mai ales la rolul de mijlocitor al administraţiei publice, asigurând libera competiţie a
firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulându-le astfel să atingă standardele specifice
statelor membre, şi la sprijinul acordat de stat intreprinderilor, sprijin autorizat şi monitorizat de
către Uniunea Europeană.
Pe de altă parte, există un larg conţinut legislativ referitor la autonomie, la aspectele
juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constitue aşa-numitul aquis comunitar. Atunci
când un stat membru eşuează în implementarea legislaţiei Comunităţii Europene, există
importante consecinţe legale. Statul este acuzat de responsabilitate non-contractuală, prin
ilegalitatea săvârşită în nereuşita transpunerii unei directive a Comunităţii Europene sau în
aplicarea unei regulări a acesteia. Acest lucru crează o motivaţie suficientă oricărei persoane
individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte
judecătorească.29
Absenţa unui organism formal de control al administraţiei publice, al procedurilor sale şi
a aranjamentelor instituţionale specifice ale acesteia nu înseamnă că legea europeană
administrativă supranaţională este fără sens sau complet necunoscută statelor membre.
29 Curtea Europeană de Justiţie, în cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 “A. Francovich et. Al. V. Italia”, 1991.
24
Există un aquis comun, compus din principii legale administrative, la care ne putem referi
ca la un “aquis comunitar neformulat” în sensul că nu există vreo convenţie formală. Ar putea
însă reprezenta şi o lege administrativă europeană comună.
2.4 Spaţiul administrativ european
Contactul constant dintre funcţionarii publici ai statelor membre UE şi Comisie,
solicitarea de a rezvolta şi implementa aquis-ul comunitar la standarde echivalente de încredere
în toată Uniunea, necesitatea unui sistem de justiţie administrativă unic pentru Europa şi
impărtăşirea principiilor şi valorilor administraţiei publice au dus la o anumită convergenţă între
administraţiile naţionale. Acest lucru a fost descris ca “spaţiul administrativ european”.30
Sistemele legislative ale statelor membre UE se află într-un proces constant de
aproximare, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislaţiei Comunităţii, prin activitatea
legislativă a instituţiilor Comunităţiişi prin cazuri ale Curţii Europene de Justiţie. Conceptele
legale ale CE sunt introduse în 10 Curtea Europeană de Justiţie, Cazul 68/81, Comisia vs. Belgia
(1982), directive sau regulări direct aplicabile, care trebuiesc întâi adaptate legilor naţionale.
Aceste directive pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor member
şi pot duce la importante schimbări în principiile legale aplicabile în administraţia publică, într-
un sector specific.
Hotărârile Curţii Europene de Justiţie pot genera principii cu un caracter mai general,
care sunt aplicabile în mai mult de un singur sector al legii. Mai mult chiar, în multe cazuri
interpretarea actelor legislative a Comunităţii Europene, de către Curtea Europeană este cea care
duce la modificări în felul în care principiile legii administraţiei publice sunt aplicate într-un stat
membru UE.31
Aceasta ne permite să înregistrăm un fel de europenizare a legii administraţiei publice,
privită ca un element remarcabil al recentei dezvoltări a sectorului legislativ.
Toate acestea demonstrează necesitatea unui spaţiu administrativ european, care în
general să vizeze aranjamentele instituţionale de bază, procesele, standardele administrative
comune şi valorile srviciului public. Această listă este departe de a fi completă aşa cum există
diferenţe calitative signifiante între statele membre. De altfel, problemele ivite între statele
membre din cauza acestor diferenţe constitue unul dintre motivele pentru care instituţionalizării i 30 SIGMA Papers, nr.23, Preparing Public Administration for the European Administrative Space, OECD, Paris31 J Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, şi Sweet şi Maxwell, Londra, 1996
25
s-a acordat o aşa de mare prioritate în procesul de extindere înspre Europa Centrală şi de Est.
Ţările candidate vor trebui să-şi dezvolte administraţiile pîna la nivelul de încredere necesar
spaţiului administrativ european şi la aplicarea unui număr acceptabil de principii, proceduri şi
aranjamente administrative structurale. Acesta este standardul minim de calitate şi încredere a
administraţiei publice, pe care ţările candidate trebuie să-l obţină.
Trebuie luat în considerare şi faptul că integrarea în Uniunea Europeană constitue un
process evolutiv (principiul progresiei în construcţia UE). Aceasta înseamnă că o ţară trebuie să
demonstreze un grad suficient de progres pentru a se compara în mod satisfăcător cu nivelul de
dezvoltare al statelor membre. Nivelul de convergenţă din 1986 (cănd Portugalia şi Spania au
aderat la UE) s-a schimbat în 1995 (momentul aderării Austriei, Finlandei şi Suediei) şi va fi
desigur diferit în viior, pentru ţările care sunt candidate. Aceasta înseamnă că nu este suficient ca
ţările candidate să atingă nivelul curent al administraţiei publice din statele membre. Va fi
necesar ca ele să atingă nivelul viitor al administraţiilor acestora. Cu alte cuvinte, o ţară
candidată trebuie să poată estima şi atinge nivelul viitor al acestor administraţii, pentru momentul
în care va adera efectiv. Nu va fi suficient pentru o ţară candidată să se compare cu cel mai puţin
dezvoltat stat membru ci dimpotrivă, va trebui să încerce să atingă nivelul celui mai avansat
dintre acestea.
CAPITOLUL 3
3.1 Reforma si consolidarea spatiului administrativ al Romaniei
Procesul de reforma a statelor din Europa Centrala si de Est a cuprins patru etape
distincte:
• transformarea: vechile sisteme politice, sociale si economice au fost abandonate, in timp ce
noi structuri au inceput sa se formeze;
• consolidarea: stabilitatea politica crescuta a permis o abordare mai sistematica a reformei
proprietatii si a fundamentelor concurentei functionale;
• modernizarea: necesitatea gasirii celor mai bune practici precum si asigurarea celor mai
adecvate politici;
26
• adaptarea: orientarea catre stilul administrativ existent in statele din vestul Europei, precum si
ca urmare a presiunilor impuse de aderarea la UE.32
De peste doua decenii, guvernantii din Europa promoveaza vointa lor de a proceda la o
transformare profunda a administratiilor nationale, fara însa a retine în mod special atentia
societatii civile, desi tema reformei administratiei a devenit în unele tari o constanta a discursului
politic si în fiecare an serviciile statului sunt afectate de masuri având ca obiect adaptarea
structurilor la evolutia sarcinilor care le sunt încredintate.
În prezent însa, reorganizarile în curs sunt de un interes deosebit în conditiile în care
constructia europeana, descentralizarea, revenirea liberalismului par sa ameninte prerogativele
administratiei de stat, amenajata într-o pozitie cheie, esentiala fata de puterea politica, puterea
economica sau structurile administrative locale.
Daca slabirea puterii politice nationale depinde de viitorul Uniunii Europene, cresterea
puterii locale a avut deja repercursiuni în privinta administratiei de stat care percepe, între altele,
ca-i este contestata competenta, aptitudinea, capacitatea, de a interveni în mod eficace în
domeniul economic.
Dintr-o perspectiva istorica, putem afirma ca raporturile între puterea politica si
administratie au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urma. Am putea spune ca s-a produs
un fenomen de osmoza, care a redus semnificativ subordonarea administratiei fata de puterea
politica, cu toate ca, din punct de vedere juridic, se mentine aceasta subordonare reflectata în
dreptul de control pe care îl are puterea politica asupra activitatilor administrative ale statului.
Încurajarea cercetarii si diseminarii de cunostinte în domeniul administratiei publice
constituie baza dezvoltarii spatiului administrativ european. Multi autori se întreaba daca exista o
administratie europeana si daca suntem martorii unei noi ordini administrative sau numai a unui
mecanism vizând asigurarea cooperarii între administratiile nationale.
Consolidarea capacitatii administrative prin reformarea administratiei publice realizata si
structurata de palierul politic, în speta de cel guvernamental, nu face altceva decât sa ne conduca
în final la „good governance”. Termenul de buna guvernare trebuie înteles însa prin prisma celui
de capacitate de a guverna, capacitate care este strict dependenta de cea administrativa, aceasta
din urma fiind pârghia de realizare a politicilor guvernamentale.
32 Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 2007
27
Astfel, în cadrul sistemului statului democrat se stabileste o clara relationare circulara
între cetatean/societate – administratie – guvernamânt – U.E. Luând în considerare acest sistem
relational vom observa ca slaba capacitate de dezvoltare a unui actor, element va produce
influenta asupra celorlalte si în final asupra procesului de aderare. O reforma a administratiei
publice nu trebuie dezvoltata distinct, separat; ea trebuie promovata si sustinuta de întregul
sistem social.
Evolutia procesului de largire a Uniunii Europene suporta influenta administratiei publice
care se comporta ca un actor intern aflat în procesul de europenizare, de formare unitara.
Directa influenta a UE asupra sistemelor administrative ale statelor membre este destul de
limitata. In fapt, UE nu are aproape nici o competenta directa în acest domeniu. Organizarea
administrativa a statelor membre este doar o problema ce cade numai în aria de competenta a
acestora. Oricum exista numeroase surse de influentare indirecta a statelor membre cât si a celor
care adera.
Cel mai graitor exemplu este articolul 5 al Tratatului de la Roma, care prevede ca statele
membre trebuie sa ia masurile necesare îndeplinirii obligatiilor ce se nasc din calitatea de
membru al UE. Acesta prevedere are implicatii si în ceea ce priveste dezvoltarea capacitatii
administrative a statelor membre care trebuie sa demonstreze abilitatea lor de a participa la
procesul decizional al UE, la implementarea reglementarilor uniunii în timp util si în plus trebuie
sa se implice efectiv în managementul comunitatii (bugetul). Statele ce vor deveni astfel membre
pot fi chemate în fata Curtii Europene de Justitie daca nu îsi îndeplinesc obligatiile ce rezulta din
tratat.
Influenta indirecta în dezvoltarea administratiei publice a statelor membre, a fost des
argumentata prin cooperarea pe termen lung a statelor la sistemul politic al UE ce conduce la o
aproximare a sistemelor administrative.
Cooperarea sistemelor politice a creat ceea ce Fournier J. a numit “Spatiul
Administrativ European” (1998, Governance and European Integration, Reliable Public
Administration) – conform caruia noile state membre trebuie sa poata functiona efectiv în
interiorul Spatiului Administrativ European.
O definire explicita a criteriilor de aderare a fost data pentru prima oara de Consiliul
European întrunit la Copenhaga în Iunie 1993. Initial, aceste criterii nu au inclus referinte clare
în ce priveste capacitatea administrativa ci doar:
-dezvoltarea democratica a guvernarii;
28
-crearea unei economii de piata functionala;
-consolidarea capacitatii de a implementa si aplica acquis-ul comunitar.
Structurile administrative existente si caracteristicile nationale ale statelor membre, faptul
ca ele sunt mai aproape atât fata de situatiile, cât si de oamenii pe care îi administreaza, si de
asemenea, cadrul structural al UE au fost cele care au condus la întocmirea Raportului Comisiei
Europene, ce stabileste capacitatea administratiei de a aplica acquis-ul comunitar, prin:
-dezvoltarea unei administratii impartiale si profesionale (bazata pe legislatia functiei publice);
-dezvoltarea sistemului de pregatire si perfectionare a functionarilor publici (bazat pe legislatia
privind învatamântul superior la nivel universitar, departamental–postuniversitar si sectorial
cursuri de perfectionare de scurta durata);
-dezvoltarea unui sistem adecvat de norme privind reglementarea politicilor guvernamentale cât
si a capacitatii de coordonare a acestora;
-dezvoltarea unui sistem efectiv si eficient (cei doi EE) de control financiar (bazat pe legislatia
privind finantele publice si cea privind modalitatile de realizare a auditului);
-dezvoltarea unor structuri si proceduri speciale delegate sa administreze afacerile UE.
