Guvernul Republicii Moldova

GHID METODOLOGIC cu privire la procesul decizional

Cancelaria de Stat, 2009

Cuprins

INTRODUCERE..........................................................................................................................3

NOŢIUNI GENERALE ..............................................................................................................4

CAPITOLUL I. PLANIFICAREA POLITICILOR PUBLICE..............................................5

1.1. Tipurile documentelor de politici publice...........................................................................51.2. Etapele planificării politcilor publice..................................................................................8

1.2.1. Planificarea pe termen mediu şi lung.........................................................................81.2.2. Planificarea pe termen scurt.......................................................................................91.2.3. Planificarea strategică...................................................................................................11

CAPITOLUL II. CICLUL POLITICILOR PUBLICE..........................................................15

2.1. Elaborarea, avizarea şi aprobarea politicilor publice......................................................152.2. Implementarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice......................................18

ANEXE........................................................................................................................................21

Anexa I. Glosar.............................................................................................................................21

Anexa II. Format pentru planul de acţiuni....................................................................................22

Anexa III. Format pentru colectarea contribuţiilor pentru planul trimestrial...............................23

Anexa IV. Formular pentru anunţarea iniţierii propunerii de politici publice..............................24

Anexa V. Format pentru Propunerea de politici publice..............................................................25

2

INTRODUCERE

1. Prezentul ghid a fost elaborat de către Cancelaria de Stat în contextul implementării reformei administraţiei publice centrale. Documentul are ca obiectiv sporirea calităţii actului de guvernare prin îmbunătăţirea conţinutului politicilor publice, optimizarea planificării acestora, fortificarea legăturii dintre planificarea politicilor publice şi a procesului bugetar, perfecţionarea sistemului de monitorizare şi evaluare a politicilor publice.

2. În sensul prezentului ghid, procesul decizional presupune atît activitatea de planificare a politicilor publice (elaborarea concepţiilor, strategiilor, programelor şi planurilor în care se stabileşte ce politici publice vor fi elaborate şi implementate într-o perioadă anumită de timp), precum şi nemijlocit procesul de elaborare, aprobare, implementare şi evaluare a acestora, denumit şi ciclul politicilor publice.

3. În ceea ce priveşte ciclul politicilor publice, ghidul explică fiecare etapă în parte. O abordare pe etape a procesului, aşa cum este prezentată în acest ghid, este utilă în asigurarea coerenţei acţiunilor şi fundamentării adecvate a politicilor publice, crescînd şansele de succes ale acestora. Totodată elaborarea politicilor publice şi analiza ex ante care însoţeşte această etapă, este pe larg descrisă în Ghidul metodologic pentru evaluarea ex ante a impactului politicilor publice, disponibil la www.gov.md şi www.rapc.gov.md. Acest ghid prezintă tehnici specifice pentru etapa de elaborare a politicii publice, inclusiv descrie instrumentele posibile de realizare a politicilor publice. De asemenea, în viitor va fi elaborat un alt ghid, cu îndrumări specifice pentru etapele care însoţesc implementarea politicilor publice, şi anume, monitorizarea şi evaluarea.

4. La baza acestui ghid stau următoarele principii:

Principiul prioritizării politicilor publice – planificarea politicilor publice se face în conformitate cu priorităţile Guvernului şi disponibilitatea resurselor administrate de Guvern (financiare şi umane);

Principiul considerării mai multor opţiuni de politici publice – în procesul de elaborare a politicilor publice se consideră mai multe opţiuni în vederea adoptării şi implementării variantei optime;

Principiul predictibilităţii impactului politicilor publice – în procesul de elaborare a politicilor publice se asigură analiza tuturor dimensiunilor importante de impact;

Principiul continuităţii şi coordonării politicilor publice – în procesul de elaborare a politicilor publice noi se asigură evaluarea şi actualizarea politicilor publice existente şi coordonarea cu alte iniţiative de politici publice;

Principiul participării – presupune implicarea părţilor interesate în procesul de planificare, elaborare şi evaluare a politicilor publice.

5. Ghidul reprezintă un instrument practic pentru îndrumarea funcţionarilor din autorităţile administraţiei publice centrale în activitatea lor. Ghidul, de asemenea, poate fi util pentru autorităţile administraţiei publice locale şi alţi factori interesaţi. În cazul ultimilor, ghidul va permite o mai bună înţelegere a modului în care este organizat procesul de planificare, elaborare, adoptare şi evaluare a politicilor publice şi, respectiv, a posibilităţilor de participare în acest proces.

Primul capitol al ghidului descrie etapele procesului de planificare, prezintă tipurile de documente de politici publice şi explică ierarhia acestora. Cel de-al doilea capitol al ghidului se referă în speţă la ciclul pe care îl parcurge politica publică – de la elaborarea acesteia pînă la implementare. În Anexa I. se prezintă un glosar de termeni utilizaţi în sensul prezentului ghid. În celelalte anexe la acest ghid sînt oferite formate tipizate care pot fi utilizate de către

3

funcţionarii publici în cîteva etape ale procesului decizional şi de planificare a politicilor publice.

NOŢIUNI GENERALE

6. De la bun început este important de a face distincţie între noţiunea de „politică” şi noţiunea de „politică publică”. Astfel, „politica” poate fi definită ca un set de reguli şi proceduri care asigură reprezentarea legală a intereselor cetăţenilor prin intermediul democraţiei reprezentative. Principalii actori ai politicii sînt partidele politice şi politicienii, membrii aleşi ai Parlamentului şi ai administraţiei publice locale. „Politica publică” reprezintă un alt set de reguli şi proceduri stabilite la nivelul executiv al administraţiei publice pentru a asigura realizarea obiectivelor concepute la nivel politic. Actorii politicii publice sînt politicienii care iau decizii (aprobă politicile publice), dar şi funcţionarii publici care pregătesc aceste decizii (elaborează politicile publice). Astfel, elaborarea politicilor publice este o activitate tehnică şi profesională, realizată de funcţionarii publici, care are menirea de a sprijini nivelul politic în procesul de luare a deciziilor.

7. Însuşi termenul de „politici publice” a fost introdus în vocabularul administraţiei publice din Republica Moldova relativ recent, deşi nu a fost formalizat printr-un act legal. Totodată, acest termen continuă să aibă o utilizare limitată, sensul politicii publice fiind redat prin mai multe noţiuni: decizie, politică de stat, politică a Guvernului, reglementare în domeniu, etc. De asemenea, în multe cazuri, politica publică este asociată cu un anumit act legislativ sau normativ. Introducerea legală a termenului de „politică publică” se explică prin sensul larg atribuit acestei noţiuni. „Politica publică” permite o prezentare largă a unei probleme, a deciziei aprobate pentru soluţionarea acesteia, a instrumentelor (legi, acte normative) prin care aceste decizii sînt puse în aplicare şi a modalităţilor prin care se va urmări şi evalua efectul deciziilor implementate. Mai mult decît atît, introducerea noţiunii de „politică publică” este oportună în contextul ajustării la terminologia internaţională în domeniu.

8. Într-un mod simplificat, politica publică poate fi definită ca una sau mai multe acţiuni planificate ale Guvernului, care într-un fel sau altul schimbă sau influenţează societatea sau economia. Politică publică este considerată, de asemenea, şi decizia Guvernului de a nu interveni într-o situaţie, dacă aceasta a fost analizată şi opţiunea de neintervenţie a fost considerată optimă. Aşa cum o politică publică este rezultatul unor decizii, aceasta mai poate fi definită şi ca „un set de decizii coerente care au un scop comun”.

