UNIVERSITATEA „ LUCIAN BLAGA ” SIBIU FACULTATEA DE … · 1.4.3 Analiză de eficienţă a...

1

UNIVERSITATEA „LUCIAN BLAGA” SIBIU FACULTATEA DE ŞTIINŢE ECONOMICE SPECIALITATEA – MANAGEMENT

PERFECŢIONAREA SISTEMULUI DE MANAGEMENT LA NIVELUL INSTITUŢIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA ÎN VEDEREA ALINIERII LA STANDARDELE EUROPENE

( în perioada post aderare) STUDIU DE CAZ PRIMĂRIA MUNICIPIULUI BUCUREŞTI – MODEL DE ORGANIZARE MODERNĂ A UNEI INSTITUŢII

PUBLICE

REZUMAT

CONDUCĂTOR DE DOCTORAT

Prof. Univ. Dr. DHC ION PETRESCU

DOCTORAND

ILIUŢĂ NEAGU

SIBIU 2008

2

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL I PREMISELE SISTEMULUI DE MANAGEMENT

PUBLIC ROMÂNESC CONTEMPORAN

1.1. INSTITUŢIA PUBLICĂ, CA SISTEM EVOLUAT AL SISTEMULUI GLOBAL

AL MANAGEMENTULUI ............................................................................................14

1.1.1 Instituţia publică : concept, evoluţie, tendinţe şi necesitatea unei

tratări diferenţiate a managementului public.........................................................15

1.1.1.1 Elemente fundamentale ale managementului instituţiei publice ...................16

1.1.1.2 Autoritatea executivă: atribuţii, competenţe şi răspunderi specifice

pentru satisfacerea intereselor generale ale societăţii...................................18

1.1.2 Dimensiunea managerială a procesului de comunicare în instituţia publică ........21

1.1.2.1 Elemente definitorii ale procesului de comunicare ...............................…….21

1.1.2.2 Avantajul strategic al comunicării manageriale în cadrul relaţiilor publice ..31

1.2. STRUCTURILE ORGANIZAŢIONALE : MECANISME ESENŢIALE

ÎN REALIZAREA PROCESULUI MANAGERIAL................................................34

1.2.1 Structuri şi reţele privite din perspectiva angajării strategice şi a

ingeniozităţii manageriale......................................................................................37

1.2.1.1 Tehnologia de analiză şi proiectare a structurii organizatorice fundament

în elaborarea şi implementarea strategiei manageriale publice....................39

1.2.1.2 Structuri de comunicare managerială în cadrul instituţiei publice ................42

1.2.1.3 Structuri participativdecizionale mai eficiente pentru un management

public performant .........................................................................................43

1.2.2 Tipuri de organizaţii bazate pe structuri şi influenţa lor asupra

procesului decizional...........................................................................................44

1.2.2.1 Organizaţiile ierarhicpiramidale – cadrul optim de manifestare al

valorilor publice............................................................................................45

1.2.2.2 Organizaţiile de tip reţea, alternativă de lucru la îndemâna managerului

public pentru externalizarea unor activităţi .................................................47

1.3 MANAGEMENTUL INSTITUŢIEI PUBLICE CONTEMPORANE ...................48

1.3.1 Actul managerial, esenţă a managementui instituţiei publice..................……......49

1.3.1.1 Actul managerial între general şi specific în cadrul instituţiei publice.........49

1.3.1.2 Componentele actului managerial şi trăsăturile lor caracteristice..................50

1.3.2 Funcţia publică ca răspuns la multitudinea problemelor de ordin public ...............56

3

1.3.2.1 Abordări teoretice şi practica managerială în ceea ce priveşte

funcţia publică ..............................................................................................56

1.3.2.2 Structura, tipologia şi ierarhizarea funcţiilor publice din

perspectiva managementului public .............................................................59

1.4 ANALIZA COMPARATIVĂ A UNOR STRUCTURI

ORGANIZAŢIONALE DIN SFERA INSTITUŢIILOR PUBLICE .....................61

1.4.1 Structuri organizaţionale comparate .......................................................................62

1.4.2 Indici şi indicatori propuşi ......................................................................................71

1.4.3 Analiză de eficienţă a structurii organizatorice ......................................................71

CAPITOLUL al IIlea COMPETENŢE ALE INSTITUŢIILOR PUBLICE

ROMÂNEŞTI 2.1. EVOLUŢIA INSTITUŢIILOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA ………………………73

2.1.1. Apariţia instituţiilor publice în România………………………………………….73

2.1.2. Influenţa structurii statale şi administrative asupra managementului

instituţiilor publice (prima jumătate a secolului XX)............................................74

2.1.3. Particularităţi ale managementului şi acumulări ale reformei instituţiilor

publice (a doua jumătate a secolului XX)…………… ……….............................75

2.1.4. Adoptarea şi aplicarea aquisului comunitar în domeniul instituţional românesc...76

2.2. ANALIZA TIPOLOGIEI INSTITUŢIILOR PUBLICE DIN ROMÂNIA ..........93

2.2.1. Teritorialitatea şi competenţa, criterii selective de analiză a instituţiilor

publice româneşti...................................................................................................93

2.2.2. Elemente manageriale specifice tipologiei instituţiilor publice din România.........95

2.2.1.1. Obiective, priorităţi şi implicaţii asupra managementului instituţiilor

publice în epoca contemporană ...................................................................97

2.2.1.2. Poziţia şi obiectivele de ansamblu ale managementului public românesc

în vederea adaptării la cerinţele şi condiţiile specifice europene în

perioada postaderare (integrarea în Uniunea Europeană)...........................100

2.3. MANAGEMENTUL INSTITUŢIEI PUBLICE ROMÂNEŞTI ........................101

2.3.1. Organizarea sistemică a instituţiei publice – garanţia satisfacerii

interesului public..............................................................................................101

2.3.1.1. Orientări şi comportamente în managementul personalului

instituţiei publice.....................................................................................103

2.3.1.2. Structura organizatorică, mijloc de compatibilizare între

sistemul instituţiilor publice şi societate..................................................111

2.3.2. Decizia la nivelul instituţiei publice, instrument eficace de

4

adaptare şi autoreglare.........................................................................................111

2.3.2.1. Necesitatea respectării de către manageri şi echipa managerială

a unor cerinţe în procesul decizional.......................................................114

2.3.2.2. Rolul managerului în etapele fundamentării deciziei la nivelul

instituţiei publice româneşti....................................................................118

2.4 STUDIU COMPARATIV AL ORGANIZĂRII UNEI INSTITUŢII

PUBLICE REPREZENTATIVE ............................................................................119

CAPITOLUL al IIIlea STANDARDE EUROPENE PENTRU SISTEMUL

DE MANAGEMENT PUBLIC

3.1. CONVERGENŢE MANAGERIALE ÎN EVOLUŢIA

INSTITUŢIILOR PUBLICE ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ..............................125

3.1.1. Necesitatea constituirii unei Europe unite şi modelarea instituţiilor

publice la nivelul Uniunii Europene ......................……………....................126

3.1.2. Contextul managerial–european şi caracteristicile sale economico–sociale....128

3.1.2.1 Consolidarea în timp a modelului european de management...................129

3.1.2.2. Elemente de actualitate în abordarea contextuală a

modelului de managament european ...................................................138

3.2. SCURTĂ ANALIZĂ A TIPOLOGIEI INSTITUŢIILOR PUBLICE

DIN UNIUNEA EUROPEANĂ..............................................................................140

3.2.1. Arhitectura instituţională , element specific construcţiei europene,

bază pentru reuşita şi eficienţa sistemului de management public............... ...140

3.2.1.1. Instituţia publică europeană, obligată la adoptarea unor strategii

inovatoare, orientate spre promovarea noului.........................................143

3.2.1.2. Instituţia publică naţională, componentă integrată în sistemul

global de management european...........................................................153

3.3. MANAGEMENTUL INSTITUŢIILOR PUBLICE EUROPENE ...................... 157

3.3.1. Trăsături definitorii ale managementului în Austria, Germania şi

Marea Britanie întro viziune comparativă..........................................................157

3.3.2. Sistemul administrativ şi organizarea statală, la baza sistemului de

management austriac, german şi britanic............................................................ 159

3.3.3. Unitate şi diversitate în relaţia dintre sistemul decizional

european şi cel naţional............................... ........................................................167

3.3.3.1. Însemnătatea procesului decizional la nivel comunitar şi

ce va aduce nou reforma în acest sens ...................................................... 167