Experinta aderarilor anterioare a demonstrat ca statele care nu au avut structuri si
proceduri eficiente de implementare a politicilor europene au tendinta de „a se pierde” în
procesul de luare a deciziilor.
Majoritatea statelor din Centrul si Estul Europei acceptate sau în curs de aderare în UE au
început reforma administratiei publice prin crearea unui cadru legislativ necesar dezvoltarii
noului sistem administrativ la nivelul guvernului. Dar s-a uitat ca dupa adoptare orice
reglementare trebuie sa fie implementata în totalitate si nu schimbata la fiecare „adiere de vânt
politic”.
Însa, studiile asupra administratiei publice la nivelul statelor candidate la aderare au scos
în evidenta umatoarele disfunctionalitati:
-deficienta structurare a relatiilor politica–administratie;
-lipsa unui sistem de recrutare a functionarilor publici care sa asigure atragerea si mentinerea
celor mai calificati dintre acestia;
-slaba (chiar lipsa) definire a responsabilitatilor/raspunderilor interne si externe precum si
neaplicare practicilor manageriale în procesul public decizional.
În aceste conditii, calitatea scazuta a administratiei este considerata un indicator
important al explicarii crizei economice si politice. De asemenea gradul ridicat de coruptie
29
înregistrat la nivelul administratiei este unul din factorii care distrug dezvoltarea unei
administratii publice profesionale, stabile si impartiale.
În general, capacitatea administratiei publice de a implementa acquis-ul comunitar a
ramas limitata si este factorul ce a influentat restrângerea posibilitatilor si negocierilor de aderare
a României la UE.
Reforma, ca factor de dezvoltare a statului ca stat democratic a fost si este înca prost
înteleasa. Reforma reprezinta o schimbarea (în bine), o înnoire a unei stari de lucruri existente;
iar obiectivele procesului de reforma vizeaza dezvoltarea administratia. Dar trebuie sa
recunoastem ca nici o administratie din Centrul si Estul Europei nu a înteles administratia ca
traditia europeana „punte de legatura între guvern si societate/cetatean”.
Factorii determinanti ai succesului sau cauzele ce înfluenteaza esecul unui proces de reforma
sunt:
A. Principalele cauze ce limiteaza capacitatea administrativa sunt:
-reforma nu se copiaza, nu se transfera din experienta altor state, nu trebuie facuta aceasta
greseala, altfel ea nu va fi decât un alt esec;
-strategia de reforma nu se realizeaza pe baze pur teoretice ea trebuie sa aiba în spate un test de
fezabilitatea, care sa arate necesitatea si gradul de reformare – trebuie consultata administratia;
-utilizarea legislatiei ca instrument de reforma nu trebuie supraestimata, adoptarea de noi
reglementari nu conduce în mod obligatoriu la realizarea de schimbari operationale;
-dezvoltarea administratiei nu asigura acumularea de viitoare voturi, în consecinta clasa politica
nu trebuie sa îsi piarda interesul, chiar daca initial au subscris la necesitatea crearii unei
administratii eficiente si profesionale. Administratia asa cum este ea definita prin caracteristicile
ce le îmbraca este o pastratoare de valori care nu tot timpul sunt cele asteptate, cele care conduc
la schimbare.
-reforma nu se poate realiza pe termen scurt sau mediu ea necesita o mai mare întindere în timp
pentru a da rezultate, în consecinta procesul de reforma va fi afectat de schimbarile
guvernamentale, dar în acelasi timp îsi va dovedi necesitatea prin mentinerea ei ca factor
important de dezvoltare a statului;
-functionari publici nu sunt doar simpli aplicanti ai reformei ei sunt cei asupra carora se aplica
reforma, nu trebuie ca acestia sa fie „câstigati” prin implicarea directa sau prin nespijinirea
conturarii unei „culturii administrative”;
30
-lipsa fondurilor necesare si slaba capacitate de atragere a acestora de pe plan international dar si
national.
B. Factorii ce conduc la implementarea unei reforme de succes sunt:
-situatia economica si necesitatea reala de reforma ce trebuie utilizate efectiv pentru ca ele sunt
cele care produc influenta directa asupra guvernului ca initiator si coordonator dar si asupra
cetateanului;
-presiunea externa, nu se face totul pentru integrare trebuie sa se consolideze administratia pe
plan national si apoi pentru a adera la UE sau pentru a îndeplini conditiile FMI si BM;
-o mai mare implicare a factorilor/liderilor politici în reformarea organizarii statului;
-crearea de instrumente/mecanisme care sa însoteasca reglementarile legale si impunerea
acestora ca obligatorii în procesul de implementare legislativa.
Dezvoltarea unei capacitati administrative orizontale este unul din criteriile de aderare la
UE dar conform acesteia nu atât de importanta ca democratia, economia de piata si
implementarea acquis-ului comunitar. Cu toate acestea ea este privita nu numai din perspectiva
de asigurator al politicilor comunitare ci si de factor de influenta al sistemului UE.
O privire comparativa asupra dezvoltarii capacitatii administrative din tarile care adera la
UE ne releva o situatie sumbra asupra progresului facut de acestea. Trei aspecte ale reformei
administrative din Centrul si Estul Europei au limitat consolidarea capacitatii acestora:
-legislatia privind functionarul public adoptata, nu a fost pe deplin implementata, sau nu a fost
utilizata ca instrument de creare si mentinere a stabilitatii serviciului public,
-slaba dezvoltare a procesului de formare prin intermediul institutiilor nationale si folosirea ca
instrument de implementare a programelor guvernamentale de reforma au facut ca acesta sa
devina mai mult decât un potential catalizator al dezvoltarii administrative,
-structurarea administratiei si a procesului decizional prin crearea responsabilitatilor politice fata
de cei aflati la putere în defavoarea unui sistem de raspundere înclinat catre cetateni.
Acceptare unui grup mare de state care prezinta o capacitate administrativa inadecvata
poate constituie o amenintare pentru UE ca sistem politic si administrativ. În acest sens sunt
relevante doua întrebari:
1. În ce masura acceptarea statelor cu o capacitate administrativa insuficienta va afecta
principiul încrederii reciproce dintre statele membre?
Încrederea reciproca îmbraca numeroase aspecte dar doua dintre aceste sunt relevante
pentru noi: - asumarea calitatii de „jucator” în procesul decizional al UE;
31
cu cât sunt mai multi jucatori care nu vor putea lua parte la joc se vor ridica probleme ce vor
pune în pericol sistemul decizional al UE.
- asumarea de capacitati nationale pentru implementarea politicilor comunitare;
factor ce trebuie îndeplinit înainte de aderare pentru ca altfel se va periclita implementarea
politicilor comunitare la nivel national.
2. Lipsa capacitatii administrative, va influenta în sens negativ procesul de aderare si
dezvoltarea economica a statului?
Iata de ce importanta dezvoltarii unei administratii de calitate, a unui sistem institutional
adecvat au devenit probleme cheie în procesul de largire al UE. Oricum, asa cum exista anumite
probleme care necesita reglementare în cadrul dreptului administrativ national si la nivel
european, principiile administrarii prin drept, conducerea administrativa non-discriminatorie si
echitabila, proportionalitatea, siguranta legala, protectia drepturilor legitime si mentinerea unui
proces administrativ corect si echilibrat au iesit la iveala; au aparut ca probleme esentiale si
reprezinta miezul si începutul cristalizarii dreptului administrativ european.
3.2. Strategia de reforma a administratiei publice romanesti. Principii
Reforma administratiei publice, transformarea acesteia intr-o administratie moderna,
democrata si eficienta este o chestiune de mentalitate si nu una de natura tehnica. In toate tarile
aflate in tranzitie de la o societate comunista la una democratica si deschisa, constructia unei
administratii publice moderne este una dintre cele mai grele sarcini. Elaborarea unor noi legi sau
crearea unor noi structuri nu este un lucru suficient pentru reforma administratiei publice,
deoarece aici este vorba in primul rand de oameni si de pregatirea acestora. Reforma
administratiei publice este de natura intelectuala, tine de mentalitate si nu este o problema strict
tehnica, nu este vorba atat de probleme tehnice, ci este vorba de o profunda intelegere a
democratiei si a statului de drept.
Reforma administratiei publice romanesti a inceput in 1990, o data cu caderea intregului
sistem comunist centralizat. Din primul moment al afirmarii democratiei si al statului de
32
drept, sectorul public romanesc a intrat intr-o transformare profunda. Este adevarat ca viteza cu
care s-a realizat aceasta transformare nu a fost cea mai potrivita, dar ea a urmat cursul
transformarilor economice, sociale si politice din Romania din ultimul deceniu. Cauzele care au
determinat imposibilitatea aplicarii unei reforme reale in administrate au fost:
• constrangeri financiare severe;
• lipsa de determinate politica;
• experienta redusa in ceea ce priveste structurile administrative alternative;
• lipsa de pregatire a politicienilor si functionarilor publici pentru a raspunde cerintelor si
exigentelor ce decurg din schimbarea rapida a mediului;
• absenta unor reglementari clare privind personalul si structurile administrative, definiri
inadecvate ale functiilor si grile de salarizare nepotrivite.
Se are in vedere in principal obtinerea unei structuri a administratiei publice care sa
permita Romaniei sa faca fata obligatiilor care decurg din statutul de membru al UE si care
sa poata raspunde structurilor similare din statele membre ale UE, cu mentinerea elementelor
traditionale ale Romaniei.
In acest context mai larg, Ministerul Administratiei si Internelor a elaborat o
Strategie de Accelerare a Reformei in Administratia Publica care a cuprins principalele aspecte
legate de necesitatea realizarii unei reforme accelerate in administratia romaneasca. Scopul
unei strategii accelerate de reforma a administratiei publice a fost acela de a determina natura
problemelor existente in diferitele sale domenii, de a propune solutiile optime si de a descrie
principiile de implementare a acesteia. Scopul reformei administratiei publice la nivel local
este de a crea administrate capabile sa-si indeplineasca functiile de asa maniera incat sa
pregateasca conditiile si sa asigure dezvoltarea economica, sociala si organizationala intr-un
anumit spatiu.
La baza elaborarii strategiei de reforma in administratia publica au stat urmatoarele
principii:
•Separarea functiilor politice de cele administrative;
•Crearea si consolidarea unui corp de functionari publici de cariera, profesionist si neutru politic;
•Definirea clara a rolului, responsabilitatilor si relatiilor intre institutii;
•Legitimitate si administrate corecta. Administratia bazata pe lege trebuie sa asigure proceduri
adecvate si corecte, respectarea valorilor sociale, drepturilor si libertatilor cetatenilor;
•Adoptarea deciziilor de catre autoritatile cele mai apropiate de cetateni sau de problema la care se
33
refera;
•Autonomia decizionala;
•Transparenta actului de guvernare si a celorlalte acte administrative, ceea ce va permite
participantilor sa urmareasca procesele administrative si sa obtina informatii referitoare la drepturile
lor in relatiile cu sectorul public;
•Simplificarea procedurilor administrative;
•Respect fata de cetatean;
•Delegarea unor competence si deconcentrarea unor servicii;
•Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficienta, eficacitate si calitate a serviciilor.
•Protejarea drepturilor indivizilor. Functionarii trebuie sa se comporte politicos si sa actioneze eficient
in relatiile cu cetatenii.
