ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT

- Suport de curs -

Prof. univ. dr. Ioan ALEXANDRU

BUCUREŞTI

SUMAR MODULUL 1: GENEZA ŞI EVOLUŢIA DREPTULUI ADMINISTRATIV ÎN UE 6 §.1. BAZELE DREPTULUI COMPARAT 6 §.2. DREPTUL PUBLIC COMPARAT. CARACTERISTICI. 9 §.3. DREPTUL ADMINISTRATIV COMPARAT 11 §.4 CONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE ÎN ŢĂRI DIN UNIUNEA EUROPEANĂ 14 § 5. GENEZA ŞI EVOLUŢIA DREPTULUI ADMINISTRATIV ÎN ŢĂRI DIN UNIUNEA EUROPEANĂ 17 5.1. FRANŢA 17 5.2. ANGLIA 18 5.3. GERMANIA 20

MODULUL 2: IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ÎN ŢĂRI DIN UNIUNEA EUROPEANĂ 22 §.1. FRANŢA 22 §.2. ANGLIA 24 §.3. GERMANIA 26

MODULUL 3: ORGANIZAREA STRUCTURILOR ADMINISTRATIVE ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE 29 §.1. FRANŢA 29 §.2. ANGLIA 34 §.3. GERMANIA 42

MODULUL 4. APLICAREA PRINCIPIUL LEGALITĂŢII ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI UNOR ŢĂRI EUROPENE 45 §.1. FRANŢA 46 §.2. ANGLIA 47 §.3. GERMANIA 47

MODULUL 5: FORMELE DE PROTECŢIE A CETĂŢENILOR PRIN DREPTUL ADMINISTRATIV ÎN UNELE ŢĂRI EUROPENE 49 §.1. FRANŢA 50 §.2. ANGLIA 51 §.3. GERMANIA 52

MODULUL 6. RESTRICŢIILE LEGALE ŞI LIBERTATEA DE DECIZIE A AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE ÎN UNELE ŢĂRI EUROPENE 55 §.1. FRANŢA 55 §.2. ANGLIA 58 §.3. GERMANIA 60

2

I. Informaţii generale • Date de identificare a cursului

Date de contact ale titularului de curs: Date de identificare curs şi contact tutori: Nume: Crina Rădulescu Drept administrativ comparat Birou: Str.Povernei, nr. 6, S. 1, Birou Programe Comunitare

Anul III, Semestrul II Curs obligatoriu

Telefon: 318. 08. 97, int. 1153 Fax: 021 3122535 E-mail: radulescucrinan@yahoo.com 0

• Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite

Pentru parcurgerea şi intelegearea conceptelor cu care lucram la aceasta disciplina este necesara parcurgerea anterioara a cursurilor de: Drept constitutional şi Drept administrativ. • Descrierea cursului

Cursul oferă o perspectivă comparativă asupra dezvoltarii şi existenţei dreptului administrativ in principalele siteme de drept europene.

Odata cu integrarea României în Uniunea Europeană perspectiva comparativă a căpătat noi valente de studiu. Prezentarea sistemelor de drept administrativ, a principalelor probleme ale administraţiei publice din alte state ofera studentilor posibilitatea de cunoaste bune practici şi noi metode de implementare a reformelor administrative. • Organizarea temelor în cadrul cursului

Bibliografia necesar a fi parcursă pentru fiecare modul component al cursului poate fi procurată de la Biblioteca SNSPA şi/sau Biblioteca Central Universitară.

Cursul de Drept administrativ comparat este organizat pe următoarele module: Modulul 1: Geneza şi evoluţia dreptului administrativ în UE

Bibliografie: I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007; p. 19-51, p. 211-223. Modulul 2: Izvoarele dreptului administrativ în UE

Bibliografie: I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007; p. 53-80, p. 258-279. Modulul 3: Structurile administrative în UE

Bibliografie: I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007; p. 80-150, p. 223-258.

3

Modulul 4: Aplicarea pricipiului legalităţii activităţii administraţiei unor ţări europene Bibliografie:

I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007; p. 150-162 Modulul 5: Formele de protecţie a cetăţenilor prin dreptul administrativ în unele ţări europene

Bibliografie: I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007; p. 162-184. Modulul 6: Restricţiile legale şi libertatea de decizie a autorităţilor administrative în unele ţări europene

Bibliografie: I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007; p. 184-202 M. Cărăuşan – Unele aspecte privind preeminenţa dreptului comunitar asupra dreptului naţional al statelor membre; Articol apărut în Revista de drept public; Nr. 4/2003; p. 10-27 • Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs

Studentul are libertatea de a-şi gestiona singur, fără constrângeri, modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării calendarului disciplinei.

Calendarul disciplinei prevede patru verificări obligatorii pe parcursul semestrului, necesar a fi realizate, acestea condiţionând susţinerea examenului final.

Fiecare verificare urmăreşte evaluarea activităţilor individuale ale studentului de însuşire a cunoştinţelor necesar a fi parcurse pentru promovarea examenului la disciplina Drept administrativ comparat. • Materiale bibliografice obligatorii

Suportul de curs obligatoriu de parcurs pentru susţinerea examenului este I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007.

Bibliografia obligatorie a cursului poate fi procurată de la Biblioteca SNSPA şi/sau Biblioteca Central Universitară. • Materiale şi instrumente necesare pentru curs

Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate) • staţie sonorizare (pentru curs) • laptop • videoproiector • suport de curs

Pentru parcurgerea celor şase module ale cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală. • Politica de evaluare şi notare

Evaluarea studenţilor participanţi la curs se face conform următoarelor criterii ponderale: 40% verificare pe parcursul semestrului 50% examinare finală 10% din oficiu

Examinarea finală a studenţilor se face la cel mai înalt nivel de testare a cunoştinţelor prin intermediului testului grilă, ce oferă posibilitatea de verificare a tuturor cunoştinţelor acumulate de-a lungul cursului.

4

Cerinţe minime pentru nota 5 (sau cum se acordă nota 5): două lucrari de verificare cu notă peste 5 (cinci) şi nota 5 la testul grilă final

Cerinţe minime pentru nota 10 (sau cum se acordă nota 10): patru lucrări de verificare şi nota 10 la testul grilă final.

Studenţii care susţin examene de mărire de notă sau restante trebuie să prezinte toate sarcinile aferente cursului. • Elemente de deontologie academică

Conform art. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din examen. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea. Titularul sau comisia de examen întocmeşte, pe loc, un proces verbal de constatare a fraudei, pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului. În catalogul de examen se specifică, în dreptul numelui studentului, cuvântul “fraudă”. Exmatricularea se face de către Rectorul S.N.S.P.A., la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului.

Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007. • Studenţi cu dizabilităţi

În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu dizabilităţi se vor organiza şi sustine varificari pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală, o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau, daca este posibil, sa înregistreze rezolvarea subiectelor).

Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului (mihaela_carausan@yahoo.com). • Strategii de studiu recomandate

Pentru însuşirea cunoştinţelor transmise prin intermediul acestui curs va fi nevoie ca studentul să lege noile informaţii de cunoştinţele anterioare, să organizeze infomaţiile (în întâmpinarea acestei cerinţe cursul a fost realizat după o structură logică) pentru o uşoară asimilare a acestora. În acest sens studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică, abilitatea de a se angaja într-un proces de învăţare independent, precum şi abilităţi de a găsi, evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit.

Pentru parcurgerea bibliografiei minimale recomandate studentul va avea nevoie de aprox. 50 de ore la care se adauga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale.

5

II. Suport de curs la disciplina

„Drept administrativ comparat”

MODULUL 1: GENEZA ŞI EVOLUŢIA DREPTULUI ADMINISTRATIV ÎN UE §.1. Bazele dreptului comparat

Studii de drept comparat au fost întreprinse până acum în special în domeniul dreptului privat, în sensul său cel mai larg1. Acest fapt este cu atât mai remarcabil când unii îşi amintesc că rădăcinile istorice ale dreptului comparat sunt „înfipte” în dreptul public2 şi că transferul experienţei legale ale statelor „mai vechi” pentru a susţine dezvoltarea dreptului public şi, în particular, al celui constituţional către statele „mai tinere”, a avut un rol incontestabil pentru primele şi a exercitat şi continuă să exercite şi astăzi o influenţă considerabilă asupra celor din urmă.

Motivul acestei orientări unidirecţionale a dreptului comparat către problemele dreptului civil îl poate constitui în primul rând faptul că nevoia practică de a-l chema în ajutor s-a concentrat mai presus de orice în domeniul dreptului privat. Relaţiile comerciale şi personale ce depăşesc graniţele naţionale sunt în mod tradiţional mai apropiate şi mai mult dezvoltate între cetăţeni individuali decât între administraţiile naţionale sau între cetăţenii dintr-un stat şi administraţia dintr-un alt stat. În cazul dreptului administrativ în particular, ar trebui, de asemenea, adăugat că acesta este un domeniu de drept relativ nou, ce s-a dezvoltat în statele europene numai în timpul secolului al XIX-lea, când s-a ajuns la noţiunea de „stat de drept”. De atunci, sarcinile şi autoritatea administraţiei vis-à-vis de cetăţeni s-au dezvoltat continuu; într-adevăr, într-o asemenea măsură, încât relaţiile dintre indivizi şi administraţie au egalat cantitativ volumul relaţiilor legale dintre înşişi cetăţenii3. Pe fundalul unei influenţe în continuă creşte a civilizaţiei vestice şi al unui standard moral, economic şi chiar legal, în state diferite prin schimbul reciproc de bunuri şi idei, este greu de imaginat că dreptul administrativ va mai rămâne mult timp „neatins” de dreptul comparat. Aşa după cum afirma J. Schwarze, în „European Administrative Law (Office for Official Publications of the European Communities, Sweet and Maxwell, 1992): „Orice teorie legală de astăzi trebuie să-şi evalueze conţinutul utilizând dreptul comparat, având mereu în vedere similarităţile în continuă evoluţie dintre condiţiile de viaţă şi dintre noţiuni de drept din mari regiuni ale lumii şi, într-adevăr, cu cât puterea de stat intervine mai mult în relaţiile legale, cu atât este mai important să se procedeze la o comparaţie a drepturilor publice”.

Înainte de a examina specificul procesului comparativ în dreptul public şi în particular în dreptul administrativ, câteva remarci generale asupra conceptului, rolul şi metodele de drept comparativ.

În ceea ce priveşte conceptul o definiţie unică, general recunoscută a dreptului comparat, nu se poate întâlni nici în legislaţiile naţionale şi nici la nivel european4. Plecând de la sensul textual al expresiei, dreptul comparativ poate fi descris că punerea faţă în faţă a legislaţiilor diferite, având în vedere că acest proces poate fi extins atât la spiritul şi stilul întregului sistem legal (aşa-numitele macro-comparaţii), cât şi la soluţiile problemelor individuale, aşa cum apar ele în variatele sisteme legale în discuţie (aşa-numitele micro-comparaţii).

Dreptul comparativ este, întâi de toate, o metodă de a dobândi cunoştinţe. În gradul în care expune această caracteristică, el este capabil să ofere o varietate de soluţii la probleme mai multe şi mai diverse decât cele oferite de o ştiinţă juridică cu preocupare naţională. Dreptul comparat îmbogăţeşte şi extinde „gama de

1 Studii de drept comparat în sfera dreptului public sunt neobişnuite. Vezi în particular M. Cappelletti, Drept constituţional comparat, Indianapolis/N. York/Charlottesville, Virginia, 1979. 2 Acest lucru a fost demonstrat în mod impresionant de Montesquieu, fondatorul dreptului comparat modern, în lucrarea să Spiritul legilor. Este, de asemenea, interesant că Aristotel a adunat şi el constituţiile greceşti şi în Politica să a dezvoltat o teorie atât comparată, cât şi evaluativă a Statului. 3 J. Rivero, „Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif” Publications of the European University Institute, Florence, 1978, vol. I, p. 392 şi urm. 4 O sumă de definiţii variate poate fi găsită în L.J. Constantinesco, Rechstvergleichung, vol.1, Berlin, 1971, p. 206 şi urm. şi A.F. Schnitzler, Vergleichende Rechtslehre, ediţia a 2-a, Basel, 1961, p. 106 şi urm., p. 108.

6

soluţii” şi oferă persoanei care foloseşte critic această posibilitate de a găsi o „soluţie mai bună” la o problemă concretă . 5

Mai mult, dreptul comparat urmăreşte, de asemenea, ţeluri specifice relevante pentru practică. Astfel, studii comparative sunt des folositoare pentru acţiunile de pregătire a procesului legislativ şi această metodă de drept comparat facilitează atât crearea unui drept nou, cât şi sarcina unei unificări supranaţionale de drepturi. În sfârşit, dreptul comparat poate fi o soluţie pentru judecători în interpretarea legii şi în rolul lor creativ de „creatori” de legi . 6

Atunci când este vorba de elaborarea dreptului naţional, legislatorii au recurs frecvent în multe domenii şi în multe ţări la materialele elaborate de jurişti ce utilizează metoda dreptului comparat.

În dreptul organizaţiilor internaţionale, folosirea dreptului comparat este, în temeiul politicilor legale, o precondiţie necesară pentru orice tip de creaţie de drept; astfel, este folosit, pe de o parte, la crearea organizaţiei înseşi (formularea tratatului de fondare) şi, pe de altă parte, pentru regulile autonome din sfera internă (crearea unui drept secundar). Motivul constă în faptul că, cunoştinţele adunate din variatele legislaţii naţionale ale statelor membre dintr-o organizaţie internaţională nu reprezintă doar un „rezervor” de idei binevenite pentru formarea legislaţiei acestei organizaţii. Din contră, o analiză mai amănunţită a legislaţiilor naţionale va demonstra ce valori sunt apte pentru o implementare pozitivă în interiorul unei comunităţi de state şi care procese sunt cele mai potrivite pentru a asigura realizarea la maximum a principiilor comune. Cu alte cuvinte, dreptul comparat poate să aducă o contribuţie decisivă la dezvoltarea şi funcţionarea efectivă a unei organizaţii internaţionale şi la aprobarea cadrului legislativ intern al acesteia.

De departe însă cea mai importantă funcţie a dreptului comparat, este de a pregăti o unificare transnaţională (parţială) a dreptului, de a fi implementat în legislaţiile naţionale, al cărei scop este „de a reduce sau a elimina pe cât posibil” diferenţele dintre sistemele de drept naţionale. Asemenea proiecte pot fi întreprinse cu succes numai pe baza unei folosiri intensive a dreptului comparat. Unificarea dreptului este mai puţin o chestiune de putere şi mai mult o problemă de convingere şi de dezvoltare a consensului. La aceasta ar trebui adăugat că diferenţele existente în legislaţiile naţionale pot fi puse într-adevăr în evidenţă numai prin folosirea dreptului comparat şi că unificarea drepturilor şi dreptul comparat sunt din acest motiv legate irevocabil unul de celălalt.

O unificare a legislaţiei se poate realiza pe două căi: pe de o parte, prin intermediul „legilor uniforme”, negociate între state şi puse în aplicare în fiecare stat şi, pe de altă parte, prin activităţile legislative supranaţionale ale organizaţiilor suprastatale. Această din urmă formă de unificare a drepturilor este tipică comunităţilor ce vizează o integrare economică regională. Integrarea economică este de fapt greu de imaginat fără unificarea simultană a regulilor comerciale, adică fără o integrare legală. Articolul 100 C.E.E. ilustrează legătura dintre integrarea economică şi cea legislativă în contextul tratatelor fondatoare ale Comunităţii Europene. Această clauză fixează competenţa Consiliului de a adopta directive apropiind acele prevederi şi reglementări legale ale statelor membre care „afectează direct întemeierea şi funcţionarea Pieţei Comune”.

Nu ar trebui uitat, totuşi, că dreptul unificat, când este creat într-o formă obligatorie, poate, în ciuda tuturor progreselor pe care le poate reprezenta pentru dezvoltarea dreptului, riscă, de asemenea, să producă efecte conservatoare. Dacă se doreşte să nu se inhibe dezvoltarea ulterioară a legislaţiei naţionale, atunci dreptul unificat ar trebui utilizat în primul rând pentru a adapta legislaţiile naţionale la cerinţele Uniunii.

În ceea ce priveşte crearea aşa zisului drept judiciar (creat de instanţele de judecată) şi interpretarea statutelor (a normelor juridice) din diverse acte normative, trebuie arătat că acestea – atât la nivel naţional cât şi supranaţional – pot să se bazeze pe studiile de drept comparat în care problema este aceea a clarificării confuziilor conceptuale bazate pe limbaj sau acoperirea unor goluri în dreptul scris utilizând principii generale de drept. Judecătorului nu-i este permis de regulă să utilizeze extensiv dreptul comparat, deoarece aderenţa că principiu general la textul neambiguu dintr-un drept naţional reprezintă esenţa

5 M. Cappelletti et al., Integrare prin drept: Europa şi experienţa federală americană. O introducere generală; Integrare prin lege, vol.1, Berlin/N. York, 1986, p. 1 şi urm., p5 şi urm., asupra dreptului comparat că o „a treia şcoală” între pozitivisumul juridic şi gândirea juridică naturală. Al. Oteteleşanu, „Curs de Drept Civil Comparat”, Ed. „Cultura Poporului” Bucureşti, 1936. 6

7

oricărei legislaţii civilizate şi normele clar reglementate nu pot fi ocolite utilizând argumente bazate de dreptul comparat.

Deoarece judecătorul mai are un rol de jucat în crearea dreptului şi chiar, în contextul interpretării normelor juridice, acţionează pe unele căi înrudite cu legislatorul prin formularea unor reguli abstracte, dreptul comparat îşi poate dovedi utilitatea aici, aşa cum o face şi pentru legislator, când acesta adoptă legi noi. La aceasta ar trebui adăugat faptul că toate actele legislative supranaţionale au scopul realizării unificării dreptului. Dacă acest fapt nu este trecut cu vederea, atunci o interpretare ulterioară şi un progres în dezvoltarea acestui drept trebuie să urmeze această prezumţie. Aceasta înseamnă că judecătorul trebuie să utilizeze, deşi indirect, dreptul comparat ca o unealtă de lucru şi în acest context. Pentru că fără un drept comparat ar fi practic dificil de realizat un standard comun în interpretarea judiciară şi dezvoltarea dreptului comun nou creat.

În ceea ce priveşte metoda, principiul funcţionalităţii este în general recunoscut ca principiul metodologic de bază pentru orice comparaţie a legilor. Problema iniţială trebuie concentrată asupra uneia concrete şi trebuie să vizeze metoda care poate oferi soluţia.

În acest tip de abordare trebuie avut grijă să se asigure că problema în discuţie este formulată în termeni ce sunt, pe cât posibil, fără legătură cu concepţiile doctrinare specifice ale legislaţiei din care provin. Numai aşa este posibil de a recunoaşte o normă care se găseşte într-o legislaţie străină şi care, din punct de vedere doctrinar, poate fi formulată sau situată diferit, ca o soluţie cu aplicaţie similară (aşa-numita parte negativă a principiului funcţionalităţii).

Mai mult, este posibilă descoperirea unor echivalenţe posibile ale soluţiei unei probleme dată într-o legislaţie proprie, numai acolo unde este evitată orice restricţie inutilă cu privire la tipul surselor de drept care trebuie luate în considerare: o sursă de drept trebui, în acest tip de analiză legală comparată, să fie orice element ce reglează esenţa legală a unei societăţi sau care, cel puţin, contribuie la ordonarea ei.

În particular, aplicarea principiului funcţionalităţii va da naştere, pe de o parte, unui efect negativ cu privire la procesul comparaţiei, adică faptul că soluţiile luate din legislaţiile investigate vor trebui să fie „purificate” pe cât posibil de orice conţinut conceptual pentru a facilita separarea lor de doctrina raţională specifică şi a uşura propria lor evaluare. Pe de altă parte, folosirea principiului funcţionalităţii are un efect pozitiv în acest context, în gradul în care fiecare soluţie trebuie examinată de sine stătător cu privire la aplicarea sa şi trebuie astfel stabilită spre comparaţie. Destul de nesemnificativă în acest context este problema dacă paşii sau elementele individuale din interiorul întregii soluţii, când se evaluează în legătură cu abordarea urmată în legislaţia naţională particulară studiată, sunt sau nu de fapt diferiţi şi dacă în această abordare ei atribuie sau nu o semnificaţie diferită.

Primele sugestii ale acestei forme de drept comparat funcţional pot fi găsite de asemenea în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie. Astfel, în decizia „Algera”, când s-au examinat condiţiile ce guvernează revocarea actelor administrative. Curtea Europeană nu s-a limitat ea însăşi numai la urmărirea termenelor de decădere în multe legislaţii; ea a luat, de asemenea, în considerare conceptele de „waiver” (un document scris care dovedeşte renunţarea la o pretenţie sau un drept) şi „forfeiture” (ţi se ia ceva, deoarece o înţelegere sau o regulă a fost încălcată sau ca o pedeapsă), ce au o funcţie similară în dreptul german.

Abordarea funcţională a dreptului comparat se regăseşte clar în pledoariile finale ale Avocatului-General Warner în cazul „Mills”. Domnul Mills a introdus o acţiune împotriva rezilierii contractului său de muncă ca translator la Banca Europeană de Investiţii. În determinarea valabilităţii concedierii, Curtea Europeană a făcut referire la „principiile” generale de drept dintre „stăpâni şi slujitor”, la care se referă Regulamentul de personal al Băncii. Cazul privea, printre altele, chestiunea dacă personalul Băncii de Investiţie avusese o relaţie de angajare guvernată de dreptul public sau de dreptul privat.

Avocatul-General Warner s-a referit, în abordarea sa comparativă a situaţiei legale din statele membre, la absenţa unei distincţii între dreptul public şi cel privat în Marea Britanie şi Irlanda. Natura relaţiei de angajare cu Banca de Investiţii nu ar trebui, prin urmare, descrisă utilizând terminologia dreptului public sau privat. Din contră, problema reală era dacă personalul Băncii aparţine sau nu categoriei, existentă în fiecare stat membru, de funcţionari publici, ale căror drepturi erau protejate în moduri diferite, prin prevederi legale speciale şi care se bucură de un anumit privilegiu derivând din puterea suverană a statului.

8

În acest context, declaraţiile Avocatului General Warner ce privesc rolul metodei funcţionale a dreptului comparat în determinarea principiilor generale de drept sunt instructive. În căutarea principiilor generale comune drepturilor statelor membre, este nefolositor să folosim termeni derivaţi din sistemele naţionale particulare şi necunoscute sau având înţelesuri diferite, în altele. Ar trebui, mai degrabă, să căutăm adevărul în spatele etichetelor: să încercăm să identificăm substanţa drepturilor, puterilor şi obligaţiilor legale recunoscute şi impuse în diferitele sisteme.

Studiul comparativ se sfârşeşte cu o evaluare critică a rezultatelor obţinute prin intermediul comparaţiei. Aceasta înseamnă că, în fiecare caz în parte este necesar să se determine care din mai multe soluţii este mai potrivită şi, astfel, preferată că o soluţie „mai bună”.

În timp ce această evaluare este în principiu o problemă de apreciere separată a soluţiilor naţionale existente, în care este avut în vedere dreptul organizaţiilor internaţionale, o evaluare legală a scopurilor organizaţiei în discuţie trebuie, de asemenea, luată în considerare, deoarece numai atunci procesul comparativ va dobândi un cadru şi un standard în interiorul căruia se pot judeca soluţiile diferite. Aceasta devine clar dacă privim principiile de legalitate dezvoltate de Curtea Europeană şi care predomină în interiorul Comunităţii. Un studiu comparativ „autonom” ce ia în considerare numai sistemele naţionale relevante ar putea, desigur, să constituie paşi semnificativi spre dezvoltarea unei poziţii comune cu privire la probleme specifice. Totuşi, în interesul unei realizări adecvate a sarcinilor şi obiectivelor Uniunii, nu este suficient să ne bazăm numai pe aceste elemente comune în formularea principiilor legale ale dreptului comunitar. În plus, este necesară o evaluare a acestor elemente, faţă de standardele scopului particular al integrării, urmat în Tratat.

Acest punct de vedere mai rezultă din decizia Curţii în cazul „Internaţionale Handelsgesellschaft” din 17 decembrie 1970, în care s-a afirmat expres că: „respectarea drepturilor fundamentale este parte integrantă a principiilor generale de drept protejate de Curtea de Justiţie. Protecţia unor asemenea drepturi, inspirată de tradiţiile constituţionale comune ale statelor membre, trebuie asigurată în interiorul cadrului structural şi al obiectivelor Comunităţii”.

§.2. Dreptul public comparat. Caracteristici . 7

Dreptul public se caracterizează printr-o multitudine de trăsături distinctive, ce nu pot fi întâlnite în aceeaşi măsură sau în aceeaşi combinare în alte domenii ale dreptului. Din punctul de vedere al efectului lor posibil asupra dreptului comparat, cele mai importante dintre aceste caracteristici pot fi rezumate după cum urmează:

Scopul de reglementare al dreptului public se extinde atât asupra structurii şi sarcinilor puterii de stat cât şi asupra relaţiei dintre Stat ca proprietar şi cetăţeni individuali. Astfel, dreptul public are chiar din obiectivul său, o imagine proprie: se preocupă de elementele structurale esenţiale ale statului. Aceasta înseamnă, mai mult, că dreptul public este determinat într-o măsură mai mare decât alte ramuri de drept de factori extra-legali, ce îşi găsesc rădăcinile în tradiţia istorică, în stilul politic şi ideologiile specifice8. Că urmare, conceptele de drept public sunt formulate într-o măsură mai mare decât, de exemplu, cele de drept privat prin crezuri naţionale şi concepte de valori. Adevăratul lor conţinut poate fi determinat numai dacă sunt luate în considerare influenţele politice, presiunile sociale, eficacitatea constituţiei şi alţi factori.

Prin natura lucrurilor, domenii vaste ale dreptului public sunt determinate mai puţin printr-o legalitate substanţială inerentă decât prin dorinţa politică de schimbare din partea forţelor ce deţin temporar puterea. Desigur, există norme în dreptul public, în particular în cadrul dreptului administrativ, care sunt din punct de vedere politic mai mult sau mai puţin neutre. În dreptul administrativ, totuşi, se iau decizii ce au un impact important asupra concepţiei şi politicii legale a statului. Nu trebuie să ne gândim decât la cum este formulat dreptul guvernând ordinea publică şi securitatea sau la poziţiile diferite cu privire la dreptul cetăţeanului de a ataca acte ale administraţiei în faţa Justiţiei.

Diversele domenii ale dreptului public se compun în mod tradiţional dintr-un amestec de straturi cu legi scrise şi legi nescrise. Astfel, dreptul administrativ în particular, s-a dezvoltat în aproape toate ţările, mai puţin prin intermediul dreptului statutar (legile scrise adoptate de un Parlament sau un organ similar) şi mai mult în Conceptul „drept public” este folosit că termen generic acoperind dreptul constituţional şi pe cel administrativ. 7

Fl. Vasilescu, „Constituţionalitate şi constituţionalism”, Ed. Naţional, Bucureşti, 1999. 8

9

forma dreptului jurisprudenţei. Dar chiar jurisprudenţa, în anumite zone ale dreptului administrativ şi constituţional este în multe privinţe rudimentară, aşa că este necesar să fie îmbogăţită cu surse de drept suplimentare că, de exemplu, literatura academică şi practica Statului de a clarifica legea. În plus, nu ar trebui uitat că interpretarea legii scrise de către Justiţie are deseori o semnificaţie mai mare decât înseşi normele legale. Aceasta se aplică mai ales la dreptul constituţional.

Dreptul public foloseşte în mod tradiţional şi într-o măsură mai mare decât alte ramuri de drept prevederi de bază şi concepte de bază şi concepte de valori ce trebuie articulate prin interpretare. Exemplele bune ale acestui fapt includ conceptele de „ordine şi securitate publică” sau „corectitudinea dreptului”. În cazul acestora şi alte similare, canoane formale de construcţie nu sunt în nici un caz suficiente scopurilor de articulare a unui standard legal concret. Fără a cunoaşte practica concretă, este şi mai puţin posibil să se determine înţelesul fiecărui termen decât este cu privire la clauzele generale de drept privat.

În concluzie, ar trebui menţionat faptul că dreptul public, prin însăşi natura să, este supus continuu la presiuni puternice prin intermediul exerciţiului puterii politice. Din aceasta rezultă că, în special acolo unde nu există nici o „presiune contrară” prin prevederi legale clare sau unde nu există protecţie legală cuprinzătoare prin intermediul Justiţiei, conţinutul dreptului că drept public este capabil de schimbări mai mult sau mai puţin cunoscute şi într-o perioadă de timp foarte scurtă.

Principiile generale ale dreptului comparat mai sus menţionate, guvernează, de asemenea, metodologia comparaţiilor din interiorul dreptului public. Ar fi greşit să se considere că există o metodă comparativă specifică dreptului public, dar una sau două trăsături specifice trebuie luate în consideraţie, atunci când dreptul public este subiectul investigaţiei comparative.

Caracteristicile de bază ale dreptului public au fost stabilite mai sus. Având în vedere principiile generale ale dreptului comparat, rezultă din aceste caracteristici că înregistrarea şi evaluarea precisă a variatelor surse de drept din cadrul dreptului public ar fi relativ dificile, neomiţând natura lor şi, în particular, sensibilitatea lor la schimbare. Din cauza incertitudinilor arătate mai sus, afirmaţii despre substanţa reală a unei norme că o garanţie şi un înţeles eficient al sursei de drept folosită într-un caz individual, pot fi făcute numai cu anumite rezerve, în contextul comparaţiilor dreptului public.

Este astfel posibil, de principiu, să se stabilească, că comparaţiile în domeniul dreptului public sunt cu atât mai pline de succes cu cât conţinutul politic al construcţiilor şi normelor individuale este mai redus, cu alte cuvinte, cu cât este mai „tehnică” cu atât va fi mai uşoară orice încercare de comparaţie. Recunoaşterea acestui fapt poate încuraja extinderea unor încercări, mai degrabă limitate de până acum, de a realiza proiecte comparative în acest domeniu la arii largi ale dreptului administrativ modern.

Din cauza bazei dreptului public în sfere politice şi tradiţii istorice, şansele unei unificări transnaţionale treptate a drepturilor în acest domeniu, pe baza dreptului comparat, nu par a fi, bineînţeles, prea mari. În lumina unei internaţionalizări susţinute şi dorite a standardelor dreptului administrativ şi constituţional, totuşi, limitele dreptului comparat bazat pe practicile tradiţionale ce au prevalat până acum devin astăzi din ce în ce mai irelevante. Astfel, şansele unei unificări a drepturilor în ramura dreptului public se îmbunătăţesc.

Desigur, acceptarea parţială sau chiar completă a unei norme străine într-o legislaţie naţională proprie este foarte probabil să fie dorită când probleme mai mult sau mai puţin neutre din punct de vedere politic necesită o soluţie – cu alte cuvinte, probleme ce necesită măsuri care au de-a face cu substanţa lor. Următoarea maximă se poate aplica şi scopului unificării legislaţiilor, şi anume: cu cât scade conţinutul politic al prevederilor legale, cu atât creşte capacitatea de comparaţie şi, cu aceasta, proiectul creării unui drept unitar. Atâta timp cât dreptul constituţional şi o mare parte a dreptului administrativ tradiţional, că de exemplu legile privind ordinea publică, sunt legate de sfera politicului, este puţin probabil că compatibilitatea regulilor individuale să fie, în final, suficientă pentru a determina o unificare eficientă a dreptului. Datorită caracteristicilor specifice ale acestor ramuri de drept în special, există o cerinţă prealabilă, şi anume că statele în cauză să împărtăşească, într-o măsură semnificativă, aceleaşi opinii politice şi ideologice. În cazul unor comunităţi apropiate de state, care demonstrează, în general, aceeaşi structură economică, socială, culturală şi politică, şansele unei unificări transnaţionale a dreptului public ar fi maxime. Deoarece aceste condiţii par a fi tot mai prezente în interiorul Uniunii Europene şi al Consiliului

10

Europei, ar fi legitimă speranţa că mişcarea către o „ius commune” de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine şi în domeniul dreptului public.

§.3. Dreptul administrativ comparat În contextul studiului influenţei dreptului administrativ francez asupra dezvoltării dreptului german,

Ulrich Scheuner a scris în 1963 că dreptul administrativ aparţine acelor ramuri de drept „în care caracteristicile naţionale ale poporului şi statului sunt dezvăluite cel mai complet”, aşadar în dreptul administrativ formele instituţionale se dovedesc a fi rezistente la schimbare. Chiar şi poziţia legală a personalului administrativ, relaţia dintre administraţie şi cetăţean, nivelul centralizării şi întregul stil de administrare, sunt, conform cu Scheuner, „într-o mare măsură expresia particularităţilor naţionale” . 9

În măsura în care acest punct de vedere ar putea sugera concluzia că dreptul administrativ că un întreg este subiect nepotrivit pentru studiu în dreptul comparat, este necesar a lămuri două probleme. Chiar la începutul secolului, când expunerile ştiinţifice de drept administrativ au început să ia având, au fost iniţiate numeroase studii despre sistemele străine de drept administrativ.