3.3.3.2. Etapele fundamentării deciziei la nivelul instituţiei publice europene.......168

5

3.4. PRIMĂRIA LONDREI – MODEL DE MANAGEMENT AL

INSTITUŢIILOR PUBLICE EUROPENE ..................................................................169

3.4.1. Date generale despre Londra...............................................................................169

3.4.2. Contextul britanic al apariţiei managementului şi managerilor .........................170

3.4.3. Sistemul administrativ şi caracteristicile modelului londonez

de management ................................................................................................171

CAPITOLUL al IVlea ORGANIZAREA INSTITUŢIEI PUBLICE

ROMÂNEŞTI CONFORM STANDARDELOR UNIUNII EUROPENE. STUDIU

DE CAZ PRIMĂRIA MUNICIPIULUI BUCUREŞTI MODEL DE

ORGANIZARE MODERNĂ A UNEI INSTITUŢII PUBLICE

4.1. DETERMINĂRI STRUCTURALE ALE CAPITALEI ROMÂNIEI ŞI ALE

PRIMĂRIEI MUNICIPIULUI BUCUREŞTI...............................................................178

4.1.1 Evoluţia oraşului şi necesitatea unei primării …………………...............…....….180

4.1.1.1 Apariţia instituţiei................................................................……….............181

4.1.1.2 Misiunea şi apartenenţa instituţiei.....................................………...............183

4.1.1.3 Proiecte importante derulate de primărie în ultimii ani................................184

4.1.2 Principalele rezultate economicofinanciare obţinute în ultimii ani de

Primăria Municipiului Bucureşti..................................................……................186

4.1.2.1 Veniturile bugetelor componente ale bugetului municipalităţii...........…….187

4.1.2.2 Cheltuielile bugetului municipalităţii…………………...............….....…...189

4.2. EFECTELE APLICĂRII REFORMEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

ASUPRA PRIMĂRIEI MUNICIPIULUI BUCUREŞTI ……………………….......193

4.2.1. Reorganizarea Primăriei Municipiului Bucureşti între continuitate şi

restructurare ..............................................................................…….................197

4.2.1.1. Reorganizarea structurală a primăriei, imperativ ce decurge din

procesul de reformă instituţională........................................……...........198

4.2.1.2. Reorganizarea managerială a instituţiei primăriei .......…...…................201

4.2.2. Transpunerea proceselor organizatorice ................................................……....203

4.2.2.1. Transferul de competenţe şi responsabilităţi manageriale ca pârghie

pentru dezvoltarea managementului.......................................................203

4.2.2.2. Întărirea capacităţii manageriale a administraţiei publice locale

prin descentralizare.................................................................................205

4.3. SISTEMUL DE MANAGEMENT AL PRIMĂRIEI

MUNICIPIULUI BUCUREŞTI ............................................................................207

6

4.3.1. Prezentarea sistemului de management al Primăriei Municipiului Bucureşti......207

4.3.2 Aspecte generale .................................................................................................. 208

4.3.3 Relaţiile Primăriei Municipiului Bucureşti cu alte instituţii publice din Capitală 210

4.3.3.1. Relaţia cu Prefectura Capitalei ...................................................................210

4.3.3.2. Relaţia cu Agenţia Naţionalǎ a Funcţionarilor Publici şi

Institutul Naţional de Administraţie ...........................................................216

4.4. PROPUNERI PENTRU UN SISTEM DE MANAGEMENT

PERFORMANT AL PRIMĂRIEI MUNICIPIULUI BUCURESTI ..........................218

4.4.1.Implicaţiile propunerilor la nivelul managementului performant......................218

4.4.1.1. Reforma funcţiei publice la nivelul Primăriei Municipiului Bucureşti..218

4.4.1.2. Riscurile procesului managerial de reformă la nivelul

Primăriei Municipiului Bucureşti ........................................................222

4.4.2. Implicaţiile propunerilor la nivelul managementului performant al

resurselor umane …..........………………………...…..... ………..….223

4.4.2.1 Strategie, scopuri şi obiective în managementul previzional al

resurselor umane...................................................................................226

4.4.2.2 Politica de salarizare şi influenţa ei asupra gradului de

atractivitate a carierei în funcţia publică...............................................230

4.5. MODEL DE ORGANIZARE EUROPEANĂ A PRIMĂRIEI

MUNICIPIULUI BUCUREŞTI...................................................................................... 231

4.5.1. Direcţii principale de organizare a unei instituţii la nivel european ................. 231

4.5.1.1. Implementarea unui proiect informatic complex în cadrul

Primăriei Municipiului Bucureşti.......................................................... 231

4.5.1.2. Elaborarea şi aplicarea Codului de conduită a funcţionarilor din

Primăria Municipiului Bucureşti ..........................................................233

4.5.1.3. Relaţia cu instituţiile societăţii civile......................................................236

4.5.2. Organizarea şi desfăşurarea la nivelul Capitalei a acţiunilor legate de

protecţia mediului ................................................................................237

CONSIDERAŢII FINALE.................................................................................................241

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ........................................................................................246

LISTA TABELELOR

LISTA FIGURILOR

LISTA ANEXELOR

7

INTRODUCERE

Consolidarea instituţională este un proces complex de întărire, adaptare la schimbări şi

diversificare a instituţiilor prin intermediul cărora este dirijat un proces economic, social, politic

sau cultural etc. Acesta este un proces esenţial pentru construirea unei Uniuni Europene extinse,

şi pentru a aduce mai aproape reforma adminstrativă şi fiecare ţară membră de cetăţenii săi.

Capacitatea administraţiei publice cuprinde totalitatea sistemelor prin intermediul cărora este

realizată consolidarea intituţională şi celelalte transformări necesare la nivel central sau local.

Actualitatea şi necesitatea tezei de doctorat

Perfecţionarea sistemului de management la nivelul instituţiei publice din România în

vederea alinierii la standardele europene constituie o necesitate extremă pentru sistemul de

management public românesc contemporan, dată fiind evoluţia societăţii româneşti în contextul

schimbărilor majore impuse de aderarea la Uniunea Europeană, cărora trebuie să le faca faţă atât

fiecare instituţie publică în parte, cât şi întregul sistem, în ansamblul său. Nu în ultimul rând,

necesitatea şi actualitatea temei abordate au rezultat şi din constatarea tratării neproporţionale a

problemelor juridice în dauna celor manageriale, cauzate de insuficienţa specialiştilor în

managementul european.

Elaborarea tezei de doctorat porneşte de la o serie de ipoteze de lucru:

1. Cu cât perfecţionarea sistemului de management dezvoltat la nivelul instituţiei publice din

România se va realiza mai complet şi mai bine, cu atât România se va alinia mai repede la

standardele europene în perioada post aderare; 2. Cu cât consolidarea instituţională este mai bine

conturată, cu atât capacitatea administraţiei publice contribuie mai mult la realizarea reformei

instituţiei publice în cauză; 3. Dacă sunt respectate şi aplicate principiile pe baza cărora se

realizează relaţia consolidare instituţională – capacitatea administraţiei publice, atunci reforma

instituţiei publice se realizează în bune condiţii; 4. Cu cât consolidarea instituţională a Primăriei

Municipiului Bucureşti se va apropia mai mult de desfăşurarea acestui fenomen complex în

cadrul Primăriei Londrei, cu atât va spori în bine capacitatea administraţiei publice a Primăriei

Municipiului Bucureşti, aflată în serviciul cetăţenilor.

Obiectivele principale ale investigaţiei au în vedere:

punerea în evidenţă a importanţei organigramei pentru o instituţie publică, precum şi

prezentarea legăturii de corespondenţă care există între numărul nivelurilor ierarhice, numărul de

compartimente funcţionale dintro organigramă şi îndeplinirea scopurilor organizaţiei respective.

demonstrarea legăturii dintre organigramele unor instiţii publice la nivel naţional, relaţia

consolidare instiţională–capacitatea administraţiei publice şi reforma acestor instituţii, iar pe de

altă parte, legătura dintre managementul şi competenţele pentru care au fost înfiinţate.

8

punerea în evidenţă a importanţei unei organigrame a Primăriei Municipiului Bucureşti

adaptabilă permanent la necesităţile cetăţenilor unei capitale europene şi care să servească în

modul cel mai înalt satisfacerii scopurilor acestora, precum şi acordarea unei atenţii din ce în ce

mai sporite problemelor de mediu ale Municipiului Bucureşti.

Aprecieri asupra literaturii ştiinţifice în domeniul abordat

Principalii specialişti străini, citaţi, interpretaţi şi comentaţi critic în teză sunt: M.