9. Politica publică se compune din două elemente distincte: obiectivele politicii publice şi instrumentele de realizare a acestor obiective. În majoritatea cazurilor obiectivele se stabilesc pornind de la o problemă. Astfel este important să se stabilească corect care este problema şi unde se doreşte să se ajungă (ce nu funcţionează). A doua parte a politicii publice trebuie să răspundă la întrebarea cum se va ajunge la situaţia dorită (cum se va realiza această schimbare). Atît primul element al politicii publice, cît şi cel de-al doilea, reprezintă subiecte de analiză, succesul politicii publice depinzînd atît de identificarea corectă a problemei, cît şi de stabilirea obiectivului şi a instrumentelor de atingere a acestuia.

10. În activitatea sa, Guvernul elaborează, aprobă şi implementează diverse politici publice: de importanţă naţională sau sectorială, care vizează probleme complexe sau simple, cu impact asupra tuturor cetăţenilor sau a unui grup restrîns al acestora. Respectiv, unele politici publice necesită eforturi mai mari în procesul de elaborare (analize mai aprofundate), iar altele - mai mici. De asemenea, unele politici publice implică intervenţii majore sau resurse semnificative, în timp ce altele vin doar cu ajustări minore în situaţia existentă. În consecinţă, definirea univocă a politicilor publice, elaborarea unei ierarhii stricte a documentelor de politici publice prin care acestea sînt redate şi determinarea gradului de analiză care trebuie să însoţească o politică publică, nu este o sarcină uşoară. Acest ghid are menirea de a elucida aspectele

4

procesului decizional şi ale planificării strategice pentru o mai bună înţelegere şi aplicare a principiilor fundamentale aferente acestor procese.

CAPITOLUL I. PLANIFICAREA POLITICILOR PUBLICE

1.1. Tipurile documentelor de politici publice

11. Procesul decizional este întrepătruns de diverse politici publice, care sînt materializate în documente de politici publice, acte normative şi legislative. Pentru a intra în esenţa procesului de planificare a politicilor publice, care este un proces esenţial al actului decizional, este necesar de a înţelege care sînt documentele de politici publice în baza cărora se efectuează planificarea şi care este legătura dintre acestea. Astfel, sistemul actual de politici publice este caracterizat prin existenţa a cinci tipuri de documente de politici publice distincte, dar în acelaşi timp interconexe, şi anume:

· Concepţia,

· Strategia,

· Programul,

· Planul de acţiuni.

· Propunerea de politici publice.

12. Fiecare document de politici publice, are o structură şi o menire proprie, deşi există şi similitudini, care se explică prin relaţia ierarhică dintre acestea.

13. Concepţia este documentul de politici publice care stabileşte viziunea de ansamblu şi principiile de bază ale dezvoltării ţării pe termen lung. De obicei concepţia este urmată de o strategie, deşi poate fi succedată şi de un program.

14. Concepţia are următoarea structură:

a. introducere (indicarea deciziilor care au dus la elaborarea concepţiei, părţile implicate în elaborarea documentului);

b. analiza situaţiei (descrierea problemei în evoluţie şi a cauzelor acesteia);c. obiective (descrierea situaţiei la care se doreşte să se ajungă).

15. Strategia este un document de politici publice pe termen mediu (3-5 ani) şi lung (6 şi mai mulţi ani) care defineşte politica Guvernului într-un sector sau mai multe sectoare sau domenii de politici publice şi descrie mecanismul de realizare a acesteia. Strategia se elaborează atunci cînd sînt necesare politici publice noi în unul sau mai multe domenii sau cînd politicile publice existente necesită modificări substanţiale. În mod obligatoriu, strategia este însoţită de un plan de acţiuni. Strategia are următoarea structură:

a. introducere (indicarea deciziilor care au dus la elaborarea strategiei, perioada propusă de implementare, părţile implicate în elaborarea strategiei);

b. analiza situaţiei (descrierea problemei în evoluţie şi a cauzelor acesteia);c. obiective (descrierea situaţiei la care se doreşte să se ajungă);d. direcţii de acţiune (descrierea direcţiilor de acţiune pentru a atinge fiecare obiectiv în

parte);e. rezultatele politicilor publice în general şi a acţiunilor în particular (descrierea generală a

impactului pe termen lung - schimbările care vor interveni în mediul economic, social sau ecologic datorită implementării strategiei şi a impactului principalelor acţiuni propuse);

5

f. indicatori (elaborarea indicatorilor care cel mai bine vor măsura gradul de atingere a rezultatelor planificate);

g. costuri pentru buget (estimarea resurselor necesare pentru implementarea fiecărei direcţii în parte, delimitate pe ani. Indicarea surselor de finanţare şi a costurilor care necesită alocări suplimentare);

h. implicaţii juridice (descrierea succintă a conţinutului modificărilor necesare a fi operate în actele legislative şi normative, a conţinutului noilor acte legislative sau normative);

i. riscuri de implementare (determinarea riscurilor şi a măsurilor de reducere a acestora);j. proceduri de monitorizare, evaluare şi raportare (descrierea cerinţelor de monitorizare,

evaluare şi raportare);k. indicarea autorităţilor responsabile de implementare.

16. Programul este un document de politici publice pe termen mediu sau lung care descrie politica Guvernului într-un singur domeniu de politici publice. Programul este o alternativă a strategiei şi are o structură similară acesteia. În acelaşi timp, programul poate fi elaborat în baza unei strategii pentru a detalia anumite politici publice.

17. Planul de acţiuni reprezintă un document de implementare a politicilor publice. Planul de acţiuni poate fi pe termen mediu şi pe termen scurt (1-2 ani). Planul se întocmeşte după elaborarea celorlalte documente de politici publice. Spre deosebire de strategie şi program, unde costurile sînt estimate în general, planul trebuie să includă costuri exacte, detaliate pe acţiuni. Planul de acţiuni se elaborează în formă tabelară. Un format recomandat de plan de acţiuni este prezentat în Anexa. II. Planul are următoarea structură:

a. obiective (descrie obiectivele preluate din documentul de politici publice pe care îl implementează);

b. acţiuni (descrie măsurile concrete, instituţiile sau subdiviziunile responsabile şi termenele de implementare);

c. indicatori de monitorizare (descrie indicatorii specifici care derivă din indicatorii stabiliţi în documentul de politici publice pe care îl implementează);

d. costuri estimate (indică sursele de finanţare pentru fiecare acţiune în parte);e. mecanismul de monitorizare, evaluare şi raportare.

18. Pentru expunerea politicilor publice specifice, elaborate în conformitate cu documentele de politici publice menţionate mai sus, se introduce un nou tip de document – Propunerea de politici publice (PPP). PPP este un document de politici publice destinat rezolvării unor probleme de politici publice specifice care necesită o analiză ex ante a impactului şi dacă este necesar un acord conceptual privind forma reglementării normative. PPP se elaborează înainte de elaborarea proiectelor de acte legislative sau normative şi în rezultatul analizei se poate ajunge la necesitatea de a elabora unul sau mai multe acte legislative şi/sau normative. Mai multe detalii despre PPP se prezintă în partea a doua a ghidului, iar formatul propunerii de politici publice în formă tabelară este oferit în Anexa V. Ca şi în cazul strategiei şi programului, PPP este însoţită de un plan de implementare pentru fiecare din opţiunile identificate. Propunerea de politici publice trebuie să includă:

a. descrierea problemei (definirea problemei care necesită a fi soluţionată);

b. scopul şi obiectivele politicii publice (stabilirea scopului şi obiectivelor măsurabile reieşind din problema definită);

c. beneficiarii politicii publice (indicarea beneficiarilor propunerii, inclusiv a categoriilor afectate pe termen scurt, mediu sau lung);

d. opţiunile de soluţionare a problemei (indicarea opţiunilor identificate pentru soluţionarea problemei, una dintre care presupune neintervenţia în situaţia existentă);

6

e. analiza opţiunilor (analiza impactului fiscal, administrativ, economic, social, asupra sărăciei şi mediului înconjurător şi propunerea unor acţiuni specifice pentru realizarea fiecărei opţiuni);

f. opţiunea recomandată (recomandarea uneia din opţiunile analizate, cu argumentarea de rigoare);

g. sinteza procesului de consultare (descrierea procesului de consultare, a participanţilor, opiniilor expuse, inclusiv a divergenţelor).