Astfel, Otto Mayer, chiar înainte de a publica lucrarea să fundamentală despre dreptul administrativ german, în 1866 a scris o carte despre dreptul administrativ francez şi a făcut modelele franceze accesibile doctrinei dreptului administrativ german10. Edouard Lafferriere, unul din fondatorii doctrinei dreptului administrativ francez, tratează în „Traite de la juridiction administrative et des recours contentieux”, care a apărut în 1887, protecţia dreptului administrativ oferită în alte state11. În plus, introducerea de bază a lui Albert V. Dicey în dreptul constituţional englez, care a apărut în 1885, tratează, de asemenea, drept administrativ francez. În timp ce Dicey a negat existenţa unui „administrative law” comparabil cu „droit administratif” în dreptul englez12, profesorul american de drept administrativ Frank J. Goodnow a discutat nu numai Franţa şi Germania, dar şi Anglia şi Statele Unite, în cele două volume ale sale „Drept administrativ comparat” (1893). În prefaţă, Goodnow a scris: „Marile probleme ale dreptului public modern sunt în cea mai mare parte cu caracter administrativ. În timp ce trecutul a fost unul constituţional, prezentul este al reformei administrative. Condiţiile sociale moderne complexe solicită enorm partea administrativă a guvernului, solicitări care nu vor fi satisfăcute întru totul sau adecvat, în afară de cazul când cunoştinţe bogate de drept administrativ şi ştiinţa administraţiei sunt deţinute de legiuitorii noştri şi modelatorii de opinie. Aceste cunoştinţe pot fi obţinute numai prin studiu şi prin comparaţie cu metode administrative străine”. În contextul preocupărilor noastre această constatare este extrem de importantă.

La începuturile dreptului administrativ comparat, atenţia s-a îndreptat în primul rând în a experimenta sistemele de drept administrativ străine, mult mai dezvoltate, accesibile în practica doctrinei proprii. Mai presus de toate, a fost jurisprudenţa Consiliului de Stat francez, care a exercitat o influenţă extensivă, în parte, prin intermediul cercetării ştiinţifice comparate a dreptului administrativ din multe ţări europene şi ne-europene13. Dreptul administrativ danez, pentru a da încă un exemplu, a fost decisiv influenţat de studiu comparativ al lui Paul Andersen despre „acte administrative nule” (1924), concluzii care s-au potrivit într-o mare măsură cu dreptul francez şi german . 14

Din ce în ce mai mult argumentele dreptului comparat sunt luate în consideraţie în pregătirea legilor în domeniul dreptului administrativ . 15

Astfel, Franks Committee, al cărui Raport despre tribunalele administrative şi anchete a condus spre cea mai importantă reformă administrativă postbelică în Regatul Unit, s-a consultat, de asemenea, cu experţii

9 U. Scheuner, Der Einfluss des französischen Verwaltungsrecht”, DÖV, 1963, p. 714; de asemenea, Curs de drept administrativ comparat (redactat după notele lui J. Rivero), Paris, 1957 – 1958, p. 18 şi urm., asupra dificultăţilor speciale ale dreptului administrativ comparat. 10 O. Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Despre influenţa dreptului francez asupra operei lui O. Mayer, vezi, de exemplu, R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediţia a 8-a, Paris, 1982, p. 87. 11 Asupra influenţei operelor ştiinţifice germane şi franceze în domeniul dreptului administrativ, J. Rivero, Dreptul administrativ francez şi dreptul administrativ străin, Pagini de doctrină, p. 475, 479.

Ibid, p. 330. Vezi mai în detaliu mai departe Cap. 2.4. Anglia. 1213 În special contribuţiile variate în Consiliul de Stat. Carte jubiliară, Paris, 1952, partea a 2-a, p. 48 şi urm.; J. Rivero, op. cit., subsol 74, p. 475 şi urm. 14 În traducere germană, Paul Andersen Ungültige Verwaltungsakte, Manheim/Berlin/Leipzig, 1927. Vezi mai multe detalii Cap. 2, Secţiunea Danemarca.

De exemplu, A. Holleaux, Les nouvelles lois francaises sur l’information du public, RISA, 1981, p. 191, 192, asupra „inspiraţiei străine”. 15

11

străini16. Despre posibilităţile şi limitele dreptului administrativ comparat, Franks Committee arăta în raportul său final17: „În aceste probleme, fiecare ţară caută să-şi rezolve propriile probleme în cadrul instituţiilor sale şi al modului de viaţă, un echilibru adecvat între interesul public şi cel privat. Transpunerea practicii unei ţări în procedurile alteia este puţin probabil să fie potrivită, deşi, de vreme ce, problema de bază, relaţia dintre individ şi administraţie este comună, va continua să fie avantajos studiul comparativ”.

După al doilea război mondial, dreptul administrativ european a câştigat o nouă dimensiune prin cooperarea statelor europene din Consiliul Europei şi Comunitatea Europeană. În contextul Consiliului Europei, Comisia Europeană şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului trebuie să acorde o mare atenţie dreptului comparat în interpretarea şi aplicarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, cu scopul de a da prevederilor Convenţiei o semnificaţie autonomă, care nu este legată de nici o caracteristică naţională particulară. Oriunde pretinsele violări ale drepturilor omului au legătură cu măsurile administraţiei, formulările comparative ale Curţii sunt, de asemenea, relevante pentru dreptul administrativ.

În contextul Comunităţii Europene, Curtea Europeană este preocupată, mai ales, de rezultatele dreptului administrativ comparat. Dreptul comparat este de o relevanţă specială acolo unde dreptul comunitar trebuie interpretat în lumina variatelor versiuni lingvistice. Un exemplu în acest sens este cazul Comisia v. R.F.G. Curţii i s-a cerut să decidă dacă R.F.G. a încălcat a 6-a directivă a Taxei pe cifra de afaceri, când a asigurat o scutire de TVA pentru câteva servicii ale firmelor de transport ale Deutsche Bundespost. Corespunzător directivei, o scutire a impozitului este asigurată pentru „asigurarea serviciilor prin serviciile poştale publice”. Curtea a examinat textul prevederii în cauză în toate versiunile lingvistice şi a tras concluzia că numai serviciile asigurate de serviciile poştale publice în sens organizaţional sunt scutite de impozit. R.F.G. a încălcat astfel directiva în măsura în care a extins scutirea de impozit pentru serviciile aparţinând altor firme de transport.

Mai mult, dreptul administrativ comparat, cum deja s-a arătat, joacă un rol important în dezvoltarea şi concretizarea principiilor generale ale dreptului administrativ al Curţii de Justiţie.

În legătură cu această problemă, a integrării legislaţiilor naţionale, se poate pune în discuţie dacă există şansa în viitor de a elabora o legislaţie europeană comună în domeniul dreptului administrativ.

Folosind principiile generale ale dreptului administrativ, este posibil să se ilustreze prin exemple influenţele reciproce ale dreptului administrativ european şi naţional. Pe de altă parte, în formularea principiilor generale ale dreptului comunitar, Curtea Europeană de Justiţie are în vedere principiile recunoscute în sistemele naţionale legale. De asemenea, sinteza de drept administrativ făcută la nivel comunitar, reflectă reîntoarcerea la sistemele naţionale administrative. Otto Bachof a atras deja atenţia, cu scoaterea în relief a acestor relaţii, într-o lucrare despre „sistemul doctrinar al dreptului administrativ în faţa sarcinilor curente ale administraţiei”. Ţinând seama de importanţa Curţii Europene de Justiţie în dezvoltarea progresivă a dreptului comunitar, el a spus: „Opiniile diferite, de exemplu, despre natura actului administrativ, ilegalitatea lui şi consecinţele acestei ilegalităţi, despre abuzul de putere în sistemul german şi deturnarea de putere în sistemul francez, toate trebuie să formeze o părere despre jurisprudenţa europeană. Sistemele doctrinare naţionale nu pot rămâne neatinse de aceasta. Este greu de imaginat că pe termen lung sistemele doctrinare de acţiune administrativă german, francez, italian, etc., precum şi cel european, pot exista paralel”.

Posibilităţile şi limitările unui drept administrativ european comun au fost la început pe deplin considerate de Jean Rivero ca o problemă cuprinzătoare . 18

În ciuda tuturor legăturilor cu specificul naţional, Rivero a putut vedea pe fundalul problemelor similare şi al încercărilor similare de găsire a soluţiilor din sistemele administrative naţionale o mare posibilitate în realizarea unificării dreptului administrativ în Europa.

Într-adevăr, statele membre ale Uniunii Europene sunt în mare parte, mai mult sau mai puţin, ţări cu dezvoltare industrială, ale căror administraţii naţionale au în faţă aceleaşi probleme esenţiale. În toată

Aceştia erau, de fapt, profesorii M. Leourneur, Franţa şi B. Schwartz, SUA 16

Raport al Comitetului privind Tribunalele şi Anchetele Administrative, Cap. 30. 1718 J. Rivero, op. cit., subsol 1; există, deja, unele indicaţii pentru această abordare în Curs de drept administrativ comparat, op. cit., subsol 84, p. 159: Perspective europene de „drept comun”.

12

Europa sarcinile urgente ale dreptului administrativ modern sunt pe prim plan, fie în domeniul „construcţiei” legilor, controlul planificării şi dezvoltării, protecţia mediului, sănătatea publică sau legi sociale.

Mai mult, sistemele de drept administrativ ale statelor membre ale Uniunii Europene sunt construite pe concepţii legale şi politice comune. Controlul administraţiei prin lege este primul scop al dreptului administrativ al statelor membre, fie că folosesc ideea „stat de drept”, „Rechtsstaat” sau a „principiului legalităţii”, în scopul de a încerca să-l realizeze.

Condiţiile prezentate mai sus pentru o convergenţă între diferitele drepturi administrative nu sunt nicidecum limitate la contextul european, ci se aplică deopotrivă şi altor democraţii de tip vestic. Cooperarea tradiţională strânsă în Vestul Europei a favorizat dezvoltarea în direcţia unui drept administrativ european comun. Acesta se aplică nu numai în Uniunea Europeană, dar şi statelor aparţinând Consiliului Europei. Comisia şi Curtea Drepturilor Omului s-au dezvoltat prin interpretarea şi aplicarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, ceva înrudit cu „dreptul comun pentru Europa, bazat pe democraţie şi pe statul de drept”, care are o influenţă asupra dreptului administrativ al statelor semnatare. Comitetul Miniştrilor al Uniunii Europene contribuie prin recomandări şi rezoluţii la dezvoltarea unui drept administrativ european standard19. „Rezoluţia privind protecţia individului în relaţie cu actele administrative”, adoptată în 1977, care oferă că linii călăuzitoare pentru procedurile administrative principiile dreptului la audiere, accesul la informaţie, reprezentarea legală, datoria de a aduce argumentele şi datoria de a informa cetăţenii despre remediile ei, este bazată în mod expres pe consideraţia că „în vederea creşterii cooperării şi a existenţei mutuale între statele membre în probleme administrative şi creşterea migraţiei internaţionale a persoanelor este necesar să se promoveze un standard comun al protecţiei în toate statele membre”.

Dacă şi în ce măsură astfel de standarde comune ale dreptului administrativ deja s-au dezvoltat în Europa şi în particular în cadrul Uniunii Europene poate fi, desigur, demonstrat numai printr-o revizuire a principiilor dreptului administrativ, care vor fi tratate în continuarea cursului nostru.

În primul rând, totuşi, este potrivit să se precizeze trăsăturile de bază ale variatelor sisteme administrative naţionale ale statelor membre, astfel încât să se asigure că evaluarea globală ulterioară este pe drept cuvânt justificată.

În al doilea rând trebuie arătat că sistemele de drept administrativ ale statelor membre sunt relevante pentru dreptul administrativ al U.E. din mai multe puncte de vedere.

Pe de o parte, Curtea Europeană de Justiţie recurge la aplicarea principiilor legale generale ale statelor membre acolo unde apar lacune în dreptul comunitar scris, în acest fel făcând că aceste principii să fie accesibile dreptului comunitar printr-o folosire selectivă a metodelor dreptului comparat. Ocazional, principiile dreptului comunitar astfel obţinute influenţează în schimb dreptul administrativ al statelor membre. Cu toate acestea, principiile legale specifice, aşa cum sunt concordanţa acţiunii administrative cu statutul relevant, egalitatea de tratament, regula de proporţionalitate, protecţia aşteptării legitime şi dreptul la proceduri administrative corecte nu pot fi considerate izolate de contextul lor legal. Principiile legale pot lua diferite forme şi semnificaţii în funcţie de contextul lor legal.

Pe de altă parte, dreptul comunitar este aplicat pe o scară largă de autorităţile statelor membre. Autorităţile administrative interne sunt incluse în structura administrativă a sistemelor legale naţionale respective şi, în absenţa oricărei norme comunitare în sens contrar, acţionează corespunzător cu principiile relevante ale dreptului administrativ naţional.

Pentru aceste motive, o trecere în revistă a sistemelor dreptului administrativ ale statelor membre poate fi o unealtă suplimentară folositoare în înţelegerea dreptului administrativ european.

Această trecere în revistă este esenţialmente limitată la cinci aspecte tratate în capitole distincte şi care sunt examinate în sistemele legale ale statelor luate în discuţie.

1. Primul aspect reliefează originea şi dezvoltarea fiecărui sistem de drept administrativ. Continuitatea cu care dreptul administrativ francez s-a dezvoltat începând cu sfârşitul secolului al XVIII-lea, pe de o parte, şi

19 Rezoluţia (77) 31 a Consiliului Europei asupra protecţiei individului în relaţia cu actele autorităţilor administrative, septembrie 28, 1977 (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activităţilor legale, iunie 1978, p. 45). Recomandarea nr. R (80)2 a Comitetului de Miniştri privind exercitarea puterii de decizie de către autorităţile administrative, 28 martie 1977, (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activităţilor legale, iunie 1980, p. 50). Ambele sunt retipărite în J. Schwartze, op. cit., subsol 89, p. 163 şi 165.

13

şovăiala cu care existenţa unui sistem de drept administrativ separat a fost recunoscută în Regatul Unit şi în Irlanda, pe de altă parte, constituie cele două extreme.

2. Al doilea aspect îşi îndreaptă atenţia spre baza constituţională a dreptului administrativ. În legătură cu aceasta, Regatul Unit îşi asumă un loc special, ţinând seama de constituţia să nescrisă şi natura flexibilă a acesteia . 20

3. În al treilea rând vor fi examinate sursele dreptului administrativ (la un nivel inferior constituţiei). Deşi dreptul administrativ şi-a găsit cea mai frecventă expresie în legea făcută de judecător, fie în formă de decizii esenţiale în sistemele continentale de drept (în special deciziile de pionierat ale Consiliului de Stat francez), sau în forma precedentelor în sistemele de drept comun, este posibil să se discearnă o tendinţă crescătoare, în zilele noastre, de codificare a dreptului administrativ, în particular legea în raport cu procedura administrativă. Aşa după cum vom vedea, codificarea dreptului administrativ spaniol este deosebit de timpurie şi este un vast exemplu în această direcţie.

4. În al patrulea rând, urmează o trecere în revistă a variatelor forme ale protecţiei dreptului administrativ. În esenţă, în acest capitol va fi făcută o distincţie între sistemul britanic (protecţie prin tribunalele ordinare), sistemul francez (protecţie printr-un organ judecătoresc aparţinând executivului, adică Consiliului de Stat) şi sistemul german (protecţie printr-un sistem independent de Curţi administrative). Atenţia este, de asemenea, acordată formelor de protecţie care implică un amestec între aceste sisteme diferite şi formele nejudiciare de protecţie legală.

5. În al cincilea rând, este făcută o scurtă trecere în revistă a variatelor structuri administrative. Aceasta merge de la structura federală a Republicii Federale Germania la statul unitar, cu gradele lui variate de descentralizare şi deconcentrare.

În capitolele ce urmează vom examina în primul rând, sistemele de drept administrativ ale celor patru mari state membre (adică Franţa, Republica Federală Germania, Italia şi Regatul Unit) şi tangenţial celelalte state.

De asemenea, vom diversifica şi adânci analiza principiilor dreptului administrativ prin prezentarea dificultăţilor principale care au rezultat din dezvoltarea unui corpus al dreptului administrativ european. Noţiunea de administraţie la nivel european va fi pusă mai întâi în contrast şi definită prin referire la conceptele naţionale de administraţie. În final, vom continua cu o trecere în revistă a surselor de drept în cadrul U.E., care au o mare semnificaţie pentru dreptul administrativ, după ce vor fi scoase la iveală problemele relevante pentru uzul dreptului comparat, că mijloc pentru crearea unui drept în general unificat, cu un accent pe dreptul administrativ european. Din cauza legăturilor închise între dreptul administrativ al statelor membre şi dreptul administrativ al Uniunii Europene, un capitol special va fi dedicat stabilirii trăsăturilor de bază ale sistemelor de drept administrativ ale statelor membre.

§.4 Conceptul de administraţie în ţări din Uniunea Europeană Conceptul de administraţie publică îşi are originile în interiorul statului. Aristotel a distins trei forme de

exprimare a puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie modernă că putere legislativă, putere executivă şi putere judecătorească. Statul absolutist, totuşi, a concentrat toate cele trei funcţii într-o singură mână, astfel că diferenţele dintre ele erau de interes pur teoretic. Diferenţierea formelor de putere statală a căpătat relevanţa practică doar odată cu apariţia iluminismului, dar împreună cu noţiunea fundamentală de egalitate şi libertate a indivizilor, a dat naştere la cerinţa că libertatea individuală să fie garantată faţă de statul absolut atotputernic printr-o separare organizaţională a celor trei puteri21. În vreme ce în statul absolutist activităţile statale că întreg erau numite „administraţie” sau guvern, separarea organizaţională a puterilor a dus la o îngustare a conceptului de administraţie. Administraţia, în consecinţă, a devenit componenta puterii executive, care a fost separată de puterile legislative şi judecătorească.

20 Asupra naturii „nescrise” şi „flexibile” a constituţiei britanice, O. Hood Philips, P. Jackson, Dreptul administrativ şi constituţional, ediţia a 6-a, Londra, 1978, p. 6 şi urm., p22 şi urm. 21 Ioan Alexandru, op. cit. p. 58 şi urm, I. Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, , Bucureşti, 1991; I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Actami, Bucureşti, 1993; I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1993.

14

În această schemă organizaţională, nu a mai rămas loc „guvernului”, ca sursă independentă de putere, ci doar i-a rămas rolul de conducere, rol managerial în cadrul statului, sarcină ce ţine de domeniul administraţiei . 22

Principiul separaţiei puterilor a câştigat acces în secolele al XVIII-lea şi al XIX-lea, în constituţiile Europei. Totuşi, această afirmaţie ar trebui interpretată adăugând că principiul a fost pus în practică cu diferite grade de stricteţe. Că o consecinţă, adesea a existat o discrepanţă între funcţiile reale şi realizarea puterilor. Acest lucru a condus la evoluţia diferitelor noţiuni ale administraţiei, una materială şi una organizaţională. Administraţia publică în mod concret constituie activitatea administrativă şi, deci, conceptul concret de administraţie se concentrează pe specificul activităţii de stat administrative. Administraţia publică în sensul organizaţional este, pe de altă parte, totalitatea organelor administrative altele decât organele legislativului, ale sistemului judecătoresc şi guvernului23. În toate sistemele juridice europene este posibilă distingerea cercetării pentru unirea diferitelor forme de exprimare a puterii statelor într-o singură definiţie şi, în acest fel, dându-se un contur conceptual „administraţiei”. Foarte evidente sunt încercările de a da o definiţie satisfăcătoare în Franţa şi Germania. În Franţa, punctul de pornire pentru conceptul material de administraţie a fost separarea puterii în trei: legislaţie, administraţie plus guvernare şi jurisdicţie. Legiferarea stabileşte regulile generale ale organizării de stat: „Legifere c’est poser les regles generales qui regissent dans la communaute naţionale l’ensemble des activites, privees ou publiques”.

Pe de altă parte, „administraţia” este descrisă după cum urmează: „L’administration, elle assume une gestion: administrer, c’est accomplir la serie des actes que requiert, au fil des jours, la poursuite d’un certain but. L’action administrative este donct tout a la fois, continue et concrete deux traits „par lesquels elle se distingue de l’activite legislative””.

Puterea judecătorească este separată de administraţie în ceea ce priveşte relaţia acesteia cu dreptul: „Le juge a pur fonction d’appliquer le droit a la solution de litiges. … L’administration est, elle aussi, soumise au droit, mais, contrairement au juge, elle agist de son propre mouvement, en dehors de toute contestation. D’autre part, le droit constitue pour elle une limite, non un but, elle agit dans le cadre du droit, mais non pas „seulement – comme le juge – pour faire respecter le droit” ”.

Pentru puterea judecătorească, legătura cu dreptul este un scop în sine; pentru administraţie, dreptul reprezintă limitele realizării unor scopuri care ţin atât de organizarea şi executarea legii, cât şi de gestiunea afacerilor statului sau ale colectivităţilor locale.

Conceptul de „administraţie”, distins astfel de „legislaţie” şi „jurisdicţie”, are un corespondent suplimentar, în forma de „gouvernement”. „Gouvernement” nu este înţeles că o sursă independentă de putere, ci în sens de autoritate situată deasupra administraţiei în termeni politici, şi fără a fi legal separat de administraţie, determină direcţiile de acţiune ale administraţiei.

În Franţa, definiţia precisă a termenului de „administration publique” a evoluat cu referinţă specială la domeniul dreptului administrativ. Acest termen a avut şi are relevanţă în mod special în distingerea între competenţele Curţilor administrative şi ale tribunalelor de drept comun.

În secolul al XIX-lea, conceptul de „puissance publique” (autoritate publică) a fost cel mai proeminent; a existat o distincţie între „actes d’autorite”, (actele de autoritate), care erau de competenţa „puissance publique” (autorităţi publice) şi „actes de gestion”, care conţineau elemente ale dreptului privat.

Începând cu procesul „Blanco” (1873), în care „Tribunal des Conflicts” pentru prima dată s-a concentrat asupra criteriului de „service public” pentru a determina jurisdicţia (sfera de autoritate) a tribunalelor administrative, „Ecole du service publique” (Duguit, Jeze, Bonnard, Rolland, ş.a.) a început să câştige în influenţă către sfârşitul secolul al XIX-lea. Nu mai era agreat conceptul de „puissance publique”, ci cel de „service public”, care a ajuns să fie considerat că o trăsătură determinantă a administraţiei, al cărei scop era considerabil redefinit că fiind asigurarea realizării obiectivelor statului. Între timp, chiar şi criteriul de „service

22 O. Mayer, Op. cit., subsol 4, care plasează guvernul de partea executivului în cadrul administraţiei în sens restrâns: „Funcţia Guvernului este, în esenţă, executarea voinţei Statului”. 23 În plus, după cum afirmă J. Schwarze, op. cit.p. 12, s-a dezvoltat într-o oarecare măsură un concept suplimentar de administraţie în sens formal; acesta acoperă toate activităţile exercitate într-o anumită societate de către organele a căror sarcină principală este administrarea în sens material, fie că aceste activităţi sunt în sens material administrative, guvernamentale, legislative sau judecătoreşti.

15

public” a ajuns să fie pus la îndoială, ceea ce a dus la o reabilitare parţială a criteriului de „puissance publique” (Hauriou, Berthelemy).

Dacă există un anumit consens în privinţa faptului că „service public” nu acoperă toate aspectele administraţiei publice, acest concept totuşi reprezintă cel mai frecvent punct de pornire în toate încercările de a realiza o definiţie satisfăcătoare.

„Service public” descrie (în sens material) „une activite assumee par une collectivite publique en vue de donner satisfaction a un besoin d’interet general”24. Interesul general sau public, că scop al acţiunii administrative, reprezintă o legătură cu acele definiţii ale administraţiei care sunt orientate în jurul conceptului de „puissance publique”. Aşa cum Rivero a afirmat: „L’administration apparaît donc comme l’activite par laquelle les autorites publiques pourvoient en utilisant le cas echeant les prerogatives de la puissance publique, a la satisfaction des besoins d’interet public” . 25

În vreme ce acest concept material de „administraţie” este concentrat asupra activităţilor administrative, conceptul organizaţional se referă mai degrabă la organele preocupate de sarcini administrative: „L’administration est l’ensemble des organismes qui sous l’autorite du Gouvernement, participent a l’execution des multiples taches d’interet general, qui incombent a l’Etat”.

Din perspectivă germană, apropierea de Carre de Malberg (1920) apare instructivă, cel puţin din punct de vedere istoric. El afirma, pe baza Constituţiei celei de-a treia Republici, şi în contrast cu dreptul constituţional german: „La Constitution francaise, en effet, ne definit pas la legislation mais seulement l’administration, don’t elle dit que le domaine coincide avec l’execution des lois; de la se deduit alors la definition de la puissance legislative: celle-ci comprend tous les actes qui ne rentrent pas dans la fonction d’execution” . 26

Tehnica lui Malberg defineşte în termeni pozitivi conceptul de administraţie şi apoi continuă să definească în termeni negativi, legislaţia ca tot ceea ce nu implică executarea activităţilor legislative şi judecătoreşti. Ea a fost adoptată mulţi ani în dreptul administrativ german, într-un sens exact opus. În acest fel, conform doctrinei standard, dezvoltată de Otto Mayer, „administraţia” este „activitatea Statului pentru realizarea obiectivelor sale în interiorul sistemului său juridic, cu excepţia puterii juridice”. Folosind această teorie, Walter Jellinek a definit administraţia ca „activitatea statului sau oricărui alt purtător al puterii publice separată de puterea legislativă şi juridică”.

În contrast cu definiţia negativă care mult timp a dominat şi încă mai există şi astăzi, Wolff şi Bachof, profesori ai şcolii germane, au oferit încă de la 1870 o definiţie pozitivă pentru conceptul material de administraţie: „Administraţia în sens material reprezintă o serie de activităţi diverse ale agenţilor statului, însărcinaţi cu sarcini în numele statului şi al membrilor săi, că atare. Asemenea acţiuni sunt determinate obiectiv sau în mod condiţionat, adică determinate în mod extrem sau parţial planificate şi întreprinse, organizate pe baza autonomiei puterii de decizie”27. În ciuda acestei definiţii destul de abstracte şi generale, Wolff şi Bachos considerau că nu există un concept de administraţie, care poate fi folosit în orice împrejurare. Mai mult, un alt doctrinar german Forsthoff, chiar porneşte de la premiza că administraţia nu poate fi definită, ci doar descrisă.

Dar, chiar o construcţie conceptuală pur descriptivă necesita, pentru selectarea fenomenelor descriptive, o noţiune abstractă a conturului de bază a tabloului conceptual ce urmează a fi completat. În acest fel, în conceptualizarea administraţiei în sens material, în dreptul administrativ german actual, o apropiere asociată, care implică atât construirea unor schiţe naţionale abstracte, cât şi o înşiruire descriptivă a fenomenelor în detaliu, a devenit o problemă curentă. În acest sens, H. Maurer propune următoarele caracteristici că trăsături tipice:

administraţia este un „acord social” administraţia este preocupată de „interesul public”

A. de Laubadere, Traite de droit adminstratif, Paris 1984, p. 41 şi urm. 24

25 J. Rivero „Vers un droit commun europeen: nouvelles perspectives en droit administratif”, Publications of the European University Institute, vol. I, Florence, 1978, p. 14 şi urm.

R. Carre de Malburg, Contribution a la Theorie generale de l’Etat, Paris, 1920 vol.1, p. 900 şi urm. 2627 Administraţia reprezintă acel punct de mediere între voinţa Statului şi condiţiile sale naturale, reale. Administraţia se infiltrează în întregul stat şi este activă în orice domeniu.

16

administraţia este mai presus de toate „un acord activ care ţinteşte spre viitor” . administraţia ia „măsuri concrete pentru reglementarea cazurilor individuale”28

Administraţia publică în sens organizaţional include toate instituţiile care, în cea mai mare parte, îndeplinesc activităţi administrative. Construindu-se pe aceasta, toate activităţile aparţin administraţiei publice în sens formal şi sunt întreprinse de administraţie în sens organizaţional. În această măsură, imaginea în dreptul administrativ german reflectă concepţia curentă din dreptul francez. Situaţia este diferită în Regatul Unit, pentru că acolo administraţia publică a ajuns să fie privită că un obiect cu semnificaţie juridică mai târziu decât în ţările Europei Continentale,

„Dreptul administrativ”, a cărui existenţă este încă negată de A. V. Dicey în lucrarea să principală, apărută în 1885, dar a avut o influenţă mare până în secolul XX, este încă o disciplină relativ tânără în Regatul Unit29. Acest fapt – împreună cu trăsăturile caracteristice ale gândirii juridice engleze – se poate să fi contribuit la faptul că teoria britanică asupra dreptului administrativ este marcată mai curând de încercări pragmatice decât definiţional – doctrinare. În acest mod, E.C.S. Wade şi A.W. Brodley descriau dreptul administrativ că „dreptul care este în legătură cu administraţia publică”30. Funcţia administrativă sau executivă se distinge de funcţia legislativă: „funcţiile Guvernului au fost adesea divizate în trei clase mari: legislative, executive (sau administrative) şi juridice”.

Conceptul de „guvern” include aici întreaga putere de stat, în vreme ce alteori pur şi simplu descrie puterea executivă sau guvernul într-un sens restrâns, care împreună cu partenerul sau complementar, administraţia, exercită funcţia executivă. Rolul legislativ este, într-un sens instituţional, în principal localizat în Parlament şi este superior atât celui executiv cât şi judecătoresc. „Parlamentul, că instituţie legislativă, este suveran şi dincolo de controlul juridic”31. Supremaţia Parlamentului este caracteristica dominantă a separaţiei puterilor în Anglia.

În ceea ce priveşte distincţia între funcţiile legislativă şi executivă, O. Hood Philips afirma că: „Funcţia executivă sau administrativă reprezintă activitatea generală şi detaliată a guvernului conformă cu legea, incluzând identificarea strategiilor modului în care legea poate fi făcută să faciliteze o strategie”. În contrast, funcţia juridică constă din „interpretarea legii şi din aplicaţiile ei la faptele proceselor particulare”.

§ 5. Geneza şi evoluţia dreptului administrativ în ţări din Uniunea Europeană 5.1. Franţa Dreptul administrativ francez actual îşi are originea în ultimii ani ai secolului al XVIII-lea. Deja, în vechiul

regim, un sistem de administraţie centralizat şi ierarhic, a devenit binecunoscut. Deşi acest sistem administrativ, care era controlat de rege, nu era supus unui sistem de drept administrativ în sensul curent al termenului, totuşi, a apărut la sfârşitul vechiului regim un sistem de reguli administrative, influenţat iniţial de dreptul roman şi de cel canonic şi, din ce în ce mai mult de-a lungul secolului al XVIII-lea, de filosofia iluministă . 32

Revoluţia din 1789 şi Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului, au marcat tranziţia de la un stat poliţienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a însemnat că a fost realizată, pentru prima dată, baza necesară pentru crearea unui sistem modern de drept administrativ, adică administraţia publică supusă statului de drept.

Dezvoltarea ulterioară a dreptului administrativ a fost puternic influenţată de diferitele forme de dezvoltare a protecţiei legale. După 1789, a fost respectată o strictă separaţie între puterea executivă şi cea judecătorească, sub care orice amestec al Curţilor în administraţie a fost interzisă . Faptul că supra-33

H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ediţia a 5-a, München 1986, p. 40 şi urm. 28

A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885, p. 203 – 230. 2930 „Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public care se ocupă cu conţinutul, puterile, datoriile, drepturile şi sarcinile diferitelor organe ale Guvernului angajate în administraţie. Sau, mai concis, dreptul care se înrudeşte cu administraţia publică”, E.C.S. Wade & A.W. Brodley, Constitutional on Administrative Law, London/New York, 1985, p. 593. 31 Pentru a înţelege suveranitatea parlamentară, a se vedea A.V. Dicey, op. cit. p. 29 şi 39. Asupra înţelegerii actuale a ceea ce ei denumesc supremaţia parlamentară, vezi O. Hood Phillips and I. Jackson, Drept constituţional şi administrativ, Londra, 1978. 32 J. L. Mestre, Fundamentele istorice ale dreptului administrativ francez, în 1982 – 1983, EDCE nr. 34, p. 63 şi urm.; de asemenea, F.P. Benoit, Fundamentele justiţiei administrative, 1974, Paris, p. 283 şi urm.

Legea (referitoare la organizarea judiciară) din 16 – 24 august 1790, art. 13. 33

17

vegherea administraţiei de Curţile independente a fost interzisă este explicată prin atitudinea reacţionară a acestora de-a lungul vechiului regim. Curţile pre-revoluţionare („Parlaments”) au împiedicat tentativele de reforme ale administraţiei şi s-au arătat ostile Revoluţiei.