Armstrong, E. Ballauder, G. A. Cole, D. W. Myers. În lucrările elaborate de redutabilii specialişti

români, profesorii Ion Petrescu, Ioan Plumb, Constantin Bâgu, Ion Verboncu, Constantin Oprean,

Anca Borza, Nica Panaite, Emil Cazan, Ioan Cindrea, Ovidiu Nicolescu, sunt analizate şi

interpretate conceptele şi aplicaţiile specifice managementului public românesc.

Aria investigaţiilor efectuate

Aria de investigaţii cuprinde, literatura de specialitate de referinţă, românească şi străină,

precum şi studierea modului de aplicare a managementului public întro serie de instituţii publice

naţionale şi europene, atent selectate, cu reprezentativitate pe cele două planuri, cea mai

importantă investigaţie fiind efectuată asupra Primăriei Municipiului Bucureşti.

Metodologia de cercetare

În tot cuprinsul tezei îmbin armonios mai multe metode de cercetare din domeniul

ştiinţelor socioumane, şi anume: analiza documentară, observaţia directă, operaţionalizarea

conceptelor, prelucrarea informaţiilor şi a rezultatelor şi studiul de caz.

Elementele de noutate şi contribuţiile personale principale sunt:

1. definirea conceptului de instituţie publică şi a comunicării în instituţia publică;

2. prezentarea generică a structurilor organizaţionale, tehnologia de analiză şi proiectare a

structurii organizatorice specifice instituţiilor publice, cu ilustrarea importanţei

managementului instituţiei publice, referindumă la actul managerial şi la funcţia publică;

3. evoluţia instituţiilor publice în România, cu următoarele etape: apariţia, continuitatea,

acumulările, adoptarea şi aplicarea aquisului comunitar în domeniul instituţional precum

şi analiza tipologiei instituţiilor publice în România;

4. analiza structurii instituţionale a Uniunii Europene, clasificarea, prezentarea rolului

acestora şi a modului de funcţionare al managementului instituţiilor publice moderne

5. prezentarea întro viziune personală a sistemului de management al Primăriei

Municipiului Bucureşti şi elaborarea unui set de propuneri pentru un sistem de

management performant al Primăriei, cu analiza implicaţiilor acestor propuneri;

6. stabilirea unor măsuri pentru managementul performant al resurselor umane şi

propunerea unui model de organizare europeană a Primăriei Municipiului Bucureşti, care

să aibă în vedere: direcţiile principale de organizare, implementarea unui proiect

9

informatic complex; elaborarea şi aplicarea codului de conduită al funcţionarilor publici;

relaţiile Primăriei cu instituţiile societăţii civile; organizarea şi desfăşurarea de către

Primărie a acţiunilor legate de protecţia mediului.

Structurarea tezei de doctorat

În capitolul I, intitulat Premisele sistemului de management public românesc

contemporan abordez cele mai importante aspecte teoretice ale acestui subiect., definind

conceptele de management public, instituţie publică şi pe cel de comunicare în instituţia

publică, ilustrând importanţa managementului instituţiei publice, ca sistem cu cele patru

subsisteme componente organizaţional, metodologic, informaţional şi decizional cu referiri la

actul managerial, precum şi la funcţia publică.

În capitolul al IIlea, intitulat Competenţe ale instituţiilor publice româneşti, pun în

evidenţă evoluţia şi tipologiile managemenutului public românesc. Legat de evoluţia instituţiilor

publice din România, am în vedere următoarele etape: apariţia instituţiilor publice, continuitatea

reformei, acumulările, adoptarea şi aplicarea aquisului comunitar în domeniul instituţional.

Analizez tipologia instituţiilor publice din România, cu prezentarea criteriilor de analiză şi a

clasificării instituţiilor în funcţie de aceste criterii, a managementului instituţiei publice

româneşti, cu referiri la organizarea şi decizia la nivelul instituţiei publice.

În capitolul al IIIlea, intitulat Standarde europene pentru sistemul de management

public prezint apariţia, evoluţia şi structura instituţională a Uniunii Europene, modul de

funcţionare al managementului instituţiilor publice în câteva state europene, membre UE, în

legătură cu: organizarea instituţiei publice, structura organizatorică a unei astfel de instituţii,

decizia, cu punerea în evidenţă a etapelor fundamentării deciziei la nivelul instituţiei publice

europene.

În capitolul IV, intitulat Organizarea instituţiei publice româneşti conform standardelor

Uniunii Europene. Studiu de caz Primăria Municipiului Bucureşti Model de organizare

modernă a unei instituţii publice prezint amănunţit această instituţie, referindumă la: sinteza

proiectelor importante derulate de Primărie; analiza principalelor rezultate economicofinanciare

obţinute în ultimii ani; analiza efectelor aplicării reformei administraţiei publice; stabilirea

principalelor direcţii legate de restructurarea organigramei acesteia; analiza stadiului actual al

descentralizării administraţiei publice locale; prezentarea întro viziune personală a sistemului de

management al Primăriei şi al relaţiilor acesteia cu alte instituţii publice din Capitală.

În partea finală a lucrării formulez o serie de propuneri pe câteva componente

manageriale, cu rolul de a îmbunătăţi sistemul de management public la nivelul Primăriei

Municipiului Bucureşti evidenţiind o serie de teme deosebit de importante, pe care intenţionez să

le abordez în continuare în activitatea ştiinţifică.

10

CAPITOLUL I

PREMISELE SISTEMULUI DE MANAGEMENT PUBLIC ROMÂNESC

CONTEMPORAN

Conceptul de management are semnificaţii multiple şi se foloseşte mult în teorie şi

practică. Esenţialul în analiza şi tratarea acestui concept îl constituie determinarea conţinutului, a

elementelor şi direcţiilor carei stabilesc trăsăturile.

Scopul investigaţiei efectuate în acest capitol este de a prezenta componentele

manageriale ale sistemului de management public românesc contemporan întro viziune proprie,

cu intenţia de a crea premise pentru dezvoltarea ulterioară a acestuia.

Elementele de noutate şi contribuţiile personale pe care intenţionez să le aduc sunt:

1. definirea conceptului de instituţie publică şi a comunicării în instituţia publică. Pentru

conceptul de instituţie publică realizez o caracterizare generală şi dezvolt ceea ce înseamnă

autoritatea executivă, iar pentru comunicarea în instituţia publică prezint elementele definitorii

ale procesului de comunicare şi avantajul strategic al comunicării manageriale în cadrul relaţiilor

publice;

2. prezentarea generică a structurilor organizaţionale – tehnologia de analiză şi

proiectare a structurii organizatorice specifice instituţiilor publice, structurile de comunicare din

cadrul instituţiei publice, structurile participativ decizionale, care sunt cele mai eficiente, precum

şi tipurile eficiente de organizaţii bazate pe structuri – organizaţiile ierarhic piramidale şi

organizaţiile tip reţea;

3. ilustrarea importanţei managementului instituţiei publice, cu referiri la actul

managerial (definiţie şi însuşiri) şi la funcţia publică (prezentare generală şi clasificare a

funcţiilor publice);

4. efectuarea unei analize comparative a 33 de structuri autohtone de instituţii publice

reprezentative;

5. stabilirea a trei indici pentru realizarea analizei comparative a structurilor

organizatorice ale instituţiilor publice analizate, şi anume:

a) numărul de niveluri ierarhice din structura organizatorică (Nni);

b) numărul de compartimente funcţionale la nivelul structurii (Nbc);

c) numărul mediu de compartimente pe nivel ierarhic (Nmc).

6. efectuarea, pornind de la valorile indicilor menţionaţi, a analizei de eficienţă a

structurilor organizatorice avute în vedere.

11

1.1 INSTITUŢIA PUBLICĂ, CA SISTEM EVOLUAT AL SISTEMULUI GLOBAL AL

MANAGEMENTULUI

Cu toate că managementul public este un domeniu nou al ştiinţei managementului, există

deja convingerea că extinderea principiilor şi abordărilor specifice lui, nu este doar o chestiune

relativă, ci devine o necesitate imperativă, care determină coordonatele majore ale reformei în

sectorul public. Altfel, există riscul alunecării spre un formalism accentuat, schimbând câteva

accepţiuni generale şi neesenţiale în detrimentul celor fundamentale, reunite în noul management

public.

Pe cale de consecinţă, este absolut necesară renunţarea la percepţia şi tratarea veche a

sistemului administrativ, în general şi a instituţiilor publice în special, ca fiind aparatul

administrativ birocratic în care se elaborează norme, regulamente, legi şi prin care acestea sunt

aplicate şi trecerea la noile principii şi legităţi generale ale managementului public, prin care

sistemul administrativ în ansamblu şi fiecare instituţie publică prin managerii publici urmăresc

obţinerea unui nivel determinat al performanţei manageriale, reflectate în creşterea gradului de

satisfacere a interesului public general şi a nevoilor sociale specifice.

