Download - Trăsăturile Fundamentale Ale Actelor Administrative

Transcript

TRSTURILE FUNDAMENTALE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

TRSTURILE FUNDAMENTALE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVENOIUNI INTRODUCTIVEDe la nceput relevm faptul c, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudena i legislaia au folosit diverse expresii pentru a denumi actele juridice emise de organele administraiei publice.Astfel, n literatura din perioada interbelic, profesorul Paul Negulescu distingea, mai nti, ntre actele puterii executive m raporturile sale cu Parlamentul, actele fcute de puterea executiv n raporturile cu cetenii i cele care au intervenit ntre diversele servicii publice ale statului. Apoi, autorul citat considera c actele puterii executive n raporturile sale cu cetenii se mpart n trei categorii, distingnd: actele administrative de autoritate, actele administrative de gestiune i actele jurisdicionale.Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voin fcut de un organ administrativ competent, prin care se creeaz o situaie juridic general sau individual, guvernat de norme de drept public, n care se regsete ideea de dominaiune i comandament.Actul de gestiune era neles ca fiind manifestarea de voin fcut de un organ competent, ce tinde s creeze unui organism administrativ, o situaie juridic cu caracter patrimonial, reglementat de normele dreptului privat.Actul jurisdictional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o manifestare de voin exprimat de funcionarii publici determinai de lege, n scopul de a constata, cu putere de adevr legal, o situaie juridic sau anumite fapte.Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv de gestiune, era larg rspndit n literatura juridic european a perioadei interbelice. Aceast teorie a fost formulat chiar n primele cursuri de drept administrativ, ndeosebi n lucrrile lui H. Berthelemy, de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea.Literatura juridic postbelic a formulat mai multe denumiri (acte cu caracter administrativ, acte ale administraiei de stat, acte de administraie etc.), dar, dintre toate s-au remarcat dou formulri care au avut rezonan n legislaie, n practica judiciar i n literatur de specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ i de act administrativ.Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovat de profesorul Tudor Drganu, mentorul colii de drept constituional i administrativ de la Cluj, n ideea de a evidenia cu claritate regimul juridic al elaborrii i, respectiv al efectelor produse de actele organelor administraiei de stat, emise n realizarea puteri de stat. Autorul a urmrit a releva, chiar prin denumire, faptul c aceste acte se supun unui regim juridic propriu i diferit de cel al altor categorii de acte juridice, precum i de regimul juridic aplicabil actelor civile emise/adoptate de organele administraiei de stat.Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul colii de drept administrativ de la Bucureti, consider c denumirea de acte administrative este cea mai potrivit pentru a evoca actele juridice ale organelor administraiei de stat.Acestor dou mari curente de gndire s-au raliat discipolii celor dou coli de drept administrativ, n literatura de specialitate fiind enunate o varietate de definiii, cu nuanri de la un autor la altul.Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan Santai ca fiind actele juridice unilaterale, emise n cadrul activitii executive de autoriti publice, n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii derelizare a puterii de statn opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezint manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal, autoriti ale administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice.ntr-o alt opinie, prof. Verginia Vedina consider c actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public, precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoritile administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative.Analiznd aceast problematic, profesorul Antonie Iorgovan apreciaz c pot fi utilizate ambele denumiri, n funcie de contextul de idei i de opiunea legiuitorului sau a doctrinarului. Dup prerea noastr, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe ideea activitii n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil.n acest context, autorul definete actul administrativ ca fiind acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puteri publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti.n ceea ce ne privete, considerm c, n prezent, nu exist suport constituional i legal dect pentru denumirea de act administrativ.Aceast denumire este consacrat de art. 52 din Constituia Romniei, republicat, precum i de alte acte normative, dintre care enumerm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1), Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, etc.Fa de opiniile exprimate n doctrina de specialitate, considerm c actul administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare unilateral de voin care eman de la o autoritate public, de regul din sfera puterii executive, cu scopul de a natere, modifica sau stinge drepturi i obligaii n regim de putere public i care, la nevoie poate fi pus n executare n mod direct, prin fora de constrngere a statului.TRSTURILE ACTULUI ADMINISTRATIVSituaia n doctrinTrsturile actelor administrative sunt definite ca fiind acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept.Aa cum s-a relevat n doctrina de specialitate, nu exist o unanimitate de opinii cu privire la numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ (de drept administrativ).Motivaia acestei diversiti rezid n faptul c autorii de drept administrativ atribuie conotaii diferite noiunii de administraie public, n dubla sa accepiune, respectiv de activitate i de sistem de organe (autoriti publice).Cu toate acestea, existnd un fond comun de idei, s-au conturat unele trsturi constante, dintre care amintim urmtoarele: sunt acte juridice, manifestri unilaterale de voin, se emit n realizarea puterii publice, pe baza i n vederea executrii legii i a altor acte normative.Pentru edificare, vom cita n cele ce urmeaz cteva dintre cele mai autorizate opinii exprimate n materie.Astfel, profesorul Tudor Drganu consider c actul de drept administrativ se particularizeaz printr-un numr de ase trsturi, i anume:a) eman de la organe ale statului;