Elaborarea strategiei de reforma a vizat evaluarea:
•Misiunilor specifice ale administratiei si a modului de indeplinire a acestora;
•Cadrului organizatoric existent;
•Eficacitatii sociale a activitatii specifice a administratiei publice;
•Nivelului de democratizare a administratiei publice. 33
3.3. Alinierea administratiei publice romanesti la standardele europene. O scurta analiza
In decembrie 1995, Consiliul European de la Madrid a subliniat necesitatea de creare a
conditiilor pentru integrarea treptata si armonioasa a tarilor candidate, in special prin
ajustarea structurilor lor administrative. Reluand aceasta tema, Comisia Europeana a
subliniat in Agenda 2000 importanta unei incorporari efective a legislatiei comunitare in
legislatia nationala precum si importanta tot mai mare a implementarii
corespunzatoare a acesteia in respectivele domenii prin intermediul structurilor
administrative si judiciare aferente.34
Dorinta de a face reforma administratiei publice a reiesit mai ales din necesitatea adaptarii
structurii institutionale administrative romanesti la cerintele impuse de noul sistem al economiei
de piata spre care Romania a inceput sa se indrepte din 1989. O data cu incheierea Acordului
33 A se vedea pe larg: http://www.gov.ro/presa/integrare/12/strategie_post_aderare.pdf34 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 1998
34
European de Asociere a Romaniei la Uniunea Europeana in 1995, a devenit foarte clar
obiectivul major de politica externa al Romaniei si anume integrarea cat mai rapida in structurile
europeane si euro-atlantice.
Intre anii 1990-2000, desi s-a reafirmat de numarate ori necesitatea reformarii
sistemului administratiei publice centrale si locale, datorita a numerosi factori interni si
externi, cum ar fi: experienta redusa in ceea ce priveste reforma administrativa, lipsa de
pregatire atat a politicienilor cat si a functionarilor publici pentru a face fata schimbarilor
rapide impuse de adaptarea neincetata a societatii precum si lipsa unui cadru legislativ clar si
concret care sa sprijine realizarea efectiva a reformei, aceasta nu s-a realizat decat in mica
masura. In aceasta perioada nu putem vorbi de o reforma propriu-zisa a sistemului ci mai mult
de o adaptare la solicitarile tranzitiei catre o societate capitalista.35
Incepand cu anul 1998, capacitatea Romaniei de a face fata statutului de membru al UE a
inceput sa fie analizata si prezentata permanent, in Raportul de Progres Anual al Comisiei
Europene pentru Romania. Aici se vorbeste pentru prima data de necesitatea unei ,,reforme
generale si complexe" a administratiei publice romanesti .
Programul de Guvernare pentru anii 2001-2004 abordeaza direct reforma administratiei
publice plecandu-se de la observatiile critice ale Comisiei Europene din Raportul Anual din
2000. Desi a existat vointa politica de efectuare a reformei, in perioada 2000-2003, aceasta
nu a inaintat asa cum se dorea, astfel ca in urma Raportului Comisiei Europene din 2003 in
care se subliniaza inca o data ,,capacitatea limitata a administratiei publice romanesti de a
implementa si aplica noua legislatie". Ministerul Administratiei Publice a elaborat in 2004
Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica. Prin aceasta
Strategie se dorea aducerea administratiei publice romanesti la standarde europene. De
asemenea, administratia publica trebuie sa se caracterizeze pe mai departe prin ,,transparenta,
predictibilitate, responsabilitate, adaptare si eficacitate".36
Incepand cu anul 2002, sectorul non-guvernamental este in permanenta implicat in
elaborarea proiectelor de legi in scopul cresterii transparent si a democratizarii procesului
decizional.
35 Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 200736 Ministerul Administratiei Publice, Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica, 2004
35
S-au creat numeroase Consilii Consultative la care participa reprezentanti ai partidelor
politice aflate in opozitie, reprezentanti ai ONG-urilor active in domeniul respectiv,
reprezentanti ai sindicatelor si patronatelor precum si ai diverselor grupuri de interese.
Prin acest tip de procedeu de consultare, se doreste implicarea intregii societati civile la
procesul legislativ si mai ales se asigura cea mai buna reprezentare a intereselor populatiei.
In Raportul Anual pentru Romania din 2001 al Comisiei Europene se specifica
ca ,,consultarea cu partenerii sociali, cu ONG-urile si cu comunitatea de afaceri in procesul de
elaborare a legislatiei s-a imbunatatit dar ramane inca limitata".37
In aprilie 2002, printr-o hotarire de Guvern s-a decis ca obligatie legala a administratiei
consultarea mediului de afaceri si a ONG-urilor in procesul de elaborare a legislatiei cu impact
asupra mediului de afaceri. De asemenea, tot in 2002, prin intermediul fondurilor Phare, s-a
urmarit sprijinirea societatii civile in directia dezvoltarii de parteneriate intre ONG-uri si
autoritatile centrale si locale si pentru infiintarea unei retele de birouri pentru dialogul cu
cetatenii. Cele mai active ONG-uri in acest moment sunt cele din domeniul protectiei
mediului inconjurator, al protectiei consumatorilor, al drepturilor omului si al protectiei
copilului precum si cele din sfera mediului economic si social.
O conditie esentiala a reformarii unui sistem il constituie existenta institutiilor care sa
asigure functionarea acelui sistem. In cazul administratiei publice romanesti, incepand cu anul
2000 s-a incercat adaptarea sistemului administrativ cerintelor impuse de viitorul statut de
membru al UE astfel incat infiintarea de institutii specialitate de pregatire a functionarilor publici, in
scopul profesionalitatii administratiei publice romanesti si adoptarea de legislatie relevanta in domeniu
a insemnat un pas inainte.
O prima etapa in dezvoltarea legislative in domeniu a reprezentat-o Legea nr. 188/1999
privind Statutul Functionarilor Publici impreuna cu legislatia secundara aferenta. Pentru
completarea Legii nr.188/1999 a fost adoptata Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru
asigurarea transparentei in exercitarea functiilor publice, a demnitatilor publice si in mediul de
afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.
Legea nr.188/1999 redefineste notiunile de functie publica si functionar public. De
asemenea, Legea introduce categoria inaltilor functionari publici, a caror misiune este aceea de a
asigura continuitatea si coerenta deciziilor administrative necesare implementarii politicilor
37 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 2001
36
publice si de a oferi stabilitate nivelurilor superioare ale administratiei publice in conditiilor
schimbarilor de guvern. Legea mai cuprinde aspecte referitoare la recrutarea si promovarea
functionarilor publici, la perioada de stagiu, la evaluarea performantelor profesionale
individual, la formarea profesionala, la redistribuirea si mobilitatea funcponarilor publici.
In ceea ce priveste cadrul institutional necesar reformarii administratiei, s-au creat doua
institutii responsabile pentru reformarea functiei publice si anume:
—Agentia Nationala a funcponarilor Publici - pentru managementul functiei publice;
—Institutul National de Administrate - pentru formarea continua a functionarilor publici.
Pentru a avea o administrate publica care sa serveasca eficient cetateanul, este nevoie de
o imagine solida a acesteia in fata publicului larg. In Romania, insa unul dintre punctele
slabe ale sistemul administrativ central si local il reprezinta increderea scazuta a populatiei fata de
structurile acestuia.
Conform unui sondaj IMAS din luna august 2007, increderea populatiei in principalele
institutii se prezinta astfel: guvernul (31,4%) si parlamentul (25,2%) beneficiaza de cele mai
scazute procente in ceea ce private increderea populatiei, in timp ce biserica (91,9%), armata
(76%) si presedintia (46,6%) se situeaza pe primele trei locuri. Cu alte cuvinte, institutiile
administratiei publice raspunzatoare de elaborarea si implementarea politicilor, in cazul
guvernului, si a legislatiei nationale, in cazul parlamentului, dispun de cel mai mic procent de
credibilitate. Ori credibilitatea organelor administratiei publice in randul cetatenilor este
esentiala pentru crearea unui mediu administrativ eficient in care cetateanul sa fie multumit de
serviciile publice.
Un alt punct slab al administratiei publice romanesti in reprezinta lipsa unui corp al
functionarilor publici cu experienta. In Romania, numarul total al functiilor publice din
administratia publica centrala si locala este de 110.426, din care in administratia publica centrala
65.497, reprezentand 59,3%, iar in administratia publica locala 44.929, reprezentand 40,7% ratia
publica locala. In ceea ce priveste situatia ocuparii functiilor publice, din totalul de 110.426 sunt
ocupate un numar de 97.142 functii adica 87,97%, ramanand un numar de 13.284 functii
vacante, adica 12,03%.38
In ceea ce priveste tipul de studii, pe ansamblul administratiei publice, numarul functionarilor
publici cu studii superioare este de 54% iar al functionarilor publici cu studii medii de 46%.
38 Agentia Nationala A Functionarilor Publici, Managementul functiilor publice si functionarilor publici – Raport 2003, Bucuresti 2004.
37
Personalul din administratia publica romaneasca este in principal absolvent al unei
institutii de invatamint superior, in timp ce structura pe profesii a functionarilor publici
reflecta un numar relativ mare de economisti (17.537) si ingineri (18.816), in defavoarea
functionarilor publici cu pregatire in administratia publica (407), stiinte juridice (4.268) sau
sociologie si psihologie (223)».
Analizand datele de mai sus, ajungem la concluzia ca in administratia publica din
Romania exista un numar infim de functionari care au studii de specialitate in domeniu.
Concentrarea pe angajarea de personal care sa aiba cunostinte de administrate publica ar
putea conduce la o profesionalizare a corpului de functionari publici precum si la cresterea
increderii populatiei in administratia publica.
Gradul limitat de transparenta a procesului decizional si procedurile administrative greoaie
e un alt punct slab al administratiei publice romanesti. In Raportul sau din 1998, Comisia
Europeana atragea atentia asupra necesitatii descentralizarii si cresterii transparentei
procesului decizional din administrate. Aceleasi aspecte sunt reluate in Raportul de tara din
1999, unde se precizeaza ,,prevederile prezente referitoare la functionarii publici ridica
intrebari referitoare la legalitate, transparenta si independenta profesionala". In 2000, Comisia
Europeana ajungea la urmatoarea concluzie: ,,in mod particular trebuie acordata atentie
deosebita procesului de descentralizare si anume trebuie sa se asigure ca responsabilitatile
descentralizate sunt sustinute de suficiente resurse financiare si umane la nivel local". Problema
descentralizarii si a lipsei de transparenta este inca o data abordata in Raportul din 2003, unde se
specifica: ,,sistemul administrativ roman ramane caracterizat de proceduri greoaie, transparenta
limitata si o capacitate limitata de executare politica".39
Cu alte cuvinte, descentralizarea si procedurile administrative greoaie au continuat sa fie
caracteristici negative ale administratiei publice romanesti inca de la inceputul procesului de
monitorizare. In cei sapte ani care au trecut, s-a incercat abordarea si rezolvarea acestor
aspecte, insa rezultatele pozitive nu au aparut inca.
Descentralizarea procesului decizional se refera la implicarea tot mai activa a
administratiilor locale in procesul de luare a deciziilor, actionandu-se in directia impunerii
unei forme adecvate a principiului subsidiaritatii si anume luarea deciziilor la nivelul cel mai
apropiat pentru cea mai buna aplicare a acestora. Ca urmare a integrarii Romaniei in
39 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 2003
38
Uniunea Europeana, autoritatile locale vor avea un rol deosebit de important in procesul
decizional, pentru ca integrarea se face in primul rand pornind de la nivel local. Procesul de
integrare presupune un rol activ sporit al regiunilor in dezvoltarea si aplicarea masurilor
comunitare. Cu alte cuvinte, exercitiul participarii la procesul decizional inca de acum, va
conduce la profesionalizarea si eficientizarea administratiei publice locale.