În acest capitol am definit conceptul de instituţie publică şi pe cel de comunicare în

instituţia publică. Pentru conceptul de instituţie publică am realizat o caracterizare generală şi am

dezvoltat ce înseamnă autoritatea executivă, iar pentru comunicarea în instituţia publică am

prezentat elementele definitorii ale procesului de comunicare şi avantajul strategic al comunicării

manageriale în cadrul relaţiilor publice.

Instituţiile publice reprezintă ansamblul structurilor organizate, create în societate pentru

gestionarea afacerilor publice. Instituţiile publice, în sensul birocratic pe care îl au în ziua de

astăzi, reprezintă singurul mod de organizare socialeconomică a statului care poate face faţă

provocărilor modernităţii (numărul mare al populaţiei, diversitatea şi complexitatea nevoilor

umane ce se cer satisfăcute). Obiectivul unei instituţii publice este servirea interesului public.

Comunicarea managerială eficientă este unul dintre instrumentele strategiilor de

schimbare a organizaţiei. Ea poate contribui la ajustarea atitudinilor, a “modului de a privi

lucrurile” şi la schimbarea comportamentelor. Misiunea şi obiectivele comunicării manageriale

sunt strâns corelate cu schimbarea organizaţională şi cu caracteristicile mediului în care

funcţionează organizaţia. Relaţiile publice sunt în esenţă activităţi de comunicare. Dacă relaţiile

publice sunt managementul comunicării dintre o organizaţie şi publicul sau pe baza interesului

public, managerul eficient de relaţii publice trebuie să fie în permanent contact cu publicul

organizaţiei, să fie capabil să diferenţieze în orice moment necesităţile de comunicare ale

12

acestora, să formuleze şi să transmită mesaje în funcţie de caracteristicile fiecăruia dintre ele şi să

urmărească reacţia lor la primirea fiecăruia dintre mesaje.

1.2 STRUCTURILE ORGANIZAŢIONALE : MECANISME ESENŢIALE

ÎN REALIZAREA PROCESULUI MANAGERIAL

Pentru a prezenta structurile organizaţionale evidenţiez tehnologia de analiză şi

proiectare a structurii organizatorice specifice instituţiilor publice, structurile de comunicare din

cadrul instituţiei publice, structurile participativ decizionale care sunt cele mai eficiente,

precum şi tipurile eficiente de organizaţii bazate pe structuri – organizaţiile ierarhic piramidale şi

organizaţiile tip reţea.

Organizarea, cea dea doua etapă a procesului managerial, are ca scop gruparea

oamenilor, ierarhizarea sarcinilor şi activităţilor şi stabilirea legăturilor organizatorice în vederea

dirijării tuturor eforturilor întro singură direcţie şi anume aceea de a atinge obiectivele pe care

organizaţia şi lea fixat.

Organizarea în managementul public reprezintă un ansamblu de procese prin care potrivit

cadrului legislativ se delimitează elementele componente ale sistemului administrativ în

ansamblu şi ale fiecărei instituţii publice în parte, se precizează atribuţiile, sarcinile şi

competenţele care revin componentelor acestuia, precum şi relaţiile care se stabilesc între ele în

cadrul şi în afara sistemului în vederea satisfacerii eficiente a interesului public.

În actuala etapă de tranziţie activitatea organizaţiei este posibil să se desfăşoare eficient

numai pe fondul unei organizări raţionale, bazată pe principii, metode şi tehnici fundamentate

stiinţific. Pe această cale se asigură rigurozitatea cadrului organizatoric, singura sursă

generatoare de coerenţă acţională, de disciplină şi ordine funcţională şi se creează posibilitatea

adaptării organizaţiei la schimbările ce se produc în permanenţă în activitatea sa practică.

Element organizaţional fundamental, structura organizatorică a instituţiei publice joacă

un rol major cu ample implicaţii. Ea defineşte cadrul de acţiune şi conturează factorii generatori

de eficienţă, precizează cadrul profesional şi stabileşte locul şi rolul fiecărui compartiment,

conturează atribuţiile, sarcinile, şi responsabilităţile, influenţează procesul informaţional –

decizional şi eficienţa activităţilor. Examinând elementele de bază ale structurii organizatorice, a

modului de îmbinare a acestora, a corespondenţei dintre funcţii şi compartimente, a naturii

acestora, a modului de repartizare a responsabilităţilor, de stabilire a legăturilor dintre elementele

funcţionale şi operaţionale, literatura de specialitate evidenţiază trei tipuri de structuri

organizatorice: a) structura ierarhică; b) structura funcţională; c) structura ierarhicfuncţională.

13

În legatură cu cele de mai sus procesul de analiză, proiectare, evaluare şi restructurare a

unei structuri organizatorice trebuie să îndeplinească câteva condiţii, dintre care cele mai

importante ne apar: a) să corespundă scopului şi obiectivelor generale ale instituţiei; b) să fie

suplă şi să cuprindă un număr cât mai redus de niveluri de conducere; c) să definească cu

claritate şi precizie funcţiile şi legăturile dintre funcţii, precizând atribuţiile, sarcinile,

responsabilităţile functionarilor publici; d) să poată fi adaptată cu uşurinţă la noile obiective ale

instituţiei; e) să fie economică, în sensul de a reclama cheltuieli reduse de personal şi de gestiune.

Analiza şi proiectarea structurilor organizatorice ne apare ca un proces amplu, complex,

cu implicaţii multidisciplinare, cu numeroase dificultăţi, cu influenţe de sensuri contrarii. Stiinţa

managementul public studiază procese şi relaţii de management existente între componentele

sistemului administrativ dar şi în cadrul acestora în vederea descoperirii de principii şi legităţi

generale, de metode şi tehnici pentru îmbunătăţirea previziunii, organizării şi coordonării,

administrării resurselor şi controlevaluarii activităţilor cu scopul creşterii gradului de satisfacere

a interesului public.

1.3 MANAGEMENTUL INSTITUŢIEI PUBLICE CONTEMPORANE

Managementul organizaţiei, abordat sistemic, este cunoscut mai mult ca sistem de

management, respectiv ansamblu de elemente de natură organizatorică, metodologică,

informaţională, decizională şi relaţiile dintre acestea, astfel conturate, încât să permită realizarea

obiectivelor.

Subsistemul organizatoric are ca principale componente organizarera formală,

reprezentată de acte normative, dispoziţii cu caracter intern, şi organizarea informală, ce cuprinde

grupurile informale şi legăturile dintre acestea.

Subsistemul metodologic abordează organizaţia şi managementul său prin prisma

instrumentarului managerial utilizabil în derularea proceselor de management şi a elementelor

metodologice de proiectare, reproiectare şi întreţinere a funcţionării managementului şi

subsistemelor sale.

Subsistemul informaţional reprezintă ansamblul informaţiilor, fluxurilor informaţionale,

procedurilor şi mijloacelor de tratare a informaţiilor, menite să contribuie la realizarea

obiectivelor principale ale organizaţiei.

Subsistemul decizional se constituie din ansamblul deciziilor adoptate şi aplicate întro

organizaţie, fiind structurat şi determinat de obiectivele acesteia şi de configuraţia ierarhiei

manageriale.

14

Realizarea obiectivului fundamental al managementului public implică din partea

titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi execuţie în acest domeniu un plus de

responsabilitate în gestionarea tuturor categoriilor de resurse de care dispune sectorul public,

respectiv resurse umane, informaţionale, materiale şi financiare. Toate acestea sunt utilizate în

procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice pentru satisfacerea nevoilor

sociale şi, implicit, realizarea obiectivului fundamental al managementului public.

În orice organizaţie actul managerial este dat de totalitatea fazelor şi proceselor de

muncă prin care se stabilesc obiectivele unităţii şi ale subsistemelor sale organizationale,

procesele de muncă necesare şi preconizate pentru atingerea lor, precum şi cei stabiliţi a executa

măsurile pentru îndeplinirea lor în condiţii cât mai profitabile. Sfera de cuprindere şi intensitatea

procesului managerial se află întrun raport de dependenţă cu eşalonul managerial, în sensul ca,

cu cât acesta se realizează pe o treaptă din ierarhia superioară a sistemului managerial, cu atât

este mai cuprinzător, mai intens şi mai bogat în semnificaţii şi rezultate.