Din cauza acestui strict regim de separaţie a puterilor, nu a revenit Curţilor, ci administraţiei înseşi, să adjudece nemulţumirile împotriva acţiunilor administrative. Această sarcină a fost atribuită Consiliului de Stat, care a fost înfiinţat prin Constituţia Anului VII (1799), că scop consultativ al guvernului. După puţin timp, opiniile sale s-au bucurat de un grad înalt de autoritate şi au devenit practic obligatorii pentru autorităţile inferioare. În 1872 Consiliul de Stat a dobândit o secţiune specială pentru litigii34. În termeni instituţionali, Consiliul de Stat trebuia încă să fie considerat că parte constitutivă a executivului, membri lui fiind mai curând funcţionari de stat decât judecători. Între timp, totuşi, Secţiunea pentru litigii a Consiliului de Stat s-a emancipat de la rolul ei original şi obişnuit, acţionând că o Curte administrativă independentă.

Totuşi, nu a fost Consiliul de Stat, ci Tribunalul de Conflicte primul care a arătat clar independenţa de care se bucură dreptul administrativ în relaţie cu dreptul privat. Ideea principală în decizia Blanco din 1873, considera că responsabilitatea autorităţilor publice să fie supusă nu principiilor fundamentale ale Codului Civil care reglează relaţiile între indivizi, ci acelor „regle speciales qui varient suivant les besoins du service et la necessite de concilier les droits de l’Etat avec les droits prives”. Astfel, responsabilitatea autorităţilor publice a fost supusă unui set special de reguli ale dreptului public.

Punctul de plecare al deciziei, Tribunalului de Conflicte, a fost întrebarea referitoare la limitele competenţei între administraţie şi Curţi în domeniul responsabilităţii statale. În trecut, întrebările despre jurisdicţie au format adesea baza teoriei dreptului administrativ35. Problema fundamentală de descoperire a unui criteriu decisiv pentru constituirea dreptului administrativ, care-şi găseşte cea mai clară expresia în controversatele concepte de „autoritate publică” şi „serviciu public”36 poate fi urmărită prin demarcaţia din trecut între jurisdicţia Curţilor administrative şi cea a Curţilor ordinare. Mai ales în domeniul procedural, dreptul administrativ francez a fost proiectat să se ajusteze acestei distincţii.

Astfel, Curţile administrative nu au fost create pe temeiul că dreptul administrativ existent a cerut organe specifice pentru intrarea lui în vigoare. De fapt, a fost invers, „organele legale revizuite ale administraţiei au creat propria lor materie fundamentală, numită drept administrativ”.

Urmărind fondarea Secţiunii pentru litigii a Consiliului de Stat (1872) pe de o parte şi îndrumarea deciziei Blanco a Tribunalului de Conflicte pe de alta, dreptul administrativ de la sfârşitul secolului al XIX-lea s-a dezvoltat că o ramură separată a dreptului, având propriile sale baze teoretice. Printre autorii îndrumători care au formulat domeniul pentru această dezvoltare, o menţiune specială trebuie făcută despre Edouard Laferriere37, a cărui lucrare „Tratat despre jurisdicţia administrativă şi recursurile contencioase”, care a apărut în 1887, a fost pentru multă vreme privită că biblia dreptului administrativ. Totuşi, Consiliul de Stat a fost, în primul rând, acela care, prin jurisprudenţa să, a exercitat o influenţă decisivă asupra dreptului administrativ francez. Corpusul principal al dreptului administrativ francez poate fi privit, în esenţă, că fiind creaţia sa.

5.2. Anglia Trăsătura distinctivă a sistemului de drept administrativ britanic este absenţa separării formale dintre dreptul

privat şi dreptul cutumiar/jurisprudenţial. În urma modificării operate de statutul parlamentar, autorităţile publice sunt subiect al dreptului cutumiar. În principiu, controlul juridic al acţiunii administrative nu este exercitată de o magistratură specială ci de tribunalele ordinare . 38

34 Detalii suplimentare în: Consiliului de Stat, istoria să extrasă din documentele epocii, 1974, Paris; de asemenea, J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, Paris, 1984, ediţia a 3-a, vol.1, p. 233 – 243. 35 H.D. Jarass, citează cu titlu de exemplu, distincţia dintre „domeniul public” şi „domeniul privat”, „contract administrativ” şi „contract privat”, „gestiune publică” şi „gestiune privată”, „agent public” şi „salariat privat”, „servicii publice” şi „servicii particulare”. 36 Asupra acestui punct, J.B. Geffroy, Serviciul public şi prerogativele puterii publice, 1987, p. 49 şi urm.; asupra dezvoltării conceptului de drept administrativ, J. Rivero, Drept administrativ, Paris, 1985, p. 31 şi urm. 37 Asupra locului important ocupat de E. Laferriere în dezvoltarea dreptului administrativ francez că disciplină, G. Langrod, Franţa, p. 67, 68 şi urm. Operele majore care au urmat au jucat un rol important în dezvoltarea ulterioară a dreptului administrativ francez că disciplină: L. Duguit, Tratat de drept constituţional, 1921, M. Hauriou, Tratat de drept administrativ, 1933, G. Jeze, Principii generale de drept administrativ, 1925 – 1936, M. Waline, Drept administrativ, 1963. 38 În Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, există trei sisteme legale separate, fiecare avându-şi propria-i organizaţie judiciară, i.e. Anglia şi Ţara Galilor, Scoţia, Irlanda de Nord (pentru mai multe detalii, cf. E.C.S. Wade, A.W. Bradley, Drept constituţional şi administrativ

18

Baza constituţională pentru aceste principii este dată de A.V. Dicey, în lucrarea să Introducere în studiul dreptului constituţional, care a apărut în 1885. El derivă aceste principii din doctrina „suveranităţii legii”39, care reprezintă al doilea pilon major al constituţiei nescrise a Angliei (celălalt fiind suveranitatea parlamentului). La Dicey, doctrina „suveranităţii legii” impune în primul rând regula că executivul este circumscris de lege şi toate acţiunile arbitrare ar trebui excluse, în al doilea rând impune principiul egalităţii dinaintea legii, care exclude posibilitatea unei ordini legale separate sau un sistem de justiţie separat pentru acţiunea administrativă, şi în al treilea rând, concluzia că Constituţia este rezultatul dreptului privat, aşa cum este pus în practică de tribunalele ordinare şi întărit peste Coroană şi servitorii acesteia. Analiza lui Dicey culminează cu declaraţia că „În Anglia … sistemul dreptului administrativ şi chiar principiile pe care este aşezat nu sunt, de fapt, cunoscute”40. Dicey subliniază superioritatea dreptului englez faţă de dreptul administrativ francez şi protecţia pe care o prevede, atribuindu-i celui de-al doilea funcţia esenţială de a scuti funcţionarii civili de răspundere, sau cel puţin de diminuarea greutăţii acesteia. Deşi concepţia greşită a lui Dicey despre dreptul administrativ a fost criticată chiar din timpul vieţii sale, teoriile lui au continuat să exercite o influenţă importantă chiar până în sec. XX.

În acelaşi timp, tradiţia dreptului administrativ englez, ale cărui origini coboară în timp către sfârşitul sec. XVII, continuă să-i influenţeze spiritual41. Chiar şi înainte de această perioadă, fusese dezvoltată o formă elementară de control care, în timpul dinastiei Tudor, a culminat cu înfiinţarea tribunalului numit Star Chamber (The Star Chamber Court), care exercita un anumit control asupra autorităţilor administrative inferioare. Ulterior, acest tribunal a degenerat într-un instrument aflat în serviciul puterii arbitrare exercitată de dinastia Stuart. Pe parcursul disputei constituţionale dintre Stuart şi tribunalele lor, pe de o parte, şi parlament împreună cu tribunalele de drept civil pe de alta, Star Chamber şi, în consecinţă, jurisdicţia să asupra acţiunii administrative care era „viciată de stigmatul domniei tiranice”, au fost abolite. La sfârşitul sec. XVII, urmând „glorioasa revoluţie” din 1688 – 1689, principiile fundamentale ale dreptului administrativ modern din Anglia au fost instituite: disputele privind acţiunea administrativă urmau să fie soluţionate de tribunalele ordinare, mai exact prin mecanismul ordinelor date unei instanţe de a înainta dosarul altei instanţe superioare, prin mecanismul prohibiţiei şi al ordinului judiciar prin care se cere unui funcţionar public să-şi îndeplinească obligaţiile ce-i revin în calitatea pe care o are. Multe din principiile dreptului administrativ de sine stătător continuă în prezent să se aplice acolo unde se potrivesc cu jurisprudenţa din această perioadă. Chiar dacă au continuat să se dezvolte ca rezultat al multor reforme individuale, aceste principii au rămas în esenţă intacte până la sfârşitul sec. XIX.

Modernizarea teoriei tradiţionale a dreptului administrativ a fost provocată până la urmă de efectele revoluţiei industriale şi de crearea unui stat al bunăstării şi în paralel de schimbările apărute în rolul administraţiei42. Progresul tehnologic a determinat ca parlamentul să nu mai fie în poziţia de a reglementa satisfăcător probleme complexe, precum căile ferate (şi, mai târziu, transportul rutier), standarde de siguranţă în timpul producţiei de masă, etc. Ca rezultat, s-a uzat mai mult de practica delegării puterilor legislative către guvern sau către corpuri administrative anume alese, a căror echipă de specialişti era mai în măsură să emită reglementări detaliate şi să reacţioneze într-un mod flexibil faţă de noile evoluţii. Astfel, practica delegării legislaţiei către administraţie s-a extins considerabil către sfârşitul sec. XIX43. De asemenea, în timpul primului război mondial puterile executivului de a emite reglementări ministeriale şi de a stabili tribunalele administrative au fost considerabil mărite.

Aceste evoluţii au dat naştere la o mulţime de critici la adresa puterii excesive deţinută de executiv, care era condamnată de lordul Hewart, pe atunci ministru de justiţie, denunţând-o că fiind „noul despotism” . Ca rezultat al acestui criticism s-a creat o comisie desemnată să examineze puterile 44

ediţia a 10-a, Londra/New York, 1985). Punctele în care dreptul administrativ al Irlandei de Nord (cf. A.G. Donalson, Câteva aspecte comparative ale dreptului irlandez, p. 181 şi urm.) şi acela al Scoţiei (cf. J.D.B. Mitchell, Drept constituţional, ediţia a 2-a, partea a 3-a, diferă de dreptul administrativ englez nu sunt discutate aici. 39 A.V. Dicey, Introducere în studiul de drept constituţional (ediţia a 10-a, 1959, retipărită la Londra în 1979), p. 183 şi urm., în particular sumarul, p. 202 şi urm.

Ibid, p. 330. 40

H.W.R. Wede, Drept administrativ (ediţia a 5-a, Oxford, 1982), p. 15. 41

J.F. Garner, Anglia, în Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft în Europa, 1982, Frankfurt, p. 49, 55 şi urm. 42

Un pas important în acest domeniu a fost făcut prin Raportul comitetului pentru puterile ministerelor, 1932. 43

Lord Hewart de Bury, Noul despotism, 1929, Londra. 44

19

ministeriale. Comisia şi-a depus raportul în 1932 (Raportul Donoughmore). Una din recomandările sale, anume reforma controlului democratic asupra legislaţiei delegate, a fost realizată în parte prin Legea instrumentelor legale din 1946.

Oricum, transferul nesupravegheat al puterilor judiciare şi cvasi-judiciare către ministere şi către anumite tribunale, care era şi el supus criticii în raport, s-a extins de fapt după al doilea război mondial. Această situaţie a fost remediată într-o anumită măsură numai după Legea investigaţiilor şi tribunalelor din 1958 care, în esenţă, urmărea recomandările Raportului Franks . 45

Urmând în anii ’40 şi ’50 o perioadă de încorsetare judiciară, în cursul căreia puterile administraţiei au fost supuse unei interpretări extrem de vagi, numai începând cu anii ’60 se poate observa o reafirmare şi extindere a principiilor revizuirii juridice a acţiunii administrative. Încă din 1971, lordul Denning M.R. a conchis că această perioadă a fost martora creării unui sistem cuprinzător al dreptului administrativ din Anglia. Zece ani mai târziu, lordul Diplock a descris această dezvoltare că „acel progres spre un sistem cuprinzător al dreptului administrativ, pe care îl consider că fiind cea mai mare realizare a tribunalelor engleze din cariera mea juridică” . 46

5.3. Germania Dreptul administrativ predominant în R.F.G. este rezultatul unei evoluţii ale cărei etape principale merg

de la administraţia statului poliţienesc din sec. XVII-XVIII, trecând prin administraţia statului constituţional liberal din sec. al XIX-lea, până la administraţia statului constituţional social (şi) sec. al XX-lea şi forma să distinctă sub Constituţia de la Bonn . 47

Statul absolutist, care s-a format iniţial în Landurile Germaniei, şi-a exercitat funcţiile nu numai în direcţia creşterii veniturilor pentru întreţinerea unei armate şi a unei Curţi Regale, dar şi în cea a ameliorării stării materiale a cetăţenilor, care l-au făcut un „stat al bunăstării comerciale”48. Autoritatea politică a acoperit, practic, întreaga administraţie internă. Sporirea funcţiilor administrative, care s-au extins practic în fiecare formă de activitate umană, a fost însoţită de creşterea birocraţiei formate prin serviciul civil profesional. Autorităţile publice n-au fost supuse unor reglementări legale restrictive. Suveranul se eliberase de limitările impuse puterii lui prin averi în sistemul legal al Evului Mediu, iar rolul său de creator liber al legii a crescut că atare49. Individul trebuie să accepte intruziunile suveranului, dar el a putut să ceară despăgubiri de la stat, care a fost conceput ca entitate legală separată (supus dreptului privat), distinctă de monarhul cu putere suverană (aşa-numita Fiskustheorie: „accept and liquidate”).

Mişcarea constituţională a sec. al XIX-lea, care a fost condusă de burghezie, a ţintit spre numeroasele şi nestânjenitele intruziuni ale monarhului. Obiectivele acestei mişcări, şi anume separaţia puterilor (care permitea reprezentanţilor poporului să participe la procesul luării de decizii), egalitatea în faţa legii pentru toţi cetăţenii şi recunoaşterea sferelor de libertate individuală, în care statul nu putea să se amestece, au fost realizate de constituţiile landurilor de la jumătatea sec. al XIX-lea. Pe viitor, orice încălcare a libertăţilor cetăţeanului şi a drepturilor de proprietate cerea autoritatea unui statut obţinut prin cooperarea reprezentanţilor poporului. Instrumentele emise de autorităţile administrative, incluzând reglementările lor, erau subordonate statutelor. Întemeierea acestor principii, care au asigurat că administraţia a respectat legea, a pus temelia dezvoltării unui sistem modern de drept administrativ. O descriere clasică a dreptului administrativ sub un sistem constituţional-liberal, poate fi găsită în Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht50, publicată în 1895 – 1896, care a exercitat o mare influenţă în practica şi teoria dreptului administrativ, apreciată şi dincolo de frontierele Germaniei.

Raportul comitetului pentru tribunale administrative şi anchete, 1957, Cmd. 218. 45

46 Lord Diplock, în Inland Revenue Cmrs. v. Federaţia naţională a micilor oameni de afaceri, 1982, AC, p. 617; decizia este reprodusă de J. Beatson, M.H. Matthew, în Drept administrativ: cazuri şi materiale, 1983, Oxford, p. 346 şi urm., până la 354. 47 Despre această tendinţă, H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht 1 (ediţia a 9-a, München, 1974), p. 38; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (ediţia a 5-a, München, 1986), p. 12; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, vol.1: consideraţii generale (ediţia a 10-a, München, 1973), p. 19; P. Badura, Verwaltungsrecht im liberalen und im sozialen Rechtsstaat, 1966, Tubingen, şi, de acelaşi autor, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, Gottingen.

Conform H.J. Wolff, O. Bachof, loc.cit., nota de subsol 1, p. 39. 48

Ibid, p. 41. 4950 Conform O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, vol.1 şi 2, 1895 – 1896, Leipzig; de asemenea, E.V. Heyen, O. Mayer, Studien zu den geistigen Grundlagen seiner Verwaltungswissenschaft, 1981, Berlin.

20

În a doua jumătate a sec. al XIX-lea, s-au înfiinţat tribunalele administrative autonome, care au dus o existenţă separată de administraţie şi tribunalele ordinare51. Contrar a ceea ce s-a produs în Franţa, unde dezvoltarea jurisdicţiei administrative s-a format printr-o instituţie centrală – Conseil d’Etat – sistemul judiciar german s-a dezvoltat de jos în sus, adică de la Lander (land). După ce tribunalele administrative au fost înfiinţate în 1863, etapa decisivă următoare în dezvoltarea jurisdicţiei administrative a fost înfiinţarea Înaltei Curţi Administrative Prusace (O.G.V.), între 1872 – 1875.

Sub Constituţia Weimar (1919) şi Legea Fundamentului de la Bonn din 1949, care a urmat perioadei totalitare a Statului Naţional Socialist, administraţia publică a evoluat de la un sistem constituţional liberal, la unul de stat, care a integrat legile sociale şi cutuma. Pe când administraţia sec. al XIX-lea se limita în mod esenţial la garantarea securităţii statului şi menţinerea legii şi a ordinii, rolul său acum s-a transformat tot mai mult în acela de furnizor de servicii. Industrializarea şi urbanizarea societăţii, mişcările sociale ce au urmat ambelor războaie, ca şi o serie de crize economice, au condus la revendicări pentru „clauza bunăstării” (Forsthoff’s „Daseinsvorsorge”), elaborată de stat, pe care administraţia a încercat să o satisfacă prin înfiinţarea utilităţilor publice municipale şi a corporaţiilor de transport public şi prin asigurarea serviciilor sociale şi culturale. În plus faţă de această deplasare a interesului în sarcinile administraţiei, s-a produs, ca rezultat al creării R.F.G., o transformare fundamentală în sistemul dreptului administrativ şi, în cadrul său constituţional.

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

Cum vede Dicey suveranitatea legii? Care sunt caracteristicile administraţiei în concepţia lui H. Maurer? Cine prin raportul său a condus spre cea mai importantă reformă postbelică a sistemului Regatului

Unit? Cum? Care au fost obiectivele mişcării constituţionale din Germania? Relaţionaţi următoarele cauze Blanco – Mills – Algera.

Bibliografie selectivă Modul:

O. Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Despre influenţa dreptului francez asupra operei lui O. Mayer, vezi, de exemplu, R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediţia a 8-a, Paris, 1982.

J. Rivero, Dreptul administrativ francez şi dreptul administrativ străin, Pagini de doctrină. I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Actami, Bucureşti, 1993; I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1993. A. de Laubadere, Traite de droit adminstratif, Paris 1984. J. Rivero „Vers un droit commun europeen: nouvelles perspectives en droit administratif”,

Publications of the European University Institute, vol. I, Florence, 1978. R. Carre de Malburg, Contribution a la Theorie generale de l’Etat, Paris, 1920 vol.1. H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ediţia a 5-a, München 1986. A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885. J. L. Mestre, Fundamentele istorice ale dreptului administrativ francez, în 1982 – 1983, EDCE nr.

34. J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, Paris, 1984, ediţia a 3-a, vol.1. A.V. Dicey, Introducere în studiul de drept constituţional (ediţia a 10-a, 1959, retipărită la Londra în

1979)..

51 Pentru puncte de vedere opuse asupra introducerii Curţilor administrative, conform argumentelor lui O. Bohr, Der Rechtsstaat (ediţia 1, Kassel/Gottingen, 1864) şi R. Greist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte în Deutschland (ediţia a 2-a, 1879); conform, de asemenea H.V. Erichsen, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsgeschichtliche Grundlages der Lehre vom fehlerhaten belastenden Verwaltungsakt und seiner Aufhebung im Prozess, 1971, Frankfurt, p. 270.

21

MODULUL 2: IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ÎN ŢĂRI DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

Scurtă recapitulare: Bazele dreptului comparat Dreptul public comparat. Caracteristici. Dreptul administrativ comparat Conceptul de administraţie în ţări din Uniunea Europeană Geneza şi evoluţia dreptului administrativ în ţări din Uniunea Europeană

Franţa Anglia Germania

În rândul izvoarelor formale ale dreptului intră alături de actele normative, cutuma, jurisprudenţa şi

doctrina juridică, fiecare având un mod propriu de formare şi validare juridică, diferite de la un bazin de civilizaţie juridică la altul, de la o epocă istorică la alta şi de la un stat la altul.52

§.1. Franţa Principala trăsătură care se distinge în Constituţia celei de-a cincea Republici Franceze din 4

octombrie 1958, în comparaţie atât cu constituţia anterioară a celei de-a patra Republici, cât şi cu formele de organizare statală în Germania şi Regatul Unit, de exemplu, este, mai ales, poziţia puternică a executivului. Acesta are o structură duală şi constă din preşedintele republicii, care este ales de popor (pentru un mandat de 5 ani) şi guvern, condus de primul-ministru. Relaţia dintre guvern şi parlament este guvernată de art. 34 şi următoarele ale Constituţiei. Numai acele probleme foarte importante care sunt amintite în acele articole pot fi supuse legilor adoptate de parlament. Totuşi, guvernul poate fi împuternicit să emită ordonanţe în aceste domenii printr-o lege adoptată în parlament. În legătură cu toate celelalte probleme, guvernul are puterea, acţionând independent, de a emite ordonanţe (art. 37) . 53

Tribunalele nu sunt îndreptăţite să delibereze asupra constituţionalităţii legilor adoptate de parlament. Consiliul Constituţional este cel care exercită o revizuire preventivă a acelor legi, care trebuie să fie supuse spre examinare înainte să fie promulgate. Pe de altă parte, tribunalele, pot, în principiu, fi chemate să controleze legalitatea acţiunilor administrative. Puterile crescute ale ordonanţelor administrative au făcut să sporească, de asemenea, importanţa Consiliului de Stat, care din 1958, de asemenea, are puterea de a verifica legalitatea acelor ordonanţe care au fost emise independent de către guvern.

Constituţia nu se limitează la a defini competenţa şi, prin urmare, poziţia executivului în relaţie cu legislativul şi Curţile. Ea, de asemenea, stabileşte limitele în care administraţia poate acţiona împotriva cetăţenilor referindu-se în preambulul său la Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului din 1789, precum şi la prevederile Constituţiei din 1946, pe care le-a confirmat şi completat. În virtutea acestor referiri, libertăţile publice incluse în aceste prevederi au fost încorporate în constituţia actuală. Aşa cum Consiliul constituţional a decis, aceste libertăţi sunt libertăţi constituţionale restrictive . 54

Principiile fundamentale ale dreptului administrativ sunt concretizate în constituţie, dar ele se dovedesc a fi prea abstracte pentru a constitui un ghid adecvat în rezolvarea disputelor administrative. Suplimentar constituţiei, izvoarele dreptului administrativ includ alte norme juridice scrise, dreptul cutumiar, precum şi jurisprudenţa.

A se vedea mai pe larg: N. Popa, Teoria generală adreptului, Ed. All Beck, 2002, pg. 178 şi urm. 52

Asupra puterilor de legiferare ale guvernului, G. Burdeau, Drept constituţional şi instituţii politice, Paris, 1984, p. 603 şi urm. 5354 Decizia Consiliului din 16 iulie 1971. Asupra chestiunii statutului legal al preambulului la Constituţia din 1958, de asemenea J. Giquel, A. Hauriou, Drept constituţional şi instituţii politice, Paris, 1985, p. 169 şi urm.

22

Referitor la legislaţia scrisă, legile adoptate de parlament privesc numai chestiuni particulare ale dreptului administrativ şi ale procedurii administrative . 55

Printre aceste legi amintim legile din 1978/1979 referitoare la anumite responsabilităţi în a furniza informaţii şi a argumenta decizia administrativă. Există o tendinţă sporită spre codificarea problemelor specifice dreptului administrativ „special”; de exemplu: Codul administraţiei comunale, Codul mediului, Codul urbanismului. Cu toate acestea, aceste coduri, în esenţă, se rezumă la a se grupa în texte legale relevante şi astfel servesc scopului clarificării legii mai curând, decât să îndeplinească un rol creativ în dezvoltarea ulterioară. În final, reguli de drept administrativ pot fi, de asemenea, găsite în ordonanţele emise de executiv. Directivele Comunităţii Europene sunt, de asemenea, în principiu, încorporate în dreptul francez prin intermediul ordonanţelor . 56

Deşi, în principiu, dreptul cutumiar este recunoscut fiind o sursă a dreptului, el joacă numai un rol subordonat în dreptul administrativ.

Având în vedere natura fragmentară a legislaţiei existente şi a dreptului cutumiar, jurisprudenţa este cea care a dat partea exterioară a factorului principal în dezvoltarea dreptului administrativ. Printr-o interpretare liberală a legilor care nu acopereau complet cazurile dinaintea lor şi prin procesul creativ de umplere a golurilor în legislaţia existentă, Curţile administrative au reuşit să creeze un sistem separat de drept administrativ general. Demarcaţia între dreptul administrativ şi dreptul privat, teoria despre diferitele forme de acţiune administrativă (actul administrativ cu particularităţile sale faţă de celelalte acte juridice; contractul administrativ cu specificitatea să faţă de contractul civil), precum şi condiţiile referitoare la substanţa şi forma pentru acţiunea administrativă, pot fi toate urmărite în jurisprudenţa Consiliului de Stat. Această „jurisprudenţă” constituie un sistem de drept, care este flexibil şi capabil să se ajusteze la circumstanţele particulare ale fiecărui caz individual asupra căruia urmează să se ia o decizie57. Deşi prin Constituţie Curţile nu sunt formal împuternicite să emită reguli obligatorii şi general aplicabile, deciziile de îndrumare ale Consiliului de Stat sunt, în general, recunoscute ca fiind legi valabile, Consiliul de Stat însuşi foarte rar deviază de la aceste decizii, iar administraţia se consideră constrânsă de jurisprudenţa lui şi o încălcare a acesteia este pedepsită în acelaşi fel ca o încălcare a legii scrise, adică de o declaraţie de nulitate sau de răspundere a autorităţilor publice. Rivero are dreptate când spune despre statutul legal al jurisprudenţei ca o sursă de drept: „Regula jurisprudenţială din două puncte de vedere, obiectiv în existenţa unei sancţiuni şi subiectiv în sentimentul unei grele obligaţii asupra supuşilor, prezintă toate caracterele regulii de drept” . 58

De mare importanţă practică, deşi subiect de controversă în ce priveşte baza lor teoretică, sunt principiile generale de drept. Pot fi menţionate ca exemplu de principii recunoscute de Consiliul de Stat: drepturile civile reale (în particular cele referitoare la libertatea publică, drepturile individului şi reguli egalitare), drepturile constituţionale în raport cu administraţia şi cu procedura dreptului administrativ (în particular dreptul de a te apăra singur şi dreptul la audiere) şi, în final, doctrina administraţiei conduse în conformitate cu statul de drept59. În esenţă, aceste principii sunt îndreptate spre o protecţie legală a cetă-ţenilor, totuşi ele caută, de asemenea, să fie compatibile cu cerinţele administraţiei. De aceea, principiul continuităţii serviciului public a fost invocat pentru a justifica o restricţie a dreptului la grevă al funcţionarilor de stat60. Deci, despre Consiliul de Stat care a făcut uz de facto de aceste principii din 1940 şi le-a aplicat explicit în 1950 , se spune uneori că este „inventatorul” teoriei principiilor legale fundamentale, nu trebuie 61

55 Puterile de legiferare ale parlamentului în domeniul dreptului administrativ se bazează pe art. 34 al Constituţiei, în special faţă de acele probleme care privesc (a) garanţiile fundamentale pentru beneficiul cetăţeanului care îi permit să-şi exercite libertăţile civile, (b) sistemul judiciar şi (c) principiile fundamentale de autonomie şi securitate socială. 56 Legea nr. 46 – 481 din 6 iulie 1966. Despre obiectul legii Comunităţii Europene că sursă directă a dreptului administrativ francez, B. Genevois, Consiliul de Stat şi dreptul administrativ: Antagonism sau complementaritate?, 1985.

Asupra caracteristicilor regulilor jurisprudenţei, J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 76. 5758 J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 77. Asupra rolului precedentelor din dreptul administrativ francez, de asemenea G. Vedel, 1985, p. 75 şi urm., în special 82: „Structura dreptului administrativ francez este deci paradoxală şi mai mult englezească decât franceză”.

Variatele principii legale sunt enumerate pe larg în G. Vedel, op. cit., subsol 95, p. 390 şi urm. 59

Decizie directoare a Consiliului de Stat din 7 iulie 1950, asupra posibilităţii de încorporare a acestui principiu în dreptul Comunităţii Europene. 6061 Decizia din 5 mai 1944, p. 281; din 26 octombrie 1945 şi în special 9 martie 1951. Printre alte decizii ale Consiliului de Stat, trebuie acordată o atenţie deosebită deciziei din 8 decembrie 1978, prin care dreptul de a duce o viaţă normală de familie era de asemenea, recunoscut în legătură cu străinii care trăiau în Franţa. Creându-şi „propriile” principii, Consiliul de Stat evită aplicarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

23

să scăpăm din vedere faptul că Consiliul Constituţional şi doctrinarii principali62 63 au avut o contribuţie considerabilă la dezvoltarea acestei orientări.

Definiţia, natura legală şi locul ierarhic al principiilor generale rămân obiect de controversă continuă chiar în Franţa. Este, desigur, greu de găsit consideraţii teoretice în formularea argumentelor judecătorilor pentru deciziile Curţii. Afirmaţiile făcute de membrii Consiliului de Stat dau impresia că, Curţile pur şi simplu se limitează ele însele la a confirma existenţa a deja descoperitelor principii fundamentale . 64

Autorii coordonatori, cu toate acestea, au avut tendinţa să adere ideii că, Consiliul de Stat acţionează cu o capacitate creativă; principiile legale fundamentale au fost incluse în dreptul real pentru prima dată de Curţi şi trebuie, prin urmare, să fie privite ca fiind parte integrantă a jurisprudenţei . 65

Ordinea ierarhică a principiilor generale în drept trebuie totuşi să fie definitiv clarificată. Există un acord general că, principiile legale fundamentale, acolo unde nu sunt clar desemnate ca fiind de importanţă subsidiară, au întâietate faţă de orice alte reglementări, incluzând reglementările autonome şi, în consecinţă, constituie un criteriu pentru legalitatea lor. În plus, Consiliul Constituţional a acordat statut constituţional unui număr de principii legale. Implicaţia că aceste principii legale ar putea deroga de la legile adoptate de parlament, devine o problemă practică numai acolo unde Consiliul Constituţional revizuieşte legile înainte de intrarea lor în vigoare.

Dreptul nescris nu poate fi calificat ca o sursă de drept în adevăratul sens al cuvântului, deşi a exercitat o considerabilă influenţă asupra Curţilor în multe domenii. Din cauza exprimării concise a hotărârilor judecătoreşti, adnotările pe decizii sunt de o importanţă considerabilă în înţelegerea variatelor orientări în dreptul administrativ.

§.2. Anglia În absenţa unei constituţii scrise66, în Anglia vorbim de o Constituţie flexibilă. Nu există nici o

înregistrare scrisă a principiilor constituţionale ale dreptului administrativ, şi după cum vom vedea în capitolul următor, sursele generale de drept, în consecinţă şi ale dreptului administrativ, din moment ce acesta a fost diminuat pentru a forma o parte a „dreptului ordinar”, sunt constituite în primul rând din legislaţie şi apoi jurisprudenţă . 67

Dreptul cutumiar, până acum nu şi-a găsit expresie în jurisprudenţă şi nu are relevanţă în dreptul administrativ. „Opiniile doctrinarilor în materie” constituie o sursă subsidiară. Deşi nelegându-se între ele, „cvasi-dreptul”, în sensul de „cvasi-legislaţia” (directive discreţionare şi reglementări de conducere emise de administraţie) şi „cvasi-precedentele” (în special decizii luate de tribunalele administrative), joacă un rol important în practică68. În final, trebuie menţionate de asemenea rapoartele înaintate de comisiile de reformă, al căror rol în dezvoltarea dreptului a fost semnificativ.

Actele parlamentului şi legislaţia delegată, constituirea instrumentelor statutare precum şi reglementările emise de administraţie în baza puterilor statutare, reglează un număr considerabil de probleme ale dreptului administrativ special. În cele mai multe cazuri, aceste acte de împuternicire conţin prevederi care se referă la procedura administrativă pentru fiecare secţiune în parte. Marea Britanie nu are un statut general referitor la procedură, cum ar fi Actul american de procedură administrativă. Actul pentru tribunale şi anchete a introdus o anumită uniformitate a procedurii administrative. Astfel, de exemplu, Secţiunea 12 stabileşte o îndatorire generală de a oferi motive pentru toate deciziile luate în numele acestui document de către ministere sau de tribunalele administrative.

