Studiu Comparativ State UE

Studiu comparativ privind măsurile anticorupție în state membre ale Uniunii Europene (Danemarca, Spania, Letonia, România)

Cuprins

1. Introducere.......................................................................................................................................4

1.1. Descriere generală a inițiativei..................................................................................................4

1.2. Metodologia analizei comparative............................................................................................6

1.3.1. Instituții internaționale cu activitate relevantă împotriva corupției...................................11

1.3.2. Indici de măsurare a corupției şi de evaluare a guvernării.................................................16

1.3.3. Context național privind strategiile, politicile şi mecanismele de autoevaluare a nivelului de răspuns la măsurile anticorupție.............................................................................................44

2. Analiza mecanismelor de autoevaluare a măsurilor anticorupție.................................................47

2.1. Analiza principalelor mecanisme formulate la nivelul statelor comparate............................47

3. Bune Practici.................................................................................................................................105

3.1. Lecții învățate în baza bunelor practici analizate..................................................................105

3.2. Propuneri/recomandări pentru România..............................................................................125

Anexe................................................................................................................................................126

Anexa 1. Instrumente de lucru pentru prevenirea corupţiei în administraţia publică................126

1. Registrul incidentelor de integritate......................................................................................126

2. Registrul abţinerilor în caz de conflict de interese..................................................................127

3. Chestionarul de autoevaluare a angajaţilor privind cunoştintele anticorupţie......................129

4. Matricea de evaluare a vulnerabilităţilor la corupţie.............................................................133

5. Evaluarea anonimă a integrităţii şi calităţii serviciilor publice...............................................135

Anexa 2. Instrumente de planificare utilizate de Primăria Madrid – Observatorul Urban.........136

Bibliografie........................................................................................................................................140

2

Lista de hărți și figuri/ tabeleHarta 1. Distribuţia statelor analizate în baza indicatorului stat de drept, 2012 Harta 2. Distribuţia EU-28 în baza indicatorului stat de drept, 2012 Harta 3. Distribuţia statelor analizate în baza indicatorului controlul corupţiei, 2012 Harta 4. Distribuţia UE-28 în baza indicatorului controlul corupţiei, 2012 Harta 5. Distribuţia UE-28 în baza indicatorului eficacitatea guvernării 2012 Harta 6. Distribuţia UE-28 în baza indicatorului calitatea reglementărilor, 2012 Harta 7. Distribuţia UE-28 în baza indicatorului stabilităţii politice şi absenţei violenţei, 2012 Harta 8. Distribuţia UE-28 în baza indicatorului exprimare şi răspundere, 2012 Harta 9. Indicele european referitor la Calitatea Guvernării (abordare regională)

Figura 1. Principale surse ale corupției în UEFigura 2. Indicele de percepție a corupției, Letonia și România, Spania, DanemarcaFigura 3. Evoluţia statelor analizate în baza indicatorului controlul corupţiei, 1996-Figura 4. Firme care se așteaptă să ofere cadouri pentru rezolvarea problemelorFigura 5. Firme care se așteaptă să ofere cadouri pentru rezolvarea problemelorFigura 6. Firme care se așteaptă să ofere cadouri pentru a obține contracte cu statulFigura 7. Valoarea așteptată a cadourilor pentru a obține contracte cu statulFigura 8. Valoarea așteptată a cadourilor pentru a obține contracte cu statulFigura 9. Așteptarea cu privire la darea de mită pentru servicii publice, Letonia și RomâniaFigura 10. Comparație GIP, Letonia și RomâniaFigura 11. Evoluția României conform GIP, 2006-2010Figura 12. Barometrul global al corupției 2013 – percepția asupra corupțieiFigura 13. Barometrul global al corupției pentru 2013 – răspunsuri pentru darea de mităFigura 14. Barometrul global al corupției pentru 2013 – instituții considerate drept corupteFigura 15. Barometrul global al corupției pentru 2013 – lupta anti-corupție în mâinile

cetățenilorFigura 16. Indexul Legatum Prosperity, 2013Figura 17. Deturnarea fondurilor publiceFigura 18. Plăți informale și mităFigura 19. Favoritism în luarea deciziilor de către oficialii guvernamentaliFigura 20. Transparența procesului de luare a deciziilor

Tabel 1. Activitatea KNAB în urma celor 11 ani de la înființare

3

1. Introducere

1.1. Descriere generală a inițiativei

Capacitatea administrativă redusă acționează ca un stimulent pentru corupție, generând costuri imense pentru cetățeni și societate în general. Corelația între cele două elemente a fost demonstrată în mai multe analize de specialitate, printre care amintim și analiza lui Robert Putnam, realizată pe un interval de 10 ani în sudul Italiei1. Acesta a reușit să evidențieze faptul că o calitate slabă a administrației publice și a politicienilor locali este puternic corelată cu gradul de dezvoltare economică, de dezvoltare a infrastructurii și de coeziune a societății în general.

Coeziunea comunității, măsurată prin indicatorul de capital social numit încredere, a condus în Italia la dezvoltări diferite pentru Nord și Sud. Nordul, cu o administrație performantă, mai coezivă și cu un grad mai mare de încredere la nivel de societate, s-a dezvoltat mult mai bine decât sudul, corupt și lipsit de încredere. Această corelație se aplică oricărei administrații publice, indiferent de statul european în care aceasta funcționează, ipoteza care se evidențiază aici fiind că, o capacitate administrativă mai dezvoltată, bazată pe instituții și reglementări de calitate, poate genera o mai mare încredere a cetățenilor și un cadru mai bun pentru dezvoltarea economică bazată pe mecanismele pieței și nu pe capturarea resurselor publice.

În ultimii ani, combaterea corupţiei a fost o prioritate pentru societatea românească și pentru autoritățile administrației publice, care au fost constant preocupate de îmbunătăţirea calităţii actului administrativ cu scopul introducerii unor măsuri eficiente de reducere a corupţiei. Dintre principalele măsurile întreprinse în ultimii ani, menţionăm:

Elaborarea Strategiei Naţionale Anticorupţie privind sectoarele vulnerabile şi administraţia publică locală pe perioada 2008-2010, adoptată de Guvernul României în şedinţa din 4 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 514 din 8 iulie 2008 și a Strategiei Naționale Anticorupție 2012-2015, adoptată în anul 2012;

Elaborarea Strategiei Naționale Anticorupție pentru perioada 2012-2015, aprobată prin Hotărârea de Guern nr. 215/2012;

Implementarea de mecanisme şi instrumente pentru reducerea birocraţiei, creşterea transparenţei activităţii autorităţilor locale şi protecţia integrităţii administraţiei publice;

Elaborarea unui nou cadru legislativ privind funcţionarea administraţiei publice locale (Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006; Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale; Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001);

Înființarea unor instituții de combatere a corupției, mai ales prin crearea Agenției Naționale de Integritate.

Cele mai multe dintre aceste măsuri au fost solicitate de Comisia Europeană și susținute de autoritățile publice pentru a îmbunătăți calitatea actului de guvernare și a managementului

1 R Putnam, Cum funcționează democrația, Editura Polirom, 2000

4

bunurilor publice, mai ales într-o perioadă de recesiune economică, când gestiunea corectă a bugetelor publice, în acord cu indicatori de eficiență, eficacitate și transparență reprezintă condiții cheie pentru buna funcționare a statului.

Administrația publică joacă un rol major în acest cadru, aceasta fiind facilitatorul principal pentru creșterea calității managementului resurselor publice. O condiție importantă pentru ca administrația să aibă rol cheie în dezvoltare este gradul de integritate și profesionalism de la nivelul acesteia, elemente susținute de implementarea unor instituții și reglementări de bună calitate. De aceea, acest studiu își propune să facă o analiză a percepției privind corupția din sectorul public la nivelul UE și a unui set de state alese pentru comparație2, să analizeze instituții și proceduri administrative și să identifice o serie de bune practici și instituții care au dezvoltat mecanisme administrative performante ce pot duce la reducerea corupției.

1.2. Metodologia analizei comparative

Analiza mecanismelor de răspuns la măsurile anticorupție în administrația publică are rolul de a identifica o serie de modele instituționale și de politici care funcționează în Europa și care pot fi comparate în baza unor indicatori recunoscuți la nivel internațional. Acești indici și modele instituționale vor fi aplicate la nivelul a 4 state membre ale Uniunii Europene (Danemarca, Spania, Letonia și România), propuse pentru analiză, în baza unor criterii recunoscute:

State cu o percepție publică pozitivă referitoare la corupție: Danemarca (locul 1 în clasamentul Transparency International privind Indicele de Percepție a Corupției)3

State cu experiențe recente privind crearea unor instituții de combatere a corupției: Spania (cel mai vechi Parchet Anticorupție: Fiscalia Anticorrupcion)

State fost comuniste cu experiențe recente cu privire la combaterea corupției: Letonia (crearea unei instituții independente de prevenire și combatere a corupției - KNAB).

Pentru a fi un instrument de învățare pentru subiectul anticorupției, analiza nu se va referi numai la mijloacele și instrumentele penale de combatere, ci și la cele administrative, constând în crearea unor instituții, realizarea unor proceduri de calitate, management și performanță în administrație, sau chiar formarea și reglementarea eticii în administrația publică

Pentru a putea avea o bază comună de comparație pentru statele incluse în analiză, primul pas constă în identificarea dinamicii statelor comparate în privința percepției corupției și a bunei guvernări, așa cum sunt acestea măsurate de cei mai importanța indicatori transnaționali. Astfel, vom discuta indicatori de tipul nivelul percepției corupției, reducerii sarcinilor administrative pentru firme, eficiența și eficacitatea sistemului administrativ, transparența publică, statul de drept, etica, încrederea în stat și instituțiile sale. Analiza acestor indicatori ne va oferi o primă imagine a situației celor 4 state comparate: Danemarca, Spania, Letonia și România.

Un al doilea pas în analiză propune un cadru de instituții, reglementări și instrumente (bune practici, condiționalități, indicatori), în baza cărora statele analizate vor fi comparate. Deși o 2 Mai jos , fundamentarea alegerii statelor supuse analizei3 CPI – Corruption Perception Index, indicator complex privind percepția asupra corupției din sectorul public, agregat pe baza sondajelor de opinie și analizelor calitative la nivelul statelor participante în măsurătoare

5

comparație strictă nu este posibilă în totalitate din cauza diferențelor de sistem administrativ și de existență/inexistență a unor instituții și proceduri care să se adreseze strict mecanismelor anticorupție, aceste politici, instituții și instrumente reprezintă puncte comune, acceptate internațional de specialiști, pentru a defini o politică coerentă de prevenire și combatere a corupției la nivelul administrației publice.

Criteriile utilizate, așa cum au fost acestea enunțate mai sus, reprezintă o serie de reglementări, proceduri administrative și alte instrumente, ce au o influență în politicile anticorupție. Acestea trebuie să fie comparabile și pe baza lor să fie realizate evaluări cu privire la corupție, conform indicilor prezentați în acest studiu. Elementele alese să stea la baza analizei statelor la nivelul acestor analize sunt:

Strategiile anticorupție Conflictele de interese, Declarații de Avere/ Venit și Interese Avertizarea de integritate Liberul acces la informații și transparența Audit Intern Achiziții publice Revolving doors policies4

Coduri de Conduită

Sursele utilizate sunt mai ales surse secundare, provenite din analiza documentelor și a rapoartelor aferente statelor și instituțiilor vizate. Acestea sunt realizate de instituții specializate în domeniul analizat, cu o bună reputație la nivel internațional: GRECO, OECD, OLAF, Transparency International, Banca Mondială etc. O parte din date au fost culese în cadrul proiectului „Politici anticorupție pentru cetățean, într-o administrație responsabilă (PACAR)”, finanțat din Fondul Social European prin Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 și implementat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în parteneriat cu Direcția Generală Anticorupție și Asociația pentru Implementarea Democrației. Datele au fost solicitate instituțiilor care au fost selectate datorită relevanței acestora pentru obiectivul proiectului și nevoii de învățare a membrilor grupului țintă.

Selectiv, printre acestea, s-au numărat: Parchetul Anticorupție din Spania; KNAB; instituții cu rol de prevenire a corupției în rândul administrației publice: Bureaucracy Combating Office din cadrul Consiliului Local din Riga (Letonia) sau Biroul pentru Conflicte de Interese din cadrul Ministerului Finanțelor şi Administrației Publice din Spania; primăriile din Madrid și Copenhaga, cu experiență în reducerea birocrației, creșterea participării publice și în reglementarea conflictelor de interese. Demne de menționat sunt discuțiile purtate la Agenția pentru Digitalizare din Danemarca cu privire la rolul agendei digitale și a digitalizării serviciilor publice în reducerea corupției din administrație sau

4 Politici care să limiteze mobilitatea persoanelor între funcțiile complementare din sectorul public și sectorul de afaceri sau invers.

6

prezentările reprezentanților instituției Avocatului Poporului din cele 3 state, cu rol focalizat pe asigurarea transparenței și prevenirea abuzurilor administrației publice împotriva cetățenilor.

Înainte de a continua analiza comparativă, vom discuta metodele și metodologiile existente de măsurare a corupției, precum și limitele acestora, așa cum se desprind din literatura de specialitate.Corupția este un fenomen social și economic greu de măsurat, caracteristica sa principală fiind secretul. Actorii implicați într-un act de corupție nu raportează schimbul deoarece riscă o pedeapsă penală, iar autoritățile anticorupție și de aplicare a legii au o capacitate limitată de a descoperi toate actele de corupție. Astfel, măsurarea corupției se poate realiza în următoarele moduri:

Măsurarea percepției corupției. Rezultatele diverselor anchete sociologice (sondaje de opinie printre cetățeni, oameni de afaceri sau funcționari publici) sunt organizate sub forma unor indicatori. Întrebările de percepție din aceste studii pot măsura inclusiv experiența directă a celui intervievat cu privire la fenomenul corupției, dar rezultatele trebuie interpretate cu precauție, fiind, în fapt, estimări statistice. Acești indicatori sunt măsurați la nivel transnațional și permit comparația între state și analiza factorilor cauzali și a corelațiilor dintre corupție și alte fenomene sociale, prin metode statistice. Studiul de față prezintă în detaliu cei mai relevanți indici transnaționali cu privire la fenomenul corupției.

Studiile diagnostic la nivel național. Asemenea studii diagnostic asupra corupției au fost realizate de Banca Mondială (de exemplu în România, în anul 2000)5.

Măsurarea numărului și tipului de acte de corupție investigate și sancționate. Realizarea de studii de caz și rapoarte individuale de monitorizare (precum Mecanismul de

Cooperare și Verificare). Studiile de caz reprezintă analize detaliate ale unor situații de fapt și descriu în amănunt contextul și complexitatea factorilor implicați. Studiile de caz se pot baza pe metode calitative, precum focus-group-ul sau interviul semistructurat6.

Așadar, în procesul de inițiere, analiză de impact, elaborare și evaluare a politicilor publice anticorupție trebuie să se țină cont de posibilitățile metodologice practice de evaluare a dimensiunii fenomenului și a modului său propriu de manifestare în cadrul comunității/ națiunii. Corupția oscilează atât ca grad (mai multă sau mai puțină mită), cât și ca forme de manifestare:

„Corupția se poate modifica din punct de vedere al manifestării, nu doar în sensul oscilațiilor care privesc gravitatea fenomenului, ci şi prin faptul că implică participanți, mize şi practici noi atunci când un regim este înlocuit de altul, sau când apar noi mărfuri, noi oportunități, sau chiar noi reforme importante. În Statele Unite şi în multe alte democrații, grupurile de interese private încearcă să îşi cumpere influență în cadrul guvernului; în multe alte țări, reprezentanții puternici ai guvernului fraudează economia” (Johnston, 2007, p. 48).

Fiecare tip de metodologie de măsurare are criteriile/caracteristicile sale, de aceea, în continuare, vom analiza sub forma unui tabel punctele tari și punctele slabe ale acestor metode/metodologii de măsurare a corupției.

5http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/WBI/EXTWBIGOVANTCOR/0,,contentMDK:20726148~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1740530,00.html6 Nicolae, Radu -„Corupţia si politicile anticorupţie”, Editura Polirom, Iaşi, 2010, p. 62

7

Metodă /Metodologie

Puncte tari Puncte slabe

Măsurarea percepției corupției

Include un mare număr de cazuri;permite testarea ipotezelor contradictorii și îndepărtarea cauzelor incorecte;Permite identificarea impactului fiecărei variabile cauzale sau a unui complex de variabile cauzale;sunt replicabile;Reprezentativitate statistică la nivelul populației analizate.Evaluează schimbările în percepție de la un moment de timp la altul (de exemplu studiile transversale).

Deviații standard mari între diferitele surse ceea ce afectează calitatea rezultatelor;Sursele (sondajele incluse in indici), de multe ori, nu sunt independente unele de celelalte;Fiecare sondaj are marja sa de eroare ceea ce conduce la erori standard mai mari;Presupune că fenomenul corupției este același, peste tot în lume;Se reduce o întreagă țară la o singură măsură; Problema mediei (toate rezultatele sunt o medie a unor cazuri);Nu identifică mecanismul precis prin care corupția afectează dezvoltarea economică;Caracterul vag al măsurării nivelului corupției (definiții vagi ale corupției, fiecare persoană intervievată întelege altceva prin corupție) din moment ce nu este clar ce se măsoară: valoarea mitei, procentul tranzacțiilor corupte, sau, de fapt, gradul de instisfacție față de guvernare în general;

Studiile diagnostic la nivel național, bazate pe anchete sociologice și studii de caz

Date mai subtile care pot fi contextualizate; Similar cu cele de mai sus;Ia în considerare contextul social și instituțional;

Similar cu cele de mai sus.

Măsurarea numărului și tipului de acte de corupție investigate și sancționate

Operează cu definiții precise ale corupției (cele din codul penal);Datele sunt certe, iar corupția fie a fost una dovedită, fie sunt indicii concrete ale existenței sale;Legătura dintre politicile anticorupție implementate și rezultatele obținute este una

Dosarele pot fi influențate politic;Numărul de cazuri de corupție cercetate de justiție poate fi o bună măsură a eficienței sistemului legal (arată capcitatea instituțiilor anticorupție de a detecta corupția, și, mai puțin, o măsurare a corupției reale);

8

directă și clară.Realizarea de studii de caz

Identifică mecanismele precise de manifestare a corupției, structura de stimulente și de informații pe care se sprijină actele de corupție;Identifică actorii cheie și propune măsuri adaptate de reformă;

Nu are reprezentativitate la nivelul populației/comunității analizate;Nu permite testarea ipotezelor contradictorii;Include un număr mic de cazuri și depinde de context.

Având în vedere analiza puncte tari-puncte slabe, nicio metodă/metodologie de măsurare a corupției nu este perfectă și nu ne poate arată schimbările produse de o anumită politică anticorupție.

Studiul de față își propune să creeze un cadru de evaluare a succesului diverselor politici anticorupție. Un cadrul de evaluare a politicilor anticorupție se poate baza pe cinci criterii de evaluare: relevanța, eficiența, eficacitatea, impactul și sustenabilitatea.

Relevanța = coerența obiectivelor politicii anticorupție cu problemele pe care dorește să le amelioreze și cu mediul instituțional în care operează (calitatea design-ului politicii anticorupție).Eficiența = rezultatele politicii anticorupție au fost atinse la costuri rezonabile (comparând alternativele, care este cel mai eficient mod de a atinge rezultatele).Eficacitatea = contribuția rezultatelor la atingerea obiectivelor specifice ale politicii anticorupție și modul în care riscurile au afectat aceste rezultate.Impactul = efectul proiectului asupra mediului extern sau a asupra obiectivelor generale.Sustenabilitatea = evaluarea modului în care beneficiile produse de politica anticorupție continuă să fie livrate după încheierea asistenței financiare.

Pentru a fi cât mai relevant, acest cadru de evaluare trebuie să țină seama de toate tipurile de metode de măsurare a corupției. Politicile publice anticorupție sunt evaluabile prin indicatori de output (număr de proceduri de prevenire/metode de investigație dezvoltate și implementate, număr de persoane instruite), prin indicatori de rezultat oucome7 (persoane cu competențe certificate, număr de dosare penale, număr de investigații, număr de conflicte de interese prevenite, număr de avertizori de integritate, valoarea prejudiciilor recuperate) și prin indicatori de impact și sustenabilitate. Impactul și sustenabilitatea politicilor publice anticorupție se măsoară cel mai bine la nivelul schimbării percepției răspândirii corupției și a contactului direct cu aceasta.

Politicile anticorupție acționează indirect și în timp asupra percepției corupției, schimbând mizele, structura de stimulente și de informații la nivel individual și de sistem.

În acest studiu, propunem o sinteză între indicatorii percepției corupției și studiile de caz pe o serie de politici de prevenire a corupției, căutând un model de comparație care să coreleze beneficiile abordării indicatorilor transnaționali (care măsoară sustenabilitatea și impactul) cu abordarea studiilor de caz (care măsoară eficacitatea prin indicatori de outcome).

Politicile anticorupție de succes sunt cele care micșorează câștigurile așteptate dintr-un comportament ilegal și cresc costurile așteptate ale comportamentului corupt/ilegal. Astfel, o 7 reprezintă modalitatea de măsurare a efectelor, beneficiilor şi avantajelor imediate şi directe ale implementării politicii anticorupție pentru grupul ţintă. Un avantaj poate fi considerat ca fiind imediat dacă apare în perioada în care grupul ţintă este în contact direct cu politica anticorupție.

9

politică anticorupție trebuie să reducă numărul de tranzacții ce implică funcționari publici și demnitari, să reducă câștigurile din fiecare tranzacție, să crească probabilitatea de a primi o pedeapsă și să crească sancțiunile pentru comportamentul corupt.

1.3. Context european și internațional privind strategiile, politicile și mecanismele de autoevaluare a nivelului de răspuns la măsurile anticorupție

Pentru a putea avea o imagine contextuală a analizei comparative privind cele 4 state europene, este necesar să observăm cadrul strategic internațional și european privind corupția și instrumentele de măsurare a fenomenului de corupție, prin intermediul unor variabile, utilizate ca indici complecși de măsurare. Doar analizând preocupările și îngrijorările de la nivel internațional cu privire la corupție, se poate constata amploarea pe care această temă o are pe agenda de politici publice și poate fi evaluată eficacitatea mijloacelor utilizate, raportat la contextul administrativ al fiecărui stat.

1.3.1. Instituții internaționale cu activitate relevantă împotriva corupției

1.3.1.1. ONUOrganizația Națiunilor Unite (ONU) este instituția internațională care s-a angajat cu un arsenal

complex de mijloace în realizarea unui cadru internațional coerent, la care să adere statele, și care să sprijine în mod unitar lupta împotriva corupției. În viziunea convenției ONU, „corupția este un fenomen politic, social şi economic, ce afectează toate statele; atacă instituțiile democratice, încetineşte dezvoltarea economică şi aduce instabilitate guvernamentală; distorsionează procesele electorale şi afectează domnia legii, prin crearea unor enclave corupte în administrație, al căror scop este mita; descurajarea investițiilor străine directe şi a micilor afaceri, mai ales de tip start-up, descurajate din cauza costurilor de corupție”. Aceste elemente sunt caracteristice corupției, iar ele reprezintă o coagulare a diverselor efecte definite în ceea ce privește corupția.

Pentru a răspunde acestor riscuri majore, ONU a decis adoptarea Convenției ONU împotriva corupției, document cheie, semnat în 2003 la New York, cu scopul fundamentării comune a demersurilor ce trebuie realizate pentru prevenirea și combaterea actelor de corupție.

Convenţia vizează prevenirea, investigarea şi urmărirea penală a actelor de corupţie, precum şi sechestrarea, confiscarea şi returnarea bunurilor generate ca efect al infracţiunilor. Convenţia enunță măsurile de prevenire a corupţiei, inclusiv aplicarea politicilor şi a practicilor de prevenire, instituirea unor organisme în acest scop, aplicarea codurilor de conduită pentru funcţionarii publici şi a criteriilor obiective pentru recrutarea şi evoluţia profesională a acestora, precum şi pentru achiziţiile publice. Convenţia recomandă promovarea transparenţei şi a responsabilităţii în gestionarea finanţelor publice şi în sectorul privat, în condiţiile unor standarde mai stricte privind contabilitatea şi auditul public. Sunt prevăzute, de asemenea, măsuri de prevenire a spălării banilor, precum şi măsuri de asigurare a independenţei sistemului judiciar. Raportarea publică şi participarea societăţii sunt încurajate ca măsuri de prevenire.

10

În ceea ce priveşte incriminarea, identificarea şi combaterea corupției, Convenţia recomandă statelor semnatare să adopte măsurile legislative şi de altă natură care sunt necesare pentru definirea unei serii întregi de infracţiuni, dintre care amintim:

Coruperea funcţionarilor publici naţionali sau străini şi a funcţionarilor din cadrul organizaţiilor publice internaţionale;

Delapidarea, însuşirea pe nedrept sau alte tipuri de deturnare a vreunui bun public sau privat de către un funcţionar public;

Traficul de influenţă; Abuzul de funcţii şi îmbogăţirea ilicită.

Definiția corupției acceptată la nivel internațional este „folosirea abuzivă a puterii încredințate pentru beneficiu personal/privat”. Corupția poate fi clasificată după mai multe criterii, dar clasificarea cea mai cunoscută și utilizată este cea după nivelul la care la se manifestă. Astfel, putem distinge între corupția mică sau administrativă (care afectează nivelul implementării legilor și regulamentelor și presupune mituirea funcționarilor publici), corupția mare (care afectează procesul luării deciziilor administrative de către demnitari și înalții funcționari publici) și capturarea statului (care presupune că procesul de legiferare este corupt, iar interesele private sunt suficient de puternice încât pot cumpăra adoptarea unor întregi pachete legislative).

Pentru sectorul public, unul dintre pilonii principali ai Convenției îl reprezintă faptul că statele semnatare trebuie să ia măsurile necesare privind procedurile şi sancţiunile împotriva funcţionarilor publici, pentru a ajunge la un echilibru între imunitatea de care aceştia beneficiază şi infracţiunile pe care le-au comis, inclusiv consecinţele respectivelor infracţiuni.

În sectorul privat, Convenţia solicită definirea unor infracţiuni de delapidare şi corupţie. De asemenea, ar exista şi infracţiuni de spălare a produselor infracţiunilor, de comerţ cu bunuri furate, de împiedicare a aplicării justiţiei, de participare la acţiuni de delapidare sau corupţie şi de încercare de comitere a unor asemenea acţiuni.

1.3.1.2. Consiliul Europei

Consiliul Europei este o organizație internațională compusă din 47 de state care au semnat Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Misiunea Consiliului Europei este promovarea democrației, a drepturilor omului și a statului de drept. Aceste valori cheie ale Consiliului sunt amenințate de fenomenul corupției de aceea lupta împotriva corupției a devenit una dintre prioritățile acestuia. Abordarea anticorupție a Consiliului Europei constă în elaborarea de norme și standarde europene anticorupție, monitorizarea respectării acestor standarde și creșterea

11

capacității administrative anticorupție a statelor membre. Consiliul Europei a adoptat 6 instrumente legale împotriva corupției:

Convenția penală împotriva corupției8

Convenția civilă împotriva corupției9

Protocolul adițional la Convenția penală împotriva corupției; Douăzeci de principii călăuzitoare împotriva corupției (Rezoluția (97) 24); Recomandarea privind Codul de conduită a funcționarilor publici (Recomandarea nr.

R(2000)10); Recomandarea privind Regulile comune împotriva corupției în finanțarea partidelor politice şi

a campaniilor electorale (Recomandarea Rec(2003)4).Grupul de state împotriva corupției (GRECO) a fost înființat în anul 1999 de către Consiliul Europei și reprezintă un instrument de monitorizare a respectării de către statele membre a standardelor anticorupție ale Consiliului. GRECO reprezintă, de asemenea, o platformă pentru schimbul de bune practici în prevenirea și combaterea corupției.

1.3.1.3. Uniunea Europeană

La nivelul Uniunii Europene (UE), există o preocupare programatică și operațională pentru prevenirea și combaterea fenomenului de corupție. Astfel, cadrul european privind corupția și politicile anticorupție este asigurat de o serie de acorduri și documente cheie Programul Stockholm 2010-2014; Strategia de Extindere a Uniunii Europene10 ce cuprinde mai multe condiționalități cu privire la prevenirea și combaterea corupției pentru statele vizate de extindere. Primul Raport Anticorupție al Uniunii Europene, realizat în baza Programului Stockholm, urmează să fie lansat la rândul său la începutul anului 2014.

Combaterea corupției este o prioritate strategică la nivelul Uniunii Europene, stabilită prin Programul Stockholm. Președinția suedeză a Uniunii Europene a adus o preocupare pentru elementele ce pot afecta interesele persoanelor, corupția, alături de traficul de droguri, terorism, etc., fiind un risc major, ce ar trebui combătut de o manieră categorică.

Programul Stockholm creează o foaie de parcurs pentru Uniunea Europeană în lupta împotriva corupției, în timp ce, ca și o consecință a acestuia, a fost adoptat un plan de acțiuni, care prevede crearea unui sistem de avertizare multianuală, atunci când fenomenul corupției devine îngrijorător la nivelul unora dintre statele membre. Toate aceste eforturi sunt depuse ca răspuns la impactul pe care corupția îl are asupra bugetului Uniunii Europene. Într-o comunicare din anul 201311 cu privire la corectitudinea cu care banii europeni sunt cheltuiți la nivelul statelor membre, se arată că, anual, peste 1% din bugetul Uniunii Europene este pierdut din cauza unor acte de corupție. Acest procent

8 Ratificată de România prin Legea nr. 27 din 16 ianuarie 2002 pentru ratificarea Convenţiei penale privind corupţia, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 19999 Ratificată de România prin Legea nr. 147 din 1 aprilie 2002 pentru ratificarea Conventiei civile asupra corupţiei, adoptată la Strasbourg la 4 noiembrie 199910 EU Enlargement Strategy 2009-201411 Council statement on corruption, misuse of EU funds and effects on the political decision making process, COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, Directorate for Interinstitutional Relations

12

înseamnă, la nivelul anului 2011, că din bugetul de 141,9 miliarde de Euro 12, peste 1,4 miliarde de Euro au fost pierdute de contribuabili din cauza corupției în alocarea și implementarea acestor fonduri.

În anul 2011, Comisia Europeană a propus un set de măsuri de îmbunătățire a cadrului existent de politici anticorupție. Pachetul anticorupție din 2011 a inclus raportul privind lupta anticorupție în Uniunea Europeană, mecanismul periodic de evaluare a eforturilor Statelor Membre în lupta împotriva corupției (Raportul anticorupție al UE), raportul privind implementarea Deciziei cadru nr. 2003/568/JHA privind combaterea corupției în sectorul privat și participarea Uniunii Europene la mecanismul de evaluare anticorupție al Consiliului Europei denumit Grupul de State împotriva Corupției (GRECO). Acest pachet anticorupție reprezintă un progres privind creșterea transparenței și oferă un stimulent pentru statele membre UE privind ratificarea și implementarea instrumentelor existente în acest moment în domeniul luptei împotriva corupției, pentru că nu toate aceste state au ratificat Convențiile Internaționale din domeniu.

O noutate a Programului Stockholm se referă la domeniile acoperite prin sistemul de monitorizare, sistem ce urmează să fie operaționalizat prin realizarea unor rapoarte la fiecare 2 ani 13, referitoare la fenomenul de corupție și efectele sale în Statele Membre:

Dezvoltarea de indicatori de măsurare a rezultatelor luptei împotriva corupției Dezvoltarea unei politici anticorupție comprehensive Îmbunătățirea sancțiunilor penale împotriva evaziunii fiscale și corupției din sectorul privat Detectarea timpurie a abuzului de piață și însușirea frauduloasă de bunuri Creșterea și îmbunătățirea cooperării cu GRECO, UNCAC, OECD.

Astfel, la nivel european, există tot mai multe inițiative și strategii în domeniul combaterii corupției. O inițiativă este propunerea de directivă privind confiscarea și recuperarea bunurilor provenite din infracțiuni, alta vizează elaborarea unui raport anticorupție al UE, începând cu anul 2013. Obiectivul general al tuturor acestor inițiative este de a avea o abordare coordonată între statele membre cu privire la combaterea corupției din cauza faptului că fenomenele corupției și ale criminalității organizate tind să aibă un caracter transnațional, în cadrul UE.

Mai multe studii au raportat că patru din cinci cetățeni UE consideră corupția o problemă serioasă în statul lor, iar aproximativ 120 de miliarde de euro se deturnează anual prin corupție14.

Raportul anticorupție ale Uniunii Europene (EU Anticorruption Report)15 reprezintă un mecanism de evaluare periodică (o dată la 2 ani) a eforturilor anticorupție a statelor membre UE. Primul raport a fost publicat la începutul anului 2014. Analizele experților în materie de corupție reflectă poziția

12 http://ec.europa.eu/budget/figures/2011/2011_en.cfm 13 Raportul trebuie lansat la finalul anului 2013, începutul lui 201414 Comisia Europeană – COM (2011) 308 final - Comunicarea Comisiei către Parlamentul european, Consiliu și Comitetul economic și social european: Combaterea corupției în UE, 2011;15 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/index_en.htm

13

principalilor actori în diagrama cauzelor principale generatoare de corupție. Astfel, principalii factori cauzatori de corupție, sunt:

Figura 1. Principale surse ale corupției în UESursa: Center for the Study of Democracy, Ruslan Stafanov

Dintre instrumentele de reglementare la nivelul Comisiei Europene menționăm și Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), ce are rolul de a proteja interesele Uniunii Europene. OLAF este o instituție cu atribuții importante în ceea ce privește controlul legalității cheltuirii fondurilor europene și banilor angajați de instituțiile Uniunii Europene în general.

În 2013, Consiliul a amendat Regulamentul Nr. 1073/1999, ce reglementează atribuțiile OLAF, în sensul întăririi independenței OLAF și clarificării sarcinilor de care această instituție este responsabilă, dar și obiectivele Directorului General și al Comitetului de Supervizare al OLAF.

O altă etapă importantă pentru consolidarea rolului Uniunii Europene ca actor cheie în lupta împotriva corupției este faptul că UE a aderat la Grupul Statelor Împotriva Corupției de pe lângă Consiliul Europei (GRECO), fapt ce dă un semnal pozitiv statelor membre și stabilește ca prioritară lupta împotriva corupției.

14

Interese economice private care influențează procesul decizional (include

finanțarea partidelor, conflictul de interese și imunitatea parlamentarilor)

Nivel ridicat de corupție

Achizițiile publice

Lipsa independenței și capacității justiției

Lipsa generală a transparenței și

capacității instituționale

Presiunea sau influența politică exercitate în cazul instituțiilor (în

special a instituțiilor cu rol de investigare a corupției) și lipsa...>

Lipsa încrederii publicului

1.3.2. Indici de măsurare a corupției şi de evaluare a guvernării

Succesul politicilor guvernamentale anticorupție este măsurat la nivel global prin indicatori transnaționali. Acești indicatori folosesc mai multe tipuri de surse pentru a suprinde dinamica evoluției percepției corupției sau a eficacității guvernării. Așadar, este necesară analiza principalilor indicatori folosiți pentru a măsura succesul politicilor anticorupție la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene.

Indicele de Percepție a Corupției

Unul dintre indicii consacrați este Indicele de Percepție a Corupției (CPI), instrument lansat în 1995 de Transparency International. Transparency International a dezvoltat încă doi indicatori privind percepția corupției, și anume Indicele Plătitorilor de Mită (BPI) și Barometrul Global al Corupției (GCB). Indicele de Percepție a Corupției este analizat anual de această organizație, la nivelul a 177 de state din lume, indicând poziția acestora cu privire la percepția nivelului de corupție. Pentru România, este un instrument util, care, de foarte mulți ani, nu a suferit schimbări substanțiale a rezultatelor obținute. Constant, România se plaseză în a doua jumătate a clasamentului (poziția 66 în anul 2012), cu scoruri mai slabe decât majoritatea statelor europene. Danemarca, unul din statele care fac obiectul comparației din acest studiu, ocupă în 2012 prima poziție a clasamentului, Spania ocupă poziția 30, în timp ce Letonia ocupă poziția 54. Scorurile sunt relevante și pentru dinamici, de la an la an, aceste state păstrându-și pozițiile în clasament.

Figura 2. Indicele de percepție a corupției, Letonia şi România, Spania, Danemarca

15

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Începând cu anul 1995, Indicele de Percepție a Corupției surprinde fenomenul la nivelul statelor selectate pentru comparație. Se observă astfel faptul că, pentru anul 2012, percepția cu privire la corupție s-a îmbunătățit puțin la nivelul Spaniei, Letoniei și României, în timp ce ea scade (insesizabil) pentru Danemarca. România cunoaște cea mai bună evoluție înregistrată de la începutul monitorizării, ajungând la scorul de 4.4, iar același lucru poate fi constatat și în cazul Spaniei.

Indicele de Guvernare Globală

Unul dintre indicatorii importanți pentru calitatea guvernării la nivel internațional este indicele Worldwide Governance Indicators (WGI) – Indicele de Guvernare Globală, care măsoară șase dimensiuni pentru 200 state/economii, acoperind perioada 1996-2012. Acești indicatori se referă la următoarele categorii: i) Reprezentare și răspundere16, ii) Stabilitatea politică și absența violenței17, iii) Eficacitatea guvernării18, iv) Calitatea reglementărilor19, v) Statul de drept20 și vi) Controlul corupției21.

Indicatorul răspunde la întrebarea referitoare la gradul în care agenții economici consideră că legile sunt respectate, proprietatea este respectată, contractele sunt previzibile, poliția și justiția funcționează, iar violența este controlată corespunzător.

Privind comparativ cele 4 state supuse analizei, constatăm faptul că aceastea au niveluri diferite ale produsului intern brut pe cap de locuitor și sunt suficient de diverse ca punctaj pentru a se încadra în cele trei categorii de state monitorizate de Banca Mondială, prin WGI: state cu un punctaj între 50 și 75 (România și Letonia), state cu punctaj între 75 și 90 (Spania), și state cu punctaj între 90 și 100 (Danemarca)22.