19. După anvergură, documentele de politici publice se clasifică în: naţionale, intersectoriale şi sectoriale. Documentele naţionale sînt adesea strategiile, dar pot fi şi concepţiile. În acelaşi timp, strategiile, reieşind din definiţia acestora sînt sectoriale sau intersectoriale. Programele (cu excepţia Programului de activitate a Guvernului) sînt documente de politici publice care abordează un singur domeniu de politici publice. Pentru a înţelege mai bine diferenţa dintre strategie şi program poate fi oferit un exemplu cu fiecare dintre aceste documente de politici publice. Astfel, strategia poate fi în sectorul agriculturii, industriei, protecţiei sociale, etc. pe cînd programele pot fi în domeniul subvenţionării în agricultură, construcţiei de maşini, pensionării, etc. Planurile pot fi atît documente de politici publice naţionale (ex. Planul de implementare a Strategiei Naţionale de Dezvoltare), cît şi intersectoriale sau sectoriale, în dependenţă de documentul de politici publice ierarhic superior la care se raportează1. De asemenea, strategiile şi programele pot fi pe termen lung şi mediu. La nivel naţional, obiectivele de dezvoltare pe termen lung sînt indicate succint în Strategia Naţională de Dezvoltare pentru perioada 2008 – 2011.

20. În mod ideal, ierarhia documentelor de politici publice trebuie să fie următoarea: concepţie strategie (program) plan de acţiuni propuneri de politici publice proiecte de acte legislative şi/sau normative. În practică, însă, această ierarhie nu este rigidă. Spre exemplu, o strategie poate fi precedată de o concepţie, dar poate fi elaborată şi evitînd această etapă, dacă nu este cazul. În continuare, o strategie poate fi însoţită de un plan de acţiuni din care rezultă necesitatea elaborării unor propuneri de politici publice, dar pot exista şi situaţii în care propunerea de politică publică se face direct în baza strategiei şi nu a planului de acţiuni. La fel, proiectele de acte legislative sau normative se elaborează în baza unei propuneri de politici publice, dar în situaţia în care politica publică este elaborată într-un mod desfăşurat în program sau în planul de acţiuni, proiectul de act legislativ sau normativ poate fi elaborat în lipsa unei propuneri de politici publice. O altă variantă este atunci cînd în baza unei strategii se elaborează cîteva programe.

21. În practică, procesul de elaborare a politicilor publice începe cu elaborarea unor documente de politici publice care includ principalele aspecte de politici publice şi direcţii de acţiune. Pentru implementarea acestor documente de politici publice, în cele mai multe cazuri, este necesar să fie elaborate mai multe politici publice specifice. Spre exemplu o strategie sau un program sectorial stabileşte obiectivele principale pentru sector şi defineşte direcţiile de activitate, dar nu poate să analizeze detaliat toate politicile din sector, pentru că atunci documentul ar fi extrem de voluminos, iar procesul decizional în general, şi cel de elaborare, în particular, ar fi prea împovărătoare. Acest lucru este şi mai relevant în cazul documentelor de politici publice care acoperă mai multe sectoare. În acest sens, unele tipuri de documente de politici publice reprezintă instrumente de planificare a politicilor publice, politicile publice fiind realizate prin instrumente specifice (regulatorii, administrative, etc.).

1.2. Etapele planificării politicilor publice

1 În cazul documentelor de cooperare internaţională, denumirea documentelor de politici publice pot fi diferită de cele definite în prezentul ghid. Un astfel de exemplu este Planul de acţiuni RM – UE care este elaborat în lipsa unei strategii sau unui program.

7

22. Planificarea este un proces complex, care se face la toate nivelele administraţiei publice centrale abilitate cu funcţia de elaborare a politicilor publice. Planificarea politicilor publice poate fi de mai multe tipuri, în dependenţă de orizontul de timp care o cuprinde şi elementele constituente. În acest ghid sînt distinse două tipuri de planificare, şi anume: a) planificarea pe termen mediu şi lung şi b) planificarea pe termen scurt (anuală). Planificarea strategică este un tip de planificare, care nu ţine neapărat de cadrul temporal, ci indică asupra faptului că politicile publice în procesul de planificare sînt corelate cu cadrul de resurse disponibil, fiind luate în considerare factorii externi care ar putea periclita implementarea politicilor publice respective.

23. În figura 1 se prezintă schematic etapele procesului de planificare strategică respectiv ierarhia documentelor de politici publice, acestea fiind analizate mai detaliat în continuare.

Figura 1. Etapele procesului de planificare a politicilor publice

1.2.1. Planificarea pe termen mediu şi lung

24. La nivel de executiv central, procesul de planificare porneşte de la agenda de guvernare care se stabileşte, începînd cu campania electorală, cînd partidele politice participante anunţă problemele principale de interes public pe care se angajează să le soluţioneze în timpul guvernării, precum şi modalităţile de soluţionare a acestora. Programul electoral al partidului cîştigător sau cel de coaliţie (în cazul unei guvernări de coaliţie) este tradus mai apoi în programul de guvernare (Programul de activitate a Guvernului), care conţine un şir de angajamente de ordin politic. Pentru implementarea acestor angajamente, Guvernul elaborează politici publice, care identifică, analizează şi propun soluţii tehnice pentru problemele enunţate.

25. Programul de activitate a Guvernului este documentul politic principal care ghidează activitatea executivului şi în baza căruia se raportează Parlamentului. În acelaşi timp, Programul de activitate a Guvernului nu reprezintă toată activitatea Guvernului. Acesta prezintă rezultatele

Programul electoral al partidului de guvernare

Programul de activitate a Guvernului

Documente de politici publice naţionale,

intersectoriale şi sectoriale

Plan de acţiuni anual

Propuneri de politici publice

Acte legislative şi normative

Probleme noi de interes public

Planificarea strategică

8

pe care Guvernul pune accent şi care sînt importante pentru cetăţeni. Guvernul realizează şi alte funcţii care nu sînt descrise în Program. În acest sens, Guvernul aprobă şi implementează şi alte documente de politici publice. Este important ca aceste documente să rezulte, totuşi, din priorităţile stabilite la nivel politic.

26. De asemenea, pe parcursul guvernării pot apărea şi alte probleme de interes public care trebuie incluse în agenda de guvernare. Acestea pot apărea ca rezultat al schimbării priorităţilor la nivel politic, pot fi identificate de funcţionarii publici (în contextul analizelor pe care le efectuează) sau pot fi semnalate de către părţile interesate. Totuşi, ţinînd cont de resursele publice limitate, nu toate problemele pot fi incluse în agendă, acestea urmînd să fie filtrate. Procesul de filtrare presupune analiza problemelor de interes public prin prisma priorităţilor politice, dar şi a resurselor (financiare şi umane) aflate la dispoziţia Guvernului.

27. La nivelul fiecărei instituţii a administraţiei publice centrale se stabileşte agenda autorităţii. De obicei agenda autorităţii se stabileşte la nivel politic (conducerea autorităţii) cu participarea structurilor responsabile de planificarea strategică ale instituţiei respective. Agenda autorităţilor administraţiei publice centrale se formează pe baza agendei Guvernului, în conformitate cu responsabilităţile atribuite. Pentru stabilirea agendei proprii, autorităţile administraţiei publice centrale trebuie să analizeze documentele de politici publice la nivel naţional, intersectorial sau sectorial pentru a identifica sarcinile care se referă la domeniul lor de activitate şi să „răspundă” cu iniţiative de politici publice care vor contribui la realizarea acestora. De asemenea, autorităţile publice trebuie să participe în procesul de definire a priorităţilor strategice la nivel naţional.