62 În special decizia Consiliului Constituţional din 26 iunie 1969, p. 208. Asupra rolului tot mai important jucat de Consiliul Constituţional în dezvoltarea principiilor legale general, B. Jeanneau, Teoria principiilor generale ale dreptului de-a lungul timpului, p. 33, 36 şi urm. 63 În mod special B. Jeanneau, Principii generale de drept în jurisprudenţa administrativă, Paris, 1954, că şi M. Letoruneur, Principii generale de drept în jurisprudenţa administrativă, Paris, 1951, p. 19. Asupra stadiului actual atins în această dezvoltare, A. de Laubadere, op. cit., subsol 4, vol.1, p. 266 şi urm. 64 O opinie similară poate fi găsită în G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984, Paris, p. 221. Anterior acestuia, R. Latournerie, Studiu despre metodele jurisdicţionale ale Consiliului de Stat, Paris, 1952, p. 177, p. 204 şi urm. 65 J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 78; A. de Laubadere, op. cit., vol.1, p. 269. Pentru o opinie contrară, M. Waline, Drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1963, p. 468.

Despre natura „nescrisă” şi „flexibilă” a Constituţiei britanice, O. Hood Philips, P. Jackson, Londra, p. 6 şi urm., 22 şi urm. 66

P. S. James, Introducere în drept englez, ediţia a 11-a, 1985, p. 8 şi urm. 67

J.F. Garner, Drept administrativ, ediţia a 5-a, Londra, 1979, p. 28 şi urm. 68

24

Dreptul administrativ general poate fi găsit în primul rând în jurisprudenţă, jurisprudenţa precedentelor. În virtutea doctrinei de stare decisis, Curţile inferioare sunt limitate de deciziile legate de Curţile mai înalte, ce ţin de aceeaşi jurisdicţie. Principiile care formează bazele libertăţilor individuale nu au forţă obligatorie.

Ca rezultat al tendinţei de dezvoltare a legislaţiei, dreptul original făcut de magistraţi s-a deplasat în direcţia interpretării legale. Chiar şi principiile generale ale dreptului administrativ sunt adesea considerate ca fiind rezultatul interpretării legale şi sunt privite ca parte integrantă a legislaţiei administrative speciale (care, deşi nescrisă, este nu mai puţin investită cu autoritate legală)69. În privinţa dezvoltării principiilor generale de drept administrativ prin cazul precedentelor bazate pe faptele materiale ale cazurilor şi prin interpretarea legislaţiei administrative speciale, este de înţeles faptul că nici o teorie sistematică privitoare la aceste principii nu a apărut încă.

Aceste principii de drept administrativ, în mod special variatele formulări ale doctrinei ultra vires, precum şi conceptul de justiţie naturală, au funcţie şi semnificaţie legală asemănătoare cu principiile generale ale dreptului administrativ dezvoltate de sistemele judiciare europene. Există, totuşi, o diferenţă esenţială ce porneşte din doctrina constituţională britanică a suveranităţii parlamentare70, care, în mod particular exclude posibilitatea oricărei aprecieri judiciare a actelor parlamentare. În virtutea acestui principiu, parlamentul se poate oricând deroga de la principiile prevăzute de tribunale sau le poate schimba sfera de aplicabilitate.

Principiul de bază al dreptului administrativ englez, respectiv doctrina ultra vires, este el însuşi un rezultat logic al gândirii constituţionale britanice şi poate fi privit că rezultând dintr-o combinaţie a suveranităţii parlamentare şi conceptului de „domnie a legii”. În esenţă, această doctrină prevede faptul că nici un corp administrativ nu poate depăşi limitele autorităţii care i-a fost conferită, în special când această autoritate i-a fost acordată printr-un decret al parlamentarului. Aceasta se aplică atât actelor individuale emise de administraţie, cât şi reglementărilor generale adoptate în cadrul legislaţiei delegate.

O distincţie esenţială este trasată între erorile individuale şi cele de procedură. O acţiune administrativă este individual ultra vires dacă nu există condiţii esenţiale ale clauzei de împuternicire, sau dacă o autoritate administrativă îşi exercită puterile conferite în scopuri nelegale, cu rea credinţă, iraţional sau pe bază de falsă evidenţă71. Acţiunea administrativă este considerată a fi procedural ultra vires când încalcă cerinţele procedurale mandatare. Aceasta implică procesul de stabilire în fiecare caz individual prin interpretarea prevederilor de împuternicire fie că cerinţele procedurale conţinute sunt mandatare sau nu. Exemple de condiţii mandatare formale sunt dreptul de a fi audiat şi regula că remediile legale trebuie aduse la cunoştinţă părţii interesate.

Pe lângă doctrina ultra vires, este „legea justiţiei naturale”, care constituie al doilea principiu fundamental de drept administrativ72. Aceasta implică condiţiile minim necesare pentru o procedură corectă, datorie impusă de dreptul civil oricărei persoane sau structuri obligate să ia decizii judecătoreşti, în special diverselor tribunale administrative73. Acest „cod al stabilirii unei proceduri administrative corecte”, implică în mod esenţial dreptul la o audiere corectă şi regula că nimeni nu poate judeca propria să cauză . 74

Din principiile doctrinei procedurale ultra vires şi din justiţia naturală reiese faptul că forma dreptului administrativ englez este condiţionată în principal de consideraţii de procedură administrativă. Noţiunea că drepturile de sine stătătoare trebuie să fie asigurate în primul rând de reguli procedurale are un loc particular în gândire juridică anglo-americană şi, de asemenea, îşi găseşte expresia în jurisprudenţa Curţii Supreme a Statelor Unite în articolul de procedură cuvenit din Constituţia americană.

69 L. Collins, Dreptul Comunităţii Europene în Regatul Unit, ediţia a 3-a, Londra, 1984, p. 199 şi urm., despre diversele puncte de discuţie referitoare la supravegherea administrativă sub dreptul englez şi principiile generale ale dreptului comunitar. 70 Lucrarea standard despre conceptul suveranităţii parlamentare este A.V. Dicey, loc.cit., subsol 1, p. 39 şi urm.; despre semnificaţia curentă a termenului de suveranitate parlamentară, cf. O. Hood Philips, P. Jacksonm loc.cit., subsol 7, p. 50 şi urm. şi ECS Wade, A.W. Bradley, Drept constituţional şi administrativ, ediţia a 10-a, Londra/New York, 1985, p. 60 şi urm. 71 B.L. Jones, Drept administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1985, p. 109 – 136; H.W.R. Wade, loc.cit., subsol 8, p. 38 şi urm. şi 213 şi urm.; D. Foulkes, Drept administrativ ediţia a 5-a, Londra, 1982, p. 169 şi urm.

H. Marshall, Justiţia naturală, 1959, P. Jackson, Justiţia naturală, 1973 şi pasajele relevante din lucrările generale de drept administrativ. 72

S.A. de Smith, H. Street, R. Brasier, Drept constituţional şi administrativ, ediţia a 4-a, Harmondsworth-Middlesex, 1981, p. 569. 7374 În plus, au fost formate alte categorii, cum ar fi „datoria de a acţiona cinstit”, „datoria de a oferi motive” şi principiul că procesele trebuie să fie publice.

25

§.3. Germania Prin Legea Fundamentală din 23 mai 1949, R.F.G. este constituită că un stat cu structură federală,

democratic, bazat pe principiul legalităţii şi al justiţiei sociale (art. 20(1) şi art. 28(1)). În completarea acestor principii structurale fundamentale, se înscriu în mod special drepturile fundamentale, incluzând principiul egalităţii şi prevederile privitoare la organizarea administrativă (în special demarcarea puterilor administrative între statul federal şi landuri), care se constituie ca un întreg în relaţiile sale speciale cu constituţia. Această relaţia, de asemenea îşi găseşte expresia în spusele lui F. Werder, preşedintele de odinioară al Curţii Administrative Federale, cum că dreptul administrativ este „dreptul constituţional în formă concretă”. Ulterior, doctrina juridică a scos în evidenţă că această relaţie este reflectată nu numai în maniera în care dreptul constituţional îşi găseşte expresia concretă în reglementările administrative, dar, de asemenea, în multe principii ale dreptului administrativ, pe care Curţile le iau direct din Constituţie.

Legislatorii, Curţile şi autorii au cooperat în dezvoltarea dreptului administrativ într-un cadru constituţional. Articolele principale ale legislaţiei în această privinţă, au fost Legea privitoare la procedura administrativă federală (Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes – VwVfG) din 25 mai 1976 şi legile privind procedura administrativă în landuri, care au, în principal, acelaşi conţinut ca cele anterioare. Singurul şi cel mai decisiv factor în determinarea codificării legii procedurii administrative a fost setul de recomandări făcut la cea de-a 43-a Conferinţă a juriştilor germani din 196075, care s-a pronunţat în favoarea unui set uniform de reglementări care să guverneze procedura administrativă, incluzând acele aspecte ale legii administrative generale care au fost strâns legate de ea. Legea privitoare la procedura administrativă federală (VwVfG) trebuia să promoveze o asemenea uniformitate prin integrarea preve-derilor speciale disparate într-un singur set de reglementări. În acelaşi timp, reglementările procedurale relevante trebuiau simplificate şi raţionalizate ele însele. În final, a fost făcut un efort pentru alcătuirea de reglementări exprese de participare a cetăţenilor la procedura administrativă.

În plus faţă de principiile aplicabile procedurii administrative generale şi de procedeele formale speciale, dreptul reglementează şi maniera în care instrumentele administrative sunt emise, ca şi domeniul lor, cât şi condiţiile în care contractele publice pot fi încheiate.

În multe domenii, legislativul a fost capabil să alinieze conţinutul statutelor relevante la direcţia principiilor generale nescrise ale dreptului administrativ, ca expresie a teoriei dreptului administrativ şi în deciziile relevante ale Curţii. Problemele controversate erau fie stabilite de către statut într-un fel sau altul, fie lăsate intenţionat deschise pentru îmbunătăţiri suplimentare făcute de Curţi sau doctrinari.

În completarea Legii privitoare la procedura administrativă federală, există o gamă largă de alte statute ce au reglementat domenii individuale ale dreptului administrativ general76 şi un număr nelimitat de statute din domeniul dreptului administrativ special. În final, formulările dreptului administrativ sunt de asemenea subordonate legislaţiei şi reglementărilor.

În prezent, dreptul cutumiar prezintă relevanţă numai în stadiul aplicării la nivelul autorităţii locale. Aplicarea dreptului cutumiar, depinde de folosirea prelungită şi continuă, că şi credinţa acelora care participă, că această folosire este legal justificată. Astfel, un plan de dezvoltare prezentat în forma unei decizii date de o autoritate locală, poate fi depăşit de legea cutumiară locală, care reflectă mai bine condiţiile specifice locale.

Curţile au avut contribuţii importante în direcţia dezvoltării dreptului administrativ. Aşa cum s-a menţionat, Curtea Administrativă Federală a avut o influenţă decisivă în formarea principiilor. Curtea Federală de Justiţie (Bundesgerichtshof-BGH), cea mai înaltă autoritate juridică ordinară din Republica Federală, a avut contribuţii importante mai ales în sfera compensaţiei pentru renunţarea forţată şi expropriere. Curtea Constituţională Federală (Bundesverfassungsgericht-BVerfG) a dat o direcţie fundamentală nouă sferei de acţiune a „restricţiei statutare”77. „Decizia reţinerii” a Curţii Constituţionale Federale, prevedea breşa pentru aplicarea principiului restricţiei statutare la aşa-numitele „relaţii speciale între autorităţi” (sistemul educaţiei, statutul 75 Desfăşurarea celei de-a 23-a Conferinţe a juriştilor germani, Empfielt es sich, den Allgemeinen Teil der Verwaltungsrechts zu kodifizieren?, vol. II, partea D.149 – concluzie. 76 Legea privind citările administraţiei (VwZG) din 3 iulie 1952 (German Official Journal, III, 201-3)m legea referitoare la punerea în aplicare a acţiunii administrative (VwVG) din 27 aprilie 1953 (German Official Journal, III, 201-4) şi cele corespunzătoare landurilor. 77 Conform M. Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, ZS 1984, 685, cu referiri largi din jurisprudenţă şi doctrină; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, vol.I, ediţia a 2-a, München, 1984, p. 805.

26

funcţionarilor civili, etc.), care în concepţia tradiţională puteau fi reglementate prin reglementări administrative directe. Între timp, jurisprudenţa Curţii Federale Constituţionale a demarcat „restricţia statutară” de conceptul „intervenţiei” şi a extins-o la „toate deciziile esenţiale” din domeniile majore ale luării de decizie, adică teoria „deciziei esenţiale”.

Afirmaţia că „formarea principiilor generale legale este o sarcină ce aparţine în mod natural Înaltelor Curţi”, făcută de Curtea Constituţională Federală într-un proces, a constituit prilej de aprinse controverse şi de evidenţiere a unor lacune prezentate de legislaţie. În anumite proceduri, Camera Plenară a Curţii Administrative Federale, este explicit chemată pentru a dezvolta în plus legea. Totuşi, o problemă de dezbatere este întrebarea dacă aceasta conferă jurisprudenţei statutul de izvor de drept: aceasta depinde în mod esenţial de definiţiile terminologice folosite78. Oricum ar fi, trebuie spus foarte clar, aşa cum art. 20 (3) al legii fundamentale care arată foarte clar şi anume că, problema care rămâne de clarificat este cea a naturii legale a principiilor dreptului administrativ79 (principiul proporţionalităţii, al protecţiei drepturilor legitime, etc.). Aceasta se aplică în special reglementărilor privind principiile de procedură ale Curţii sub incidenţa Legii privitoare la procedura administrativă federală. Celelalte principii au fost recunoscute în primul rând de jurisprudenţă sau de dreptul cutumiar. În multe cazuri, principiile generale ale dreptului administrativ au fost dezvoltate ca aplicaţii concrete ale principiilor constituţionale fundamentale. Astfel, Curtea Constituţională Federală a impus legea privind revocarea actelor administrative care acordă avantaje ilegale, pornind de la o combinaţie de principii de protecţie a drepturilor legitime.

Partea generală a dreptului administrativ german este caracterizată de o abordare foarte sistematică, la care studiile academice de drept administrativ au avut o contribuţie considerabilă80. În centrul acestei abordări sistematice, care viza în primul rând formele de acţiune adoptate de administraţie, găsim în mod invariabil conceptul de măsură administrativă care, contrar folosirii franceze a acestui termen, acoperă în principiu numai măsurile individuale specifice adoptate de administraţie.

Recent, practica şi teoria administrativă s-au confruntat cu noi revendicări pe care dreptul nu a fost în măsură să le satisfacă adecvat. Astfel, dreptul mediului înconjurător a fost, în particular, scena multor abateri de la teoria dreptului administrativ tradiţional. Dorinţa de a asigura autorităţilor publice o sferă largă de acţiune folosind opţiuni care merg de la legislaţie la controlul judiciar, de asemenea constituie o reven-dicare majoră pentru dreptul administrativ de astăzi. Extinderea conceptului de rezervă legală, care este uneori făcută responsabilă pentru ascendenţa legislaţiei şi intensitatea controlului judiciar, a dat naştere unei dezbateri ce priveşte o posibilă rezervă administrativă (Verwaltungsvorbehalt), care trebuie să asigure administraţiei o sferă de luare de decizii sub propria ei responsabilitate.

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor: Care sunt izvoarele scrise din sistemul francez? Care este roulu jucat de Dicey în rândul izvoarelor din Marea Britanie? Care sunt principiile recunoscute de Consiliul de Stat? Cine a cooperat pentru dezvoltarea dreptului administrativ german? Cum?

Bibliografie selectivă Modul:

P. S. James, Introducere în drept englez, ediţia a 11-a, 1985.

78 Despre acest subiect, contribuţia F. Ossenbuhl, Allgemeines Verwaltungsrecht (H.V. Erichsen, W. Martens, ed.), ediţia a 7-a, Berlin/New York, 1986, p. 107, cu exemple (nota 192). 79 Conform H.J.D. Hardt, Die allgemeine Verwaltungsgrundsätze, 1971, DOV, 685; C.F. Menger, Die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts als Rechtsquellen, Festschrift für W. Bags, 1967, Wiesbaden, p. 89; F. Ossenbuhl, loc.cit., nota de subsol 30, p. 112; H. Wolff, O. Bachof. 80 Pe lângă lucrarea importantă a lui O. Mayer, trebuie menţionată lucrarea Institutionen des Deutschen Verwaltungsrecht, ediţia a 8-a, 1928, Tubingen; W. Jellinek, Verwaltungsrecht, ediţia a 3-a, Offenburg, 1931; H. Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, Berlin/Gottingen/Heidelberg; E. Forsthoff, loc.cit., nota de subsol 1; H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht, vol.1, ediţia a 9-a, München, 1974, vol.2, ediţia a 5-a, 1987, vol.3, ediţia a 4-a, 1978. Despre subiectul teoriei administraţiei, o importantă contribuţie o are L. von Stein, Die Verwaltungslehre, 8 părţi în 10 volume, (ediţia 1 – 2, Stuttgart, 1866 – 1884), retipărită Aalen, 1962 şi, în mod curent, W. Thieme, Verwaltungslehre, ediţia a 4-a, Köln/Berlin/Bonn/München, 1984.

27

J.F. Garner, Drept administrativ, ediţia a 5-a, Londra, 1979, p. 28 şi urm.L. Collins, Dreptul Comunităţii Europene în Regatul Unit, ediţia a 3-a, Londra, 1984.

I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007. Cadart J., “Institution Politique et Droit Constitutionel”, Economica, Paris, 1990. Debbach Ch., J. Bourdon, J.M. Ponter, J.C. Ricci, “Droit Constitutionel et Institution Politique”, 3e

edition, Economica, Paris, 1990. Denhart, R. “Public Administration - an Action Orientation”. New York: Wadsworth Publishing

Company, 1995. Albert V. Dicey, Introducere în dreptul constituţional, ediţia a 8-a, Londra, 1931. Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1. Rene Carre de Malberg, Contribution a la Theorie generale de l’Etat, Paris, 1920 vol.1. Otto Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European

communities, Sweet and Maxwell, 1992. Florin Bucur Vasilescu, „Constituţionalitate şi constituţionalism”, Ed. Naţional, Bucureşti, 1999.

28

MODULUL 3: ORGANIZAREA STRUCTURILOR ADMINISTRATIVE ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII

EUROPENE Scurtă recapitulare:

Izvoarele scrise în Franţa, Anglia şi Germania Izvoarele nescrise în Franţa, Anglia şi Germania

Societatea este cea care indică dacă şi în ce măsură sistemul administraţiei publice este penetrabil de

mediul social, şi în funcţie de aceasta, dacă este sau nu compatibil cu societatea globală. Raportul de incompatibilitate dintre sistemul administraţiei publice şi societate, derivă din neadaptarea administraţiei la cerinţele mediului social. Compatibilitatea între sistemul administraţiei publice şi societate este asigurată şi de felul în care acest sistem reuşeşte să-şi autoregleze structurile şi acţiunile în raport cu nevoile societăţii, impunându-se o cunoaştere amănunţită a necesităţilor sistemului social global.

În principiu, structura organizatorică şi funcţională a sistemului autorităţilor administraţiei publice este alcătuită prin subordonarea - din treaptă în treaptă a diverselor autorităţi care realizează activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale, faţă de un organ de vârf - Guvern, Consiliu de Miniştri etc. - al puterii executive, care exercită, în conformitate cu legea, administraţia publică pe teritoriul ţării.

§.1. Franţa Bazată pe o Constituţie scrisă, din care se degajă cu claritate diferenţele majore dintre sistemul

administrativ francez (continental) şi sistemul englez (insular): în principal, diferenţa între concepţia centralistă şi self-government.

În Franţa, organizarea administraţiei este caracterizată de un grad înalt de centralizare, care datează încă din vechiul regim şi a devenit încă mai pronunţată de-a lungul domniei lui Napoleon. Cu toate acestea, din 1970, a fost posibil să se înceapă o orientare către descentralizare (adică cedarea puterii de decizie de la Stat spre autorităţile administrative autonome) şi către deconcentrare (adică transferul puterii de decizie de la departamentele centrale către cele subordonate şi locale), care şi-au găsit expresia cea mai clară în reformele regionale şi municipale din 1972, 1982/1983 şi 1992. Oricum, acestea nu au făcut prea mult pentru a schimba faptul că Franţa este, în mod esenţial, administrată de la Paris.

1.1. Administraţia centrală

Administraţia centrală directă (funcţia publică a Statului) are o structură ierarhică. Este condusă de preşedintele republicii şi de prim-ministru. Preşedintele Republicii este şeful statului, el numeşte primul ministru iar miniştrii – membrii ai guvernului - sunt numiţi de asemenea de preşedinte dar la propunerea premierului. Miniştrii conduc ministerele de resort. Guvernul determina şi conduce politica naţională. El este reprezentat în teritoriu de prefecţi.

În anul 2003, Franţa a trecut la efectuare unui imperios necesar proces reformator. Prin noua reformă constituţională din 2003 şi apoi din 2008 s-a confirmat că unităţile administrativ-teritoriale beneficiază de un rol important în politica naţională şi comunitară. Delegation à l’Amenagement du Territoire et à l’Action Regionale (DATAR) prin modificările administraţiei guvernamentale din 2005, după o perioadă de 40 de ani de activitate în amenajarea teritoriului, s-a adaptat noilor mutaţii economice. În acest sens, DATAR-ul de ieri a devenit Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de azi, preocupată în mod deosebit de coeziunea teritorială, de amenajarea echilibrată a spaţiului rural şi urban, de implementarea politicilor europene şi de politica contractuală a statului şi colectivităţilor teritoriale.

DATAR în prima sa fază de organizare era un serviciu ataşat Primului-Ministru apoi a trecut în subordinea Ministrului funcţiei publice, al reformei de stat şi al amenajării teritoriului, urmând ca în prezent DIACT să se afle în coordonarea Ministrului de interne şi al amenajării teritoriului.

29

Astfel, Franţa cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constituţiei în 2003 şi 2008, dar mai ales prin Legea privind libertăţile şi responsabilităţile locale din 13 august 2004 a reuşit să realizeze o clarificare şi o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea şi transparenţa procedurilor, prin descentralizarea responsabilităţilor statului şi modernizarea managementului public.

Statul a fost reprezentat în Departamente de un comisar (împuternicit) al Republicii. Acestuia din urmă ia luat locul prefectul, care, până la reformele din 1982/1983 a exercitat dubla funcţie: de reprezentant al Statului şi de funcţionar executiv al Guvernului81. Prefecţii sunt numiţi prin decret al Preşedintelui, în baza hotărârii luate de Consiliul de miniştri la propunerea Primului Ministru şi a Ministrului de Interne. Prefectul reprezintă statul şi este şeful serviciilor deconcentrate ale statului în teritoriul unde el este imputernicit să acţioneze. Prefectul de departament unde se află şi capitala/centrul de regiune acţionează şi ca prefect de regiune. Prefectul de departament este asistat de sub-prefecţii din arondismente. Prefectul de departament nu este subordonat ierarhic prefectului de regiune în exercitarea atribuţiilor, dar după 1992, prefectul de regiune este cel care fixează pentru prefectul de departament orientările necesare dezvoltării politicilor economice şi social precum şi în ceea ce priveşte amenajarea teritoriului.

Prefectul este singurul titular al autorităţii de stat în teritoriu care administrează şi reprezintă Primul ministru şi fiecare ministru de resort. El este responsabil cu ordinea publică, cu organizarea diverselor alegerii şi cu organizarea în caz de calamităţi. El joacă în acelaşi timp un rol important în stabilirea relaţiilor contractuale, acordurilor şi convenţiilor care se stabilesc în numele statului de colectivităţile locale. În sfârşit, în domeniul privind amenajarea teritoriului, acesta are rolul de negociator al contractelor de urbanism între stat şi regiuni.

În zilele noastre prefectul constituie armătura administrativă a unui stat unitar, democratic, deconcentrat şi descentralizat. 82

Administraţia indirectă (funcţia publică teritorială) constă în autorităţile publice teritoriale – regiuni, departamente, arondismente, comune. Articolul 72 din Constituţie garantează autonomia acestor autorităţi supuse supravegherii statului. Noi funcţii au fost conferite municipalităţilor, în special în domeniul amenajării oraşelor, departamentelor, în domeniul administraţiei sociale şi al sănătăţii publice şi regiunilor: planificarea regională şi asistenţa economică etc. Conducerea de stat a fost degrevată şi este limitată în mod curent la controlul juridic.

81 I. Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative (analiză comparativă), Bucureşti, Ed. Sylvi, 1996; I. Alexandru, Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina-Lex, Bucureşti, 1999.

Gilles Darcy, Le système administratif français, CEPC, 1982. 82

30

31

1.2 Administraţia locală Zonele de apărare civilă, regiunile, departamentele, arondismentele şi comunele au fost constituite ca

unitaţi administrative astfel încât să se conformeze unui model uniform, care nu ţine în mod invariabil cont de delimitările reale geografice, electorale sau economice. După descentralizare administraţia publică locală este caracterizată prin existenţa a trei nivele de colectivităţi locale aflate în plin exerciţiu: regiuni, departamente şi comune.

Franţa cu o suprafaţă de 544.000 km2 numărând 56,3 milioane de locuitori (republică parlamentară, parlament bicameral, stat unitar descentralizat) cuprinde 26 regiuni, 100 departamente şi 36.763 comune.

Zonele de apărare civilă sunt un eşalon specializat derogatoriu care îndeplineşte trei misiuni: elaborarea de măsuri non-militare de apărare şi cooperare cu autorităţile militare (circumscripţiile militare de apărare coincid cu zonele); coordonarea mijloacelor de securitate civilă în zonă; administrarea unui anumit număr de mijloace ale poliţiei naţionale şi de mijloace de transmisie ale ministerului de interne. Există în prezent 7 zone de apărare create în 1959 şi redefinite în 2000. La conducerea acestora se află prefecţii de zone, care acţionează şi ca prefecţi de regiuni.

Regiunea, pentru aceasta s-a manifestat interes încă din timpul regimului Vichy (1941-44) ea fiind recunoscută prin Legea 72-619 din iulie 1972, ulterior modificată de aproximativ 15 ori, în ideea creşterii autonomiei. Regiunea a devenit astfel colectivitate teritorială iar în 16 martie 1986 au avut loc primele alegeri ale consilierilor regionali aleşi pentru un mandat de 6 ani. Consilieri regionali sunt cei care administrează bugetul, conduce personalul şi politica regionala axată pe dezvoltarea economică şi socială, amenajarea teritoriului, formarea profesională. În Franţa sunt 26 de regiuni din care 4 în teritoriile de peste mare. Pentru exemplificarea structurii aparatului administrativ, redăm organigrama alăturată, reprezentând structura Consiliului Regional l’Ile de France.

Departamentul are o vechime istorică mult mai mare, fiind creat încă din 1790; modificări privind structura şi competenţele s-au produs până în iulie 1987. Departamentul este eşalonul de drept comun desemnat să conducă în ansamblu politica guvernamantală. Administrarea acestora se realizează de către un Consiliu general ales pentru un mandat de 6 ani prin sufragiu direct şi universal. Consiliul este condus de un Preşedinte ales din membrii acestuia. În prezent există 100 de departamente din care 4 în teritoriile de peste mare. În fruntea administraţiei teritoriale se află prefecţii.

Arondismentul este un eşalon specializat în administraţia „de proximite”, la vârful căruia se află sub-prefectul, care este subordonat ierarhic. Există aproximativ 340 de sub-prefecţi din care 13 acţionează în teritoriile de peste mare.

Comuna constituie al patrulea nivel al administraţiei locale în exerciţiu. Franţa are ea singură mai multe comune decât ansamblul partenerilor săi din Uniunea Europeană (36.580 în Franţa metropolitană, adică fără teritoriile de peste mare unde sunt înregistrate 183).

Potrivit art. 34 şi 72 ale Constituţiei, comunele sunt colectivităţi teritoriale care se administrează în mod liber, prin consilieri aleşi şi în condiţiile prevăzute de lege.

Comunelor li se acordă o competenţă generală. Deci autoritatea administrativă nu are faţă de ea decât o putere tutelară şi nu o putere de conducere. În 1982, tutela dispare, înlocuită prin controlul legalităţii a posteriori (prefecţi ai departamentelor şi regiunilor, camera regională de conturi). Dispariţiei tutelei nu-i putea urma vidul; absenţa controlului nu este de conceput pentru două motive; pentru că în mod tradiţional Franţa este un stat unitar şi pentru că art. 72 al Constituţiei pretinde acest lucru.

Comunele sunt conduse astfel de: – o autoritate deliberativă: consiliul municipal; – o autoritate executivă: primarul.

Consiliul municipal este ales prin sufragiu universal direct, pentru şase ani şi este un organ dotat cu putere deliberativă. El numără 9 consilieri pentru comunele inferioare cifrei de 100 de locuitori, până la 69 pentru comunele care au mai mult de 300.000. În total, sunt aproximativ 500.000 de consilieri municipali.

Condiţii de eligibilitate: există reguli de neeligibilitate, care vizează îndepărtarea indivizilor indezirabili, fie pentru a împiedica pe funcţionarii cu autoritate să domine uşor un consiliu municipal, fie pentru că

32

legături de rudenie sau raporturi financiare cu comuna să nu trezească suspiciuni asupra obiectivităţii deciziilor.

Există două modalităţi de scrutin (după cum comuna are mai mult sau mai puţin de 3.500 de locuitori). Astfel, dacă comuna are sub 3500 de locuitori se utilizează scrutinul majoritar, odată depăşită această limită scrutinul este unul mixt (jumătate din membrii sunt aleşi prin votul majoritar iar cealaltă jumătate prin reprezentare proporţională).

Municipalitatea (desemnează ansamblul persoanelor care administrează o comună) cuprinde primarul, pe adjuncţii săi şi pe consilieri, adică consiliul municipal. Consiliul municipal, ales prin sufragiu universal tot la şase ani, alege primarul şi pe adjuncţii acestuia, dintre membrii săi.

Primarul este ales dintre consilieri municipali şi îndeplineşte trei misiuni diferite: agent al statului când implementează legea, agent al comunei şi şeful administraţiei comunale.

Organizarea administrativă a teritoriului Franţei rămâne astfel coerentă având în vedere că: arondismentele sunt alcătuite dintr-un număr întreg de comune, departamentele cuprind un număr întreg de arondismente, regiunile un număr întreg de departamente iar zonele de apărare civilă un numar întreg de regiuni.

Lipsa de flexibilitate care a rezultat, este posibil să fi contribuit la proliferarea unor noi tipuri de unităţi administrative. În acest context, trebuie menţionate corporaţiile publice, adică entităţi legale (persoane juridice) supuse dreptului public, cărora li s-au conferit funcţii publice pentru a fi exercitate cu un grad considerabil de autonomie şi a căror acţiune este supusă controlului de stat. În mod special, acest concept acoperă o mare varietate de unităţi administrative, de la instituţii ale căror structuri sunt de natură corporativă, până la „etablissements publics” cu caracter industrial şi comercial, care, deşi constituite conform dreptului public, sunt, cu toate acestea, scutite de unele legi de drept public.

Cooperarea intercomunală este un mijloc de a remedia fărâmiţarea comunelor franceze, fuziunea înregistrând un succes controversat. Ea este larg răspândită, de vreme ce Franţa numără mai mult de 17.000 de instituţii publice de cooperare intercomunală la 1 octombrie 1992. Legea asupra administraţiei teritoriale din 3 februarie 1992, pentru a stimula intercomunalitatea, a creat în plus faţă de cele trei formule clasice, care sunt: sindicatul, districtul şi comunitatea urbană, două noi formule: comunitatea de comune şi comunitatea oraşelor.

Sindicatul intercomunal: el permite comunelor învecinate să raţionalizeze costurile serviciilor, cum ar fi apa şi transporturile. El poate avea vocaţie unică (SIVU) sau vocaţie multiplă (SIVOM), adică lărgit spre mai multe competenţe sau legat de un proiect global. Există de asemenea sindicatul mixt, care asociază o comună cu o altă persoană morală de drept public (regiune, cameră consulară …); pentru SIVU, că şi pentru SIVOM, finanţarea intervine cel mai adesea prin participări ale comunelor. El poate fi fiscalizat, SIVU sau SIVOM percepând direct contribuţii de la contribuabili. La 1 octombrie 1992 existau 14.449 SIVU şi 2.478 SIVOM.

Districtul: el asigură în locul comunelor diferite servicii şi face faţă problemelor de echipare ale aglomeraţiei suburbane. El este dotat cu o fiscalitate proprie. Există 242 districte.

Comunitatea urbană: este formată pentru regruparea comunelor în aglomeraţii de mai mult de 50.000 locuitori şi exercită cu drept deplin, în locul comunelor, competenţe în materie de amenajare, de echipare sau de dezvoltare economică. Există nouă comunităţi urbane. Acestea sunt grupări cu fiscalitate proprie.

Grupările existente ţin cel mai adesea de apropierea asociativă a intercomunalităţii, limitată la gestionarea serviciilor locale şi la realizarea anumitor echipamente, în scopul exploatării unor economii la scară.