Danemarca are un scor care o plasează în topul european al statelor cu un stat de drept consolidat. În 2002, Danemarca avea 99 de puncte, a urcat la maximum de puncte în 2007 și a mai

16 Reflectă percepțiile privind posibilitatea cetățenilor de participare în alegerea guvernului, precum și libertatea de exprimare, libertatea de asociere și libertatea media.17 Reflectă percepțiile privind probabilitatea ca guvernul să fie destabilizat sau demis prin metode neconstituționale sau violente, inclusive terrorism și violență motivată politic.18 Reflectă percepțiile privind calitatea serviciilor publice, calitatea funcționarilor publici și gradul de independență a acestora în fața presiunilor politice, calitatea formulării și implementării politicilor publice și credibilitatea angajamentului guvernării față de aceste politici.19 Reflectă percepțiile privind capacitatea guvernării de a formula și implementa politici și reglementări solide care permit și promovează dezvoltarea sectorului privat.20 Reflectă percepțiile privind gradul în care persoanele au încredere și respectă regulile societății, în special calitatea aplicării contractelor, drepturile de proprietate, poliția și instanțele, precum și rata criminalității și violenței.21 Reflectă percepțiile privind gradul în care puterea publică este exercitată pentru câștig privat, inclusiv atât corupția mică și corupția mare, ca și „capturarea statului” de către elite și interese private.22 Banca Mondială încadrează statele în funcție de nivelul produsului intern brut pe cap de locuitor în state cu venit mic ($1,035 sau mai puțin), state cu venit mijlociu spre mic (între$ 1,036 - $4,085), state cu venit mijlociu spre mare ($4,086 - $12,615; România $7943) și state cu venit mare ($12,616 sau mai mult; Letonia $13.984; Spania $29.125, Danemarca $56.210). Detalii la: http://data.worldbank.org/about/country-classifications și http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD

16

pierdut 2 puncte (98) în 2012. Poziția în topul clasamentului a acestui stat este confirmată și de alți indici monitorizați în clasamentele internaționale.

Spania intră în categoria a doua a clasamentului, cu o anumită stabilitate a acestui indicator. În 2002, Spania avea 87 de puncte la această categorie, pentru ca, în 2007 să îi fie acordate 85 de puncte, în timp ce în 2012, a ajuns la 83 de puncte.

Letonia, stat membru al Uniunii Europene primit în primul val de extindere a Uniunii către est, are un scor în creștere în anul 2012 față de 2007. Astfel, pentru domnia legii, țara a urcat de la 60 de puncte în 2002, la 72 de puncte în 2007 și 73 de puncte în 2012, dinamică ce reflectă un progres important.

România a crescut în clasamentul WGI, de la un punctaj de 46 pentru statul de drept în 2002, la 52 în 2007 și 56 în 2012. Progresele realizate pot fi asociate cu aderarea României la Uniunea Europeană și eforturile depuse de autoritățile române pentru îndeplinirea criteriilor de aderare: aquis comunitar, întărirea instituțiilor anticorupție.

17

Harta 1. Distribuția statelor analizate în baza indicatorului stat de drept, 2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

La nivelul Uniunii Europene, indicatorul privind statul de drept se distribuie în mod coerent cu percepția despre performanța administrației și nivelul de dezvoltare a guvernării. Administrațiile din Europa de Vest, indiferent de modelul administrativ practicat (napoleonian, anglo-saxon, germanic), funcționează în termeni de încredere mare în statul de drept, situându-se la un nivel de peste 90 de puncte din 100. Administrațiile din Europa de Est și Sud-Est, dar și statele baltice, au, pentru anul 2012, un grad de respectare a legii mai redus, având niveluri între 50 și 75 de puncte, semnal al faptului că economiile nu sunt stabilizate încă la nivelul statelor nordice și vestice.

18

Punctaj - intervaluriNu sunt date 50-75 puncte 75-90 puncte 90-100 puncte

Statul de drept, 2012

Harta 2. Distribuția EU-28 în baza indicatorului stat de drept, 2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

Un indicator mai important, pentru a crea o imagine a situației referitoare la indicele complex de calitate a guvernării, se referă la controlul corupției. Acest indicator răspunde întrebărilor cu privire la gradul în care puterea politică este utilizată în scopuri personale, incluzând atât mica și marea corupție, dar și măsura în care statul este „capturat” de elite, în folosul unor interese private. La indicatorul controlul corupției, statele analizate în cadrul acestui studiu au o evoluție diferită. Astfel, Danemarca are 100 de puncte pentru fiecare dintre cei 3 ani menționați, semn că nu au existat modificări de natură să schimbe starea de fapt. Spania a pierdut 8 puncte, ajungând de la 90 puncte în 2002, la 82 în 2007 și 2012. Letonia a crescut de la 54 de puncte în 2002, la 64 de puncte în

19


Statul de drept, 2012

2007 și a mai pierdut un punct în 2012. România a urcat de la 43 de puncte la 54 în 2007, dar apoi a scăzut la 51 de puncte în 2012, un punctaj foarte scăzut, ce indică percepția negativă la nivelul țării.

Harta 3. Distribuția statelor analizate în baza indicatorului controlul corupției, 2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

Pentru indicatorul referitor la controlul corupției, situația europeană este comparabilă cu harta privind domnia legii. Excepțiile sunt reprezentate de Franța, care intră în scala intermediară de punctaj, în rest, se menține o situația foarte bună a statelor nordice, germanice și anglo-saxone. România și vecinii săi din ultimele valuri de aderare au o situație comparativ mai proastă, singura excepție o face aici Estonia, care, ca și în cazul indicatorului privind domnia legii, se înscrie în rândul statelor cu o situație foarte bună.

20


Controlul corupției, 2012

Harta 4. Distribuția UE-28 în baza indicatorului controlul corupției, 2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

Eficiența guvernării suprinde percepția cu privire la calitatea și modalitatea în care sunt livrate serviciile publice la nivelul statelor monitorizate, calitatea administrației publice și distanța acesteia față de politic, calitatea politicii și credibilitatea guvernelor atunci când creează politici publice.

Astfel, Danemarca are pentru anii 2002 și 2007 un punctaj de 100 de puncte, cunoscând o scădere ușoară, până la 99 de puncte pentru anul 2012. Spania a pierdut puncte importante la capitolul eficiență a guvernării în perioada 2002-2012. Dacă în 2002 avea un scor de 94 de puncte, acesta a scăzut până la 82 în 2012, semn al deprecierii calității serviciilor și serviciului public, în special din cauza crizei economice. Letonia nu cunoaște diferențe foarte importante, scorul acesteia scăzând, în intervalul 2007-2012, de la 71 la 69 de puncte.

21

Controlul corupției, 2012


România a pierdut constant din punctaj, semn al deprecierii eficacității administrației. Diferența este de patru puncte, la 48 în anul 2002 la 44 de puncte în anul 2012, un scor extrem de mic, mai ales când este comparat cu scorul Letoniei, nou aderată ca și România și cu probleme structurale similare.

Harta 5. Distribuția UE-28 în baza indicatorului eficacitatea guvernării 2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

Harta Europei nu este modificată față de indicatorul precedent pentru statele UE, cu excepția notabilă a României, care reușește să fie în cel mai de jos eșalon, în intervalul 25-50 de puncte, spre

22

Punctaj – intervaluri: Nu sunt date 25-50 puncte 50-75 puncte 75-90 puncte 90-100 puncte

Eficacitatea guvernării, 2012

deosebire de toate statele, inclusiv Bulgaria, referențialul de comparare pentru România, mai ales la nivelul Comisiei Europene și Mecanismului de Verificare şi Monitorizare23.

Harta 6. Distribuția UE-28 în baza indicatorului calitatea reglementărilor, 2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

Un alt indicator care poate fi corelat cu nivelul corupției este ce al calității reglementărilor. Indicatorul surprinde percepția privind capacitatea statului analizat de a elabora și implementa politici și reglementări eficace. Danemarca are scorul cel mai mare la acest indicator, iar Spania și Letonia au un nivel mediu. România înregistrează cel mai mic scor dintre statele analizate.

23 Instituit în 2007, Mecanismul de Verificare și Monitorizare, analizează gradul în care România și Bulgaria au făcut progrese în lupta împotriva corupției

23


Calitatea reglementărilor, 2012

Calitatea reglementărilor este un factor relevant din perspectiva instrumentelor administrative cu impact asupra calității guvernării. Spania cunoaște un regres față de anii anteriori în marea majoritate a clasamentelor ce pun bazele indicelui compozit, mai ales în indicatorii Fundației Heritage24 și Institutional Profiles. Scăderea României este mai accentuată decât cea a Spaniei, din cauza faptului că indicatorul este afectat în cel puțin 5 din cele 11 surse de indicatori care au fost agregate (Instituional Profiles, Anuarul privind Competitivitatea, Bertelsmann, Risc de Țară). Explicația se poate afla în corelare cu evaluările realizate de Comisia Europeană și pe marginea problemelor cu privire la transparență, deficienta gestiune financiară a banilor europeni, etc. În cazul Letoniei, indicatorul privind calitatea reglementărilor a rămas stabil în perioada 2002- 2012, fără modificări notabile. Liniaritatea acestuia nu este afectată în 2012 decât de 3 evaluări mai puțin bune, realizate în Ghidul privind riscul de țară, Bertelsmann și Indicele Competitivității Globale. Danemarca înregistrează, în 2012, un regres vizibil față de anii anteriori. Din 7 indici monitorizați anual ce formează indicatorul compus al Băncii Mondiale, Danemarca are scoruri în scădere la 5. Acest lucru reflectă o scădere a calității reglementărilor, la un nivel puțin sesizabil și care nu afectează poziția țării în topul WGI. Este, totuși, un semnal de alarmă pentru Danemarca, mai ales pentru faptul că, printre indicatoriicare și-au înrăutățit scorurile, se numără: Indicele Competitivității Globale, CEPI etc.

Următorul indicator urmărit de WGI se referă la stabilitatea politică şi absența violenței. Este un indicator important, ce suprinde percepția conform căreia Guvernul nu este amenințat și nici ordinea constituțională, iar guvernarea nu poate fi înlocuită în mod violent la nivelul statelor analizate.

Danemarca și-a degradat scorul constant, de la 97 de puncte în 2002, a înregistrat o scădere la 87 în 2007 și ajungând la 75 în 2012, probabil ca urmare a impactului scandalului de terorism din anul 2010. Cu toate acestea, Danemarca are un scor foarte bun legat de absența violenței, element ce ar trebui coroborat cu alți indicatori realizați de alte instituții internaționale, indicatori precum Indicele Păcii, care plasează Danemarca pe locul 2 la nivel internațional, depășită numai de Islanda.

Spania este afectată mai ales de crizele coaliției de guvernare, mai ales pentru anul 2007, când scorul a scăzut până la 35 de puncte, ulterior înregistrând o creștere până la 45 de puncte în anul 2012. Letonia are un scor de 66 de puncte în 2012, o scădere de la 79 de puncte, valoare înregistrată în anul 2002. România intră în aceeași categorie cu Spania sau Grecia, cu un punctaj foarte slab, cunoscând o scădere de la 59 de puncte în anul 2002, la 49 de puncte în 2012, ca efect al neînțelegerilor la nivel politic.

24 www.heritage.org

24

Harta 7. Distribuția UE-28 în baza indicatorului stabilității politice şi absenței violenței, 2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

Nu în ultimul rând, indicele de transparență și reprezentare este unul foarte important pentru a observa cadrul general în care statele operează, cu influențe importante asupra politicilor anticorupție. Astfel, România și Letonia se află în josul clasamentului referitor la indicele menționat, în timp ce Danemarca este pe un loc fruntaș. Spania are o poziționare mai bună decât România, deși cunoaște la rândul său un regres, dar este peste nivelul României și Letoniei.

25

Punctaj – intervaluri: Nu sunt date 25-50 puncte 50-75 puncte 75-90 puncte 90-100 puncte

Stabilitatea politică și absența violenței

Harta 8. Distribuția UE-28 în baza indicatorului exprimare şi răspundere, 2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

Analiza multianuală a Băncii Mondiale ne indică o degradare a indicatorilor WGI, în mică măsură pentru cazurile Danemarcei și Letoniei, dar în mai mare măsură privind Spania și România. Această tendință trebuie explicată și prin apelul la alte serii de indicatori, indicatori realizați de alte foruri internaționale și care suprind aspecte complementare celor analizate anterior. Controlul corupției, unul dintre cei mai relevanți indicatori, mai ales pentru a suprinde o imagine comparativă, cunoaște o tendință descrescătoare pentru România, Spania și Letonia, în timp ce Danemarca, așa cum observam mai sus, își menține poziția constantă. Scorul compus de Banca Mondială ia în calcul aceste clasamente realizate de instituții de prestigiu în domeniu, care analizează aspecte tematice: stabilitatea țării pentru facilitatea investițiilor, libertatea presei, calitatea alegerilor, corupția politică

26


Exprimare și răspundere, 2012

și administrativă etc. Cauzele pentru involuțiile din anul 2012 se găsesc în calitatea legislației, calitatea democrației și transparență, nivelul de sarcini administrative pentru companii. Toate aceste elemente reprezintă rezultate ale acțiunii guvernelor și administrației publice, guverne care au intervenit în ultimii ani mai mult în economie, cu un număr mai mare de reglementări, pentru a răspunde obstacolelor generate de problemele economice.

Deși controlul corupției este unul dintre cei mai relevanți indicatori, mai ales pentru a suprinde o imagine comparativă, cunoaște o tendință descrescătoare pentru România, Spania și Letonia, în timp ce Danemarca, așa cum observam mai sus, își menține poziția în topul clasamentului. Anul 2012 a adus României o scădere importantă de aproape 5 puncte.

Figura 3. Evoluția statelor analizate în baza indicatorului controlul corupției, 1996-2012 Sursa: WGI website: http://info.worldbank.org/governance

Sondaj asupra mediului de afaceri (Enterprise Survey)25

Sondajul asupra mediului de afaceri este realizat de International Finance Corporation și Banca Mondială și este un studiu la nivel de companii private pe un eșantion reprezentativ al sectorului privat al unei economii. Anchetele acoperă o gamă largă de subiecte de interes pentru mediului de afaceri, precum accesul la finanțare, corupția, infrastructura, criminalitatea, concurența, și performanța. Sondajul include și datele Business Environment and Enterprise Performance Surveys/ Sondajul privind mediul de afaceri şi performanța investițională (BEEPS).

25 http://www.enterprisesurveys.org/ (ultima accesare 18.11.2013)

27

BEEPS este un sondaj realizat cu participarea a peste 9.000 de firme din 22 de țări aflate în tranziție. BEEPS a fost realizat pentru prima dată în perioada 1999-2000 apoi a fost reluat în anii 2002, 2004-2005, 2009 și 201226. Acest sondaj nu este un indicator compozit, Banca Europeană pentru Reconstrucție şi Dezvoltare (BERD) și Banca Mondială punând la dispoziție atât chestionarul original cât și baza de date cu răspunsuri. Problema corupției este una dintre problemele care sunt chestionate de BERD și Banca Mondială, dar nu este principala preocupare a sondajului. Scopul BEEPS este acela de a semnala cele mai multe probleme cu care se confruntă mediul de afaceri din economiile în tranziție.

Figura 4. Firme care se aşteaptă să ofere cadouri pentru rezolvarea problemelor

Graficul de mai sus indică faptul că percepția mediului de afaceri față de darea de mită s-a modificat semnificativ în ultimii ani. În cazul României, procentul companiilor care se așteaptă să dea mită a scăzut în perioada 2002-2009, de la 53,9% până la 22,2% în 2009. Pentru Letonia, scăderea este chiar mai substanțială, de la 48,4% în 2002 la 13,4% în 2009. Pentru Spania, datele disponibile parțial, doar pe anul 2005, indică un procent foarte scăzut al companiilor care se confruntă cu acest fenomen, în timp ce, pentru Danemarca, indicatorul nu a fost colectat, țara nefăcând parte din valurile de sondare implementate de BERD și Banca Mondială.

În ceea ce privește interacțiunea cu autoritățile publice, peste 12% dintre firmele românești intervievate consideră că trebuie să ofere cadouri funcționarilor din instituțiile de control (taxe și impozite). Situația este în scădere față de 2002-2005, când aproape 37% dintre firme considerau că aceste servicii publice nu pot fi implementate fără acordarea unor cadouri.

26 Datele pentru 2012 nu sunt încă disponibile: http://www.ebrd.com/pages/research/economics/data/beeps.shtml (ultima accesare: 18.11.2013)

28

Deși procentul este în scădere, semnal al faptului că măsurile anticorupție luate de România au avut și efecte pozitive, situația este mai gravă decât în cazul Letoniei, unde doar 4,4% dintre companii consideră că trebuie să ofere cadouri în schimbul realizării obligațiilor de control a celor din structurile de taxe și impozite. Acțiunea instituțiilor independente create în Letonia după anul 2002 are efecte în ultimii ani, poate și datorită schimbărilor procedurale ce au intervenit în mai multe domenii: achiziții publice, transparență și liber acces la informații, prevenirea corupției în administrație.

Figura 5. Firme care se aşteaptă să ofere cadouri pentru rezolvarea problemelor

Conform sondajului, procentul firmelor care se așteaptă să dea mită pentru a primi contracte publice este foarte mare în cazul Letoniei, nu mai puțin de 45,5% dintre companiile chestionate declarând că au această opinie, față de un procent de 23,3% înregistrat cu 7 ani în urmă, în 2002. În România, procentul a scăzut în perioada 2002-2009, de la 22% la 12,8%. Aceste elemente reflectă o modificare a percepției, dramatică în cazul Letoniei și pozitivă în cazul României.

Figura 6. Firme care se aşteaptă să ofere cadouri pentru a obține contracte cu statul

29

În România, procentul mitei din valoarea contractelor este, în medie, de 1,1%, în timp ce, în Letonia, aceasta este de 4,2%. Diferența este foarte mare atunci când comparăm cu răspunsurile primite în Spania, la nivelul unui sondaj din anul 2005. Aproximativ 0,1% dintre companii au răspuns spunând că un procent din valoarea contractului reprezintă valoarea așteptată a cadourilor.

Figura 7. Valoarea aşteptată a cadourilor pentru a obține contracte cu statul

Concluziile ce se pot desprinde reflectă probleme diferite la nivelul Letoniei și României, state cu date comparabile. Deși antreprenorii letoni consideră că este necesară oferirea de cadouri pentru înlesnirea contractelor cu statul și estimează o sumă semnificativ mai mare din contracte care este oferită drept mită, Letonia are un procent mai scăzut al răspunsurilor care identifică corupția ca fiind o problemă majoră.

Spre comparație, 52,3% dintre firmele românești consideră corupția ca problemă majoră, în timp ce doar 33,9% dintre cele letone consideră acest lucru. Dacă privim indicatorul unde România are valori negative, o să putem observa că percepția este corelată cu evaluările corupției la nivelul instituțiilor de control și ale barierelor administrative. Acești indicatori au un efect mai mare asupra mediului de afaceri pentru că împiedică desfășurarea normală a activității, generând o mai mare percepție imediată asupra corupției. Pentru Letonia, percepția privind corupția este raportată mai ales la indicatorii de acces la fonduri publice, elemente ce nu afectează atât de mult activitatea obișnuită a firmelor. Pentru Spania, în anul 2005, doar 7,8% dintre firme au considerat corupția ca fiind o problemă majoră. Indici mai recenți reflectă o schimbare a situației Spaniei, în sensul modificării percepției privind corupție, aceasta fiind percepută ca intensificată.

30

Figura 8. Valoarea aşteptată a cadourilor pentru a obține contracte cu statul

Figura 9. Aşteptarea cu privire la darea de mită pentru servicii publice, Letonia şi România

O analiză detaliată a mai multor servicii publice la nivelul cărora firmele intră în relație cu statul, indică o percepție negativă cu privire la nevoia de a oferi demnitarilor și funcționarilor publici cadouri pentru a facilita realizarea unor interacțiuni ce stau la baza unor servicii publice. Frecvența mitei, unde România are un scor de 19,7%, în timp ce Letonia are 8,9%, este un indicator critic privind percepția modului de livrare a serviciilor către companii.

31

Răspunsurile au indicat o incidență mare a cadourilor oferite, de exemplu, pentru obținerea autorizației de construire, cu 27,8% pondere pentru România. Aceste răspunsuri se corelează, în cazul României, cu neîncrederea în justiție, care se situează la 32% și explică și indicatorul general de percepție, utilizând explicația că firmele sunt mai degrabă negativ afectate de mica corupție (oferirea unor servicii publice de bază: autorizații, taxe, impozite) decât de cea sistemică (percepție la nivel general, corupție politică).

Raportul Global asupra Corupției27

Raportul global asupra corupției a fost lansat în anul 2001 și abordează anual/la doi ani modul în care corupția afectează diverse domenii sociale la nivel național și transnațional (fiind, în același timp și o colecție de studii de caz și instrumente inovatoare pentru prevenirea și combaterea corupției). Temele tratate au fost: stadiul global al corupției (2001), accesul la informații (2003), corupția politică (2004), reconstrucția în zonele post-conflict (2005), corupția în sănătate (2006), corupția în justiție (2007), corupția în managementul apelor (2008), corupția în sectorul privat (2009), corupția și schimbările climatice (2011), corupția în educație (2013).

Raportul Global privind Integritatea (Global Integrity Report)

Raportul global privind integritatea28 evaluează mecanismele naționale anticorupție și pentru bună guvernare. Raportul utlizează o metodologie inovatoare ce combină cercetarea calitativă cu cercetarea cantitativă. Raportul se bazează pe contribuția experților anticorupție naționali și internaționali și a jurnaliștilor din statele analizate și măsoară mai mult de 300 de indicatori, precum: transparența procesului de achiziții publice, libertatea mass-media, conflictele de interese etc. Raportul măsoară pe o scară de la 1-100 performanța statului în categorie analizată și pe subcategorii.

De exemplu, România a fost analizată în anul 2010 obținând un scor general moderat – 79, având un cadru legislativ anticorupție puternic dezvoltat (95 puncte), dar care, fie nu este corect pus în aplicare, fie nu este pus în aplicare (64 puncte la capitolul implementare). România a fost supusă analizei de patru ori, în 2006, 2007, 2008 și 2010, pe când Letonia și Spania au fost evaluate doar în 2007, iar Danemarca nu a fost evaluată prin acest mecanism. Comparația între punctajele obținute de România, Letonia și Spania în anul 2007 sunt sintetizate în figura de mai jos. Evoluția României este prezentată în figura 11.

27 http://www.transparency.org/research/gcr28 https://www.globalintegrity.org/

32

Figura 10. Comparație GIP, Letonia şi România

Figura 11. Evoluția României conform GIP, 2006-2010

33

Barometrul global al corupției29

Barometrul Global al Corupției este un sondaj de opinie ce măsoară percepția publicului larg asupra corupției și experiențele oamenilor legate de acest fenomen. Barometrul colectează opiniile publicului asupra celor mai corupte elemente ale sectorului public, asupra acelor aspecte ale vieții (viața de familie, mediul de afaceri sau cel politic) cel mai afectate de corupție, precum și asupra acțiunilor întreprinse de guverne pentru a lupta împotriva corupției30. Barometrul a fost înițiat în anul 2003.

Figura 12. Barometrul global al corupției 2013 – percepția asupra corupției

Graficul de mai sus indică faptul că măsurile anticorupție luate la nivelul autorităților au efecte în România, procentul persoanelor care consideră că există eficacitate în acțiunile anticorupție, crescând în 2013. Corupția rămâne totuși o problemă importantă pentru România și Spania, care cunoaște de câțiva ani o degradare a percepției cu privire la corupție din cauza crizei economice. Mai important este procentul persoanelor care consideră că nivelul corupției a crescut mult în ultimii ani, aici România raportează un procent de 43%, spre deosebire de Letonia, cu 11% și Danemarca (4%), state care înregistrează în mod vădit o îmbunătățire.

În privința experienței directe cu corupția, cetățenii din Spania și Danemarca au cunoștință de foarte puține cazuri de dare de mită în viața de zi cu zi (1-2% dintre cetățeni declarând că ei sau cineva din familia lor a plătit mită în ultimul an). De exemplu, cea mai răspândită formă de mită în Spania este cea dată polițistului (3% dintre spanioli declarând că au dat o astfel de mită în ultimul an).

29 http://www.transparency.org/research/gcb/30 http://www.transparency.org.ro/politici_si_studii/indici/bgc/

34

Spre deosebire de cetățenii din Spania și Danemarca, letonii și românii dau mită în număr mare în viața de zi de cu zi pentru a beneficia de servicii medicale, de indulgența poliției sau pentru a beneficia de tratament favorabil în instanța de judecată. Astfel, cea mai importantă problemă de corupție în Letonia și România este corupția din sistemul medical – 27% dintre români și 24% dintre letoni declarând că au dat mită în ultimul an în sistemul medical. Pe locul doi se află poliția, 9% dintre români și 25% dintre letoni declarând că au dat mită în ultimul an. Pe locul trei se află justiția, 13% dintre români și 14% dintre letoni recunoscând că au dat mită. Românii și letonii mai dau mită în educație (7-8%), în relație cu înscrierea proprietății (9-11%) și pentru licențe și aprobări (6%).

Figura 13. Barometrul global al corupției pentru 2013 – răspunsuri pentru darea de mită

Paradoxal, instituțiile percepute ca fiind cele mai corupte de către cetățeni nu sunt cele unde aceștia dau cel mai frecvent mită. Astfel, parlamentele și partidele politice sunt percepute ca fiind cele mai corupte instituții din Spania, România și Letonia. O astfel de percepție se datorează decalajului din ce în ce mai mari dintre procesul de luare a deciziilor și viața de zi cu zi. Această percepție plasează politicienii ca fiind principalii vinovați pentru corupție. Justiția ocupă locul trei la capitolul celor mai corupte instituții în Spania și România. Abia pe locul 4 al celor mai corupte instituții în România se află sistemul de sănătate, deși darea de mită în acest sector este cea mai frecventă. Podiumul cu cele mai corupte instituții diferă foarte mult de la un stat analizat în altul.

35

Danezii sunt îngrijorați de corupția din sectorul privat (cele mai corupte trei instituții fiind cultele religioase, mediul de afaceri și mass-media)31.

Figura 14. Barometrul global al corupției pentru 2013 – instituții considerate drept corupte

În privința încrederii în potențialul anticorupție al cetățenilor, statele cu cele mai mici probleme de corupție au și cetățenii cei mai hotărâți să lupte împotriva corupției.

31 Sursa: Barometrul global al corupției 2013, întrebarea privind cât de corupte sunt diverse instituții din statele respective,.

36

Figura 15. Barometrul global al corupției pentru 2013 – lupta anti-corupție în mâinile cetățenilor

Astfel, deși aproximativ 2% dintre cetățenii danezi dau mită, 31% cred că cetățenii obișnuiți pot face diferența împotriva corupției. La polul opus este Letonia unde, deși o pătrime dintre cetățeni dau mită, doar 8% consideră că cetățenii obișnuiți pot face diferența împotriva corupției.

Indicele de Prosperitate Legatum

Indexul Legatum al prosperității este un clasament anual ce include 142 de economii și se bazează pe 89 de indicatori organizați în 8 categorii (fundamentele prosperității): economie, antreprenoriat și oportunități, guvernare, educație, sănătate, securitate, libertate personală și capital social. Variabilele cuprind atât date subiective (percepții), cât și obiective (statistici naționale). În categoria guvernare, indexul măsoară indicatori precum corupția în sectorul public și privat și statul de drept. În figura de mai jos, sunt prezentate percepțiile privind corupția care au fost luate în considerare pentru indexul din anul 2013. Pentru fiecare categorie, indicatorii/variabilele măsurați/te sunt ponderate, însumate și standardizate pentru a calcula scorul general al bunăstării unui stat, precum și scorul bunăstării pe cele 8 categorii.

37

Figura 16. Indexul Legatum Prosperity, 2013

Raportul Global al Competitivității32

Raportul a fost inițiat în 2004 de Forumul Economic Mondial (World Economic Forum) și analizează competitivitatea a 148 de economii. Raportul utilizează 114 indicatori distribuiți în 12 categorii (pilonii competitivității): instituții, infrastructură, mediul macroeconomic, sănătatea și educația primară, educația superioară și continuă, eficiența pieței bunurilor, eficiența pieței muncii, dezvoltarea piețelor financiare, disponibilitatea tehnologică, mărimea economiei, gradul de sofisticare a afacerilor, inovația. Raportul măsoară, în categoria instituții, gradul în care fondurile publice sunt deturnate de companii, indivizi sau grupuri din cauza corupției (percepția asupra deturnării fondurilor)33.

Țările sunt analizate pe o scară de la 1 la 7, unde 1 înseamnă că fondurile sunt deturnate frecvent, iar 7 denotă faptul că deturnarea fondurilor nu are loc. În figura de mai jos, este prezentată poziția celor 4 state analizate la acest capitol34.

32 http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2013-201433 Intrebarea utilizată: in your country, how common is diversion of public funds to companies, individuals, or groups due to corruption? [1 = very commonly occurs; 7 = never occurs].34 Datele sunt compilate de la adresa http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/

38

Figura 17. Deturnarea fondurilor publice

România și Spania înregistrează o tendință negativă începând cu anii 2008-2009, în timp ce Letonia are o tendință pozitivă în prevenirea corupției începând cu anii 2010-2011, iar Danemarca este constantă.

În privința mitei plătite (1 – foarte comună, 7 – nu există), se înregistrează aceleași tendințe ca cele menționate la paragraful anterior.

39

Figura 18. Plăți informale şi mită

În privința favoritismului în luarea deciziilor de către demnitari (pe o scară de la 1 la 7, unde 1 înseamnă că întotdeauna se manifestă favoritismul, iar 7 niciodată), Danemarca înregistrează o tendință negativă de creștere a favoritismului, Spania și România sunt stabile, iar Letonia înregistrează o scădere a favoritismului.

40

Figura 19. Favoritism în luarea deciziilor de către oficialii guvernamentali

Referitor la transparența în procesul de luare a deciziilor (1 – opac, 7 - transparent), România și Letonia înregistrează o creștere a valorii indicatorului pentru anii 2012-2013 față de perioada 2011-2012, ajungând pe poziții mai bun în clasament. În Spania, analiza a revelat o scădere a transparenței, ajungând de pe poziția 74 pe poziția 77 la nivel mondial.

41

Spania a adoptat în noiembrie 2013 o lege a transparenței, care reglementează liberul acces la informații publice, urmând ca monitorizarea indicatorilor pentru anii următori să indice dacă această modificare conduce la o situație mai bună a Spaniei la nivelul clasamentului.

Cea mai importantă scădere s-a înregistrat în cazul Danemarcei, care a avut în 2012-2013 un scor de 4.67, în scădere cu aproape 1 punct față de perioada 2011-2012, ajungând pe locul 8 pe locurl 45 în clasamentul mondial, semn al degradării transparenței în luarea deciziilor.

Figura 20. Transparența procesului de luare a deciziilor

42

Acestor indicatori de evaluare a corupției, li se mai pot adauga alții, precum Națiuni în tranziție35, Uşurința de a face afaceri (Ease of Doing Business36) sau Rule of Law Index37. Deși majoritatea indicatorilor prezentați măsoară percepțiile mediului de afaceri sau ale cetățenilor asupra corupției, aceștia reprezintă o modalitate sigură de măsurare a impactului măsurilor anticorupție. În cazul corupției, percepțiile determină comportamente (de exemplu de a investi sau de a nu investi), de aceea îmbunătățirea percepției climatului corupției contibuie efectiv la scăderea fenomenului.

În evaluarea nivelului de răspuns la politicile anticorupție, indicatorii transnaționali trebuie comparați cu indicatorii și studiile de la nivel național38 sau regional39.

1.3.3. Context național privind strategiile, politicile şi mecanismele de autoevaluare a nivelului de răspuns la măsurile anticorupție

Din momentul aderării României în Uniunea Europeană, Comisia a creat un Mecanism de cooperare și verificare (Decizia Comisiei 2006/928CE din 13 decembrie 2006, JO L 354, 14.12.2006, p. 56) pentru a ajuta România să remedieze deficiențele existente în domeniul reformei judiciare, al luptei împotriva corupției și pentru a verifica progresul măsurat în respectivele domenii. Scopul monitorizării reformei sistemului judiciar și administrativ este acela de a crea un sistem judiciar imparțial, independent și eficace, dotat cu mijloace suficiente de prevenire și combatere a corupției.\

Obiectivul specific nr. 1 se referă la asigurarea unei proceduri judiciare mai transparente și mai eficiente, în special prin consolidarea capacității și răspunderii Consiliului Suprem al Magistraturii. Prin intermediul prezentului obiectiv sunt monitorizate și raportate efectele noilor coduri de procedură civilă și de procedură penală.

Obiectivul specific nr. 2 se referă la crearea, după cum a fost prevăzut, a unei agenții de integritate cu competențe de verificare a averii, a incompatibilităților și a potențialelor conflicte de interese, care să emită hotărâri cu caracter obligatoriu pe baza cărora să se poată aplica sancțiuni disuasive.Obiectivul specific nr. 3 se referă la întărirea componentei de combatere a corupției, pe baza progreselor înregistrate, continuarea realizării unor anchete profesionale și imparțiale în cazul sesizărilor de corupție la nivel înalt.

Obiectivul specific nr. 4 se referă la unele măsuri privind adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și de luptă împotriva corupției, în special în administrația locală.

35 http://www.freedomhouse.org/report-types/nations-transit36 http://www.doingbusiness.org/rankings37 http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index38 Sondaje realizate de organizații neguvernamentale, ex. Asociația pentru Implementarea Democrației (România), Centrul de Politici Publice Providus (Letonia).39 De ex Inițiativa Regională Anticorupție - http://www.rai-see.org/

43

Unul dintre obiectivele specifice majore a prevăzut „înființarea unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive”40. Acest obiectiv nu a putut fi decât parțial îndeplinit din cauza constrângerilor constituționale din România. Astfel, Agenția Națională de Integritate (ANI) nu poate adopta decizii obligatorii, ci doar întocmește, în privința conflictelor de interese și a incompatibilităților, un raport de evaluare care poate fi contestat în instanță în termen legal. În privința averii nejustificate, ANI poate sesiza comisiile de cercetare a averilor înființate pe lângă Curțile de apel. Această măsură are rolul de a oferi un control privind corupția la nivelul administrației publice centrale sau locale, percepută ca fiind expusă corupției. Analizele din acest studiu referitoare la indicatorii de măsurare a corupției, guvernării și integrității, reflectă această problemă ca fiind una principală în demersul de îmbunătățire a actului guvernării.

Proiectul de lege privind înființarea ANI a fost aprobat de Guvern în iulie 2006, agenția având compentențe în verificarea averii, a incompatibilităților și a potențialelor conflicte de interese. Raportul Comisiei Europene expune și motivele de îngrijore cu privire la varianta finală a ANI, printre acestea numărându-se: menținerea conceptului de avere „ilicită” (care poate fi confiscată, dar care trebuie, în prealabil, să fie dovedită ca provenind dintr-o acțiune ilegală sau ilicită) în loc de avere „nejustificată”; procentajul (10%) care definește „diferența vădită” între averea deținută și cea declarată pare foarte mare comparativ cu cel propus inițial (2%). Prima problemă a fost rezolvată prin OUG nr. 49/01/06/2007. De asemenea, ordonanța permite începerea anchetei atunci când este descoperită o diferență de 10.000 de euro între avere și venit.

Dinamica raportării MCV din 2008 și 2009 a arătat insatisfacția Comisiei Europene cu privire la eficacitatea cadrului instituțional privind funcționarea agenției. Raportul din 2008 a enunțat că, deși există un cadru legal, ANI nu este funcțională. Pentru 2009, CE a considerat că ANI este operațională și că a obținut rezultate bune.

În anul 2010, Comisia Europeană a evaluat pozitiv activitatea ANI, care a obținut rezultate bune și este recunoscută de organele de urmărire penală, de Direcția Națională Anticorupție și de alte autorități de aplicare a legii drept un partener important pentru prevenirea și pedepsirea corupției. Comisia critică legea ANI adoptată de Senat la 30 iunie 2010, lege considerată de CE neconformă cu angajamentele asumate de România la momentul aderării și prin care evoluția ANI este întreruptă.

Conform evaluării din 2011, CE a apreciat activitatea ANI, care după adoptarea noului său statut juridic, în august 2010, și-a continuat activitatea pozitivă și a înaintat cazuri de conflict de interese, de incampatibilitate și de averi a căror proveniență nu poate fi justificată.

Raportul Comisiei Europene din 2007 a consemnat progresul înregistrat de România la acest capitol prin înființarea DNA, dar consideră progresul insuficient luând în calcul o serie de probleme: rigurozitatea urmării penale nu este reflectată în hotărârile judecătorești; sancțiunile nu sunt

40 Decizia Comisiei 2006/928CE din 13 decembrie 2006, JO L 354, 14.12.2006, p. 57

44

disuasive; există un număr mare de suspendări ale acestor sancțiuni în cazuri de corupție la nivel înalt.

Raportul reflectă aprecierea evaluatorilor cu privire la activitatea DNA și subliniază problemele pe care le ridică modificările aduse în octombrie 2007 Codului de procedură penală și Codului Penal – limitarea urmăririi penale, în principiu, la 6 luni; autorizarea percheziționării, interceptării sau înregistrării comunicațiilor doar cu informarea preabilă a suspectului; frauda inferioară pragului de 9 milioane de euro este considerată infracțiune minoră, cu o sancțiune maximă de 5 ani de închisoare.

În anul 2011, rezultatele obținute de DNA în activitatea de combatere a corupției sunt catalogate ca fiind convingătoare și este salutată creșterea numărului de condamnări. În continuare, Comisia critică termenele de soluționare a cazurilor în care sunt implicați demnitari, subliniind faptul că există cazuri în care s-a împlinit termenul de prescripție.

Conform raportului din 2007, Comisia menționează progresul înregistrat la acest capitol, printre eforturile apreciate fiind campaniile de sensibilizare a publicului cu privire la corupție – linia „verde” anticorupție și Centrul Național pentru Integritate, teste de integritate și inspecții realizate de Direcția Generală Anticorupție.