In ceea ce priveste procedurile administrative greoaie, aceasta caracteristica este prezenta
in aproape toate administratiile publice europene. In Romania ea se caracterizeaza prin:
-timpul indelungat necesar pentru parcusul documentelor atat intra cat si inter-institutional;
-lipsa unui sistem comunicational eficient formal si informal intra si inter-institutional;
-lipsa unei baze de date informatice generate care sa cuprinda toate informatiile necesare
pentru eliberarea de documente sau alte proceduri administrative de care cetateanul are
nevoie in mod curent;
-lipsa unei strategii de comunicare eficiente la nivel guvernamental;
Unul dintre cele mai acute puncte slabe ce caracterizeaza administratia romaneasca il
reprezinta coruptia si implementarea politica.
In Romania problema coruptiei este de amploare. In Raportul din 2000, Comisia
Europeana preciza: "S-au facut putine progrese in reducerea nivelului coruptiei; este necesara o
mai buna coordonare intre diversele initiative anticoruptie lansate". In anul 2001, problema
coruptiei revine ca tema de discutie majora in Raportul anual: "coruptia ramane o problema
serioasa, in mare parte nerezolvata". Nici anul 2002 nu a adus o rezolvare la problema coruptiei:
"au fost create noi structuri institutionale pentru lupta impotriva coruptiei, care ramane cauza
unor preocupari foarte serioase, dar impactul acestora se lasa inca asteptat". In anul 2003,
Raportul anual vorbeste despre coruptie care "continua sa fie raspandita in Romania si
aceasta afecteaza societatea in toate aspectele sale. In perioada de raportare au fost lansate o
serie de masuri majore, dar implementarea politicii anti-coruptie a fost limitata. Este necesara
asigurarea unui impact adecvat pentru aceste masuri si sporirea eforturilor depuse in aceasta
direcpe. Avand la baza studii si evaluari realizate de organizatii naponale si intemationale,
Comisia Europeana a confirmat in Raportul din octombrie 2004 ca ,,coruptia ramane o
problema serioasa si raspandita in Romania, afectand aproape toate aspectele societatii".
Coruptia este privita in Romania ca fund o problema "de stat". Se considera ca ea se
manifesta in principal la nivelul politicienilor si al magistratilor. In 2001, Barometrul de
Opinie Publica arata ca 94% dintre romani considera ca dupa 2000 coruptia a devenit mai
39
mare. In 2004, in lucrarea "Climatul coruptiei in Romania", GfK (Growth for Knowledge)
publica urmatoarele date: 66% dintre romani cred ca traiesc intr-un mediu din ce in ce mai
corupt. Comparativ cu anul 2001, in 2004, procentul de romani care considera ca mita este o
parte absolut fireasca a vietii a crescut de la 24% la 33%. In anul 2001, 39% dintre romani
considerau ca lupta impotriva coruptiei nu are sens pentru ca aceasta a fost dintotdeauna si va
fi in continuare, in timp ce in 2004, procentul a crescut la 54%.40
In Transparency International Corruption Perception Index din 2003, Romania este
situata pe locul 85 din 133 de pozitii, avand un indice de 2.8 (de precizat ca indicele variaza pe o
scala de la 10 - pentru foarte curat la 0 - pentru foarte corupt). In acelasi Index, Bulgaria se
situeaza pe pozitia 55 cu un scor de 3.9, Polonia pe pozitia 65 cu un scor de 3.6, iar Rusia se
afla pe pozitia 87 cu un scor de 2.7.
Barometrul Global al Coruptiei, un alt indicator al Transparency International, ofera
informatii despre perceptia pe care o are publicul larg asupra coruptiei. In cazul Romaniei,
populatia se asteapta ca nivelul coruptiei sa creasca mult (27,2%), in timp ce viata personala si de
familie, mediul de afaceri si viata politica sunt afectate foarte semnificativ in urmatoarele p
rocente 39,5%, 67,2% si respectiv 71,9% (de precizat aici ca pentru fiecare sfera de activitate,
respondentii au avut de ales intre urmatoarele optiuni: nesemnificativ, destul de
semnificativ, foarte semnificativ).41
Conform unui studiu al Bancii Mondiale din 2000, in Romania procesul decizional central
a fost influentat astfel:
-42% dintre firme au cumparat voturi parlamentare in favoarea intereselor private;
-24% au sustinut financiar partidele politice si campanile electorale;
-9% au dat mita pentru a eluda plata impozitelor si a amenzilor, penalitafilor;
-20% au influentat hotararile instantei in procesele civile.
Incepand cu anul 2001, Comisia Europeana a inceput sa atraga atentia asupra
incapacitatii Romaniei de a utiliza eficient fondurile comunitare, in principal prin lipsa unui
sistem institutional adecvat. Astfel in Raportul anual din 2001, 2002 si 2003, gasim aceeasi
observatie, ramasa neschimbata: ,,in timp ce anumite parti ale administratiei functioneaza eficace,
sunt multe sectoare importante in care slabiciunile administratiei constituie o serioasa cauza de
preocupare. Aceste preocupari se extind dincolo de adoptarea acquis-ului si se aplica
40 Growth for Knowledge, Climatul Coruptiei in Romania, 21 aprilie 200441 Transparency International, Transparency International Corruption Index, 2003, www.transparancy.org
40
managementului asistentei financiare a CE". In Raportul din 2004, Comisia Europeana precizeaza
ca "Romania a inceput sa abordeze problema administratiei publice printr-o reforma
cuprinzatoare. Aceste preocupari se extind dincolo de adoptarea acquis-ului si se aplica
managementului asistentei financiare a CE".
In vederea imbunatatirii capacitatii de a gestiona fondurile comunitare, in 2002 a fost
elaborat "Planul Strategic de Actiuni pentru imbunatatirea sistemelor administrative si de
management al implementarii programelor finantate din fondurile nerambursabile ale Uniunii
Europene". Procesul de monitorizare si raportare este derulat de catre Coordonatorul National
al Asistentei care anual prezinta un raport detaliat Comisiei Europene. Avand in vedere
concluziile Raportului de tara din 2004 al Comisiei, anul 2003 nu a constituit un pas inainte in
procesul de management al asistentei financiare.
Urmatoarea etapa in managementul fondurilor comunitare o reprezinta trecerea la
Sistemul Extins de Implementare Descentralizata (EDIS). Exista patru etape ale trecerii la
EDIS:
—identificarea decalajelor;
—eliminarea decalajelor;
—evaluarea conformitapi;
—verificarea conformitatii de catre Comisia Europeana.
In cazul Romaniei, primele doua etape au fost indeplinite, urmand ca acum sa se realizeze
evaluarea conformitatii si verificarea acesteia de catre Comisia Europeana. Pentru pregatirea
acestor etape, Romania va beneficia de asistenta tehnica fmantata de catre Comunitatea
Europeana. Gradul de seriozitate si de motivare pentru indeplinirea cat mai rapida si mai
eficienta a ultimelor doua etape va determina masura in care Romania va fi in final capabila sa
asigure un management eficient al fondurilor comunitare.
In afara aspectelor financiare, o alta oportunitate pentru Romania o reprezinta utilitarea
expertise europene in domeniul reformei administratiei publice.
Asistenta bilaterala urmareste asigurarea aderarii Romaniei la UE si are loc in diverse
domenii cum ar fi: agricultura, transport, industrie, mediu, finance, educatie, cercetare,
dezvoltare regionala, administrate publica, infrastructura, dezvoltarea societatii civile.
In ceea ce priveste eficientizarea si dezvoltarea administratiei publice, Romania
beneficiaza de asistenta bilaterala din partea Germaniei, Olandei, Danemarcei si a Greciei.
41
Romania beneficiaza din luna februarie 2004 de asistenta din partea Danemarcei pentru
proiecte privind pregatirea functionarilor publici. Cooperarea dintre Grecia si Romania dispune
de o asistenta financiara de 70,63 milioane euro pentru perioada 2002-2006, din care 79% din
fonduri sunt destinate asistentei in domeniul administratiei centrale si locale. Aria de acoperire
vizeaza dezvoltarea capacitatii administrative in conformitate cu pregatirile pentru aderarea la
Uniunea Europeana.
Proiectele de twinning reprezinta o alta modalitate de a beneficia de expertiza
europeana. In cursul anului 2004 parteneri din Anglia, Germania, Franca, Spania, Italia, Grecia,
Olanda acorda asistenta tehnica in domenii cum ar fi: administratia publica, mediu, concurenta,
vama, finante publice, social, transporturi, etc.
Problema coruptiei este cea mai stringenta problema in prezent 51 ea poate periclita in mod
real aderarea Romaniei la UE in 2007. Primul pas pentru rezolvarea ei a fost recunoasterea
existentei acestei probleme de catre guvern fi incercarea de rezolvare a ei. Schimbarile
legislative si institutionale din ultimii ani, demonstreaza clar tendinta catre o reglementare
sistematica a mecanismelor de combatere a coruptiei. In acelasi timp se poate observa o crestere
a numarului organismelor institutionale de prevenire, control, investigare si sanctionare a
coruptiei.
In ceea ce priveste transformarile institutionale se poate preciza ca in anul 2002,
Parchetul National Anticoruptie (PNA) a devenit operational, actualmente poarta titulatura de
DNA. Romania este implicata in Initiativa pactului de Stabilitate Anticoruptie sponsorizata de
Secretariatul OECD si participa la Grupul de State impotriva Coruptiei al Consiliului
Europei (GRECO). PNA a desemnat un procuror in cadrul grupului de experti GRECO pentru
a doua evaluare 2002 - 2005.
Din punct de vedere legislativ s-au facut urmatoarele progrese:
- in luna aprilie 2003 a fost adoptat un pachet legislativ anticoruptie prin utilizarea
mecanismului legislativ al votului de incredere;
- au fost extinse cerintele privind publicarea averilor politicienilor alesi si ale functionarilor de
rang inalt;
- a fost introdus conceptul de ,,conflict de interese" si a fost considerabil extins numarul
intereselor considerate ca incompatibile cu functia publica;
- in luna mai 2003 a fost introdusa obligatia tuturor persoanelor la care se refera legislatia
anticoruptie de a da detalii exacte privind conturile de economii a caror suma depaseste
42
10.000 Euro;
- a intrat in vigoare in martie 2003 noua lege privind finantarea partidelor politice si a
campaniilor electorale care contine o serie de elemente pozitive: partidele sunt obligate sa
publice lista tuturor donatorilor principali si suma totala a donatiilor anonime.
- la inceputul anului 2005 s-a adoptat Strategia Nationala Anticoruptie 2005 - 2007 care
are ca obiectiv principal "prevenirea si combaterea coruptiei prin perfectionarea si aplicarea
riguroasa a cadrului normativ, prin stabilitate si coerenta legislativa si prin consolidarea
institutionala a organismelor cu atributii decisive in domeniu".42
In ceea ce priveste cresterea responsabilizarii populatiei referitor la fenomenul
coruptiei, a fost lansata la nivel national campania "Nu da spaga" (www.nudaspaga.ro) , care se
adreseaza in special tinerilor intre 15 - 25 de ani si care isi propune sa informeze publicul ce
este, cat costa si de ce nu tebuie incurajata coruptia. Obiectivele campaniei sunt in principal
informationale si atitudinale. De remarcat faptul ca partenerii acestei campanii apartin sferei
guvernamentale, a organizatiilor non-guvernamentale precum si organizatii internationale de
prestigiu in acest domeniu (Transparency International Romania, diverse ziare locale si
nationale din Romania, posturi de radio si televiziune locale si nationale).