1.2.2. Planificarea pe termen scurt

28. Pentru planificarea pe termen scurt a activităţii Guvernului se elaborează Planul de acţiuni anual al Guvernului, care conţine informaţie despre politicile ce urmează a fi elaborate şi/sau implementate pe parcursul anului. Planul de acţiuni anual poate să reitereze unele acţiuni din alte strategii şi programe relevante priorităţilor Guvernului sau planurile de implementare a acestora. În mod obligatoriu, Planul de acţiuni trebuie să includă, într-o formă agregată, acţiuni care ar conduce la implementarea angajamentelor din Programul de activitate a Guvernului, acţiuni din planul de acţiuni SND şi acţiuni care ţin de realizarea angajamentelor internaţionale, în special cele referitoare la integrarea în structurile Uniunii Europene (vezi figura 2).

29. Planul de acţiuni anual al Guvernului se elaborează de către Cancelaria de Stat în baza propunerilor din planurile anuale ale autorităţilor publice (vezi paragraful următor). După cum s-a menţionat mai sus, Planul trebuie să conţină informaţie despre obiective, activităţi, termene de realizare, indicatori de progres şi instituţii responsabile. În Anexa 2 se prezintă formatul recomandat al Planului. În procesul de elaborare, Cancelaria de Stat trebuie să se asigure că toate politicile publice importante (inclusiv intersectoriale) care urmează a fi elaborate/modificate sînt reflectate în Plan. De asemenea, în Planul anual trebuie să se specifice modalităţile de monitorizare şi raportare. Planul anual de acţiuni al Guvernului se aprobă de către Guvern. Monitorizarea implementării se face de către Cancelaria de Stat în baza contribuţiilor autorităţilor.

9

Figura 2. Planificarea anuală

30. La nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, planificarea anuală se face în contextul elaborării planului anual de implementare a PDI. Lista politicilor publice care urmează a fi elaborate/modificate se întocmeşte de către subdiviziunile de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice pe baza propunerilor înaintate de subdiviziunile de specialitate ale autorităţii respective. Planul anual se elaborează de către subdiviziunea de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice, în baza contribuţiilor subdiviziunilor din autoritatea respectivă. Structura planului la nivel de autoritate este similară structurii Planului de acţiuni anual al Guvernului.

31. Proiectul planului anual al autorităţilor se coordonează cu Cancelaria de Stat şi se aprobă de către conducătorul autorităţii respective. Planul aprobat se publică pe pagina internet a autorităţii în termen de 5 zile de la aprobare, dar nu mai tîrziu de 15 ianuarie a anului de planificare. Se recomandă monitorizarea trimestrială la nivelul autorităţii.

32. De rînd cu planificarea generală a activităţii Guvernului se face şi planificarea legislativă, care presupune elaborarea planurilor trimestriale cu privire la proiectele de documente de politici publice, acte legislative şi normative care urmează a fi propuse spre examinare în şedinţa Guvernului. Planurile legislative se elaborează de către Cancelaria de Stat în baza propunerilor autorităţilor. Planificarea legislativă se face trimestrial pe motiv că la începutul anului nu se cunoaşte pentru toate politicile publice care urmează a fi elaborate care este instrumentul optim de decizie pentru promovarea acestor politici. Propunerile autorităţilor pentru planurile legislative trimestriale se fac în conformitate cu formularul din Anexa 3.

1.2.3. Planificarea strategică

Programul de activitate a Guvernului

Planul de implementare SND

Planul de acţiuni RM - UE

Planul de acţiuni anual al Guvernului

Planul de Dezvoltare Instituţională

Planurile de implementare a documentelor de politici

publice sectoriale, intersectoriale, naţionale, probleme noi incluse în

agendă

Planul de acţiuni anual al autorităţii

La

nive

l de

G

uve

rn

La

nive

l de

au

tor

itate

10

33. Programul de activitate a Guvernului, împreună cu alte documente de planificare a politicilor publice acoperă aproape toate sectoarele şi prevede activităţi pentru îmbunătăţirea activităţii acestora. În practică, însă, nu este posibil ca toate politicile publice să se realizeze în acelaşi timp. Diferite constrîngeri (de resurse, în caz de situaţie de urgenţă, etc.) implică o prioritizare a politicilor publice, prin determinarea celor care trebuie implementate în primul rând, restul depinzând de posibilitatea de mobilizare a resurselor suplimentare. Acest proces este numit planificarea strategică.

34. Planificarea strategică poate fi definită ca procesul ce întruneşte planificarea politicilor publice, bugetarea şi planificarea organizaţională într-un singur cadru de gestionare. Planificarea strategică promovează sistemul de management orientat spre atingerea obiectivelor. La rîndul lor, documentele de planificare strategică reprezintă un instrument de management şi constituie baza de elaborare a bugetului. Planificarea strategică se face pe termen mediu şi se implementează pe baza documentelor de planificare pe termen scurt (planuri anuale).

35. În cadrul sistemului actual, planificarea strategică se face pe baza a două documente principale: Strategia Naţională de Dezvoltare (SND) pentru perioada 2008 – 2011 şi Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM). SND formulează obiectivele de dezvoltare a ţării pe termen lung şi, reieşind din acestea, stabileşte cinci priorităţi strategice pe termen mediu. Strategia este aprobată de către Parlament şi se implementează prin intermediul unui plan de acţiuni aprobat de către Guvern care se actualizează anual. Coordonarea implementării Strategiei se face de către Cancelaria de Stat. Supravegherea procesului de planificare strategică în general este realizată de către Comitetul interministerial pentru planificarea strategică (CIPS) cu suportul Cancelariei de Stat.

36. CCTM permite planificarea veniturilor şi cheltuielilor publice pe termen mediu. CCTM prognozează cadrul de resurse şi face legătura dintre politicile publice şi cheltuielile publice. Necesitatea planificării cheltuielilor pe termen mediu este argumentată prin faptul că majoritatea politicilor durează mai mult decît un an şi legătura dintre acestea şi resursele necesare nu poate fi asigurată prin planificarea anuală (bugetul anual). CCTM se elaborează pentru o perioadă de 3 ani şi se actualizează anual. CCTM conţine informaţie cu privire la toate cheltuielile publice, nu doar la cele estimate în SND. Totuşi, necesităţile de finanţare identificate în cadrul SND sînt considerate în mod prioritar la elaborarea CCTM. Priorităţile sectoriale (inclusiv cele ce ţin de SND, dar nu numai) se definesc în planurile strategice de cheltuieli pe sectoare care se elaborează de către autorităţi. Proiectul CCTM se elaborează de către Ministerul Finanţelor împreună cu alte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi se aprobă de către Comitetul interministerial pentru planificare strategică. CCTM stă la baza elaborării bugetului public anual.

37. Planificarea strategică este un proces continuu. Necesitatea modificării unor priorităţi poate rezulta din schimbări de context (de ordin economic, social, etc.) sau a disponibilităţii resurselor (în special financiare). Respectiv, procesul de elaborare/modificare a priorităţilor în general şi a politicilor publice în particular trebuie să fie strâns corelat cu procesul de programare financiară. În ultimii ani au fost întreprinse eforturi pentru sincronizarea acestor două procese (vezi Figura 3).