Pentru 2008, Comisia Europeană subliniază întârzierile înregistrate în implementarea proiectului privind Centrul Național de Integritate, modificarea rolului Liniei verzi anicorupție, care nu mai este doar o linie gratuită pentru combaterea corupției, ci a fost extinsă pentru a include întrebările generale ale cetățenilor cu privire la activitatea Ministerului Administrației și Internelor. De asemenea, raportul vorbește despre demararea cu întârziere a lucrărilor pentru realizarea strategiei naționale anticorupție, axată pe sectoarele vulnerabile și pe administrația publică locală.

Raportul din 2009 este unul pozitiv cu privire la adoptarea strategiilor de combatere a corupției la nivel local de către diferitele organe de urmărire penală. Comisia consideră că numărul cazurilor instrumentate de către organiele de urmărire penală teritoriale este acceptabil, dar notează că, încă, nu se bazează suficient pe anchetele ex officio.

Comisia a susținut în acest raport necesitatea intensificării inițiativelor cu rol preventiv, precum campaniile de sensibilizare a cetățenilor și angajaților din adminiatrația publică, transparența procedurilor administrative, punerea în aplicare a dreptului de acces la documentele publice. De asemenea, Comisia a subliniat necesitatea depunerii unui efort structural de prevenire a corupției în domeniile: achiziții publice, finanțări nerambursabile, autorizații și permise, educație, sănătate.

MCV constituie o condiționalitate importantă pentru România în lupta împotriva corupției. Se observă faptul că experții Comisiei punctează necesitatea creării unor instrumente administrative care să transparentizeze activitatea administrației publice: existența unei componente de prevenire la nivelul DGA și a ministerelor, mai ales al Ministerului Justiției; planificarea strategică anticorupție devine un mijloc important de îmbunătățire a informării la nivelul administrației publice centrale și locale; proceduri administrative îmbunătățite, în special în ceea ce privește transparența procedurilor de achiziții publice; continuarea activității ANI și DNA, complementare cu activitatea DLAF, în ceea ce priveșe gestionarea corectă a fondurile europene.

45

Premisa analizei, în baza condiționalităților, este că mecanisme administrative mai eficiente și transparente pot conduce la îmbunătățirea percepției privind corupția. Aceste mecanisme, pentru a fi funcționale, trebuie integrate în strategia și procedurile instituțiilor, în ideea că monitorizarea internă în primul rând poate oferi rezultate sporite în cazul evaluării externe. De aceea, indicatorii de performanță, pot conduce la o administrare mai bună a bunurilor publice.

2. Analiza mecanismelor de autoevaluare a măsurilor anticorupție

2.1. Analiza principalelor mecanisme formulate la nivelul statelor comparate

Cadrul strategic anticorupție

Letonia

Politicile anticorupție în Letonia au fost dezvoltate începând cu 1997, atunci când a fost înființat un Consiliu de prevenire a corupției, condus de Ministrul Justiției. Consiliul a adoptat un program de prevenire a corupției în 1998 și 2001. Programul din anul 2001 cuprindea elementele principale în jurul cărora a fost construit sistemul anticorupție din Letonia: înființarea biroului anticorupție, adoptarea unei noi legislații anticorupție, întărirea auditului intern, verificarea averii demnitarilor41. În anul 2002, s-a făcut un pas decisiv pentru combaterea corupției, prin înființarea Biroului de Prevenire și Combatere a Corupției. Astfel, în prezent, la nivel instituțional, strategia anticorupție din Letonia este pusă în aplicare de Biroul de prevenire și combatere a corupției (KNAB)42. KNAB a fost înființat în data de 10 octombrie 2002, atunci când Saeima (Parlamentul unicameral al Republicii Letonia) a numit primul șef al biroului. Biroul a devenit cu adevărat funcțional în data de 1 februarie 200343. În ultimii ani, Biroul nu a fost ferit de scandaluri privind riscul subordonării sale politice 44. Legea de organizare și funcționare a Biroului a trecut, în cei 11 ani, prin 11 modificări45. KNAB are următoarele atribuții de prevenire a corupției:

elaborează strategia de prevenire și combatere a corupției și programul național de acțiune aferent, pe care le supune aprobării Guvernului;

coordonează cooperarea între instituțiile cu responsabilități în implementarea programului național de acțiune;

41 Open Society Institute – “Corruption and Anti-corruption Policy in Latvia”, 2002 (disponibil la adresa http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/untc/unpan012767.pdf)42 http://www.knab.gov.lv/lv/43 Sursa: http://www.knab.gov.lv/lv/knab/press/article.php?id=423955 (ultima accesare 15.11.2013)44 Greco Eval IV Rep (2012) 3E – Evaluation report Latvia, Fourth evaluation round, adoptat in cadrul celei de-a 58 Plenare a Greco (Strasbourg, 3-7 December 2012), p.5.45 Sursa: http://likumi.lv/body_print.php?id=61679&version_date=27.10.2011&version_date_end=... (ultima accesare 15.11.2013)

46

monitorizează implementarea Legii privind prevenirea conflictelor de interese în activitatea funcționarilor publici şi a altor incompatibilități ale funcționarilor publici stabilite prin legi speciale;

primește sesizări și desfășoară inspecții la cererea președintelui Letoniei, Parlamentului, Guvernului și Procurorului general;

adună și analizează informații privind inspecțiile, declarațiile despuse de funcționarii publici, nerespectarea reglementărilor privind depunerea declarațiilor de către funcționarii publici, încălcarea incompatibilităților stabilite prin lege;

analizează practica autorităților publice în prevenirea corupției și în privința rezolvării cazurilor de corupție, transmite recomandări ministerelor și Cancelariei de stat pentru ameliorarea problemelor identificate;

dezvoltă o metodologie de prevenire și combatere a corupției la nivel central, local și în sectorul privat;

adună date și analizează experiența altor state în prevenirea și combaterea corupției; analizează legile și proiectele de legi, propune amendamente și transmite recomandări

pentru noi reglementări; desfășoară sondaje de opinie; desfășoară campanii de educație a publicului în domeniul jurdic și al eticii; informează publicul despre tendințele corupției și cazurile de corupție finalizate, cât și cu

privire la măsurile de prevenire și combatere a corupției adoptate; elaborează și aplică o strategie de relații publice; evaluează conținutul și rezultatul inspecțiilor efectuate de alte instituții; examinează declarațiile depuse de funcționarii publici în baza legii privind prevenirea

conflictelor de interese în activitatea funcționarilor publici; oferă informații și recomandări privind prevenirea corupției la cererea Comisiei.

KNAB are următoarele atribuții de control al finanțării partidelor politice:

controlează respectarea Legii privind finanțarea partidelor (organizațiilor) politice; în cazurile stabilite de lege, cercetează disciplinar persoanele vinovate și aplică sancțiuni

disciplinare; desfășoară investigații și activități operative pentru a descoperi infracțiuni legate de

nerespectarea Legii privind finanțarea partidelor (organizațiilor) politice, dacă încălcările respective de lege nu sunt de competența autorităților de securitate națională;

analizează sesizări și desfășoară inspecții la cererea președintelui Letoniei, Parlamentului, Guvernului și Procurorului general;

adună și analizează informații privind declarațiile financiare depuse de partidele politice, nerespectarea depunerii acesora sau a restricțiilor stabilite de lege;

47

analizează legile și proiectele de legi, propune amendamente și transmite recomandări pentru noi reglementări;

desfășoară sondaje de opinie; desfășoară campanii de educație a publicului în domeniul finanțării partidelor politice; informează publicul despre încălcarea reglementărilor privind finanțarea partidelor politice,

cât și cu privire la măsurile de prevenire adoptate.

În prezent, KNAB pune în aplicare strategia de prevenire şi combatere a corupției 2009-2013 și programul național subsecvent. Strategia, cuprinsă în documentul Liniile directoare anticorupție pentru 2009-201346, este un element de planificare a dezvoltării pe termen mediu și este o continuare a strategiei anticorupție din anii 2004-2008. Cele șapte linii directoare ale Strategiei anticorupție 2009-2013 stabilesc:

1. Îmbunătățirea controlui financiar asupra operațiunilor partidelor politice și diminuarea influenței grupurilor economice în luarea deciziilor politice individuale;

2. Prevenirea cheltuielilor inutile și ilegale din bugetul de stat și bugetele municipale, inclusiv din bugetul Uniunii Europeane și a altor organizații internaționale, precum și din finanțările externe;

3. Prevenirea conflictelor de interese ale funcționarilor publici, îmbunătățirea controlului averii demnitarilor de stat și prevenirea oportunităților de acumulare de venituri ilegale;

4. Consolidarea sistemelor anti-corupție interne la nivelul autorităților centrale și locale;5. Reducerea toleranței față de corupție cauzată de slaba înțelegere a modalităților de

prevenire a corupției și a consecințelor negative ale acesteia, precum și îmbunătățirea cunoștințelor funcționarilor publici în privința cerințelor de prevenire a corupției;

6. Utilizarea principiilor de bună guvernare, în scopul de a preveni corupția;7. Combaterea criminalității în serviciul public și rezolvarea cât mai rapidă și mai

profesionistă a cazurilor penale;

În baza acestor 7 linii directoare, KNAB a elaborat „Programul anti-corupție pentru 2009-2013”47 care planifică și detaliază măsurile propuse, termenele de realizare, instituțiile responsabile pentru implementarea măsurilor și finanțarea necesară.

Programul anti-corupție 2009-2013 stabileşte trei rezultate aşteptate pentru care defineşte indicatori şi ţinte de atins, conform tabelului de mai jos. Astfel, evaluarea impactului măsurilor anticorupţie se realizează prin raportare la indicatori internaţionali independenţi.

46 Liniile directoare au fost aprobate de către Cabinetul de Miniștri la 19 mai 2009, prin Ordinul Cabinetului nr 326 din 21 mai 2009 privind liniile directoare anti-corupție pentru 2009-2013. 47 Programul a fost aprobat de Cabinetul de Miniștri din 22 septembrie 2009. Ordinul cabinetului nr.654 din 24 septembrie 2009 privind programul anticorupție 2009-2013;

48

Rezultate Indicatori de performanță 2007 2010 2013

Funcționarii publici acționează în mod legal și cu bună-credință, iar puterea cu care sunt încredințați și proprietatea publică sunt utilizate exclusiv în interes public, în mod egal, eficient și legal.

Indicatorul de control al corupției din cadrul Worldwide Governance Indicators (WGI)48.

(Analiză comparativă a Băncii Mondiale care măsoară gradul în care puterea acordată funcționarilor/demnitarilor este folosită pentru câștig personal. Indicatorul se referă atât la mită la scară mică, cât și corupția la scară mare.)

66 69 (măsurat pentru anul 2009)

72

Creșterea eficienței investigării infracțiunilor de corupție și creșterea probabilității de prindere și pedepsire a infractorilor pentru a consolida astfel încrederea cetățenilor în funcționarii publici.

Indicator privind statul de drept din cadrul Worldwide Governance Indicators (WGI).

(Măsoară gradul în care cetățenii au încredere în funcționarii publici și tendința de a se conforma cu normele sociale, inclusiv în ceea ce privește aplicarea legii și acțiunile judiciare)

65,7 70 75

Societatea ca întreg percepe reducerea incidenței corupției în Letonia.

Indicele de Percepție a Corupției al Transparency Internațional

(Scara de la 0 la 10, unde "10" înseamnă "fără corupție" și "0" - "corupție gravă")

4,8

(anul 2008 – 5,0)

5,2 5,4

În baza „Programului anti-corupție pentru 2009-2013” a fost adoptată o metodologie de identificare și control a riscurilor de corupție, iar instituțiile și autoritățile publice sunt obligate să implementeze o serie de măsuri minime de control al corupției49. KNAB realizează periodic studii diagnostic privind incidența și nivelul corupției.

o România

48 Date sunt disponibile aici: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home (ultima accesare: 18.11.2013)49 Ordinul Guvernului din 7 februarie 2012 cu privire la concepția de reducere a riscurilor la corupție în cadrul instituțiilor municipale și de stat;

49

Strategia Națională Anticorupție (SNA) 2012-201550 este documentul strategic național în privința prevenirii și combaterii corupției și a fost adoptată prin Hotărârea de Guvern nr. 215/2012 privind aprobarea Strategiei respective, a Inventarului măsurilor preventive anticorupție şi a indicatorilor de evaluare, precum și a Planului național de acțiune pentru implementarea Strategiei naționale anticorupție 2012-2015. Metodologia de monitorizare a implementării Strategiei Naționale Anticorupție 2012-2015 a fost aprobată prin procedură tacită, în noiembrie 2012, de către Comisia de Monitorizare a Progreselor Înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare.

Scopul SNA 2012-2015 este reducerea și prevenirea fenomenului corupției prin aplicarea riguroasă a cadrului normativ și instituțional în vederea maximizării impactului măsurilor anticorupție. SNA 2012-2015 are un caracter multidisciplinar și este adresat tuturor instituțiilor publice reprezentând puterea executivă, legislativă și judecătorească, autorităților publice locale, mediului de afaceri și societății civile. SNA 2012-2015 are patreu obiective generale: prevenirea corupției în instituțiile publice, creșterea gradului de educație anticorupție, combaterea corupției prin măsuri administrative și penale și aprobarea planurilor sectoriale și dezvoltarea sistemului național de monitorizare a SNA.

SNA 2012-2015 a fost elaborată în urma unui proces de consultare la care au participat reprezentanți ai ministerelor, ai administrației publice locale, ai autorităților publice independente, ai mediului de afaceri și ai societății civile. Procesul de consultare și elaborare a strategiei a fost gestionat de Ministerul Justiției, care a primit și responsabilități în coordonarea și monitorizarea stategiei. Astfel, implementarea SNA 2012-2015 se realizează sub autoritatea și în coordonarea ministrului justiției, cu raportare către Guvern. Pentru a asigura monitorizarea eficace a strategiei, la nivelul Ministerului Justiției a fost constituit un secretariat tehnic interinstituțional cu activitate permanentă. Caracterul interinstituțional al secretariatului constă în faptul că în cadrul acestuia pot fi cooptați și experți din alte instituții publice (de ex. În cadrul Secretariatului au fost cooptați experți ai Direcției Generală Anticorupție și ai Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) și din organizații neguvernamentale.

Procesului de monitorizare ale SNA 2012-2015 are drept obiective identificarea progreselor înregistrate în implementarea SNA; identificarea și corectarea problemelor practice apărute în aplicarea politicilor și normelor anticorupție; creșterea gradului de cunoaștere, înțelegere și implementare a măsurilor de prevenire a corupției, în sectorul public și privat.

Metodologia de monitorizare a implementării Strategiei Naționale Anticorupție 2012-2015 a fost aprobată prin procedură tacită, în noiembrie 2012, de către Comisia de Monitorizare a Progreselor Înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare.

50 Mai multe detalii despre SNA 2012-2015 la adresa: http://sna.just.ro

50

Procesul de monitorizare este sprijinit și de 5 paltforme de cooperare constituite din instituțiile/organizațiile care au participat la procesul de consultare aferent elaborării strategiei. Astfel, au fost constituite următoarele platforme de cooperare: platforma autorităților independente și a instituțiilor anticorupție; platforma administrației publice centrale; platforma administrației publice locale; platforma mediului de afaceri; și platforma societății civile. Platformele se înstrumesc o dată la două luni și discută progresul în implementarea SNA 2012-2015.

Procesul de monitorizarea se batează pe trei mecanisme principale: raportările instituțiilor/autorităților publice privind progresele în implementarea SNA 2012-2015 (inclusiv măsurarea indicatorilor din inventarul măsurilor preventive anticorupție ce se regăsesc în Anexa 2 a HG 215/2012), misiunile tematice de evaluare51 și evaluarea periodică a eficienței reacției instituționale și a măsurilor adoptate de managementul instituțiilor publice cu privire la riscurile și vulnerabilitățile identificate în baza cazuisticii DNA, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (PÎCCJ), ANI, DGA, DIF, precum și a altor instituții cu atribuții de control52.

În privința măsurării impactului implementării strategiei, România, ca fel ca si Letonia, se raportează la cinci indicatori internaționali independenți, stabilind ținte de atins, conform tabelului de mai jos.

IndicatorExtern

Constatări Ţinta de atins până în2015

Indicele dePercepție aCorupției 2011

Aproximativ trei sferturi din țările care compun acest index au un scor inferior valorii de cinci (pe o scară de la 0 - nivelridicat de corupție, la 10 - nivel ridicat de integritate)

6,37 - Media UniuniiEuropene

România se numără printre acestea, cu un scor de 3,6

BarometrulGlobal alCorupției 2010

87% dintre respondenții români consideră că nivelul corupțieidin România a crescut în ultimii 3 ani

73% - Media UE

51 Acest mecanism constă în realizarea unor chestionare tematice de evaluare, precum şi derularea unor vizite de evaluare la sediul instituţiilor/autorităților publice de către echipe de experţi formate din reprezentanţii celor cinci platforme de cooperare. Evaluările vor avea ca obiect modalităţile concrete de punere în aplicare a SNA cu accent pe eficienţa măsurilor preventive din anexa nr.2 la hotărâre. În baza vizitei de evaluare echipele de experţi întocmesc rapoarte de evaluare şi recomandări care vor fi ulterior prezentate instituţiei vizate. Rapoartele finale sunt publicate pe pagina de internet a SNA 2012-2015: sna.just.ro52 În cadrul acestui mecanism, în termen de trei luni de la un incident de integritate (trimitere în judecată, sancționare disciplinară, decizie definitivă a ANI sau hotărâre definitivă de condamnare), Ministerul Justiției solicită instituţiei vizate prezentarea măsurilor adoptate pentru remedierea aspectelor care au favorizat săvârşirea faptei.

51

Partidele politice și parlamentul sunt considerate instituțiilecele mai afectate de corupție (cu un scor de 4,5), urmateîndeaproape de justiție (4), poliție (3,9) și funcționari publici(3,8).

Media UE4,4 (partide politice),3,5 (parlament),3,4 (justiție),3,1 (poliție),3,5 (funcționaripublici)

Numai 7% dintre respondenți apreciază ca eficiente eforturilecurente ale Guvernului de a lupta împotriva corupției

26% - Media UE

Sondaj alBănciiMondiale4asupraMediului deAfaceri șiPerformanțelorInvestiționale 2005-2008

Mediul de afaceri din România consideră corupția ca oproblemă majoră în a face afaceri (a treia ca importanță din14)

Corupția nu mai esteidentificată de mediulde afaceri în top 5

Raportul Global privindIntegritatea2010

Steag roșu la capitolul cereri de informații guvernamentale

Steguleț verde

Trei steaguri portocalii la transparența finanțării partidelorpolitice, supravegherea companiilor cu capital majoritar destat și aplicarea legii: garanții și profesionalism privindconflictele de interese

Steguleț verde

RaportulNațiuni înTranziție 2011

Evaluarea stagnează la 4,00 3,27 - Media UE pentru anul 2010.

În România, până în prezent, au fost proiectate și implementate 3 strategii naționale anticorupție:

• Programul Național de Prevenire a Corupției și Planul Național de Acțiune împotriva corupției 2001-2004. În anul 2005, a fost realizat un audit independent al acestei strategii de către Freedom House.

• Strategia Națională Anticorupție 2005-2007.

52

• Strategia Națională Anticorupție în sectoarele vulnerabile și administrația publică locală 2008-201053.

Ultimele două strategii anticoruptie au fost auditate independent în 2011, în baza raportului de evaluare redactat de Ministerul Administrației și Internelor.

Spania

Spania nu are o strategie sau un plan de acțiune național care să prevadă în mod explicit lupta împotriva corupției. Lipsa unui cadru strategic face ca Spania să nu poată fi comparată direct din prisma acestui criteriu cu celelalte state, parte a analizei. Transparency International Spania a propus realizarea unui pact anticorupție, ca răspuns la rezultatele din ce în ce mai scăzute pe care Spania le obține în cadrul evaluărilor realizate de către ONG-ul internațional, în baza evaluărilor realizate în cadrul Sistemului Național de Integritate.

Spania a aderat însă la o serie de convenții și tratate internaționale, printre care amintim: Convenția OECD pentru combaterea mitei la nivelul funcționarilor publici străini în tranzacțiile comerciale internaționale, Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, membră a GRECO. Evaluarea Spaniei în baza Convenției OECD Anti-Mită a adus cu sine o serie de critici pentru faptul că Spania nu a implementat suficient măsurile anti-mită, având doar 7 cazuri investigate în ultimii ani.

Organizațiile internaționale au monitorizat anumite progrese la nivelul cadrului legal care stă la baza luptei anticorupție, mai ales prin modificările aduse Codului Penal în anul 2010, modificări care au constat în înăsprirea pedepselor pentru cazurile de dare de mită, atât pentru sectorul public cât și pentru companii. Codulul de Procedură Penală (La Ley de Enjuiciamiento Criminal), cu modificările referitoare la infracțiunile de corupție realizate prin Legea nr. 5/2010, a intrat în vigoare la 23 decembrie 2010. În acest context, legislația națională a aderat la cerințele UE, OCDE și GRECO.

Pedepsele prevăzute de Codul Penal sunt deosebit de severe, fiind reglementate și prevăzute sancțiuni atât pentru mita în sectorul public cât și pentru cea în sectorul privat. Atât oferirea cât și primirea de mită în sectorul public implică pedepse foarte dure, incluzând închisoare de până la 6 ani sau amenzi, iar funcționarul sau demnitarul riscă să nu mai poată ocupa un post în sectorul public pentru o perioadă de peste 12 ani.

Mita în sectorul privat se pedepsește cu închisoare de până la 4 ani, anularea autorizației de funcționare a companiei de până la 6 ani și amenzi care pot însuma de 3 ori profitul obținut ilicit.

Mita în cazul funcționarilor străini este sancționată conform articolului 445 a Codului Penal, similar cu articolul 1.1 al Convenției Anti Mită a OECD. Cei care încalcă legea pot fi obligați să plătească de până la două ori suma obținută din încălcarea legii.

În ceea ce privește coordonare luptei anticorupție, Spania nu are o instituție singulară care să gestioneze domeniul, în felul în care acest lucru este realizat în Letonia, de exemplu. Există o serie de

53 Disponibilă la adresa http://www.mai-dga.ro/index.php?l=ro&t=68

53

instituții precum Garda Civilă și Poliția Națională, care au diverse structuri specializate cu responsabilităţi în lupta anticorupţie. Cea mai importantă instituție în acest sens este Parchetul Anticorupție, parchet care are ca rol investigarea cazurilor importante de corupție. Micile cazuri de corupție, care implică sume reduse, sunt investigate de unități specializate ale Poliției.

Pentru implementarea acțiunilor de luptă împotriva corupției este responsabil Parchetul Special Anticorupție54, care investighează cazurile de corupție și infracțiuni economice de importanță deosebită. Parchetul Anticorupție este subordonat Procurorului General, care are în organizare unități de sprijin din partea poliției judiciare și Fiscului și este deservit de 18 procurori.

Parchetul Anticorupție are ca atribuții investigarea infracțiunilor ce țin de: criminalitate economică, criminalitate de natură politică și criminalitate organizată, infracțiuni ce implică sume mari de bani, sume din fondurile europene. Parchetul Anticorupție este organizat intern în așa fel încât să primească ajutor din partea unor unități specializate: Poliția Judiciară din cadrul Poliției Naționale şi Gărzii Civile, Agenția Statală de Administrare Fiscală (Tributaria). Aceasta din urmă este o unitate subordonată Ministerului Finanțelor şi Administrației Publice, cu atribuții în verificarea conturilor, impozitelor, operațiunilor financiare, verificarea execuțiilor bugetare și a contractelor publice. Din punct de vedere al rezultatelor, în anul 2011, din 266 de cazuri instrumentate 36 au ajuns în instanță iar dintre acestea 10 au primit sentințe, 1 fiind definitivă55.

În cadrul Ministerului de Interne, Garda Civilă și Poliția Națională, au atribuții de combatere a corupției. Investigațiile sunt realizate de către unitățile de poliție judiciară centrale și teritoriale care analizează plângerile realizate împotriva funcționarilor din subordinea celor două instituții. Acest organism are atribuții de investigare a plângerilor împotriva polițiștilor/angajaților Gărzii Civile și de a deferi cazurile procurorilor pentru a se putea decide dacă este necesară începerea urmăririi penale.

Pentru combaterea și prevenirea corupției la nivelul vămilor și evaziunii fiscale, un rol important îl joacă în Spania, Agenția Națională pentru Administrare Fiscală (AEAT).

Anual, Departamentul pentru Investigarea Corupției, instrumentează peste 50 de cazuri de corupție la nivelul angajaților agenției, dar numărul mic de cazuri nu indică o problemă sistemică.

O problemă majoră la nivelul administrației publice locale din Spania, dar și a demnitarilor, a fost remarcată în domeniul planificării urbanistice și administrării teritoriului. Raportul Auken, prezentat în fața Comisiei Europene în anul 2008, a pus Spania în situația de a-i fi blocate fondurile structurale. Raportul arată că peste 150 de primari sau demnitari la nivel local au fost investigați pentru cazuri de corupție referitoare la planificarea urbanistică și administrarea teritoriului.

54 Fiscalia Especial Contra la Corrupcion y la Criminalidad Organizada55 Conform prezentării realizate la nivelul Parchetului Anticorupție

54

Corupția în justiție reprezintă o problemă importantă la nivelul Spaniei. Același raport expus în fața Parlamentului European a arătat o serie de probleme la nivelul sistemului de justiție, cu o serie de cazuri de judecători care au fost acuzați pentru primirea unor sume de bani pentru a da anumite sentințe. O serie de experți consideră că justiția spaniolă nu prezintă suficiente garanții de autonomie, una dintre cauze fiind rolul politicului în justiție, rol evidențiat inclusiv prin faptul căjudecătorii din Consiliul General al Magistraturii sunt numiți de Parlament56.

Un exemplu recent este cel al judecătorului Francisco Javier de Urquía in Marbella. Francisco Javier de Urquía a fost găsit vinovat pentru că a acceptat 73.800 de Euro mită de la Juan Antonio Roca, fostul arhitect al Primăriei Marbella și bănuit a fi creierul cazului de corupție operațiunea Malaya din Marbella. Mita ar fi fost plătită pentru ca judecătorul să îl favorizeze pe cel acuzat în fața instanței. În cazul judecătorului, de Urquía a fost condamnat și a trebuit să se suspende din funcție timp de 21 de luni. Ulterior, acesta a solicitat încadrarea pe un post de magistrat. Consiliul General al Puterii Judiciare i-a respins solicitarea din cauza faptului că acesta mai avea o condamnare la doi ani de închisoare și 17 luni de suspendare din funcție tot pentru acuzații de luare de mită, condamnare care nu era definitivă,.

Sursa: Examining the links between the organised crime and corruption, Center for the Study of Democracy, 2013

În ultimii ani, în Spania, a existat un număr mare de cazuri de corupție în care au fost implicați funcționari publici din administrația locală, inclusiv membri ai consiiilor locale. Cazuri frecvente sunt întâlnite în amenajării teritoriului și urbanismului. Conform TI Spania, în 2011, însărcinată cu prezentarea acestor cazuri, a inițiat peste 5.284 investigații, din care 1.710 au fost legate de planificare urbană și au implicat posibile fapte de corupție.

Danemarca

În Danemarca, nu există un document strategic anticorupție. În schimb, în cadrul mai multor instituții din Danemarca au fost create diverse instrumente administrative cu rol în prevenirea corupției. Acestea se referă mai ales la coduri etice și de conduită, dar și la strategiile anticorupție sectoriale: referitoare la mediul de afaceri (Confederația Industriei din Danemarca), Codul de Conduită pentru Sectorul Public, referitoare la angajații din sectorul public (Autoritatea de Stat pentru Angajați).

56 Nieto, pagina 192, în Study_on_links_between_organised_crime_and_corruption, OECD

55

În 2004, a fost realizat Codul de Conduită şi Anticorupție din Danemarca, gestionat de Ministerul Afacerilor Externe, aplicabil angajaților din sectorul public.

Strategii în accepțiunea clasică există la nivelul Agenției de Dezvoltare Internațională (DANIDA), Agenției Daneze privind Creditarea Internațională (unde se solicită creditaților să semneze o declarație privind mita), Consiliului de Comerț Danez, cu o politică de toleranță-zero privind corupția și care specifică în detaliu modalitatea de gestionare a posibilelor fapte de corupție de către angajații interni, dar și sprijin pentru companiile daneze ce investesc la nivel internațional.

Se observă, în cazul Danemarcei, o orientare mai degrabă către un management public performant decât către măsuri strategice împotriva corupției. Măsurile au ca finalitate îmbunătățirea mediului de afaceri, integritatea publică operaționalizată prin transparență, participare și dezbatere.

Conflictul de interese/ Declarațiile de avere

Letonia

Legea privind conflictele de interese57 în sectorul public a fost adoptată și a intrat în vigoare în anul 2002, fiind modificată de 12 ori de la momentul intrării în vigoare 58. Legea definește foarte general conflictul de interese, drept o situație în care un funcționar public, în exercițiul funcției sale, trebuie să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii, sau să îndeplinească alte activități legate de funcția sa publică, care afectează sau pot afecta interesele sale personale, financiare sau de afaceri, sau interesele rudelor sau ale partenerilor săi de afaceri (articolul 1, alin. 5). Prin rude, conform art. 1, alin. 6, se înțelege soțul/soția și rudele până la gradul III inclusiv (inclusiv adoptați/adoptivi).

Scopul reglementării conflictelor de interese a fost de a securiza decizia publică de influențe ilegitime, de a asigura primatul interesului public, de a întări răspunderea funcționarilor în fața publicului și de a crește încrederea în sectorul public.

De asemenea, legea stabilește incompatibilitățile funcționarilor publici și modalitățile de prevenire a conflictelor de interese. Legea se aplică unor categorii largi de demnitari și funcționari publici: Președintelui republicii, membrilor Parlamentului, membrilor Guvernului, conducerii cancelariei Președintelui și Parlamentului, consilierilor, asistenților, secretarilor și consultanților Președintelui și membrilor Guvernului, guvernatorului și membrilor consiliului Băncii Naționale a Letoniei, directorului general și membrilor consiliului Biroului de audit de stat, conducerii comisiei electorale centrale, conducerii Biroului de protecție constituțională (Curtea Constituțională),

57 http://likumi.lv/doc.php?id=6191358 Ultima modificare a avut loc în 20.12.2012.

56

conducerii KNAB, conducerii Oficiului de prevenire a spălării banilor, Avocatului poporului și adjuncților săi, membrilor diverselor consilii naționale, conducerii administrației publice locale și consilierilor locali, conducerii instituțiilor independente, funcționarilor publici, conducerii companiilor cu capital de stat (cel puțin 50% plus 1), judecătorilor, procurorilor, avocaților, notarilor și executorilor judecătorești, militarilor, membrilor comisiilor de achiziții publice, funcționarilor cu rang special din Ministerul de Interne și Administrația Penitenciarelor, tuturor persoanelor cu atribuții de reglementare și control în sau pentru sectorul public, personalului serviciilor de securitate națională, persoanelor implicate în managementul fondurilor europene sau externe, conducerii porturilor, persoanelor delegate să exercite funcții publice de orice fel. Controlul implementării Legii privind conflictele de interese este realizat de KNAB.

În privință incompatibilităților, dacă nu există o prevedere expresă privind interdicția de a ocupa simultan o altă funcție, funcționarii publici pot ocupa maximum două funcții salariate în sectorul public sau companii cu capital majoritar de stat, cu condiția să nu se creeze un conflict de interese, o încălcare a normelor etice/de conduită și să nu fie afectată negativ exercitarea atribuțiilor. În limita de două funcții salariate nu intră și funcțiile de profesor, cercetător, doctor, sportiv sau artist, care sunt compatibile de drept cu orice altă funcție. Incompatibilitățile specifice fiecărei funcții sunt expres detaliate în lege. Incompatibilitățile se rezolvă prin demisie, în funcție de situație existând posbilitatea optării pentru un termen de 7 zile sau de 3 luni. Deținerea, în același timp, a mai multor funcții poată să fie permisă cu acordul scris al conducătorului instituției.

Pe lângă incompatibilități, legea privind conflictele de interese mai stabilește restricțiile privind dobândirea de venit suplimentar. Tuturor categoriilor menționate în lege li se interzice să obțină venituri din acțiuni pe piața de capital și burse de mărfuri, precum și de la orice fel de societăți comerciale de valori mobiliare, care sunt înregistrate în țări și teritorii duty-free sau paradisuri fiscale.

Un al treilea tip de restricții aplicabil este cel privind desfășurarea de activități comerciale. Demnitarii importanți ai statului (președintele republicii, parlamentarii și funcționarii parlamentari, membrii guvernului, guvernatorul Băncii Naționale a Letoniei și adjunctul său, membrii Consiliului de administrație al Băncii Naționale a Letoniei, Auditorul General, membrii Oficiului de Audit de Stat, șefii departamentelor de audit ai Oficiului de Audit de Stat, directorul Biroului pentru Protecția Constituției și adjunctul său, șeful Biroului de prevenire şi combatere a corupției și adjunctul său, directorul general și directorii de administrare a serviciului veniturilor de stat, membrii consiliului de utilități publice, membrii consiliului Comisiei de finanțe şi a pieței de capital, precum și rude ale funcționarilor publici în cauză) nu pot fi comercianți individuali, asociați, acționari sau parteneri la societățile comerciale care derulează contracte cu statul sau cu autoritățile publice locale, care primesc resurse financiare de la stat, credite garantate de stat sau resurse din fondul de privatizare,

57

cu excepția cazului în care astfel de contracte sau fonduri sunt alocate pe baze competitive (licitație deschisă).

Membrii consiliilor de administrație ale societăților comerciale la care statul sau o autoritate publică locală deține capitalul majoritar nu pot fi comercianți persoane fizice, asociați, acționari sau parteneri la societățile comerciale care beneficiază de contracte sau resurse financiare de la societatea cu capital majoritar public respectivă, cu excepția cazului în care astfel de contracte sau fonduri sunt alocate pe baze competitive (licitație deschisă). În mod similar, persoanele din conducerea autorităților publice locale și consilierii locali nu pot fi comercianți persoane fizice, asociați, acționari sau parteneri la societățile comerciale care beneficiază de contracte, credite sau resurse financiare de la autoritatea publică locală respectivă, cu excepția alocării respectivelor contracte sau resurse prin licitație publică deschisă. Excepția procedurii licitației deschise nu operează atunci când oficialul public în cauză a numit sau numește comisia de licitație sau unul dintre membrii comisiei de licitație se află sub subordonarea sa directă sau indirectă.

Un al patrulea tip de restricții se referă la emiterea de acte administrative, semnarea de contracte sau exercitare de activități de monitorizare, investigare, control sau sancționare. Ca regulă generală, demnitarii și funcționarii publici letoni nu pot emite acte administrative, semna contracte sau exercita activități privind persoane fizice sau juridice dacă ei personal sau rudele lor (soțul/soția și rudele până la gradul III) au un interes personal sau financiar în legătură cu persoanele respective. Această interdicție de a se pronunța cu privire la respectivele persoane fizice sau juridice se prelungește și timp de doi ani de la momentul în care interesul financiar sau personal nu mai există.

Un ultim tip de restricții privește exercitarea influenței. Funcționarilor publici letoni le este interzis să influențeze în orice mod (utilizând poziția, elaborarea sau adoptarea de acte administrative, efectuarea de activități de supraveghere, investigație, control sau sancționare etc.) alți funcționari publici în probleme care privesc rudele, interesele personale sau financiare ale acestora sau societățiele comerciale de la care primesc orice tip de venit.

Legea privind conflictele de interese cuprinde și o secțiune separată privind acceptarea cadourilor în exercitarea funcției publice. Prin cadou se înțelege orice beneficiu financiar sau de alt tip (servicii, scutiri, reduceri, transfer de drepturi) destinat direct sau indirect funcționarului public. Din categoria cadourilor sunt excluse florile, suvenirurile și cărțile, dacă valoarea acestora într-un an calendaristic nu depășește un salariu minim lunar pe economie, premii și onoruri, orice reduceri ce sunt accesibile public oricărei persoane. Legislația prevede restricții în privința accepării cadourilor, plăților și donațiilor, restricții în privința posibilității de a acționa ca reprezentant al unei alte persoane, restricții privind publicitatea și utilizarea informațiilor, proceduri privind înregistrarea, evaluarea, utilizarea și răscumpărarea cadourilor.

58

În privința implementării efective a acestor măsuri preventive, legea privind conflictele de interese stabilește responsabilitatea principală la nivelul conducătorilor instituțiilor și autorităților publice letone. Aceștia decid în privința înlocuirii funcționarilor publici aflați în conflict de interese și în privința desfășurării în pararel a unor alte activități sau funcții de către funcționarii publici din subordine. Conducătorii instituțiilor sau autorităților publice letone au obligția de a informa de îndată KNAB atunci când au date sau informații cu privire la nerespectarea legislației privind conflictele de interese de către funcționarii publici din subordine. Demnitarii și funcționarii publici sunt obligați să informeze superiorii ierarhici cu privire la orice conflict de interese, orice interes personal sau financiar, sau cu privire la încheierea oricărui contract comercial.

Sacțiunile pentru nerespectarea legislației privind conflictele de interese

Încălcarea normelor privind conflictul de interese poate conduce fie la sancțiuni administrative, fie la sancțiuni penale. Sancțiunile administrative variază de la o amendă (până la un maximum de 355 de euro) până la suspendarea din funcție sau interdicția de a deține o funcție. Nedepunerea în termen a declarației de avere și de interese se sancționează cu amendă administrativă, iar nedepunerea declarației nici după primirea avertismentului privind nedepunerea în termenul legal este o infracțiune, pedepsită cu amendă de până la 60 de ori salariul lunar minim pe economie sau cu închisoare pe un termen de cel mult doi ani.