Descentralitarea si asigurarea transparentei procesului decizional a reprezentat o alta
preocupare din ultimii ani a guvernului, tinand cont de semnalele negative primite din partea
UE cu privire la aceste aspecte.
Conform Raportului anual al Comisiei Europene din 2003, in Romania a avut loc "in
ultimii trei ani a avut loc un constant transfer de responsabilitati catre autoritatile locale:
asistenta sociala, sanatate, educatie pre-universitara, transport, servicii de urgenta, utilitati
publice".
Din punct de vedere legislativ un numar de legi asigura descentralizarea si transparenta
procesului decisional central:
-in ianuarie 2003 a fost adoptata ,,sunshine law" care defineste cerintele procedurale
pentru asigurarea transparentei procesului de decizie;
-adoptarea Legii nr. l61/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in
exercitarea functiilor publice, a demnitatilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si
sanctionarea coruptiei;
-ONG-urile si societatea civila au fost invitate sa comenteze unele proiecte legislative si s-a
42 Ministerul Justitiei, Strategia Nationala Anticoruptie, 2005-2007.
43
stabilit un dialog regulat cu comunitatea de afaceri;
-in luna mai 2004, s-a aprobat proiectul de Lege cadru a descentralizarii care in prezent
se afla in procedura parlamentara.
In ceea ce priveste procesul de descentralizare in plan financiar-fiscal , printre actele
normative adoptate se numara: Codul fiscal care reuneste toata legislatia fiscala atat pentru
veniturile bugetului de stat cat si pentru bugetele autoritatilor administratiei publice locale.
Codul de procedura fiscala care reuneste toate procedurile de urmarire si executare silita,
de depunere a dedaratiilor fiscale si de realizare a inspectiei fiscale, Legea nr.l08/2004 privind
finance publice locale.
Initiativa e-government in Romania este relativ recenta insa reprezinta o solutie viabila
pentru cresterea transparentei procedurilor administrative. Desi foarte putine proceduri
administrative se pot in acest moment efectua prin intermediul e-govemment, acesta ramane o
unealta extraordinara care trebuie dezvoltata in continuare. In acelasi timp este necesara
responsabilizarea si educarea populatiei in scopul orientarii catre cu precadere a acestei
metode.
La problema crearii unui corp profesional al functionarilor publici, solutia consta in
crearea de institutii care sa ofere cursuri si programe de specializare precum si in
implementarea unei legislatii coerente care sa defineasca clar responsabilitatile si normele
acestei profesii.
Un prim pas in domeniul legislativ a fost elaborarea legii nr. 188/1999 privind Statutul
functionarilor publici cu modificarile si completarile ulterioare, precum si legislatia secundara
adoptata in temeiul acesteia (H.G. nr.1083/2001 privind organizarea si functionarilor
comisiilor de disciplina din cadrul autoritatilor si institutiilor publice, H.G nr.l 084/2001
privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performantelor profesionale individuale ale
functionarilor publici, H.G nr.1087/2001 privind organizarea si desfasurarea concursurilor si
examenelor pentru ocuparea functiilor publice).
In directia imbunatatirii cadrului legislativ aferent functiei publice a fost adoptata
legislatia secundara care cuprinde: H.G nr. 1029/2003 privind organizarea si dezvoltarea
carierei functionarilor publici; H.G nr. 25/2004 pentru aprobarea Planului de ocupare a
functiilor publice pe anul 2004; Legea nr. 7/2004 privind codul de conduita a functionarilor
publici; H.G. nr. 432/2004 privind dosarul profesional al functionarilor publici.
44
In ceea ce priveste crearea de institutii care sa urmareasca profesionalizarea corpului
functionarilor publici, in ultimii ani au fost infiintate:
—Institutul National de Administrate Publica (INA) – pentru managementul functiei publice;
—Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP) – pentru formarea continua a
functionarilor publici.
Institutul National de Administratie Publica are drept obiectiv formarea functionarilor
publici. In acest scop au fost dezvoltate numeroase programe de perfectionare, de pregatiri, de
specializare precum si programe extinse de master, directionate spre satisfacerea de cerinte
specifice fiecarui tip de functionar atat pentru cei debutanti cat si pentru cei avand functii de
conducere. Incepand cu anul 2003, INA a organizat un numar de peste 192 de programe cu
durate intre 5 si 7 zile, la care au participat 6000 functionari publici, reprezentand peste 37.000
zile/om perfectionare. Incepand cu anul de studii 2003-2004, INA organizeaza doua programe
de formare specializata in administratia publica centrala si locala, cu durata de 1 an si 2 ani.
Statul roman este responsabil pentru administratie pubica profesionista, impartiala si
eficienta, in completa conformitate cu legea. Acest rol nu este numai unul coordonator ci si unul
managerial. Statul trebuie să garanteze o anumită calitate a angajaţilor săi şi o calitate egală a
standardelor în toate sectoarele administraţiei publice. În acest sens, un serviciu public bine
conceput şi bine condus, stimulează statul să atingă standarde înalte de profesionalism,
stabilitate, continuitate şi calitate a serviciului public în toate sferele administraţiei publice. Toate
acestea presupun şi faptul că nivelul politic al unei ţări este legat de necesitatea investiţiilor pe
termen lung în oameni capabili să conducă afacerile publice într-o manieră adecvată,
profesionistă. Profesionalismul nu poate fi disociat de stabilitate şi investiţie pe termen lung.
Inca este posibil ca acest proces activ de adaptare a structurii institutionale romanesti la
procesele, normele si regulile guvernarii europene sa conduca la o nepotrivire institutionala. Este
absolut necesar ca noul model institutional romanesc sa raspunda cerintelor societatii romanesti.
Administratia publica romaneasca trebuie sa se adapteze cerintelor publicului, in asa fel
incat sa reduca timpul necesar procesarii informatiilor si a furnizarii de bunuri si servicii, cu alte
cuvinte trebuie inteleasa utilitatea practica a reformei.
45
CAPITOLUL 4
4.1 Dezvoltare regională, regionalism şi regionalizare în contextul integrării europene
Noutatea pe care o reprezintã tema regionalizãrii pentru România impune o serie de
delimitãri conceptuale pentru o întelegere adecvatã a subiectului ca si pentru formularea unor
alternative si recomandãri.
Termenul de regiune a fost definit în mod diferit de cãtre institutiile europene. Consiliul
Europei desemneazã regiunea ca fiind „un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi
determinat geografic si care este considerat ca fiind omogen”. Pe de altã parte, Uniunea
Europeanã defineste regiunea mai degrabã din punct de vedere administrativ ca fiind „esalonul
imediat inferior celui al statutului”. Conform Nomenclatorului Unitãtilor Teritoriale Statistice
(NUTS) ce identificã unitãtile administrativ teritoriale în functie de dimensiunea teritoriului
existã: nivelul localitãtii, nivelul departamental/judetean si nivelul regional. Adunarea Regiunilor
Europei (ARE) a definit regiunile ca fiind „entitãti politice de nivel inferior statului, care dispun
de anumite competente exercitate de un guvern, care la rândul lui este responsabil în fata unei
adunãri alese în mod democratic”.
În lumina acestor definitii, România prezintã o situatie paradoxalã: în timp ce conform
definitiei datã de ARE judetul este o regiune în sensul cã dispune de consiliu judetean (adunare
aleasã prin vot direct) a cãrui presedinte exercitã functia executivã la nivelul judetului, conform
definitiei date de Uniunea Europeanã regiunii, judetul este o unitate teritorialã mai micã,
46
comparabilã cu NUTS 3 iar cele 8 regiuni de dezvoltare, desi sunt compatibile potrivit acestei
ultime definitii, nu sunt regiuni conform acceptiunii Consiliului Europei.
Doctrina juridicã a stabilit si o veritabilã clasificare a diferitelor tipuri de regiuni:43
Regiuni politice componente ale unui stat care se aflã la limita dintre statele federale si
cele unitare, cu competente proprii în materie legislative si executivã, dar care pãstreazã un
sistem judecãtoresc numai la nivelul statului central (Spania, Italia)
Regiuni încorporate - rezultat al creãrii unui stat unitar prin unirea mai multor state care
îsi pãstreazã totusi o anumitã individualitate (Marea Britanie, care astãzi tinde spre federalizare)
Regiuni diversificate cu cadre regionale stabilite nu numai dupã criteriul teritorial si
politic, ci si dupã alte criterii, precum limba si cultura (Belgia, înainte de transformarea ei în stat
federal)
Regiuni administrative clasice create prin descentralizare drept colectivitãti teritoriale
locale autonome din punct de vedere administrative (Franta)
Regiuni functionale create prin desconcentrare, ca simple circumscriptii ale
administratiei centrale de stat (Grecia)
Regiuni prin cooperare ca forme institutionalizate de cooperare între colectivitãtile
teritoriale locale (România). O altã delimitare conceptualã ce trebuie fãcutã în acest context se
referã la termenii de regionalizare si regionalism. Prin regionalizare se întelege în general
crearea unui nou nivel în organizarea teritorialã a statului cu tot ceea ce presupune acest lucru:
crearea institutiilor regionale si transfer de competente administrative la nivel regional.
Regionalismul pe de altã parte, porneste de la ideea cã regiunea este definitã de un
ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice care justificã crearea unui organism
politic cãruia sã-i fie recunoscutã o autonomie mai mult sau mai putin extinsã. El reprezintã
constientizarea unor interese comune si aspiratia colectivitãtii locale de a gestiona aceste
interese. În esentã, delimitarea dintre cele douã concepte este datã de abordarea diferitã: în timp
ce în cazul regionalizãrii este vorba despre o abordare de sus în jos, autoritãtile centrale fiind cele
care initiazã si implementeazã procesul, regionalismul porneste de jos în sus, fiind initiat de
comunitãtile locale si promovat de acestea la nivel central. Reforma administrativ-teritorialã
implicã si o serie de alte delimitãri conceptuale referitoare, nu atât la aspecte teritoriale cât
43 G. Vedel citat de Elena Simina Tãnãsescu, Regionalizarea în România si implicatiile sale la nivelul cadrului leg-islativ, material prezentat în cadrul seminarului “Implicatii ale înfiintãrii regiunilor în România, septembrie 2002
47
administrative si de realizare a competentelor. Una dintre cele mai importante este delimitarea
între notiunile de descentralizare si desconcentrare administrativã.
Desconcentrarea administrativã,44 ca modalitate de organizare si functionare a
administratiei publice, nu se întemeiazã pe promovarea interesului local, ca fundament al
diminuãrii concentrãrii puterii executive. Ideea fundamentalã a organizãrii desconcentrate este
aceea a asigurãrii realizãrii sarcinilor autoritãtilor publice centrale, prin agenti proprii, organizati
însã pe principii teritoriale. Astfel, serviciile exterioare ale ministerelor organizate la nivel
judetean îndeplinesc atributii specifice ministerelor în subordinea cãrora se aflã, având o
competentã teritorialã limitatã la unitatea administrativã pe structura cãreia s-au constituit.
Totusi, organizarea si functionarea acestor servicii nu exclude si promovarea interesului local,
numai cã acest obiectiv nu este dominant, ci unul secundar.
Descentralizarea este sistemul ce are la bazã recunoasterea interesului local, distinct de
cel national, localitãtile dispunând de structuri organizatorice, functionale si de un patrimoniu
propriu, afectat realizãrii interesului local. Fundamentul descentralizãrii este dublu: politic si
administrativ. Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresia «democratiei aplicatã
administratiei», asigurând un sistem în care cetãtenii participã la conducerea treburilor publice
locale prin intermediul autoritãtilor locale alese de ei. Fundamentul politic al descentralizãrii este
recunoscut de Carta europeanã a autonomiei locale, care considerã descentralizarea drept unul
din principiile democratice comune Europei. Din punct de vedere administrativ, descentralizarea
contine ideea cã autoritãtile alese de comunitãtile locale sunt cele mai în mãsurã sã cunoascã
necesitãtile locale si sã ia mãsurile necesare
pentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat în literatura de specialitate cã este vorba de un
principiu de “administratie utilã”.