Esenţa procesului managerial constă în concentrarea eforturilor umane pentru

coordonarea muncii comune. Acest efort se desfăşoară în timp şi în spaţiu şi se realizează sub

forma unor combinaţii necesare, determinate de diviziunea şi cooperarea muncii manageriale.

Însumând numeroase operaţii, grupate în etape, actul managerial are un conţinut specific

necesitând înţelegerea modului de influenţare asupra salariaţilor în soluţionarea problematicii

organizaţiei. Conţinutul actului managerial depinde de sarcinile principale ce stau în faţa

organizaţiei şi poate fi metodologic, funcţional, organizaţional, social şi informaţional.

Managementul public abordează funcţia publică dintro perspectivă practică, cea care de

altfel determină coordonatele necesare unei bune funcţionări a instituţiei publice în care îşi

desfăşoară activitatea funcţionari publici cu funcţii publice de conducere şi de execuţie şi

reprezentanţi ai politicului. El determină statutul şi structura funcţiei publice şi a funcţionarului

public ca şi angajat al instituţiei publice. Performanţa unei instituţii publice este direct

determinată de angajaţii acesteia, care devin responsabili, ca manageri publici şi executanţi, de

rezultatele obţinute.

Experienţa şi realitatea din alte ţări democratice dezvoltate demonstrează că

îmbunătăţirea capacităţii administrative a unei instituţii publice depinde cel mai mult de

profesionalismul managerial în determinarea conţinutului şi exercitarea funcţiilor publice de

către managerii publici şi funcţionarii publici de execuţie. Aceasta ar trebui să reprezinte o temă

de reflecţie şi pentru reprezentanţii autorităţilor din sistemul nostru administrativ pentru a

înţelege necesitatea orientării puternice a atenţiei asupra managementului public, asupra

profesionalismului în exercitarea funcţiilor publice de către funcţionarii publici dar mai ales de

către reprezentanţii clasei politice. Pentru aceasta, în structura fiecărui post şi funcţie publică de

15

conducere sau de execuţie managementul public ne obligă să determinăm obiective, sarcini,

competenţe şi responsabilităţi ale titularilor, prin care ei devin o parte activă a sistemului din care

fac parte, care îşi asumă responsabilităţi clare în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor şi,

implicit, a misiunii administrative a autorităţilor şi a misiunii sociale a instituţiilor publice în care

îşi desfăşoară activitatea.

Stadiul actual al evoluţiei legislaţiei româneşti nu oferă o unitate de concepţie asupra

problematicii funcţiei publice, impunânduse cu necesitate anumite modificări pentru corelarea

prevederilor diferitelor categorii de acte normative şi pentru aşezarea acestora la temelia unor

raporturi juridice viabile. Trebuie făcută o schimbare fundamentală de orientare în cadrul

instituţiilor publice din România, practic trecerea de la dimensiunea strict juridică pe care a

generealizato sistemul din România la perspectiva managerială de abordare a instituţiei publice

determinată de valorile noului management public.


PUBLICE REPREZENTATIVE

Scopul principal al activităţii de cercetare este acela de a observa care tip de structură

organizatorică este mai eficient. Pentru ilustrarea importanţei managementului instituţiei publice,

precum şi a funcţei publice, efectuez o analiză comparativă a 33 de structuri autohtone de

instituţii publice. Alegerea celor 33 de instituţii publice are la bază o prealabilă şi temeinică

documentare ce urmăreşte identificarea unora dintre cele mai semnificative instituţii publice cu

reprezentativitate atât la nivel central cât şi la nivel local. Analiza comparativă are drept scop pe

deo parte demonstrarea viabilităţii structurii organizatorice în timp pentru unele dintre structuri,

iar pe de altă parte succesiunea cronologică a diferitelor tipuri de structuri organizatorice

adoptate, din care rezultă necesitatea implementării tipului actual de structură. Pentru

cuantificarea obiectivelor cercetării, am construit două ipoteze de lucru specifice şi anume: 1.

Dacă organigrama are mai multe niveluri ierarhice funcţionale, atunci se realizează o slabă

coordonare a activităţii instituţiei respective în practică; 2. Cu cât sunt mai multe compartimente

funcţionale întro organigramă, cu atât gradul de complexitate şi realizare a obiectivelor

instituţiei respective scade.

Analiza succintă a celor 33 instituţii publice selecţionate pentru comparaţie are la bază o

grilă de interpretare ce conţine date generale ale fiecărei instituţii publice în parte referitoare la

denumirea instituţiei, cadrul legal de organizare şi funcţionare, scopuri, obiective, aparatul de

16

conducere, tipul organigramei precum şi o serie de indici şi indicatori caracteristici al căror

mod de calcul este detaliat în ultimul subcapitol 1 .

Aceste instituţii publice sunt: Agenţia Naţională pentru Egalitate de Şanse, Autoritatea

Naţională pentru Cercetare Ştiinţificăm, Autoritatea Naţională pentru Tineret, Autoritatea de

Sănatate Publică Bucureşti, Banca Naţională a României, Biblioteca Naţională a României,

Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultură Sibiu, Casa de Asigurări de Sănătate Iaşi, Centrul

Naţional de Administrare a Bazelor de Date privind Evidenţa Persoanelor, Comisia de

Supraveghere a Asigurărilor, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Consiliul Naţional pentru

Combaterea Discriminării, Curtea de Conturi a României, Direcţia de Impozite şi Taxe Locale

Sector 1 – Bucureşti, Direcţia Judeţeană de Statistică Vâlcea, Garda Naţională de Mediu,

Guvernul României, Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Bacău, Inspectoratul Teritorial de

Muncă Bucureşti, Institutul Cultural Român, Prefectura Municipiului Bucureşti, Presedinţia

României, Primăria Municipiului Bucureşti, Primăria Municipiului Dej, Ministerul Afacerilor

Externe, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi

Tineretului, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor, Ministerul Mediului şi

Dezvoltării Durabile, Secretariatul Consiliului Suprem de Apărare a Ţării., Serviciul de Pază şi

Protecţie, Serviciul de Telecomunicaţii Speciale, Societatea Română de Radiodifuziune şi Poliţia

Comunitară Sector 6, Bucureşti.

Pornind de la studierea celor 33 de organigrame am stabilit trei indici pentru realizarea

analizei comparative a structurilor organizatorice ale instituţiilor publice respective, şi anume: a)

numărul de niveluri ierarhice din structura organizatorică (Nni); b) numărul de compartimente

funcţionale la nivelul structurii (Nbc); c) numărul mediu de compartimente pe nivel ierarhic

(Nmc), calculat ca fiind raportul dintre numărul de compartimente funcţionale la nivelul

structurii şi numărul de niveluri ierarhice din structură. În finalul capitolului am efectuat, pornind

de la valorile indicilor menţionaţi, analiza de eficienţă a structurilor organizatorice avute în

vedere.

CONSIDERAŢII PARŢIALE

Obiectivele cercetării efectuate au fost punerea în evidenţă a importanţei organigramei

pentru o instituţie publică, precum şi prezentarea legăturii de corespondenţă care există între

numărul nivelurilor ierarhice, pe de o parte şi numărul de compartimente funcţionale dintro

organigramă, pe de altă parte şi îndeplinirea scopurilor organizaţiei respective.

1 Modelul Neagu Iliuţă privind analiza structurii organizatorice a unei instituţii publice

17

Avand în vedere considerentele enunţate mai sus se pot desprinde următoarele concluzii:

cele două tipuri de structuri organizatorice analizate mai sus sunt cele mai importante tipuri de

organizare; au fost stabilite modalităţile în care pot fi înţelese şi măsurate ipotezele cercetării, de

modul cum sunt îndeplinite depinzând succesul organizaţiei respective. În prezent, pentru

România, elaborarea raţională a structurii organizatorice a instituţiei publice reprezintă un

obiectiv de mare actualitate şi de larg interes. Element dinamic deosebit de complex, structura

organizatorică a instituţiei publice necesită perfecţionări continue pe baza unor studii realiste şi

temeinic ancorate în conceptele ştiinţei manageriale.

Conform studiului celor 33 de organigrame de instituţii publice din ţara noastră, am

constatat importanţa organigramei pentru o instituţie publică, precum şi prezentarea legăturii de

corespondenţă care există între numărul nivelurilor ierarhice, numărul de compartimente

funcţionale dintro organigramă şi îndeplinirea scopurilor organizaţiei respective. Cele două

ipoteze de lucru specifice au fost astfel confirmate.

Concluziile finale, sintetizează ideile originale pe care le aduce cercetarea ştiinţifică în

domeniul abordat, validând ipotezele şi subliniind elementele care sau constituit în contribuţii

personale şi gradul de convingere că cercetarea a fost utilă prin prisma originalităţii.