Sancțiunile sunt puse în aplicare de autoritatea fiscală (SRS). În cazul unui conflict de interese ce a generat un câștig financiar, recuperarea prejudiciilor se realizează prin procedura civilă, putând fi aplicate amenzi suplimentare. În cazul falsului în declarațiile de avere și de interese, funcționarul public responsabil este tras la răspundere penală, iar sancțiunea variază de la amendă în cuantum de până la 100 de ori minimul salariului lunar pe economie, la muncă în folosul comunității sau până la 4 ani de închisoare. Imposibilitatea de a justifica originea veniturilor și/sau incapacitatea de a răspunde sincer atunci când se solicită astfel de informații este o infracțiune și poate duce la o amendă nu mai mare de 150 de ori salariul minim lunar sau până la 6 ani de închisoare, și confiscarea bunurilor sau a veniturilor în cauză.

Sancțiuni penale pentru încălcarea incompatibilităților și restricțiilor specifice funcției publice constau într-o amendă (care nu poate depăși de 150 de ori salariul minim lunar pe economie), însoțită de privarea de libertate sau de interdicția de a mai ocupa o funcție (de exemplu, cea în care a încâlcat regimul incompatibilităților) pentru o perioadă de maximum 3 ani; muncă în folosul comunității, sau închisoare de până la trei ani. Pentru funcționarii publici care dețin o poziție de responsabilitate, maximul sancțiunilor crește.

Conform recomandărilor GRECO, KNAB acționează pentru a se asigura că structurile de conducere din instituțiile și autoritățile publice acordă o mai mare atenție implementării prevederilor legale privind conflictele de interese. Astfel, responsabilitatea principală pentru prevenirea conflictelor de interese este la nivel local.

59

KNAB desfășoară activități de prevenire a conflictelor de interese:

Acordă consultanță conducătorilor autorităților publice în domeniul prevenirii; Realizează campanii de conștientizare a funcționarilor publici cu privire la principiile etice;

În 2010, divizia de prevenire a corupției a KNAB a organizat 92 de ateliere de lucru la care au participat 3.482 de persoane. Majoritatatea acestora au fost dedicate informării și explicării legii privind prevenirea conflictelor de interese în activitățile funcționarilor publici și creșterii gradului de conștientizare în rândul funcționarilor publici cu privire la etica profesională, controlul și măsurile anti-corupție ce trebuie implementate intern de fiecare instituție publică.

Furnizează formare conducătorilor autorităților publice în domeniul identificării riscurilor și vulnerabilităților la corupție și a măsurilor de remediere.

Cu tot acest efort de legiferare și informare, raportul GRECO surpinde necesitatea continuării eforturilor de prevenire a conflictelor de interese și de intensificare a cooperării interinsituționale în materia identificării riscurilor la corupție.

„Așa cum se întâmplă în multe alte țări, parlamentarii din Letonia înregistrează un nivel foarte scăzut de încredere în rândul publicului. Ei vor trebui să ia măsuri mai ferme pentru a-și demonstra angajamentul de a aborda această neîncredere. Pentru aceasta, este necesară creșterea proactivității Parlamentului și dezvoltarea expertizei acestuia de a aborda responsabilitatea, etica și conflictele de interese. O cultură de prevenire și evitare a posibilelor conflicte de interes nu este pe deplin înrădăcinată în Parlament (Saeima), auto-controlul și responsabilitatea trebuie să vină întâi din interiorul acestuia. Îndrumările cu privire la standardele etice trebuie să fie intensificate în mod semnificativ în Saeima; aceste îndrumări trebuie să includă stabilirea unor canale eficiente pentru discutarea și rezolvarea cazurilor care ridică probleme etice, atât în mod individual (consiliere cu titlu confidențial), cât și la un nivel instituțional (training, discuții instituționale ale problemelor de integritate și etice legate de conduită parlamentară etc). De asemenea, eforturi trebuie făcute pentru a îmbunătăți accesul la informații în procesul legislativ, în special, în ceea ce privește implicarea terților (lobby) în procesul de luare a deciziilor”.

„O metodologie specifică ar putea fi dezvoltată, în cooperare strânsă între fisc (SRS) și KNAB, pentru a identifica mai bine riscurile de corupție în procesul de verificare a declarațiilor de avere și de interese, sau de a revizui în mod regulat sistemele lor de controale aleatorii pentru a se

60

concentra asupra intereselor sau funcțiilor vulnerabile la corupție și, ca atare, consolida reciproc rolul și eficiența acestora”.

Toți demnitarii și funcționarii publici letoni trebuie să depună o declarație de avere și interese59. Declarația se depune la începutul mandatului/funcției, în termen de o lună de zile, în fiecare an de exercitare a mandatului/funcției, în perioada 15 februarie – 1 aprilie, pentru anul anterior, la încheierea mandatului/funcției, în termen de maxim două luni și după încheierea mandatului/funcției, în a 15 și a 27-alună de la încheierea mandatului/funcției. Declarațiile se depun în format electronic la autoritățile fiscale60. Declarațiile pot fi rectificate în termen de o lună de zile de la publicare. Declarațiile se publică în termen de maxim 3 luni de la depunere. Declarațiile de avere și de interese cuprind următoarele informații:

1. Nume, prenume, codul numeric personal și locul de reședință, precum și numele, prenumele, codul numeric personal și locul de reședință al /soțului/soției, părinților, fraților, surorilor și copiilor;

2. Funcția publică pe care o ocupă;3. Informații cu privire la alte locuri de muncă pe care demnitarul sau funcționarul public le

deține în plus față de funcția publică, precum și cu privire la alte contracte sau funcții autorizate pe care le efectuează sau în cadrul cărora îndeplinește anumite obligații specifice;

4. Informații cu privire la bunurile imobile aflate în proprietatea, posesia sau utilizarea sa (de asemenea, cu privire la proprietățile închiriate de la alte persoane), precum și cele aflate în posesia sa în legătură cu exercitarea tutelei sau curatelei;

5. Informații cu privire la faptul că demnitarul sau funcționarul public este un comerciant persoană fizică, privind societățile comerciale la care este asociat, acționar sau partener, precum și acțiunile pe piața de capital și titlurile de valoare pe care le deține;

6. Informații cu privire la mijloacele de transport deținute sau care urmează să fie înregistrate, aflate în posesie, folosință sau achiziționate în baza unui contract de leasing;

7. Informații cu privire la economiile în numerar sau în conturi bancare în cazul în care valoarea lor depășește douăzeci de salarii minime lunare;

8. Informații cu privire la toate tipurile de venituri obținute în perioada de raportare;9. Informații privind tipurile de tranzacții efectuate în cazul în care valoarea lor depășește

douăzeci de salarii minime lunare, prin specificarea numărului de tranzacții și părțile la tranzacții;

10. Informații cu privire la datoriile care depășesc douăzeci de salarii minime lunare, specificând valoarea datoriei și numele/denumirea debitorului sau creditorului, respectiv;

59 Articolul 23 din Legea privind conflictele de interese.60 Funcționarii din cadrul structurilor cu atribuții privind securitatea națională depun declarațiile la Biroul de protecție a Constituției, iar directorul KNAB la primul-ministru.

61

11. Informații cu privire la creditele acordate (valoarea acestora), în cazul în care valoarea totală a acestor împrumuturi este mai mare de douăzeci de salarii minime;

12. Alte informații pe care el sau ea dorește să le precizeze în declarație.

Declarațiile de avere și de interese sunt publice cu excepția datelor privind locul de reședință și numărul de identificare personal al funcționarului public, rudelor sale și alte persoane menționate în declarație, precum și ale partenerilor de afaceri, inclusiv debitorii și creditorii specificați în declarație.

Declarațiile de avere și de interese sunt verificate de autoritățile fiscale, KNAB, Biroul de protecție a Constituției și Primul-ministru, sub aspectul completării conforme, depunerii în termen și a indiciilor cu privire la încălcarea unei prevederi legale. Cazurile în care sunt indicii cu privire la existența unei averi nejustificate sunt investigate de KNAB, Biroul de protecția a Constituției sau Primul-ministru. Demnitarii și funcționarii publici letoni sunt obligați prin lege să își justifice cheltuielile prin veniturile legale, iar dacă nu pot justifica dobândirea de venituri sau beneficii financiare de la o sursă legală, proprietatea se prezumă a fi dobândită ilicit și se confiscă urmându-se procedura civilă.

o România

Noțiunea de conflict de interese a fost introdusă în legislația din România în anul 2003, prin intermediul Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. Conflictul de interese a fost definit general (art. 7061), iar definiția a fost particularizată pentru diferite categorii de persoane: (a) membru al Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală (secretar de stat, subsecretar de stat sau funcții asimilate acestora, prefect ori subprefect); (b) aleșii locali (primarii și viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene, consilierii locali și județeni); (c) funcționarii publici.

Pentru aleșii locali, definiția conflictelor de interese se completează cu interesul personal, definit de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare. Conflictele de interese în privința adoptării de acte normative locale este precizat prin Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare.

În privința membrilor Parlamentului, conflictele de interese sunt definite în Regulamentul Senatului - Secțiunea a 2-a Conflictul de interese, constatarea incompatibilităților și alte interdicții (art. 174 - 185). O reglementare similară nu a fost adoptată și prin Regulamentul Camerei. Totuși, Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor are un capitol dedicat

61 Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

62

incompatibilităților, interdicțiilor și declarației de interese (capitolul IV). Reglementările privind conflictele de interese ale parlamentarilor sunt neunitare și lacunare.

Conflictele de interese sunt definite și în sfera achizițiilor publice (Secțiunea a 8-a Reguli de evitare a conflictului de interese din OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii). În privința fondurilor europene conflictele de interese sunt definite de OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (Secțiunea a 2-a Reguli în materia conflictului de interese).

Tot prin intermediul Legii nr. 161/2003 au fost introduse incompatibilitățile pentru demnitățile și funcțiile publice. Incompatibilitățile generale se completează cu incompatibilitățile specifice diferitelor funcții sau domenii de activitate din legile speciale (de exemplu incompatibilitățile prevăzute în Legea nr. 95/2006 privind reforma în sănătate – art. 180).

În 2006, noțiunea de conflict de interese a fost introdusă și în codul penal sub forma unei infracțiuni distincte – infracțiunea de conflict de interese (ar. 2531).

Activitatea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților este realizată de Agenția Națională de Integritate, în baza Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Agenția Națională de Integritate (ANI) realizează rapoarte trimestriale din care se desprinde o activitate intensă în materia incompatibilităților și a conflictelor de interese. Numai în perioada ianuarie – septembrie 2013, ANI a identificat 73 de conflicte de interese administrative și penale pentru care a transmis rapoarte de evaluare pentru adoptarea unor măsuri sancționatorii autorităților competente (parchete și instanțe) și 191 de incompatiblități.

În materia conflictelor de interese administrative a început să se consolideze o practică judiciară62. Pe pagina de Internet a ANI figurează hotărâri judecătorești definitive și irevocabile 62 Decizia ICCJ nr. 5036 din 18 aprilie 2013 Participarea unui funcționar public la luarea unor decizii de natură să faciliteze obținerea unor avantaje de natură patrimonială pentru o organizație - chiar având scop nepatrimonial – al cărei președinte și membru fondator este soțul respectivului funcționar public este de natură să încalce prevederile legale privind regimul juridic al conflictelor de interese, astfel cum este acesta stabilit prin conținutul dispozițiilor art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003. http://www.scj.ro/SCA%20rezumate%202013/dec%20r%205036%20din%2018%20apr%202013.htm sau Decizia ICCJ nr. 3764 din 27 septembrie 2012 Încălcarea obligațiilor contractuale referitoare la existența conflictului de interese atrage caracterul neeligibil al sumelor acordate ca finanțare nerambursabilă, indiferent dacă a fost probată sau nu producerea vreunei pagube, obligația de recuperare a fondurilor europene existând în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenței vreunui prejudiciu. http://www.scj.ro/SCA%20rezumate%202012/dec%203764%20din%2027%20sept%202012.htm

63

privind conflictele de interese. Și în privința infracțiunii de conflict de interese există hotărâri de condamnare63.

În privința declarării cadourilor, România a adoptat Legea nr. 251/2004 privind unele măsuri referitoare la bunurile primite cu titlu gratuit cu prilejul unor acțiuni de protocol în exercitarea mandatului sau a funcției. Actul normativ este puțin cunoscut și implementat la nivelul instituțiilor și autorităților publice. Premisele implementării acestor prevederi legale au fost stabilite prin Strategia Națională Anticorupție (SNA) 2012-2015 care a inclus indicatori specifici în Anexa 2 – Inventarul măsurilor preventive.

Declarațiile de avere au fost introduse în legislația din România în anul 1996 prin Legea nr. 115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere și control.

Din anul 2003, declarațiile de avere au devenit publice și li s-au adugat declarațiile de interese64. Formularul declarațiilor s-a modificat de mai multe ori, ultima dată prin Legea nr. 116 din 24.04.2013, publicată în Monitorul Oficial nr. 247 din 30 aprilie 2013, prin care a fost modificat pct. 5 al Anexei nr.2 - formularul declarației de interese prevăzut de Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Controlul declarațiilor de avere și de interese este exercitat de Agenția Națională de Integritate. În măsura în care ANI identifică avere nejustificată transmite raportul de evaluare Comisiei competente de cercetare a averilor care poate cere instanței de judecată confiscarea averii nejustificate. În perioada ianuarie-septembrie 2013, ANI a transmis Comisiilor de cercetare a averilor 8 cazuri privind constatarea unor diferențe nejustificate între averea dobândită și veniturile realizate și a înregistrat 19 cazuri de declarații de avere false sau infracțiuni de corupție.

În privința confiscării averii nejustificate, există deja 7 hotărâri judecătorești definitive și irevocabile de confiscare a averii sau a unei părți de avere însumând 1.224.000 de euro.

63 http://www.evz.ro/detalii/stiri/conflict-de-interese-condamnare-inedita-pentru-un-edil-psd-10-ani-sa-nu-mai-ocupe-functi-1062353.html sau http://www.business24.ro/articole/condamnare+definitiva+ovidiu+hada sau http://www.ziarulevenimentul.ro/stiri/moldova/terenul-vandut-cumnatului-i-a-adus-unui-primar-vasluian-o-condamnare--119527.html sau http://www.gandul.info/stiri/fostul-sef-al-cj-vaslui-condamnat-la-inchisoare-cu-suspendare-pentru-conflict-de-interese-11688673 sau http://www.realincalarasi.ro/stiri/condamnare-cu-suspendare-pentru-fotii-angajai-de-la-cadastru 64 Nicolae, Radu -„Peculiarities of the illicit enrichment policy in Romania” in volumul Petrus C. van Duyne, Jackie Harvey, Georgios A. Antonopoulos, Klaus von Lampe, Almir Maljević, Jon Spencer (eds.), Human dimensions in organised crime, money laundering and corruption, Wolf Legal Publishers (WLP), 2013.

64

Spania

Regimul incompatibilităților funcționarilor publici65 și demnitarilor din Spania este reglementat de Legea cu privire la regimul incompatibilităților (Legea nr. 53/26 decembrie 1984). Conform legii 53 din 1984, pentru exercitarea celui de-al doilea loc de muncă, este imperativă autorizarea de compatibilitate pentru postul respectiv (gândită din perspectiva interesului public), în sensul în care, cea de-a doua activitate nu trebuie să afecteze orarul și activitățile pentru care este responsabil funcționarul. O situație specială o constituie practicarea meseriei de cadru didactic (Ex: profesor universitar asociat), unde pot lucra maxim o jumătate de normă, cu un contract pe perioadă determinată. Dacă sunt profesori sau cadre didactice titularizate în cadrul universităților, angajarea în activitățile pentru cel de-al doilea loc de muncă, trebuie să se realizeze în regim de colaborare cu normă parțială. Excepție de la ultima obligație sunt activitățile de cercetare cu caracter nepermanent în care pot fi angrenate persoanele respective. O altă excepție importantă este alegerea angajatului din sectorul public în funcții ca: membru al Comunității Autonome sau membru în Adunările Generale ale Acționarilor la nivelul companiilor publice. În ambele cazuri, persoana nu trebuie să primească vreo remunerație ori să lucreze cu normă întreagă.

În general, legea stipulează că, cea de-a doua activitate, nu va putea fi inclusă pentru calculul pensiilor din sistemul asigurărilor sociale. O altă interdicție conform regimului compatibilităților se referă la faptul că funcționarii publici nu pot face parte din mai mult de două consilii de administrație ori organisme, parte a Guvernului.

Conform legii din 1984, autorizarea sau refuzarea ocupării unui al doilea post ocupat de un înalt funcționar public este acordată de la Cabinetul Primului Ministru, la propunerea secretariatului instituției, sau de organul competent din cadrul comunității autonome aferente nivelului local de care aparține funcția respectivă.

Anterior autorizării, este necesar raportul favorabil din partea comunității autonome sau adunării general a companiei locale. La fel, este necesar un raport realizat de conducerea instituției respective.

În anul 2006, a fost adoptată Legea privind conflictele de interese, aplicabilă demnitarilor şi aparatului Guvernului. În completarea legislației privind incompatibilitățile, legea privind conflictul de interese este o lege menită să îmbunătățească integritatea la nivelul demnitarilor și funcționarilor publici guvernamentali.

Obiectivul acesteia este de a stabili care sunt obligațiile membrilor Guvernului și a celorlalți demnitari și înalți funcționari publici din cadrul administrației publice centrale în scopul prevenirii situațiilor care pot genera conflicte de interese. Nu este vorba despre o simplă reproducere a regulilor privind incompatibilitățile deja existente în legislația spaniolă, ci de crearea unui nou regim juridic care să reglementeze activitatea demnitarilor și a înalților funcționari publici în care, prin îmbunătățirea prevederilor legale referitoare la incompatibilități, se introduc noi cerințe și măsuri de

65 În Spania, funcționari publici reprezintă angajații din sectorul public

65

prevenire care să garanteze faptul că nu vor apărea situații care să pună la îndoială obiectivitatea, imparțialitatea și independența funcționarului, indiferent de nivelul ierarhic.

Severitatea unor sancțiuni ale legii (interzicerea ocupării unui mandat public pentru o perioadă între 5 și 10 ani în cazul unor încălcări foarte grave ale prevederilor legale, reduceri din venitul câștigat la nivel de pensie), oferă acestui act normativ o aplicabilitate importantă și un impact reprezentativ.

Situații care pot favoriza apariția conflictelor de interese în Spania sunt: activități anterioare ocupării postului public, practicarea de alte activități, conflictul cu anumite interese familiale/sociale, interese patrimoniale, relația cu sectoarele afectate, activități de după orele de program.O măsură importantă se referă la faptul că cei vizați de lege, au limitări în ceea ce privește participarea la capitalul firmelor private, firme care se angajează în contracte cu statul sau în proceduri de subcontractare pentru unele contracte publice. Astfel, legea interzice membrilor Guvernului și înalților funcționari publici66, să dețină peste 10% din acțiunile acestor firme. Mai mult, această interdicție se aplică soției, partenerului sau copiilor acestora, fiind extinsă și asupra persoanelor aflate în tutelă. Interdicția se aplică și în cazul societăților cu răspundere limitată, la nivelul cărora, persoana are o implicare mai mare datorită responsabilității juridice generată de participarea în conducerea acestei companii.

O persoană care se află în situația anterior descrisă trebuie să renunțe într-un termen de 3 luni de la identificarea problemei de conflict de interese, la situația care îl poziționează într-un astfel de conflict. O declarație privind acțiunile și transferul acestora trebuie depusă, confom legii și înregistrată în Registrul Activităților și Averilor, activitate solicitată în lege. Mai mult decât atât, prevenirea conflictelor de interese este realizată și prin intermediul cadrului instituțional, legea prevăzând și crearea unor Birouri pentru Conflicte de Interese, cu atribuții administrative.

O altă prevedere a legii se referă la relațiile private de muncă pe care aceste persoane le dezvoltă după părărirea postului public ocupat. Astfel, compania privată nu poate participa la proceduri de achiziții cu administrația publică pe toată perioada interdicțiilor care se aplică fostului angajat public.

Interdicțiile referitoare la conflictele de interese se referă și la acele decizii de la care angajatul public trebuie să se abțină, mai ales dacă au legătură cu o companie în care are /a avut acțiuni, sau în care un membru al familiei sale (soț/soție/copii) au acțiuni, mai ales dacă se află în perioada de 2 ani înainte ca demnitarul să ocupe postul public. Înaltul funcționar public trebuie să depună o declarație în Registrul Activităților pentru Demnitari, cu privire la activitățile desfășurate în ultimii 2 ani înainte de ocuparea postului. Similar, doi ani după părăsirea postului public, demnitarul nu poate să se angajeze în cadrul firmei private cu care ar fi putut dezvolta relații în timpul mandatului public. Astfel, conflictul de interese se realizează atunci când: demnitarul a luat decizii financiare în legătură

66 Conform legii5/2006, titlului 2, secțiunea 3: Sferă de aplicare:miniștrii, secretari de stat, secretari generali, delegați la nivel teritorial, ambasadori și reprezentanți permanenți, directori, directori executivi, etc

66

cu firma respectivă în timpul mandatului său și dacă acesta, la nivelul unor corpuri profesionale, a luat decizii referitoare la compania la care s-a angajat ulterior.

Pentru primii doi ani de după părăsirea postului public, demnitarul nu are dreptul de a deține acțiuni în valoare de peste 10% în firme private care se angajează în contracte de Asistență Tehnică sau servicii cu administrația publică. Cei care părăsesc funcția publică trebuie să depună o declarație la Biroul pentru Conflicte de Interese, înainte de acceptarea poziției, conform căreia trebuie să declare care este locul de muncă pe care urmează să îl ocupe. Biroul trebuie să ofere un răspuns în termen de 1 lună, pentru a clarifica dacă aceștia se pot afla într-o poziție de conflict de interese/incompatibilitate. Dacă există un posibil conflict de interese/incompatibilitate, atunci Biroul îl va anunța pe titular precum și pe angajator, urmând ca aceștia să ia o decizie cu privire la pașii următori.

În ceea ce privește obligațiile legale, demnitarii și înalții funcționari publici trebuie să depună două declarații: (1) declarația privind activitățile (conflictul de interese) și (2) declarația de avere. Aceste declarații sunt gestionate, la nivel administrativ și pentru demnitarii Guvernului, așa cum legea conflictelor de interese specifică, de Biroul pentru Conflicte de Interese. Biroul pentru Conflicte de Interese (BCI) este o structură în subordinea Ministerului Finanțelor şi Administrației Publice, creat în 2006 la nivel național, pentru a administra și controla declarațiile de interese și de avere depuse de angajații publici.

Sarcinile acestui birou sunt: - să colecteze declarațiile de avere;- să le depoziteze conform prevederilor Legii privind Protecția Datelor;- să asigure accesul public la declarațiile de interese/activități (dar nu și la Registrul Bunurilor

şi Averilor, cu acces rezervat doar pentru unele instituții);- să controleze depunerea declarațiilor, să verifice conținutul acestora de omisiuni, erori,

ambiguități și diferențe față de declarațiile depuse în trecut.Biroul verifică declarațiile pentru că intră în atribuțiile sale, fără să fie nevoie de o

plângere/solicitare și solicită persoanei vizate fie să refacă declarația, fie să aducă documente/explicații pentru a clarifica situația. În cazul în care constată că nu a fost respectată legea, propune Guvernului sancționarea respectivului funcționar.

Legea din 2006 stabilește și care sunt tipurile de infracțiuni (foarte grave, grave sau ușoare) precum și sancțiunile pentru fiecare dintre acestea. În perioada verificărilor, BCI poate solicita explicații din partea funcționarului vizat în cazul în care există o eroare sau o inconsistență cu vechile declarații de venit. Sancțiunile nu pot fi aplicate decât de Guvern.Cerințele privind completarea declarațiilor de interese și activități se aplică în Spania: membrilor Guvernului, secretarilor de stat, subsecretarilor, celor numiți de Guvern în funcții publice, șefilor misiunilor diplomatice și șefilor organizațiilor internaționale, directorilor generali ai administrației centrale, directorului general al televiziunii, directorilor executivi numiți de Consiliul de Miniştrii,

67

președintelui Tribunalului Militar, președintelui și directorilor Institutului Oficial de Credit, președinților companiilor publice unde statul are părți importante, directorilor și managerilor de fundații publice, directorilor organelor de supraveghere. Declaraţiile de avere și de interese sunt un instrument de control al conflictelor de interese în cazul funcționarilor publici (Las declaraciones patrimoniales y de intereses: instrumento de control de los conflictos de intereses de los servidores públicos).

(1) Declaraţia privind activităţile se depune în termen de maxim trei luni de la data numirii/încetării mandatului precum și de fiecare dată când se produc modificări în ceea ce privește activitățile realizate de persoana respectivă. Demnitarii și înalții funcționari publici care și-au încheiat mandatul nu vor putea începe nici o altă nouă activitate dacă nu au depus declarația de interese la final de mandat. Biroul pentru Conflicte de Interese din cadrul Ministerului Finanțelor și Administrației Publice verifică declarațiile iar în cazul în care identifică greșeli de completare sau neconcordanțe solicită remedierea acestora de către persoana interesată. Declarația de activități/ interese trebuie să conțină: toate activitățile profesionale, din domeniul privat, desfășurate cu doi ani înainte de momentul numirii în funcție. Dacă aceste activități au fost desfășurate în sectorul privat, declarația trebuie să conțină și numele companiei și rolul demnitarului în cadrul acesteia, contractele și numele celeilalte părți, relația cu alte companii și orice alte informații relevante care pot ajuta la determinarea unor situații de potențial conflict de interese. De asemenea, declarația trebuie să menționeze activitățile publice sau private realizate de funcționari sau prin prin intermediari, și care ar putea genera venituri, chiar dacă acestea nu au fost primite. Declarația privind activitățile (conflictul de interese) este publică. Autoritățile din sistemul de justiție, Avocatul Poporului și Biroul Anti-Fraudă din Catalonia, au acces la aceste declarații, dacă informațiile sunt necesare pe parcursul investigațiilor întreprinse de către aceste autorități.

(2) Declaraţia de avere conține informații privind bunurile, drepturile și obligațiile patrimoniale, valoarea activelor financiare, valoarea acțiunilor deținute integral sau parțial la societăți comerciale, obiectul de activitate al companiilor la care demnitarul/înaltul funcționar public sau soțul/soția/consort/ă acestuia dețin acțiuni. Dacă acțiunile depășesc 100.000 de euro, funcționarul trebuie să delege gestionarea acestora. Declarația de avere se depune în termen de maxim trei luni de la data numirii/încetării mandatului precum și anual și trebuie să fie însoțită de o copie a declarației anuale de venit înregistrată la Agenția Statală de Administrare Fisacală precum și a declarației pentru stabilirea impozitului pe proprietăți. Declarația de avere este confidențială. Cu toate acestea, începând cu data de 15 octombrie 2009, declarațiile de avere sunt făcute publice în Monitorul Oficial al Spaniei (BOE), iar acum sunt disponibile și online. Numele demnitarului, bunurile și datoriile sunt făcute publice în timp ce adresele proprietăților și valorile acestora rămân confidențiale.

68

Legea prevede o sesizare obligatorie din partea autorităților judiciare, atunci când există dovezi rezonabile/probabilitatea, conform declarațiilor depuse, că a fost comisă o infracțiune. În acest sens, Biroul pentru Conflicte de Interese suspendă procedurile sale până la sfârșitul procedurii penale.

„Spania: Procedura pentru aprobarea deciziilor Legea aprobată în 2006 privind conflictul de interese a introdus un proces administrativ pentru a sprijini luarea deciziilor cu privire la cazurile de conflicte de interese ce au apărut la foștii demnitari/înalți funcționari publici, incluzând aici miniștrii și secretarii de stat:În primul rând, foștii înalți funcționari publici ar trebui să solicite punctul de vedere al Biroului pentru Conflicte de Interese înainte de a accepta un nou loc de muncă. Biroul comunică rezoluția sa părților interesate. În cazul în care fostul angajat nu este mulțumit de decizia Biroului pentru Conflicte de Interese, poate aduce informații suplimentare. În final, Biroul pentru Conflicte de Interese va lua o decizie și o va comunica fostului angajat public. Sursa: OECD (2006b), „Modernising Conflict of Interest Legislation: The Spanish Experience”, OECD, GOV/PGC/ETH(2006)2.”

Danemarca

Danemarca nu are reglementări legale pentru conflictul de interese pentru demnitari. Guvernul și Parlamentul au registre cu privire la declarația de interese financiare, dar celelalte instituții publice nu au registre pentru aceste declarații.

În ceea ce îi privește pe membrii Guvernului, aceştia au obligația să completeze un Chestionar cu privire la interesele economice și personale. Referitor la activitățile profesionale, membrii Guvernului trebuie să facă publice funcțiile de demnitate sau activitățile politice atunci când devin parte a unor asociații. Nu există reglementări specifice cu privire la participarea la conferințe.

Referitor la ceilalți demnitari, atunci când aceștia sunt învestiți într-un nou post public, sunt obligați să renunțe la fostele poziții din companiile private, asociații sau alte instituții. Acceptarea cadourilor este strict interzisă prin intermediul Codului Penal. Astfel, la articolul 144, acesta interzice acceptarea cadourilor de către funcționarii publici, consilieri locali sau membri ai Parlamentului. Nu există reglementări privind decorațiile sau premiile, dar nici referitoare la călătorii, acestea se bazează numai pe principii etice asumate și cunoscute la nivel general de către membrii Guvernului. Părăsirea postului public și angajarea ulterioară nu sunt reglementate în Danemarca.

Legea privind Administrația Publică atenționeză că este interzis ca rudele să intervină în deciziile ce țin de membrul Guvernului. Loialitatea profesională nu este reglementată.

69

Membrii Parlamentului nu au o lege clară care să specifice conflictul de interese. Codul de conduită este cel care reglementează anumite aspecte: ocuparea unor funcții de onoare, Registrul privind declarațiile financiare ca membrii ai Parlamentului, declarațiile de venit, cu excepția declarațiilor consorților, care nu sunt reglementate.Parlamentul danez a înființat o Comisie de Organizare și Ordine (Committee of Standing Order) care se ocupă cu etica la nivelul acestei instituții. Comisia de Etică recomandă tuturor parlementarilor să realizeze o declarație cu toate veniturile acestora. O reglementare specială este realizată de Carta Albă 1354 din mai 1998 cu privire la relaţiile dintre ministere şi funcționarii publici.

Referitor la declarațiile de avere, nu există reglementări exprese privind obligațiile angajaților din sectorul public sau demnitarilor, pentru completarea și depunerea acestora.

În Danemarca, nu există o structură similară celei din Spania care să dețină atribuții în ceea ce privește declarațiile de avere ale funcționarilor publici sau ale personalului contractual. În Danemarca, așa cum precizam mai sus, membrii Guvernului au obligația de a depune declarațiile financiare în Registrul creat în acest sens la Guverm. La rândul lor, Comisia de Etică a Parlamentului, recomandă parlamentarilor să depună declarații care să conțină veniturile globale realizate, pentru o mai bună transparență publică. Nu există o reglementare specială cu privire la declarațiile de avere, comportamentul etic fiind reglementat mai ales prin Coduri de Conduită.

Avertizarea de integritateLetonia

În Letonia, codurile interne de conduită oferă protecție avertizorilor de integritate, fără a exista un cadru legal de sprijin la nivel național. De exemplu, diverse ministere letone au adoptat propriile coduri de etică care permit personalului propriu divulgarea cazurilor de încălcare a legii67.

KNAB furnizează o linie de asistență telefonică pentru raportarea corupției, iar persoanele care raportează corupția pot primi compensații financiare, dar nu există nicio protecție pentru astfel de persoane împotriva represaliilor, cu excepția păstrării anonimatului. Letonia trebuie să își îmbunătățească sistemului de protecție a persoanelor care au raportat cazuri de corupție, inclusiv modificări legislative care să protejeze persoanele care au raportat presupuse conflicte de interese sau alte infracțiuni de corupție identificate la locul de muncă.

67 Transparency International – Alternative to silence, whistleblower protection in 10 european countries, noiembrie 2009, p.9

70

Speța intens dezbătută public privind protecția persoanelor care sesizează încălcări ale legii:

În 2010, avertizorul „Neo” a obținut un volum de dosare clasificate de 7,5 m din partea Fiscului leton, Direcția de Venituri a Statului, după ce a descoperit o slăbiciune în sistemul de securitate electronic.

Avertizorul a făcut publice datele respective pentru a arăta că un număr de înalți funcționari publici au încasat salarii foarte mari și au primit bonusuri nejustificate într-o perioadă în care ministerele și agențiile acestora trimiteau în concediu fără plată sute de funcționari publici și tăiau salarii ca parte a strategiei de austeritate a Guvernului. Dezvăluirile sale i-au inclus și pe șefii de la banca Parex (intrată în faliment), agenția de reglementare financiară (FKTK), Banca Centrală letonă și furnizorul public de utilități Latvenergo.

Câteva luni mai târziu, identitatea avertizorului a fost făcută publică (numele acestuia fiind Ilmars Poikans), cercetător și expert IT la Universitatea din Letonia. Reacția publică la adresa sa a fost una pozitivă, acesta fiind votat chiar Europeanul Anului. Chiar și în aceste condiții, încercările de a-l pedepsi continuă în Letonia, acesta urmând să apară în instanță în aprilie 2014 pentru acuzații de obținere și publicare de date private, riscând chiar o sancțiune cu închisoarea.68

o Romania

Avertizarea în interes public a fost introdusă în legislația din România prin Legea nr. 571 din 14 decembrie 2004 privind protecția personalului din autoritățile publice, instituțiile publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii. Deși acționează de aproape 10 ani, legea este puțin cunoscută și utilizată în practica administrativă și a instanțelor de judecată, protecția oferită nefiind una efectivă. Litigiile cu avertizorii de integritate sunt înregistrate ca litigii de muncă fiind dificil de identificat în bazele de date cu jurisprudență69. Conform datelor Agenței Naționale a Funcționarilor Publici, numărul avertizorilor de integritate a fost mic: 3 persoane în 2008, 21 în 2009, 15 în 2010, 4 în 2011, iar pentru 2012 nu există date70.

68 http://fairwhistleblower.ca/content/latvia-case-against-neo-warning-whistleblowers, 69 O variantă de căutare este oferită de Jurindex, dar hotărârile nu sunt definitive și irevocabile, iar baza de date nu este completă. http://www.jurisprudenta.org/Search.aspx

71

În privința sprijinirii avertizorilor de integritate, poate fi menționată ca bună practică activitatea Centrului de Resurse Anticorupție în Justiție al Transparency International România71. Din practica TI România sunt detaliate exemplele de mai jos.

Educație

Asistenta universitară A.D., în cadrul catedrei de parodontologie din cadrul Universtității de Medicină a sesizat TI-România în legătură cu anumite practici preferențiale din cadrul catedrei unde predă. Astfel, în fapt a depus la registratura Universității cereri prin care solicită scoaterea la concurs a funcției didactice de șef de lucrări și conferențiar universitar, cerere la care nu am primit niciun răspuns. Acest demers și-a avut izvorul în faptul că, deși îndeplinea toate condițiile prevăzute de Legea nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic pentru a participa la un concurs organizat în vederea ocupării funcției didactice de conferențiar universitar, accesul său la această funcție este blocat prin refuzul repetat al șefului de catedră, domnul profesor universitar H. D., de a propune către Biroul Consiliului Facultății scoaterea la concurs a acestei funcții didactice. Mai mult, sesizează modul în care sunt scoase la concurs posturile didactice, care este pur aleatoriu, depinzând în mare măsură de bunăvoința șefului de catedră, deși autonomia universitară nu ar trebui înțeleasă în acest fel și nici nu există vreo prevedere expresă care să interzică încurajarea sau promovarea unor rude sau persoane aflate în relații patrimoniale sau în conflict de interes.

Potrivit art. 16. punctul d. din Carta Universității, unul dintre drepturile membrilor comunității universitare este și acela de a promova ierarhic, în acord cu prevederile legale și standardele stabilite de Senatul universitar. Mai mult, referitor la statul de funcții, potrivit prevederilor art. 84 alin. 4 din Legea nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic coroborate cu prevederile art. 165 lit. h din Carta Universității, există obligația șefului de catedră de consultare a membrilor acesteia în vederea întocmirii statelor de funcții pentru respectiva catedra și implicit a stabilirii posturilor vacante în vederea propunerii acestora pentru scoatere la concurs. Contrar însă, statele de funcții sunt întocmite în mod discreționar și părtinitor desființând abuziv posturile de șefi de lucrări existente în anii universitari precedenți.

A.D. a fost întreruptă din activitatea didactică la intervenția a Prof. Dr. H. D., fiindu-i încălcate drepturile: Art. 97. punctul 1 din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, Art. 8 punctul g din Carta Universității și Legea nr. 48/2002. Mai mult, potrivit art. 5, lit. c), A.D., ca avertizor sesizează practici sau tratamente preferențiale ori discriminatorii în exercitarea

70 Datele au fost extrase din rapoartele semestriale privind respectarea normelor de conduită a funcţionarilor publici, a standardelor etice şi implementarea procedurilor disciplinare – 2008-2012 - http://www.anfp.gov.ro/PaginaContinut.aspx?Id=23771 http://avertizori.ro/practici.html

72

atribuțiilor șefului ierarhic.

Litigii de muncă

D.A. a avetizat cu bună-credință încălcări ale legii, ale codului deontologic și a altor norme juridice din cadrul instituției publice – Oficiul Tehnic de Dispozitive Medicale din cadrul Ministerului Sănătății Publice, unde funcționează în calitate de inginer diplomat – ingineria și managementul calității. Astfel, acesta sesizează acte de neintegritate, incompetență și neglijență în serviciu a managerului OTDM, prin faptul că, la momentul ocupării postul de manager public nu avea studiile de specialitate minime necesare, acesta având studii miniere, în totală contradicție cu cerințele postului. Fraudarea exemenului pentru ocuparea postului s-a facut prin falsificarea anunțului și erijându-se în fața ministrului prin semnarea în calitate de director interimar a propriei numiri pe post. Mai mult, sesizarea trimite la posibile infracțiuni de corupție și posibile infracțiuni împotriva intereselor financiare ale Comunităților Europene (fondurile INFRAS), practici sau tratamente preferențiale ori discriminatorii în exercitarea atribuțiilor de manager, folosirea abuzivă a resurselor patrimoniale prin lipsirea din contabilitate a mijloacelor fixe, patrimoniul autorității OTDM fiind compus doar din imobile potrivit M.Of. 1256/2004, mijloacele fixe nefiind stipulate în Regulament și schimbarea identității instituției, administrarea frauduloasă a patrimoniului.