11

Figura 3. Coordonarea proceselor de actualizare anuală a SND/CCTM şi elaborare a bugetului anual

SND CCTM/buget

12

Elaborarea documentului de priorităţi

Elaborarea prognozei cadrului de resurse şi a plafoanelor sectoriale

Elaborarea planurilor strategice de cheltuieli pe

sectoare

Elaborarea proiectului Planului SND

Definitivarea plafoanelor sectoriale

Elaborarea propunerilor de actualizare a Planului SND

Aprobarea CCTM de către CIPS

Elaborarea CCTM

Acordarea proiectului planului SND cu proiectul

bugetului

Elaborarea proiectului bugetului anual

Aprobarea de către CIPS a proiectului bugetului şi a

Planului SND

decembrie - februarie

februarie - martie

aprilie

mai

iunie - august

Aprobarea de către Guvern a proiectului bugetului /

CCTM

Aprobarea de către Guvern a Planului SND

Aprobarea de către Parlament a bugetului

septembrie

noiembrie - decembrie

38. În continuare se prezintă o descriere a etapelor procesului şi responsabilităţilor instituţiilor la fiecare etapă în parte:

1. Elaborarea documentului de priorităţi. Elaborarea documentului de priorităţi se face anual în scopul revizuirii priorităţilor formulate în documentele de planificare strategică în funcţie de schimbările de context, rezultatele obţinute anterior, etc. Documentul de priorităţi se elaborează de către Cancelaria de Stat cu contribuţia ministerelor şi se aprobă de către Comitetul interministerial pentru planificare strategică. După aprobare, documentul de priorităţi se aduce la cunoştinţa autorităţilor administraţiei publice centrale şi se publică pe pagina internet a Guvernului. Documentul stă la baza actualizării CCTM şi planului SND pentru perioada următoare.

2. Elaborarea prognozei cadrului de resurse şi a plafoanelor preliminare de cheltuieli sectoriale. Prognoza cadrului de resurse se face de către Ministerul Finanţelor în baza prognozei macroeconomice elaborate de către Ministerul Economiei şi a estimării surselor de finanţare. Plafoanele preliminare de cheltuieli sectoriale se stabilesc de către Ministerul Finanţelor în baza documentului de priorităţi strategice şi cadrului de resurse şi se comunică autorităţilor administraţiei publice centrale.

3. Elaborarea planurilor strategice de cheltuieli pe sectoare. La această etapă se creează grupuri sectoriale de lucru din reprezentanţii ministerelor de ramură, altor autorităţi care gestionează mijloace din ramura respectivă şi Ministerului Finanţelor. Grupurile sectoriale de lucru identifică programele cheie de cheltuieli (în conformitate cu priorităţile strategice), analizează problemele existente şi politicile care urmează a fi întreprinse şi estimează implicaţiile acestor politici asupra cheltuielilor publice din sectoare. La elaborarea planurilor se ţine cont de capacitatea de absorbţie a sectorului şi de plafonul preliminar de cheltuieli. Planurile de cheltuieli se prezintă Ministerului Finanţelor.

4. Elaborarea propunerilor de actualizare a Planului de acţiuni SND. Împreună cu planurile strategice de cheltuieli, ministerele şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale elaborează propuneri iniţiale pentru actualizarea Planului de acţiuni pentru implementarea SND.

5. Definitivarea plafoanelor sectoriale de cheltuieli. Definitivarea plafoanelor sectoriale de cheltuieli se face în baza analizei planurilor strategice de cheltuieli pe sectoare. Plafoanele se definitivează de către Ministerul Finanţelor în consultare cu autorităţile.

6. Elaborarea proiectului detaliat al Planului de acţiuni SND. Aparatul Guvernului pe baza propunerilor ministerelor elaborează primul proiect al Planului actualizat SND.

7. Elaborarea CCTM. Ministerul Finanţelor elaborează proiectul documentului CCTM.

8. Aprobarea CCTM de către Comitetul interministerial pentru planificarea strategică. După consultările interministeriale, CCTM se prezintă pentru examinare şi aprobare Comitetului interministerial pentru planificare strategică.

9. Elaborarea proiectului bugetului pentru anul următor. Proiectul bugetului de stat se elaborează în conformitate cu prevederile Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (vezi www.mf.gov.md/common/actnorm/budget/law/lowbudget/).

10. Racordarea proiectului Planului de acţiuni SND cu proiectul bugetului. Această etapă presupune ajustarea proiectului Planului SND (în special pentru anul imediat următor) la prevederile bugetului propus.

11. Aprobarea de către Comitetul interministerial pentru planificare strategică a proiectului bugetului şi a Planului de acţiuni SND. Proiectele ambelor documente se examinează şi se aprobă de către Comitetul interministerial pentru planificarea strategică în acelaşi timp.

13

12. Aprobarea de către Guvern a proiectului bugetului şi revizuirea finală a CCTM în conformitate cu bugetul aprobat. După aprobarea proiectului legii bugetului de către CIPS, documentul se examinează şi se aprobă de către Guvern. În continuare, Ministerul Finanţelor modifică, în caz de necesitate, CCTM pentru a-l aduce în conformitate cu prevederile proiectului bugetului aprobat de Guvern. Aceasta este ultima etapă în ciclul anual de actualizare a CCTM.

13. Aprobarea de către Guvern a Planului de acţiuni SND coordonat cu legea bugetului public naţional aprobat de către Parlament. După adoptarea de către Parlament a legii bugetului, Planul de implementare SND se revede din nou pentru a reflecta modificările introduse de către Parlament în proiectul bugetului înaintat de Guvern, dacă acestea sînt şi se referă la alocări necesare implementării activităţilor SND. Documentul ajustat se aprobă de către Guvern. Aceasta este ultima etapă în ciclul anual de actualizare a Planului de acţiuni SND.

39. Mai multe detalii cu privire la procesul de elaborare a CCTM se prezintă în Materialele instructive cu privire la CCTM (vezi www.mf.gov.md/ro/middlecost/middlecostim). Procesul de actualizare a Planului de acţiuni pentru implementarea SND este descris pe larg în Anexa nr.3 la Hotărîrea Guvernului nr. 191 din 25 februarie 2008.

40. La nivel de autorităţi, documentul principal de planificare strategică este Planul de dezvoltare instituţională (PDI) care se elaborează pentru o perioadă de 3 ani. PDI este documentul care defineşte misiunea autorităţii publice, enumără responsabilităţile operaţionale şi structurile şi instituţiile subordonate acesteia. De asemenea, PDI reprezintă un efort de prioritizare a spectrului larg de sarcini şi obiective ale autorităţii publice şi ale instituţiilor subordonate acesteia, în corespundere cu priorităţile din Programul de activitate a Guvernului, documentele de planificare strategică la nivel naţional (SND), alte documente de politici şi descrie modul în care acestea vor fi realizate (vezi Ghidul cu privire la elaborarea planurilor de dezvoltare instituţională a autorităţilor administraţiei publice centrale http://rapc.gov.md/md/law). PDI se realizează pe baza planurilor anuale de acţiuni.

41. După cum s-a menţionat mai sus, la moment, planificarea cheltuielilor publice la nivel de autoritate se face în contextul planurilor strategice de cheltuieli pe sectoare, care se elaborează de către autorităţi în conformitate cu instrucţiunile emise de către Ministerul Finanţelor. Priorităţile la nivel de sector se definesc în baza PDI şi se actualizează, după caz, în conformitate cu Documentul de priorităţi naţionale. Pe viitor, planurile strategice de cheltuieli vor fi substituite cu planurile de implementare PDI care vor conţine informaţie detaliată despre costurile tuturor activităţilor incluse în PDI şi vor servi ca bază pentru CCTM şi bugetul anual.

42. De asemenea, pentru asigurarea unei legături clare dintre rezultate şi alocările de bani publici, în cadrul unor instituţii, se pilotează bugetarea pe programe (vezi Regulamentul privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe http://www.mf.gov.md/common/actnorm/budget/ruleinstruct/O_R_D_I_N_nr.19_rom.doc). Pe viitor se va trece la bugetarea pe programe în toate autorităţile administraţiei publice centrale. Scopul acestei reforme este asigurarea că banii publici sînt cheltuiţi în mod raţional, transparent, în interesul societăţii. În acest scop, Ministerul Finanţelor va elabora instrucţiuni suplimentare pentru elaborarea bugetelor pe programe şi va instrui autorităţile administraţiei publice centrale cu privire la elaborarea acestora.