CONCEPTELE CHEIE ALE CAPITOLULUI

management public;

instituţie publică;

comunicare şi structuri de comunicare;

relaţii publice;

organizare;

structură organizatorică;

act managerial;

funcţia publică.

18

CAPITOLUL AL IILEA

COMPETENŢE ALE INSTITUŢIILOR PUBLICE ROMÂNEŞTI

Revoluţia managerială şi globalizarea trebuiesc integrate întrun nou model al teoriei şi

practicii manageriale, care să permită şi să favorizeze potenţarea lor reciprocă. Efectele acestui

nou mod de abordare se vor răspândi şi amplifica rapid, ceea ce solicită din partea

managementului instituţiei asimilarea “tripletei empatie – acceptare – congruenţă” în abordarea

schimbării managementului şi a managementului schimbării pentru apropierea noilor orientări în

management. Eficienţa şi eficacitatea în sectorul public trebuie să fie îmbunătăţite,

managementul public în instituţiile publice trebuie orientat asupra obiectivelor şi rezultatelor, iar

managerii publici trebuie să fie apreciaţi în funcţie de capacitatea de a rezolva problemele sociale

generale şi specifice.

Pornind de la premisele sistemului global de management prezint în cuprinsul capitolului,

întro abordare personală, modul de manifestare a managementului instituţiei publice româneşti

în raport de competenţele legale care iau fost atribuite.

Elementele de noutate şi contribuţiile personale pe care intenţionez să le aduc sunt:

1. evoluţia instituţiilor publice în România, cu următoarele etape:

2. apariţia instituţiilor publice în ţara noastră (în general, în a doua jumătate a

secolului al XIXlea);

3. continuitatea reformei instituţiilor publice (prima jumătate a secolului al XXlea);

4. acumulările din a doua jumătate a secolului al XXlea;

5. adoptarea şi aplicarea aquisului comunitar în domeniul instituţional (în prezent);

6. analiza tipologiei instituţiilor publice în România, cu prezentarea criteriilor de

analiză şi a clasificării instituţiilor în funcţie de aceste criterii;

7. managementul instituţiei publice româneşti, cu referiri la: organizarea instituţiei

publice (politica de personal şi structura organizatorică); decizia la nivelul

instituţiei publice (procesul decizional şi etapele fundamentării deciziei la nivelul

instituţiei publice româneşti);

8. realizarea unui studiu comparativ al organizării unei instituţii publice

reprezentative, pe care am considerato a fi banca naţională a ţării respective;

studiul comparativ pune în evidenţă asemănările şi deosebirile dintre Banca

Naţională a României, pe de o parte şi Banca Franţei, Bundesbank, Banca

Angliei, Banca Olandei şi Banca Finlandei, pe de altă parte.

19

Intenţiile enunţate anterior au fost urmărite pe parcursul capitolului, prin intermediul

celor patru subcapitole, structurate după cum urmează:

2.1 EVOLUŢIA INSTITUŢIILOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA

În acest subcapitol al tezei, alocat competenţelor instituţiilor publice româneşti, pun în

evidenţă evoluţia instituţiilor publice în România, cu următoarele etape: apariţia instituţiilor

publice în ţara noastră (în general, în a doua jumătate a secolului al XIXlea); continuitatea

reformei instituţiilor publice (prima jumătate a secolului al XXlea); acumulările din a doua

jumătate a secolului al XXlea; adoptarea şi aplicarea aquisului comunitar în domeniul

instituţional (în prezent).

Managementul public a apărut ca o necesitate şi se dezvoltă permanent ca unul

dintre cele mai importante domenii ale ştiinţei managementului care, prin rezultatele sale, poate

avea un impact direct asupra îmbunătăţirii modului de viaţă al cetăţenilor dintro ţară. Este

unanim recunoscut faptul că schimbarea de concepţie în sectorul public şi crearea noului sistem

de management public funcţional şi eficient pentru structura administrativă reprezintă un proces

de durată care, însă, ar trebui intensificat în toate ţările ce doresc o orientare reală a serviciilor

oferite de administraţie către piaţă. Tranziţia de la vechea administraţie publică la noul

management public denumită uzual reforma administraţiei publice presupune abordarea

proceselor manageriale având în vedere un set de valori de bază. Această reformă trebuie să se

realizeze prin consolidare instituţională şi întărirea capacităţii administraţiei publice româneşti,

după model european.

Cel mai important aspect în procesele de consolidare instituţională şi întărire a capacităţii

administraţiei publice îl constituie aplicarea la toate nivelele sistemului de management public

românesc a prevederilor acquisului comunitar. Acquisul comunitar este reprezentat de

ansamblul de drepturi şi obligaţii asumate de statele membre ale Uniunii Europene, de normele

juridice ce reglementează activitatea din ţările membre , precum şi regulile de funcţionare a

instituţiilor Uniunii, acţiunile şi politicile comunitare.

Armonizarea legislaţiei românesti cu reglementările comunitare a reprezentat o condiţie

esenţială a aderării României la Uniunea Europeană. România înregistrează progrese în acest

sens, iar obligaţiile sale se referă nu doar la adoptarea actelor normative necesare, ci şi la

asigurarea condiţiilor necesare pentru aplicarea lor în practică. Statele membre ale Uniunii

Europene au recunoscut de mult timp faptul că standardele manageriale şi performanţele

managerilor publici sunt criterii pentru succesul atât al performanţelor generale în administraţia

publică, cât şi pentru reforma acesteia. A îmbunătăţi performanţele administraţiei publice

20

înseamnă identificarea unor standarde mai bune de eficienţă şi eficacitate în aplicarea legii.

Aceasta presupune delegarea responsabilităţilor în favoarea managerilor publici, însoţită de

mecanisme de control corespunzătoare.

În asemenea situaţii, calitatea managerilor publici devine de maximă importanţă. Mai

mult chiar, atunci când politicile de stat devin din ce în ce mai complexe şi din ce în ce mai

expuse la colaborarea internaţională, aşa cum este cazul statelor membre ale Uniunii, nevoia de

manageri publici cu perspective reale şi cu abilitatea de aşi coordona munca în relaţiile cu

instituţiile naţionale şi internaţionale devine şi mai acută.

Practic, implementarea strategiei de reformă a administraţiei publice impune formarea

compentenţelor necesare obţinerii performanţei solicitate funcţionarului public de la toate

nivelele. Construirea de capacităţi instituţionale, la nivelul celor din Uniunea Europeană,

incumbă transferul de competenţe la nivelul autorităţilor locale, care trebuie să răspundă unui

număr tot mai mare de sarcini de serviciu, odată cu acordarea de autonomie sporită autorităţilor

locale sau regionale. Prin urmare, dezvoltarea unei administraţii funcţionale, capabilă să creeze

condiţiicadru favorabile pentru dezvoltarea economiei de piaţă, este strâns condiţionată de

formarea profesională, pe baza identificării necesităţilor de instruire, pregătire şi perfecţionare a

funcţionarilor publici.

Descentralizarea este un fenomen deosebit de complex, care suferă o serie de modificări

ca şi contextul social în care procesul se desfăşoară. Din această cauză nu se poate formula o

concluzie fermă în sensul de a aprecia dacă procesul de descentralizare din România este un

succes sau un eşec; procesul însuşi este unul dinamic. Înţelegerea cauzelor eşecurilor apărute

poate conduce la elaborarea unor politici sociale şi modificări instituţionale care să conducă la

îmbunătăţirea furnizării serviciilor sociale, dar şi la creşterea capacităţii administrative.

România a optat pentru descentralizarea serviciilor sociale şi pentru o mai mare

autonomie a autorităţilor locale în furnizarea bunăstării sociale. Descentralizarea nu este în sine

un proces bun sau rău, ci depinde de modul în care a fost realizat proiectul şi de implementarea

acestuia. În momentul de faţă, schimbările de ordin legislativ sunt însemnate, fiind elaborat

cadrul necesar descentralizării administrative.

Reforma administraţiei publice româneşti este una dintre principalele provocări cu care se

confruntă România la ora actuală. În acest sens, Comisia Europeană, a recunoscut progresele

înregistrate până acum de către autorităţile române în ceea ce priveşte consolidarea cadrului

instituţional şi recomandă, în mod evident, să fie depuse eforturi substanţiale în procesul de

reformă a administraţiei publice. Pentru ca priorităţile şi obiectivele stabilite să poată contribui la

îmbunătăţirea calităţii administraţiei publice româneşti este necesară o mai bună coordonare şi

21

corelare a politicilor şi strategiilor elaborate de instituţiile publice române, precum şi stabilirea

unor mecanisme de monitorizare a implementării lor.