Referitor la evaluările neobiective ale A.N. în procesul de promovare și retrogradare, managerul L.C. a aplicat sancțiuni succesive, culminând cu desfacerea contractului de muncă, aplicarea tratamentelor discriminatorii prin amenințări, șantaj sau chiar violare a corespondenței.

Pe baza celor semnalate, TI-România a eliberat lui D.A: un certificat de avertizor. Acesta a fost invocat în instanță pentru a solicita anularea sancțiunilor aplicate. Instanța luând act de Legea nr. 571/2004, derogatorie de la dreptul comun, și analizând cauza pe fond, a anulat toate cele trei sancțiuni disciplinare, repunând partea în situația anterioară.

Poliție și administrație publică

În anul 2005, TI-România a fost sesizată de către un colectiv al unei instiuții specializate din cadrul Ministerului Administrației și Internelor cu privire la conduita directorului general adjunct, care viza modul de gestionare a instituției și disfunctionalitățile create. Ca urmare a demersurilor inițiate, personalul semnatar s-a putut prevala de protecția oferită în temeiul Legii nr. 571/2004, directorul general adjunct fiind destituit din funcție de către ministrul administrației și internelor.

Spania

În cazul Spaniei, există un regim legal asociat denunțării infracțiunilor de la nivelul autorităților publice cuprins în Codul de Procedură Penală. Conform acestuia, se stabilește că este datoria tuturor

73

cetățenilor de a denunța lipsa de integritate. Au fost adoptate mijloace de înlesnire a denunțării (cum ar fi punerea la dispoziția cetățeanului a unor linii telefonice speciale). Dar pentru ca denunțul să fie considerat valid, persoana denunțătoare trebuie să îl confirme și în mod formal (oficial).

Spania are un statul al funcționarilor publici care oferă o protecție sporită și previzibilitate în carieră. În Codul Muncii, sau în Codul Bunei Guvernări, nu sunt prezente prevederi legate de protejarea avertizorilor de integritate, iar printre angajați nu există în mod necesar o cultură a raportării „ilegalităților”. În rândul liderilor politici, conform OECD, nu există intenția de a promova și instala o protecție pentru persoanele care devin avertizori de integritate. OECD a realizat recomandări ferme pentru Spania în sensul îmbunătățirii situației persoanelor care raportează potențiale infracțiuni de corupție la nivelul administrației publice.

În anul 2012, măsurile anticorupție aplicate de Spania au fost examinate de OECD, iar concluziile raportului au subliniat faptul că drepturile funcționarilor publici au fost definite în statutul funcționarilor publici denumit el Estatuto Básico del Empleado Público, cuprins în Legea nr. 7/2007. Însă, nicio reglementare nu face referire la relaționarea față de raportarea unei infracțiuni posibile, anunțată cu bună-credință.

Ca răspuns la lipsa unei reacții din partea Guvernului, ONG-urile și uniunile salariaților au cerut îmbunătățirea legislației referitoare la „avertizorii de integritate”. Foarte puține cazuri de raportare au fost cuantificate în ultimii ani, iar liniile telefonice speciale sunt percepute drept ineficiente de către cetățeni.

Danemarca

Danemarca nu are o lege pentru protejarea avertizorilor de integritate și nu are o agenție care să aibă obiect de activitate dedicat consilierii și protejării acestor avertizori de integritare. Țara este singura din Europa de nord fără reglementări specifice pentru „avertizorii de integritate”. În plus, deciziile instanțelor în cazurile aduse în justiție prin această metodă au fost rare. La stadiul actual, cadrul legislativ aplicabil în spețele respective constă în legile referitoare la libertatea de exprimare și dreptul angajatului de a informa publicul despre infracțiuni și nereguli potențiale.

Angajații din domeniul public au permisiunea de a comunica informații confidențiale în cazul în care acest lucru le este cerut, acțiunea respectivă fiind considerată, astfel, de interes public, respectiv în propriul interes ori al unui terț. Însă, Codul nu protejează persoana care va avertiza

74

asupra unor fapte ilegale în cazul în care acțiunea se va întoarce împotriva acesteia prin represalii, motivul fiind predictibilitatea scăzută a acestor acte.

O altă lege, Codul Muncii, ce se aplică tuturor angajaților din Danemarca, aprobă compensarea în cazul în care un angajat este concediat în mod arbitrar însă, acea compensație este considerată drept foarte mică în raport cu valoarea consecințelor acțiunii de „whistleblowing”, respectiv povara răspunderii care cade mai mult pe umerii angajatului decât ai angajatorului.

Programată să intre în vigoare în luna ianurie 2014, o nouă lege va cere instituțiilor financiare supervizate de Autoritatea de Supraveghere Financiară din Danemarca să stabilească regimul pentru avertizori de integritate.

În locul legislației pentru avertizorii de integritate, piața muncii a fost reglementată prin acorduri agreate în mod voluntar în cazul plății și a condițiilor de muncă aferente relației dintre angajat și organizația de care aparține. Aceste reglementări sunt cuprinse în modelul danez de piață a muncii (the Danish Labour Market Model).

Legislația referitoare la libertatea de exprimare a cetățenilor și la dreptul și îndatorirea de a informa publicul cu privire la anumite nereguli este fragmentată. O structură mai bine concretizată de „whistleblowing bodies and suport” este prezentă în sectorul privat (Transparency International).

Liberul acces la informații și transparența

Letonia

Letonia a adoptat încă din 1998 o lege a informațiilor publice72. Aceasta a fost modificată de 9 ori de la data adoptării, ultima modificare fiind operată în anul 2009. Legea are drept scop asigurarea accesului publicului la informațiile deținute de către instituțiile publice sau organismele aflate sub jurisdicția acestora.

Legea prevede o procedură unică prin care o persoană poate obține informații publice. Pe lângă informațiile publice, legea stabilește și informațiile pentru care se instituie un acces limitat. Acestea sunt:

informațiile care au acest statut prin lege; informațiile elaborate doar pentru uz intern; informațiile care cuprind un secret comercial, cu excepția contractelor de achiziții încheiate

în conformitate cu Legea achizițiilor publice sau orice alt tip de contract pentru care au fost utilizate fonduri de stat sau ale autorităților locale;

informații privind viața privată a individului; informații cu privire la certificări, examene, proiecte depuse (cu excepția proiectelor a

căror finanțare este oferită în baza unei garanții de stat), concurență și alte procese de 72 http://likumi.lv/doc.php?id=50601

75

evaluare similare.

Orice persoană poate solicita, în scris, accesul la informații restricționate, fiind însă necesar să justifice cererea și să secifice scopul în care vor fi utilizate informațiile. Prin cerere, solicitantul se obligă să utilizeze informațiile numai în scopurile pentru care au fost cerute.

Informații publice sunt comunicate din oficiu și/sau la cererea oricărei persoane. Solicitările de informații sunt înregistrate, inclusiv cele formulate verbal sau prin intermediul poștei electonice. Instituțiile și autoritățile publice letone pot refuza să dea curs solictărilor de informații în cazul în care informațiile solicitate nu sunt proporționale cu resursele disponibile ale instituției, afectând performanța organizațională sau dreptul de acces la informații al unei alte persoane.În acest caz, autoritatea publică invită solicitantul la sediul său. Respingerea unei cereri de informații trebuie să indice baza legală a respingerii, precum și modalitățile și termenele în care această soluție poate fi contestată în instanța de judecată.

Informațiile pentru care nu este necesară prelucrarea sunt comunicate gratuit. Taxa percepută nu trebuie să depășescă costurile de prelucrare și multiplicare. Termenul de comunicare a informațiilor este de 10 zile în cazul în care informațiile nu necesită prelucrare, de 15 zile în cazul în care informațiile trebuie prelucrate și de 30 de zile în cazul în care informațiile trebuie procesate suplimentar.

Letonia este membră a Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă73 și urmărește patru obiective cheie în cadrul primului său plan de acțiune din cadrul Parteneriatului:

1. Îmbunătățirea calității implicării oganizațiilor societății civile și a societății în procesele de luare a deciziilor;

2. Îmbunătățirea calității serviciilor publice;3. Diminuarea corupției;4. Facilitarea accesului liber la informații și introducerea unei sistem de date publice deschise.

În cadrul obiectivului privind diminuarea corupției, Guvernul leton s-a angajat să: identifice toate funcțiile supuse riscului corupției și să crească remunerația pentru funcțiile

respective, astfel încât salariul să poată acoperi cheltuielile de bază ale unei gospodării; să adopte o lege prin care să stabilească obligațiile auditului intern în privința prevenirii

corupției; să includă drept criterii de performanță asociate fiecărei funcții publice integritatea și

legalitatea; să crească responsabilitatea autorităților locale în elaborarea și aplicarea unui sistem de

control intern;

73 Open Government Partnership - http://www.opengovpartnership.org/country/latvia

76

să publice toate posturile vacante în administrația publică și să stabilească proceduri deschise de selecție a angajaților;

adoptarea unei legi privind transparența activității de lobby; introducerea în legislație a principiului protecției avertizorilor de integritate; introducerea principiilor de guvernanță corporativă în cadrul companiilor deținute de stat

sau de autoritățile locale.

Începând cu luna iulie 2012, KNAB a publicat pe pagina sa de internet numele a 68 de funcționari publici sancționați disciplinar, precum și date despre faptele comise, care au legătură cu corupția.

În privința obiectivului privind facilitarea accesului liber la informații, Guvernul Letoniei s-a angajat să dezvolte un portal pentru transparentizarea elaborării legislației, iar, în octombrie 2013, acesta a adoptat Liniile directoare 2014-2020 pentru dezvoltarea societății informaționale ce includ prevederi privind datele publice deschise.

Planul de acțiune al Letoniei este aplicat de către un Consiliu de implementare al Memorandumului OGP din cadrul Cancelariei de Stat.

o România

Reglementările privind dreptul la informație au fost instituite prin Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările ulterioare și Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, cu modificările și completările ulterioare.

Aplicarea legislației este monitorizată de fiecare instituție sau autoritate publică în parte, acestea având obligativitatea elaborării unui raport anual privind implementarea Legii nr. 544/2001 și a Legii nr. 52/2003.

În baza rapoartelor individuale, Secretariatul General al Guvernului, Direcția pentru strategii guvernamentale elaborează un raport național de monitorizare asupra implementării Legii nr. 544/2001 și a Legii nr. 52/2003. Ultimul raport anual de monitorizare a fost publicat pentru anul 201274. Prin Strategia Națională Anticorupție 2012-2015, indicatorii relevanți privind implementarea Legii nr. 544/2001 și a Legii nr. 52/2003 au fost incluși în Anexa 2 Inventarul măsurilor preventive, iar una din temele pentru anul 2013 a misiunilor tematice de evaluare a stadiului de implementare a strategiei a fost accesul la informațiile de interes public.

România este membră a Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă75 și urmărește realizarea a două obiective în primul său plan de acțiune din cadrul Parteneriatului:

Facilitarea accesului publicului la informații în format open data (date deschise); Creșterea gradului de acces al publicului la informații și servicii publice furnizate online.

74 http://www.sgg.ro/index.php?lista-rapoartelor-de-activitate75 http://www.opengovpartnership.org/country/romania

77

România a dezvoltat un departament specializat în domeniul datelor publice deschise în cadrul Cancelariei Primului Ministru76 și un portal al datelor deschise - http://data.gov.ro/. Raportul privind progresele României în implementarea Parteneriatului77, publicat în luna octombrie 2013, subliniază stadiul publicării datelor deschise la nivelul a 17 ministere.

Spania

În prezent, nu sunt în vigoare reglementări legale referitoare la accesul publicului la informații. Acest lucru se va modifica în curând, Spania adoptând în anul 2013 o lege specifică pentru liberul acces la informațiile publice. Până la intrarea în vigoare a noii legi, informarea publică se realizează în baza articolului 105 din Constituția spaniolă, respectiv Legea nr. 11/2007 referitoare la accesul cetățenilor la servicii publice electronice.

Rolul noii legii este să îmbunătățească accesul la informația publică și să transparentizeze funcționarea instituțiilor publice78. Acest act legislativ are 3 direcții: creșterea și întărirea transparenței în viața publică, recunoașterea și garantarea accesului la informație și stabilirea obligațiilor de bună guvernare pe care funcționarii publici ar trebui să le respecte, dar și consecințele juridice ale încălcării liberului acces la informația publică.

Transparența administrației publice presupune două tipuri de acțiuni: comunicarea externă a instituțiilor și participarea cetățeanului. Prezentul studiu include cazuri de bună practică referitoare la transparența unor autorități locale, mai ales cu privire la procedurile administrative utilizate pentru a implica cetățenii în procesul de luare a deciziilor.

Avocatul Poporului implementează Mecanismul Preventiv Național (NPM), iar Consiliul Consultativ al Avocatului Poporului este structura care, prin lege, are responsabilitatea unei cooperări, la nivel legal și tehnic. În acest sens, i se atribuie și rolul de forum pentru dialogul și cooperarea cu societatea civilă. Astfel, sunt publicate planuri anuale care oferă cetățenilor informații referitoare la serviciile publice la care au dreptul, căile de atac atunci când consideră că s-a comis un abuz, resursele alocate.

Danemarca

Accesul la informație publică este reglementat în Legea privind Accesul la Date din Administrația Publică, inițiată în 1985. Lega asigură, cu câteva excepții, accesul la documentele primite sau realizate de către o autoritate administrativă, ca parte din activitatea desfășurată de aceasta.

76 Departamentul pentru Servicii Online și Design: http://ogp.gov.ro/77 http://ogp.gov.ro/wp-content/uploads/2013/10/Raport-de-autoevaluare.pdf78 Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm

78

http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm

Legea accesului la informații din Danemarca generează o serie de probleme, mai ales din cauza unei ponderi mari a clauzelor privind cazurile excepționale, care permite organelor publice să interzică accesul la informații sau să întârzie cererile. În același timp, o serie de studii demonstrează că de multe ori, nu este respectat, în practică, dreptul la informare.

Termenele pentru cererile aplicanților privind accesul la informații se respectă numai în jumătate din cazuri și doar 30% din cererile adresate Cabinetului Primului Ministru și Ministerului Justiției sunt rezolvate în termenul de 10 zile79.

Danemarca este membră activă în cadrul Parteneriatului pentru Guvernare Deschisă inițiat pentru promovarea unei guvernări bune și pentru întărirea democrației. Ca participant, Danemarca se obligă să modernizeze sectorul public și să îmbunătățească managementul resurselor publice. Transparența se realizează și prin creșterea transparenței proceselor de decizie, a utilizării mecanismelor de responsabilizare, a participării cetățenilor și a dialogului cu societatea civilă (Transparecy International).

Autoritățile administrației publice locale din Danemarca au dezvoltat o serie de practici pentru facilitarea accesului cetățenilor la serviciile publice, mai ales prin utilizarea noilor tehnologii și a media, astfel încât informația să ajungă către cetățeni. Un exemplu este Serviciul pentru Cetățeni din cadrul Primăriei din Copenhaga, care oferă servicii referitoare la stabilirea domiciliului, asigurarea accesului la servicii de sănătate, certificate de identitate și deces, acte de proprietate pentru locuințe, acte referitoare la statutul marital, demersuri pentru asigurarea pensiei etc. În prezent, există 7 centre de acest tip în Copenhaga, iar una dintre modalitățile de îmbunătățire a accesului la servicii publice se realizează prin utilizarea semnăturii digitale NewID/ “NemID”.

Primele 4 centre care au oferit servicii specializate cetățenilor au fost deschise publicului în 2004 de către Copenhagen Citizen Service, iar până în 2011 au mai fost create 2 centre (care oferă servicii aferente plății taxelor, eliberării pașaportului și a permisului auto), un centru de contact, un nou grup de servicii pentru cetățeni în Copenhaga, 5 centre rapide noi (quick centers) care înlocuiesc 3 din centrele de servicii.

Agenția pentru Digitalizare (Agency for Digitisation) a fost creată în 2011 ca parte din Departamentul pentru Modernizare Publică și Politici Sociale, departament ce aparține Ministerului Finanțelor. Agenția are un rol important în crearea cadrului de politici și operaționalizarea acestuia, astfel încât administrația să poată oferi servicii publice rapid și simplu pentru cetățeni.

Agenția pentru Digitalizare se ocupă de crearea relației cu instituțiile sectorului public prin cooperare de la nivel regional către centru, iar în sectorul privat agenția are ca parteneri de colaborare companii din industria ICT. Transformarea digitală în viziunea agenției presupune inovare, dialog şi curaj80, iar scopul este îmbunătățirea eficienței sectorului public, cu modernizarea livrării și eliberarea de resurse pentru alte destinații. Obiectivul Strategiei digitale daneze pentru perioada

79 Transparency International Denmark, 201180

79

2011-2015, este ca 80% din comunicarea dintre cetățean - companii și instituțiile sectorului public să fie digitală până în anul 2015.

Scopul reformei este ca fiecare municipalitate, regiune și minister/agenție să își transforme metodele de realizare a serviciilor publice și sarcinilor administrative, iar schimbarea să fie comunicată cetățenilor și companiilor pentru ca toți beneficiarii să se simtă confortabil și protejați cu noul sistem. Agenția realizează analize de eficiență, modele de colaborare, programe de sprijin, politici IT și creează noi procese tehnologice, cu scopul modernizării societății. Bugetul acesteia este de DKK 12 billion (EUR 1.6 miliarde) până în anul 2015.

Strategia daneză eGovernment pentru perioada 2011-2015 cuprinde următoarele direcții majore:

eliminarea metodelor de comunicare în format scris în relația dintre cetățean-companie–instituție a statului,

o nouă bunăstare de tip digital (new digital welfare) de care să beneficieze copii de vârstă școlară, pacienții, persoanele în vârstă, șomerii și studenții,

soluții digitale pentru o colaborare mai apropiată în sectorul public (infrastructură digitală robustă, baze de date comune pentru toate autoritățile, legislație care să sprijine serviciile digitale și un management eficient al soluțiilor adoptate în cadrul strategiei eGovernment).

Inițiativele eGovernment se aplică pentru următoarele obiective: eficientizarea comunicării cu cetățenii, încurajarea afacerilor prin curiere digitale, portale de informare dedicate, recrutare facilitată

în mediul online, date accesibile, studiu și cercetare în format digital pentru instituțiile de învățământ, colaborarea mai bună

cu pacienții, îmbunătățirea strângerii de informații referitoare la inițiative sociale, respectiv legate de

forța de muncă, platformă comună pentru administrarea problemelor de mediu, informație care poate fi strânsă și împărtășită eficient în cazul tuturor nivelurilor teritoriale și

de guvernare în folosul cetățeanului.

Audit Intern/Control

Letonia

80

În Letonia toate entitățile publice sunt auditate în mod regulat de către auditori interni sau auditori privați certificați, în cazul în care o autoritate nu are o unitate de audit intern.

Ministerul leton de finanțe este responsabil pentru coordonarea activităților de audit intern și planificarea comună pe termen lung a activităților de audit intern. În cadrul Ministerului de Finanțe, funcționează un departement de audit intern care dezvoltă politici de audit intern pentru administrația publică și supraveghează punerea în aplicare a acestora. Departamentul dezvoltă reglementări și ghiduri metodologice, evaluează activitatea unităților de audit intern, inclusiv avizează sistemele de control intern, oferă asistență și consultanță instituțiilor publice în domeniul auditului intern, supraveghează sistemul de certificare a auditorilor interni și coordonează formarea auditorilor interni din instituțiile publice și dezvoltarea calificărilor profesionale ale acestora.

În Letonia, a fost înființată prin lege, în 1994, o asociație profesională a auditorilor certificați 81. Asociația cuprinde 171 de auditori, persoane fizice, certificați și 139 de societăți comerciale. Asociația asigură monitorizarea respectării standardelor și normelor de etică profesională, precum și a altor norme profesionale aplicabile membrilor săi. Asociația reprezintă și protejează interesele membrilor săi, organizează examene de certificare a auditorilor, precum și eliberează licențe societăților comerciale de audit.

Asociația gestionează registrul auditorilor cetificați și a societăților comerciale certificate de auditori. Asociația organizează cursuri de formare profesională tip specializare pentru auditorii certificați. Nu în ultimul rând, asociația asigură controlul asupra calității activităților auditorilor certificați. Auditul este coordonat la nivel central de Oficiul de Audit de Stat (Curtea de Conturi), cea care organizează și controalele de audit la nivelul instituțiilor. Rapoartele Sigma observă că au fost luate măsuri de îmbunătățire a activității de auditare, activitatea de control s-a dezvoltat, controlul fiind orientat și spre depistarea elementelor de corupție. Cu toate acestea, sistemul de audit trebuie profesionalizat prin instruirea de specialitate a auditorilor interni82.

Toate instituțiile sunt auditate de către Oficiul de Audit de Stat (Curtea de Conturi), precum și de către auditorii interni. Oficiul de Audit de Stat este în primul rând interesat de rapoartele financiare, dar în auditurile sale Oficiul se poate confrunta și cu nereguli în achizițiile publice sau aspecte legate de corupție, care se transmit KNAB spre investigare. Nerespectare recomandărilor auditului are drept rezultat auditarea mai riguroasă, în viitor, a instituțiilor care nu se conformează83.

o România

Auditul intern a fost legiferat în România prin Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern. Obiectivul general al auditului public intern în entitățile publice îl reprezintă îmbunătățirea managementului acestora. Conform legii, în cazul identificării unor iregularități sau posibile

81 http://eng.lzra.lv/82 http://www.knab.gov.lv/uploads/eng/anticorruption_measures.pdf 83 Jourdin, Willis W. - Development of a Corruption Prevention Sustem in Public Procurement

81

prejudicii, auditul intern raportează imediat situația conducătorului entității publice și structurii de control intern abilitate.

Curtea de Conturi exercită auditul extern și are funcția de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, furnizând Parlamentului și respectiv unităților administrativ-teritoriale, rapoarte privind utilizarea și administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității.

În anul 2012, Curtea de Conturi a României a realizat 2.587 de acțiuni de verificare, din care peste 2.000 acțiuni de audit financiar sau al performanței. În urma misiunilor, Curtea de Conturi a constatat prejudicii de 236 de milioane de euro. Plecând de la aceste constatări, Curtea de Conturi atrage atenția în raportul său anual pentru anul 2012 asupra consecințelor unui slab management financiar: „Precizăm că necorectarea acestor deficiențe, pe lângă menținerea indisciplinei în domeniul gestionării resurselor financiare și a patrimoniului statului, vor avea ca efect, pe termen mediu și lung, diminuarea semnificativă a veniturilor bugetare, producerea de prejudicii bugetului de stat și bugetelor locale, precum și favorizarea actelor de corupție.”84

Spania

Direcția generală de inspecție și control financiar din cadrul Ministerului Finanțelor și Administrației Publice85 are misiunea de a realiza controlul legalității și oportunității, eficienței și eficacității cheltuirii fondurilor publice, la care se adaugă controlul pentru fondurile UE administrate de instituțiile din Spania, mai ales pentru cele prevăzute în Regulamentul 1083/2006 referitor la Fondul European pentru Dezvoltare Regională. Din punct de vedere funcțional, modelul de control intern are în vedere mai întâi controlul legalității și apoi auditul din punct de vedere economic. Dintre atribuțiile acestei direcții, putem enumera:

- Controlul intern prin funcțiile de audit și control financiar;- Conducerea și administrarea finanțelor publice;- Elaborarea previziunilor și conturilor bugetare;- Elaborarea și monitorizarea transferurilor publice și granturilor;- Rol de consultant pentru agenții publice și alte instituții publice;- Relația cu nivelul regional pentru colectarea informațiilor financiar-contabile, necesare

agregării bugetului public;- Colaborarea directă cu Ministerul Justiției, pentru cercetarea, analiza și combaterea

infracțiunilor economice la nivelul instituțiilor publice;- Controlul fondurilor europene, mai ales prin exercitarea funcției de audit.

84 Raportul de activitate pentru anul 2012 al Curții de Conturi a României.85 http://www.igae.pap.minhap.gob.es/sitios/igae/en-GB/Paginas/Inicio.aspx

82

Instituția realizează două tipuri de control: un control formal și un control de conținut (substanțial).- Controlul formal se referă la verificarea respectării legalității cheltuielilor, prin analiza

tuturor procedurilor care au stat la baza cheltuielii;- Controlul substanțial se referă la folosirea efectivă și eficacitatea utilizării fondurilor

publice.Controlul financiar este aplicat întregului aparat de stat, dincolo de natura instituției publice

controlate. Acesta se aplică și transferurilor publice sau granturilor. Controlul financiar al instituției implică controlul întregului sistem de management al instituției, mai ales din perspectiva acelor funcții care vizează administrarea eficientă, eficace și rațională a fondurilor publice. Aceste funcțiuni sunt completate de verificările realizate cu privire la cheltuirea fondurilor europene. În 2012, au fost realizate peste 671 de controale, la nivelul mai multor programe operaționale și a altor instrumente financiare europene. Controlul se realizează și cu privire la cheltuirea ajutoarelor de stat și subvențiilor alocate din fonduri europene.

Curtea de Conturi funcționează în baza Legii nr. 2/1982 (LOT), având funcția de asigurare a unei monitorizări riguroase a finanțelor publice spaniole, inclusiv auditul conturilor partidelor politice și verificarea cheltuielilor din campaniile electorale.

Danemarca

Biroul National de Audit86 este o instituție publică daneză, independentă, aflată în subordinea Parlamentului. Scopul instituției este de a asigura legalitatea și eficacitatea cheltuielilor publice în Danemarca.

Este parte a instrumentelor de control parlamentar din Danemarca, fiind o instituție independentă. Independența este reflectată și de posibilitatea de intervenție redusă a Parlamentului în funcțiile agenției. Garanția de non intervenție este asigurată, teoretic, de faptul că, doar 6 membrii ai Comisiei Parlamentare de Finanțe Publice, pot solicita realizarea unor controale într-un anumit minister sau o anumită agenție.

Structura și legislația permit instituției să realizeze auditurile pe care le consideră necesare, iar în acest sens, au posibilitatea de a accesa toate documentele publice relevante în scopul controlului anual. Una dintre activitățile importante este realizarea unor analize transversale, pentru a putea

86 http://uk.rigsrevisionen.dk/media/1390279/vbr_2012_uk.pdf

83

identifica bune practice la nivelul innstituțiilor comparate. Scopul organizației se referă la monitorizarea cheltuielilor guvernamentale și evaluarea performanței structurilor guvernamentale.

Instituția este gestionată în baza unui Plan Strategic pentru o perioadă de 4 ani, care are ca obiective, de exemplu pentru perioada 2012-2016, următoarele:

- Management intern de calitate și concizie în raportarea rezultatelor- Promovarea economiei, eficienței, eficacității și calității în administrație, - Dezvoltarea și modernizarea administrației financiare prin auditul din sectorul public, pe

baza experienței multisectoriale a instituției.

Aceste obiective stau la baza activității de audit pentru peste 170 de agenții guvernamentale și ministere, controlul fiind aplicat și universităților publice sau unor entități non-guvernamentale, precum Serviciile Feroviare Daneze sau compania ce gestionează metroul din orașul Copenhaga. Acestea se supun controlului datorită faptului că primesc bani publici pentru realizarea propriilor funcții. Instituția are autoritate și în ceea ce privește controlul la nivelul celor 5 regiuni administrative din Danemarca, mai ales asupra fondurilor rambursate sau transferate de Guvern. De asemenea, Biroul de Audit are funcție de audit pentru autoritățile administrației publice locale, cu privire la capitolele pentru care cheltuielile sunt integral sau parțial asigurate de către Guvern.

Biroul are o serie de înțelegeri privind realizarea auditului intern cu ministere sau alte agenții, utilizând concluziile auditorilor interni pentru a fundamenta concluziile din rapoartele sale de audit sectoriale sau multisectoriale. Biroul Național de Audit are sarcina de a audita și modul de cheltuire a banilor europeni în Danemarca. Anual se publică un raport de analiză, cel pentru 2012 a declarat ca satisfăcătoare modalitatea de cheltuire a acestor finanțări.

Ca și în alte state, din punct de vedere metodologic, auditul este împărțit în 3 clase:- Audit financiar – pentru a determina corectitudinea conturilor, - Audit conform – pentru a determina dacă au fost respectate prevederile legale, standardele

cheltuirii banilor europeni, conform contractelor, - Audit de performanță – pentru a observa dacă s-a ținut cont de principiile de raționalitate și

eficiență a cheltuirii banilor publici, la nivelul instituțiilor auditate.

Circuitul procedurii de control: Circuitul anual al auditului presupune relația dintre Birou – Ministere/Agenții și Parlament. Astfel, Biroul realizează un raport cu comentarii în baza controlului, raport pe care îl transmite Comisiei Parlamentare. Aceasta solicită Ministerului/Agenției în cauză un punct de vedere în baza raportului primit – Ministerul transmite acest punct de vedere Biroului de Audit și Comisiei Parlamentare – Biroul de Audit realizează un Memorandul în baza răspunsului pe care îl înaintează Comisiei Parlamentare, care transmite mai departe în Parlament concluziile

84

procesului.

Biroul era format, în 2012, din 258 de persoane angajate cu normă întreagă, dar trebuie punctată preocuparea pentru crearea unui mediu de muncă prietenos, pentru a menține personalul. Atenția la detalii este foarte mare în raportările Biroului. Raportul Anual pe anul 2012 cuprinde o serie de indicatori de performanță interni și externi. Dacă pentru mediul extern, aceștia raportează controale în peste 100 de instituții, mai ales guvernamentale, 13 analize multisectoriale etc., la nivel intern,se notează chiar și zilele de concediu medical, comparat cu nivelul anului 2011.

Până la 1 ianuarie 2013, Biroul Național de Audit (Rigsrevisionen) a realizat o schimbare majoră a organizației, restructurând toate departamentele și birourile. Scopul declarat pentru schimbare este să se creeze o abordare mai sistemică a auditului pe care îl întreprind.

Achiziții publice

Letonia

Transparența este elementul esențial care contibuie la reducerea corupției în sistemul de achiziții publice din Letonia. Această țară a dezvoltat un portal pentru gestionarea procedurilor de achiziții publice asemănător celui dezvoltat în România - http://www.iub.gov.lv/. În anul 2012, a fost înființat în cadrul Ministerului leton al Finanțelor, Biroul de monitorizare a achizițiilor publice, care are rolul de a monitoriza conformitatea contractelor de achiziții publice cu legea achizițiilor publice.

Conform raportului de activitate, pentru anul 2012, Biroul leton de monitorizare a achizițiilor publice a primit 1.020 de sesizări privind nerespectarea legislației achizițiilor publice, din care 798 au fost investigate, iar în 74 de cazuri au fost identificate nereguli87. Ca răspuns la problemele identificate, pentru prevenirea repetării neregulilor sesizate, Biroul a publicat ghiduri și linii directoare cu privire la încheierea acordului cadru sau la procedura de negociere și a inițiat o serie de modificări legislative, împreună cu Ministerul finanțelor. De asemenea, experții biroului au susținut, în anul 2012, 44 de seminarii cu autoritățile publice naționale și locale, la care au participat 2.315 persoane.

Letonia are două praguri sub care este permisă achiziția directă: 4.500 de euro (pentru bunuri și servicii) și 14.000 de euro (pentru lucrări). Peste aceste praguri și până la 30.000 de euro și, respectiv 170.000 de euro se aplică o procedură competitivă simplificată. Pentru achizițiile care depășesc pragurile de mai sus se aplică procedurile și regulile din directiva Uniunii Europene privind achizițiile publice. Achizițiile publice în sectorul utilităților publice nu sunt reglementate88.

87 http://www.iub.gov.lv/files/upload/IUB%202012.gada%20vadibas%20zinojums.pdf88 OECD (2010), “Public Procurement in EU Member States - The Regulation of Contract Below the EU Thresholds and in Areas not Covered by the Detailed Rules of the EU Directives”, Sigma Papers, No. 45, OECD Publishing. doi: 10.1787/5km91p7s1mxv-en

85

În privința achizițiilor publice, măsurile de prevenire și combatere a corupției se concentrează asupra fondurilor europene. În acest sens, KNAB desfășoară schimburi de informații, investigații administrative, instrumentează dosare penale și derulează campanii de informare a funcționarilor publici. Pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene, KNAB realizează o analiză în detaliu a declarațiilor de avere și de interese ale funcționarilor publici implicați în administrarea și managementului fondurilor europene cu scopul de a detecta cazuri de conflicte de interese și alcoare abuzivă a fondurilor.

Studiu de caz 1

O municipalitate din Letonia a implementat proiectul cu titlul „Transformarea unui complex de clădiri în sinagogă”. KNAB, pe baza documentelor de achiziții publice, a identificat indicii privind încălcări ale legii achizițiilor publice, de exemplu, încălcări ale legii în procesul de evaluare a ofertelor depuse de către solicitant (conform legii, solicitantul este exclus de la participarea în continuare la procedura de achiziții publice în cazul în care înregistrează restanțe la plata impozitelor sau taxelor de asigurări sociale în Letonia sau în țara în care este înregistrat).

Informațiile au fost tansmise de KNAB autorității competente pentru evaluarea achizițiilor publice – Biroul de monitorizare a achizițiilor publice, care a confirmat existența unei încălcări a legii de către comisia de achiziții publice municipală care a desfășurat licitația fără a exclude ofertanții cu restanțe de la respectiva procedură.

Ca sancțiune au fost stabilite cheltuieli nejustificate 349.950.09 dolari SUA per proiect, care vor fi suportate de resursele financiare publice locale.

Studiu de caz 2

O municipalitate din Letonia a implementat proiectul „Restaurarea și reconstrucția muzeului Pamatēkas”. KNAB, pe baza documentelor analizate, a identificat indicii privind încălcări ale Legii achizițiilor publice. De exemplu, în cadrul etapei de încheiere a contractului, municipalitatea a schimbat regulamentele anexate la condițiile contractului (astfel a fost încălcat principiul liberei

86

concurențe și egalității de tratament pentru că, schimbarea condițiilor contractuale influențează oferta fiecărui participant la procedură).

După obținerea avizului Biroului leton de monitorizare a achizițiilor publice în calitate de autoritate competentă să verifice respectarea legii privind achizițiile publice, informațiile au fost raportate Mecanismului Financiar al Spațiului Economic European, precum și donatorilor mecanismului financiar, reprezentați de către Biroul Mecanismului Financiar. Donatorul a recunoscut costurile neeligibile, în schimb a aplicat o corecție financiară de 25% din costurile eligibile, , respectiv o scădere corespunzătoare în totalul costurilor eligibile ale proiectului de cel puțin 117.920,50 EUR

o România

În România, există trei instituții cu competență în monitorizarea procesului achizițiilor publice și soluționarea contestațiilor: Autoritatea Națională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achizițiilor Publice89 (ANRMAP), Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor90(CNSC) și Unitatea pentru Coordonarea şi Verificarea Achizițiilor Publice91(UCVAP). Legislația privind achizițiile publice cuprinde măsuri de asigurare a transparenței și prevenirii corupției. ANRMAP a elaborat și un cod de conduită etică în achizițiile publice92.

ANRMAP are atribuții legale în privința constatării faptelor prin care se încalcă sau se eludează prevederile legale în domeniu și sesizării organelor de urmărire penală, atunci când, în urma desfășurării procedurilor de supraveghere există indicii cu privire la săvârșirea unor infracțiuni. ANRMAP colaborează și primește sesizări de la mai multe tipuri de autorități publice: autorități de management, organe de cercetare penală, UCVAP, Curtea de Conturi. În cursul anului 2012, ANRMAP a primit 639 de sesizări, din care 64 de sesizări de la Direcția Națională Anticorupție, 128 de sesizări de la Curtea de Conturi, 38 de la Corpul de control al primului-ministru, 5 de la Departamentul de Luptă Antifraudă, 34 de la Inspectoratul General al Poliției Române și 15 de la autoritățile de management. Potrivit raportului pe anul 2012 „ca urmare a celor 639 de sesizări repartizate direcției au fost efectuate 290 de acțiuni de control. Cele 290 de acțiuni de control au vizat legalitatea atribuirii a 1.278 de proceduri în urma cărora s-au încheiat contracte de achiziție publică, la care se adaugă 827 de achiziții directe93”. La rândul său, ANRMAP a identificat indicii

89 Atribuții în monitorizarea, analiza, evaluarea și supravegherea modului de atribuire a contractelor de achizitie publică.90 Consiliul desfășoară o activitate administrativ-jurisdicțională și este competent să soluționeze contestațiile formulate în cadrul procedurii de atribuire, înainte de încheierea contractului, prin complete specializate.91 Atribuții de verificare pentru asigurarea conformității cu legislația din domeniul achizițiilor publice a procedurilor și a documentelor întocmite în timpul derulării acestora în vederea atribuirii contractelor de achiziție publică.92http://www.google.ro/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=4&cad=rja&ved=0CEQQFjAD&url=http%3A%2F%2Fwww.anrmap.ro%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2Fdocumente%2Fdocumente-951.doc&ei=T_uTUu_DJoatywOipYGQCw&usg=AFQjCNGo8yzWs5Dfmj4Mv-c72lF29BThNw&sig2=CiWkpnbj7ZAldCXXGFQBQg93 Raportul annual 2012 al ANRMAP, p 48

87

privind săvârșirea de infracțiuni în procesul achizițiilor publice și a sesizat DNA (2 cazuri) și DLAF (4 cazuri). ANRMAP a identificat și 5 posibile cazuri de conflicte de interese pentru care a sesizat ANI.