4.2 Politica de dezvoltare regională a UE
Politica de dezvoltare regională este o politică cheie a Uniunii Europene care se bazează pe
principiul solidarităţii financiare, oferind sprijin statelor şi regiunilor mai puţin dezvoltate, sau
care se confruntă cu dificultăţi structurale, în scopul creării de locuri de muncă şi creşterii
competitivităţii.
44 http://www.ipp.ro/altemateriale/Considerente_asupra_procesului_de_descentralizare.pdf
48
În 1957, când se semna Tratatul de la Roma care punea bazele Comunităţii Economice
Europene, disparităţile regionale între statele semnatare nu erau semnificative. Totuşi, atât în
preambul, cât şi în art. 2 se stipula necesitatea asigurării unei dezvoltări armonioase şi echilibrate
la nivelul întregii Comunităţi, prin reducerea diferenţelor de dezvoltare dintre regiuni. Cu toate
acestea nu exista nici o dispoziţie specifică referitoare la un fond sau la o politica de dezvoltare
regională la nivel comunitar.
Abia în 1975 apar primele semne ale unei abordări a problemelor regionale la nivelul
Comunităţii Europene prin înfiinţarea Fondului European pentru Dezvoltare Regională. În
preambulul regulamentului de constituire al acestui fond (724/1975) este menţionată dorinţa de a
găsi soluţii pentru corectarea dezechilibrelor regionale, în special a celor rezultate din
preponderenţa activităţilor agricole, a restructurărilor industriale şi a şomajului structural.
Începând cu anul 1980, aceasta politică a devenit una dintre politicile cheie ale UE.
Politica de dezvoltare regională şi conceptul de Coeziune economică şi socială aveau să se
impună abia prin semnarea Actului Unic European în 1988 când sunt recunoscute disparităţile
privind nivelurile de dezvoltare ale Statelor Membre şi se conştientizează necesitatea unei
politici care să sprijine dezvoltarea echilibrată a acestora. In acelaşi an sunt create ceea ce se
numesc Fondurile Structurale, care de fapt reunesc sub o singură titulatură fondurile europene
deja existente, care să contribuie la dezvoltarea echilibrată a tuturor regiunilor comunităţii
europene.
Acest deziderat a fost introdus şi în Tratatul Uniunii Europene (1992), prin Titlul XVII care
defineşte obiectivul politicii de coeziune economică şi socială: «reducerea disparităţilor
existente între nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi a rămânerii în urmă a regiunilor
mai puţin dezvoltate, sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale».
Creşterea importanţei politicii regionale a UE a fost determinată în mod special de creşterea
bugetului alocat Fondurilor Structurale (circa 213 miliarde euro în anul 1999).
Politica regională a UE s-a construit în jurul conceptului de coeziune economică şi socială.
Acest concept vizează reducerea disparităţilor în nivelul de dezvoltare al regiunilor, sprijinirea
regiunilor rămase în urmă şi diminuarea discrepanţelor care le separă de regiunile dezvoltate ale
UE. Această politică este înainte de orice o politică a solidarităţii. Ea se bazează pe solidaritatea
financiară a Statelor Membre şi, ca urmare, o parte substanţială a contribuţiei acestora la bugetul
49
Comunităţii – peste o treime – este îndreptată către regiunile mai puţin prospere şi grupurile
sociale dezavantajate.45
Începând cu anul 2000, politica regională europeană a contribuit activ la dezvoltarea
economică a ţărilor care şi-au manifestat intenţia de a adera la UE. In ţările Central şi Est –
Europene au fost implementate măsuri în domeniul dezvoltării activităţilor productive, prin
încurajarea creării de noi IMM, în domeniul protecţiei mediului şi reţelelor de transport, al
infrastructurii de toate tipurile, îndeosebi al infrastructurii de afaceri. Intre aceste măsuri, un loc
important a revenit celor din domeniul dezvoltării resurselor umane.
Pentru perioada 2000-2006, politica regională a UE a suferit anumite modificări:
ajutoarele regionale mai concentrate, managementul descentralizat, parteneriatul între actorii
implicaţi în dezvoltarea regională s-a lărgit. Pentru implementarea măsurilor de politică
regională, Statele Membre, autorităţile locale şi Comisia Europeană lucrează împreună.46
Autorităţile naţionale definesc strategiile de dezvoltare şi le implementează, iar Comisia
Europeană asigură armonizarea strategiilor regionale cu Strategia generală a Comunităţii,
monitorizează şi controlează cheltuielile făcute din fondurile Comunităţii.
In concluziile Consiliului European de la Lisabona din martie 2005 se spunea :”Europa
trebuie să îşi crească competitivitatea, să-şi mărească potenţialul de producţie şi productivitatea
şi să întărească coeziunea economică şi socială, punând accent pe cunoaştere, inovare şi
optimizarea capitalului uman. Pentru atingerea acestor obiective Uniunea Europeană trebuie să-şi
mobilizeze toate resursele – naţionale şi comunitare - inclusiv cele ale politicii de coeziune.”
In urma acestor concluzii ale şefilor de stat a celor 25 de State Membre, s-a stabilit ca
politica de coeziune să stea în slujba atingerii obiectivelor strategiei de la Lisabona.
Astfel în perioada de programare 2007-2013, politica regională a UE contribuie la
realizarea obiectivelor strategiei de la Lisabona, priorităţile concentrându-se pe sectoare care
contribuie la creşterea competitivităţii UE. S-a redus şi numărul instrumentelor financiare care
sunt utilizate pentru politica de coeziune, precum şi numărul iniţiativelor comunitare, care în
mare parte au fost încorporate în cadrul noilor obiective. Uniunea Europeană urmăreşte, de fapt,
ca dimensiunea strategică a politicii de coeziune să fie întărită astfel încât politicile comunitare
45 Barzea C., Politicile si Institutiile Uniunii Europene, Editura Corint, Bucuresti, 200146 Armstrong, H. and Tavlor, J. Regional Economics and Policy, Oxford Philip Allan, 1993
50
să fie mai bine integrate în programele naţionale şi/sau regionale de dezvoltare şi, de asemenea,
să crească sentimentul de proprietate asupra acestor politici (ownership).
Principalele modificări pentru perioada 2007-2013 sunt: reducerea numărului
instrumentelor structurale de la 6 la 3, un nou principiu al proporţionalităţii va reduce birocraţia,
numărul documentele de programare a scăzut de la trei la două, se vor aplica reguli naţionale
privind eligibilitatea cheltuielilor, iar statele membre şi regiunile vor avea responsabilităţi sporite
în gestionarea fondurilor.
4.3 Regionalizarea si statele Europei Centrale si de Est
În prezent, regionalizarea este o tendinţă generală a conducerii locale şi modele teritoriale
în statele europene. În statele ECE problema regionalizării a devenit actuală la începutul anilor
’90 sub influenţa a 3 factori:
- restaurarea democraţiei a determinat o voinţă puternică de a adopta standardele instituţionale
ale ţărilor Europene de Vest (reformele regionale au schimbat sistemul de guvernare în multe ţări
ale Europei de Vest)
- importanţa crescândă a politicii regionale a UE a determinat iniţiativa de a stabili sau a
consolida instituţiile regionale drept modalitate de a îmbunătăţi nivelul de conformare cu
cerinţelor UE, cu perspectiva unui eventual parteneriat
- tranziţia la economia de piaţă şi restabilirea economică recentă a cauzat discrepanţe între
oraşele-capitală şi regiunile economice mai puţin avantajate şi între oraşe şi sate.
Acest fapt cere dezvoltarea activă a politicii de dezvoltare regională şi sprijin instutuţional la
nivel regional.
În special în anii ‘60 şi ’70 unele politici în economiile planificate centralizat aveau ca
scop o distribuţie mai largă a dezvoltării industriale şi, astfel, nivelurile intermediare de
guvernare au fost afectate de schimbările survenite în management-ul economiei. Şi totuşi, aceste
orientări au fost implementate ca parte a sistemului central de management, fără spaţiu pentru
idei de interes specific local sau pentru conducerea locală şi regională. Aceasta este marea
deosebire faţă de abrogarea actuală a regionalizării în Europa de Vest.
51
Cu toate că, fundamental, este un proces socio-economic, regionalizarea este considerată
drept sprijin al schimbărilor funcţionale care afectează nivelurile intermediare de guvernare, fapt
care s-a început în perioada timpurie a liberalismului. În plan istoric, în toate ţările ECE
nivelurile intermediare ale guvernului au fost dezvoltate drept conduite ale autorităţilor pentru
puterea centrală; mai târziu, au fost introduse instituţii de nivel intermediar bazate pe ideea de
autoguvernare. Cu toate astea, în unele state ECE, spre deosebire de statele membre ale UE,
regionalizarea a fost preluată prin schimbările instituţionale, dimensiunea socio-economică fiind
încă în faza incipientă. Aceste schimbări instituţionale anticipează politici considerate drept
perspective de parteneriat cu UE şi care obţin fonduri structural pentru dezvoltarea regională, dar
cărora le lipseau fonduri până în momentul în care au început a fi implementate în 1999
programele de până la aderare. Astfel, în ţările ECE, până la moment, regionalizarea a fost una a
instituţiilor.
Din cauza nivelului scăzut de regionalizare socio-economică, guvernarea regională este
încă slabă. La fel ca în statele membre ale UE, regionalizarea instituţiilor nu indică o orientare
spre adoptarea unui model comun stabilind un nivel regional de guvernare; din contra, instituţiile
existente, separarea politică şi dimensiunea ţării vor determina procesul de regionalizare.
Descentralizarea era necesară atât pentru democraţie, cât şi pentru perfecţionarea
sistemului public de management. Primul pas era de a restabili autoguvernarea la nivel
municipal. Regionalizarea nu a fost o problemă la fel de mare în toate ţările, dar perspectiva
Integrării Europene a fost mereu prezentă în opţiunile politicii privind regionalizarea. Totuşi,
punctul slab al reformelor nu este atât acel instituţional, cât absenţa dinamicii socio-economice
pentru un proces de regionalizare.
Există doar 3 sau 5 tipuri de cadru instituţional în procesul de regionalizare în ţările ECE:
1. Regionalizarea administrativă: Lituania (În Lituania nu există autoguvernare la nivel
de “unităţilor teritoriale superioare” (apskritis). Aceste unităţi, stabilite în 1995, execută sarcinile
guvernării centrale sub supravegherea unui guvernator numit de conducerea centrală, dar şefii
oficiilor teritoriale a departamentelor centrale de guvernământ nu se subordonează
guvernatorului.)
2. Regionalizarea prin intermediul guvernelor locale existente: Ungaria (În Ungaria,
regionalizarea se bazează pe guvernele locale existente şi pe instituţiile responsabile de politica
de dezvoltare regională. După 1990, dezvoltarea regională era în mâinile prefecţilor regionali –
comisionari ai guvernului, o funcţie abrogată împreună cu cele 8 regiuni în 1994. În 1999, prin
52
modificări ale Actului privind Dezvoltarea Regională, s-a hotărât ca, în fiecare regiune statistică
mare (Corespunzător NUTS II), să fie format un consiliu al reprezentanţilor municipalităţilor
(prin asociaţiile lor de dezvoltare regională), a oraşelor cu rang de judeţ şi a miniştrilor în cauză.