Comunitatea comunelor sau a oraşelor, pentru mai mult de 20.000 de locuitori şi comunitatea de comune fără referire la un prag demografic: ele trebuie în mod obligatoriu să exercite competenţe în materie de dezvoltare economică şi de amenajare a spaţiului. În afară de aceasta, competenţele lor trebuie să acopere cel puţin unul din cele patru domenii: mediul înconjurător, locuinţe, drumuri, echipamente culturale, sportive şi şcolare. Ele sunt dotate cu o fiscalitate proprie.

Gradul de autonomie este, în general, legat de importanţa resurselor proprii, printre care regăsim fiscalitatea locală şi încasările tarifare induse de gestionarea serviciilor, precum şi veniturile domeniului:

fiscalitatea locală: taxă funciară asupra terenului construit şi a celui neconstruit, taxă profesională, taxă de locuire. Fiscalitatea locală reprezintă aproape jumătate din finanţare;

33

transferuri: dotarea globală de funcţionare şi dotarea globală de echipare; împrumuturi: se apropie de 10% din resurse.

§.2. Anglia În Anglia, structura organizatorică a administraţiei Regatului Unit va fi prezentată numai în liniile sale

majore, fără a intra în sistemele speciale scoţiene şi ale Irlandei de Nord. Este făcută o distincţie între „guvernul central”, „guvernul local” şi „corporaţiile publice”.

Este interesant de notat că reprezentantul legal al administraţiei centrale nu este statul, ci Coroana. Puterile executive ale acesteia sunt derivate din acte ale parlamentului şi din prerogative regale (din dreptul cutumiar) şi sunt exercitate de miniştri în numele Coroanei. În mod normal, miniştrii sunt împuterniciţi direct de parlament, dar chiar şi atunci ei funcţionează ca servitori ai Coroanei. Începând cu anii şaptezeci, un număr crescând de organizaţii cvasi-guvernamentale şi cvasi-neguvernamentale („quagos” şi „quangos”) au fost detaşate din structura departamentală ministerială.

O noţiune importantă, amintită în capitolele anterioare, este ceea ce se numeşte „supremaţia Parlamentului” sau „suveranitatea Parlamentului”, care înseamnă acelaşi lucru.

Prin supremaţia Parlamentului se înţelege faptul că numai Parlamentul are dreptul să facă legi şi, acest drept, este suprem şi nelimitat. Poate să aprobe orice legi doreşte şi, de asemenea, poate anula orice lege pe care chiar el a adoptat-o. Această supremaţie a Parlamentului face ca guvernul britanic să fie cel mai puternic din lume, fiindcă atâta timp cât are majoritatea în Camera Comunelor, guvernul poate să facă sau să anuleze orice legi doreşte. Desigur, există şi limitări în puterea Parlamentului, cele mai multe dintre ele având implicaţii internaţionale. De exemplu, Parlamentul nu poate face schimbări care ar putea afecta statutul Monarhului sau a liniei succesorale fără aprobarea acelor ţări din Commonwealth care încă o acceptă pe Regină ca şef al statului. De asemenea, Parlamentul nu poate aproba legi care contravin normelor de drept internaţional. Dacă există vreo neînţelegere între Marea Britanie şi Comunitatea Europeană, de fapt legislaţia acesteia, instanţele judecătoreşti britanice sunt înţelese să dea prioritate dreptului comunitar.

Monarhia. Marea Britanie este o monarhie constituţională ereditară, în care şeful statului domneşte, dar

nu guvernează. Cu alte cuvinte, monarhia acţionează în limitele stabilite de Constituţie. Guvernul ales acţionează în numele Coroanei, iar puterile personale pe care Monarhul obişnuia să le aibă sunt acum folosite pentru îndrumarea, sfătuirea primului-ministru şi a guvernului. Explicaţia prezenţei Reginei în cadrul Constituţiei este dată de faptul că aceasta asigură stabilitatea şi continuitatea, care se întâlnesc atât de rar în politică.

Prerogativa regală sau dreptul regal sunt termeni utilizaţi pentru a descrie puterile deţinute, încă, de Monarh. Importanţa puterilor prerogative rezidă în faptul că acestea pot fi utilizate, în mod legal, fără a fi necesar consimţământul Parlamentului. În acest fel, deciziile executivului pot fi luate într-un timp mai scurt, iar guvernul are o libertate mai mare de acţiune, deoarece, în realitate, toate puterile Coroanei sunt exercitate de guvern în numele Coroanei. De afacerile externe se ocupă primul-ministru, ministrul de externe şi Cabinetul. Judecătorii sunt numiţi la recomandarea primului-ministru care, la rândul lui, este sfătuit de lordul cancelar. Miniştrii sunt numiţi tot la recomandarea primului-ministru. Au fost foarte rare ocaziile când Monarhul a dorit să facă o schimbare în ceea ce privea aceste recomandări. Lorzii şi episcopii sunt numiţi, de asemenea, la recomandarea primului-ministru. Primul-ministru are responsabilitatea recomandării persoanelor pentru acordarea onorurilor; în ceea ce priveşte lista acelora ce urmează să fie recompensaţi pentru servicii politice, aceasta este examinată mai întâi de trei consilieri privaţi, care nu sunt membri ai guvernului. Mai există câteva titluri de onoare, care sunt acordate, personal, de Regină.

Consiliul Privat al Coroanei a apărut la începutul secolului al 17-lea şi era constituit dintr-un mic grup de consilieri personali ai Monarhului. Astăzi, fiecare membru al Consiliului are un titlu de onoare. Pentru un astfel de titlu de onoare, persoana respectivă trebuie să se bucure de o înaltă reputaţie. Dar, un titlu de acest fel se acordă extrem de rar.

Toţi membrii Cabinetului sunt numiţi consilieri privaţi, cerându-li-se să păstreze, sub jurământ, secretul şi loialitatea faţă de Coroană. Numărul total al membrilor Consiliului ajunge astăzi la aproximativ 300. Acordul regal pentru legislaţie şi aprobarea formală a actelor executive, folosind puterile prerogative, sunt

34

date, în numele Coroanei, de un mic grup de consilieri privaţi. Biroul Consiliului privat este un organism administrativ. Şeful său politic, care este membru al Cabinetului, este Lordul preşedinte al Consiliului.

Cel mai apropiat sfătuitor al Reginei ete secretarul ei particular, iar de relaţiile cu mass-media se ocupă secretarul pentru presă. Primul-ministru are, de asemenea, un birou particular şi un secretar pentru relaţiile cu presa. Un alt consilier important este secretarul Cabinetului. Datorită acestor oficiali, maşina comunicaţiilor, a informaţiilor, funcţionează impecabil.

2.1. Administraţia centrală Primul-ministru şi cabinetul În zilele noastre, Cabinetul cuprinde aproximativ 20 miniştri care, în marea lor majoritate, sunt membri ai

Parlamentului, câţiva dintre ei făcând parte din Camera Lorzilor. Numărul exact al membrilor Cabinetului este stabilit de către primul-ministru. Cei mai mulţi miniştri din Cabinet conduc departamente guvernamentale majore, dar câţiva nu au responsabilităţi specifice sau au responsabilităţi cumulate, cum ar fi Lordul Preşedinte al Consiliului sau Lordul Păstrător al Sigiliului. În responsabilităţile membrilor Cabinetului se îmbină cele două ramuri ale guvernării, ei fiind membri în acelaşi timp ai executivului şi ai legislativului.

Liderul partidului de guvernământ devine prim-ministru şi el alege membrii Cabinetului dintre membrii de frunte ai partidului. Atât timp cât primul-ministru şi Cabinetul pot conta pe sprijinul majorităţii în Camera Comunelor, ei pot rămâne în post, dar pot fi demişi printr-un vot de neîncredere.

Cele mai multe prerogative ale primului-ministru sunt bazate pe convenţii, mai curând decât pe drept, dar ele sunt destul de reale pentru a avea acest rol. Prima şi cea mai evidentă este aceea a alegerii Cabinetului. Membrii lui sunt numiţi de Regină, la propunerea primului-ministru, şi pot fi concediaţi tot atât de uşor. Din 22 de membri ai Cabinetului alcătuit de d-na Margaret Thatcher, când a devenit pentru prima dată prim-ministru, în 1979, numai opt au rămas pe lista din 1986. Prerogativele primului-ministru în ceea ce priveşte numirile ministeriale se extind în afara celor 20 de membri ai Cabinetului, asupra ministerelor de prim rang, şi includ alţi aproximativ 80 de membri ai guvernului.

Sunt apoi mai mult de 20 de departamente de vârf din Serviciul Civil, în care numirile depind direct de primul-ministru, Mai mult decât atât, un ministru nu-şi poate concedia secretarul permanent (care este şef de departament), fără aprobarea şefului Cabinetului.

Primul-ministru face recomandările pentru numirile în biserica anglicană, pentru numirea judecătorilor la Înalta Curte de Justiţie, pentru numirea consilierilor particulari.

Cabinetul se întruneşte, în mod obişnuit, o dată pe săptămână, şi ori de câte ori este necesar, dacă evoluţia evenimentelor reclamă acest lucru.

Activitatea Cabinetului se desfăşoară cu concursul unui mare număr de comitete şi subcomitete. Acest sistem a fost înfiinţat încă din anul 1945.

În prezent, există aproximativ 25 de comitete şi subcomitete permanente, iar un număr de 100 de astfel de comisii sunt temporare.

Cele mai importante comitete permanente sunt cele pentru politică externă şi apărare, pentru strategie economică, afaceri sociale şi cea pentru legislaţie.

Deşi primul-ministru poate să invite pe unii membri ai guvernului (ce nu sunt membri ai Cabinetului) să asiste la şedinţele Cabinetului, acest lucru nu constituie o practică curentă. Până la începutul secolului nostru, Cabinetul nu dispunea de un personal specializat, nu avea un secretariat.

În 1916 a fost numit un secretar permanent, iar acum biroul Cabinetului este condus de un secretar care, în acelaşi timp, este şi şeful Serviciului Civil. Biroul Cabinetului deserveşte Cabinetul şi toate comitetele şi subcomitetele sale.

Secretarul Cabinetului este o persoană foarte puternică, fiind foarte apropiat de primul-ministru în munca pe care acesta o desfăşoară, biroul său fiind în legătură directă cu acela din Downing Street 10.

35

Administraţia publică centrală de specialitate Majoritatea miniştrilor care fac parte din Cabinet conduc departamente centrale de importanţă majoră.

Ei sunt susţinuţi în departamentele lor de o ierarhie politică a miniştrilor de stat şi a secretarilor parlamentari şi de funcţionarii civili permanenţi, conduşi de un înalt funcţionar, numit secretar permanent.

În prezent, există 15 departamente de stat considerate majore, conduse de miniştri ce fac parte din Cabinet şi 16 departamente mai mici sau sub-departamente, care sunt conduse, cu una sau două excepţii, de miniştri care nu se numără printre membrii Cabinetului.

În fiecare departament central major există o structură politică ce cuprinde miniştri cu ranguri diferite şi, în afara acesteia, mai există o structură non-politică, formată din funcţionari civili (ce aparţin Serviciului Civil).

Şeful departamentului (secretar de stat sau ministru) este asistat de unul sau mai mulţi miniştri de stat, în funcţie de mărimea departamentului (ministrul de stat se situează, în ierarhie, după ministrul care este membru al Cabinetului).

36

2.2. Administraţia locală Structura autorităţilor locale a fost reorganizată de Legea guvernului local din 1972, care a intrat în

vigoare în 1977 şi care a operat o reducere a corpurilor locale printr-o sporire a puterilor acestora. Anglia este împărţită în ţinuturi, iar Ţara Galilor în districte. Fiecare din aceste autorităţi locale este condusă de un consiliu ales. Puterile lor derivă din autoritatea garantată de un act al parlamentului şi sunt subiect al revizuirii juridice în virtutea regulii ultra vires. În plus, departamentele guvernului central exercită supraveghere administrativă, în particular în domeniul managementului financiar. În ansamblu, corpurile care se autoguvernează au fost desemnate cu puteri administrative extrem de importante, pe care şi le exercită cu o mare autonomie. Menţinerea ordinii publice este în mare măsură în grija acestor corpuri şi nu în grija agentului local al guvernului central, că în majoritatea statelor continentale83. În această formă sistemul tradiţional distinct al autonomiei locale în Anglia, care în sec. XVIII a atins un moment de vârf prin statutul de autoguvernare a ţinuturilor, continuă să se aplice şi în prezent.

A treia categorie de autoritate administrativă este constituită de „corporaţiile publice”. Acestea sunt legal responsabile de unităţile organizatorice, stabilite prin act parlamentar şi investite cu datoria de a îndeplini anumite îndatoriri publice. Ele se comportă ca întreprinderi comerciale în industriile naţionalizate, ca diferite corpuri administrând beneficiile sociale conferite de stat, sau ca organe consultative speciale sau de supraveghere. Expansiunea rapidă şi necoordonată a acestui tip de entitate a fost ţinta unei critici severe. În particular, este problematic cât de efectivă este supravegherea exercitată de ministerul de resort asupra corporaţiilor şi, în consecinţă, aceea exercitată de parlament.

Descentralizarea administrativă Privit la suprafaţă, sistemul britanic de guvernământ pare a fi foarte centralizat. Parlamentul,

primul-ministru şi cabinetul îşi desfăşoară activitatea în Londra, iar Serviciul Civil este în mod obişnuit asociat cu Whitehall, acea stradă largă ce face legătura între Palatul Westminster şi Piaţa Trafalgar.

Din cei aproximativ 600.000 de funcţionari din Serviciul Civil, câţi erau înainte de anul 2000, mai mult de 400.000 îşi desfăşoară activitatea în afara capitalei. Dacă la aceştia se adaugă restul funcţionarilor publici, de pe întreg cuprinsul ţării, se ajunge la un total de peste două milioane de persoane care au locul de muncă în afara Londrei.

Toţi aceştia sunt controlaţi, în cele din urmă, într-un fel sau altul, de puterea centrală. Descentralizarea cuprinde două forme principale:

– delegarea puterilor; – transferul puterilor.

Delegarea puterilor se referă la posibilitatea luării deciziilor administrative la nivel local, în timp ce transferul presupune şi atribuirea libertăţii de luare a deciziilor politice.

Dacă este practicată delegarea, atribuirea competenţelor este foarte precis definită. În cazul în care o persoană sau o instituţie, a căror putere este delegată, doresc să extindă această putere au nevoie, în primul rând, de aprobarea puterii (forurilor) centrale.

În cazul puterii transferate, situaţia este cu totul alta, în sensul că limitele, competenţele sunt mult mai largi, iar posibilitatea de manevră este mai mare.

Departamentul sănătăţii şi securităţii sociale (DHSS) constituie un bun exemplu de descentralizare prin delegare. Politicile majore sunt hotărâte la nivel naţional (central), iar apoi sunt implementate la nivel local, prin birouri centrale şi regionale. Ministerul muncii este, de asemenea, organizat în acest mod.

Departamentul mediului (DOE) şi Departamentul pentru comerţ şi industrie (DTI) au, de asemenea, birouri regionale, conduse de directori, ce sunt împuterniciţi (delegaţi) să ia decizii majore în acord cu politicile hotărâte la Whitehall. De exemplu, un director regional din DTI poate autoriza acordarea unei alocaţii pentru dezvoltare unei firme, până la plafonul de două milioane lire sterline.

Pe de altă parte, birourile din Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord aplică politicile centrului, la nivel local, acoperind activităţi ce sunt specifice mai multor departamente, şi nu doar unuia singur.

J.F. Garner, Drept administrativ, ediţia a 5-a, Londra, 1979, p. 75. 83

37

Serviciul naţional de sănătate (NHS) este probabil cel mai bun exemplu de transfer al puterilor politice minore către autorităţile locale.

În Anglia, DHSS din Londra a transferat multe dintre atribuţiile sale către 14 autorităţi de sănătate regionale (RHAs), şi de la acestea la un număr de 193 autorităţi de sănătate districtuale.

Sistemul autorităţilor locale din Marea Britanie, demonstrează conceptul şi practica transferului către organele alese, din teritoriu.

Biroul din Scoţia este în prezent un „mini guvern”, condus de un secretar de stat, care este membru al Cabinetului. Aici sunt angajaţi peste 6.000 de funcţionari civili, cei mai mulţi lucrând în clădirea St.Andrew din Edinburg.

Ţara Galilor are un număr redus de competenţe transferate. Biroul galez a fost înfiinţat în 1964 şi cei mai mulţi dintre angajaţii săi (aproximativ 1.000 de funcţionari civili) se găsesc în Cardiff.

În cazul Irlandei de Nord, situaţia este mai complicată. Urmărind istoria conflictului dintre catolicii irlandezi şi coloniştii prezbiterieni scoţieni (protestanţi), guvernul Marii Britanii a fost obligat să accepte, după primul război mondial, principiul autodeterminării. Actul de guvernământ irlandez din 1920 era, de fapt, un regulament intern, ce prevedea împărţirea ţării în şase ţinuturi în nord şi 26 de ţinuturi în sud.

În acest fel, au luat naştere două parlamente: unul la Dublin, iar cel de-al doilea la Stormont, lângă Belfast. Dar, în 1922, s-a ajuns la un acord (Treaty of Ireland Act), care prevedea separarea completă a nordului faţă de partea sudică, creându-se în acest fel un stat irlandez liber, care a devenit apoi Republica Irlanda.

Din 1922, parlamentul nord-irlandez a fost dominat de un singur partid, unionist, reprezentând majoritatea protestantă, care se pronunţă în favoarea unirii cu Marea Britanie. Ei au câştigat, în mod constant, două treimi dintre mandatele parlamentare, având astfel posibilitatea să ia hotărâri privind politi-cile din provincie.

Minoritatea catolică s-a simţit puternic discriminată, suportând cele mai rele tratamente şi cea mai înaltă rată a şomajului. Toate aceste insatisfacţii au degenerat, treptat, în violenţe, în anii '60, sub influenţa autointitulatei armate republicane irlandeze (IRA), care dorea o Irlandă unită, condusă de o majoritate catolică.

Violenţele s-au amplificat atât de mult, încât în 1969, la cererea cabinetului nord-irlandez, au fost trimise trupe britanice. Dar violenţele au continuat să se manifeste, de ambele părţi, iar perspectivele unei soluţii politice, erau dintre cele mai rele, aşa încât în martie 1972, guvernul conservator condus de premierul Edward Heath a anunţat preluarea de către Cabinetul Britanic a tuturor responsabilităţilor pentru afacerile nord-irlandeze, până când va fi restabilită ordinea în Provincie.

Parlamentul din Stormont a fost dizolvat, pentru că mai apoi să fie înfiinţat biroul pentru Irlanda de Nord, cu scopul de a aplica, în mod direct, regulamentul. Primul secretar de sat pentru Irlanda de Nord a fost William Whitelaw. De atunci, mulţi politicieni, fie conservatori, fie laburişti, au ocupat această funcţie.

Administrarea de la centru a Irlandei de Nord este privită că o soluţie temporară, dar ea va continua până când pentru problemele acestei ţări va fi găsită o soluţie politică pe termen lung.

O soluţie intermediară, ar putea fi crearea unui stat federal, având guvernul central la Dublin şi un transfer masiv de atribuţii către statele componente din nord şi sud.

În secolul 19, primul-ministru liberal William Gladstone, spunea odată că misiunea lui în viaţă a fost aceea de a încerca să găsească o cale de rezolvare a problemei irlandeze.

Este de semnalat că la 10 aprilie 1998 a fost semnat acordul de pace. Artizanii acordului de pace din Irlanda de Nord, David Trimble şi John Hume au primit premiul Nobel pentru pace pentru anul 1998.

Structurile autorităţilor locale Sistemul guvernării locale este, în principal, un produs al secolului trecut, dar câteva mari reorganizări,

în anii ‘60 şi ’70 au creat structura actuală. Guvernarea locală urmăreşte, în primul rând, asigurarea serviciilor pentru comunităţile locale. Cele mai

multe dintre autorităţile locale sunt, de asemenea, angajate în activităţi cu caracter comercial. Aproape 25% din cheltuielile naţiunii sunt făcute de guvernarea locală.

38

Că şi în cazul guvernării centrale, autorităţile locale îşi desfăşoară activitatea în departamente, ce sunt controlate de comitete formate din consilieri aleşi.

Juriştii denumesc organele locale alese „creaţii ale statului”. Cu alte cuvinte, acestea au fost înfiinţate prin acte ale Parlamentului, dar pot fi la fel de uşor desfiinţate. Încetarea activităţii Consiliului marii Londre şi a altor consilii, ale unor ţinuturi metropolitane (în aprilie 1986), constituie un exemplu în acest sens.

Structura locală este bazată pe distincţia dintre zonele urbane şi cele rurale: capitala are un regim diferit iar, datorită geografiei sale şi distribuţiei populaţiei, şi Scoţia are o altă organizare.

În Anglia şi Ţara Galilor (cu excepţia Londrei), autoritatea cea mai înaltă era Consiliul ţinutului

(comitatului), iar la nivelul cel mai de jos se găsea Consiliul parohial. Între ele existau Consiliile districtuale. Cele 47 de consilii ale ţinuturilor non-metropolitane erau, majoritatea, foarte vechi, comitate istorice,

având că centru un oraş mai important. Ţinuturile metropolitane cuprindeau cele mai mari conurbaţii (6): Greater Manchester, Merseyside,

West Midlande, Tyne and Wear, South Yorkshire, West Yorkshire. În fiecare din aceste ţinuturi metropolitane existau 36 de consilii districtuale, având populaţii cuprinse

între 170.000 de persoane şi un milion (Birmingham). Districtele non-metropoliane sunt un amestec de urban şi rural, incluzând în principal zone rurale. Nu

toate districtele au consilii parohiale. Dacă parohia are 200 sau mai mulţi electori, aceasta este opţional. În Londra, GLC (Consiliul marii Londre) acoperea un areal de aproape 800 de mile pătrate, cu o

populaţie de 7 milioane de locuitori. În interiorul acestei zone, erau 32 de burguri londoneze, la care se adăuga City-ul, acea milă pătrată, care concentrează principalele instituţii financiare, şi care şi-a menţinut independenţa statutului, având chiar propria forţă de poliţie.

Pentru a coordona serviciile în domeniul educaţiei, într-o capitală atât de dens populată cum este Londra, a fost creat un nou organism – „autoritatea internă londoneză pentru educaţie (ILEA)„ – considerat comitet al GLC.

Schimbările din 1986 au necesitat un transfer al competenţelor de la consiliile ţinuturilor metropolitane la consiliile districtuale metropolitane, iar, în cazul Londrei, desfiinţarea GLC a generat probleme noi, pentru rezolvarea cărora a fost creat un alt comitet londonez, London Residuary Body (LRB). (A se examina schemele cuprinzând Structura Guvernării Locale în Anglia şi Ţara Galilor, înainte şi după schimbările din aprilie 1986).

Toţi membrii LRB sunt numiţi pe o perioadă de cinci ani, dar această perioadă poate fi prelungită, dacă nu intervine altă reformă în administrarea Londrei.

După toate modificările făcute, Londra se găseşte în situaţia de a fi singura capitală din lume (dintre cele importante), care nu are o autoritate responsabilă pentru toate serviciile şi activităţile, pe care orice mare oraş este îndreptăţit să le ceară.

Reţinerea pe care o manifestă ILEA faţă de coordonarea educaţiei în centrul conurbaţiei, demonstrează că Londra, datorită dimensiunii şi complexităţii sale, presupune un alt mod de organizare decât ce se întâlneşte în restul ţării.

În ceea ce priveşte Scoţia, o reorganizare majoră a avut loc în 1975, când a rezultat un sistem cu două niveluri principale, şi un al treilea, în bază, corespunzător parohiilor din Marea Britanie şi Ţara Galilor (a se vedea schema structurii guvernării locale în Scoţia).

Aşa cum am mai menţionat, autorităţile locale, ca şi cele centrale, acţionează prin departamente, care diferă între ele, prin rangul celor care le conduc la nivel politic.

În timp ce departamentele centrale au în fruntea lor un ministru, cele locale sunt controlate şi răspund în faţa comitetelor.

Aceste comitete includ, la scara întregii ţări, un număr de aproximativ 100.000 de consilieri aleşi. Ei îşi desfăşoară activitatea în mod temporar şi sunt neplătiţi. O altă deosebire între guvernarea centrală şi cea locală constă în gradul de pregătire pe care îl au conducătorii departamentelor. Astfel, secretarii permanenţi sunt consideraţi „generalişti”, în sensul că nu au o specializare anume, în timp ce majoritatea

39

„ofiţerilor” locali (cum mai sunt denumiţi) sunt specialişti în diferite domenii de activitate (ingineri, economişti, medici ş.a.).

Funcţionarii importanţi, denumiţi şi ofiţeri, au o contribuţie importantă la rezolvarea problemelor care apar, sugestiile lor fiind, în general, acceptate.

Tendinţa actuală a consilierilor locali este de a acorda o atenţie mai mare modului în care sunt asigurate serviciile locale.

Baza financiară a guvernării locale este nesatisfăcătoare, iar componenţa politică a consiliilor locale le-a adus de multe ori în conflict deschis cu autorităţile centrale. De asemenea, există restricţii mari în ceea ce priveşte cheltuielile publice.

Datorită acestor cauze, există pericolul ca autorităţile (instituţiile) locale să devină doar nişte agenţii pentru departamentele din Whitehall, iar deciziile să fie luate şi mai greu decât în prezent.

Area of Country United Kingdom Eastern England East Midlands Greater London North Eastern England North Western England South Eastern England South Western England West Midlands Yorkshire and the Humber Northern Ireland Northern Scotland Southern Scotland Wales

Type of Council Borough Councils City Councils County Councils District Councils

English Unitary Councils London Borough Councils Metropolitan Councils Northern Ireland Local Government Scottish Unitary Councils Welsh Unitary Councils Town Councils

40

* * *

Autorităţile locale au fost înfiinţate prin acte ale Parlamentului, cu scopul de a îndeplini anumite funcţii,

servicii, pentru care sunt mai bine echipate decât autorităţile centrale. Colaborarea dintre cele două niveluri ar trebui să fie una de parteneriat dar, în anumite perioade,

această relaţie s-a deteriorat, degenerând în conflict. După victoria din 1979 în alegerile generale, conservatorii, sub conducerea d-nei Thatcher, au avut ca

principal obiectiv reducerea inflaţiei. O parte importantă a strategiei lor economice o constituie controlul asupra cheltuielilor publice. De când autorităţile locale erau obligate să-şi justifice procentul de aproximativ 25% din totalul cheltuielilor publice, a devenit clar că aceste comunităţi vor fi supuse unor restricţii financiare.

În 1981 sistemul alocaţiilor a fost modificat în aşa fel încât autorităţile centrale dobândeau mai multă putere, având chiar posibilitatea să întrerupă acordarea alocaţiilor altor autorităţi, care aveau cheltuieli ridicate. De asemenea, controalele asupra creditelor care pot fi acordate, au devenit mult mai severe. O parte din laburiştii ce făceau parte din consiliile locale au decis să ignore „frâul” puterii centrale, găsind alţi bani (alte surse), prin creşterea impozitelor locale. Reacţia imediată a guvernului a constat în introducerea unui tip nou de impozit, în 1985, prin care se stabileau anumite limite, ce nu puteau fi depăşite.

Astfel, conflictul inerent dintre consiliul local laburist şi guvernul central conservator a fost agravat. Aşadar, având cheltuielile locale limitate şi posibilităţi reduse de acordare a împrumuturilor, chiar şi consiliile

conduse de conservatori au început să protesteze şi, în acest fel, o colaborare ce era deja ameninţată s-a transformat într-un veritabil conflict.

În plus, existau probleme în organizarea structurală a oraşelor, precum şi o înaltă rată a şomajului în vechile areale industriale, care au dus la crearea unui climat tensionat.

Deşi relaţia central – local s-a deteriorat în acea perioadă, problemele nu erau complet noi. Dacă Marea Britanie ar fi avut o constituţie scrisă, atunci – poate – puterile autorităţilor locale ar fi fost

mai clar definite şi protejate dar, fără un astfel de „apărător”, parteneriatul trebuie să se sprijine doar pe respect reciproc şi înţelegere.

Cei mai mulţi membri ai Parlamentului sunt, în mod regretabil, ignoranţi în ceea ce priveşte guvernământul local, iar când devin miniştri ignoranţa se transformă, de multe ori, în neîncredere.

Cheia unei posibile soluţii este de natură financiară. Atât timp cât autorităţile locale sunt dependente, în mare măsură, de guvernul central, în ce priveşte sprijinul financiar, orice colaborare nu poate fi decât una inegală. În prezent, noua guvernare laburistă este pe cale să înlăture aceste inconveniente, reclamate de administraţia locală.

2.3. Organizaţii non-guvernamentale Sectorul public include toate organizaţiile şi activităţile care, într-un fel sau altul, sunt plătite pentru a

obţine banii publici. Organizaţiile publice înfiinţate în afara sectorului industrial au fost denumite „organizaţii cvasi

non-guvernamentale” sau quangos. Departamentul Serviciul Civil a publicat, în 1978, un raport ce cuprindea date referitoare la aceste

organizaţii. Raportul afirma că existau 252 de astfel de instituţii, şi le definea ca fiind „organizaţii care au fost

înfiinţate de departamente şi, având la dispoziţie fonduri importante, cu scopul de a îndeplini unele funcţii, pe care Guvernul dorea să le realizeze, dar pentru care nu-şi putea asuma o responsabilitate directă (prin minister sau departament)”.

În acelaşi an cu publicarea raportului, un grup de universitari s-au întrunit la Universitatea Essex, pentru a discuta probleme de administraţie publică. Cu acel prilej, s-a considerat că termenul quangos este cel mai potrivit pentru organizaţiile non-guvernamentale.

41

În concluzie, se poate spune că aceste quangos includ toate organizaţiile care nu fac parte din guvernul central sau local.

În prezent, din cele 252 de astfel de organizaţii, au fost desfiinţate câteva dintre ele. Unele dintre cele mai importante quangos sunt următoarele.

Consiliul Artelor din Marea Britanie, cu rol de finanţare a artelor prin acordare de alocaţii guvernamentale. (Este plătit de Ministerul educaţiei şi ştiinţei);

Compania britanică de radiodifuziune (BBC) – asigură realizarea serviciilor de radio şi televiziune (Ministerul de interne);

British Council – finanţează şi asigură asistenţă în anumite ţări şi promovează ideile britanice în afara ţării. (Ministerul de externe şi Commonwealth);

Institutul britanic de film – promovează producţia britanică de filme (Ministerul educaţiei şi ştiinţei); Consiliul pentru cercetarea economică şi socială – încurajează şi promovează cercetarea socială

(Ministerul educaţiei şi ştiinţei); Oficiul naţional pentru dezvoltare economică - sfătuieşte guvernul în privinţa dezvoltării economice

(Ministerul trezoreriei); Consiliul sporturilor – promovează şi asistă sportul (Ministerul mediului); Autoritatea U.K. asupra energiei atomice – controlează cercetarea şi dezvoltarea energiei atomice

(Ministerul energiei). §.3. Germania

GermaniaÎn , organizarea administrativă a fost dată de structura federală a statului. Legea Fundamentală reglează repartizarea jurisdicţiei administrative între autorităţile federale şi landuri. Landurile au jurisdicţie acolo unde nu a fost atribuită nici o putere specială autorităţilor federale. Aplicarea legii comunităţii este efectuată în principiu în concordanţă cu repartizarea jurisdicţiei între autorităţile federale şi landuri. Astfel, de exemplu, autorităţile administrative ale landurilor vor avea jurisdicţie să aplice nu numai acele statute ale landurilor care aplică directivele Comunităţii Europene, cât şi dreptul comunitar aplicabil în mod direct în zonele care intră în sfera de acţiune a statutelor legiferate de landuri. Totuşi, centrul de greutate pentru impunerea dreptului comunitar rămâne în sfera autorităţilor federale, care îşi exercită funcţia lor administrativă în chestiuni vamale prin Autorităţile Financiare Federale şi în probleme de agricultură prin Comisia Federală pentru reglarea pieţei agricole şi Departamentul federal de alimentaţie şi silvicultură. Atât autorităţile federale, cât şi landurile pot exercita funcţiile lor administrative fie direct prin propriile lor

organe, fie indirect prin entităţi legale, persoanei juridice, autonome. Acolo unde aceste funcţii se exercită direct prin personalitatea juridică a autorităţilor federale sau a

landurilor, există o putere generală de a emite directive, de la ministerul respectiv la cele mai mici unităţi administrative. Acolo unde aceste funcţii se exercită indirect, organele administrative autonome din punct de vedere juridic, ca de exemplu corporaţiile, comitetele şi fundaţiile, sunt supuse doar controlului de legalitate a statului. În ce priveşte organele teritoriale municipale (adică autorităţile şi districtele legale), ele au dreptul expres prin Legea Fundamentală, să regleze toate problemele referitoare la comunitatea locală în zona de acţiune a legislaţiei respective care intră în responsabilitatea lor (art. 28(2)). În fine, un număr de sarcini administrative sunt de asemenea transferate unor părţi particulare (de exemplu companii de transport), cu anumite excepţii, cum ar fi domeniul protecţiei publice care rămân de competenţa dreptului public. Realitatea administrativă a asistat la apariţia a numeroase devieri de la structurile-model menţionate, dând naştere unor organe intermediare şi tipuri de organizare mixtă.