43. Procesul de participare are o importanţă mare în elaborarea documentelor de planificare strategică. La elaborarea documentelor de planificare strategică la nivel naţional sau sectorial se recomandă consultarea părţilor largi ale societăţii pentru a obţine consens atît asupra problemelor care necesitată atenţie primordială din partea Guvernului, cît şi asupra modalităţilor de soluţionare a acestor probleme. Rezultatele consultărilor trebuie să devină parte componentă a documentului de planificare strategică.

14

CAPITOLUL II. CICLUL POLITICILOR PUBLICE

44. După cum s-a menţionat mai sus, planificarea politicilor publice este urmată de elaborarea, aprobarea şi punerea în aplicare a politicilor publice. Astfel, ciclului politicilor publice reprezintă totalitatea etapelor, care, odată parcurse, au ca rezultat final rezolvarea unei probleme specifice de politici publice. În continuare se prezintă succint toate etapele ciclului politicilor publice.

2.1. Elaborarea, avizarea şi aprobarea politicilor publice

45. Rolul principal în elaborarea politicilor publice îl au ministerele. În conformitate cu planurile lor anuale, acestea elaborează politici publice menite să soluţioneze una sau mai multe probleme de interes public sau să atingă unul sau mai multe obiective stabilite. În cadrul ministerelor, unităţile responsabile de elaborarea politicilor publice sînt subdiviziunile de specialitate, care elaborează politici publice pe domeniile de care sînt responsabile. Pentru elaborarea unor politici publice poate fi necesară crearea grupului de lucru cu participarea mai multor subdiviziuni ale ministerului. În cazul unor probleme complexe, se creează grupuri de lucru interministeriale care elaborează politica publică.

46. Pentru determinarea necesităţii de analiză a impactului politicii publice, anterior aprobării acesteia, este necesar de făcut o diferenţă dintre tipurile de politici publice existente. Astfel, există situaţii cînd problema de politici publice intră pe agenda autorităţii însoţită de o rezolvare, caz în care identificarea alternativelor nu este necesară. Aceasta poate fi o decizie politică sau o condiţionalitate stabilită de către partenerii de dezvoltare a ţării. Problemele reglementate prin acte cu caracter individual, actele cu caracter tehnic, etc., de asemenea, nu necesită identificarea şi analiza mai multor opţiuni de politici publice.

47. În cele mai multe cazuri, însă, problemele de interes public pot avea mai multe variante de soluţii. Pornind de la obiectivul reformei administraţiei publice centrale de îmbunătăţire a eficacităţii şi eficienţei politicilor publice, ministerele trebuie să identifice şi să analizeze toate variantele de soluţii şi să propună factorilor decizionali mai multe opţiuni de politici publice pentru aceeaşi problemă. După natura lor, politicile publice care sînt suspuse analizei impactului pot fi separate în două categorii: cele pentru care a fost deja identificat instrumentul de realizare a acestora şi politicile publice, instrumentul pentru realizarea cărora urmează a fi identificat. Respectiv, în prima situaţie, se presupune că problema şi obiectivul sînt deja cunoscute şi analiza va consta în determinarea din cîteva opţiuni a mecanismului preferat care va face parte din actul legal care va fi elaborat. În al doilea caz, politica publică va fi supusă unei analize riguroase, fiind determinate problema, obiectivele, opţiunile, inclusiv instrumentele de realizare a acestora.

48. Astfel, în cele mai multe cazuri, elaborarea unui proiect de act normativ sau legislativ este precedată de elaborarea şi aprobarea Propunerii de politici publice (PPP). PPP este un document în care se reflectă analiza pentru mai multe opţiuni de politici publice şi se recomandă una pentru aprobare. Alt element distinctiv al acestui proces este structurarea procesului decizional în două etape: iniţial se aprobă PPP de către CIPS şi ulterior se aprobă actul normativ sau proiectul actului legislativ (elaborat pe baza PPP) de către Guvern. PPP se elaborează în special pentru politicile publice cu impact substanţial economic, social, bugetar, ecologic sau de altă natură. De asemenea, PPP se elaborează în cazul în care este necesar un acord conceptual privind forma reglementării normative. PPP se elaborează în conformitate cu modelul prezentat în Anexa V la acest document şi, cum a fost menţionat anterior, este însoţită de un plan de implementare pentru fiecare opţiune identificată (spre exemplu, acesta poate prevedea elaborarea unui sau mai multor acte normative). La prima etapă, PPP se vor elabora pentru un

15

număr limitat de politici publice stabilit de autorităţi în coordonare cu Cancelaria de Stat. Această abordare va permite pilotarea noilor proceduri, identificarea şi eliminarea eventualelor carenţe şi determinarea necesităţilor de şcolarizare.

49. Înainte de iniţierea procesului de elaborare a Propunerii de politici publice, se recomandă ca autoritatea iniţiatoare să notifice Cancelaria de Stat şi părţile interesate despre intenţia de demarare a procesului. Notificarea se face prin completarea Formularului pentru anunţarea iniţierii proiectului documentului de politici publice propus în Anexa IV. Formularul completat şi semnat de către conducătorul autorităţii se transmite Cancelariei de Stat, autorităţilor publice relevante şi factorilor interesaţi şi se publică pe pagina web a autorităţii. În formular se va include informaţie despre denumirea politicii publice care urmează a fi elaborată, problema abordată, perioada de elaborare (după caz, perioada de consultare), coordonatele persoanei de contact. Această etapă poate fi una formală, pe motiv că, cu unele excepţii, politicile publice care urmează a fi elaborate pe parcursul anului şi supuse analizei impactului de rigoare vor fi coordonate cu Cancelaria de Stat şi introduse în planul anual de acţiuni al autorităţii. Totuşi, notificarea este utilă pentru politicile publice noi, care nu au fost planificate la începutul anului. De asemenea, notificarea va permite părţilor interesate să ia cunoştinţă de perioada elaborării politicii publice, perioada de consultare şi, eventual, modalităţile în care vor putea participa la elaborarea politicii publice.

50. Ciclul de viaţă al acestor politici publice poate fi structurat în 10 etape (vezi figura 4). Pentru mai multe detalii referitor la etapele ce ţin de elaborarea politicii publice şi analiza impactului acestora (primele patru etape) să se consulte Ghidul cu privire la analiza ex-ante a impactului politicilor publice.

Figura 4. Ciclul de viaţă al politicii publice

51. Definirea problemei şi obiectivului. La această rubrică a PPP se descrie pe scurt problema care a condus la necesitatea iniţierii unei politici publice şi se formulează obiectivul ce se propune a fi atins. În capitolul Planificarea politicilor publice s-a arătat cum o problemă de politici publice intră pe agenda instituţiei. La această etapă se face o analiză mai detaliată a problemei pentru a se asigura înţelegerea corectă a acesteia (în multe cazuri problema poate fi confundată cu cauzele sau efectele acesteia). Diagnoza corectă este un element indispensabil succesului politicii publice. În unele cazuri, identificarea problemei necesită organizarea consultărilor cu părţile interesate care pot furniza informaţii preţioase despre problema în cauză

Definirea problemei şi obiectivului

Identificarea soluţiilor posibile

Analiza impactului opţiunilor de politici

publice şi recondarea unie opţiuni

Elaborarea PPP

Aprobarea PPP de CIPS

Implementarea

Monitorizarea şi corectarea

Evaluarea şi corectarea

Consultare internă şi externă

Elaborarea actului normativ

Aprobarea actului normativ de Guvern

16

şi lacunele politicilor curente (spre exemplu, cadrul normativ de reglementare existent este potrivit dar nu se respectă).

52. În continuare, după identificarea problemei se stabileşte obiectivul (obiectivele) politicii publice sau situaţia la care se doreşte să se ajungă prin implementarea acesteia. Obiectivele trebuie să fie concrete şi măsurabile astfel încît să fie posibilă evaluarea rezultatelor implementării politicii publice. De asemenea, obiectivele trebuie să fie temporal stabilite, conţinînd indicaţii generale asupra perioadei în care vor fi atinse. Numărul obiectivelor trebuie să fie limitat, pentru a nu dispersa eforturile şi cheltuielile, dar acestea trebuie să trateze dimensiunile-cheie ale problemei, mai ales în condiţiile existenţei unor resurse limitate.