De facto, componentul administrativ a fost restabilit.
3. Descentralizarea regională: Polonia, Slovacia şi Ucraina (Polonia şi Slovacia au
optat pentru descentralizare regională mai recent, fapt care semnifică că au stabilit un nivel de
guvernare local imediat sub guvernarea centrală. În Polonia, problema regionalizării s-a
proeminat prin implementarea reformei municipale în 1990, drept un pas spre descentralizare. S-
a hotărât împărţirea ţării în 16 regiuni (wojewodztwo) – foarte aproape de cele 17 existente până
în 1975. În Slovacia, în 1996, au fost stabilite 8 regiuni administrative, cu un oficiu al guvernului
regional investit cu drepturile unei entităţi federale şi conduse de un reprezentant al guvernului
central. În ambele ţări, primele alegeri regionale au avut loc în 2001. Situaţia Ucrainei e diferită.
În mare măsură, modelul teritorial nu a fost schimbat şi instituţia regională (oblast) a existat până
în 1990. Potrivit Constituţiei, puterea executivă regională este exercitată de către administraţiile
statale locale, conducătorii cărora sunt numiţi de către Preşedintele Ucrainei şi se subordonează
lui. Pe de altă parte, consiliile regionale sunt alese direct şi sunt entităţi federale şi, ca rezultat al
reformei bugetare din 2001, se bucură de autonomie financiară mai mare datorită alocaţiei clare a
resurselor).
4.4 Regionalizarea ca parte componenta a reformei politico-administrative din Romania
4.4.1 Structuri teritorial-statistice
In perioada 1998 – 1999, pe baza Acordului de Asociere la Uniunea Europeană şi a
Programului Naţional de Aderare la UE, în România s-a creat cadrul legal şi structurile
instituţionale, la nivel central şi regional, necesare implementării unei politici integrate de
dezvoltare regională, ca mijloc de sprijinire a potenţialului economic şi social indigen, prin
cooperarea autorităţilor naţionale, regionale şi locale şi beneficiind de suportul financiar al
Guvernului şi Comisiei Europene.
Acest nou tip de politică a venit în întâmpinarea unor necesităţi reale ale colectivităţilor
locale şi regionale din ţara noastră care poate fi caracterizată ca reprezentând un nou mod de
53
abordare a dezvoltării, o abordare de jos în sus, bazată pe iniţiativele, planurile şi programele de
dezvoltare ale colectivităţilor locale şi regionale.47
Promovarea propriilor politici de dezvoltare regională, de către autorităţile administraţiei
publice locale, dar şi de structurile regionale porneşte de la premisa că nimeni nu poate cunoaşte
mai bine necesităţile reale ale acestor colectivităţi, decât ele însele şi cei aleşi să-i reprezinte.
Conceptul care stă la baza acestei politici în România, a fost creat în urma unor studii şi
analize elaborate la cererea Guvernului, prin programul PHARE, finalizate în cadrul unui
document intitulat „Carta Verde a dezvoltării regionale în România”.
Politica regională în România are la bază măsuri planificate şi promovate de autorităţile
administraţiei publice locale şi centrale, în parteneriat cu diverşi actori (privaţi sau publici) de la
nivel regional şi local, în scopul asigurării unei dezvoltări economice şi sociale susţinute şi
dinamice, prin utilizarea eficientă a resurselor locale şi regionale, pentru realizarea obiectivului
european al coeziunii economice şi sociale.
Cu alte cuvinte, politica de dezvoltare regională întăreşte rolul şi responsabilităţile
administraţiei publice locale şi a organismelor regionale în dezvoltarea economică şi socială a
fiecărei localităţi în parte, precum şi a regiunilor de dezvoltare, concomitent cu diminuarea
implicării instituţiilor guvernamentale în astfel de activităţi. Astfel, politica de dezvoltare
regională devine o componentă esenţială a autonomiei locale.
În baza Legii 151/1998, la sfârşitul anului 1998 s-au constituit prin asocierea liber
consimţită a judeţelor şi a Municipiului Bucureşti, 8 Regiuni de Dezvoltare corespunzătoare
nivelului statistic NUTS 2. Stabilite pe o bază voluntară, ele nu au statut de unităţi administrative
dar reprezintă unităţi teritoriale suficient de mari pentru a constitui o bună bază pentru elaborarea
şi implementarea strategiilor de dezvoltare regionale, permiţând utilizarea eficientă a resurselor
financiare şi umane. În 2004, cadrul legislativ a fost îmbunătăţit, Legea 151 fiind completată şi
îmbunătăţită prin elaborarea Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România, lege
fundamentală a dezvoltării regionale în România, care stabileşte obiectivele, cadrul instituţional,
competenţele şi instrumentele specifice necesare promovării politicii de dezvoltare regională.
La nivelul fiecărei regiuni funcţionează Consiliul de Dezvoltare Regională (CDR), fiind
organismul regional deliberativ, fără personalitate juridică, care este constituit şi funcţionează pe
principii parteneriale, în scopul coordonării activităţilor de elaborare şi monitorizare ce decurg
din politicile de dezvoltare regională. CDR este alcătuit din preşedinţii Consiliilor Judeţene şi
47 Antonescu D., Dezvoltarea regionala in Romania. Concepte, mecanisme, institutii, Oscar Print, Bucuresti, 2003
54
câte un reprezentant al Consiliilor locale municipale, orăşeneşti, comunale ale fiecărui judeţ
component al Regiunii. Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR) sunt constituite ca un
organisme nonguvernamentale, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, care
activează în domeniul dezvoltării regionale. ADR-urile elaborează strategiile şi programele de
dezvoltare regională iar după aprobarea lor de către CDR şi ulterior de CNDR, au rol de
implementare a acestora.
La nivel naţional a fost creat Consiliul Naţional de Dezvoltare Regională (CNDR),
structură naţională de tip partenerial cu rol decizional în elaborarea şi implementarea obiectivelor
politicii naţionale de dezvoltare regională. Este alcătuit din reprezentanţi ai Guvernului
desemnaţi prin Decizie guvernamentală şi din preşedinţii şi vicepreşedinţii CDR, la paritate.
Preşedintele CNDR este Ministrul Integrării Europene.
Regiunile de Dezvoltare precum şi componenţa lor este după cum urmează:
Regiunea Componenţa Sediul ADR48
1. Nord Est Botoşani, Suceava, Neamţ, Iaşi, Vaslui, Bacău Piata Neamţ
2. Sud Est Vrancea, Galaţi, Brăţila, Tulcea, Constanţa. Buzău Brăila
3. Sud Muntenia Ialomiţa, Călăraşi, Prahova, Dâmboviţa, Giurgiu, Teleorman, Argeş Călăraşi
4. Sud Vest Oltenia Vâlcea, Olt, Dolj, Mehedinţi, Gorj Craiova
5. Vest România Hunedoara, Caraş – Severin, Timiş, Arad Timişoara
6. Nord Vest Bihor, Cluj, Bistriţa – Năsăud, Maramureş, Sălaj, Satu – Mare Cluj Napoca
7. Centru Alba, Mureş, Sibiu, Harghita, Covasna, Braşov Alba Iulia
8. Bucureşti Ilfov mun. Bucureşti, Ilfov Bucureşti
Desi este adevãrat faptul cã stiinta statisticii în România se aflã încã în proces de redre-
sare dupã perioada anterioarã lui 1989 si sistemul de colectare a datelor precum si cel de prelu-
crare a lor necesitã multe îmbunãtãtiri, se pot adduce numeroase critici indicatorilor folositi în
conturarea celor 8 regiuni. Astfel, în timp ce în Uniunea Europeanã se folosesc aproximativ 100
de indicatori în contextual politicii de dezvoltare regionalã, în 1997 s-au folosit numai 17 astfel
de indicatori în construcþia indicelui global al dezvoltãrii.49
Regiunile de dezvoltare au ca scop promovarea unei politici economice de tip regional, în
scopul realizării dezvoltării echilibrate şi reducerii discrepanţelor de dezvoltare economică şi
48 http://ro.wikipedia.org/wiki/Regiuni_de_dezvoltare49 vezi Carta Verde a Dezvoltãrii Regionale în România, Guvernul României si Comisia Europeanã, Bucuresti, 1997, pag. 8
55
socială. Pentru aceasta utilizează fondurile puse la dispoziţie de Guvern şi autorităţile locale,
precum şi fondurile de preaderare ale Comisiei Europene.
4.4.2 Procesul de descentralizare în contextul reformei administrativ-teritoriale
Indiferent de variantele de delimitare teritorialã precum si de organizare administrativã a
României, descentralizarea trebuie sã rãmânã un punct central al reformei administratiei publice.
Pânã în acest moment, prin mãsurile adoptate în aceastã directie, autoritãtile publice centrale au
încãlcat principii esentiale pe care literatura de specialitate le atribuie unui proces de
descentralizare efficient si corect. Cel mai important dintre acestea este existenta unei corelatii
între descentralizare serviciilor pe principiul subsidiaritãtii si descentralizarea fiscalã, astfel încât
procesul sã nu devinã o povarã pentru comunitãtile locale ci sã îsi atingã scopul de a asigura
autoritãtilor posibilitatea sã ofere cetãtenilor servicii de calitate.
Chiar în situatia în care reforma teritorialã nu va avea loc procesul de descentralizare cãtre
actualele judete va trebui nu numai sã continue dar sã fie si regândit în acelasi timp. Una dintre
cele mai mari probleme în prezent este cadrul legal în domeniu, încã destul de confuz si
ambiguu, aspect care creeazã incertitudini si blocaje la nivelul administratiei publice, fie ea
judeteanã sau localã. În acest moment sunt mai multe acte normative care reglementeazã
domeniul serviciilor publice, neexistând un cadru unitar care sã le înglobeze.
Pe lângã aspectele mentionate mai sus trebuie precizat faptul cã nu existã o departajare
expresã în lege cu privire la serviciile publice încredintare judetelor si cele aflate în sarcina
localitãtilor. Uneori acestea se suprapun, lucru care determinã aparitia unor conflicte si
disfunctionalitãti majore. O altã neclaritate pe care cadrul legal existent o întretine se referã la
diferentierea ambiguã cu privire la responsabilitãtile care apartin exclusiv autoritãtilor judetene si
cele care sunt delegate sau partajate. Neclaritatea cu privire la cine si în ce limite administreazã
56
serviciile publice judetene si locale nu face decât sã afecteze eficienta guvernãrii locale si sã
permitã în acelasi timp accentuarea influentei
politicului în administratie.
Acest ultim aspect este si mai evident în momentul în care se pune problema corelãrii
descentralizãrii serviciilor cu descentralizarea finantelor publice. Dacã în domeniul serviciilor
autoritãtile centrale au tendinta de a transfera cât mai multe responsabilitãti într-un timp relativ
scurt, în domeniul finantelor nu existã o strategie clarã de descentralizare. Prin urmare, resursele
ce revin în present autoritãtilor judetene sunt insuficiente, fapt care se rãsfrânge asupra calitãtii
serviciilor. Pentru cã judetele reprezintã nivelul intermediar de guvernare în România, pasul
imediat urmãtor pe care autoritãtile centrale îl pot face si care nu presupune implicatii majore,
este de a întãri în mod real autonomia acestora prin transferarea unei puteri tot mai mari,
respectând principiul subsidiaritãtii.
Aceastã putere se traduce prin transferarea tuturor responsabilitãtilor ce pot fi în mod
evident mai bine administrate la nivel judetean în paralel cu cresterea cotelor din veniturile
partajate ale bugetului de stat ce revin autoritãtilor locale. În acest context, numãrul si rolul
serviciilor publice deconcentrate ale administratiei publice centrale trebuie sã se diminueze.