În privința bunelor practici pot fi menționate proiectele organizațiilor neguvernamentale de prevenire a corupției în achiziții publice: Transparency Internațional România, Freedom House România, Institutul pentru politici publice. Astfel Transparency International România a identificat vilnerabilitățile la corupție și modalitățile de manifestare a corupției în fiecare fază a procesului achizițiilor publice, propunând o serie de măsuri de reducere a vulnerabilităților identificate94. Freedom House România desfășoară proiectul „Combaterea criminalității în domeniul achizițiilor publice” în care publică ghiduri operative și instruiește magistrații și ofițerii de poliție judiciară în domeniul fraudei din fonduri europene, asigurând schimbul de experiență la nivel de traineri, experți și personal managerial din cadrul instituțiilor din România și alte state din Europa95. Institutul de Politici Publice a realizat o analiză a transparenței și integrității procesului de achiziții publice, propunând Guvernului și tuturor factorilor interesați trei alternative de politici publice care să asigure transparența procesului și reducerea corupției96.

Spania

Spania a adoptat Directivele 18/2004 și 17/2004 prin Legilea nr.30/2007 și 31/2007. La fel și transpunerea Directivelor mai recente ale CE, nr. 66/2007 și 81/2009. Achizițiile publice și managementul finanțelor publice, inclusiv contractele din sectorul public, sunt reglementate în articolele 37, 135, 138, 145, 174, 310-314 din Legea nr. 30/2007 (Contratos del Sector Público), în articolele 101-108, 111, 130 din Legea nr. 31/2007 și în articolul 3 din Legea nr. 34/2010.

Legea nr. 31/2007 aduce importante reglementări, referitoare la obligațiile Autorităților Contractante din Spania. Un element important vizează promovarea licitațiilor cu ajutorul mijloacelor electronice, în vederea asigurării unui grad ridicat de transparență. Astfel, autoritățile contractante au obligația creării unui profil de achizitor online.

Totuși, recomandarea la nivelul administrației publice este ca toate instituțiile publice care realizează achiziții, să utilizeze instrumentul de licitație electronică, aplicabil tuturor formelor de contracte și praguri97. La nivelul procedurilor, legislația prevede o perioadă redusă de desfășurare a licitației, pentru sumele prevăzute la pragul minim. Conform legislației spaniole, articolul 126 din Legea nr. 30/2007, achizitorul nu este obligat să utilizeze procedura de achiziții, cu publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, pentru sume sub 15.000 de Euro.

94Raportul complet al vulnerabilităților și măsurilor de remediere poate fi descărcat de aici: http://www.transparency.org.ro/proiecte/proiecte_incheiate/2010/proiect_3/Identificarea%20si%20prevenirea%20coruptiei%20in%20achizitiile%20publice.pdf95 Mai multe detalii despre produsele realizate în cadrul proiectului (ghiduri operaționale) și despre rezulatele proiectului sunt disponibile la adresa: http://freedomhouse.ro/ISEC/96 Raportul complet al Institutului de Politici Publice poate fi descărcat de aici: www.ipp.ro/protfiles.php?IDfile=13497http://www.ppneurope.org/docs/ItalianPresidency/Comparative%20survey%20on%20PP%20systems%20across%20PPN.pdf

88

Achizițiile publice sunt realizate la nivelul instituțiilor în mod transparent și sunt administrate de comisii de licitație, alcătuite mai ales din persoane din managementul instituțiilor. Agenția coordonatoare din domeniul achizițiilor este Consiliul Consultativ pentru Achiziții Publice, care are și birouri regionale, ce au rol de monitorizare și oferă consultanță de specialitate pentru autoritățile administrației publice.

Legea privind contractele din sectorul public a fost modificată în 2011 după ce Comisia Europeană a inițiat o procedură de infringement. Amendamentele aduse legii au redus posibilitatea ca autoritățile locale să modifice prevederile contractelor de achiziții publice după ce acestea sunt semnate, practică considerată discriminatorie pentru ceilalți participanți la achiziție, generând o încălcare a liberei competiții.

Legea cu privire la contractele publice mai are o prevedere referitoare la asigurarea unui mediu transparent și competitiv, cuprinzând sancțiuni pentru companiile care au fost acuzate de dare mită sau corupție, prin interdicția de a participa în contracte de achiziții publice. Companiile sau cetățenii care au încălcat legea, vor fi trecuți automat în Registrul Oficial privind interdicția de a participa în proceduri de achiziții. Codul Penal, așa cum arătam și mai sus, interzice participarea în proceduri pentru perioade între trei și șapte ani, pentru companiile care și-au creat un avantaj nejustificat cu ajutorul mitei.

Pentru a asigura transparența și informarea legală, anunțurile privind achizițiile publice sunt publicate în: anunțurile privind achizițiile publice realizate de Guvern, Monitorul Oficial, ziare ale regiunilor autonome. Spania publică în Monitorul Oficial toate anunțurile de achiziții publice.

Autoritatile contractante au obligatia publicarii pe site, in timp real, a informațiilor referitoare la membrii comisiei de evaluare a ofertelor, numele ofertanților, valoarea ofertei financiare, procesele verbale intermediare de evaluare. Ofertele trebuie depuse în plicuri închise și sigilate, din acest punct de vedere existând garanții ferme privind securitatea și anonimitatea ofertei.

Referitor la perioada de valabilitate a unei oferte depuse, acest element este bine detaliat în legislația din Spania. Astfel, criteriul de atribuire este factorul care condiționează perioada de valabilitate a achiziției și ofertelor. Dacă criteriul de atribuire este prețul cel mai mic, perioada este de maxim 15 zile, în timp ce, pentru oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic, perioada maximă este de 30 de zile.

Controlul și supervizarea legalității procedurilor de achiziții publice se realizează pe două paliere: intern și extern. Controlul și supervizarea legalității procedurilor de achiziții publice pentru palierul intern este asigurat de funcționari din cadrul Direcției Generale de Inspecție și Control din cadrul Ministerului Finanțelor, în timp ce pentru palierul extern este asigurat de către Curtea de Conturi spaniolă (Tribunal de Cuentas).

89

Danemarca

Danemarca a implementat Directiva aferentă Achizițiilor Publice (the Public Procurement Directive) (Directive 2004/18/EC) și Directiva pentru Utilități (Directiva CE 2004/17/EC) direct în legislația daneză prin Ordonanțele cu nr. 712 (15 iunie 2011) și nr. 936 (16 septembrie 2004).

În 2011, Directiva 2009/81/EC referitoare la procedura de achiziții publice în anumite sectoare de activitate (apărare și securitate) a fost implementată în legislație prin Ordonanța nr. 892 (17 August 2011).

Autoritatea pentru Concurență din Danemarca (the Danish Competition Authority) poate evalua dacă au fost încălcate normele privind achizițiile publice, însă această instituție nu poate emite ordine sau notificări de interdicție (orders or prohibition notices). Pe de altă parte, instituția are dreptul de a aduce aceste contracte publice în fața judecătorilor de la Consiliul pentru Soluționarea Contestațiilor privind Contractele Publice. Pentru rezolvarea plângerilor de acest tip termenul de rezolvare este de maxim 2 ani, perioadă calculată de la data publicării de către autoritatea contractantă a anunțului în sistemul internațional Tenders Electronic Daily (TED).

Pentru procedurile de achiziții publice din Danemarca, se utilizează un prag minim pentru achizițiile directe în valoare de 67.000 de Euro98. Danemarca mai are o particularitate, în sensul în care, în legislația privind utilitățile publice, există proceduri diferite privind pragurile. Deși Danemarca nu are legislație care să prevadă procedura pentru achizițiile care implică aceste praguri minime, autoritățile contractante sunt totuși obligate să își creeze proceduri interne în acest sens.

Danemarca are o procedură diferită pentru contractele de lucrări și pentru cele de servicii. Autoritățile utilizează proceduri simplificate sau restrictive conform reglementărilor ce se aplică contractelor de lucrări sub 40.000 de Euro. Autoritățile administrației centrale sunt obligate să solicite oferte și să publice anunțuri privind contractele care depășesc pragurile de mai sus.

Cu privire la publicarea anunțurilor privind achizițiile publice, legea prevede obligația publicării, dar nu precizează dacă anunțul trebuie publicat în print sau online. Sistemul de achiziții publice din Danemarca este caracterizat în general de absența procedurilor care să reglementeze operațiunile de achiziții publice. De cele mai multe ori, autoritățile contractante utilizează mijloace diferite pentru a realiza o achiziție, unele organizând comisii tehnice care să sprijine luarea unor decizii, în timp ce altele nu organizează aceste comisii. Comisiille nu au caracter permanent. O altă particularitate a sistemului danez vizează obligația autorităților contractante de a avea o ședință publică de deschidere a ofertelor în cadrul achizițiilor de lucrări, dar nu au obligația unor sesiuni transparente de deschidere pentru celelalte tipuri de licitații.

În Danemarca nu sunt reglementate alte două operațiuni importante: obligația informării și consecințe pentru anularea unei proceduri sau perioada de valabilitate a unei proceduri de achiziție

98 OECD 2010, pp 15, PP in EU member states

90

publică. Acest lucru poate duce la prelungirea unei proceduri sau scurtarea sa, în funcție de nevoile autorității contractante.

Revolving Doors Policies

Letonia

Legea privind conflictele de interese, articolul 9, reglementează și pantouflage-ul. Astfel, persoanelor care au reprezentat statul sau o autoritate publică în consiliul de administrație al unei societăți comerciale le este interzis ca timp de 3 ani de la ieșirea din serviciul public să primească direct sau prin intermediari orice fel de beneficii financiare care nu sunt legate direct de realizarea unor atribuții, să cumpere acțiuni sau proprietăți de la respectivele societăți comerciale, să ocupe o altă funcție în cadrul respectivei societăți comerciale.

Demnitarii importanți ai statului (președintele republicii, parlamentarii și funcționarii parlamentari, membrii guvernului, guvernatorul Băncii Naționale a Letoniei și adjunctul său, membrii Consiliului de administrație al Băncii Naționale a Letoniei, Auditorul General, membrii Oficiului de Audit de Stat, șefii departamentelor de audit ai Oficiului de Audit de Stat, directorul Biroului pentru Protecția Constituției și adjunctul său, șeful Biroului de prevenire și combatere a corupției și adjunctul său, directorul general și directorii de administrare a serviciului veniturilor de stat, membrii consiliului de utilități publice, membrii consiliului Comisiei de finanțe și a pieței de capital, precum și rude ale funcționarilor publici în cauză), timp de doi ani de la ieșirea din serviciul public, nu pot fi comercianți individuali, asociați, acționari sau parteneri la societățile comerciale care derulează contracte cu statul sau cu autoritățile publice locale, care primesc resurse financiare de la stat, credite garantate de stat sau resurse din fondul de privatizare, cu excepția cazului în care astfel de contracte sau fonduri sunt alocate pe baze competitive (licitație publică deschisă).

Persoanele din conducerea autorităților publice locale și consilierii locali, timp de doi ani de la terminarea mandatului, nu pot fi comercianți persoane fizice, asociați, acționari sau parteneri la societățile comerciale care beneficiază de contracte, credite sau resurse financiare de la autoritatea publică locală din care au făcut parte, cu excepția alocării respectivelor contracte sau resurse prin licitație publică deschisă.

Pe lângă aceste prevederi specifice, demnitarii și funcționarii publici au o interdicție generală timp de doi ani de la încheierea mandatului de a cumpăra bunuri imobile sau de deveni asociat, acționar, partener sau angajat la societățile comerciale pentru care, în exercitarea îndatoririlor funcției publice, au luat decizii sau au participat la luarea deziilor privind încheierea de contracte comerciale sau alocare de resurse, sau în cazul cărora au exercitat activități de monitorizare și control.

91

Demitarii și funcționarii publici letoni care, înainte de asumarea funcției publice, au exercitat funcții în sectorul privat, nu pot emite acte administrative care afectează activitățile societăților comerciale în cauză, timp de doi ani de la încetarea raporturilor cu respectivele societăți comerciale.

o România

Conceptul de pantouflage este reprezentat în legislația din România prin art. 94, alin. 3 din Legea nr. 161/200399. Interdicția se referă doar la funcționarii publici, nu și la demnitari. Interdicția se referă doar la funcțiile din mediul privat exercitate după părăsirea funcției publice, nu și la funcțiile exercitate înainte de ocuparea funcției publice. În practică, nu există instrumente de monitorizare a acestei prevederi legale din moment ce foștii angajați nu mai au obligația de a depune declarații de interese după momentul părăsirii funcției publice.

Spania

Spania a reglementat problema angajării după părăsirea serviciului public, la nivelul legii privind Conflictul de Interese. Astfel, un fost demnitar sau înalt funcționar public nu are voie să se angajeze la firme care au legătură cu fostul loc de muncă și nici să aibă mai mult de 10% acțiuni la firme care au contracte cu statul pentru o perioadă de doi ani de la încetarea mandatului.

Spania a introdus o serie de sancțiuni, aplicabile în egală măsură foștilor membri ai guvernului și înalților demnitari care încalcă regulile privind patouflage-ul. Aceste sancțiuni se aplică și companiei care l-a angajat pe fostul membru al guvernului, înaltul demnitar sau persoana cu funcție de conducere.

În cazul în care pentru foștii demnitari/înalți funcționari publici încălcările Legii nr. 5/2006 se încadrează la capitolul infracțiuni foarte grave, legea prevede publicarea în Monitorul Oficial a unei declarații privind încălcarea procedurilor privind angajarea după perioada în care a exercitat o funcți epublică, declarație care va împiedica persoana în cauză să ocupe funcții publice pentru o perioadă între 5 și 10 ani.

În cazul firmei, o astfel de declarație va împiedica firma să participe la proceduri de achiziții publice, pe toată perioada de interdicție care se aplică și fostului funcționar public.

O pedeapsă suplimentară prevăzută de Codul Civil se referă la posibilitatea ca fostului angajat să i se reducă cuantumul pensiei de serviciu.

99 Funcționarii publici care, în exercitarea functiei publice, au desfasurat activitati de monitorizare si control cu privire la societati comerciale sau alte unitati cu scop lucrativ de natura celor prevazute la alin. (2) lit. c) nu pot sa-si desfasoare activitatea si nu pot acorda consultanta de specialitate la aceste societati timp de 3 ani dupa iesirea din corpul functionarilor publici.

92

Sursa: OECD, Post public employment, Good practices for preventing conflict of interest

Pantouflage-ul în Spania este prevenit prin politicile ce reglementează cariera funcționarilor publici. În acest sens, Institutul Național de Administrație Publică organizează sesiuni de instruire privind etica în administrație, la toate nivelurile, pentru angajații autorităților administrației publice centrale. Cursurile cuprind teme, precum: principii de etică aplicabile administrației publice, principii de drept, reglementările constituționale privind serviciul public, analiza conduitei în sectorul public, modul de utilizare a resurselor publice, diferențierea interesului public de cel privat, valori de etică asociate culturii administrative (OECD, 1999).

Danemarca

Danemarca nu a reglementat relațiile de muncă după părăsirea sectorului public. La începutul unui nou mandat public, membrii Guvernului sunt de obiecei obligați să declare pozițiile pe care le-au ocupat anterior sau activitățile politice în care au fost implicați.

Legea privind Administrația Publică, prin capitolul 2, secțiunea 3 (Denmark Public Administration Act) definește situațiile de incompatibilitate pentru angajații din cadrul administrației publice, element ce poate fi utilizat pentru a observa și posibilele situații de pantouflage, monitorizate mai ales la nivelul organizațiilor neguvernamentale sau societății civile. Aceste prevederi se referă la:

- au un interes personal ori financiar pentru o anumită soluționare sau care au reprezentat anterior persoane în aceleași circumstanțe;

- soțul/soția ori persoane care sunt rude sau afini, cu relaționare pe linie directă, au un interes personal ori financiar special pentru o anumită soluție câștigătoare a contractului, respectiv au reprezentat anterior persoane în aceleași circumstanțe și având interese asemănătoare;

- este implicată în managementul organizațiilor care au calitatea de licitator (ofertant) ori sunt asociați în scopul susținerii interesului unei firme, parteneriat sau orice altă asociere legală care să aibă interes pentru o soluție favorabilă acestora;

- persoana este subiectul plângerii ori se realizează controlul ori supervizarea de către altă autoritate, persoana a avut anterior atribuții asemănătoare autorității supervizoare și a făcut parte din rândul persoanelor cu rol decizional ori de implementare a măsurilor respective (există alte motive care să puna la îndoială imparțialitatea.

Coduri de conduită

Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva Corupției a stabilit un catalog de conduită referitoare la faptele de corupție în sfera administrației publice, acte ce trebuie cercetate prin

93

mijloace disciplinatorii atunci când se încalcă declarația de interese a funcționarilor publici, reglementările gestiunii fondurilor publice, respectiv codurile de conduită ale funcționarilor publici.

Letonia

Conform legii privind conflictele de interese, demnitarii și funcționarii publici letoni trebuie să acționeze în conformitate cu codurile de etică aprobate pentru respectiva profesie, domeniu sau sector de activitate.

o România

România a adoptat începând cu anul 2004 multiple coduri de etică și conduită pentru diverse categorii de angajați publici: Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, republicată; Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autoritățile şi instituțiile publice; H.G. nr. 991/2005 pentru aprobarea Codului de etică şi deontologie al polițistului; Hotărârea CSM nr. 328/2005 pentru aprobarea Codului deontologic al judecătorilor şi procurorilor. Monitorizarea respectării acestor coduri este dificilă pentru că fiecare cod are un mecanism diferit de raportare și monitorizare. Singurul cod de conduită care permite verificarea implementării este cel al funcționarilor publici. Prin intermediul rețelei consilierilor de etică, Agenția Națională a Funcționarilor Publici centralizează semestrial situația procedurilor disciplinare. Datele din raportele ANFP sunt compilate în tabelul de mai jos.

Statistica procedurilor disciplinare 2009 2010 2011 2012

Nr. funcționarilor publici cercetați disciplinar 1122 901 869 674

% al funcţionarilor publici cercetaţi disciplinar din nr. total de funcţionari publici 1,0 0,8 0,7 0,6

Nr. de sesizări privind abateri disciplinare 1077 740 755 673

Nr. de rapoarte ale comisiilor de disciplină 1072 916 826 573

Nr. de sesizări respinse de comisiile de disciplină 586 356 453 280

% sesizărilor respinse 54,66 38,86 54,84 48,86

Nr. de sesizări în urma cărora comisiile de disciplină au propus sancțiuni disciplinare 486 560 373 293

% sesizărilor în urma cărora au fost propuse sancţiuni disciplinare 45,34 61,14 45,16 51,14

Nr. de sancțiuni disciplinare aplicate 571 370 312 256

94

din care mustrări scrise 307 232 139 119

% mustrări scrise 53,77 62,70 44,55 46,48

din care sancțiuni mai severe 264 138 173 137

% sancţiuni severe 46,23 37,30 55,45 53,52

Nr. de cazuri transmise procurorului, existând indicii privind săvârșirea unor infracțiuni 50 22 32 20

Nr. total de funcționari publici 112.944 112.944 120.684 120.684

Spania

Codul de Conduită pentru Funcționarii Publici se regăsește la articolul 12 din Codul de Conduită (2001)1 și în articolele 259, 262, 404, 405, 406, 418, 506, 507, 508 din Codul Penal.

Codurile și îndatoririle de conduită pentru Guvern și angajații din sectorul public sunt realizate în baza Legii nr. 30/1992 (26 noiembrie) referitoare la regimul administrațiilor publice și la procedurile administrative comune/uzuale. Acestea sunt cuprinse în articolele 28 și 29, articole în care este definită datoria de abținere. De asemenea, sunt reflectate în Legea nr. 7/2007 (12 aprilie), care conturează Statutul pentru angajați publici (secțiunile 52-54).

o Danemarca

Conform Codului de Conduită în Sectorul Public (God adfærd i det offentlige) angajații trebuie să fie, în general, extrem de reticenți în acceptarea cadourilor în legătură cu desfășurarea activităților de serviciu. O persoană căreia i s-a oferit un cadou din partea unei persoane sau companie trebuie, așadar, să nu accepte cadoul deoarece acceptul pune sub semnul întrebării calitatea de angajat în sectorul public. Cadourile trebuie refuzate și în cazul în care persoana care oferă nu este subiectul vreunei sarcinii realizate de instituția din sectorul public.

Codul de conduită anticorupție DANIDA (the Danida Anti-Corruption Code of Conduct) are drept scop asigurarea unui comportament demn și o etică a muncii caracterizate prin standarde ridicate pentru personal și integritate organizațională. Codul se aplică personalului Ministerului Afacerilor Externe, personal care gestionează fondurile externe ale Danemarcei. Codul se aplică și celor cu care acești funcționari intră în contact.În cazul conduitei funcționarilor publici, pe lângă codul de conduită se mai aplică o serie de alte reglementări: legi generale, reguli și bune practici,

95

reglementări ale relației de muncă între angajații statului, legi specifice funcționării asociate oficialilor publici danezi („Tjenestemandsloven”, „Offentlighedsloven”, „Forvaltningsloven”, „guidelines from Ombudsmanden” etc.).

Autoritatea de Stat pentru Angajați (the State Employer’s Authority) a publicat la rândul său un Cod de Conduită în Sectorul Public (God adfærd i det offentlige), cod care definește comportamentul etic la nivelul sectorului public, și care conține valori precum: deschiderea, democrația, integritatea, independența, imparțialitatea și loialitatea. Conform acestui cod, funcționarii din sectorul public au datoria să își facă meseria într-un mod flexibil și eficient, cu standarde ridicate la nivelul seviciilor oferite. În cazul în care anumite acțiuni ale instituției publice în cauză pot părea ilegale, angajatul se va conforma direcției luată de instituție, chiar dacă există dubii în ceea ce privește legalitatea acțiunilor întreprinse de instituție. Stabilirea ulterioară a aspectelor ilegale va aduce la lumină responsabilii. Angajatul este obligat să raporteze managementului instituție dacă se află într-o situație în care nu poate fi imparțial.

Codul de conduită împotriva corupției (Denmark Anti Corruption Code of Conduct, 2004) cuprinde o serie de articole, după cum urmează:

Art 2.2. Utilizarea nepotrivită a influenței legate de poziția publică și a resurselor publice: nu se va folosi influența oferită de poziția deținută pentru satisfacerea intereselor private ale persoanelor sau entității, în sensul oferirii de avantaje personale. Nu se vor folosi resursele publice, privind facilități, servicii sau resurse financiare ale sectorului public decât cu acordul (permisiunea) legal al instituției. Angajatul nu trebuie să se implice în anumite afaceri, respectiv să aibă beneficii financiare din activități incompatibile cu postura de funcționar public, a funcției pe care o ocupă și a sarcinilor aferente postului. Spre exemplu, nu este permisă utilizarea autorității funcției respective pentru a beneficia de reduceri sau gratuitate pentru serviciile de transport.

Art. 2.6. Anti-corupție: În acord cu principiul de „zero toleranță”, angajații sunt obligați să raporteze suspiciunea sau delictul legat de corupție, comise de colegi sau alte persoane. Prima persoană către care se va îndrepta plângerea legată de corupție va fi superiorul ierarhic.

Elementele prezentate mai sus ca trăsături definitorii pentru politicile anticorupție la nivelul statelor analizate în cadrul comparației oferă o imagine a modului în care acestea au ales instituțiile și instrumentele cele mai potrivite pentru a reduce corupția, mai ales la nivelul administrației publice. Se pot observa diferențe importante între țări, diferențe care rezultă din tradiția administrativă a statului, precum și din modul de funcționare a administrației publice.

Indicatorii internaționali privind corupția plasează Danemarca pe locuri fruntașe atunci când măsoară integritatea la nivelul administrației publice. Percepția foarte bună a firmelor și cetățenilor danezi despre țara lor se datorează în mare măsură și faptului că situația materială, securitatea și calitatea vieții sunt la un nivel foarte ridicat.

96

Spania se află într-o dinamică negativă în evaluările privind corupția, în ultimii ani, indicatorii reflectând o scădere a încrederii în instituțiile publice, din cauza scandalurilor din perioada 2007-2012 și a crizei economice și financiare care încă afectează Spania. Scorurile Spaniei la analiza indicatorului CPI cu privire la încrederea în instituții sunt cele mai scăzute, din toate cele 4 state analizate. Un procent de peste 80% din repondenți afirmând că nu au încredere în partidele politice.

România are scoruri negative în ceea ce privește percepția corupției, în creștere foarte ușoară față de acum 10 ani, dar la distanță foarte mare de Spania și Danemarca. Corelațiile sunt negative la nivelul tututor indicatorilor, atât în ceea ce privește controlul corupției, cât și atunci când este vorba de domnia legii, funcționarea instituțiilor, situația în care operează mediul de afaceri sau încrederea în instituții. A crescut în ultimii ani încrederea în instituțiile anticorupție, iar încrederea în autoritățile locale se situează pe o poziție medie.

Letonia, comparabilă cu România în ceea ce privește calitatea administrației, a reușit, conform indicatorilor, să își îmbunătățească politicile anticorupție și implicit, indicatorii de percepție. Astfel, ocupă locuri mai bune decât România în ceea ce privește încrederea în instituții, dar și cu privire la calitatea indicatorilor de guvernare. Acest lucru poate fi explicat și prin faptul că întreaga activitate de prevenire și combatere a corupției este realizată de o singură instituție, KNAB.

De asemenea, se poate observa faptul că Spania și România au creat parchete speciale pentru combaterea corupției. Toate instituțiile publice românești au responsabilități în ceea ce privește implementarea activităților și atingerea indicatorilor prevăzute în strategia națională anticorupție. Ministerul Justiției este organul administrației publice centrale care realizează monitorizarea și centralizarea indicatorilor cuprinși în Strategia Națională Anticorupție.

Ansamblul de instituții ce se ocupă cu aplicarea mecanismelor și indicatorilor anticorupție este foarte mare, existând riscul ca mecanismele de evaluare și rezultatele să nu aibă un cadru corect de aplicare. De asemenea, rezultatele, colectate la nivelul unui număr mare de instituții, tind să nu fie comparabile.

Letonia este un exemplu bun pentru centralizarea politicilor și strategiilor anticorupție, acest lucru permițând ca măsurile luate să poată fi asociate cu politicile și instrumentele implementate. Astfel, KNAB propune guvernului, anual, un plan de acțiuni, fiind responsabil, în baza mandatului și bugetului primit, de atingerea unor indicatori de prevenire și a unor indicatori de combatere. KNAB influențează orizontal și politicile referitoare la achiziții publice și transparență la nivelul instituțiilor letone, putând astfel crea un ansamblu coerent din punct de vedere al planificării.

În Danemarca, reglementarea se face indirect, prin obiective de creștere a capacității administrative, transparență și control strict al cheltuielilor și bugetelor, dar mai ales, printr-o foarte

97

largă deschidere către cetățeni și participare publică. Liberul acces la informații este un principiu important pentru administrația publică, iar existența culturii privind transparența sprijină crearea unei relații pozitive între cetățean și administrația publică, bazată mai ales pe încredere. Filozofia administrativă anticorupție în Danemarca este cuprinsă mai ales în Codurile de Etică existente la nivelul administrației, dar și în diverse coduri sectoriale care prevăd modalitatea în care angajații din sectorul public pot interacționa în mod etic cu mediul privat sau alți actori.

Liberul acces la informații publice este bine reglementat în România și Letonia, cu legi care definesc cu claritate cadrul de reglementare. În România, Legea nr. 544/2001 s-a dovedit un mijloc foarte important pentru îmbunătățirea transparenței autorităților administrației publice, fiind utilizată ca mecanism de avertizare de integritate în campaniile conduse de ONG-urile din România. Conștientizarea cu privire la existența unor probleme în administrație, referitoare la managementul financiar, corectitudinea achizițiilor, modul de luare a deciziilor și identificarea unor conflicte de interese, sunt efecte ale aplicării legislației privind accesul la informații de interes public. Ca și mecanism de evaluare a deschiderii administrației, liberul acces trebuie să ducă și la un răspuns instituțional pe măsură, în sensul în care administrațiile publice să aplice legislația astfel încât oferirea de informații să fie un feedback firesc al instituțiilor, bazat pe existența permanentă a răspunsurilor (capacitate tehnică și profesională de a genera informații publice).

Declararea averilor este un capitol pentru care aproape toate statele au un cadru de reglementare existent și funcțional.

Danemarca nu are o lege specială pentru acest element, neputând fi comparată adecvat în lipsa unor date precise.

România și Letonia au aplicat extensiv regimul legal privind declararea averilor și intereselor, cu rezultate importante. În timp ce în România regimul legal este gestionat de Agenția Națională de Integritate, care pune la dispoziția organelor de urmărire penală situații concrete rezultate din analizele sale, în baza informațiilor pe care angajații publici le transmit Guvernului, în Letonia situația este mai simplă, în sensul în care, KNAB se ocupă exclusiv de analiza declarațiilor completate de funcționarii publici, generând mai multă coerență a deciziilor și o simplificare în ceea ce privește etapa de investigație penală.

Spania are un regim interesant în ceea ce privește incompatibilitățile și conflictul de interese, regim gestionat prin intermediul Biroului pentru Conflicte de Interese de la nivelul Ministerului Finanțelor și Admnistrației Publice. Acest birou primește și centralizează declarațiile de activități și avere pentru a putea observa modificări de natură să genereze suspiciuni de corupție. Regimul de sancțiuni pentru demnitari și înalții funcționari publici reprezintă o bună practică, mai ales pentru faptul că sancțiunile prevăzute sunt foarte dure, ducând și la interzicerea accesului la poziții publice

98

pentru perioade lungi de timp. Demne de menționat sunt în Spania politicile de pantouflage, cuprinse în legislația privind conflictul de interese, politici ce prevăd sancțiuni pentru conflictul de interese în perioada de post-angajare și includerea firmei angajatoare într-o listă neagră ce nu permite firmei să participe la achiziții publice pe perioada de sancțiune aplicată demnitarului.

La nivelul Danemarcei și Spaniei, auditul și controlul financiar sunt foarte bine gestionate, ca mecanisme de prevenire și combatere a corupției.

În Danemarca, banii publici sunt gestionați centralizat și auditați după o serie de reguli stricte și urmărite responsabil prin Departamentul de Buget din cadrul Ministerului Finanțelor. Planificarea obiectivelor administrației se realizează doar prin corelarea nevoilor cu bugetul, mai ales prin stabilirea țintelor de investiții, ținte discutate în Parlament din ianuarie până în august, când se publică prognozele economice ce stau la baza propunerii finale de buget. Bugetul este agreat în Parlament și alocat ministerelor, principiul foarte important aici fiind faptul că, fiecare ministru este direct responsabil pentru cheltuirea bugetului și urmărirea țintelor și priorităților stabilite în legea bugetului.

Cea mai potrivită referință pentru România este în acest moment Letonia, ale cărei politici, instituții și proceduri sunt asemănătoare cu cele ale României, dar mai coerente datorită faptului că sunt coordonate centralizat. De asemenea, evoluția Letoniei din ultimii ani este una pozitivă, cu rezultate concrete în lupta împotriva corupției.

Spania excelează la nivelul realizării unor instrumente administrative de prevenire a corupției: de exemplul, prin crearea Biroului pentru Conflicte de Interese pentru administrația centrală, colaborarea între Fisc și Parchetul Anticorupție, etc.

Danemarca are rezultate spectaculoase în ceea ce privește indicatorii de percepție privind corupția și integritatea, mai ales în rândul mediului de afaceri. Aici au fost reglementate din punct de vedere etic mai ales relația cu mediul de afaceri, dar și realizarea unui proces financiar și bugetar previzibil, realizarea planificării strategice și utilizării indicatorilor de performanță, utilizarea fundamentării impactului.

Un atu al României și Letoniei îl reprezintă implicarea activă a organizațiilor neguvernamentale100 în activități de prevenire a corupției.

2.1.3. Impactul politicilor şi instrumentelor anticorupție

Prevenirea şi combaterea corupţiei la nivelul administraţiei publice reprezintă o preocupare constantă a României. Această preocupare nu este una nouă, instituțiile politice abia formate în 100 Un exemplu în Letonia este rganizația Providus, foate activă în domeniul analizei anticorupție și monitorizării performanței administrației publice letone

99

perioada interbelică, fiind la rândul acestora afectate de fenomen. Autori ai perioadei, precum Constantin Stere și Ștefan Zeletin, discută efectele corupției asupra societății, plasând-o aproape exclusiv în responsabilitatea statului și funcționarea instituțiilor, ca efect al birocratizării instituțiilor și a luptei politice. Corupția, în orice formă pe care aceasta o îmbracă trebuie să rămână o preocupare constantă a autorităţilor române.

Reformele care au fost inițiate în ultimii 10 ani, preponderent ca urmare a unor recomandări/condiționalități ale unor instituții de consultanță de tipul Bănci Mondiale, SIGMA OECD/Comsia Europeană sau Fondul Monetar Internațional au propus drumul de parcurs în vederea creșterii capacității administrative care să asigure cadrul necesar unei dezvoltări socio-economice durabile în concordanță cu ritmul de dezvoltare al altor state din Europa.

Letonia a cunoscut o creștere a valorilor indicatorilor care măsoară eficiența guvernării, mai ales după anul 2004, odată cu aderarea la Uniunea Europeană. Începând cu anul 2002, KNAB a reușit să devină un actor important în lupta anticorupție, centralizând designul de politici și implementarea, la nivelul aceleiași agenții. Ca și în România, acest lucru indică necesitatea, la nivelul administrației publice, a unor reforme structurale, reforme care să modifice modul în care administrația publică gestionează bunurile publice, luând în calcul atât eficiența managementului acestora, cât și calitatea guvernării.

Mecanismele de prevenire și combatere a corupției au fost îmbunătățite în Spania, în ultimii 10 ani, începând cu noua reglementare privind conflictele de interese, activitatea tot mai importantă pentru combaterea marii corupții prin intermediul Parchetului Special Anticorupție, legea privind transparența și accesul la informațiile publice, trecută recent prin Parlament și o serie de măsuri în ceea ce privește achizițiile publice.

Un rol important în activitatea de prevenire este jucat de Biroul pentru Conflicte de Interese, constituit la nivelul Ministerului Finanțelor și Administrației Publice, birou ce joacă un rol efectiv în asigurarea integrității personalului guvernamental. Procedura acestora de verificare anterioară dar și ulterioară părăsirii postului, fapul că există posibilitatea remedierii situației de conflict de interese, reprezintă mecanisme eficace la nivelul administrației publice. Selecția și cariera funcționarilor publici din Spania reprezintă la rândul său un mecanism eficace de asigurare a profesionalismului și integrității. Onoarea de a fi parte a corpului de funcționari este extrem de importantă și se reflectă în necesitatea de a avea o carieră integră.

Cu toate acestea, din punct de vedere a eficienței guvernării, Spania se află pe o poziție nu foarte bună în clasament, apropiindu-se de eficiența statelor din Europa Centrală și de Est. Indicatorii de percepție a încrederii în instituții, indică faptul că cetățenii spanioli nu au încredere în politicieni, de au încredere în funcționarii publici. Acest indicator reflectă consecințele corupției politice în societatea spaniolă, o situație apropiată de cea din România.

100

Danemarca nu are legislație care să reglementeze foarte exact elementele constitutive a unei politici anticorupție, așa cum au fost acestea analizate mai sus. Cu toate acestea, Danemarca se află pe poziții constant superioare în ierarhia statelor cu o percepție mai degrabă pozitivă și cu niveluri de eficiență și eficacitate pentru guvernare foarte bune. Locul 1 și 2 la nivelul clasamentelor indică o preocupare intrinsecă pentru capacitate administrativă și comportament etic, reglementate mai ales prin intermediul Codurilor de conduită și prin cîteva legi importante: Legea Administrației Publice sau Codul Penal. Foarte puține reguli există cu privire la procedurile necesar a fi urmate în procesele de achiziții publice, fiecare instituție publică având libertatea de a gestiona propriile proceduri. Guvernarea electronică este un foarte important pilon al capacității administrative, element ce conduce la o percepție pozitivă a cetățenilor, cetățeni ce primesc servicii publice de calitate și accesibile.

3. Bune Practici

3.1. Lecții învățate în baza bunelor practici analizate

Letonia

KNAB-ul - agenţie anticorupţie cu rol de prevenire și combatere

În Letonia, lupta anticorupție este concentrată la nivelul unei singure instituții care are rol atât de prevenire, cât și de combatere. O astfel de abordare asigură coerența la nivel strategic și al implementării.

Această instituție poate reprezenta un model pentru România care a dezvoltat nu mai puțin de trei agenții anticorupție: Direcția Națională Anticorupție, Direcția Generală Anticorupție și Agenția Națională de Integritate, iar la nivel strategic anticorupție a desemnat drept coordonator Ministerul Justiției. Într-un asemenea peisaj instituțional, coordonarea eforturilor este mai dificilă și presupune eforturi mai mari din partea fiecărei autorități anticorupție în parte.

Ca o măsură de transparență și control, directorul KNAB transmite un raport bianual Guvernului și Parlamentului. Directorul Biroului cercetează și sancționează disciplinar angajații.

KNAB are dreptul să solicite și să primească orice fel de informație sau document, indiferent de nivelul de secretizare, de la administrația centrală, locală, societăți comerciale, instituții de credit sau persoane fizice. KNAB are dreptul să realizeze vizite neanunțate la fața locului la autoritățile administrative centrale, locale sau locații comericale, de producție și depozitare aflate pe teritoriul Letoniei în proprietatea unor persoane fizice sau juridice. Toate actele și acțiunile Biroului sunt supuse controlului judecătoresc. Angajații Biroului sunt supuși Codului de etică al Biroului. Angajații

101

KNAB pot fi cercetați, reținuți sau percheziționați doar cu acordul Procurorului general, cu excepția prinderii în flagrant.

Potrivit datelor publicate pe pagina de internet a instituției, KNAB are responsabilități și în instruirea și educarea oficialilor guvernamentali și publicului larg pe teme privind respectarea legii și etică. În 2007, KNAB a lansat prima campanie de conștientizare publică privind corupția, intitulată „Corupția reprezintă Prostituția Puterii Încredințate” („Corruption is the Prostitution of the Entrusted Power”).

În privința eficacității KNAB în prevenirea și combarerea corupției, în octombrie 2013, au fost date publicității mai multe date statistice privind activitatea biroului în cei 11 ani de la înființare101.