53. Identificarea soluţiilor posibile şi a opţiunilor de politici publice. La această etapă se identifică variantele posibile de rezolvare a problemei în cauză şi din acestea se selectează opţiunile de politici publice care merită a fi analizate şi propuse pentru considerare factorilor decizionali. În cazul unor probleme pot exista o multitudine de soluţii posibile, dar nu toate trebuie să devină şi opţiuni de politici publice. PPP trebuie să conţină cel puţin trei opţiuni de politici publice, din care una este status quo care presupune neimplicarea în situaţia existentă.

54. Analiza impactului opţiunilor de politici publice. Această etapă este una din cele mai complicate şi presupune identificarea dimensiunilor de impact (economic, social, ecologic, asupra sărăciei, fiscal, administrativ) pe care le pot manifesta opţiunile de politici publice şi analiza acestora. Totodată autoritatea publică, în baza analizei de impact, trebuie să recomande una din opţiunile de politici publice selectate, ţinînd cont de faptul că alegerea opţiunii este obiectul unei decizii politice mai întîi la nivelul autorităţii, iar mai apoi la nivelul CIPS, Selectarea opţiunii este confirmată de conducătorul autorităţii (cu funcţie politică) care aprobă şi semnează PPP. Descrierea completă a metodologiei de analiză a impactului poate fi găsită în Ghidul cu privire la analiza ex-ante a impactului politicilor publice.

55. Elaborarea PPP. Odată cu parcurgerea etapelor analizei ex ante a impactului politicii publice şi colectarea informaţiei aferente, va fi elaborată Propunerea de politici publice, PPP trebuie să includă într-o formă concisă rezultatele analizei efectuate, la fiecare etapă a acesteia.

56. Pînă a fi prezentată la CIPS, PPP se prezintă pentru avizare autorităţilor relevante ale administraţiei publice. În mod obligatoriu, documentul se avizează de autorităţile care trebuie să se pronunţe pe calitatea analizei de impact (Ministerul Economiei pentru impactul economic şi asupra sărăciei, Ministerul Finanţelor pentru impactul bugetar, Ministerul Ecologiei pentru impactul ecologic, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei pentru impactul social, Ministerul Justiţiei pentru impactul juridic, etc.). Avizarea se face în termen de 10 zile lucrătoare. De asemenea, autoritatea iniţiatoare, după caz, trebuie să întreprindă activităţi de consultare a PPP cu părţile interesate.

57. După consultarea pe intern şi extern, autoritatea iniţiatoare transmite PPP modificată, după caz, Cancelariei de Stat împreună cu avizele primite şi tabelul de divergenţe. Cancelaria de Stat verifică respectarea cerinţelor de elaborare a PPP şi emite un aviz în termen de 5 zile. În caz de aviz favorabil, PPP se propune pentru a fi inclusă în agenda şedinţei CIPS. În acest sens, Cancelaria de Stat transmite membrilor Comitetului interministerial PPP, împreună cu avizele autorităţilor consultate (inclusiv avizul de respectare a cerinţelor de elaborare) şi tabelul de divergenţe. După introducerea subiectului în agenda Comitetului, Cancelaria de Stat informează autoritatea respectivă despre data şi ora şedinţei. În cazul avizului nefavorabil al Cancelariei de Stat, PPP se întoarce autorităţii iniţiatoare împreună cu avizul care trebuie să justifice refuzul şi să indice asupra deficienţelor documentului. După eliminarea deficienţelor, autoritatea iniţiatoare transmite în mod repetat documentul la avizare Cancelariei de Stat.

58. Aprobarea PPP de către CIPS. PPP este prezentată la şedinţa CIPS de către conducătorul autorităţii iniţiatoare (sau în caz de excepţie de către o persoană delegată). Decizia Comitetului este înregistrată în procesul verbal al şedinţei care se întocmeşte de către Cancelaria de Stat şi se

17

transmite pentru informare instituţiei iniţiatoare. În caz de decizie pozitivă, autoritatea purcede la aplicarea planului de acţiuni pentru implementarea PPP (în cele mai dese cazuri la elaborarea proiectelor de acte legislative şi/sau normative). În caz de obiecţii semnificative (inclusiv selectarea altei opţiuni de politici publice decît cea recomandată de autoritate), PPP se returnează autorului pentru definitivare în conformitate cu obiecţiile formulate în procesul verbal al şedinţei.

59. Elaborarea, avizarea şi aprobarea actului normativ. Elaborarea, avizarea şi aprobarea actelor normative şi legislative se face în conformitate cu prevederile Legii nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale şi Legii nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative. În cazul elaborării preliminare a PPP, elaborarea actului normativ devine un proces mai simplu, fiind necesară doar transpunerea politicii publice deja elaborate şi aprobate în terminologie legislativă. De asemenea, avizarea la această etapă prezintă un efort mic. Actele normative şi proiectele de acte legislative se aprobă în şedinţă de Guvern.

2.2. Implementarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice

60. Ciclul de elaborare a politicilor publice nu se încheie odată cu luarea deciziei, ci continuă prin implementarea acesteia. Implementarea unei politici publice constă în totalitatea activităţilor prin care o opţiune de politici publice este pusă în aplicare. După cum s-a discutat mai sus, PPP este însoţită de un plan de acţiuni, pentru fiecare opţiune identificată. De obicei acesta include un număr redus de activităţi, printre care pot fi: adoptarea actelor normative, realizarea unor activităţi concrete în conformitate cu prevederile acestor acte sau activităţi care sînt prevăzute doar de PPP. După caz, activităţile din PPP pot fi realizate de către minister, autorităţile subordonate sau pot fi contractate pe extern sectorului privat sau organizaţiilor non-profit.

61. Monitorizarea este o activitate indispensabilă ciclului de politici publice care se poate realiza atît pe parcursul cît şi la sfîrşitul implementării politicii publice. În cadrul procesului de monitorizare se urmăreşte dacă şi cum se realizează activităţile formulate în planul de implementare a politicii publice. Monitorizarea pe parcursul implementării este utilă şi pentru identificarea unor posibile deviaţii de la scopurile stabilite iniţial şi corectarea politicii publice. De rînd cu activităţile întreprinse şi rezultatele obţinute trebuie să se monitorizeze şi resurse consumate pentru implementarea politicii publice.

62. Monitorizarea se face de către autoritatea care implementează politica publică în conformitate cu cerinţele formulate în PPP. În cadrul autorităţilor, monitorizarea se face de către subdiviziunile care au elaborat politica respectivă. Rapoartele de monitorizare se prezintă direcţiilor/secţiilor de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice care le examinează şi, după caz, informează conducătorul autorităţii despre progresul insuficient în realizarea politicii publice sau fac propuneri pentru modificarea politicii publice. Se recomandă ca rapoartele de monitorizare a politicilor publice să se elaboreze cel puţin o dată pe an şi să se publice pe pagina internet a autorităţii. Pentru anumite politici publice (cele incluse în planul de acţiuni anual al Guvernului) monitorizarea se face şi la nivelul Cancelariei de Stat care primeşte şi analizează semestrial informaţia despre realizarea acestor politici publice.