În concluzie, întãrirea rolului judetelor ar trebui sã înceapã cu modificarea Legii administratiei
publice locale (nr. 215/2001) si a Legii privind finantele publice locale (nr. 189/1998).
În eventualitatea în care factorii de decizie iau în considerare înfiintarea regiunilor,
indiferent de statutul acestora (regiuni administrative sau cu autoritãti publice alese) ele pot
exercita atributii care, în conditiile de suprafatã si de populatie ale României, se potrivesc într-o
micã mãsurã nivelelor de guvernare existente. Este vorba despre servicii cum sunt cele de
infrastructurã regionalã, protectia mediului, anumite segmente ale serviciilor de sãnãtate si
educatie, planificare regionalã si mai ales dezvoltare economicã regionalã. Desi atât regiunile
administrative, cât si cele politice pot gestiona aceste servicii, cele din urmã o pot face mai
eficient datoritã faptului cã detin pârghiile necesare
(finante, autonomie, autoritãti) pentru aceasta.
4.4.3. Implicatii legislative asupra spatiului administrativ roman
Din momentul în care autoritãtile publice se pun de acord asupra necesitãtii reformei
administrativ - teritoriale în România, se impune initierea unui process de modificare a legislatiei
57
actuale în domeniu. Din acest punct de vedere vointa politicã este factorul esential fãrã de care
reforma nu se poate realiza.Astfel, este important ca Parlamentul sã aibã un rol mai pronuntat în
contextual dezbaterii având în vedere cã el este chemat sã adopte legislatia necesarã.
O primã modificare legislativã are în vedere revizuirea Constitutiei, destul de restrictivã
în prevederile sale privind organizarea administrativ-teritorialã.50 Astfel, articolul 3 al acesteia
face o trecere în revistã a tuturor palierelor administrative existente, nedând posibilitatea creãrii
altora noi în baza legii.
Modificarea acestui articol ar presupune adãugarea urmãtoarei fraze la textul deja
existent: „..., alte forme de organizare teritorial-administrativã care pot fi înfiintate în baza
legii”. Desi este adevãrat faptul cã administratia si organizarea teritorialã sunt domenii mai putin
dinamice si predispuse schimbãrii, este important sã existe posibilitatea reorganizãrii în afara
revizuirii Constitutiei. Legile din domeniul administratiei publice sunt urmãtoarele acte
normative a cãror modificare trebuie avutã în vedere în momentul initierii reformei.
Modificatã în numeroase rânduri de la momentul primei adoptãri în 1991, Legea privind
administratia publicã localã (nr. 215/2001) încã nu contine cele mai bune solutii referitoare la
organizarea administrativã si institutiile aferente palierelor de guvernare. Revizuirea acesteia
trebuie sã aibã la bazã un process de analizã complex si aplicat tuturor aspectelor ce necesitã
modificãri.
Înfiintarea unui nou nivel de guvernare ca si revizuirea celor existente presupun o atentie
sporitã acordatã acestei legi. Separat de acest ultim act normativ, reforma administrativ-
teritorialã presupune existenta unui cadru coerent si complet pentru domeniul serviciilor
publice. De modul în care acestea sunt departajate între diferite paliere de guvernare si de modul
în care este conceputã administrarea lor depinde eficienta actului de guvernare pe plan local. În
prezent nu existã un cadrul legislativ coerent în acest domeniu, mai multe acte normative
reglementând, în mod disparat, aspecte legate de serviciile publice. Acest aspect reprezintã una
din cauzele pentru care nu existã în prezent o delimitare clarã cu privire la serviciile care sunt
administrate la nivel judetean si cele administrate la nivel local.
Regândirea organizãrii administrativ - teritoriale reprezintã un aspect al acestei reforme, reformã
ce nu se poate implementa eficient pe structuri locale slabe având roluri încã neclar definite.
50 Anca Ghinea, Adrian Moraru, Considerente Privind Procesul De Descentralizare În România. Reforma Adminis-trativ –Teritorialã, Institutul Pentru Politici Publice, Bucuresti,
58
Ratiunea principalã pentru care se ia în considerare posibilitatea creãrii unor structuri mai
mari corespunzãtoar nivelului intermediar de guvernare tine de oportunitãtile ce s-ar crea în acest
mod pentru favorizarea dezvoltãrii economice locale. Experienta statelor din regiune dar si a
altor state din Europa a demonstrat de-a lungul timpului faptul cã nivelul regional reprezintã
cadrul cel mai potrivit pentru încurajarea dezvoltãrii economice, obiectiv ce ar trebui sã primeze
în procesul de luare a deciziilor cu privire la reforma administratiei publice având în vedere
perioada de tranzitie pe care România o traverseazã în prezent.
Concluzii
Această lucrare s-a dorit a fi o prezentare a cadrului general european in care se situeaza
administratia romana, a provocarilor pe care aceasta le infrunta intr-o situatie post-aderare
precum si o reflecţie a modului în care sunt percepute principiile administrativ legale şi
standardele serviciului public.
În acelaşi timp, lucrarea a intenţionat o demonstraţie a felului în care aceste principii şi
standarde formează o imagine comună, care duce la crearea spaţiului administrativ european, mai
ales datorită deciziilor Curţii Europene de Justiţie. Legile administraţiei publice provin din
aranjamente constituţionale, cu valori culturale, sociale şi politice specifice democraţiei.
Serviciul public este un element principal al administraţiei publice, în aşa măsură încât cele două
sunt deseori considerate sinonime.
Acestea conduc la trei concluzii principale: în primul rând, valorile serviciului public sunt
susţinute legal; în al doilea rând, coordonarea serviciului public înseamnă mai mult decăt
reglementarea relaţiilor dintre stat şi angajaţii săi, făcută de către primar – în sens larg înseamnă
reglementarea uneia dintre puterile de stat. În al treilea rând, principiile administrativ legale
inspiră deciziile managerilor publici şi modelează comportamentul funcţionarilor publici,
formând un tot unitar. De asemenea, aceste principii constituie puncte de referinţă pentru
stabilirea standardelor în administraţie şi serviciu public în statele membre UE şi în instituţiile
din acest spaţiu. În final, nivelul la care întregul context administrativ al unei ţări, inclusiv
serviciul public din cadrul acestuia, întâlneşte standardele comun acceptate, construite în funcţie
59
de principiile administrative legale stabilite, este de primă importanţă pentru ţările candidate la
rolul de ocupant cu drepturi depline al spaţiului administrativ european.
In ceea ce priveste regionalizarea, dincolo de ratiunile si conditiile procesului de
regionalizare ce pot fi determinate prin contributia societãtii civile si a mediului academic, este
importantã atitudinea clasei politice fatã de proces. Pentru ca procesul de regionalizare sã poatã
fi declansat si sã aibã eficienta asteptatã, o conditie sine qua non este existenta unui minim
consens politic cu privire la initierea acestuia. Existenta consensului este cu atât mai importantã
cu cât procesul de regionalizare implicã modificãri legislative de amploare care merg pânã la
revizuirea Constitutiei.
BIBLIOGRAFIE
Anca Ghinea, Adrian Moraru, Considerente Privind Procesul De Descentralizare În România. Reforma Administrativ –Teritorialã, Institutul Pentru Politici Publice, Bucuresti.Antonescu D., Dezvoltarea regionala in Romania. Concepte, mecanisme, institutii, Oscar Print, Bucuresti, 2003Armstrong, H. and Tavlor, J. Regional Economics and Policy, Oxford Philip Allan, 1993Barzea C., Politicile si Institutiile Uniunii Europene, Editura Corint, Bucuresti, 2001Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 1999Borzel, T.A & Risse, T., Conceptualising the Domestic Impact of Europe, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaeili, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 61Caporaso and T. Risse, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Ithaca, NY, Cornell University Press, 2001Cowles, M.G, Caporaso, J., and Risse, T. (eds.), Transforming Europe; Europeanisation and Domestic Change (Ithaca and London: Cornell University Press), 2001DiMaggio, P.J & Powell, WAV, The New Institutionalism in Organisational Analysis, Illinois, University of Chicago, 1991Duina, F. G., Harmonising Europe. Nation-States within the Common Market, New York: State University of New York Press, 1999G. Vedel citat de Elena Simina Tãnãsescu, Regionalizarea în România si implicatiile sale la nivelul cadrului legislativ, material prezentat în cadrul seminarului “Implicatii ale înfiintãrii regiunilor în România, septembrie 2002Goetz, K., Four Worlds of Europeanisation, Lucrare pregatita pentru ECPR, Turin, Italy, 2002Grabbe, H., Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 61 Hamilton Fish, “Pearl Harbor, Yalta şi trădarea Europei”, Ed. Venus, Bucureşti, 1993, p.8.Harmsen, R., The Enropeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 1999
60
Heritier, A., The Accomodation of Diversity in European Policy-Making, Journal of European Public Policy 3(2), 1996 Ioan Alexandru, Administratie Publica, Ed. Becks, 2007J Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Ad-ministrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, şi Sweet şi Maxwell, Londra, 1996J. Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence : On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, şi Sweet şi Maxwell, Londra, 1996. De asemenea, G. Marcou, Les mutations du droit de l’administration en Europe: plura-lisme et convergences, L’Harmattan, Paris, 1995.J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988. Versiunea în limba engleză: European Administrative Law, Londra, 1992.J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988J. Ziller, “Le principe de proportionnalite en droit administratif et droit communautaire”, în Ac-tualite juridique, droit administratif, număr special, iunie 1996, pg. 185-188.Kassim, H., Meeting the Demands of Membership: the Europeanization of National Administrative Systems, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003Ladrech, R., Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France, Journal of Common Market Studies, 32 (1), 1994 Lawton, T., Governing the Skies: Conditions for the Europeanisation of Airline Policy, Journal of Public Policy 19(1), 1999Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 2007Radaelli, C, The Europeanization of Public Policy, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 34Risse,T, Caporaso, J. & Cowles, M. G., Europeanization and Domestic Change, Introduction in M.G Cowles, J.
Agentia Nationala A Functionarilor Publici, Managementul functiilor publice si functionarilor publici – Raport 2003, Bucuresti 2004.Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 2003Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 2001Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, 1998Curtea Europeană de Justiţie, în cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 “A. Francovich et. Al. V. Italia”, 1991.Curtea Europeană de Justiţie, Case Technische Universitat Munchen, 1991, ECR-I-5469.Eseuri în onoarea lui Henrz G. Schermers, vol. II, Dordrecht, Boston, Londra, 1994, pg. 487 ff.Growth for Knowledge, Climatul Coruptiei in Romania, 21 aprilie 2004Guvernul României si Comisia Europeanã, Carta Verde a Dezvoltãrii Regionale în România, 1997, Bucuresti, pag. 8
61
Ministerul Administratiei Publice, Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica, 2004Ministerul Justitiei, Strategia Nationala Anticoruptie, 2005-2007SIGMA Papers, http://www.oecd.org/dataoecd/22/44/39560474.pdfSIGMA Papers, Nr. 26, Sustainable Institutions for European Union Membership, OECD, Paris, 1998, p. 10SIGMA Papers, nr.23, Preparing Public Administration for the European Administrative Space, OECD, ParisTransparency International, Transparency International Corruption Index, 2003, www.transparancy.orghttp://www.gov.ro/presa/integrare/12/strategie_post_aderare.pdfhttp://www.ipp.ro/altemateriale/Considerente_asupra_procesului_de_descentralizare.pdfhttp://ro.wikipedia.org/wiki/Regiuni_de_dezvoltarewww.mie.rowww.gov.ro
62