b) unilateralitatea manifestrii de voin;

c) obligativitatea emiterii pe baza i n conformitate cu legea;

d) caracterul obligatoriu;

e) caracterul executoriu;

f) actualitatea.

ntr-o alt opinie, profesorul Romulus Ionescu identific cinci trsturi ale actului administrativ, dup cum urmeaz:a) form principal de activitate a administraiei de stat;

b) este manifestare de voin juridic unilateral;

c) este emis n realizarea puterii de stat;

d) eman numai de la un organ al administraiei de stat;

e) are o form specific.Tot cu un numr de cinci trsturi opereaz i profesorul Ilie Iovna, pe care le formuleaz altfel:a) este act juridic;

b) este manifestare de voin unilateral emis n temeiul puterii de stat;

c) este obligatoriu;

d) organizeaz executarea i execut n concret legile i celelalte acte normative;

e) este executoriu.

Actele administrative au, n opinia prof. Al. Negoi, patru trsturi, n concret fiind vorba despre urmtoarele:a) act juridic;

b) manifestare unilateral de voin;

c) voina provine, n principal, de la organe ale administraiei publice;

d) voina unilateral este supus unui regim juridic specific. Reprezentanta colii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu considera c exist apte trsturi ale actului administrativ prin care acesta se difereniaz de celelalte categorii de acte juridice (lege, contract, hotrre judectoreasc). Aceste trsturi sunt urmtoarele:a) principalul act juridic al autoritilor administraiei publice;

b) manifestare de voin unilateral;

c) se emit n temeiul i pentru realizarea puterii de stat;

d) este obligatoriu;

e) este executoriu;

f) este emis pe baza legii i pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative;

g) are un regim juridic specific.

Profesorul Valentin I. Priscaru consider c actul administrativ de autoritate, se particularizeaz prin urmtoarele trsturi:a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraiei publice, instituii publice i regii autonome);

b) cuprinde o dispoziie, un ordin;

c) poate avea caracter normativ sau individual;

d) este emis pentru executarea unei legi existente;

e) produce efecte numai pentru viitor;f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la cunotina celor interesai;g) este asigurat sub aspectul executrii de puterea public.

Profesorul Antonie Iorgovan apreciaz c anumite trsturi reliefate de unii autori (cum ar fi caracterul obligatoriu i caracterul executoriu) reies din alte trsturi, de exemplu: actele administrative reprezint manifestri unilaterale de voin; sunt emise n temeiul puterii publice; sunt emise n realizarea administraiei publice.n acest context, autorul consider c actul administrativ are urmtoarele trsturi: a) este formajuridic principal a activitii organelorb) administraiei publice;c) este o voin juridic unilateral;d) este emis numai n realizarea puterii publice;e) are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legeaf) contenciosului administrativ (Legea nr. 554/20041).Fa de diverisitatea opiniilor exprimate n literatura de specialitate, n ceea ce ne privete, considerm c actul administrativ se particularizeaz prin urmtoarele trsturi:a) este un act juridic, manifestare unilateral de voin;

b) este cea mai important form juridic prin care se realizeaz activitatea autoritilor administraiei publice; c) autorul actului este, de regul, o autoritate a administraiei publice;d) este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publice;

e) are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu;