Indicator ValoareNr. de sesizări primite de Birou 12.700Nr. de apeluri telefonice la telverde anticorupție 12.,500 Nr. de evenimente și seminarii educaționale despre corupție, conflicte de interese , comportamentul etic al funcționarilor publici , riscuri de corupție în medicină, achiziții publice și administrație publică

500

Nr. total de participanți la evenimentele educaționale 20,000Nr. de dosare în care au sesizate organele penale 349Nr. de dosare penale inițiate de procurori în urma sesizărilor KNAB 211 (529 persoane)Nr. de dosare penale trimise în judecată în urma sesizărilor KNAB 165 (366 de persoane)Nr. de dosare penale (din cele trimise în judecată în urma sesizărilor KNAB) finalizate prin hotărâre judecătorească definitivă

127

Nr. de decizii de încălcări ale legislației privind conflictele de interese 1.400Nr. de decizii de încălcări ale legislației privind conflictele de interese ce au atras răspundere disciplinară

815

Valoarea amenzilor privind încălcări ale legislației privind conflictele de interese

60.000 de lats (aprox. 85.200 Euro)

Nr. de decizii privind nereguli în finanțarea partidelor politice 407Valoarea amenzilor privind nereguli în finanțarea partidelor politice 105.760 de lats

(aproximativ 150.000 Euro)

Nr. de decizii privind finanțarea ilegală a partidelor politice 146Valoarea sumelor ilegale cu care au fost finanțate partidele politice 224.0000

Tabel 1. Activitatea KNAB în urma celor 11 ani de la înființare

101 Sursa: http://www.knab.gov.lv/lv/knab/press/article.php?id=423955 (ultima accesare 15.11.2013)

102

Activitatea KNAB a înregistrat o creștere în prima jumătate a anului 2013,la nivel de indicatori cheie primele șase luni ale lui 2013 fiind comparabile cu tot anul 2012.

2012 2013 (primele șase luni)

29 de dosare de cercetare penală privind 58 de persoane

25 de dosare de cercetare penală privind 38 de persoane

12 dosare trimise pentru începerea urmării penale

11 dosare trimise pentru începerea urmării penale

Declaraţia privind pantouflage-ul/ revolving doors

Declarația privind pantouflage-ul102 respectă formatul declarației generale de avere și de venit. Demnitarii și funcționarii publici letoni sunt obligați să completeze de doua ori această declarație. Prima data trebuie să completeze declarația cu datele la sfârșitul celei de-a 12-a luni după încetarea atribuțiilor și trebuie să depună/înregistreze declarația până în ultima zi a lunii a 15-a de la data părăsirii funcţiei publice. Următoarea declaraţie (şi ultima) privind cel de-al doilea an după încetarea atribuţiilor trebuie depusă cu datele de la sfârşitul celei de-a 24-a luni, cu termen de depunere ultima zi a celei de-a 27-a luni de la data părăsirii funcţiei publice. Acest instument asigură verificarea situaţiilor de pantouflage.

Această practică poate fi utilă şi în România, unde nu există un mecanism de verificare a situaţiilor de pantouflage. Aşa cum a fost menţionat mai sus, România a adoptat interdicţii privind mobilitatea între sectorul public şi privat, dar aceste interdicţii sunt aplicabile doar funcţionarilor publici.

Conform art. 94, alin. 3 din Legea nr. 161/2003, funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale, regii autonome ori alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici. Pentru verificarea acestor situaţii, urmând modelul din Letonia, funcţionarii publici din România ar putea fi obligaţi să depună anual, timp de trei ani de la ieşirea din corpul funcţionarilor publici, a unei declaraţii de interese sau a unei declaraţii privind funcţiile şi activităţile exercitate după ieşirea din corpul funcţionarilor publici.

Likumi.lv/ legile.lv

102 Declarația poate fi consultată aici http://likumi.lv/doc.php?id=67750 (limba letonă)

103

Această pagină de internet oferă acces gratuit la toată legislaţia Letoniei actualizată şi organizată pe tipuri de acte normative (legi, hotărâri de guvern, hotărâri ale Curţii Constituţionale etc) şi pe tipuri de probleme de drept (dreptul muncii, comercial, taxe şi impozite etc). Pagina are un motor de căutare performant şi intuitiv, precum şi o fereastră cu noutăţi legislative. Pagină este disponibilă în limbile letonă şi engleză. Toate informaţiile de pe pagină Likumi.lv sunt disponibile pentru reutilizare. „Pagină a fost creată în anul 2001 pentru ca fiecare persoană să îşi poată exercita drepturile conferite prin art. 90 din Constituţia Letoniei: fiecare persoană are dreptul să îşi cunoască drepturile.”103 Crearea unui pagini de internet similare şi în România ar uşura accesul cetăţenilor şi societăţilor comerciale la cadrul normativ în vigoare, facilitând difuzarea mai bună în societate a informaţiei legislative şi respectarea legii. O asemenea pagină de internet ar uşura interpretarea legii pentru că ar oferi o variantă consolidată a actelor normative în vigoare. Dreptul de acces de neîngrădit la legislaţie se reflectă şi într-un principiu fundamental de drept: „nimeni nu poate invoca necunoaşterea legii”.

Spania

Observatorul Orașului Madrid

Observatorul orașului Madrid este o inițiativă a primăriei municipale ce are rolul de a oferi cetățenilor și mediului de afaceri nu numai un portal, ci și un mijloc eficace de monitorizare și evaluare a calității serviciilor oferite, ce vizează următoarele sectoare în care Primăria are atribuții: planificare strategică, urbanism, servicii publice – utilități, transparență, planificare urbanistică.

Observatorul are misiunea de a evalua modul de administrare a orașului, de a îmbunătăți transparența publică și a oferi o modalitate prin care cetățenii din Madrid pot transmite un feedback adecvat atunci când este vorba de servicii publice.

Observatorul a fost înființat prin Decizia consiliului local în decembrie 2008 și are următoarele atribuții principale:

- definirea principiilor, criteriilor și instrumentelor de creștere a gradului de transparență în managementul public la nivel municipal;

- asigurarea și cultivarea unui comportament etic în rândul angajaților municipalității Madrid;

- stabilește mecanismele de îmbunătățire a încrederii cetățenilor în Primăria Madridului.

103 Likumi.lv

104

Observatorul agregă principii de legalitate, siguranță juridică, transparență, imparțialitate, evitarea conflictelor de interese, buna-credință, eficiență, atenție și respect, discreție, nediscriminare, loialitate și proporționalitate în decizii.

Observatorul orașului Madrid urmărește direcțiile de acțiune în vederea creării unui cadru unitar, care să răspundă nevoilor de informare ale cetățenilor. Acest lucru este vizibil odată cu accesarea paginii de internet a primăriei. În primul rând, site-ul prezintă modul în care Observatorul funcționează și modul în care acesta este gestionat. Acesta este condus de 4 persoane cu funcții cheie în administrarea orașului: 1 președinte, 1 director al Departamentului de Finanțe și Administrație Publică, 1 vicepreședinte, 1 director al Departamentului de Modernizare și Administrați Publică, 1 secretar, director al Direcției Generale de Asigurare a Calității din Primăria Madrid. Purtătorii de cuvântsunt directorii Direcțiilor Generale privind Asigurarea Calității, Taxe și Impozite, Statistică.

Observatorul este alcătuit din câteva direcții cheie de acțiune, menite să conducă la o mai bună gestiune a serviciilor publice și informării. Prima direcție se referă la Sistemul de Management Strategic, care cuprinde obiectivele strategice, direcțiile de acțiune și indicatorii care stau la baza realizării strategiilor pe care Municipalitatea și le-a propus. Cetățenii pot monitoriza electronic obiectivele pe care municipalitatea și le-a propus și pe care le urmărește prin intermediul indicatorilor (http://www-2.munimadrid.es/SBAE_262_SF_SIGE_Internet/inicioCL.do).

Indicatorii de mai sus sunt monitorizați în baza unei hărți strategice (anexa 2) care reflectă viziunea de dezvoltare a orașului Madrid pentru o perioadă de programare de 4 ani. Ultimul plan acoperă perioada 2011 – 2015 și cuprinde o serie de elemente de viziune care sunt formulate foarte coerent din punct de vedere al planificării strategice: creșterea calității vieții, coeziunea socială, competitivate, sustenabilitate. Acestor obiective strategice verticale le corespunde un obiectiv orizontal, buna guvernare (una din direcțiile de acțiune ale acestui obiectiv orizontal este chiar participarea și implicarea cetățenilor în administrarea orașului).

Pe website-ul Observatorului, orice cetățean poate observa evoluția indicatorilor și ceea ce s-a obținut în anii în care statisticile sunt disponibile (în general ultimii 3-4 ani). Indicatorii sunt subordonați unor direcții de acțiune, direcții asociate cu obiectivele strategice cuprinse în harta strategică de mai sus.

Un al doilea element al Observatorului este sistemul de management. Acesta are la bază un plan de acțiune operativă, valabil pentru o perioadă tot de 4 ani, 2011-2015, plan ce cuprinde o serie de fișe de proiecte, pentru fiecare direcție de acțiune, fișe ce conțin informații privind denumirea proiectului, data propusă spre inițiere și data de finalizare, situația actuală. Acest plan operativ permite cetățenilor să observe cum obiectivele municipalității sunt operaționalizate în mod coerent.

Sistemul de Management al Bugetului cuprinde atât modul în care este planificat bugetul, dar și cum este realizată execuția bugetară, în linie cu direcțiile strategice de acțiune. Bugetul este realizat în baza unei viziuni unitare, asumată de Primar și Consiliul Local, și ia în calcul elemente de

105

eficacitate și eficiență, transparență publică. Bugetul este calculat și publicat pe fiecare direcție de acțiune, un lucru foarte util pentru a putea avea o imagine clară a tuturor acțiunilor municipalității.

Următorul sistem cuprins în Observatorul orașului se referă la serviciile publice. În prezent, pe site-ul oficial al primăriei, se regăsesc 13 din cele 18 carte ale serviciilor pentru

direcții de acțiune asumate de municipalitate. Aceste carte conțin o serie de elemente care permit cetățeanului să observe modalitatea în care serviciile trebuie oferite, care sunt drepturile și obligațiile părților implicate:

- Introducere- Date cu caracter general- Legislație- Drepturi și obligații- Modalități de participare - Sistemul de sugestii și reclamații- Serviciile prestate- Calitatea- Informații suplimentare: date de contact, adrese web, telefoane

Sistemul de evaluare a percepției cetățenilor este un element cheie al Observatorului. La nivelul website-ului există o bază de date ce conține o serie de studii sociologice, referitoare atât la percepția generală a cetățenilor cu privire la calitatea serviciilor publice, cât și studii și analize sectoriale, privind analiza nevoilor la nivelul cartierelor orașului.

Un alt mijloc de studiere a percepției se referă la consultările cetățenești, instrument al municipalității pentru a adresa cetățenilor întrebări precise, referitor la acordul sau opinia acestora privind obiectivele și politicile susținute și inițiate de municipalitate.

Sistemul de sugestii și reclamații este un pilon esențial al Observatorului, acesta fiind elaborat în baza Regulamentului Organic al Primăriei Madrid, în baza articolului 136. Conform dispozițiilor acestui regulament, municipalitatea a înființat o comisie permanentă pentru sugestii și reclamații, care este prezidată de Directorul Departamentului de Management al Calității din cadrul Primăriei. Semestrial, în plenul Consiliului Local, acesta susține o informare cu privire la feedback-ul cetățenilor și principalele probleme întâmpinate. La informare participă și directorul Biroului pentru apărarea drepturilor contribuabilului. În imaginile de mai jos se poate observa un sistem foarte usor de utilizat și de înțeles de cei care au probleme la nivel municipal sau doar doresc să felicite municipalitatea pentru serviciile publice de calitate.

Separat, cetățenii pot formula solicitări pentru furnizarea de informații publice și tot la nivelul website-ului, cetățenii pot vizualiza date statistice cu privire la orașul Madrid, cifre economice, dinamici sociale, informații privind transportul și alte servicii publice.

106

Formularul de sugestii și reclamații este la rândul său ușor de completat și de trimis. Acesta reprezintă un instrument deosebit de util deoarece municipalitatea poate realiza o evidență a reclamațiilor sau sugestiilor, care ulterior să poată fi procesată la nivelul bazei de date și rapoartelor anuale sau sectoriale pe care le realizează.

Municipalitatea din Alcobendas – transparenţa și participarea cetăţenească

Cu o populație de aproximativ 100.000 de locuitori, Alcobendas este unul dintre cele opt orașe din regiunea Madrid care au ajuns la acest număr de locuitori, indicator al dezvoltării sale economice. Dezvoltarea urbană este definită drept echilibrată, cu o infrastructură care corespunde nivelului demografic. Alcobendas poate fi considerat un oraș privilegiat, fiind un nucleu atractiv din punct de vedere economic al părții de nord a regiunii Madrid.

Municipalitatea are în vedere respectarea Codului Etic de Bună Guvernare Municipală/el Código de Buen Gobierno Municipal, document definit din perspectiva Regulamentului Organic pentru Guvernare şi Administrație/el Reglamento Orgánico de Gobierno y Administración (R.O.G.A), aprobat de consiliul municipal în 2009. Regulamentul conține următoarele principii:

principiul legalității (municipalitatea va respecta legislația spaniolă, respectiv directivele europene);

principiul autonomiei locale (Alcobendas va rezolva administrativ, la nivel local, problemele legate de interesele municipalității);

principiul soluționării obiective și transparente a serviciilor de interes general; principiul participării pentru democrație (luarea de decizii care va ține întotdeauna cont de

opinia cetățeanului); principiul integrității democratice, transparență și proximitate; principiul gestionării responsabile (responsabilitatea municipalității este conturată prin art.

78 din Legea nr. 7/ 1985 privind administrația locală); principiul eficienței, descentralizării funcționale și deconcentrării (are misiunea de a distribui

rațional, eficient și eficace funcțiile din administrația municipală).

Valorile susținute de municipalitate sunt orientarea către cetățean, încurajarea participării active a locuitorilor în procesul de luare a deciziilor publice, austeritate în costuri și transparența lor, orientare către obiective și rezultate, inovare, dialog și îmbunătățirea constantă a activităților interne, cultura colaborării și coordonării eficiente. Viziunea municipalității surprinde îmbunătățirea continuă a serviciilor oferite cetățeanului, în scopul creșterii calității vieții. În vederea atingerii acestui scop etapele necesare de parcurs sunt utilizarea eficientă și optimă a resurselor, oferirea de servicii de calitate ridicată pentru cetățean, elemente distinctive specifice care să contureze un oraș model, municipalitatea fiind interesată să devină un exemplu de bune practici atât la nivel national, cât și european (Modelul de Excelență EFQM).

107

Sistemul de management al calității EFQM a fost introdus în 1990, stabilind cadrul pentru evaluarea organizațiilor pentru Premiul European al Calității. Acest model este, în prezent, cel mai răspândit model organizațional în Europa, care, printre altele, poate fi utilizat ca instrument de auto-evaluare sau ca modalitate de Benchmarking cu alte organizații.

Modelul EFQM propune evaluarea bazată pe fapte și nu pe percepție individuală, fapt ce determină coerență și consens asupra acțiunilor ce trebuie realizate prin intermediul fiecărui membru al personalului instituției.

Autoritățile din Alcobendas au primit premiul ONU pentru Programul de Îmbunătățire a Calității serviciilor publice. Această inițiativă face parte din planul strategic de modernizare adoptat în 1995, a cărui implementare a început în 1999. Principalul scop al programului era de a simplifica instrumentele aflate la dispoziția cetățenilor în vederea obținerii de informații publice și comunicării cu autoritățile.

Datorită importanței pe care municipalitatea o acordă participării cetățenilor, coniderați ca fiind un pilon cheie pentru asigurarea democrației locale, pagina de internet a municipalității oferă o serie de resurse importante pentru asigurarea accesului la informație și servicii publice. Municipalitatea a creat un Serviciu de Relații cu Publicul/Servicio de Atención Ciudadana (SAC). Accesul la informații se realizează prin mijloace moderne cu ajutorul sistemului de programare. Acest sistem, bazat pe numere de ordine, a îmbunătățit semnificativ calitatea livrării serviciilor publice.

Misiunea asociată a serviciului este facilitarea transmiterii de informații către cetățeni, firme și turiști, prin una din cele 4 modalități: birourile de informare, linia telefonică 010, pagina de Internet a municipalității sau canalele de informare și gestiune online.

Serviciul de Relații cu Publicul din cadrul Primăriei din Alcobendas oferă posibilitatea cetățeanului de a obține informațiile/rezolva problemele în relația cu administrația publică în modalitatea cea mai simplă și accesibilă acestuia. De asemenea, programul de lucru este foarte flexibil (de la 9 la 19 în timpul săptămânii și de la 9.30 la 14 sâmbăta). Pentru a creşte eficienţa acestui serviciu au fost create birouri în fiecare dintre cartierele oraşului Alcobendas. Angajații Serviciului au acces la toate bazele de date din primărie, aceștia oferind și servicii care sunt de competența altor autorități. În acest sens, Serviciul funcționează ca un ghișeu unic.

Un instrument inedit, promovat în cadrul sistemului de relații cu publicul menționat anterior, este reprezentat de un card al locuitorului din Alcobendas, care permite deținătorului obținerea de informații, dar și schimbul de informații cu alți deținători. De asemenea, cardul poate fi utilizat pentru identificare în cazul accesării unor servicii online și pentru a avea acces la facilitățile puse la dispoziție de municipalitate cetățenilor săi (săli de sport, piscină, spectacole etc.). Ca o măsură de promovare a dezvoltării localității, autoritățile locale încheie acorduri de colaborare cu companiile care au sediul pe raza municipalității. Astfel, angajații acestor companii pot beneficia de aceleaşi avantajele precum locuitorii din Alcobendas cu condiția ca respectiva firmă să angajeze locuitori din Alcobendas (un porcent, nr. etc.)

108

O evoluție notabilă s-a înregistrat după implementarea sistemului informatic și în ceea ce privește numărul de vizitatori ai site-ului dezvoltat în cadrul acestuia. În intervalul 2000 – 2004 numărul vizitatorilor a ajuns de la 27.000 la 267.000. Această evoluție a condus la situația în care 34% din populația acestui oraș, în afară de studenți, accesează în mod regulat site-ul primăriei.

Accesul la diferitele servicii publice oferite de autoritățile din Alcobedas a fost îmbunătățit și prin utilizarea liniei telefonice care a ajuns să fie folosită de tot mai mulți cetățeni.

Portalul Participación Ciudadana y Asociaciones este accesibil prin intermediul site-ului municipalității (http://www.alcobendas.org/). Participarea cetățeanului este întregită prin celelalte perspective de cooperare – la nivel teritorial, la nivel sectorial, la nivel de strategie, respectiv la nivel de instrumente și resurse. Prin intermediul site-ului sunt anunțate întâlniri ale locuitorilor din diferite cartiere și întâniri de tip masă rotundă pentru realizarea Planului Strategic Alcobendas 2020. De asemenea, sunt anunțate întrunirile sectoriale (los Plenarios Sectoriales), care sunt întâlniri tematice anuale, realizate pentru cel de-al doilea an consecutiv, și care reprezintă o formă de comunicare și de primire a sugestiilor cetățenilor de către cele 11 comisii sectoriale ale municipalității: integrare socială și imigrare, cultură, egalitatea de șanse, participarea cetățeanului, persoanele în vârstă, consum, sănătate și bunăstare socială, mediul înconjurător, deportare, cooperare, sensibilizare și ajutor umanitar.

Autoritățile publice din Alcobendas țin cont de Indicatorii de Transparență și asigură informații privind: posturile ocupate de aleșii publici și posturile funcționarilor municipalității, organizarea patrimoniul municipalității, instituțiile și regulile de funcționare a organismelor publice locale. Ca element important de transparentizare, relația cu comunitatea din Alcobendas este facilitată prin metodele de comunicare descrise anterior, la care se adaugă obligația de a oferi servicii publice de înaltă calitate către cetățean. Transparența economico-financiară include publicarea cheltuielor din bugetul local, indicatorii afișați referindu-se la deficitul sau surplusul calculat per capita și la autonomia fiscală (impozitul pe profit), veniturile și cheltuielile sunt transparente (impozitul pe venit aferent populației totale, investițiile pe cap de locuitor, obligațiile și datoriile înregistrate în perioada de colectare legală, valoarea datoriei totale municipale, evoluția plăților datoriilor municipale de-a lungul anilor). Sunt publicate și remunerațiile oficialilor de rang înalt ai orașului, la care se adaugă rezoluțiile date de Biroul pentru Bună Guvernare şi Conflicte de Interes (la Oficina de Buen Gobierno y Conflictos de Interés) în legătură cu incompatibilitățile de funcție. De asemenea, rezultatele auditului de conturi prin rapoartele anuale de audit și supraveghere realizate de Camera de Conturi sunt afișate periodic.

Un aspect important este legat de organizarea ședințelor de dialog (mesas de diálogo), care acoperă următoarele subiecte: adoptarea regulamentului cetățenesc de participare, scenarii pentru modelul de oraș dorit pentru Alcobendas 2020, din punct de vedere al dezvoltării urbane și al mediului înconjurător, dezvoltare economică, administrație publică deschisă și gestionare responsabilă, bunăstare socială și cooperare, cultură, sport și timp liber. Asocierea în organizații și firme locale este încurajată prin organizarea Târgului Asociațiilor în 2014.

109

Portalul întâmpină nevoile de informare specializate pentru copii și adolescenți, tineri, femei, probleme de imigrare, persoane în vârstă, persoane cu handicap. Informațiile oferite sunt foarte utile pentru procedurile legale necesare fiecărei situații problematice, respectiv modalități de petrecere a timpului liber pentru fiecare categorie socială.

Portalul include informații cu privire la achizițiile publice, în funcție de stadiul acestora: anunț privind inițierea unei licitații (licitație deschisă și adjudecată). De asemenea, portalul conține informații cu privire la formalizarea contractelor în urma adjudecării. Licitațiile care fac obiectul acestui portal au ca autoritate contractantă municipalitatea, patronatul socio-cultural, patronatul pentru sport, patronatul pentru bunăstare socială, societatea municipală pentru locuire (Empresa Municipal de la Vivienda de Alcobendas - EMVIALSA, serviciul pentru lucrări municipale Alcobendas (Servicios de Obras Municipales de Alcobendas – SEROMAL), societatea pentru gestiunea patrimoniului imobiliar al municipalității Alcobendas (Sociedad de Gestión del Patrimonio Inmobiliario Municipal de Alcobendas - SOGEPIMA), societatea de colectare a taxelor şi recuperarea datoriilor (Empresa Municipal de Recaudación – EMARSA). (Municipalitatea Alcobendas).

Transparency International Spania a realizat, în ultimii 4 ani, un studiu bazat pe aplicarea Indicelui de Transparență al Municipalităților (el Índice de Transparencia de los Ayuntamientos – ITA) pentru 110 muncipalități spaniole. Indicele menționat are la bază calculul a 80 de indicatori, la care se adaugă, din acest an, nivelul de pregătire al municipalităților pentru a aplica noua Lege a Transparenței. Ca obiectiv de atins pentru acest top se poate considera integrarea culturii informative în comunitate, cu apropierea administrației față de cetățean. Punctajul maxim a fost înregistrat pentru 8 orașe: Alcobendas, Bilbao, Gandía, Gijón, Oviedo, Ponferrada, San Cugat del Vallés și Torrent. Cea mai apreciată schimbare cu scopul creșterii transparenței a fost crearea de site-uri cu pagini speciale pentru facilitarea transparenței atât în rândul orașelor mari sau mijloci, cât și la nivel de comună (Transparencia Internacional España).

Autoritățile administrației publice din Spania își propun să îmbunătățească calitatea serviciilor publice furnizate cetățeanului prin trei metode: creșterea gradului de pregătire a funcționarilor, încurajarea productivității și facilitarea comunicării cu cetățenii. În acest sens, un actor important în menținerea unui mediu administrativ integru și transparent, este Institutul Național de Administrație Publică (Instituto Nacional de Administraciones Públicas – INAP) parte din Direcția Generală a Funcției Publice (la Dirección General de la Función Pública), care aparține Secretariatului de Stat pentru Administrație Publică (la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas), în Ministerul Finanțelor şi Administrației Publice (el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas).

INAP are drept responsabilități: selecția și formarea de noi funcționari utili administrației publice, respectiv implementarea de programe pentru formare/training. Institutul a luat ființă în anii

110

‘40 și este, la momentul actual, cea mai respectată școală de formare a funcționarilor în serviciul civil spaniol.

Pe lângă funcțiunile de formare, cooperare internațională și realizare de proiecte, o componentă esențială a INAP este atribuția legală privind recrutarea personalului pentru corpul funcționarilor publici din Spania. În fiecare an se realizează în mod centralizat, o serie de competiții pentru diferite grade și funcții în Serviciul Public de Stat, de la personal de execuție la înalți funcționari/manageri. Această recrutare se realizează prin intermediul Comisiei de Selecție Permanentă sau prin comisii specifice și cu cerințe specifice, mai ales pentru poziții de conducere în administrația publică. Spre exemplu, în 2010, conform anunțurilor naționale privind selecția funcționarilor pentru posturile vacante, INAP a gestionat 7 comisii de recrutare, unde au participat peste 13.000 de candidați pentru un număr de 395 de posturi disponibile.

Selecţia și formarea funcţionarilor publici în Spania104

Accesul la statutul de funcționar public de carieră se realizează prin numirea în funcție bazată pe meritele și capacitatea dovedite. Acest proces ține seama de principiul egalității în cazul angajării pe o funcție în sectorul public, așa cum arată Constituția spaniolă din anul 1978. Articolul 55 din Legea nr. 7/2007 a Statutului de bază al Funcționarilor Publici (el Estatuto Básico del Empleado Público) și privind publicitatea anunțurilor de angajare confirmă caracteristicile demersului: forma transparentă a acestui proces de selecție și imparțialitatea, corectitudinea, adecvarea conținutului la sarcinile și atribuțiile aferente postului.

Conform articolului 70 din lege, instituțiile administrațiilor publice spaniole elaborează un necesar de personal ca prognoză anuală odată cu alocarea bugetului - oferta de posturi din sectorul public (la Oferta de Empleo Público). Astfel, în urma îndeplinirii cerințelor (de naționalitate, capacitatea de realizare a sarcinilor necesare postului și calificările, vârsta, cerința cunoașterii limbilor oficiale etc.), persoanele interesate se pot prezenta la testele de selecție. Oferta, publicată în buletinele oficiale de la diferite niveluri teritoriale (local, regional, național), va conține în mod obligatoriu un procent de 7% posturi alocate persoanelor cu dizabilități.

Articolul 56 din statut permite și persoanelor de altă naționalitate decât cea spaniolă să participe la concursurile de angajare pentru un post de funcționar public, condiția fiind, în acest caz, de a nu fi fost sancționat sau de a nu fi fost obiectul măsurilor disciplinare în țara de origine. Pentru înscriere și plata taxelor aferente sunt rezervate 20 de zile.

Sistemul de selecție presupune susținerea probelor cerute prin anunț și o fază de departajare în baza CV-ului, în funcție de abilități și calificări. Pentru majoritatea posturilor din administrația

104 Sursa: Legea 7/2007 a Statutului de bază al Funcționarilor Publici (el Estatuto Básico del Empleado Público)

111

publică, doctrina Tribunalului Constituțional indică importanța testării cunoștiințelor de legislație ale candidaților și mai puțin aplicarea de teste psihologice ca probă de concurs. În cazul angajării în cadrul Forțelor și Corpurilor de Securitate ale Statului (las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), legislația în vigoare prevede susținerea unor probe fizice.

Membrii organelor de selecție – în număr de minimum 5 și întotdeauna cu valoare impară - vor acționa imparțial și vor fi secondați de o comisie permanentă desemnată prin ordin de ministru, cu rol în aplicarea probelor anunțate candidaților.

Articolul 75 definește gruparea funcționarilor sub formă de corpuri și ierarhizări, respectiv asocierea în sisteme funcționale a angajaților în funcție de cunoștiințele, capacitatea și competența acreditate pentru domenii comune. Conform articolului 76 din Statutul de bază al Funcționarilor Publici, funcționarii publici sunt împărțiți în funcție de forma de învăţământ absolvită. Astfel, grupa A presupune posesia unui titlu universitar de absolvent de doctorat, absolvent de inginerie sau arhitectură ori echivalent, grupa B implică un titlu de tehnician superior, iar grupa C înseamnă pregătirea ca tehnician sau licențiat (subgrupul C1), respectiv absolvent de studii medii (subgrupul C2).

Corpurile funcționarilor publici se mai pot diferenția în corpuri generale (persoanele îndeplinesc funcții comune) sau corpuri speciale (persoanele care au anumite meserii sau profesii).Gestiunea resurselor umane este foarte diferită, practicile fiind mai stricte decât în sectorul privat, motivul fiind asigurarea egalității și prevenirea formării unei clientele (favoritism sau alte beneficii). În sensul unei gestiuni corecte a resurselor umane în sectorul public, sunt aplicate o serie de instrumente legale utile planificării nevoilor de personal: dosarul de angajat, prognoza de dezvoltare a organizației, mobilitatea cadrelor, promovarea internă și formarea/training-ul. Toate aceste prevederi sunt cuprinse înarticolul 69 (2).

Organele cu rol de gestionare a intereselor și de guvernare a funcționarilor publici de carieră au, de obicei, votul de încredere al acestora și oportunitatea politică drept motiv pentru alocarea sarcinii respective. Fiecare din cele trei niveluri (local, regional și general) are propriile sale organe adminsitrative și sisteme de gestionare a posturilor vacante din administrația publică.

Danemarca

Strategia daneză de eGovernment cuprinde eliminarea formei de print pentru următoarele direcții:

- relația cetătean/companie – instituție a statului,- nouă bunăstare de tip digital (digital welfare) aplicată în cazul copiilor de vârstă școlară,

pacienților, persoanelor în vârstă, șomeri și studenți,- soluții digitale pentru o colaborare mai apropiată (infrastrcutură, date relevante împărtășite,

legislație și management).Agenția pentru Digitalizare are rolul de coordona inițiativele eGovernment în cazul sectorului

public. La nivelul Guvernului, există un Comitet de Cooperare Guvernamentală, care are rolul de a

112

aviza și corela măsurile luate pentru îmbunătățirea capacități electronice a administrației centrale. Comitetul este format din reprezentanții din partea ministerelor, municipalităților, regiunilor, rolul întâlnirilor fiind concretizate cu un raport o dată la 6 luni.

Kombit s-a înființat pentru îmbunătățirea capacității de achiziții publice realizate la nivel municipal pe domeniul IT, pe durata implementării strategiei. Inițiativele eGovernment se aplică pentru următoarele obiective:

- eficientizarea comunicării cu cetățenii,- business growth prin curiere digitale, portale de informare dedicate, recrutare facilitată în

mediul online, date accesibile,- studiu și research în fromat digital pentru instituțiile de învățământ, colaborarea mai bună cu

pacienții,- îmbunătățirea strângerii de informații referitoare la inițiative sociale, respectiv legate de

forța de muncă,- platformă comună pentru administrarea problemelor de mediu,- informație care poate fi strânsă și împărtășită eficiente în cazul tuturor nivelurilor teritoriale

și de guvernare în folosul cetățeanului.Agenția pentru Digitalizare a fost creată în 2011 ca parte a Departamentului pentru

Modernizarea Sectorului Public și Politici pentru Bunăstare (the Department of Public Modernization and Welfare Policy), departament care funcţionează în subordinea Ministerului Finanțelor (Ministry of Finance). Agenţia are drept scop digitizarea sectorului public, însă trebuie să primească ajutor în demersul său și din partea instituțiilor respective, având ca partener industria ITC. Prin digitalizarea întregului sistem, calitatea serviciilor administrației publice va fi sporită, resursele vechi și noi devin disponibile, iar procesul de livrare a informaţiei va fi modernizat.

Agenția de Digitalizare conectează instituțiile sectorului public prin cooperare de la nivel regional către centru, iar ca parteneri din sectorul privat, agenția colaborează cu industria ITC. În viziuea agenției, transformarea digitală înseamnă inovare, dialog şi curaj, iar scopul este îmbunătățirea eficienței sectorului public și modernizarea livrării serviciilor publice. Obiectivele pe care agenția și strategia și le-au propus, sunt foarte ambițioase pentru perioada 2011-2015. Astfel, unul dintre obiectivelecheie se referă la transferarea comunicării dintre cetățeni/companii și instituțiile administrației publice. Astfel, , ținta este ca 80% din comunicarea cetățean/companii și instituțiile sectorului public să se realizeze online până în anul 2015.

Fiecare municipalitate, regiune și minister sau agenție centrale au obligația, parte a strategiei, de a își îmbunătăți și reduce sarcinile administrative, schimbarea urmând să fie comunicată cetățenilor și companiilor pentru ca toți beneficiarii să se simtă confortabil și în măsură să utilizeze noul sistem. Agenția realizează analize de eficiență, modele de colaborare, programe suport, politici IT și crează noi procese tehnologice. Bugetul alocat este unul semnificativ, astfel estimarea bugetară a strategiei se ridică la DKK 12 billion (1.6 miliarede de Euro) până în 2015.

113

MindLab

Cultura civică în Danemarca este însoțită de o structură instituțională care nu necesită apelul preponderent la reglementări specifice privind transparența sau asigurarea participării civice a cetățenilor la actul guvernării sau a deschiderii către cetățeni a organizațiilor publice de la toate nivelurile. În cazul Danemarcei, această cultură civică instituționalizată se regăsește inclusiv în nivelul de implicare a unor instituții ale căror funcții nu se regăsesc în culturile administrative ale altor state europene. Un exemplu de astfel de instituție este Mindlab.

MindLab este o structură care a luat ființă prin colaborarea dintre 3 ministere daneze: Ministerul pentru Afaceri și Dezvoltare (the Ministry of Business and Growth), Ministerul Educației și Ministerul Muncii (the Ministry of Employment). Unitatea este o instituție independentă, cu scopuri declarate de inovare, în care sunt analizate și identificate soluții pentru tematici precum: antreprenoriat la nivelul cetățenilor, accesare a informațiilor și serviciilor publice prin mijloace digitale, educație și probleme ale încadrării șomerilor în câmpul muncii.

În demersurile pentru găsirea soluției concrete la tematicile enumerate, instituția lucrează cu experți, cercetători, think tank-uri și cu alte medii care au resurse de know-how utile. De asemenea, cetățenii sunt invitați să contribuie cu idei noi pentru îmbunătățirea serviciilor administrației publice.

Atribuțiile și existența unei astfel de instituții este relevantă pentru exemplificarea tipului de efecte pe care o cultură civică dezvoltată, în mentalitatea cetățenilor, le-ar putea avea asupra tipurilor de inițiative, cum sunt cele de inovare a administrației publice. O astfel de instituție poate fi considerată drept promotor al modernizării în administrația publică, capabilă să limiteze dezvoltarea birocrației, unul dintre elemente care facilitează apariția fenomenului corupției.

Motto-ul MindLab este “How public design” - și se preocupă mai ales de realizarea strategiilor și inițiativelor în scopul dezvoltării politicilor publice și a serviciilor în folosul cetățenilor. În studiile și analizele reexaminate, pe marginea politicilor, participă o serie de experți și decidenți publici, pentru a corobora cercetarea cu aplicarea concretă a instrumentelor în vederea îmbunătățirii managementului public.

Unul dintre principiile fundamentale după care se ghidează MindLab, se referă la îmbunătățirea cooperării sistemului public cu alți actori la nivel de societate. Aceste elemente sunt vizibile în proiectele pe care MindLab le implementează și care, printre altele, se referă la:

- Producerea de servicii publice în comun cu ONG-urile și cetățenii- Inovarea în sectorul public- Crearea unei proceduri comune pentru planificare și implementare a politicilor publice- Procese de luare a deciziei la nivel public în baza indicatorilor de impact - Promovarea unor inițiative de dezvoltare și modele, de tipul noii școli nordice – din domeniul

politicilor educaționale, bugetarea participativă (Danemarca).

Existența unei astfel de instituții aflată în relații de colaborare cu instituții tradiționale asociate cu corpul administrativ al guvernului central este un exemplu de deschidere a statului în ceea ce

114

privește accesul noilor tehnologii sau metode de creștere a eficienței activității guvernamentale și a administrației publice, în general. În Danemarca problema corupției nu cunoaște amploarea din alte state ale Uniunii Europene, acest fapt fiind determinat și de existența unor astfel de instituții care justifică interesul arătat pentru îmbunătățirea serviciilor pentru cetățeni, precum și nivelul de transparență existent în cazul acestora. O dovadă în plus a acestei culturi participative este reprezentată de modalitatea de realizare a bugetului.

Bugetarea participativă în Danemarca

Administrația publică în Danemarca este finanțată în urma asumării bugetului. Motivul pentru care se utilizează alocarea asumată este pentru a proteja guvernarea locală de creșterea de costuri care rezultă din mediul exterior: beneficii pentru plăți sociale (pentru refugiați), programe de training vocațional de bază, scheme de șomaj la nivel municipal pentru persoanele neasigurate, training pentru persoanele asigurate aflate în șomaj, pensionări înainte de termen (60 ani).

Principiul asumării bugetului (appropriation), folosit prima dată în 1983, are scopul de a preveni problemele legate de creșterea cheltuielilor generate de noua legislație sau schimbarea parțială a acesteia, respectiv de o nouă orientare a direcțiilor de dezvoltare a administrației publice. Metoda asumării constă în negocierea cu asociațiile autorităților locale a efectelor legate de costul aproximativ generat de impactul legislației (considerând o perspectivă de 4 ani) și indicarea modului în care pot fi suportate aceste costuri, în cazul bugetului propriu al fiecărui minister. Avantajele implementării principiului se referă la controale ministeriale minime, asigurând o economie stabilă pentru guvernarea locală. Dezavantajele evidente sunt dificultatea calculării exacte a costurilor, mai ales a costurilor administrative.