42

Landurile Germaniei: 1. Berlin 2. Baden-wurttemberg 3. Bayern (bavaria) 4. Brandenburg 5. Bremen 6. Hamburg 7. Hessen (hesse) 8. Mecklenburg-vorpommern 9. Niedersachsen (lower saxony) 10. Nordrhein-westfalen (north rhine-westphalia) 11. Rheinland-pfalz (rhineland-palatinate) 12. Saarland 13. Sachsen (saxony) 14. Sachsen-anhalt (saxony-anhalt) 15. Scheswig-holstein 16. Thuringen (thuringia)

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

Care sunt organizaţiile cvasi-nonguvernamentale? Ce tip de structură are Germania? Cine numeşte Guvernul englez? Dar cel francez? În ce constă administraţia centrală indirectă? Care sunt formele de cooperare intercomunală? Care sunt colectivităţile locale franceze?

Bibliografie selectivă Modul:

I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007. Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative (analiză comparativă), Bucureşti, Ed.

Sylvi, 1996. Collins P. “Civil service reform and retraining in transitional economies: Strategic Issues and

Option”. Public Administration and Development. Vol. 13, 1993. Denhart, R. “Public Administration - an Action Orientation”. New York: Wadsworth Publishing

Company, 1995. Dillinger W. “Descentralization and its Implications for Service Delivery”. Washington, D. C. :The

World Bank, 1994. Eliason D. and Leslie C. “Public administration education in Democratizing Societies”, Journal of

Policy Analysis and management, Vol. I, 1995. Kevitt, D., and Lawton, A. “Public Sector Management”. London: SAGE Publications, 1994. Lawton A. and Rose A. G. , “Organisation and management in the Public Administration”. Pitman:

London, 1991. Osborne D. and T. Gaebler, “Reinventing Government”, New York: Reinhardt publishers, 1992. Shafritz Jay M., “The Dorsey Dictionary of America Goverment and Politics”, The Dorsey Press,

1988. Sharpe J. “Local Governement: Size, Efficiency and Citizen Participation, Steering Committee on

Local and Regional Authorities”. Council of Europe, 1994. Terauda V. “The Border betwen Policy and State Administration”. Reforms likloci. 1994.

43

44

Timsit G., “La science administrative d’hier a demain et apres-demain”, Revue francaise du droit public et de la science politique, Octobre 1982.

Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1. Otto Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Jean Rivero, „Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif”

Publications of the European University Institute, Florence, 1978, vol. I. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European

communities, Sweet and Maxwell, 1992.

MODULUL 4. APLICAREA PRINCIPIUL LEGALITĂŢII ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI UNOR ŢĂRI EUROPENE

Scurtă recapitulare: Franţa • Administraţia centrală directă • Administraţia centrală indirectă • Administraţia locală

Anglia • Administraţia centrală • Monarhia • Primul-ministru şi cabinetul • Administraţia publică centrală de specialitate • Administraţia locală

o Descentralizarea administrativă o Structurile autorităţilor locale

• Organizaţii non-guvernamentale Germania

Statul trebuie să fie un stat guvernat de lege. Statul trebuie să stabilească cu precizie limitele

competenţelor sale sub forma legii, aşa cum face în privinţa libertăţilor cetăţenilor, el nu trebuie să acţioneze mai mult decât ţine de competenţa sa legală.

Germanul Julius Stahl a formulat ideea statului guvernat de lege într-o perioadă când cetăţenii Europei abia începuseră să-şi câştige libertăţile individuale, eliberându-se de restricţiile unui stat absolutist84. Conţinutul acestui concept foarte general în esenţă – conceptul de Ordine, care trasează relaţia dintre stat şi supuşii săi, a fost definit mai precis într-o serie de principii influenţate de slăbirea monopolului puterii, aşa cum a fost exercitată de principii suverani în favoarea suveranităţii poporului.

O caracteristică esenţială a statului guvernat de lege este principiul legalităţii activităţii administraţiei, care, împreună cu divizarea organizaţională a puterii statului în trei elemente componente, are că scop garantarea libertăţii cetăţeanului faţă de intervenţia directă a statului.

Dezvoltarea principiilor de egalitate a indivizilor în faţa legii şi a celor de siguranţă legală, ca şi protecţia drepturilor individuale de către tribunalele independente, a jucat un rol major în desăvârşirea supunerii statului suveranităţii legii.

Această dezvoltare a dus la o supunere cvasi-totală a administraţiei faţă de lege, care, la rândul ei, se supune legii constituţionale. Există un acord între statele europene – în ciuda dezvoltării lor istorice diferite – în legătură cu ceea ce constituie principiile de bază ale salvgardării libertăţii individului şi în privinţa regulilor fundamentale pentru exercitarea democratică a puterii statului.

În mod corespunzător, în toate statele Uniunii Europene, executivul este supus Legii (Law, loi, wet, statut, lov) sau oricare ar fi termenul specific desemnat pentru legislaţia parlamentară.

În ceea ce priveşte diversele organisme ale Uniunii Europene, acestea sunt împuternicite să acţioneze numai în sfere specific desemnate, care sunt stabilite în prevederi formale şi precis definite. Mai mult decât atât, ele au la dispoziţia lor un sistem complet de protecţie a drepturilor, în care Curtea de Justiţie Europeană reprezintă elementul central. Prin urmare, există o unitate de vederi a statelor membre până acolo încât conceptul de stat guvernat de lege în termenii cei mai generali a fost realizat, în sensul că orice exercitare a puterii executive trebuie discreţionată şi limitată de către lege.

84 J. Stahl, Rechts-und Staatslehre (ediţia a 3-a, Pt. 2, 137; asupra doctrinei germane a statului guvernat de lage în general, cf. de asemenea Otto Bahr, Der Rechtsstaat (ediţia I), Kassel şi Gottingen 1864, fotocopie retipărită în 1963, Rudolf Gueist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichste în Deutschland, fotocopie retipărită a celei de-a doua ediţii revizuită din 1879, apărută în 1966.

46

Astfel, conceptul de legalitate a activităţii administraţiei se aplică în dreptul comunitar numai într-o formă special adaptată circumstanţelor. Cea mai importantă sursă a legalităţii este legea scrisă a Uniunii Europene. Totuşi, principiile legale nescrise sunt, de asemenea, importante.

În ceea ce priveşte supunerea Comunităţii legii scrise, apar aceleaşi probleme ca şi în privinţa controlului puterii statului în statele membre. În realitate, ceea ce pare să fie o supunere absolută a administraţiei faţă de dominaţia legii nu poate fi realizată. Dacă adaptabilitatea şi flexibilitatea executivului trebuie asigurate, atunci concesia clară a libertăţii în luarea de decizii în favoarea administraţiei devine o necesitate legislativă85. Dar chiar şi acolo unde dispoziţiile legale contestă orice libertate de decizie a administraţiei, divizarea în formă concretă a conceptelor în mare nedefinite, duce la o relativizare cel puţin concretă a constrângerilor legale.

Natura variată a relaţiilor sociale din societate poate fi tratată în mod just de către legislativ numai când foloseşte concepte legale nedefinite flexibile, pe care administraţia le poate aplica în lumina necesităţilor reale ale cazului individual. Mai mult decât atât, apare dificultatea formulării prevederilor legale suficient de precise, în special în domeniul dreptului administrativ economic.

Pentru a contura o definiţie mai precisă a principiului legalităţii activităţii administraţiei, aşa cum este aplicat în ţările europene, vom începe prin a examina dreptul unor state europene din perspectiva dreptului administrativ comparat.

§.1. Franţa În Franţa, sistemul de drept administrativ deja schiţat în capitolele anterioare este marcat de principiul

legalităţii86. Legalitatea trebuie înţeleasă în sens larg, potrivit noţiunii clasice de dispoziţie legală, ca fiind orice constrângere legală/juridică căreia executivul i se supune: „Principiul legalităţii aplicat administraţiei exprimă deci regula potrivit căreia administraţia trebuie să acţioneze conform legii/dreptului”

Aceasta înseamnă că executivul trebuie să acţioneze în conformitate cu legea scrisă (Constituţia, statutele, regulamentele).

Constituţia celei de-a 5-a Republici, are o semnificaţie centrală în diviziunea de bază a puterilor între organele statului, dar este de mai mică importanţă ca măsură a legalităţii conducerii administrative. Constituţia franceză diferă de cea germană, de exemplu în aceea că Parlamentul din Franţa are doar autoritate legislativă limitată, aşa cum este definită în art. 34, paragraful 2 din Constituţie; această autoritate garantează că orice încălcări ale libertăţii şi proprietăţii se întemeiază pe o bază legitimată de Parlament. În alte domenii, executivul are funcţii legislative proprii sub art. 37, şi acestea sunt exercitate prin promulgarea ordonanţelor sau a regulamentelor.

Administraţia poate fi de asemenea împuternicită prin statut să facă reguli în probleme guvernate de autoritatea Parlamentului.

Puterile discreţionare de care se bucură executivul sunt totuşi limitate de principiile generale de drept, scrise, iar dreptul cutumiar nu joacă un rol important. Administraţia trebuie, de asemenea, să se supună tratatelor internaţionale. Sub art. 55 al Constituţiei actuale, tratatele şi acordurile ratificate la timp/corect, au prioritate faţă de legile naţionale. În fine, administraţia trebuie să respecte dreptul Uniunii Europene, care este acum recunoscut de către Consiliul de Stat după o oarecare ezitare la început, în sensul că i se recunoaşte efectul direct şi superioritatea87.

În Franţa, garanţia legalităţii activităţii administrative este exercitată în primul rând de către tribunalele administrative, şi la vârf de către Consiliul de Stat, care istoric vorbind, a jucat un rol decisiv în limitarea puterilor executivului.

Cel mai important mijloc procedural pentru testarea legalităţii actelor administrative este recursul pentru exces de putere, prin care cererile/revendicările/reclamaţiile se pot baza pe lipsa de jurisdicţie, defecte procedurale şi formale, încălcarea statutului sau abuz de putere discreţionară.

85 J. Scwarze, op. cit., p. 207 şi urm. 86 Vezi Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1, de J. C. Venezia şi Y. Gaudenut, p. 257, nr. 537. 87 cf. A. de Laubadere, op. cit., subsol 2, p. 263, nr. 552; G. Vedel, P. Delvolve, op. cit., subsol 4, p. 381 şi urm., cu referiri la jurisprudenţă.

47

§.2. Anglia În Marea Britanie, constrângerile legale asupra administraţiei derivă din împletirea a două principii

constituţionale fundamentale. Punctul de plecare este suveranitatea Parlamentului şi, pe această bază, Parlamentul britanic împreună cu monarhul, (o a doua sursă de suveranitate), se bucură de putere legislativă care, în principiu, este nelimitată. Al doilea principiu care guvernează, sistemul constituţional britanic şi care are o forţă egală suveranităţii Parlamentului, stabileşte că administraţia este supusă dreptului comun în forma în care acesta este modificat de Parlament88.

Măsurile administrative care afectează drepturile, îndatoririle şi libertăţile indivizilor trebuie să se întemeieze pe o bază statutară fermă.

„Orice act al puterii guvernamentale, adică orice act care afectează drepturile legale, îndatoririle sau libertăţile oricărei persoane, trebuie să aibă în mod evident o provenienţă strict legală.

Persoana afectată poate, de asemenea, recurge la Curţile de justiţie şi, dacă provenienţa legală nu se dovedeşte a fi perfect în ordine, Curtea va invalida actul, pe care ea (persoana) poate să îl ignore în siguranţă”89.

Autoritatea parlamentară este, de asemenea, necesară ori de câte ori guvernul caută să promulge reguli generale, abstracte (legislaţie delegată). Măsura puterii legislative administrative depinde în principal de conţinutul autorizării. În opoziţie cu Germania, totuşi, este la latitudinea Parlamentului să decidă el însuşi.

O componentă suplimentară a dominaţiei legii este egalitatea în faţa legii, care asigură egalitate formală în aplicare legii. Definiţia dată de A.V. Dicey a avut o mare influenţă în dezvoltarea unui concept britanic independent al dreptului administrativ90.

„Înseamnă, iarăşi, egalitatea în faţa legii, sau supunerea egală a tuturor claselor în faţa dreptului ordinar al pământului administrat de Curţile de Justiţie ordinare; „dominaţia legii” în acest sens exclude ideea oricărei scutiri a persoanelor oficiale sau a altora de la datoria de supunere în faţa legii, care guvernează asupra altor cetăţeni sau de la jurisdicţia tribunalelor ordinare; la noi nu poate exista nimic realmente corespunzător „dreptului administrativ” sau „tribunalelor administrative” din Franţa”.

Concepţia lui Dicey că nu poate fi drept administrativ în Marea Britanie se baza, după cum s-a arătat deja, pe o înţelegere greşită a funcţiei dreptului administrativ din Franţa. Timp de mulţi ani, totuşi, consecinţa acestui fapt a fost aceea de a împiedica apariţia unui drept administrativ britanic ca o ramură independentă a dreptului şi ca disciplină ştiinţifică. Deşi această concepţie este acum considerată depăşită şi Marea Britanie are acum un drept administrativ evoluat, acesta nu a afectat în nici un fel până acum competenţa fundamentală a tribunalelor ordinare în disputele privind chestiunile administrative. În acelaşi timp, „tribunalele administrative” special create pentru administraţie au acumulat o importanţă considerabilă în soluţionarea conflictelor.

Legalitatea conduitei administrative este garantată parţial prin mijloacele doctrinei „ultra vires”: dacă executivul acţionează în afara sferei în care este autorizat să o facă, acţiunea sa este „ultra vires” şi, de aceea, ilegală.

Libertatea de acţiune administrativă nu este totuşi limitată numai de legea scrisă. Constrângeri procedurale semnificative apar de asemenea din principiile „justiţiei naturale”, inclusiv, de exemplu, regula că nimeni nu poate fi judecător pentru cauza sa proprie sau că un individ are dreptul la o audiere judiciară. Aceste principii, care la început s-au aplicat numai procedurilor judiciare, se aplică acum şi luării deciziei administrative.

§.3. Germania În Germania, potrivit art. 20, par. 3 al Constituţiei, autoritatea executivă trebuie exercitată în acord cu

statutul şi legea; şi sub. art. 1, par. 3 al legii fundamentale, exercitarea sa este de asemenea supusă respectării drepturilor fundamentale. De aici, principiul tradiţional al legalităţii activităţii administraţiei este extins pentru a forma un principiu general al constituţionalităţii activităţii administraţiei91. Principiul legalităţii

88 A. V. Dicey, Introducere în dreptul constituţional, ediţia a 8-a, Londra, 1931, p. 36 şi urm., în special 37 şi urm.; O. Hood Philips, P. Jackson, Drept constituţional şi drept administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1975, p. 42 şi urm. 89 H.W.R. Wade, Drept administrativ, ediţia a 5-a, Oxford, 1982, p. 22. 90 A-V- Dicey, op. cit., p. 198. 91 C.H. Ule, în Evangelisches Staatslexikon, ediţia a 2-a, Stuttgart, 1975, p. 848; O. Bachof, Verwaltungsrecht I, München, 1974, p. 176.

48

însuşi constă în două elemente: primatul statutului şi cerinţa unui statut în sensul de a exista o lege emisă de parlament.

Primatul legii/actului emis de parlament este un termen folosit pentru a descrie superioritatea sursei statutare formale asupra tuturor surselor secundare ale dreptului (de exemplu, ordonanţe sau reglementări, articole de asociere sau linii directoare administrative). Toate actele pe care le realizează administraţia sub lege/act emis de parlament trebuie să fie în acord cu autoritatea statutară.

Primatul legii scrise se aplică fără rezerve asupra întregii administraţii. În ceea ce priveşte cerinţa de a exista o lege/act emise de Parlament, trebuie precizat că, în domeniul

în care există această cerinţă, administraţia poate acţiona numai dacă este autorizată de lege să o facă92. Principiul ridică o problemă; şi anume: ce chestiuni sunt rezervate exclusiv unei decizii a Parlamentului prin

actele emise de acesta? Pentru o mai bună înţelegere a problemelor care apar în acest domeniu, în Germania este necesar să precizăm circumstanţele istorice în care a apărut cerinţa/necesitatea actelor emise de parlament. Problema, care decizii trebuie „rezervate” Parlamentului sub forma unui act emis de acesta şi care trebuie deci să nu ajungă la executiv, a putut apărea numai ulterior unei distribuţii a puterii, până la un moment dat, absolute.

Acesta a fost scopul mişcării constituţionale liberale, care, la sfârşitul sec. al XVIII-lea, căuta să limiteze puterea monopolizată a guvernului printr-o separare a puterilor, asigurând astfel drepturile individuale ale cetăţenilor.

Această mişcare susţinea că executivul putea să încalce sfera drepturilor individuale – constând în libertatea personală şi dreptul la proprietate – numai dacă Parlamentul, ca reprezentant al cetăţenilor implicaţi, îşi dăduse anterior consimţământul prin legislaţie.

Sfera de influenţă a cetăţenilor era definită rezervându-se actului emis de parlament autoritatea de a încălca libertatea lor personală şi proprietatea lor. Totuşi, în afara zonei rezervate, monarhul continua să se bucure de puteri nelimitate în luarea de decizii. Aceasta arată că noţiunea de rezervare pentru actul emis de parlament descrie o combinaţie particulară de împrejurări istorice şi a devenit necesar ca acest concept să fie reformulat în lumina Constituţiei actuale.

Aşadar, răspunsul la problema necesităţii unui act emis de parlament în domeniul reglementărilor impuse publicului de către administraţie se află în însăşi Constituţie. Potrivit art. 80, par. 1(2), ordonanţele trebuie în orice caz să se bazeze pe autoritatea statutară clar definită. Deci executivul nu are puteri independente în alcătuirea ordonanţelor sau a reglementărilor, spre deosebire de executivul din Franţa.

O problemă în plus care s-a amplificate când legea fundamentală a intrat în vigoare a fost aceea dacă, şi în ce măsură, administraţia serviciilor cere o autoritate statutară. Devenise evident că individul trebuie protejat, nu doar de încercările nestăvilite de amestec în drepturile sale, ci şi de decizia arbitrară de a-i refuza serviciile statului.

Una din cele mai disputate probleme este în legătură cu întrebarea cu privire la gradul de precizie pe care trebuie să-l aibă legea, şi anume până unde trebuie să fie determinat comportamentul administraţiei de către legile emise de parlament. Aici principiul cardinal este teoria substanţialităţii dezvoltată de Curtea Constituţională Federală, potrivit căreia nevoia de legislaţie şi natura actului emis de parlament sunt dictate de importanţa pentru indivizi sau în mare pentru cetăţeni a problemei asupra căreia urmează să se ia o decizie. Deci, cu cât sunt drepturile fundamentale mai ameninţate sau cu cât este mai mare efectul asupra lor, cu atât trebuie să fie mai precisă şi mai restrictivă autoritatea actului emis de parlament.

În ceea ce priveşte constrângerile impuse administraţiei de către drepturile fundamentale şi principiile generale ale dreptului, aşa după cum am mai arătat în art. 1, par. 3 al Legii fundamentale, drepturile fundamentale din Constituţie constrâng în mod direct executivul. Deci administraţia, în activităţile ei, trebuie să acorde o atenţie constantă drepturilor fundamentale, iar aceasta afectează interpretarea temeiului autorităţii, ca şi exercitarea libertăţii de acţiune.

Chiar şi acolo unde administraţia, prin natura lucrurilor, trebuie să îndeplinească funcţii publice potrivit procedurilor dreptului privat, ea este constrânsă de drepturile fundamentale, astfel încât să nu poată exista nici o posibilitate de eludare a acestora prin mijloace de drept privat.

92 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediţia a 5-a, München, 1986, p. 79, nota 3 marginală; H. Faber, Verwaltungsrecht, Tubingen, 1987, p. 87.

49

Cu privire la comportamentul administrativ ilegal, trebuie subliniat că dreptul administrativ german, în Secţiunea 35 a Actului Procedurilor Administrative, trasează o distincţie conceptuală şi teoretică între actele administrative ca decizii individuale şi ordonanţe sau reglementări, ca modalităţi de conducere generale sau abstracte ale administraţiei.

Astfel, pentru a fi legal, un act administrativ trebuie să fie emis de către autoritatea responsabilă prin procedura legală prescrisă şi în formă corectă şi nu poate să conţină nici un defect de substanţă. Dacă una din aceste cerinţe nu este îndeplinită, actul administrativ este ilegal sau, potrivit definiţiei Curţii Administrative Federale:

„Un act administrativ este ilegal dacă apare printr-o aplicare improprie a regulilor legale existente” (Decizia 13, 28(31) a Curţii Constituţionale Federale).

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

În ce constă principiul legalităţii din sistemul francez? Care sunt cele două principii de bază a le sistemului britanic? Detaliaţi. Cum este definită sfera de influenţă a cetăşenilor in sistemul german?

Bibliografie selectivă Modul:

Ioan Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007. Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative (analiză comparativă), Bucureşti,

Ed. Sylvi, 1996. Cadart J., “Institution Politique et Droit Constitutionel”, Economica, Paris, 1990. Debbach Ch., J. Bourdon, J.M. Ponter, J.C. Ricci, “Droit Constitutionel et Institution Politique”, 3e

edition, Economica, Paris, 1990. Muraru Ion, “Constituţia României - comentată şi adnotată”, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”,

Bucureşti, 1992. Negoiţă Al., “Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, Editura Ateneum, Bucureşti, 1991 şi

Editura “Atlas Lex” SRL, Bucureşti, 1993. Shafritz Jay M., “The Dorsey Dictionary of America Goverment and Politics”, The Dorsey Press,

1988. Terauda V. “The Border betwen Policy and State Administration”. Reforms likloci. 1994. J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, ediţia a 3-a, Paris, 1984. Albert V. Dicey, Introducere în dreptul constituţional, ediţia a 8-a, Londra, 1931. Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1. Rene Carre de Malberg, Contribution a la Theorie generale de l’Etat, Paris, 1920 vol.1. Otto Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Jean Rivero, „Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif”

Publications of the European University Institute, Florence, 1978, vol. I. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European

communities, Sweet and Maxwell, 1992. Florin Bucur Vasilescu, „Constituţionalitate şi constituţionalism”, Ed. Naţional, Bucureşti, 1999.

MODULUL 5: FORMELE DE PROTECŢIE A CETĂŢENILOR PRIN DREPTUL ADMINISTRATIV ÎN

UNELE ŢĂRI EUROPENE Scurtă recapitulare:

Franţa – principiul legalităţii

50

Anglia – principiul suveranităţii legii şi supunerea administraţiei dreptului comun Germania – primatul legii/actului emis de Parlament

§.1. Franţa

În Franţa, căile specifice prin care revizuirea judiciară poate fi exercitată sunt procedurile judiciare

(recursurile contencioase), reclamaţia administrativă (recursul administrativ) sau intervenţia prin mediator (recurs prin mediator).

Protecţia juridică împotriva administraţiei, cum deja a fost menţionat, a fost dirijată de poziţia centrală ocupată de Consiliul de Stat. În anumite forme ale litigiilor, desemnate prin lege, Consiliul de Stat acţionează ca o Curte de primă şi ultimă instanţă. În alte cazuri, însă, în esenţă, două nivele ale acţiunii judiciare. În rolul său de Curte de Apel, Consiliul de Stat în primul rând revede deciziile tribunalelor administrative, care, din 1953, au acţionat la fel ca şi Curţile generale administrative. În rolul său de Curte Supremă, Consiliul de Stat revede deciziile luate ca primă instanţă de majoritatea Curţilor administrative speciale. Acestea includ nu numai Curţile disciplinare, dar şi anumite comisii administrative cvasi-judiciare. Acţiunile pot fi depuse în faţa Curţilor ordinare pentru dezbateri, care se asociază cu activitatea administrativă care are loc în domeniul dreptului privat (de exemplu: contractele guvernate de dreptul privat) sau pentru anume forme de litigii administrative, mai ales, desemnate prin lege. Curţile civile au, de asemenea, jurisdicţii peste aşa-numitele voies de faits, adică acţiunea administrativă care nu are bază statutară, care este clar ilegală şi care constituie o serioasă încălcare a libertăţilor civile de bază. Conflictele de jurisdicţie între Curţile administrative şi Curţile ordinare sunt rezolvate prin Tribunalele de Conflicte.

Tipurile de acţiuni sunt clasificate corespunzător cu extinderea jurisdicţiei Curţii relevante93. Sub „contencios în anulare”, numai Curţile sunt acelea care pot anula acţiunea administrativă ilegală. Cel mai important tip de acţiune sub acest titlu este „recursul pentru excesul de putere”. Sub contenciosul de plină jurisdicţie (litigiu implicând jurisdicţie nelimitată), Curţile au, de asemenea, puterea de a îmbunătăţi sau înlocui decizia administrativă. Cu excepţia acţiunii pentru daune, în care administraţia poate fi pusă să facă o plată financiară, Curţile au rezerve în privinţa emiterii de directive autorităţilor administrative. O acţiune care caută să constrângă administraţia să execute o anumită obligaţie, ar fi incomparabilă cu interpretarea franceză a separaţiei puterilor.

De departe cel mai important tip de acţiune, este recursul pentru excesul de putere94, care poate fi folosit împotriva tuturor formelor de activitate în administraţie (actele administrative unilaterale). Acestea includ atât actele individuale, cât şi ordonanţele. Ca să fie admisibilă, acţiunea trebuie să respecte nu numai timpul limită prescris şi formalităţile, dar şi să caute să protejeze interesul legal, în primul rând. Curţile au adus o interpretare foarte liberală, care se referă la conceptul de „interet pour agir”. Astfel, locuitorul unei municipalităţi care a plătit taxe, a fost găsit îndreptăţit să intenteze proces în scopul contestării oricărei măsuri adoptate de autorităţile comunale având implicaţii financiare. În plus, asociaţiile pot căuta să reprezinte interesele membrilor lor în acţiunile Curţii. Spre deosebire de poziţia din Germania, unde admisibilitatea este condiţionată de cererea reclamantului cu privire la încălcarea unui drept subiectiv, în Franţa acţiunea de contestare a administraţiei, este angajată mai mult în interesul obiectiv, dat de necesitatea revizuirii legalităţii acţiunii administrative. Atunci când acţiunea este admisă, acţiunii administrative îi sunt evaluate defectele. Motivele revizuirii includ lipsa competenţei, iregularităţi procedurale, încălcarea statutului şi deturnarea de putere.

93 Cu excepţia „contenciosului în anulare”, există, de asemenea, „contenciosul de interpretare” şi „contentieux de la repression”. Mai recent, autorii au avut tendinţa de a trasa o distincţie, în funcţie de obiect (Debaasch, Contenciosul administrativ, ediţia a 3-a, Paris, 1981, p. 698) sau natura acţiunii (contenciosul obiectiv/subiectiv şi contenciosul de legalitate), conform J.M. Auby şi R. Drago, Traité de contentieux administratif., vol.2, subsol 5, p. 79 şi urm. 94 Asupra evoluţiei istorice a acestui concept, P. Landon, Istoria prescurtată a recursului pentru excesul de putere, de la origini până în anul 1954, Paris, 1962. O evaluare critică a eficacităţii recursului pentru exces de putere în scopul protejării drepturilor individuale, J. Rivero, Sistemul francez de protecţie a cetăţenilor împotriva arbitrarului administrativ în dovedirea faptelor, Bruxel, 1966, p. 813 şi urm.; P. Delvolve, Executarea deciziilor justiţiei împotriva administraţiei, 1983 – 1984, p. 111 şi urm.

51

Procedurile în faţa Curţilor administrative sunt bazate pe principiul examinării preliminare şi pe natura scrisă a procedurii. Împuternicitul Guvernului are un rol important în conducerea acestor proceduri95. El examinează disputa înaintea Curţii, independent de judecătorul raportor şi face rapoartele lui. Poziţia Împuternicitului Guvernului a servit ca inspiraţie pentru aceea a Avocatului General, privitor la Curtea Europeană de Justiţie.

Înainte de începerea procedurilor Curţii, cetăţenii pot solicita o revizuire administrativă internă, sub care pretind o nouă decizie administrativă din partea departamentului, care a luat decizia contestată (recurs graţios) sau înaintea organului ierarhic superior (recurs ierarhic). Acest tip de procedură este, în principiu, opţional. Cu toate acestea, acţiunea va fi admisă numai dacă există o asemenea plângere prealabilă (regula deciziei prealabile). Patru luni de tăcere din partea administraţiei, se considera ca un refuz.

În cele din urmă, administraţia este supusă supravegherii printr-un Mediator, care este numit de Guvern, dar acţionează independent. Acesta este invitat de un membru al Administraţiei Naţionale sau de un Senator, de cele mai multe ori la cererea cetăţeanului, să investigheze deficienţele în administraţie şi, unde este cazul, să propună îmbunătăţiri. Funcţia de Mediator creată în 1973, a fost inspirată de modelul scandinav al Ombudsman-ului, deşi poziţia lui este mult mai slabă şi este mai aproape de cea de Împuternicit Parlamentar Britanic, care, similar, nu poate fi abordat direct de public. §.2. Anglia

În Anglia, aspectul procedural este predominant şi caracterizează relaţia dintre dreptul administrativ pozitiv şi cel procedural. Multe din teoriile care abordează dreptul administrativ pot fi înţelese numai în contextul dezvoltării recursurilor legale şi a manierei în care au fost extinse şi adaptate. Aceasta explică şi de ce sistemul juridic britanic nu a trasat niciodată o distincţie clară între dreptul administrativ pozitiv şi dreptul administrativ procedural.

Recursurile posibile împotriva acţiunii administrative trebuie să ţină seama de recursul legal pe de o parte şi de controlul judecătoresc, care în mod tradiţional intră în jurisdicţia tribunalelor, pe de altă parte.

O veche distincţie este trasată între acţiunile de „drept public” şi acţiunile de „drept public ordinar” pentru daune, declaraţii şi hotărâri de amânare (care presupun existenţa unui ordin de a face sau nu ceva). Dar această distincţie şi-a pierdut o bună parte din semnificaţie din moment ce din 1978 încoace orice acţiune (cu excepţia ordinului de habeas corpus) poate fi adusă tribunalului de resort prin intermediul unei petiţii tip, devenind subiectul unei proceduri standardizate. Tribunalul specific este Divisional Court of the Queen, Division of the High Court (Tribunalul Reginei de pe lângă Înalta Curte de Justiţie). Petiţionarul trebuie să facă petiţia într-o limită de timp şi să dovedească faptul că are un interes legitim în dispută.

Până în 1977, când s-a decretat Actul procedurilor Coroanei, responsabilitatea coroanei şi a autorităţilor publice era dominată de principiul că „Regele nu poate face nici un rău”. Din perspectiva identităţii istorice dintre rege şi sistemul de justiţie, noţiunea că regele sau servitorii săi ar putea crea pre-judicii părea absurdă. Coroana continua să se bucure de anumite privilegii în cadrul dreptului delictelor civile, care este subiectul unor critici crescânde. În principiu, acţiunile pentru delicte civile împotriva Coroanei sau împotriva autorităţilor locale sunt descrise în mod curent în concordanţă cu principiile generale ale dreptului civil.

Pe lângă controlul exercitat de tribunalele ordinare asupra administraţiei a câştigat în importanţă revizuirea juridică a acţiunii administrative de către tribunalele speciale. Există în mod curent peste 2000 tipuri de tribunale (Curţi) stabilite în primul rând ca rezultat al promulgării unei legislaţii a proprietăţii, în domeniul asigurării sociale şi dreptului muncii96. Aceste corpuri judiciare decid în privinţa plângerilor aduse împotriva măsurilor adoptate de administraţie. Prevederile generale privind componenţa acestor tribunale, care, în cele mai multe cazuri, constau dintr-un avocat că preşedinte şi două persoane din afară, procedura care trebuie urmată şi revizuirea deciziilor tribunalului special de către tribunalele ordinare, relevă variaţii considerabile de la un tip la altul. Din moment ce balanţa caracteristicilor judiciare şi administrative variază considerabil de la un tribunal la altul, pare inutilă încercarea de a decide dacă această instituţie este un tip

95 Despre dezvoltarea istorică şi rolul Comisarilor Guvernului, A. Bernard, Privire asupra activităţii jurisdicţionale a Comisarilor Guvernului în a doua jumătate a secolului al XIX-lea, că şi G. Gazier, Privire asupra activităţii jurisprudenţiale a Comisarilor Guvernului începând din anul 1900, Paris, 1947, p. 299 şi 303; J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, p. 261 şi urm. 96 A se vedea şi I. Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, vol.I şi II, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996.