63. Evaluarea este activitatea de examinare, cu ajutorul metodelor de cercetare specifice, a impactului politicilor publice în raport cu obiectivele propuse pe agenda instituţională, ţinîndu-se cont de timpul necesar ca efectele unei anumite politici publice să poată fi observate. Impactul se analizează în raport cu obiectivele formulate în PPP. Prin evaluare se stabileşte măsura în care obiectivele au fost realizate, dacă instrumentele

18

de politici publice selectate mai sînt relevante şi dacă e necesară modificarea politicii publice. Evaluarea se face în baza informaţiei colectate în procesul de monitorizare. Evaluarea se efectuează de autoritatea care implementează politica publică, fiind denumită internă sau de alte autorităţi sau organizaţii, fiind denumită externă. 64. Evaluarea politicilor publice poate fi realizată prin efectuarea analizelor care să includă:- Definirea şi măsurarea criteriilor de reuşită;- Identificarea efectelor secundare ale politicilor publice implementate;- Separarea impactului politicilor publice de influenţele externe;- Compararea datelor prezentate în studiile efectuate înainte de

implementare şi rezultatelecuantificabile identificate ulterior;

- Analiza retrospectivă cost-beneficiu.65. Procesul de monitorizare şi evaluare este în strînsă conexiune cu procesul de planificare. Astfel, dacă la început nu sînt stabilite obiective măsurabile, rezultate relevante ale politicii publice, monitorizarea şi evaluare nu îşi pot îndeplini scopul propus, acela de a corecta implementarea politicii publice în caz de necesitate. Pînă la moment, monitorizarea şi evaluarea implementării actelor normative aprobate se face într-o formulă extrem de simplificată, nefiind stabilite obiective clare şi măsurabile sau lipsind indicatorii prin care ar putea fi măsurată îndeplinirea obiectivelor. În acest sens, sistemul existent de monitorizare şi evaluare nu asigură obţinerea unei informaţii suficiente despre rezultativitatea unor politici publice concrete. Sistemul actual de monitorizare şi evaluare permite monitorizarea unor scopuri generale, care sînt influenţate de mai mulţi factori şi pentru care separarea efectului unei sau altei politici publice nu este posibilă. Respectiv, este greu de apreciat dacă politica publică respectivă este justificată sau nu. Prin introducerea PPP, se propune trecerea la un sistem de monitorizare şi evaluare în mod individual a politicilor publice cu impact semnificativ.

66. Consultarea părţilor interesate este recomandată la această etapă pentru a culege feedback despre efectul politicii publice asupra categoriilor ţintă şi, după caz, a societăţii în general.

19

ANEXA I. GLOSAR

Agenda autorităţii - problemele care au fost alese de către o instituţie guvernamentală spre a fi rezolvate prin intermediul unor măsuri specifice, în conformitate cu priorităţile stabilite de Programul de activitate a Guvernului, documentele de politici publice, dar şi problemele identificate pe parcursul perioadei de guvernare;Analiza ex-ante a politicii publice – procesul de identificare a problemei, obiectivului, a eventualelor opţiuni de soluţionare a problemei sau de atingere a obiectivului şi analiza efectelor sau consecinţelor acestor opţiuni pînă la aprobarea deciziei;

Buget pe programe - un program de activităţi (grupuri de activităţi) majore, pentru care sînt definite obiective şi indicatori de performanţă şi pentru realizarea căruia sînt alocate resurse respective;

Ciclul politicilor publice - constituie totalitatea etapelor pe care le parcurge politica publică, avînd ca rezultat final rezolvarea unei probleme de politici publice;Document de politici publice - un instrument de reflectare a rezultatelor planificării politicilor publice. În dependenţă de amploare, documentele de politici publice sînt divizate în trei tipuri: naţionale, intersectoriale şi sectoriale. În dependenţă de forma pe care o iau, documentele de politici publice pot fi de cinci tipuri: concepţia, strategia, programul şi planul şi propunerea de politici publice;

Document de politici publice naţionale - documentul care include obiectivele majore pentru dezvoltarea ţării pe termen mediu sau lung;

Document de politici publice intersectoriale - derivă din documentul de politici publice naţionale şi abordează concomitent cîteva sectoare importante din punct de vedere strategic;

Document de politici publice sectoriale - poate deriva atît din documente de politici publice intersectoriale cît şi din documente de dezvoltare naţională, integrînd obiective şi politici publice relevante unui anumit sector;

Evaluarea politicii publice - analiza informaţiilor colectate la etapa de monitorizare pentru formularea unor concluzii finale cu privire la rezultatele politicii publice implementate;

Factorii interesaţi – persoane, grupuri de persoane, instituţii, organizaţii care au un interes în implementarea politicii publice sau sînt afectate de aceasta; Implementarea politicii publice - totalitatea activităţilor prin care o politică publică este pusă în aplicare, prin adoptarea unuia sau mai multor acte legislative sau normative, respectiv aplicarea unui plan de acţiuni corespunzător;

Instrument de politici publice – mecanismul utilizat pentru realizarea politicii publice. Există patru tipuri de instrumente de politici publice – informative, financiare, administrative şi regulatorii.

Monitorizarea politicii publice – activitatea de culegere a informaţiei despre modul în care se realizează etapele cheie ale politicii şi identificarea problemelor legate de implementare care trebuie corectate pentru a atinge obiectivele formulate;

Planificarea strategică - procesul de îmbinare a planificării politicilor publice, bugetării şi planificării organizaţionale într-un singur cadru de gestionare;

20

Politică publică - o acţiune sau inacţiune planificată de Guvern, care într-un oarecare mod schimbă sau influenţează societatea sau economia şi contribuie la realizarea agendei Guvernului;

Priorităţi strategice – obiective strategice prezentate în ordinea importanţei lor în baza cărora se planifică alocarea resurselor;

Problemă de politici publice - o situaţie socio-economică sau de altă natură care necesită intervenţia administraţiei publice.

Propunerea de politici publice constituie un document de politici publice care conţine rezultatele analizei ex ante a impactului politicii publice;

Procesul decizional - procesul deliberativ desfăşurat de autorităţile publice care conduce la identificarea unor decizii politice dintr-o serie de opţiuni existente. Procesul decizional este caracteristic întregului ciclu al politicii publice începînd cu elaborarea şi pînă la evaluarea impactului.

21

ANEXA II.

Format pentru planul de acţiuni

Obiective Denumirea măsurii/acţiunii Termende realizare

Responsabil Indicator de monitorizare

Relaţia cu alte documente

1. Direcţie de activitate

2. Direcţie de activitate

22

ANEXA III.

Format pentru colectarea contribuţiilor pentru planul trimestrial

Denumirea documentului care

urmează a fi prezentat

Guvernului

Justificare (referinţă la obiectivul/măsura din PG, SND, Agenda UE, alte documente şi succint scopul documentului2)

Autoritatea responsabilă

Termeni de prezentare

2 Atît aprobarea actelor noi, cît şi modificarea celor existente trebuie să fie însoţite de o argumentare scurtă despre necesitatea acestora.

23

ANEXA IV.

Formular

pentru anunţarea iniţierii propunerii de politici publice

1. Denumirea instituţiei iniţiatoare

2. Denumirea şi tipul documentului de politici publice care urmează a fi elaborat

3. Obiectivul sau problema pe care urmează să le abordeze

4. Denumirea documentului de politici publice ierarhic superior din care derivă

5. Perioada planificată de elaborare

6. Instrumente propuse de aprobare

7. Informaţie despre procesul de participare

Semnătura conducătorului autorităţii iniţiatoare

24

ANEXA V.

Formatul propunerii de politici publice

Denumirea politicii publice

Instituţia iniţiatoare a politicii publice

1. Descrierea problemei2. Scopul şi obiectivele politicii publice Scopul

Obiectivul 1.Obiectivul 2. Obiectivul 3.

3. Beneficiarii politicii publice Beneficiarul 1. Beneficiarul 2.Beneficiarul 3.

4. Opţiunile de soluţionare a problemei Opţiunea 1.Opţiunea 2.Opţiunea 3.

5. Analiza opţiunilor Analiza opţiunii 1.Analiza opţiunii 2.Analiza opţiunii 3.

6. Opţiunea recomandată7. Sinteza procesului de consultare

Data prezentării

Semnătura conducătorului autorităţii iniţiatoare

Anexe: X file

25