Atunci când în bugetele municipalității apar decalaje financiare între media cheltuielilor și nivelul mediu al taxelor principiul care le remediază este echilibrarea. Nivelul de echilibrare este de 58%, iar echilibrarea suplimentară pentru Zona Copenhaga este de 27%. Obiectivul general al aplicării principiului este reducerea diferențelor dintre municipalități, diferențe care sunt cauzate, mai ales de veniturile inegale și de profilul socio-demografic. În acest sens, municipalitatea care înregistrează un deficit va primi bani, în timp ce municipalitatea cu surplus, va contribui mai degrabă (central government poll). Sunt puține cazuri de municipalități cu surplus.

Alte forme de finanțare a autorităților locale sunt granturile speciale și rambursările. Granturile speciale se referă numai la acele municipalități care cuprind insule mici, care au mulți imigranți, respectiv municipalitățile cu deficit structural mare.

Rambursările se aplică numai pentru anumite cheltuieli ale autorităților publice locale și se realizează de către administrația centrală într-un procent care variază între 35-100%.

115

Împrumuturile sunt permise doar pentru acele nevoi financiare ce privesc utilitățile publice, managementul deșeurilor, dezvoltare urbană, forme de locuire pentru persoanele în vârstă, cumpărarea de terenuri. Aceste priorități sunt enunțate în acordul anual dintre administrația locală și cea centrală.

Bugetul administrațiilor publice locale este alcătuit din încasările de taxe și impozite (57%), rambursări și granturi de la stat (22%), plățile generate de serviciile publice (12%), taxa pe proprietate (7%), taxele plătite de companii (sub 2%), împrumuturi (mai puțin de 1%).

În finanțarea regiunilor, se utilizează principiul cofinanțării prin: contribuția de bază (serviciile de sănătate sunt plătite de către administrația centrală până la pragul de 1,175DDK/persoană), la care se adaugă costurile de spitalizare plătite de municipalitate. Toți cetățenii plătesc 8% din veniturile realizate către guvern, drept taxă aferentă contribuției pentru sănătate.

Aspecte legate de democrația gestionării bugetelor administrației locale: asumarea tuturor costurilor și a veniturilor de către membrii Consiliului Municipal necesitățile anuale legate de buget sunt anunțate într-un raport anual bugetul municipalității trebuie să fie discutat de cel puțin 2 ori într-un interval de 21 de zile bugetul va conține în mod obligatoriu toate costurile și veniturile (sunt cerute costurile în

varianta brută și nu în varianta netă) conturile trebuie să treacă prin audit (banii trebuie să fie utilizați pentru scopuri juste, iar

sumele nu trebuie să fie depașite prin cheltuire) realizat de o entitate independentă.Întrucât cetățeanul joacă un rol central în evaluarea activităților sistemului public, autoritățile

locale din Copenhaga au înființat, în intervalul 2006-2008, pentru cele 10 districte 12 comitete locale (Local Committees). Aceste comitete, create în scopul creșterii nivelului de democrație locală, reprezintă o populație de 560.000 de locuitori (ianuarie 2013) și se întrunesc lunar. Pentru eficientizarea activității comitetelor, autoritățile locale publică agenda de discuții. Trebuie precizat că la aceste întâlniri au acces toți cetățenii, iar membrii pot aduce în discuție subiecte de actualitate, astfel promovând prin networking, la nivel local, democrația și identitatea culturii locale.

Fiecare comitet poate să finanțeze proiecte locale, în cuantumul bugetului primit anual și proporțional cu numărul de cetățeni reprezentați. Problematica acoperită de aceste comitete în întâlniri este de mare importanță pentru evoluția districtelor din Copenhaga: planificare urbană, probleme de mediu, cultură și timp liber, politici referitoare la persoanele în vârstă, respectiv politicile pentru tineret și educație. Fiecare comitet are 23 de membri – 7 numiți politic de partidele cu reprezentare în Consiliul Local, 16 sunt aleși din rândul organizațiilor și asociațiilor locale. Aflarea problemelor cetățenilor se realizează atât în mod formal (prin participarea la ședințele comitetului), cât și informal, prin unitatea mobilă “debate wagon”.

La nivel formal, cetățenii sunt chemați la grupuri de lucru în cadrul cărora se pot elabora recomandări cu privire la audiențele publice ale consiliului local, la modul în care sunt cheltuiți banii primiți anual de către comitetul local sau alte motive.

116

o România - identificarea riscurilor și vulnerabilităților la corupție

Metodologia de identificare a riscurilor și vulnerabilităților la corupție105 dezvoltată în România de primăria municipiului Craiova și Fundația Parteneri pentru Dezvoltare Locală (FPDL) a primit în anul 2011 disticția „UN Public Service Award”106, după ce câștigase în 2010 premiul I în pilonul „Sporirea gradului de integritate, transparentă și răspundere în cadrul funcției publice" a competiției de bune practici organizate anual de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici „Inovatie și calitate în sectorul public"107.

Metodologia de identificare a riscurilor și vulnerabilităților a fost dezvoltată de Fundația Parteneri pentru Dezvoltare Locală în cadrul mai multor proiecte finanțate de Local Government Initiative a Open Society Institute - LGI și de Institutul Băncii Mondiale. Metodologia a fost aplicată la primăria orașului Craiova în cadrul proiectului „UN ORAȘ FĂRĂ CORUPȚIE – UN ORAȘ CU VIITOR”, finanțat de Uniunea Europeană prin programul Facilitatea de Tranziție 2007/19343.01.11 - Consolidarea sprijinului societății civile în lupta împotriva corupției.

Metodologia care a stat la baza elaborării planului strategic anticorupție al primăriei municipiului Craiova se bazează pe formula lui Robert Klitgaard C = M+D-T, conform cărei corupția este egală cu monopolul asupra livrării unui serviciu sau a unor bunuri plus discreție în luarea deciziilor privind cine, cât și când poate primi respectivele bunuri sau servicii, minus transparența/ responsabilitate. În condițiile în care serviciile prestate de autoritatea publică locală sunt servicii monopol, activitățile cuprinse în planul de măsuri privind prevenirea și combaterea corupției au vizat două componente: eliminarea elementului discreționar, prin consolidarea și îmbunătățirea sistemului de management al calității, și creșterea transparenței instituționale.

Domeniile vulnerabile la corupție identificate în urma analizei au fost planificarea urbană și autorizarea construcțiilor, disciplina în constructii, achizițiile publice și monitorizarea lucrărilor de investiții pulice, gestionarea domeniului public și privat al municipiului, managementul resurselor umane.

Metodologia propune o nouă abordare în tratarea și prevenirea corupției, prin dezvoltarea de procese de prevenire a corupției care să pornească din interior, declanșate de voința liderilor și în care să fie implicați angajatii, precum și clienții/beneficiarii serviciilor/activităților acestora. Benficiile acestei metodologii sunt:

diagnosticarea cauzelor vulnerabilitaților la corupție și identificarea soluțiilor de eliminare ale acestora, identificate la nivel local de către cei care lucrează în organizație și care se confruntă zi de zi cu problemele de integritate;

105 Metodologia poate fi descărcată de aici: http://www.fpdl.ro/ro/publications.php?do=training_manuals&id=14106 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan045542.pdf107 http://www.fpdl.ro/ro/projects.php?do=craiova_lg_award

117

asigurarea implementării efective a planurilor strategice datorită faptului că diagnosticul și soluțiile sunt elaborate chiar de cei care trebuie să le implementeze, nu de către cineva din afara organizației;

creșterea responsabilității și integrității funcționarilor publici; consolidarea colaborării cu structuri și actori care să joace un rol crucial în consolidarea

solutiilor, monitorizarea implementării, și legimitatea schimbărilor realizate.

În secțiunea de instrumente de lucru de la sfărșitul acestui studiu, vă propunem ca instrument de lucru o matrice de evaluare a vulnerabilităților la corupție dezvoltată pe baza acestei metodologii.

O altă metodologie de identificare a riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie apreciată la nivel european, prin Mecanismul de Cooperare şi Verificare, este cea dezvoltată de Direcţia Generală Anticorupţie din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Această metodologie este stabilită ca referinţă în Strategia Naţională Anticorupţie 2012-2015 şi se află în proces de aplicare la nivelul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

Metodologia se aplică în scopul adoptării la nivelul tuturor structurilor MAI a unor măsuri de control şi/sau prevenire, adaptate cauzelor care determină posibilitatea de apariţie a unor fapte de corupţie, astfel încât să fie menţinute la un nivel acceptabil atât probabilitatea de apariţie a acestora, cât şi impactul resimţit la nivelul activităţilor ministerului. Conform metodologiei, activităţile de management al riscurilor de corupţie vizează următoarele obiective:

a) promovarea integrităţii, transparenţei instituţionale şi a bunei desfăşurări a activităţilor specifice;

b) stabilirea priorităţilor de intervenţie în domeniul prevenirii corupţiei;c) asumarea responsabilităţii de către personalul de conducere cu privire la implementarea

măsurilor de prevenire/control a/al riscurilor de corupţie.

3.2. Propuneri/ recomandări pentru România

1. Îmbunătățirea legislației, procedurilor și mecansimelor de monitorizare a situațiilor de pantouflage. Având în vedere legislația și practica din Letonia, Spania și Danemarca, România are un cadru legislativ incomplet în domeniul interdicțiilor pentru demnitarii și funcționarii publici de a ocupa anumite funcții sau de a desfășura anumite activități în sectorul public în funcție de posturile și activitățile exercitate în sectorul privat și după părăsirea funcției publice.

2. Astfel, se pot introduce, în scopul securizării deciziei publice, pentru demnitarii și înalții funcționari publici declarații privind funcțiile și activitățile exercitate înaintea începerii mandatului/ funcției în sectorul public pentru operaționalizarea unei interdicții de a participa la luarea deciziilor care afectează activitățile societăților comerciale sau instituțiilor la care demnitarul sau funcționarul public a fost angajat înaintea intrării în sectorul public. Se pot introduce declarații la doi sau trei ani de la părăsirea funcției publice pentru a operaționaliza interdicția de a beneficia de venituri de la

118

societățile comerciale cu care respectivul demnitar sau funcționar public a semnat contracte în timpul exercității funcției publice sau în cazul cărora a exercitat activiăți de monitorizare și control. O alternativă la introducerea declarațiilor la 3 ani de la părăsirea funcției public este introducerea unor clauze obligatorii în contractele de achiziții publice prin care ofertanții declară ca nu au angajați cărora să li se aplice interdicțiile mobilității sector public-privat.

3. Integrarea reglementărilor disparate despre prevenirea corupției într-un/într-o cod/lege specifică sau cod administrativ/cod de procedură administrativă. Având în vedere experiențele Letoniei, adoptarea unui singur act normativ în privința modalităților de prevenire a corupției (drept material și drept procedural) ajută la înțelegerea și aplicarea mai bună a reglementărilor.

4. Publicarea unei culegeri de spețe privind aplicarea legii privind protecția avertizorilor de integritate de către administrația publică, România fiind una din țările europene cu cea mai bună legislație în acest domeniu. O asemenea culegere de spețe ar putea fi diseminată la nivel național și internațional, ca bună practică administrativă.

5. Introducerea unui sistem de alerte/riscuri sub forma „stegulețelor roșii (red flags)” în cazul procedurilor de achiziții publice. Astfel, procedurile care întrunesc mai multe „stegulețe roșii” sunt automat verificate de autoritățile de combatere a fraudei. Un astfel de sistem poate include indicatori de tipul108: repetabilitatea nejustificată a componenței comisiei de evaluare, conflicte de interese ale membrilor comisiei de evaluare, puncte de contact multiple, punctul de contact nu este subordonat autorității contractante, persoana de contact nu este angajatul autorității contractante, indicații privind furnizorul preferat, scurtarea termenelor procedurii, procedură accelerată, oferte cu valoare foarte mare, termene de timp care nu sunt în acord cu legea, oferte acceptate după termenul limită, numărul de oferte, oferte artificiale, plângeri de la ofertanții necâștigători, contractul cuprinde specificații noi, schimbări substanțiale după desemnarea câștigătorului în obiective sau costuri, relațiile dintre ofertanți afectează competiția, toate ofertele sunt mai mari decât costurile totale anticipate, nu toți ofertanții au fost informați despre desemnarea câștigătorului și motivele pentru care a câștigat procedura, documentele de contractare sunt disponibile public (de exempu online), necorelări ale cifrei de afaceri sau numărului de angajați, câștigătorul nu este înregistrat la Camera de Comerț, procedura nu implică fonduri europene, procedura nu implică fonduri publice din statele membre.

6. Creșterea capacității consilierilor de etică de a informa cu privire la conflictele de interese. Din experința statelor analizate, prevenirea corupției presupune responsabilizarea actorilor locali în dezvoltarea și utilizarea de instrumente și proceduri în acest domeniu. Din această perspectivă

108 Acest sistem este recomandat de studiul “Public Procurement: costs we pay for corruption Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU” solicitat de OLAF, disponibil la adresa: http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/pwc_olaf_study_en.pdf

119

recomandăm inițierea unei campanii naționale de training a funcționarilor publici cu atribuții de consiliere etică pentru a pune în practică metode de prevenire a conflictelor de interese.

7. Pregătirea implementării politicilor publice anticorupție. După cum se poate desprinde din experiența Spaniei, intrarea în vigoare a unor noi norme sau proceduri de prevenire a corupției trebuie însoțită de o perioadă de pregătire adecvată și de un buget corespunzător pentru formarea profesională continuă a funcționarilor cu atribuții în domeniul amintit.

8. Adoptarea prin decizii interne a instrumentelor de lucru pentru prevenirea corupției în administrația publică prezentate în anexa acestui raport.

Anexe

Anexa 1. Instrumente de lucru pentru prevenirea corupţiei în administraţia publică

În continuarea acestui studiu oferim mai multe instrumente practice pe care consilierii de etică, persoanele responsabile cu implementarea prevederilor privind declaraţiile de avere sau de interese, consilierii de integritate, persoanele responsabile cu implementarea Strategiei Naţionale Anticorupţie 2012-2015 şi alte persoane interesate din sectorul public le pot folosi imediat în activitatea lor de zi cu zi.

1. Registrul incidentelor de integritate

Fiecare incident de integritate reprezintă un eşec al managementului instituţiei în prevenirea corupţiei şi trebuie analizat pentru a fi identificate vulnerabilităţile instituţionale pe fondul cărora s-a materializat ameninţarea şi măsurile de remediere ce pot fi adoptate intern. In plus, informarea Secretariatului tehnic al SNA 2012-2015 despre orice incident de integritate nou apărut şi măsurile de remediere luate la nivel instituţional este o obligaţie.

Conform art. 21, alin. (4) din Metodologia de monitorizare a implementării Strategiei Naţionale Anticorupţie 2012-2015: “În sensul prezentei Metodologii, prin „incident de integritate” se înţelege luarea uneia dintre următoarele măsuri împotriva unui angajat al instituţiei publice: a) încetarea disciplinară a raporturilor de muncă, ca urmare a săvârşirii unei abateri de la normele deontologice sau de la alte prevederi similare menite să protejeze integritatea funcţiei publice; b) trimiterea în judecată sau condamnarea pentru săvârşirea unei infracţiuni de corupţie sau a unei fapte legate de nerespectarea regimului interdicţiilor, incompatibilităţilor, conflictului de interese sau declarării averilor; c) rămânerea definitivă a unui act de constatare emis de către Agenţia Naţională de Integritate, referitor la încălcarea obligaţiilor legale privind averile nejustificate, conflictul de interese sau regimul incompatibilităţilor.

120

Nr. crt.

Numele şi prenumele,

funcţia şi statutul (demnitar, ales local, funcţionar public, angajat

contractual) angajatului instituţiei

împotriva căruia s-au dispus măsuri

de tipul celor enumerate în SNA

Tipul măsurii dispuse

(încetarea disciplinară a

raporturilor de muncă,

trimiterea în judecată,

condamnarea, act de constatare

ANI definitiv)

Tipul documentului (act, rechizitoriul etc),

numărul şi data de înregistrare prin care

au fost dispuse măsurile

Tipul documentului, numarul şi data de

înregistrare prin care a fost informat secretariatul tehnic

al SNA 2012-2015 despre incidentul de integritate şi măsurile adoptate pentru

remedierea aspectelor care au favorizat producerea

incidentului

Descrierea incidentului de integritate (pe scurt)

Observaţii (daca este cazul)

1

2

3

4

5

Registrul incidentelor de integritate

Conform art. 21, alin. (4) din Metodologia de monitorizare a implementării Strategiei Naţionale Anticorupţie 2012-2015: “În sensul prezentei Metodologii, prin „incident deintegritate” se înţelege luarea uneia dintre următoarele măsuri împotriva unui angajat al instituţiei publice: a) încetarea disciplinară a raporturilor de muncă, ca urmare asăvârşirii unei abateri de la normele deontologice sau de la alte prevederi similare menite să protejeze integritatea funcţiei publice; b) trimiterea în judecată saucondamnarea pentru săvârşirea unei infracţiuni de corupţie sau a unei fapte legate de nerespectarea regimului interdicţiilor, incompatibilităţilor, conflictului de interese saudeclarării averilor; c) rămânerea definitivă a unui act de constatare emis de către Agenţia Naţională de Integritate, referitor la încălcarea obligaţiilor legale privind averilenejustificate, conflictul de interese sau regimul incompatibilităţilor.

2. Registrul abţinerilor în caz de conflict de interese

Registrul se întocmeşte pe categorii de persoane: funcţionari publici, personal contractual şi aleşi locali. Întocmirea registrului conflictelor de interese are drept scop operaţionalizarea, la nivelul instituţiei sau autorităţii publice, a art. 76 şi 79 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, a art. 4, lit. e coroborat cu art. 6, alin. 1 din Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice, art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi art. 46 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.

Acest registru ajută la consemnarea riguroasă şi identificarea situaţiilor de abţinere în caz de conflict de interese, precum şi la completarea anuală a indicatorilor „Nr. declaraţii de abţinere” şi „Nr. situaţii în care superiorul ierarhic a dispus înlocuirea persoanei aflată în situaţia de potenţial conflict de interese” prevăzuţi în

121

Inventarul măsurilor preventive anticorupţie şi indicatorii de evaluare a H.G. nr. 215/2012 privind aprobarea Strategiei naţionale anticorupţie pe perioada 2012-2015, a Inventarului măsurilor preventive anticorupţie şi a indicatorilor de evaluare, precum şi a Planului naţional de acţiune pentru implementarea Strategiei naţionale anticorupţie 2012-2015.Registrele se completează în format electronic (este un instrument de lucru intern, de centralizate date în vederea raportării în cadrul SNA 2012-2015).

Nr. crt.

Numele şi prenumele,

funcţia funcţionarului public aflat în

potential conflict de interese

Data şi modalitatea de

informare cu privire la

potenţialul conflict de

interese a şefului ierarhic căruia îi este subordonat

direct funcţionarul

public (verbal, în scris)

Tipul documentului (declaraţie, cerere

etc), numărul şi data de înregistrare a

declaraţiei funcţionarului public

de abţinere/ de informare cu privire la situaţia de conflict de

interese

Tipul documentului, numărul şi data de

înregistrare prin care s-a dispus înlocuirea persoanei

aflată în situaţia de potenţial conflict de interese sau prin

care s-au dispus măsuri pentru exercitarea cu

imparţialitate a funcţiei publice

Descrierea situaţiei de conflict de interese (pe scurt)

Observaţii (dacă este cazul)

1

Registrul abţinerilor în situaţii de conflicte de interese (funcţionari publici)

Nr. crt.

Numele şi prenumele demnitarului/alesului local care are un interes personal sau patrimonial

în problema supusă dezbaterii consiliului local / Numele şi prenumele primarului sau

viceprimarului care este chemat, în exercitarea funcţiei, să nu emită un act care produce un folos material pentru sine, pentru soţul sau ori

rudele sale de gradul I

Data şi numărul procesului verbal al şedinţei de

consiliu local/judeţean în care s-a consemnat

anunţarea interesului personal sau patrimonial şi abţinerea de la vot / Tipul

documentului, data şi numărul actului de delegare

ems de primar sau viceprimar

Descrierea situaţiei de potenţial conflict de interese (pe scurt)

Observaţii (dacă este

cazul)

1

Registrul abţinerilor în situaţii de conflicte de interese (demnitari / aleşi locali)

122

Nr. crt.

Numele şi

prenumele, funcţia angajatului aflat în potenţial

conflict de

interese

Data şi modalitatea de

informare cu privire la

potenţialul conflict de interese a

şefului ierarhic căruia îi este

subordonat direct angajatul

contractual (verbal, în scris)

Tipul documentului (declaraţie, cerere

etc), numărul şi data de înregistrare a

declaraţiei angajatului

contractual de abţinere/ de

informare cu privire la situaţia de conflict

de interese

Tipul documentului,

numărul şi data de înregistrare prin

care s-a dispus înlocuirea

persoanei aflată în situaţia de

potenţial conflict de interese sau prin care s-au

dispus alte măsuri

Descrierea situaţiei de conflict de interese (pe scurt)

Observaţii (dacă este cazul)

1

Registrul abţinerilor în situaţii de conflicte de interese (personal contractual)

3. Chestionarul de autoevaluare a angajaţilor privind cunoştintele anticorupţie

Informarea anticorupţie este un element cheie în prevenirea corupţiei la nivel instituţional de aceea este important ca angajaţii insituţiei sau autorităţii publice să cunoască bine normele legale în vigoare. Pentru a evalua gradul în care anagajaţii se simt pregătiţi să aplice normele etice, vă recomandăm aplicarea chestionarului de mai jos. Datele obţinute după centralizarea răspunsurilor vor fi completate în Anexa 2 Inventarul măsurilor preventive anticorupţie şi indicatorii de evaluare a SNA 2012-2015.

Chestionar privind evaluarea gradului de cunoaștere a măsurilor preventive anticorupție

Introducere

Acest chestionar are rolul de identifica gradul în care dvs. cunoașteți măsurile prevenive anticorupție. Chestionarul este anonim și nu îl vom comunica nimănui în această formă. Chestionarul are rolul de a evalua nevoile de informare și formare anticorupție la nivel instituțional.

Vă rugăm să completați chestionarul în format electronic (apasând dublu click pe patratul gri din dreptul variantei preferate si bifand valoarea „Checked”), să îl printați și să îl depuneți în cutia specială existentă la biroul _________. Chestionarul nu trebuie semnat și/sau ștampilat întrucât este anonim și reprezintă autoevaluare personală a gradului de informare și a nevoii de formare. Termenul limită pentru depunerea chestionarului este _____________ 2014.

Informații/date preliminare

1. De cât timp sunteți angajat la Primaria / Consiliul Judetean _______________?

Sub un an

1-3 ani

123

4-5 ani

peste 5 ani

2. Gen

Masculin

Feminin

3. În ce categorie vă încadrați:

funcționar public de execuție

funcționar public de conducere

personal contractual

consilier local/judetean

Gradul de cunoaștere a măsurilor preventive anticorupție

4. Credeți că regulile de comportament pentru funcționarii publici / personalul contractual / consilierii locali/judenteni sunt clare?

Da, sunt clare

Există și dileme de comportament

Nu sunt clare

Nu știu

5. Cum vă evaluați dvs. gradul de cunoaștere a normelor de conduită specifice funcției dvs.?foarte ridicat

Foarte ridicat

Ridicat

Mediu

Scăzut

Foarte scăzut

6. Cum vă evaluați dvs. gradul de cunoaștere a normele privind declararea averilor (cum se completeaza, unde și în ce termen se depune, cine vă poate acorda consultanță, procesul de evaluare a averii nejustificate)?

Foarte ridicat

124

Ridicat

Mediu

Scăzut

Foarte scăzut

7. Cum vă evaluați dvs. gradul de cunoaștere a normele privind conflictul de interese (ce înseamnă, cum e reglementat de lege, ce situații de conflicte de interese pot aparea în ceea ce mă privește, ce comportamente sunt legale in situație de conflict de interese, cine verifică situațiile de conflicte de interese)?

Foarte ridicat

Ridicat

Mediu

Scăzut

Foarte scăzut

8. Știți cine este (cum se numește) consilierul de etică si din instituția dvs?

Da

Nu

9. Cât de bine cunoașteți atribuțiile și rolul consilierului de etica din instituția dvs.?

Foarte bine

Bine

Mediu

Scăzut

Foarte scăzut

10. Cum vă evaluați dvs. gradul de cunoaștere a normele privind incompatibilitățile (ce înseamnă, care sunt funcțiile incompatibile cu cea pe care o ocup, ce comportamente sunt așteptate în situație de incompatibilitate, cine verifică situațiile de incompatibilitate)?

Foarte ridicat

Ridicat

Mediu

Scăzut

125

Foarte scăzut

11. În general, credeți că este etic sau nu este etic (moral) ca un funcționar public / angajat contractual / funcționar public...........?ν - Bifați varianta cu care sunteți de acord

Nr. crt.

Practica Este etic (moral, corect)

Nu este etic (moral, corect)

Depinde de situație

Nu știu

1 .... să înlocuiască rapoartele și cifrele reale cu unele false pentru a ieși bine la evaluare.

2 .... să rezolve cu prioritate o cerere depusă de un prieten deși sunt multe cereri care așteaptă la rând.

3 ....care știe că un coleg de-al său este în conflict de interese, să îi transmită acestuia voalat că are informații despre aceste lucruri pentru a îi cere un favor.

4 ... să le povestească prietenilor ilegalitățile care se fac în instituția în care lucrează, în măsura în care se produc ilegalități de care are cunoștință

5 .... care știe că o persoana din conducere (ce îi este superior ierarhic) este în conflict de interese, să nu spună nimic pentru că nu e treaba lui

6 ....., atunci când pleacă într-o delegație, să le ceară celor de la hotel să îi treacă și cheltuielile de masă în factura pentru camera dar să nu menționeze în factură acest lucru pentru a putea duce acasă banii de diurnă

7 .... să contrasemneze un document la insistențele superiorului său ierarhic deși știe că documentul nu este corect întocmit

8 .... care știe că un coleg de-al său este în conflict de interese, să nu spună nimic pentru că nu e treaba lui

9 .... să rezolve mai întâi cererea persoanei de la care a primit o mică atenție (de ex. un pachet de cafea) și apoi să se ocupe și de celelalte cereri, chiar dacă celelalte au fost depuse înainte.

10 ... care știe că un subordonat este în conflict de interese, să nu spună nimic pentru că nu e treaba lui.

11 ... care știe că o persoana din conducere (ce îi este superior ierarhic) este în conflict de interese, să transmită toate informațiile unui amic jurnalist

12 ... care știe că o persoana din conducere (ce îi

126

este superior ierarhic) este în conflict de interese, să difuzeze aceste informații pe un blog/site, sub anonimat.

12. Dacă vă gândiți la normele de conduită, declararea averilor, conflicte de interese și incompatibități, în ce domenii considerați că aveți nevoie de informare suplimentară: [Se pot alege mai multe variante]

care sunt normele de conduită, conflicte de interese si incompatibilități care mi se aplică;

care sunt sancțiunile pentru nerespectarea normelor privind conduita, declararea averilor, conflicte de interese și incompatibilități;

cine mă poate ajuta atunci când am întrebări despre aceste norme;

de ce este important să respect normele de conduită, declararea averilor, conflicte de interes și incompatibilități;

Altele (detaliați)

........................................................................................................................................................

Vă mulțumim pentru completarea chestionarului. Dacă există activități, întrebări sau neclarități în completare, vă rugăm să ne dați mai multe informații.

Responsabil colaborare cu SNANume, prenume,

E-mail, telefon

4. Matricea de evaluare a vulnerabilităţilor la corupţie

Identificarea riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie este un proces continuu la nivel organizaţional şi o obligaţie legală stabilită prin Strategia Naţională Anticorupţie 2012-2015. Analiza riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie se realizează cu implicarea personalului instituţiei şi autorităţii publice şi ţine cont inclusiv de riscurile identificate în registrul riscurilor109, de iregularităţile identificate de auditul intern, de incidentele de integritate şi de constatările/recomandările din rapoartele Curţii de Conturi.Analiza riscurilor şi vulnerabilităţilor se poate realiza de către un grup de lucru din care să facă parte consilierul de etică/integritate, persoana responsabilă cu implementarea legii accesului la informaţii şi transparenţei decizionale, persoana de contact la nivel de expert pentru SNA 2012 - 2015 şi coordonatorul de la nivelul conducerii instituţiei pentru SNA 2012 - 2015. În funcţie de mărimea instituţiei, recomandăm constituirea unui grup de 3 pînă la 5 persoane.

109 Ordinul nr. 946 din 4 iulie 2005 pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial, cuprinzand standardele de control intern/managerial la entitatile publice si pentru dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial, republicat şi actualizat.

127

Este important ca în acest grup să se regăsească o persoană din conducerea instituţiei. Grupul de lucru va informa (email, discuţii de grup, discuţii individuale) personalului instituţiei cu privire la aplicarea metodologiei la nivelul instituţiei.Indentificarea riscurilor şi vulnerabilităţilor se poate face utilizând matricea de evaluare a riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie şi a măsurilor de remediere. Termenii din matrice au următoarea definiţie:

• Vulnerabilitate = slăbiciune în sistemul de reglementare sau în cel de control al activităţilor, ce ar putea fi exploatată declanşând o faptă de corupţie;

• Amenințare = acţiunea sau evenimentul potenţial de corupţie care poate să apară în cadrul activităţii;• Risc = probabilitatea de aparitie a unei ameninţări de corupţie vizând un angajat, colectiv profesional

sau domeniu de activitate, determinat cauze / vulnerabilităţi specifice şi de natură să producă un impact/efecte cu privire la îndeplinirea obiectivelor activităţilor unei structuri.

Matricea poate fi transmisă prin e-mail tuturor angajaţilor şi demnitarilor, iar aceştia să fie rugaţi, pentru fiecare vulnerabilitate în parte să completeze ultima coloană, răspunzând la întrebarea „Ce poate face intern instituţia X (noi, funcţionarii şi demnitarii din cadrul instituţiei) pentru a reduce aceste vulnerabilităţi?”.

Matricea de evaluare a riscurilor și vulnerabilităților la corupție și a măsurilor de remediere

Atribuția vulnerabilă la corupție

Vulnerabilități Amenințări Risc (ridicat, mediu, scăzut)

Cauze110 Măsuri de remediere a vulnerabili-tăților

Ex: Atribuția 1 Achiziții publice de servicii

Vulnerabilitatea 1.1. Lipsa unor sisteme eficiente de inspecție și monitorizare a calității serviciilor furnizate de câștigătorii licitației

Amenintarea 1.1.1. Oferirea unei atenții funcționarului public pentru a nu cere detalii despre calitatea serviciilor

Ridicat Contract fără clauze clare

Lipsa cunoștințelor funcționarilor publici în identificarea greșelilor de proiectare

Amenintarea 1.1.2

Mediu

Vulnerabilitatea 1.2

Amenintarea 1.2.1

Mediu

Amenintarea 1.2.2

Ridicat

Amenintarea 1.2.3

Scăzut

110 Identificați cât mai bine cauzele vulnerabilității, eventual utilizând un arbore al problemelor.

128

5. Evaluarea anonimă a integrităţii şi calităţii serviciilor publice

Semnalele anonime cu privire la integritatea instituţiei sau autorităţii publice au rolul de a ţine sub control vulnerbailităţile şi riscurile la corupţie identificate. Printr-un astfel de instrument, se sondează percepţia cetăţenilor cu privire la serviciile publice şi momentul în care este nevoie să întârim sistemele de control intern.

Vă rugăm să răspundeți la cele trei întrebări și să introduceți cartonașul în cutia „Calitate serviciu public” de la intrarea în sediul instituției. Vă mulțumim!

1. V-ați rezolvat problema sau mai trebuie să reveniți la Primăria _____________?1. Am rezolvat problema2. Trebuie să revin cu noi documente3. Am fost programat și voi reveni la data programării4. Nu am rezolvat problema5. Am fost trimis în altă parte6. Aștept să se rezolve problema

2. Cum apreciați calitatea serviciilor publice de care ați beneficiat la Primaria _______? Evaluați pe o scară de la 1 la 5 unde 1 înseamnă că serviciile publice sunt de slabă calitate iar 5 înseamnă că sunt de calitate1 2 3 4 5Lipsă de calitate………………............................…… Calitate

3. În general, credeți că funcționarii publici din Primaria _______, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, solicită sau acceptă cadouri, servicii, favoruri, invitații sau orice alt avantaj? Evaluați pe o scară de la 1 la 5 unde 1 înseamnă că funcționarii publici nu solicită/accceptă cadouri iar 5 înseamnă că solicită/acceptă cadouri/servicii.

1 2 3 4 5NU solicită ………….………………..solicită/accepta cadouri

129

Anexa 2. Instrumente de planificare utilizate de Primăria Madrid – Observatorul Urban

130

Bibliografie

Studii și rapoarte

Open Society Institute, Drawing the Line: Parental Informal Payments for Education across Eurasia: Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan, Latvia, Moldova, Slovakia, and Tajikistan (Budapest: Education Support Program (ESP) of the Open Society Institute, 2010).

Jourdin, Willis W. - Development of a Corruption Prevention Sustem in Public Procurement, Final report of International business and technical consultants, inc. Component advisor on development of a corruption prevention system in public procurement for the World Bank Project „Development of the corruption prevention and combating Bureau of Latvia on the theme of prevention”, 25 October 2006 WWJ 10/25/06 (available online: http://www.knab.gov.lv/uploads/eng/report_wj_final.pdf)

Nicolae, Radu -„Peculiarities of the illicit enrichment policy in Romania” din volumul Petrus C. van Duyne, Jackie Harvey, Georgios A. Antonopoulos, Klaus von Lampe, Almir Maljević, Jon Spencer (eds.), Human dimensions in organised crime, money laundering and corruption, Wolf Legal Publishers (WLP), 2013

Fernández Ajenjo José Antonio, teză de doctorat, “El control de las administraciones públicas y la lucha contra la corrupción: especial referencia al tribunal de cuentas y a la intervención general de la administración del estado”, Facultatea de Drept, Universitatea din Salamanca, 2009 http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/8230726.PDF

Nicolae, Radu - „Corupția și politicile anticorupție”, Editura Polirom, Iași, 2010;

Șeclăman, Ema Elza (coord) - „Ghid practic pentru activitatea funcționarilor publici cu atribuții de consiliere etică și monitorizare a respectării normelor de conduită”, Editura Alpha MDN, Buzău, 2010;

Raportul “Phase 3 – Report on implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Spain”, decembrie 2012, OECD, http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Spainphase3reportEN.pdf

“Annual report 2011: Spain’s National Preventive Mechanism”, The Spanish State Ombudsman/ El Defensor del Pueblo, 2012 http://www.defensordelpueblo.es/en/Mnp/InformesAnuales/Spain_NPM_2010.pdf

Comparative study on the public service ethics of the EU member states, EUPAN - European Public Administration Network, 2006 http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/

133

06_state_employers_office/Comparative_Study_on_the_Public_Service_Ethics_of_the_EU_Member_States.pdf

Excellence in public administration for competitiveness in EU Member States”, EUPAN, 2012, http://www.eupan.eu/en/documents/show/&tid=672

Asset Declarations for Public Officials – a tool to prevent corruption, parte din programul “Fighting Corruption in Eastern Europe and Central Asia”, elaborator OECD, 2011, http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/47489446.pdf

Managing Conflict of Interest in the Public Sector, a toolkit, OECD, 2005http://www.oecd.org/gov/ethics/49107986.pdf

„International Public Procurement, guide for In-House Counsel”, capitolele „Spain” și „Denmark”, US General Service Administration, 2013, www.gsa.gov

Denmark National Integrity Assessment, Transparency International, ianuarie 2012, http://www.transparency.org/whatwedo/nisarticle/denmark_2012

“Public Procurement in EU Member States - The Regulation of Contract Below the EU Thresholds and in Areas not Covered by the Detailed Rules of the EU Directives”, OECD (2010), Sigma Papers, No. 45, OECD Publishing

Organisme internaționale si website-uri

The Group of States against Corruption – GRECO, www.coe.int/GRECO Transparency International, http://www.transparency.orgTransparency International, unelte de măsurare a corupției aplicate pentru Spania, http://www.transparency.org/country#ESP_DataResearchTransparency International, unelte de măsurare a corupției aplicate pentru Danemarca, http://www.transparency.org/country#DNK_DataResearchBiblioteca de legislație a UNODC, http://www.track.unodc.org/LegalLibrary/Pages/home.aspx

Instituții naționale letone

http://delna.lv/wp-content/uploads/2012/03/Transparency-International-Latvia-National-Integrity-System-Evaluation-2012.pdfhttps://www.agidata.org/pam/ProfileIndicator.aspx?c=111&i=10753http://polsis.mk.gov.lv/view.do?id=3179http://likumi.lv/doc.php?id=239778http://www.knab.gov.lv/en/prevention/reports/

134

Instituții naționale spaniole

La Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada –Parchetul Special de combatere a Corupției și Crimei Organizate, http://www.fiscal.es

Instituto Nacional de Administración Pública – Institutul Național de Administrație Publică, http://www.inap.es/

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas – Ministerul Finanțelor și Administrației Publice, http://www.minhap.gob.es

La Intervención General de la Administración del Estado – Direcția Generală de Inspecție și Control, http://www.minhap.gob.es

Defensor del Pueblo – Avocatul Poporului, www.defensordelpueblo.es

Instituții naționale daneze Ministerul Afacerilor și Internelor, http://english.oim.dk/the-minister.aspx Rigsrevisionen - Biroul Național de Audit, http://uk.rigsrevisionen.dk The Danish Parliamentary Ombudsman – Avocatul Poporului, en.ombudsmanden.dk Agenția pentru Digitalizare /the Agency for Digitisation/ Digitaliseringsstyrelsen,

http://www.digst.dk/Servicemenu/English Local Government in Denmark – Federația/Asociația Autorităților Locale din Danemarca,

http://www.kl.dk/ImageVaultFiles/id_46340/cf_202/LGDK_Profile_with_List_of_Reference.PDF

Proiecte de lege

Proiectul de lege privind transparența în Spania (la ley de la transparencia), www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm

135

Studiu Comparativ State UE

Documents

Transcript of Studiu Comparativ State UE