f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituie i pe Legea contenciosului administrativ. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilateral de voinAa cum s-a artat n mod constant n literatura de specialitate, aceast trstur are menirea de a determina includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de alt parte, de a diferenia actul administrativ de operaiunile tehnico-materiale respectiv, de faptele material-juridice svrite de administraia public.Actul administrativ constituie exteriorizarea voinei interne a une/ autoriti a administraiei publice n scopul de a produce n mod direct efectele juridice, adic de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Voina manifestat de ctre o autoritate a administraiei publice trebuie s fie expres, nendoielnic n a schimba ceva din ordinea juridic existent pn n momentul manifestrii ei1. Pentru aceste considerente se apreciaz c, un act administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de voin juridic, nu poate avea semnificaia unei rugmini, a unei preri sau a unui sentiment.Caracteristica principal a manifestrii de voin din actele administrative o constituie unilateralitatea acesteia. Prin aceast trstur se nelege acea calitatea a actului juridic de a fi adoptat sau emis fr participarea ori consimmntul subiectelor de drept crora li se adreseaz, sau cu privire la care d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii. Fiind specific tuturor actelor de putere, n categoria crora intr i actele administrative, mpreun cu legile i hotrrile judectoreti, unilateralitatea manifestrii de voin din actele administrative se particularizeaz prin faptul c are loc n cadrul activitii executive a statului, de organizare i executare n concret a legilor i provine de regul, de la o autoritate din sfera puterii executive.Dup cum este cunoscut, activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar din oficiu sau, la cererea persoanelor interesate.In situaia emiterii sau adoptrii din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ sau individual, unilateralitatea manifestrii de voin ne apare ct se poate de evident. Aceast tez doctrinar i gsete astzi i un suport legal, spre pild, n ari. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia public, conform cruia:(1) Adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice.(2) Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele menionate la art. 8 au valoare de recomandare.Exist ns situaii n care, modul de adoptare sau emitere, precum i cel de executare al unor acte administrative pun sub semnul ntrebrii caracterul unilateral al manifestrii de voin i anume:A. actul administrativ se adopt/emite cu efectuarea unei prestaii sau a unei pli de ctre subiectul pasiv al raportului de drept administrativ;Astfel, exist unele situaii n care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este precedat, nsoit sau succedat de efectuarea unor prestaii sau a unor pli, efectuate de cellalt subiect al raportului juridic de drept administrativ, altul dect organul emitent.

De pild, livretul militar se elibereaz persoanelor care i-au satisfcut stagiul militar; autorizaiile de construire sau demolare se elibereaz, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcie, dup caz, de primar sau preedintele consiliului judeean, la cererea persoanei interesate i cu plata anticipat a taxei legale.Se poate pune ntrebarea, n aceste cazuri, dac ne aflm n prezena unei contraprestaii oneroase a beneficiarilor unor acte administrative, astfel nct acestea s dobndeasc un caracter bilateral? Rspunsul dat n literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece att prestaia, precum i plata taxelor sunt obligaii ce rezult direct din lege i nu ca urmare a unui acord de voin intervenit ntre cele dou subiecte ale raportului de drept administrativ.B. actul administrativ se adopt n comun de dou sau mai multe autoriti publice sau cu participarea mai multor persoane;n general, autoritile administraiei publice au o componen colegial i sunt investite cu atribuii de realizare a puterii publice, care se realizeaz prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt rezultatul unui proces decizional care cunoate mai multe etape respectiv, dezbaterea, deliberare i n final aprobarea (cu majoritatea prevzut de lege) persoanelor care compun organul colegial.

Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n aceste situaii, deoarece voina fiecrei persoane component a organului colegial nu are relevan juridic dect numai n mecanismul decizional al autoritii publice n cauz.De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral i n situaia n care a fost adoptat n comun de dou sau mai multe autoriti administrative, fr a se putea considera c suntem n prezena unui contract intervenit ntre autoritile emitente. Se susine acest lucru ntruct contractul presupune nu numai existena unui acord de voin ci, i subiecte de drept diferite, capaciti juridice distincte, drepturi i obligaii opozabile ntre prile contractante. Cu totul deosebit, n cazul actelor administrative adoptate n comun, drepturile i obligaiile nu sunt opozabile ntre organele emitente ale actului ci, fa de subiecii de drept crora li se adreseaz i fa de care actul apare tot ca o manifestare unilateral de voin.Un astfel de exemplu l constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru aplicarea unitar a dispoziiilor Legii nr.l 19/1996 cu privire la actele de stare civil, adoptat n comun de fostul Departament pentru Administraia Public Local i Ministerul de Interne.Actul normativ citat stabilete un cadru unitar de lucru n materia actelor de stare civil, ce trebuie aplicat de ctre toi ofierii de stare civil.C. actul administrativ se adopt cu ndeplinirea unor formaliti procedurale.

Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n cazul adoptrii sau emiterii sale cu parcurgerea unor formaliti procedurale prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul, acordul aprobarea etc.Astfel, spre pild, autorizaia de construire se elibereaz la cererea persoanei fizice sau juridice ndreptite; persoanele fizice de cetenie romn care ndeplinesc condiiile prevzute de lege pot fi autorizate, la cerere, s procure arme letale etc.n cazul actelor administrative emise la cerere, solicitanii au deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Aa cum rezult din textele legale citate, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege n vederea eliberrii actului administrativ, nefiind vorba despre un consimmnt al prilor n ceea ce privete emiterea actului. n consecin, i n astfel de situaii manifestarea de voin are caracter unilateral i provine exclusiv de la autoritatea administrativ competent. De aici, rezult implicit faptul c actul administrativ poate fi revocat numai prin voina organului emitent.De altfel, n literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoate semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte cuvinte, s-a pus ntrebarea: Renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a efectelor juridice produse de actul administrativ?. Rspunsul la aceast ntrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan a fost urmtorul: Renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n structura actului. Se apreciaz c, din momentul n care dorina beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent, acesta are obligaia s o examineze i s emit actul de revocare.n opinia profesorului Ioan Santai, renunarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizaie) de ctre titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o relevan n ceea ce privete existena actului juridic. ncetarea efectelor trebuie s fie exclusiv rezultatul manifestrii de voin a organului de stat care l-a emis n mod unilateral. Pentru a putea determina ncetarea efectelor juridice ale actului administrativ, renunarea beneficiarului actului respectiv trebuie s fie urmat de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate competent, acestea fiind modaliti de desfiinare legal ale actului administrativ.In acelai sens, relevante sunt dispoziiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor conform crora: Revocarea dreptului de port i folosire a armelor letale se dispune de ctre organul competent care a acordat acest drept, atunci cnd titularul dreptului se afl n una dintre urmtoarele situaii: a) renun s mai dein armele nscrise n permisul de arm.n concluzie, nvederm faptul c formalitile procedurale anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ, iar efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecina manifestrii unilaterale de voin a organului emitent. Actul administrativ este cea mai important form juridic prin care se realizeaz activitatea administraiei publiceActul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaie juridic, prin intermediul crora autoritile administraiei publice i realizeaz competena conferit de lege.Necesitatea i oportunitatea acestei trsturi ne apare n mod elocvent din aprecierile profesorului Antonie Iorgovan, conform cruia: Actul administrativ este, ns, forma cea mai important, aceasta datorit unor aspecte de natur calitativ - fora efectelor pe care le produce - i unor aspecte de natur cantitativ - ponderea pe care o ocup.De altfel, diferenierile fcute n doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau altora dintre formele concrete n activitatea diferitelor autoriti din sistemul administraiei publice, nu ni se mai par a fi astzi de actualitate, n contextul descentralizrii, deconcentrrii i autonomiei locale.ntr-adevr, din analiza formelor concrete prin care i realizeaz activitatea autoritile administraiei publice constatm c emit o gam variat de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte de dreptul muncii etc. ponderea deinnd-o cu certitudine actele administrative.n legtur cu aceast trstur, autoarea Verginia Vedina consider c: Prin aceast caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important.In acelai timp i n consonan de idei, rmne opinia profesorului Romulus Ionescu potrivit creia:acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de sat, dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive. Autorul actului este reprezentat, de regul, o autoritate a administraiei publiceAa cum am artat deja, actul administrativ reprezint cea mai important form concret, cu semnificaie juridic, prin care se realizeaz administraia public.De regul, actul administrativ este emis/adoptat de ctre autoritile ce compun sistemul administraiei publice.Sintagma de regul semnific faptul c art. 48 al Constituiei Romniei din 199L a extins sfera autoritilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretat de art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, la autoritile publice i nu doar autoritile administrative.In acelai sens art. 52 din Constituia Romniei, republicat, intitulat Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public statueaz:(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.Comentnd