În ceea ce priveşte procesul de reformă, au fost identificate, cu precădere, următoarele

priorităţi: întărirea rolului prefectului de coordonare a procesului de descentralizare a serviciilor

publice şi de asigurare a unui sistem de management integrat pentru serviciile publice

descentralizate din ministere; procesul de schimbare a prefecţilor şi subprefecţilor în înalţi

funcţionari publici; consolidarea parteneriatului între minister şi asociaţiile administraţiilor

publice locale; elaborarea şi adoptarea Cartei Serviciilor Publice – care să includă principalele

standarde de calitate şi principii privind furnizorii de servicii publice; un nou sistem de salarii

pentru funcţionarii publici; activităţi de promovare a celor mai bune practici comunitare în

domeniul administraţiei public.

2.2 ANALIZA TIPOLOGIEI INSTITUŢIILOR PUBLICE DIN ROMÂNIA

Tipologia instituţiilor publice din România este sintetizată pornind de la concepte şi

importanţă cu prezentarea detaliată a criteriilor de analiză şi a clasificării instituţiilor în funcţie

de aceste criterii.

Rolul instituţiei publice este acela de a oferi produse şi servicii publice de cea mai bună

calitate pentru satisfacerea nevoilor sociale generale şi specifice pentru persoane fizice şi

juridice, în condiţii de eficienţă economică. Instituţiile publice au un loc important în cadrul

statului deoarece, prin intermediul acestora, statul îşi îndeplineşte funcţiile sale.

Administraţia publică se realizează printro multitudine de forme organizatorice care

implică categorii întregi de personal afectate acestei activităţi. Sistemul administraţiei publice

este un sistem de organizare socială, care există şi funcţionează în cadrul unui macrosistem de

organizare socială a societăţii în ansamblu, considerată la nivel naţional sau la nivel de unităţi

teritorial administrative. În cadrul acestui sistem macrosocial există şi funcţionează diverse alte

forme de organizare în afara sistemului administraţiei publice, constituind pentru aceasta mediul

social în care există şi funcţionează. De aceea, trebuie avute în vedere raporturile care există între

sistemul administraţiei publice şi societate în ansamblu, urmărinduse determinările şi influenţele

societăţii în plan global ca mediu social asupra sistemului administraţiei publice şi rolul pe care

acest sistem îl are în evoluţia societăţii în ansamblu.

Compatibilitatea între sistemul administraţiei publice si societate este asigurată atât de

socialitatea sistemului, care evidenţiază particularităţile unui anumit tip de administraţie publică

în raport cu mediul social în care este organizat şi funcţionează respectivul sistem administrativ,

cât şi felul în care acest sistem reuşeşte săşi autoregleze structurile şi acţiunile în raport cu

22

nevoile societăţii. Ţinând seama de necesităţile colective comune ale tuturor cetăţenilor,

administraţia se realizează atât de organe ale statului, cât şi de către colectivităţile locale care

reprezintă expresia unei solidarităţi de interese proprii locuitorilor unei anumite zone sau unităţi

teritoriale şi care utilizează mijloace proprii în atingerea scopului său. Pornind de la definirea

generală a autorităţii publice ca reprezentând componenta de bază structurală şi forma

organizatorică distinctă de constituire şi manifestare a puterii publice alcătuită din una sau mai

multe persoane, care este înzestrată cu capacitatea juridică de a participa în nume propriu la

înfăptuirea sarcinilor revenind în mod specific puterii publice, în doctrină se arată ca autoritatea

administrativă reprezintă acea categorie a autorităţilor publice sau de stat cu o structură stabilă şi

o activitate continuă, înzestrată cu capacitatea juridică administrativă care îi permite participarea

în nume propriu la înfăptuirea puterii executive în limitele competenţei legal determinate.

Plecânduse de la faptul că prin structură se înţelege atât modul prin care sunt ordonate

elementele unui sistem, cât şi relaţiile ce se stabilesc între acestea, în procesul realizării funcţiilor

respective sistemului, se poate afirma că, în ceea ce priveşte administraţia publică, multitudinea

autorităţilor administrative ale statului şi ale autorităţilor locale determină ordonarea, în vederea

realizării funcţiilor pe care acestea le au, în baza a două criterii:

§ criteriul teritorial, căruia îi corespunde structura ierarhică;

§ criteriul funcţional sau al competenţei materiale, căruia îi corespunde structura

funcţională.

Ca atare, întregul sistem al administraţiei publice este constituit sub forma unei structuri

mixte, ierarhicfuncţionale. Autorităţile administraţiei publice se clasifică, în conformitate cu

criteriul teritorial, în autorităţi centrale şi autorităţi locale, după raza teritorială în care poate

acţiona autoritatea publică respectivă. Autorităţile administraţiei publice centrale acţionează în

interesul întregii colectivităţi umane existente în sistemul social, la nivelul statului, pe când

autorităţile administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor

locale, dintro anumită parte a teritoriului, interese care se armonizează cu interesele generale.

Indiferent de categoria în care este cuprins respectivul organ al administraţiei publice,

acesta este abilitat, în condiţiile legii, să desfăşoare activitate specifică de administraţie publică,

prevăzută în concordanţă cu competenţa sa. Aparatul administrativ se manifestă ca un ansamblu

complex destinat să satisfacă nevoile publice, care a fost constituit „treptat, pentru a asigura mai

ales permanenţa şi independenţa societăţii organizate politic şi pentru a răspunde anumitor

necesităţi care apar datorită vieţii în comun”. După cum se poate constata, organele

administraţiei publice instituite pentru a asigura serviciile au un rol bine determinat în cadrul

sistemului organelor statului, ele îndeplininduşi atribuţiile consacrate prin acte normative şi

contribuind nemijlocit la organizarea şi desfăşurarea activităţii sociale instituite în stat. Aceste

23

organe conlucrează între ele, cât şi cu celelalte organe ale statului, dar, în acelaşi timp, intră în

relaţii sociale şi în raporturi juridice cu alte autorităţi şi instituţii care prin menirea lor participă la

asigurarea stabilităţii socialeconomice a statului, conlucrând pentru realizarea intereselor întregii

societăţi.

2.3 MANAGEMENTUL INSTITUŢIEI PUBLICE ROMÂNEŞTI

Pentru a ilustra importanţa managementului instituţiei publice româneşti, mă voi referiri

în continuare la organizarea instituţiei publice (politica de personal şi structura organizatorică) şi

decizia la nivelul instituţiei publice (procesul decizional şi etapele fundamentării deciziei la

nivelul instituţiei publice româneşti).

În management, menirea actului decizional constă în direcţionarea conştientă a activităţii

economice şi sociale. Prin conţinutul, natura şi rolul său, decizia se afirmă ca nervul vital al

managementului instituţiei publice. Rolul deosebit al deciziei în management este subliniat de

faptul că prin intermediul ei se determină locul fiecărei verigi organizaţionale, a fiecărei

subunităţi şi a fiecărui angajat în parte la soluţionarea sarcinilor preconizate. Tot cu ajutorul

deciziilor se coordonează în spaţiu şi timp resursele şi se asigură ritmicitatea în realizarea

sarcinilor de plan.

Prin decizie se conceptualizează o situaţie de alegere sub forma unei imagini mentale sau

unui model explicit. În cazul modelului apare necesar ca la conceptualizarea lui să i se

implementeze elementele ce reprezintă o funcţie a experienţei managerului şi a celuilalt personal

de conducere, a caracterului selectiv al percepţiei şi ajudecăţii acestora, aplicate la datele situaţiei

problemelor economice şi sociale. Dacă la aceasta adăugăm şi cunoaşterea aprofundată a

conţinutului sistemului decizional, ne apar factorii necesari pentru raţionala orientare,

fundamentare, adoptare, aplicare, control, evaluare a deciziilor. Diversitatea deosebită a

deciziilor pune în evidenţă necesitatea cunoaşterii tipologiei acestor decizii în vederea

raţionalizării componentelor sale, pentru adoptarea şi aplicarea unor decizii calitativ superioare.

Proces raţional de alegere a unei linii de acţiune în scopul de a ajunge la un anumit rezultat,

decizia implică existenţa anumitor condiţii principale şi anume: a) existenţa unuia sau mai multor

obiective de atins, precis definite, cuantificate şi însoţite de un sistem riguros de măsurare a

realizării lor; b) existenţa mai multor alternative de acţionare din care să se aleagă soluţia pentru

atingerea obiectivului; c) existenţa factorilor limitativi, respectiv a celor economici, adică cei

legaţi de resursele de timp, mijloace băneşti, resurse de muncă, precum şi a celor sociali, în care

includem şi pe cei umani cu implicaţiile care decurg din etica şi morala umană.