52

special de tribunal administrativ sau parte a maşinăriei administrative. Este adevărat însă faptul că ele prezintă o combinaţie de caracteristici administrative şi (cvasi) judiciare care dă tribunalelor aspectul lor particular. Extinderea înfiinţării de noi tribunale după primul război mondial a produs un curent crescând de criticism vizând inadecvarea garanţiilor lor procedurale şi natura deficitară a protecţiei legale împotriva deciziilor acestora. Urmând protestul public la adresa întrebuinţării abuzive a puterii administrative în cazul Crichel Down97, a fost înfiinţat în 1955 Comitetul pentru tribunale administrative şi anchete (Comitetul Franks). Recomandările sale, publicate în 1957, au primit recunoaştere statutară un an mai târziu. În particular, a fost înfiinţat un consiliu al tribunalelor, care supraveghează diversele tribunale şi prezintă un raport anual parlamentului. Alte măsuri includ întărirea drepturilor procedurale ale cetăţeanului interesat şi o îmbunătăţire a posibilităţilor pentru revizuirea judiciară a deciziilor tribunalului.

În sfârşit, administraţia este, de asemenea, subiect al supervizării parlamentare. Separat de responsabilitatea înaintea parlamentului şi timpul pentru răspunsurile la interpelări, diversele departamente administrative sunt supravegheate de aşa-numitele comitete alese, care sunt organizate de parlament în scopul de a supraveghea anumite compartimente şi puteri ale administraţiei. Crearea, în 1967, a instituţiei Comisarului parlamentar pentru administraţie, a fost inspirată de modelul danez, a Ombudsman-ului (în Marea Britanie, Comisarul parlamentar – persoană cu autoritatea de a ancheta şi pronunţa în chestiuni legate de prejudiciile cetăţenilor, împotriva părţii executive a guvernului), dar în multe privinţe reprezintă doar o palidă reflecţie a corespondentului său danez, deoarece comisarul este numit de primul-ministru (şi nu ales de parlament) şi el poate acţiona numai când un caz i-a fost indicat de un membru al parlamentului, în loc să fie abordat direct de către cetăţeanul interesat.

§.3. Germania Între numeroasele instituţii şi proceduri de supraveghere a acţiunii administrative, mergând de la

procedurile de control la nivelul autorităţilor de stat şi locale, prin supravegherea parlamentară în forma responsabilităţii ministeriale, până la supravegherea socială fără forme legale prin mass-media, vom schiţa în continuare posibilitatea autocontrolului administraţiei prin procedurile de obiecţie şi revizuire judiciară.

Aşa-numita procedură a obiecţiei (Wiederspruchsverfahren) este o procedură preliminară extra judiciară prin care legalitatea şi operativitatea punerii în aplicare a unui act administrativ, sau refuzul de a emite un act administrativ, este examinată de administraţia însăşi, în majoritatea cazurilor de către o autoritate superioară. Procedura preliminară este o condiţie prealabilă pentru a obţine o judecată în temeiul unei acţiuni pentru anulare sau pentru realizarea unei acţiuni administrative. Această examinare extensivă, duce în multe cazuri la o decizie care este favorabilă solicitantului.

Articolul 19 (4) (1) din Legea fundamentală, garantează protecţie juridică împotriva încălcărilor comise de autorităţile publice. În acest sens, toate disputele din dreptul public care nu sunt constituţionale în natura lor, cad în jurisdicţia Curţilor administrative, supuse unor norme speciale asupra atribuţiei jurisdicţiei preconizate de legea federală. Sistemul judiciar general referitor la dreptul administrativ asigură două trepte de apel: deasupra/peste Verwaltungsgericht (Curtea administrativă de primă instanţă) există Oberverwaltungsgericht (Curtea administrativă superioară) (sau Verwaltungsgerichtshof) (Curtea de Apel) şi Bundesverwaltungsgericht98. În plus faţă de cele de mai sus, există de asemenea câteva Curţi administrative99.

Potrivit naturii protecţiei legale solicitate, se face o distincţie între acţiunile care caută un nou statut legal, acţiuni de punere în aplicare şi acţiuni declarative. Cea mai tipică acţiune administrativă, este acţiunea care urmăreşte un nou statut legal (Gestaltungsklage) în forma unei obiecţii (Anfechtungsklage), care vizează anularea judiciară a unui act administrativ. Acţiunea pentru punere în aplicare urmăreşte ca administraţiei să i

97 Despre cazul Crichel Down şi implicaţiile sale pentru reforma dreptului administrativ englez, M. Bernhardt, Zur rechtlichen Bedeutung der Erklärung einer „Polity” în der englischen Verwaltungspraksis. Dargestellt um Beispiel der Rückübereinigung enteigneter Grundstücke, Diss. Freiburg, text original, p. 49 şi urm. 98 În Legea din 4 iulie 1985 asupra accelerării procedurilor administrative şi financiare (German Official Journal 1274), care a intrat în vigoare pe 17 iulie 1985, procedura de apel împotriva planurilor tehnice pe scară largă (de ex. centrale electrice, aerodromuri), a fost prescurtată în sensul că jurisdicţia în primă instanţă a fost transferată de la Curţile administrative la Curţile administrative superioare. 99 Conform în particular Secţiunea 51 a legii referitoare la Curţile sociale, Secţiunea 33 a normelor privitoare la Curţile financiare, Secţiunea 15 a normelor privitoare la Tribunalele disciplinare. Asupra proiectului pentru un set uniform de norme care să guverneze procedurile administrative, inclusiv Curţile administrative speciale, conform C.H. Ule, Ein neuer Anlauf?, 1985, DVB1, 939 şi urm.

53

se impună de către Curte să execute sau să se abţină de la a executa o anumită acţiune. Aici se face o distincţie între acţiunile generale pentru punerea în aplicare şi acţiuni care urmăresc să obţină adoptarea unui act administrativ (Verpflichtungsklage). Acţiunea declarativă (Feststellungsklage) poate fi folosită pentru a avea o relaţie legală acoperită de dreptul public declarat existent sau neexistent. O formă particulară de acţiune declarativă este cererea de reexaminare a normelor (Normenkontrolle). În fine, există anumite proceduri care urmăresc protecţie legală provizorie.

Pentru aceste forme variate de acţiuni şi aplicare, trebuie întrunite anumite condiţii prealabile detaliate înainte de a se da o judecată de fond. În plus faţă de respectarea anumitor cerinţe în privinţa formei şi a datei-limită, ca şi a folosirii anterioare a procedurii de obiecţie menţionată mai sus, reclamantul care urmăreşte anularea unui act sau adoptarea unui act administrativ sau, în fine, urmăreşte obligarea administraţiei de a se abţinte de la o acţiune, trebuie să dovedească încălcarea unui drept subiectiv. Interese de natură pur morală sau economică nu pot conferi legitimarea acţiunii.

Dacă acţiunea este considerată a fi admisibilă, odată ce condiţiile de mai sus au fost întrunite, Curtea examinează temeiurile acţiunii. Legalitatea actului administrativ care formează baza acţiunii este supusă unei examinări minuţioase. Această examinare judiciară este, totuşi, limitată acolo unde legislatorul a permis administraţiei un anumit grad al libertăţii de decizie şi de evaluare şi i-a dat astfel un „drept de decizie finală” în zona respectivă. Când sunt implicate decizii discreţionare, Curtea doar examinează dacă limitele statutare ale libertăţii de decizie au fost depăşite, sau dacă libertatea de decizie a fost folosită într-o manieră în care a fost în dezacord cu scopul deciziei statutare în acordarea acestei libertăţi de decizie.

Contrar practicii în faţa Curţilor civile, norma în procedurile administrative este că tribunalul examinează datele cazului ex officio, fără a fi constrânsă de sesizarea făcută de către părţi. În rest, procedurile administrative sunt supuse dreptului de dispunere (adică controlul exercitat de părţi asupra chestiunii în discuţie) şi principiilor de natură orală, promptitudinea şi natura publică a procedurilor.

Disputele care implică autorităţile publice, care au fost tradiţional repartizate tribunalelor ordinare şi nu celor administrative privesc revendicări referitoare la responsabilitatea autorităţii publice, expropriere şi despăgubiri pentru renunţare forţată, ca şi dispute legate de proprietate.

În fine, Curtea Constituţională Federală asigură protecţie juridică împotriva administraţiei în anumite cazuri. Orice cetăţean poate intenta acţiune constituţională în faţa Curţii Constituţionale Federale pe motiv că drepturile lui fundamentale au fost încălcate de autorităţile publice. Totuşi, acţiunea constituţională este admisibilă numai după ce toate celelalte recursuri disponibile s-au epuizat, ceea ce face ca majoritatea acţiunilor să fie intentate nu împotriva actelor administrative, ci împotriva deciziilor celor mai înalte Curţi de Apel. Chestiuni de drept administrativ pot, de asemenea, să fie aduse în faţa Curţii Constituţionale prin intermediul altor proceduri, în special revizuirea abstractă a legii. Aşa cum am menţionat deja, Curtea Constituţională a exercitat o influenţă decisivă asupra dreptului administrativ actual.

R. Herzog, distinsul avocat constituţional şi Preşedintele Curţii Constituţionale Federale, a descris „a treia putere” excepţional de puternică aceasta fiind probabil trăsătura cea mai remarcabilă a Constituţiei. Trebuie recunoscut că protecţia legală împotriva executivului este foarte avansată100. În contrast cu abordarea franceză tradiţională, în care rolul Curţilor în asigurarea protecţiei legale a constat tradiţional în supravegherea obiectivă a executivului, abordarea germană în sensul procedurilor administrative este mai presus de toate protecţia drepturilor subiective ale individului. După cum se stipulează în legea fundamentală, orice persoană ale cărei drepturi au fost încălcate de autorităţile publice are acces la despăgubiri legale.

Noţiunea de protecţie a drepturilor subiective explică de asemenea cerinţele care trebuie îndeplinite în procedurile administrative germane. În fine, ideea de protecţie a individului este de asemenea exprimată în normele care guvernează protecţia legală temporară: în timp ce în majoritatea sistemelor legale este posibil să se obţină protecţie legală provizorie numai prin mijloacele unei decizii a unei Curţi din Germania, prin proceduri juridice sumare, simpla înregistrare a unei obiecţii sau o cerere de anulare, sunt suficiente pentru a împiedica punerea în aplicare a acţiunii administrative implicate. Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor:

100 Asupra importanţei speciale juridice pentru modelul german al statului „perfect” bazat pe suveranitatea legii, conform din punctul de vedere francez M. Frommont, Republica Federală Germania – Stat de drept, 1984, RDP, 1023 şi urm., 1214 şi urm.

54

În ce sistem de drept european cetăţenul are cele mai multe mijloace de protecţie împotriva administraţiei?

Cum poate un cetăţean francez să se adrseze Mediatorului? Dar unul britanic Comisarului parlamentar.

Acţiunea în contencios sistemul de drept francez trebuie sa aibe la bază un drept subiectiv sau obiectiv? Argumentaţi.

Când asigură protecţie juridică cetăţenilor Curtea Constituţională Federală? Bibliografie selectivă Modul:

Ioan Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007. Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative (analiză comparativă), Bucureşti,

Ed. Sylvi, 1996. Denhart, R. “Public Administration - an Action Orientation”. New York: Wadsworth Publishing

Company, 1995. Dillinger W. “Descentralization and its Implications for Service Delivery”. Washington, D. C. :The

World Bank, 1994. Eliason D. and Leslie C. “Public administration education in Democratizing Societies”, Journal of

Policy Analysis and management, Vol. I, 1995. Sharpe J. “Local Governement: Size, Efficiency and Citizen Participation, Steering Committee on

Local and Regional Authorities”. Council of Europe, 1994. Terauda V. “The Border betwen Policy and State Administration”. Reforms likloci. 1994. J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, ediţia a 3-a, Paris, 1984. Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1. Otto Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Jean Rivero, „Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif”

Publications of the European University Institute, Florence, 1978, vol. I. Jean Rivero, Sistemul francez de protecţie a cetăţenilor împotriva arbitrarului administrativ în

dovedirea faptelor, Bruxel, 1966. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European

communities, Sweet and Maxwell, 1992. Florin Bucur Vasilescu, „Constituţionalitate şi constituţionalism”, Ed. Naţional, Bucureşti, 1999.

55

MODULUL 6. RESTRICŢIILE LEGALE ŞI LIBERTATEA DE DECIZIE A AUTORITĂŢILOR

ADMINISTRATIVE ÎN UNELE ŢĂRI EUROPENE Scurtă recapitulare:

Formele non-judiciare de protecţie a cetăţenilor împotriva administraţie în Franţa, Anglia, Germania Formele judiciare de protecţie a cetăţenilor împotriva administraţie în Franţa, Anglia, Germania

§.1. Franţa Teoria a avut totdeauna un rol în apariţia unei doctrine a libertăţii de acţiune care reconciliază cererile

administraţiei cu căutările individului pentru protecţia legală101. În dreptul administrativ francez, conceptul libertăţii de acţiune este un termen general care exprimă

libertatea de decizie şi acţiune de care se bucură în cadrul legii executivul, sau, după definiţia clasică a lui Michou: „Îl y a pouvoir discretionnaire, toutes les fois qu’une autorite agit librement, sans que la conduite a tenir lui soit dictee a l’avance par une regle de droit”102.

G. Braibant însumează esenţa libertăţii de acţiune a administrativului într-o singură frază succintă: „Le pouvoir discretionnaire se definit pour l’administration par să liberte d’appreciation, d’action et de decision”103.

Un element important al libertăţii de decizie de care se bucură administraţia este acela că administraţia singură are autoritatea de a determina oportunitatea unei anumite direcţii de acţiune104. Aceasta este şi esenţa libertăţii de decizie. Că şi aceste definiţii ale libertăţii de acţiune, există şi o descriere care o pune în contrast cu autoritatea determinată. Autoritatea determinată există oriunde o cere un principiu de drept administrativ, în circumstanţe particulare, în sensul că trebuie adoptată o anumită linie de conduită. A. de Laubadere oferă următoarea definiţie:

„Îl y a … pouvoir (ou competence) lie lorsque, de lors qu’îl se trouve en presence de telle ou telle circonstance de fait, l’administration est tenu de prendre tell ou telle decision, îl n’a plus le choix entre plusierus decisions, să conduite lui est dictee a l’avance par la regle de droit”105.

G. Braibant este mai concis: „La competence d’une autorite administrative est liee lorsque cette autorite est tenue d’agir dans un

sens determine, sans disposer de possibilities d’appreciation ou de choix”106. În orice caz, în Franţa libertatea de decizie este numai una din căile prin care puterea legii poate fi

moderată de către administraţie. Există şi teoria circumstanţelor excepţionale, care poate justifica în situaţii de urgenţă şi pentru binele public abateri de la dreptul aplicabil107. În sfârşit, teoria actului de guvernare, în virtutea căreia măsurile guvernului nu sunt subiect al controlului judecătoresc, teorie care moderează restricţiile legale care privesc executivul108.

Se poate aprecia totuşi că ultimele două moduri de a atenua restricţiile legale nu trebuie luate în seamă. Privite în contextul întregului regim legal care guvernează activitatea administrativă, ele reprezintă cazuri excepţionale, şi de aceea este rezonabil să ne limităm la autoritatea discreţionară. În continuare vom încerca să descifrăm trăsăturile principale ale procesului controlului judecătoresc, aşa cum este exercitat de Consiliul de Stat.

În Franţa nu există o singură teorie monolitică a puterii discreţionare, aşa cum întâlnim în Germania. Acest lucru impune prudenţă, atunci când se caută să se generalizeze în legătură cu întinderea puterilor de 101 A. de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1984, vol.1. 102 Extras din Enciclopedia Dalloz, p. 730, nr. 575. 103 G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984, p. 239. 104 A. de Laubadere, op. cit., p. 286; G. Vedel, P. Delvolve, Dreptul administrativ, ediţia a 7-a, Paris, 1980, p. 426 şi urm. 105 A. de Laubadere, op. cit., p. 285. 106 G. Braibant, op. cit., p. 237. 107 J. Rivero, Drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1980, p. 87 şi urm.; G. Braibant, op. cit., p. 249 şi urm.; A. de Laubadere, op. cit., p. 401 şi urm. 108 J. Rivero, op. cit., p. 161 şi urm.. Aceasta tratează şi problema distingerii între „acte administrative” şi „acte de guvernare” şi enumeră măsurile de guvernare care acum sunt recunoscute a fi scutite de control judecătoresc. Vezi şi G. Braibant, op. cit., p. 263, care tratează „actele de guvernare” dintr-un punct de vedere legal, că ocupând o poziţie aflată la jumătatea distanţei între instrumentele legislative şi actele administrative.

56

control al acţiunii administraţiei în dreptul administrativ francez. Deşi deciziile sunt luate în funcţie de fiecare caz, după cum vom vedea în continuare, se pot discerne şi linii directoare pentru procesul de control al actului administrativ.

Începând cu procedura, care este cea mai importantă în practică, recursul pentru exces de putere se întemeiază pe patru motive de acţiune.

Sunt investigate următoarele aspecte ale unei decizii administrative: În aşa zisul control minim, în fiecare împrejurare se verifică competenţa autorităţii şi respectarea

procedurii şi formei prescrise109. În domeniul competenţei autorităţii nu este posibilă libertatea de acţiune pentru o autoritate necompetentă, dar ocazional administraţia are o oarecare libertate de alegere în privinţa cerinţelor procedurale şi formale.

Tribunalele administrative franceze caută să stabilească dacă decizia emisă de administraţie intră în conflict cu legea în vigoare, sau dacă motivele legale şi faptice sunt defectuos stabilite. Există ilegalitate relativă acolo unde administraţia a dispus un efect legal care este inadmisibil, aşa cum ar fi aplicarea unei pedepse disciplinare neprevăzute în statut unui funcţionar public.

Ilegalitatea relativă a motivelor se referă la motivele inexact stabilite, fie ele legale sau faptice. O primă situaţie este atunci când motivele legale vor fi inexact stabilite de câte ori administraţia se sprijină pe o bază legală care sau este fără efect, sau este inaplicabilă, sau când administraţia dă o interpretare greşită sursei relevante de autoritate. A doua situaţie include în particular cazuri unde administraţia însăşi consideră că este împiedecată de lege pentru a acţiona dar la o interpretare corectă, ea posedă autoritate discreţionară.

Motivele faptice sunt extrem de importante atunci când deciziile discreţionare trebuie controlate. Faptele vor fi găsite inexact stabilite dacă administraţia şi-a bazat decizia pe fapte greşit interpretate sau dacă a făcut o evaluare eronată a faptelor.

Înainte de promulgarea Legii nr. 79/587 din 11 iulie 1979, problema tribunalelor în legătură cu stabilirea faptelor consta în neîndeplinirea obligaţiei administraţiei de a comunica motivele pe baza cărora a acţionat. Dacă administraţia nu se conforma îndatoririi de a prezenta faptele care i-au determinat decizia, tribunalul acţiona pornind de la premiza că faptele prezentate de reclamant erau corecte.

Următorul pas este evaluarea legală a faptelor în lumina normei de drept aplicabile. Aici observăm că, spre deosebire de Curtea Constituţională Federală a Germaniei, Consiliul de Stat, în principiu, nu efectuează o revizuire completă a cazului pentru a decide dacă acesta a fost corect încadrat juridic.

Nu se poate discerne o regulă generală prin care să fie posibil să se prevadă cât de departe va merge instanţa în cadrul procesului de revizuire.

În schimb, scopul investigării este determinat individual, în fiecare domeniu aflat în discuţie, de orice interese publice şi private majore care se întâmplă să fie în joc, şi de limitele în care puterile de evaluare ale tribunalului îi permit să examineze în funcţie de respectiva măsură administrativă.

În decizia sa în aşa numitul caz Ville Nouvelle Est, referitor la o obiecţie la hotărârea de a construi o porţiune de autostradă, Consiliul de Stat a cerut completa investigare judecătorească a noţiunii de „beneficiu public” pentru expropriere. Investigarea a presupus din nou punerea în balanţă a pierderii publice şi a pierderii private, şi la sfârşit, Consiliul de Stat a decis că rezultatele unui proces similar asumat de administraţie nu erau posibile de a fi supuse aceleiaşi obiecţii.

În mod asemănător, Consiliul de Stat a decis să efectueze propria investigare pentru pretinsul „pericol pentru oamenii tineri” semnalat într-o publicaţie. Aici ar trebui reamintit că, într-un caz similar, Tribunalul Administrativ Federal al Germaniei a decis că o judecată de o astfel de natură făcută de administraţie nu ar trebui să fie subiect al revizuirii al controlului judecătoresc.

În dreptul administrativ economic tribunalele au ales uneori să testeze interpretarea administraţiei şi aplicarea anumitor concepte nedefinite. De exemplu, a fost cazul Fabricii de produse chimice din Tournan, care a concentrat atenţia asupra conceptului unui „dezavantaj substanţial” pentru un sector economic francez, acest concept fiind un factor vital într-o decizie anti-dumping luată de Ministerul Economiei şi Finanţelor. Consiliul de Stat a adoptat ideea că nu există un asemenea risc şi a anulat decizia administraţiei adoptată în acest sens.

109 J. Rivero, op. cit., p. 262.

57

Altă sferă de control stringent este dreptul poliţienesc. Acesta este un domeniu tradiţional pentru intervenţia autorităţilor şi unul în care interesul public şi drepturile şi libertăţile cetăţeanului sunt opuse. Interesul individual în protecţia legală are o greutate specială în acest domeniu datorită riscului unui tratament inacceptabil al libertăţilor de bază şi aceasta explică de ce măsurile poliţieneşti sunt, în principiu, subiectul unei minuţioase examinări în tribunale.

Pe de altă parte, supravegherea cetăţenilor străini, care intră tot în competenţa poliţiei, este numai într-un grad limitat subiectul controlului judecătoresc. Acolo unde este vorba de ordine de expulzare, singurul motiv pentru revizuire în afară de cel al autorităţii competente, procedurii şi formei, şi abuzul de putere discreţionară, este acurateţea faptelor care au inspirat ordinul, dacă este o problemă de risc pentru lege şi ordine datorită prezenţei cetăţeanului străin. Tribunalele nu plasează nici o interpretare pe fapte, acesta fiind rolul rezervat administraţiei.

La fel, nici o interpretare legală a faptelor nu este în principiu făcută în domenii care presupun cunoştinţe tehnice speciale. Un exemplu binecunoscut este refuzul Consiliului de Stat de a verifica descrierea oficială a unui preparat pentru creşterea părului considerat „otrăvitor”. Aceasta înseamnă că administraţia păstrează dreptul ultim de a face astfel de judecăţi, în lumina cunoştinţelor proprii din domeniul respectiv. Puterea pe care o posedă autorităţile pentru a face propria lor apreciere a faptelor relevante este exprimată de descrierea dată la început puterii discreţionare: liberte d’appreciation (G. Braibant). Liberte d’appreciation (sau „pouvoir d’appreciation”) corespunde libertăţii de evaluare în dreptul administrativ german, deşi, spre deosebire de acesta, nu include funcţia de determinare a faptelor prin încorporarea unui grad de libertate de acţiune limitat la considerarea consecinţelor legale a unei hotărâri, în paralel cu menţinerea dihotomiei între un concept legal nedefinit şi puterea discreţionară. În Franţa acest concept denotă numai un anumit tip de libertate de decizie administrativă.

Consiliul de Stat a fixat o limită specială în acest scop: eroarea manifestă în evaluarea faptelor. G. Braibant observă110: „L’administration a le droit de se tromper dans son appreciation, mais elle n’a pas le droit de commettre une erreur manifeste, c’este-a-dire une erreur qui se caracterise a la fois par să gravite et par son evidence”.

Dar „dreptul la eroare” din cadrul libertăţii de decizie de care se bucură administraţia nu o îndreptăţeşte să facă o „alegere absurdă”. În mod semnificativ, G. Braibant încadrează eroarea manifestă în clasicul patrulater al cauzelor de eroare care pot duce la recurs pentru exces de putere, după cum urmează111: „L’erreur manifeste este, dans la domaine de la ogiqaue, ce qu’est le detournement de pouvoir dans le domaine de la morale”.

Deşi este circumscrisă legilor pozitive de drept, administraţia trebuie să ţină seama de principiile de drept nescrise. Între acestea, trebuie făcută o menţiune specială a principiului egalităţii, a interdicţiei retroactivităţii, a drepturilor pentru un proces legitim şi pentru o audiere corespunzătoare, (audi alteram partem) şi principiul proporţionalităţii, care reprezintă o idee relativ nouă. În privinţa rolului pe care trebuie să-l joace liniile directoare administrative (în sensul de indicaţii ale autorităţilor superioare) în timpul exercitării libertăţii de decizie, Consiliul de Stat a acceptat faptul că în principiu, directivele trebuie res-pectate şi sunt în vigoare, cu scopul de a obţine uniformitate în practica administrativă. În orice caz, în cazurile individuale nu există interdicţie la exercitarea libertăţii de decizie.

Folosirea incorectă a libertăţii de decizie, joacă un rol minor între remediile oferite de dreptul administrativ francez modern, că motivare a unei acţiuni de revizuire. Acest lucru se datorează în primul rând dezavantajului pe care trebuie să-l suporte reclamantul având a-şi asuma dificultatea probei. Deşi procedurile administrative sunt esenţialmente dificile, de câte ori o deturnare a puterii este invocată, îndatorirea de a aduce dovezi revine reclamantului, care trebuie să înfăţişeze faptele care susţin plângerea. Proceduri declanşate împotriva administraţiei eşuează deseori din lipsă de evidenţă convingătoare.

Pe de altă parte, acţiuni bazate pe invocarea unor încălcări de lege au devenit în ultima vreme mult mai frecvente. Acest lucru se datorează parţial controalelor mai riguroase la care este supusă activitatea administrativă, şi un remediu care constă dintr-un test obiectiv al legalităţii, ceea ce oferă individului o formă efectivă de protecţie legală.

110 G. Braibant, op. cit., p. 240. 111 G. Braibant, op. cit., p. 240 şi urm.

58

Aşadar, se poate reţine flexibilitatea arătată de tribunalele administrative franceze în evaluarea luării de decizii în administraţie, fie într-un sens mai larg, fie într-unul mai restrâns, prin investigarea faptelor, la nevoie în profunzime, şi judecarea lor faţă de gradul de autoritate legitimă.

În concluzie, controlul judecătoresc al deciziilor discreţionare ale administraţiei poate fi clasificat în trei etape de importanţă ascendentă112:

– controlul minimal (controle moyen) implică investigarea erorilor procedurale şi formale, investigarea acurateţei faptelor care vin în sprijin şi constatarea că nu există abuz de autoritate. Un exemplu este revizuirea deciziilor administrative în legea pentru cetăţenii străini şi în domenii tehnice specializate. În principiu, nu se verifică greutatea legală dată de faptele expuse, exceptând cazul când reclamantul invocă erori manifeste (erreur manifeste d’appreciation).

– întinderea obişnuită a controlului (controle normal) poate depăşi controlul minim, ajungând la o evaluare legală a faptelor.

– în mod excepţional, controlul maximal poate, de asemenea, include o verificare a necesităţii şi proporţionalităţii măsurii administrative. Aici tribunalul se implică invariabil în domenii care altfel sunt guvernate de principiul oportunităţii şi sunt, pe bună dreptate, rezervate administraţiei. Un exemplu de domeniu legal cu control judecătoresc maxim efectuat administraţiei este dreptul poliţienesc.

§.2. Anglia Deşi Dicey, definind suveranitatea legii, aparent a exclus orice domeniu pentru libertatea de acţiune a

executivului, puterea discreţionară poate fi privită astăzi ca o componentă acceptată a sistemului de drept administrativ englez, şi o componentă cu adevărat indispensabilă într-o epocă de extindere a funcţiunilor statului. Multe acte normative acordă administraţiei o largă autoritate de a decide.

În concordanţă cu caracterul în general pragmatic al dreptului administrativ englez, nu există o doctrină elaborată a libertăţii de acţiune (de decizie) aşa cum găsim în alte ţări. În loc de aceasta, gradul de libertate de care se bucură administraţia în luarea de decizii este proporţional cu întinderea puterilor de control pe care tribunalele le consideră necesare în fiecare domeniu al autorităţii administrative. Deciziile luate în virtutea prerogativelor Coroanei sunt scutite de controlul judecătoresc, deşi chiar şi în acest domeniu există o tendinţă care promovează un control mai strâns. Puterile de investigare ale tribunalelor sunt limitate precum şi „motivele de revizuire” care pot fi invocate. Pentru a controla deciziile discreţionare au fost formulate două standarde directoare: doctrina ultra vires şi principiile de justiţie naturală113. Deoarece îşi au originea în practica tribunalelor, nici unul din aceste standarde ale legalităţii tribunalelor administrative nu a primit o definiţie precisă. În sursele englezeşti de specialitate, poate fi găsită o întreagă listă de definiţii sugerate, dar aplicările practice sunt, prin contrast, remarcabil de uniforme.

Doctrina ultra vires. Dacă o autoritate publică acţionează în afara scopului autorităţii sale – care este în cea mai mare parte definit prin statut – atunci acţionează ultra vires. Într-o încercare de a pune conţinut pe scheletul acestei afirmaţii generale, au fost descrise diferite tipuri de cazuri.

Încă de la primul din aceste grupuri de cazuri, este evident cât de larg poate fi conceptul. Cazuri de „ultra vires procedurală” se referă la defecte formale şi procedurale, din care o parte este acoperită şi de principiile justiţiei naturale. Ultra vires procedurală implică o acţiune a unei autorităţi constituită greşit, sau a unei autorităţi căreia îi lipseşte autoritatea potrivită, de exemplu dacă o decizie într-un caz este adresată de la o autoritate responsabilă la una fără responsabilitate (delegatus non potes delegare).

Un caz interesant care ilustrează cel de-al doilea grup de erori procedurale a fost decizia Cazul Lavender vs. Ministerul pentru Amenajări Publice. Reclamantul solicitase către Ministerul pentru Amenajări Publice permisiunea de a extrage minerale dintr-o zonă folosită pentru agricultură. Consimţământul nu a fost primit pentru că Ministerul Agriculturii a ridicat obiecţii pe motive agricole. Tribunalul care a judecat apelul următor a anulat refuzul, considerându-l ultra vires, deoarece Ministerul pentru Amenajări Publice i-a dat colegului său de la agricultură dreptul la veto, acest lucru fiind echivalent cu o delegare de autoritate pe care nu era în măsură să o facă.

112 J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, ediţia a 3-a, Paris, 1984, p. 370 şi urm. 113 H.W.R. Wade, Drept administrativ, ediţia a 5-a, Oxford, 1982, p. 348 şi urm. şi p. 413 şi urm.; O. Hood Philips, P. Jackson, Drept constituţional şi administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1978, p. 596 şi urm., despre doctrina ultra vires şi p. 602 şi urm. despre justiţia naturală.

59

Prin contrast, cazuri de „ultra vires cu substanţă proprie” se referă la substanţa deciziilor oficiale. Practica de revizuire este extrem de variată pentru cazuri de acest tip şi nu au fost dezvoltate reguli solide pentru a fixa întinderea exactă a puterilor de revizuire pe care le au tribunalele în orice situaţie particulară.

Spre exemplu, în legea referitoare la străini, care, şi în Anglia lasă o libertate de acţiune substanţială autorităţilor publice, tribunalele judecă dacă faptele au primit o interpretare greşită. În speţă, în R. vs. Home Secretary, ex parte Venicoff, tribunalele au trebuit să judece dacă persoana implicată era sau nu străin, deci o problematică de drept substanţial.

O chestiune legală de tip diferit a fost în cazul Consiliului Londrei vs. A.G. Consiliul Londrei avea autoritatea statutară de a procura tramvaie. Statutul (legea) se referea numai la „tramvaie”, dar consiliul l-a interpretat că însemnând că oraşul era împuternicit să preia operaţia parcului de autobuze ce aparţinea companiei de tramvaie. Deci, în acest caz, faptele nu erau în dispută, ci doar extinderea permisă interpretării cuvântului „tramvaie”. Tribunalul a decis că „autobuze” şi „tramvaie” nu sunt concepte interşanjabile (analoage).

Altă decizie, s-a aplecat asupra chestiunii dacă anumite clădiri urmau să fie considerate drept „case” în înţelesul unui statut. Judecătorul a ordonat: „Dacă o anumită clădire cade sau nu sub semnificaţia acelui cuvânt este o problemă mixtă, de drept şi de fapt – de fapt, atât cât este necesar a constata toate faptele referitoare la clădire, şi de drept atât cât este necesar pentru că aplicarea cuvântului „case” acelor fapte să implice explicarea Actului”.

Deci, în viziunea judecătorului, era o chestiune mixtă de fapt şi de drept şi, de aceea, în competenţa tribunalului.