textul constituional, autoarea Elena Simina Tnsescu susine: Referitor la actele vizate de alin. (1) i (2) trebuie precizat c textul nu se refer doar la actele administrative emise de ctre autoritile executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de autoritile publice, fr deosebire de natura lor juridic.Aadar, legea fundamental consacr dreptul unor structuri interne ale puterii legislative sau al conductorilor de instane judectoreti de a emite acte administrative, n msura n care exercit atribuii ce in de puterea executiv, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al autoritilor administrative, crora, ns, le este specific.n acelai spirit, autoarea Verginia Vedina apreciaz c: Prin aceast trstur, identificm actul administrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care eman, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraia public, i despre actul administrativ emis prin delegaie, adic de structuri crora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice, prin actul de autoritate dat n scopul realizrii unor servicii publice.Pe de alt parte, trebuie s subliniem c potrivit art.2 alin.l lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin autoritate public se nelege: orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.Fa de acest context legislativ i doctrinar, concluzionm c autorul unui act administrativ este, de regul, o autoritate din cadrul administraiei publice precum i orice autoritate public, astfel cum este definit de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare. Actul administrativ este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publicen doctrin, se apreciaz c aceast trstur difereniaz actul administrativ de autoritate de celelalte acte juridice cu caracter unilateral ale autoritilor administraiei publice.Aa cum am relevat, actul administrativ eman, de regul, de la autoritile administraiei publice ca subiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere public.Actele administrative nu sunt orice manifestri unilaterale de voin ale organului administraiei publice, ci ele concretizeaz numai voina acestor organe ca subiecte n raporturile juridice ce presupun exerciiul autoritii publice, voina de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii, n regim de putere public.Scopul administraiei l reprezint satisfacerea interesului public. Pentru a-i realiza aceast menire, administraia public este nzestrat de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care i confer o poziie de superioritate fa de cei administrai, persoane fizice i juridice.Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazeaz pe egalitatea juridic a prilor, raporturile stabilite ntre autoritile administraiei publice i particulari se caracterizeaz prin poziia de inegalitate a prilor, administraia ocupnd o poziie supraordonat n raport cu cei administrai, activitatea acesteia exercitndu-se n regim de putere public.Puterea public semnific ansamblul prerogativelor cu care este nzestrat o autoritate public, n scopul de a apra interesul public uneori, chiar n detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea pentru cauz de utilitate public; asigurarea ordinii i linitii locuitorilor; competena de a interzice sau suspenda spectacolele, reprezentaiile sau alte manisfetri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public etc.).Din aceast trstur deriv caracterele obligatoriu i executoriu din oficiu ale actelor administrative. Actul administrativ are caracter obligatoriu i executoriu din oficiuA. Caracterul obligatoriuAceast trstur este abordat n doctrin fie n mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecin a faptului c actul administrativ se emite n regim de putere public (a se vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedina, etc.).Obligativitatea actelor administrative este analizat sub trei aspecte i anume: obligativitatea fa de organul emitent, fa de subiectele de drept care cad sub incidena actului i fa de organele ierarhic superioare. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, fcndu-se distincie ntre actele normative i cele individuale.Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atta timp ct rmn n vigoare (pn n momentul revocrii, anulrii sau abrogrii).Actele individuale trebuie s respecte, n toate cazurile, dispoziiile actelor cu caracter normativ adoptate n materie, de respectiva autoritate a administraiei publice. n situaia n care actul se adreseaz chiar organului emitent, dispoziiile sale trebuie respectate att n aceast calitate, ct i ca subiect obligat s l execute.Ori de cte ori ns, organul emitent dorete s adopte un nou act administrativ cu caracter normativ ntr-o anumit materie, el nu va mai fi obligat s-i respecte propria reglementare normativ, mai mult chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecin abrogarea, tacit sau expres, dup caz, a vechiului act normativ.Dac actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaia de a-1 executa, avnd n vedere principiul legalitii care guverneaz regimul juridic al actului administrativ. Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor, indiferent dac sunt sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent.

Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii att actele cu caracter normativ, ct i cele cu caracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior.Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele nesubordonate n mod obinuit autoritii emitente atunci cnd aceasta are un rol coordonator ntr-o ramur sau domeniu de activitate. Spre exemplu, ordinele emise de ministrul finanelor publice prin intermediul crora se reglementeaz execuia bugetului de stat sunt obligatorii att pentru autoritile administrative subordonate (direciile generale ale finanelor publice, administraiile financiare etc.), precum i pentru agenii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de drept nesubordonate, dar care au obligaii fa de bugetul de venituri i cheltuieli al statului. Actele administrative sunt obligatorii i pentru organele administrative ierarhic superioare organului emitent. ns aceast problem trebuie analizat nuanat, n funcie de anumite situaii concrete i de caracterul normativ sau individual al actului.

Astfel, n activitatea de ndrumare i control pe care o exercit organul superior asupra activitii desfurate de autoritatea ierarhic inferioar, primul trebuie s respecte actele administrative ale subordonatului. Cu alte cuvinte, n activitatea de verificare organul ierarhic superior va ine cont de reglementrile emise n materie de organul controlat (obligaia de conformare). Dimpotriv ns, dac constat c un anumit act este ilegal, organul ierarhic superior n temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea actului n cauz.Pe de alt parte, ori de cte ori organul ierarhic superior adopt un act cu caracter normativ nu este obligat s respecte actele normative adoptate n aceeai materie de o autoritate ierarhic inferioar, mai mult chiar le poate modifica, revoca sau abroga.n cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarc faptul c, de regul, ele nu sunt obligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Exist ns cazuri n care emiterea sau adoptarea actului este de competena exclusiv a organului inferior, situaie n care organul ierarhic superior nu va putea anula actul sau s adopte/emit un nou act individual.Chiar dac sunt obligatorii, actele administrative au for juridic diferit, determinat de mai muli factori i anume: poziia organului emitent n cadrul sistemului ierarhic administrativ, competena organului emitent, procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau individual al actului i caracterul novator al actului administrativ.B. Caracterul executoriu din oficiuDin punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge dou categorii de acte juridice i anume:a) acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie, cel ndreptit se adreseaz unei autoriti statale pentru a obine un titlu executor, susceptibil de realizare prin fora de constrngere a statului;

b) acte care pot fi puse n executare prin apelarea la fora de constrngere a statului, atunci cnd cel obligat refuz executarea, ntruct constituie ele nsele titluri executorii.

Actele administrative se ncadreaz n cea de-a doua categorie avnd caracter executoriu din oficiu, ceea ce nseamn c pot fi puse n executare n mod direct, chiar cu sprijinul forei de constrngere a statului. Motivaia care determin caracterul executoriu al actelor administrative o regsim n urmtoarele argumente:a) actele administrative se adopt sau se emit n realizarea puterii publice;

b) actele administrative beneficiaz de prezumia de legalitate.

Aa cum s-a relevat n literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor administrative nu se identific cu cel obligatoriu. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar n caz de nevoie executarea se realizeaz prin fora de constrngere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice semnific faptul c executarea, inclusiv prin intermediul forei coercitive a statului, se realizeaz n mod direct, din oficiu.Caracterul executoriu al actelor administrative se manifest chiar din momentul adoptrii lor legale.Aa, spre pild, potrivit art. 19 alin.l lit. a din Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale care au i competena de a stabili anumite impozite i taxe locale, conform art. 27 lit.b din lege1. Prin aceeai hotrre, consiliile locale stabilesc i termenele pn la care contribuabilii, persoane fizice i juridice, au obligaia de a achita impozitele i taxele ce le revin. n cazul n care aceast obligaie nu se execut de bun voie, pe baza hotrrii adoptate de consiliul local (act administrativ de autoritate), organele fiscale (serviciile de specialitate) pot aplica executarea silit prevzut de Ordonana Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal.Pe de alt parte, menionm c exist i unele acte administrative care nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i, pe cale de consecin, nu pot fi puse direct n aplicare.Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, mpotriva procesului- verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii (act administrativ) se poate face plngere, n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Plngerea suspend executarea, astfel cum prevd dispoziiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat.Alte excepii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se ntlnesc n situaiile n care actele administrative dau natere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a cror existen juridic este hotrt, dup caz, de pri (pe cale amiabil) sau, de instanele judectoreti (n cazul unor litigii). Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de Constituie i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004n opinia profesorului Antonie Iorgovan: Aceast trstur a actului administrativ ne ajut s deosebim actul administrativ, care este emis n special de organele administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe.Literatura de specialitate definete regimul juridic al actelor administrative ca fiind un ansamblu de reguli de fond i form pe care se fundamenteaz naterea, modificarea i desfiinarea acestor acte.Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 i art. 52 din Constituia Romniei, republicat i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arat n mod constant n doctrina de specialitate. Att legea fundamental precum i legea organic sus-menionat instituie principiul conform cruia actele administrative se supun controlului de legalitate exercitat de instanele specializate de contencios administrativ.Totui, aceast trstur nu trebuie privit n mod absolut, din urmtoarele considerente:a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice se supun controlului judectoresc exercitat prin instanele de contencios administrativ, acte care constituie excepiile prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;

b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ i actele administrative emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum i de conductorii diferitelor instane judectoreti .

PAGE 1