24

Eficacitatea unei decizii reprezintă rezultatul transpunerii în fapte a acesteia, iar eficienţa

ei este raportul dintre efectul economicosocial util şi efectul economicosocial depus pentru

fundamentarea şi luarea ei. Procesul luării şi transmiterii deciziilor manageriale comportă trei

etape principale:

1) etapa de pregătire a deciziei, în cadrul căreia se conturează soluţiile posibile pentru

rezolvarea problemei;

2) etapa de determinare a soluţiei optime, realizabilă în condiţiile existente şi de luare

propriuzisă a deciziei;

3) etapa de motivare, transmitere şi control a deciziei

Judecarea eficienţei deciziei se face întrun mediu mobil: o decizie luată judicios poate

conduce la efectele necorespunzătoare, când condiţiile pentru care a fost luată se schimbă; invers,

condiţii mai favorizante pot determina efecte bune în decizii necorespunzătoare. Evaluarea

eficacităţii deciziei poate fi făcută şi prin prisma a două criterii: cel al calităţii obiective a deciziei

şi cel al acceptării deciziei de către cei însarcinaţi cu materializarea ei. Eficienţa deciziei nu este

de natură exclusiv economică, ci şi ecologică, socială, psihologică, etc. determinată de factori

specifici corespunzători al căror impact nu poate fi măsurat în termeni valorici. Criteriul

eficienţei economice ramâne reperul esenţial de referinţă in funcţie de care se efectuează

alegerea, în cadrul procesului decizional, dintre mai multe alternative a celei care oferă cele mai

mari efecte economice pentru un volum dat al resurselor angajate sau, întro formulare mai

generală, care maximizează raportul efect/efort sau diferenţa dintre aceşti doi termeni.


PUBLICE REPREZENTATIVE

În finalul capitolului am realizat un studiu comparativ al organizării unei instituţii publice

reprezentative, pe care am considerato a fi banca naţională a ţării respective. Acest studiu

comparativ a pus în evidenţă asemănările şi deosebirile dintre Banca Naţională a României, pe

de o parte şi Banca Franţei, Bundesbank, Banca Angliei, Banca Olandei şi Banca Finlandei, pe

de altă parte.

Obiectivele cercetării efectuate au fost – pe de o parte, de a demonstra legătura dintre

organigramele unor instiţii publice smilare la nivel naţional, relaţia consolidare instiţională –

capacitatea administraţiei publice şi reforma acestor instituţii, iar pe de altă parte, legătura dintre

managementul instituţiilor publice respective şi competenţele pentru care au fost înfiinţate. Ele

au fost cuantificate în două ipoteze de lucru specifice, al căror grad de adevăr a fost confirmat cu

ocazia cercetării efectuate în acest capitol al tezei.

25

Ipotezele specifice cu care lucrez în cuprinsul capitolului sunt următoarele: 1. Cu cât

există mai multe asemănări între organigramele unor instituţii publice, cu atât relaţia consolidare

instituţională – capacitatea administraţiei publice este mai strânsă şi reforma instituţiilor publice

respective mai bine realizată şi 2. Dacă organizarea unei instituţii publice este făcută ţinând

cont de managementul performant al activităţilor specifice acestei instituţii, atunci respectiva

instituţie îşi îndeplineşte competenţele pentru care a fost înfiinţată. În urma demersului ştiinţific

efectuat, se constată că cele două ipoteze de lucru se confirmă.

CONSIDERAŢII PARŢIALE

Astfel, am constatat că, pentru România şi pentru banca sa centrală este cu atât mai utilă

însuşirea experienţei băncilor centrale din ţările Uniunii Europene, privind integrarea deplină a

Băncii Naţionale a României în cadrul programului de activitate al Băncii Centrale Europene şi

colaborarea sa activă cu băncile centrale care alcătuiesc Sistemul European al Băncilor Centrale.

Din analiza legislaţiei din statele Uniunii Europene şi compararea cu Legea nr. 312/2004 privind

Statutul Băncii Naţionale a României, se poate ajunge la concluzia că legislaţia românească a

inclus cerinţele comunitare, astfel încât Banca Centrală a României să corespundă sub toate

aspectele profilului unei bănci centrale de tip european. Sistemul bancar românesc a fost asanat

şi consolidat, ajungînd la un nivel remarcabil de stabilitate financiară şi la o capacitate ridicată de

a juca rolul de locomotivă a economiei reale şi a integrării în Uniunea Europeană.

CONCEPTE CHEIE ALE CAPITOLULUI

reformă;

descentralizare;

administraţie publică;

decizie;

proces decizional.

26

CAPITOLUL AL IIILEA

STANDARDE EUROPENE PENTRU SISTEMUL DE MANAGEMENT

PUBLIC

Managementul public ca teorie şi practică este, cu ceritudine, o cale ştiinţifică de

rezolvare a problemei puse conducerii în procesul complex al reformei, al interdependenţelor şi

al schimbărilor care caracterizează lumea contemporană europeană, extrem de dinamică,

asigurând implementarea cu succes a standardelor comunitare.

Următoarele analize şi studii parţiale de domeniu legate de standardele europene pentru

sistemul de management public se constituie ca elemente de noutate şi contribuţii personale pe

care intenţionez să le aduc:

1. prezentarea apariţiei şi evoluţiei instituţiei publice în Uniunea Europeană, cu

ilustrarea ansamblului instituţiilor publice europene, în legătură concordantă cu

tratatele asupra Uniunii din anii 1986 (Actul Unic European), 1992 (Tratatul de la

Maastricht), 1997 (Tratatul de la Amsterdam) şi 2001 (Tratatul de la Nisa);

2. analiza structurii instituţionale a Uniunii Europene, conform celor 3 piloni: I –

dimensiunea comunitară; II – politica externă şi de securitate comună; III – justiţie şi

afaceri interne;

3. analiza şi clasificarea instituţiilor publice în Uniunea Europeană, în general şi

prezentarea rolului unor instituţii europene, în particular;

4. reliefarea rolului instituţiei publice la nivel european şi naţional, în ţările membre ale

Uniunii Europene;

5. ilustrarea modului de funcţionare al managementului instituţiilor publice moderne în

câteva state europene dezvoltate, membre ale Uniunii Europene, în legătură cu:

a. organizarea instituţiei publice în aceste state;

b. structura organizatorică a unei astfel de instituţii publice;

c. decizia la nivelul instituţiei publice respective, cu punerea în evidenţă a

etapelor fundamentării deciziei la nivelul instituţiei publice europene;

6. realizarea unui studiu de caz pe Primăria Londrei, ca model de management al

instituţiilor publice europene.

27

3.1 CONVERGENŢE MANAGERIALE ÎN EVOLUŢIA INSTITUŢIILOR PUBLICE ÎN

UNIUNEA EUROPEANĂ

Ideea unei Europe unite a fost susţinută dea lungul secolelor, dar numai după cel deal

doilea război mondial statele europene au instituţionalizat forme de cooperare internaţională, cu

competenţe în domenii specifice, cum ar fi: Organizaţia pentru Cooperare Economică Europeană,

Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord, Uniunea Europei Occidentale. Aceste organizaţii au

pus bazele unei solidarităţi mai strânse între statele europene, dar încă manifestau trăsăturile

clasice ale unei uniuni a statelor şi ale cooperării interguvernamentale. Considerat ca o instituţie

şi un vector al progresului în diferite domenii, managementul este învestit cu funcţie socială,

având sarcina orientării generale spre progres şi prosperitate a societăţii în cadrul căreia activează

şi îşi îndeplineşte vocaţia socială şi economică.

În capitolul al IIIlea, legat de standardele europene pentru sistemul de management

public am efectuat prezentarea apariţiei şi evoluţiei instituţiei publice în Uniunea Europeană, cu

ilustrarea ansamblului instituţiilor publice europene, în legătură concordantă cu tratatele asupra

Uniunii din anii 1986 (Actul Unic European), 1992 (Tratatul de la Maastricht), 1997 (Tratatul de

la Amsterdam) şi 2001 (Tratatul de la Nisa), p

UNIVERSITATEA „ LUCIAN BLAGA ” SIBIU FACULTATEA DE … · 1.4.3 Analiză de eficienţă a...

Documents

Transcript of UNIVERSITATEA „ LUCIAN BLAGA ” SIBIU FACULTATEA DE … · 1.4.3 Analiză de eficienţă a...