Doctrina ultra vires cuprinde şi cazuri în care administraţia ori nu a reuşit să acorde suficientă atenţie scopului unei legi, ori a urmărit lucruri care cad cu totul în afara ei. Cazul care a devenit cunoscut ca Padfield Case este un exemplu semnificativ pentru cel dintâi grup114. El se sprijinea pe decretul de marketing (comerţ) agricol 1958, care definea sistemul englez pentru comerţul cu produse agricole. Această lege prevedea că disputele şi plângerile provenite din reglementările ce privesc comerţul persoanelor individuale vor fi abordate de un comitet de investigare, dacă ministrul responsabil a ordonat crearea unuia („dacă ministrul în orice caz/situaţie ordonă aşa”). Probleme au apărut în contextul sistemului de comerţ al laptelui. Acest sistem prevedea că laptele va fi furnizat aşa numitului Consiliu/Minster de Marketing (comerţ) pentru Lapte, care plătea pentru el preţuri diferite, în funcţie de care regiune furnizase laptele, din cele 11 regiuni în care Anglia şi Ţara Galilor fuseseră divizate de sistemul de comercializare a laptelui. Diferenţele de preţuri între regiuni reflectau costurile diferite ale transportului laptelui de la producător la consumator. În orice caz, structura de cost se schimbase de-a lungul anilor în asemenea măsură, încât diferenţele fixate în costul transportului nu mai corespundeau adevăratei situaţii. Ca rezultat al schimbării, producătorii din sud-vestul ţării s-au simţit dezavantajaţi. Deşi aveau un loc şi un vot în corpurile care luau decizii comerciale în Ministerul de Marketing (comerţului) pentru Lapte, erau numeric prea puţini pentru a asigura o majoritate pentru vederile lor referitoare la preţuri. Din acest motiv, au făcut o cerere către ministrul responsabil pentru a stabili un comitet de investigare prevăzut prin statut, pentru a se asigura că situaţia şi cererile lor vor fi examinate de un corp neutru. Dacă comitetul urma să constate că plângerile producătorilor erau justificate, ministrul avea puteri în virtutea Decre-tului de Marketing Agricol să dea instrucţiuni către Ministerul de Marketing la discreţia să (în cazul când considera potrivit).

În orice caz, ministrul a respins cererea pe motivul că nu acel comitet de investigare era forumul adecvat pentru a rezolva problema structurilor de stabilire a preţului la lapte, care atingea consecinţe politice mai largi. Mai mult, datorită structurii sale democratice, Ministerul de Marketing pentru Lapte, în care era şi reclamantul membru, reprezenta un corp mai potrivit pentru a lua o decizie. Camera Lorzilor a considerat că decizia ministrului era ilegală, din moment ce intră în conflict cu scopul autorităţii statutare.

De asemenea, va fi o utilizare ilegală a libertăţii de acţiune (de decizie) acolo unde autoritatea publică foloseşte puterile pentru finalităţi ilegale115. Într-un caz faimos o companie feroviară a declanşat o acţiune pentru a împiedica oraşul Westminster de a construi un pasaj rutier subteran. Statutul în chestiune permitea numai construirea de toalete, nu şi construirea unui pasaj subteran în acelaşi timp. Plângerea

114 Padfield vs. Ministerul Agriculturii, Pescuitului şi Alimentaţiei, 1968, AC 997; vezi şi D.C.U. Yardley, Abuzul de putere şi controlul său în dreptul administrativ englez, în Jurnalul American de Drept Comaprat, vol.18, 1970, p. 565 şi urm., p. 571 şi urm. 115 J.F. Garner, B.L. Jones, Drept administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1985, p. 126 şi urm.

60

companiei feroviare a fost respinsă, dar Camera Lorzilor a admis că a construi o toaletă publică numai cu scopul construirii unui pasaj subteran ar fi fost ultra vires cu toate că o intenţie expresă de a face acest lucru, în orice caz, nu putea fi dovedită. Această formă de interpretare a doctrinei ultra vires este înrudită cu ceea ce în Franţa se consideră detournement de pouvoir.

În continuare, putem menţiona că exemple ale doctrinei ultra vires sunt de regulă identificate acolo unde o autoritate publică îşi limitează în mod ilegal limitele propriei utilizări a libertăţii de decizie în directivele administrative, fapt care exclude orice examinare a cazurilor individuale. Acest lucru nu înseamnă că nu pot fi stabilite linii directoare pentru utilizarea libertăţii de acţiune; înseamnă doar că asemenea linii directoare trebuie să ofere suficientă flexibilitate pentru o examinare a cazurilor individuale şi pentru posibilitatea de a depăşi respectiva linie directoare când acestea sunt rezolvate.

În fine, deciziile inechitabile sau nepotrivite, şi prin urmare sunt ultra vires şi, de aceea, ilegale. Acest grup constă în primul rând din cazuri care arată aşa numita „lipsă de rezolvabilitate” a unui act administrativ. Un exemplu este decizia în Prescott vs. Birmingham Corporation116. Aceasta s-a ocupat de decizia oraşului Birmingham de a acorda pensionarilor gratuitate în utilizarea transportului public, fapt care ducea la pierderi însemnate ale venitului anual. Un contribuabil a declanşat procedurile împotriva Corporaţiei orăşeneşti. Curtea de Apel a invalidat decizia, considerând-o ultra vires, din moment ce nu reprezenta o politică de transport rezonabilă.

În cele de mai sus am încercat să subliniem principiile de bază ale controlului judecătoresc aplicat administraţiei britanice prin intermediul doctrinei ultra vires. Principalele aplicaţii ale doctrinei ar trebui să se clarifice prin exemplificarea cu cazuri reale. Flexibilitatea practicii de revizuire a tribunalelor reflectă abordarea pragmatică a dreptului englez, deşi unii critici cred că diminuează protecţia legală aflată la dispoziţia cetăţenilor. În orice caz, este evident că tribunalele încearcă să strângă constrângerile legale în jurul utilizării libertăţii de acţiune a administraţiei.

În legătură cu principiul justiţiei naturale vom face câteva precizări. Justiţia naturală are un caracter pur procedural şi se referă la circumstanţele în care este făcută şi produce efecte o acţiune administrativă. Regulile de bază din care este inspirată sunt constituite de principiul general acceptat, audi alteram partem şi de principiul nemo judex în causa sua debet esse. După cum am spus deja în conexiune cu doctrina ultra vires, aceasta se suprapune parţial cu doctrina ultra vires. Observăm deci că nu există o distincţie precisă între cele două.

§.3. Germania Puţine sisteme de drept administrativ au fost dezbătute atât de mult ca cel german, în termenii

restricţiilor legale asupra executivului şi al utilizării sale pentru concepte legale nedefinite şi pentru libertatea de acţiune117. O trăsătură dominantă a dreptului administrativ german a fost întotdeauna frecvenţa cu care tema libertăţii de decizie este adusă în discuţie. Acest lucru este justificat în principal de faptul că libertatea administrativă de decizie atinge esenţa relaţiei dintre executiv şi alte două puteri, deşi rămâne adevărat că interesul se concentrează în primul rând pe aspectul jurisdicţional. Totuşi, în afară de aspectul de drept administrativ, în sens strict, aceasta este o problemă constituţională care a urmărit istoria germană ca urmare a experienţei dezastruoase a perioadei naţional-socialiste, cu un parlament deposedat de putere, un executiv cu putere excesivă şi tribunale administrative aproape lipsite de rolul lor. Situaţia din „Al Treilea Reich” a fost, fără îndoială, principalul motiv pentru care, chiar şi acum, discuţia despre restricţiile legale asupra administraţiei este marcată de o anumită repulsie pentru autoritatea executivă. Eforturile din perioada postbelică pentru a construi un stat constituţional şi anume de a aduce conducerea statului cât mai mult cu putinţă sub autoritatea legii, a condus la ideea că libertatea de decizie administrativă era, dacă nu altceva, un element străin sistemului constituţional şi nu un mijloc necesar pentru a imprima flexibilitatea administrativă.

Doctrina germană a libertăţii de decizie a fost literalmente îmbibată cu jurisprudenţa tribunalelor administrative, care îşi extrag puterile de control în toate disputele de drept public care nu au caracter de drept constituţional, din clauza generală din paragraful 40 din statutul tribunalelor administrative (VwGO). 116 vezi O. Hood Philips, Cazuri reprezentative în dreptul constituţional şi administrativ, ediţia a 5-a, Londra, 1979, p. 311 şi urm. 117 Vezi studiul comprehensiv al surselor în H. Meyer, H. Borgs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, ediţia a 2-a, Frankfurt, 1982, para.40, p. 338 şi urm.

61

În ce priveşte condiţiile faptice pentru decizia administrativă, în perioada postbelică tribunalele se îngrijeau să lase cât mai puţin loc cu putinţă pentru măsuri discreţionare.

Pe de altă parte, libertatea de acţiune reprezintă şi un domeniu de variante posibile de conducere (toate legale), pe care administraţia le poate adopta în aplicarea legii. Prin urmare, decizia referitoare la cum să se acţioneze într-un caz concret este luată nu numai din punctul de vedere al legalităţii – după cum s-a explicat deja, toate variantele posibile ale deciziei sunt în mod egal legale – dar şi în lumina adecvării la un scop. Aceste consideraţii referitoare la adecvarea la un scop sau interes susţin şi formează domeniul rezervat administraţiei, în interiorul căruia aceasta îşi poate lua deciziile liberă de constrângerile statutare şi de controlul judecătoresc. Tribunalele administrative pot examina numai dacă au fost respectate limitele legale ale libertăţii de acţiune şi decizie.

Ideea de stat constituţional (stat de drept), după cum este exprimată în art. 20, paragraful 3 al Legii fundamentale (GG), şi cerinţele pentru un proces adecvat din art. 13, paragraful 4 (GG), prin care oricine a suportat încălcări ale drepturilor din partea autorităţilor are un remediu prin lege, au creat şi o prezumţie generală în favoarea controalelor legale stricte, aplicate administraţiei, precum şi împotriva liberei utilizări a puterii discreţionare prevăzute în lege.

Puterile discreţionare sunt indicate în principal prin utilizarea lui „poate”, „are voie”, „ar trebui”. Acolo unde aceste „cuvinte-cod” sunt absente, se poate considera că decizia care trebuie luată nu este discreţionară, şi anume autoritatea administrativă este limitată, în circumstanţele indicate, să prescrie anumite efecte legale. Deşi relaţia administraţiei cu legile şi reglementările prin care este guvernată acum este împărţită în domenii discreţionare şi non-discreţionare, din punct de vedere istoric, lucrurile nu au stat aşa. La începuturile statului de drept, libertatea discreţionară însemna a fi în afara legilor şi a jurisprudenţei tribunalelor; aceasta era libertatea de acţiune de care se bucurau ofiţerii regelui pe care îi împuternicea să-şi urmărească propriile finalităţi118. Libertatea de acţiune era de aceea un fenomen particular, fără legătură cu existenţa unei norme de drept şi a efectelor sale legale, fenomen care exprima continuitatea sistemului monarhic. Doar mai târziu, odată cu dezvoltarea statului constituţional democratic, autoritatea discreţionară a fost limitată şi, în final, transferată categoriei efectelor legale ale unei norme de drept.

Distincţia esenţială între competenţa deplină de control care se aplică conceptelor legale nedefinite şi gradul limitat de control care se aplică autorităţii discreţionare acum, a fost oarecum modificată prin acceptarea aşa numitului scop al evaluării interpretării unor concepte nedefinite dintr-o decizie judiciară.

Tendinţa la care ne-am referit, de a folosi legea pentru a limita puterile executivului cât mai mult cu putinţă, a avut deja o influenţă marcantă în jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti din Germania. De aceea, de exemplu, conceptul de „interes al transportului public”, a fost transformat dintr-un concept discreţionar în unul nedefinit, şi astfel în întregime subiect al controlului judecătoresc. Chiar şi tribunalele administrative au trebuit să admită că există concepte pentru care dogma unicei decizii corecte în cazuri individuale este curată ficţiune.

În acest fel, doctrina germană a autorităţii discreţionare a devenit mult mai flexibilă. În realitate nu sunt multe situaţii în care se admite precedentul judiciar, iar acest lucru poate fi explicat prin

tendinţa predominantă de a aspira la un grad maxim de control judecătoresc şi de a lega administraţia de reglementările statutare.

În acelaşi timp trebuie semnalat faptul că supra-abundenţa de legi statutare şi reglementări paralizează abilitatea administraţiei de a asigura un echilibru corespunzător al intereselor în cazuri individuale, de aceea există în continuare unele dubii faţă de teoria germană modernă a puterii discreţionare. Rigoarea verificărilor la care sunt supuse conceptele nedefinite şi tratamentul restrictiv, în general al verificărilor, a creat un sistem de revizuire foarte rigid şi inflexibil, cu o logică interioară care, în anumite cazuri obligă tribunalele să ajungă la o decizie finală în domenii complexe în care practic sunt departe de a fi competente a judeca (domenii ale tehnicii de vârf).

A muta povara deciziei de la administraţie pe umerii tribunalelor nu duce mereu la un rezultat în mod obiectiv „mai bun”. O privire aruncată prin deciziile tribunalelor administrative va arăta, în orice caz, că tendinţa de a supune şi cele mai nedefinite concepte unui control exhaustiv este încă predominantă.

118 M. Bullinger, Das Ermessen der offentlichen Verwaltung, J2, 1984, p. 1001 şi urm. (1002).

62

Astfel, în conformitate cu Secţiunea 40 a Legii pentru procedura administrativă (VwVfg), autorităţile publice trebuie „să îşi exercite puterea discreţionară în conformitate cu scopul pentru care autoritatea a fost investită şi trebuie să respecte limitele statutare ale libertăţii de acţiune”. Revizuirea deciziilor discreţionare ale administraţiei este prescrisă în mod expres de Secţiunea 114 a reglementărilor de procedură pentru tribunalele administrative (VwGO) din 21 ianuarie 1960:

„Acolo unde autoritatea administrativă este împuternicită să-şi folosească libertatea de acţiune, tribunalul va trebui să se mulţumească cu faptul că actele sau omisiunile administraţiei nu sunt ilegale pentru că au fost depăşite limitele statutare ale libertăţii de acţiune sau pentru că libertatea de acţiune nu a fost exercitată în conformitate cu autoritatea investită”.

Secţiunea 114 a reglementărilor de procedură pentru tribunalele administrative (VwGO) se referă la aspectele materiale, sau la conţinutul unei decizii discreţionare. Nu sunt menţionate aici limitele formale, din moment ce acestea se aplică tuturor conducerilor administrative, nu numai la exercitarea puterii discreţionare. Ele includ decizia că toate corpurile administrative trebuie să posede autoritatea cores-punzătoare şi să respecte procedura şi forma prescrise119. Cerinţele formale stabilite pentru deciziile administrative sunt semnificative atata timp cât exercitarea puterilor discreţionare este guvernată de regulile de procedură; desigur, acest lucru nu prejudiciază rezultatul, dar oferă o garanţie mai fermă că linia de acţiune va fi una corectă, în primul rând pentru că există dreptul la o audiere şi alte drepturi de participare120.

În ce priveşte aspectele materiale ale controlului judecătoresc, Secţiunea 114 a reglementărilor de procedură pentru tribunalele administrative (VwGO) menţionează două cauze de eroare: depăşirea limitelor puterii discreţionare şi folosirea greşită a puterii discreţionare. Limitele statutare ale puterii discreţionare vor fi depăşite de câte ori decizia scapă din vedere limitele legale exterioare puterii discreţionare administrative. De exemplu, limitele puterii discreţionare vor fi depăşite dacă autoritatea publică cere un rezultat care nu este regăsibil în statut, lipseşte scopul legii.

Altă eroare în exercitarea puterii discreţionare este acoperită de interzicerea utilizării sale greşite (termenul folosit în general era de utilizare abuzivă a libertăţii de acţiune. Astăzi utilizarea abuzivă a libertăţii de acţiune este tratată ca o categorie subsidiară a noţiunii de utilizare greşită a libertăţii de acţiune). Această interdicţie stabileşte anumite cerinţe pentru situaţiile care sunt luate în considerare de autorităţi în exercitarea puterilor lor discreţionare. Ele trebuie să fie suficiente, rezonabile, relevante şi potrivite scopului şi trebuie să ţină seama de interzicerea exceselor neconstituţionale şi de principiul egalităţii.

Abuzul în dreptul luării de decizie este o categorie subordonată a utilizării greşite a dreptului la decizie, în cazul puterii discreţionare; acoperă situaţii în care puncte de vedere irelevante, cum ar fi preferinţele personale (prietenie sau ostilitate) au jucat un rol în decizia discreţionară121. Acest lucru va face ilegală acţiunea administrativă, chiar dacă ea respectă limitele exterioare ale libertăţii de acţiune. Acolo unde motivele unui administrator individual sunt subiective şi de aceea inacceptabile, este un caz asemănător francezului detournement de pouvoir, care, în general, este utilizat pentru a desemna exerciţiul subiectiv al unei autorităţi administrative contrar cu scopul prevăzut în statut. În final, o autoritate publică nu poate ataşa o condiţie la o decizie discreţionară cerând o formă de plată din partea unui cetăţean, acolo unde acest lucru ar fi străin de scopul legal urmărit de actul administrativ.

O altă cauză de eroare este eşecul în a exercita libertatea de acţiune când acest lucru se impune, situaţie numită şi neglijenţă în exercitarea libertăţii de acţiune122. Aceasta apare ori de câte ori administraţia presupune în mod greşit că se află sub o obligaţie legală precisă şi neglijează să-şi folosească puterea discreţionară pe care o posedă. Dacă există o prevedere care cere utilizarea puterii discreţionare, administraţia trebuie s-o exercite într-o manieră potrivită cu circumstanţele. Acest lucru nu afectează dreptul administraţiei de a aplica linii directoare interne în scopul de a obţine o consistenţă mai mare în

119 Acolo unde cerinţele procedurale şi formele nu sunt guvernate de o legislaţie specială, se vor aplica legile despre procedura administrativă Bund sau Lander, în funcţie de situaţie: dacă autoritatea este federală sau provincială. 120 Despre relaţia dintre dreptul procedural şi dreptul cu substanţial în cazul controlului judecătoresc limitat al deciziilor administrative, vezi J. Schwarze, Der funktionale Tusammenhang von Verwaltungsverfahrensrecht und verwaltungsgerichtlichen Rechtschutz, Berlin, 1974, p. 64 şi urm. 121 H.P. Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediţia a 2-a, Heidelberg, 1986, p. 151 122 F. Mayer, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediţia a 5-a, Stuttgar/München/ Hanovra, 1985, p. 159 o defineşte că fiind un element constituent al utilizării greşite a libertăţii de acţiune.

63

utilizarea libertăţii de acţiune. În sfârşit, o hotărâre de facto care este incorectă sau incompletă în privinţa oricăror elemente importante, va conduce la o eroare în utilizarea puterii discreţionare, din moment ce va înlătura abordarea potrivită a diverselor puncte de vedere implicate.

*

* * Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului şi ca disciplină ştiinţifică, a fost aproape în întregime limitat

la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne şi luat ca un sistem şi o sursă închise de cunoştinţe123.

Confirmarea acestei teze nu este generată doar de faptul că Otto Mayer, părintele dreptului administrativ german modern, concepuse deja o carte asupra dreptului administrativ francez chiar înainte de a scrie lucrarea să „Deutsches Verwaltungsrecht”, sau de faptul că el a utilizat modelele franceze pentru dezvoltarea doctrinei germane privind dreptul administrativ124.

Într-adevăr, astfel după cum am mai subliniat, principiile dreptului administrativ francez, în dezvoltarea şi determinarea căruia Consiliul de Stat a jucat un rol crucial, au exercitat o influenţă semnificativă asupra sistemelor de drept administrativ din întreaga Europă125.

Cu toate acestea, dreptul administrativ a apărut într-un mod forţat şi sub presiune din dreptul comparat, din „sâmburele” izolării sale la nivel naţional. O perspectivă care, în mod evident, se întinde dincolo de frontiere, a fost stabilită doar după fondarea

Comunităţii Europene126. Pe de altă parte, dreptul comunitar european este în primul rând alcătuit din norme ale dreptului

administrativ, provenite în special din zona dreptului care guvernează managementul public. În acest sens, Uniunea Europeană descrisă de Curtea Europeană de Justiţie ca o comunitate bazată pe lege, ar putea fi mai precis numită o comunitate bazată pe dreptul administrativ.

Pe de altă parte, nevoia pentru o perspectivă culturală largă şi cercetarea asemănărilor şi diferenţelor instituţiilor juridice administrative în cadrul sistemului juridic european este nu numai rezultatul unei sete de cunoaştere modernă, ci, mai presus de toate, este produsul unei necesităţi practice127.

Ca sistem juridic în continuă transformare, dreptul Uniunii (Comunităţii) Europene este în mod particular dependent de o serie de amendamente corespunzătoare. Desigur, există un număr de principii esenţiale, cum ar fi obligaţia de a stabili motive temeinic argumentate în cazurile de revizuire, principii extrase din dreptul francez şi introduse în clauzele de revizuire juridice, în normele Comunităţii Europene, înscrise în tratate.

Este de reţinut însă că, cel mai mare număr de principii juridice care guvernează activitatea administrativă, recunoscute astăzi în dreptul comunitar, îşi au originea în procesul de elaborare a normelor şi de luare a deciziilor ce se desfăşoară la Curtea de Justiţie Europeană, astfel că dreptul administrativ din cadrul Uniunii Europene s-a extins în primul rând prin decizii judecătoreşti128.

Aşa numitul proces Algera reprezintă punctul de început pentru practica judecătorească a Curţii Europene în zona dreptului administrativ general. În acest proces, tribunalul a întemeiat o metodă proprie unică în procesul de luare a deciziilor, metodă unică în evoluţia principiilor de drept administrativ. Tribunalul a fost confruntat cu necesitatea de a-şi exprima opinia asupra revocării actelor administrative. S-a recunoscut în mod expres în opinia Curţii că tratatul însuşi nu conţinea clauze special, deşi practica judiciară şi literatura tuturor statelor membre ale Uniunii erau deja familiarizate în această problemă,

123 Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European communities, Sweet and Maxwell, 1992 p. 3. 124 J. Schwarze „Der Schutz des Gemeinschaftsburgers durch allgemeine Verwaltungsgrundsätze im EG-Recht”, p. 1067 şi urm. 125 Asupra influenţei exercitate de dreptul administrativ francez, care în schimb, a fost în mod decisiv determinat de Consiliul de Stat, vezi în special volumul Le Conseil d’Etat, Livre Jubiliaire, Paris 1949, p. 481 şi urm. 126 J. Rivero, Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en droit administrativ, ed. M. Cappelletti; Noi perspective pentru dreptul comunitar european, Publicaţii ale Institutului Universitar European, vol.I, Florenţa, 1978, p. 389 ăi urm.; Studiul informativ asupra istoricului doctrinar al dreptului administrativ european, de H. Bulck, în Festschrift für H. Kraus, Würzburg, 1964, p. 29 şi urm. 127 Ioan Alexandru, Administraţie publică, teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina tex 1999, p. 601 şi urm. 128 În ceea ce priveşte funcţia şi semnificaţia jurisdicţiei în Comunitatea Europeană, vezi U. Everling din ediţia J. Schwarze, Der EuGH als Verfassungsgericht und Rechtsschutzinstanz, Baden-Baden, 1983, p. 137 şi urm.

64

tribunalul s-a simţit constrâns să susţină că: „Dacă tribunalul nu neagă justiţia, el este obligat să rezolve problema în concordanţă cu normele recunoscute de legislaţia şi practica judecătorească a ţărilor membre”129.

Din acel moment, Curtea de Justiţie a dat recunoaştere unei arii largi de principii de drept administrativ: principiul general de administrare prin lege, principiul non-discriminării, principiul proporţionalităţii, principiile siguranţei legale şi ale protecţiei drepturilor legitime şi dreptul la consultare înainte că o decizie să fie luată de o autoritate publică.

Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, am dorit să descifrăm în cadrul acestui curs, măsura în care se poate spune că dreptul administrativ european există şi ce posibilităţi şi limite condiţionează evoluţia să ulterioară.

Aşa cum există anumite probleme care necesită reglementarea în cadrul dreptului administrativ naţional şi la nivel european, principiile administrării prin drept, conducerea administrativă non-discriminatorie şi echitabilă, proporţionalitatea, siguranţa legală, protecţia drepturilor legitime şi menţi-nerea unui proces administrativ corect şi echilibrat au ieşit la iveală, au apărut ca probleme esenţiale. Ele reprezintă miezul şi începutul cristalizării dreptului administrativ european. Prin cursul nostru am urmărit o serie de scopuri. În primul rând, am căutat să ilustrăm cât de departe se poate extinde acum dreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european. Pentru acest lucru, a fost necesar nu numai să descriem normele de drept administrativ care pot fi găsite în coduri şi ale căror caracteristici le-am prezentat, ci am încercat o analiză a acestor norme juridice relevante realizate de specialişti în domeniul dreptului administrativ. De aceea, şi pe viitor cercetarea trebuie localizată în cadrul problemelor dezvoltării teoretice cu privire la dreptul administrativ şi trebuie să provină din recunoaşterea faptului că fără o dezvoltare doctrinară în acest domeniu, nu va fi posibilă garantarea nici a eficienţei măsurilor administrative, nici a nivelului de transparenţă şi compatibilitate a acţiunilor administrative, cerute de asigurarea protecţiei cetăţenilor.

O inventariere sistematică a elementelor esenţiale ale dreptului administrativ european înseamnă afirmarea stabilităţii lui actuale şi generează perspective pentru viitor. O abordare mult mai precisă a posibilităţilor de dezvoltare poate fi întreprinsă doar pe baza unei analize riguroase a situaţiei juridice existente. În acest mod, perspectivele evoluţiei viitoare a dreptului administrativ în Uniunea Europeană reprezintă o cerinţă intrinsecă pentru acest sistem. Dacă Uniunea Europeană, ca un sistem juridic nou, doreşte să garanteze supremaţia şi efectul direct al dreptului comunitar şi tratamentul echitabil pentru toţi cetăţenii comunităţii, atunci ea trebuie, în principiu, să aibă acces la propriile ei mecanisme.

Urgenţa demersului derivă şi din aceea că dreptul comunitar este în fapt aplicat direct doar într-o mică măsură de comisie, ca instituţie comunitară, şi mai curând este aplicat în mod special de autorităţile administrative naţionale.

Pe de altă parte, această investigare a urmărit scopuri de drept comparat, şi anume să clarifice nu numai influenţa principiilor de drept administrativ naţional asupra dreptului comunitar european, dar, în parte, şi efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naţionale. În acest fel, problema creării şi evoluţiei unui drept administrativ european nu trebuie înţeleasă simplist, în sensul îngust al izolării într-un singur drept administrativ unificat al Uniunii Europene în aplicarea dreptului comunitar, ci într-un sens mai larg, de a urmări dezvoltarea ulterioară şi convergenţa sistemelor de drept administrativ din Europa. În viitor, sistemele juridice naţionale vor rămâne capabile să reziste unificării tendinţelor130, chiar dacă cerinţe şi dificultăţi similare acţionează asupra administraţiei publice atât în statele membre cât şi în Comunitate, împreună cu cerinţele la nivel naţional, care, în cele din urmă, sunt la fel de presante ca cele ale comunităţii. În aceste condiţii trebuie pusă următoarea întrebare fundamentală: cât de departe au evoluat principiile conducerii administrative în statele europene membre ale Uniunii şi în ce măsură sistemul a creat o balanţă adecvată între o administraţie reală şi eficientă şi drepturile indivizilor. Nu trebuie în nici un caz să neglijăm restricţiile şi rezistenţa care în viitor vor continua să atace toate încercările de a efectua o unire a tuturor faţetelor dreptului administrativ european, aşa cum

129 Referirea la obligaţia Curţii de a evita negarea justiţiei demonstrează clar influenţa gândirii juridice franceze. Interdicţia binecunoscută a refuzului justiţiei din Articolul 4 al Codului Civil precizează: „Le juge qui refusera de jouer, sous pretexte du silence, de l’insuffisance de la loi, pourra etre poursuivi comme coupable de deni de justice”. 130 Jürgen Schwarze, op. cit. p. 8.

65

a fost definit. Rezistenţa clasică a dreptului administrativ la toate încercările de unificare este de notorietate. În încercarea de a degaja o serie de principii pentru dreptul administrativ european, trebuie avut în vedere că nu există o doctrină strict recunoscută, bazată pe un raţionament deductiv, în centrul dreptului judecătoresc al Curţii Europene de Justiţie. Acest lucru este o consecinţă a poziţiei legale speciale şi a funcţiei Curţii. Pe de altă parte, hotărârile Curţii de Justiţie, cel puţin în ceea ce priveşte efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.

Activităţi individuale de verificare a cunoştinţelor: În constă doctrina ultra vires? Comparaţi doctrina ultravires - Anglia cu principiul legalităţii din Franţa. Descrieţi principiul justitţiei naturale. Care sunt formele de manifestare ale doctrinei ultra vires? Ce conţine Secţiunea 114 a reglementărilor de procedură pentru tribunalele administrative?

Bibliografie selectivă Modul:

A. de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1984, vol.1. G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984. G. Vedel, P. Delvolve, Dreptul administrativ, ediţia a 7-a, Paris, 1980. J. Rivero, Drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1980 J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, ediţia a 3-a, Paris, 1984. H.W.R. Wade, Drept administrativ, ediţia a 5-a, Oxford, 1982. O. Hood Philips, P. Jackson, Drept constituţional şi administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1978. D.C.U. Yardley, Abuzul de putere şi controlul său în dreptul administrativ englez, în Jurnalul

American de Drept Comaprat, vol.18, 1970. J.F. Garner, B.L. Jones, Drept administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1985. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European

communities, Sweet and Maxwell, 1992. J. Rivero, Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en droit administrativ, ed. M. Cappelletti;

Noi perspective pentru dreptul comunitar european, Publicaţii ale Institutului Universitar European, vol.I, Florenţa, 1978.

Ioan Alexandru, Administraţie publică, teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina tex 1999, p. 601 şi urm.

66

III. Anexe • Bibliografie Selectivă

I. Alexandru şi colaboratorii – Drept administrativ în Uniunea Europeană; Lumina Lex ; 2007. Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative (analiză comparativă), Bucureşti, Ed.

Sylvi, 1996. Cadart J., “Institution Politique et Droit Constitutionel”, Economica, Paris, 1990. Collins P. “Civil service reform and retraining in transitional economies: Strategic Issues and Option”.

Public Administration and Development. Vol. 13, 1993. Debbach Ch., J. Bourdon, J.M. Ponter, J.C. Ricci, “Droit Constitutionel et Institution Politique”, 3e

edition, Economica, Paris, 1990. Denhart, R. “Public Administration - an Action Orientation”. New York: Wadsworth Publishing

Company, 1995. Dillinger W. “Descentralization and its Implications for Service Delivery”. Washington, D. C. :The World

Bank, 1994. Eliason D. and Leslie C. “Public administration education in Democratizing Societies”, Journal of

Policy Analysis and management, Vol. I, 1995. Kevitt, D., and Lawton, A. “Public Sector Management”. London: SAGE Publications, 1994. Lawton A. and Rose A. G. , “Organisation and management in the Public Administration”. Pitman:

London, 1991. Muraru Ion, “Constituţia României - comentată şi adnotată”, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”,

Bucureşti, 1992. Negoiţă Al., “Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, Editura Ateneum, Bucureşti, 1991 şi Editura

“Atlas Lex” SRL, Bucureşti, 1993. Osborne D. and T. Gaebler, “Reinventing Government”, New York: Reinhardt publishers, 1992. Shafritz Jay M., “The Dorsey Dictionary of America Goverment and Politics”, The Dorsey Press, 1988. Sharpe J. “Local Governement: Size, Efficiency and Citizen Participation, Steering Committee on

Local and Regional Authorities”. Council of Europe, 1994. Terauda V. “The Border betwen Policy and State Administration”. Reforms likloci. 1994. Timsit G., “La science administrative d’hier a demain et apres-demain”, Revue francaise du droit public

et de la science politique, Octobre 1982. Timsit G., “Teoria administraţiei”, Economica, Paris, 1986. J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, ediţia a 3-a, Paris, 1984. Albert V. Dicey, Introducere în dreptul constituţional, ediţia a 8-a, Londra, 1931. Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediţia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1. Rene Carre de Malberg, Contribution a la Theorie generale de l’Etat, Paris, 1920 vol.1. Otto Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Jean Rivero, „Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif”

Publications of the European University Institute, Florence, 1978, vol. I. Jean Rivero, Sistemul francez de protecţie a cetăţenilor împotriva arbitrarului administrativ în dovedirea

faptelor, Bruxel, 1966. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European

communities, Sweet and Maxwell, 1992. Florin Bucur Vasilescu, „Constituţionalitate şi constituţionalism”, Ed. Naţional, Bucureşti, 1999. “Les Constitution de l’Europe des Douze”. Textes et documentes rassembles et presentes par Henri

Oberderff, La documentation francaise, Paris, 1992.