Studiu analitic privind structura administrativ-teritoriala optimala pentru RM

185
Programul Comun de Dezvoltare Locală Integrată STUDIU ANALITIC PRIVIND STRUCTURA ADMINISTRATIV- TERITORIALĂ OPTIMALĂ PENTRU REPUBLICA MOLDOVA Chişinău, august-octombrie 2010

description

Studiu analitic privind structura administrativ-teritoriala optimala pentru RM

Transcript of Studiu analitic privind structura administrativ-teritoriala optimala pentru RM

  • Programul Comun de Dezvoltare Local Integrat

    STUDIU ANALITIC PRIVIND STRUCTURA ADMINISTRATIV-TERITORIAL OPTIMAL PENTRU

    REPUBLICA MOLDOVA

    Chiinu, august-octombrie 2010

  • 149 | P a g i n a

    Acest studiu a fost elaborat n cadrul Programului Comun de Dezvoltare Local Integrat implementat de

    Guvernul Republicii Moldova cu asistena Programului Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), Entitii

    Naiunilor Unite pentru Egalitatea de Gen i Abilitarea Femeilor (UN Women), finanat de ctre Guvernul

    Suediei.

    Mai multe informaii despre activitile desfurate de Programul Comun de Dezvoltare Local Integrat putei

    gsi vizitnd paginile web: www.descentralizare.gov.md i www.undp.md

    Opiniile exprimate n aceast publicaie nu reflect neaprat politicile sau viziunile oficiale ale Guvernului

    Republicii Moldova, PNUD, UN Women sau ale Guvernului Suediei.

    Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare lucreaz cu oamenii la toate nivelurile societii pentru a sprijini

    crearea unor ri rezistente la crize i pentru a ghida i susine o dezvoltare care contribuie la mbuntirea

    vieii fiecrui om. Prezeni n 177 de ri i teritorii, noi oferim o perspectiv global i soluii locale pentru

    abilitarea oamenilor i pentru crearea unor ri rezistente.

    Pentru mai multe informaii despre aciunile PNUD v rugm s vizitai: www.undp.org, www.undp.md

    Entitatea Naiunilor Unite pentru Egalitatea de Gen i Abilitarea Femeilor (Un Women) este o organizaie ONU,

    care promoveaz egalitatea de gen i abilitarea femeilor. n calitate de lider mondial pentru femei i fete, UN

    Women lucreaz pentru accelerarea progresului de satisfacere a necesitilor lor la nivel mondial.

    Pentru mai multe informaii v rugm s vizitai: www.unwomen.org

  • 149 | P a g i n a

    Cuprins:

    Sumar executiv ............................................................................................................................................. 8

    Introducere ................................................................................................................................................. 10

    Argumentarea necesitii acestui studiu ................................................................................................ 10

    Cum arat o organizare administrativ-teritorial optimal? .............................................................. 10

    Scopul studiului ...................................................................................................................................... 11

    1. Abordarea comparativ a fragmentrii teritoriale ............................................................................. 12

    Considerentele generale pentru o perspectiv comparativ ................................................................. 12

    Cehia ....................................................................................................................................................... 18

    Estonia .................................................................................................................................................... 25

    Georgia ................................................................................................................................................... 31

    Letonia .................................................................................................................................................... 37

    Macedonia .............................................................................................................................................. 43

    2. Analiza structurii administrativ-teritoriale curente n Republica Moldova ........................................ 49

    Evoluia structurii administrativ-teritoriale n Republica Moldova ........................................................ 49

    Este teritoriul Republicii Moldova prea fragmentat? ............................................................................. 52

    Ce servicii presteaz autoritile publice n Republica Moldova? .......................................................... 55

    Analiza cost-eficienei la nivelul primriilor ........................................................................................... 58

    Analiza cost-eficienei la nivelul raioanelor ............................................................................................ 63

    Participarea democratic ....................................................................................................................... 68

    Diviziunea administrativ-teritorial i dezvoltarea local ...................................................................... 73

    3. Modele i criterii de organizare administrativ-teritorial optimal ................................................... 77

    Contextul general i implicaiile acestuia asupra organizrii administrativ-teritoriale .......................... 77

    Scopurile reformei administrativ-teritoriale .......................................................................................... 84

    Modelul de organizare administrativ-teritorial cu un singur nivel ....................................................... 85

    Modelul de organizare administrativ-teritorial cu dou niveluri ......................................................... 95

    Cooperarea intercomunal................................................................................................................... 104

    4. Concluzii i recomandri ................................................................................................................... 109

    5. Lista referinelor ............................................................................................................................... 114

    6. Sursele de informaii pentru hri .................................................................................................... 118

    7. Anexe .................................................................................................................................................... 119

  • 149 | P a g i n a

    Lista tabelelor:

    Tabelul 1. Modificarea numrului municipalitilor n unele ri europene .............................................. 13

    Tabelul 2. Modelele de organizare a autoritilor subnaionale n rile din UE-27, situaia din anul 200915

    Tabelul 3. Caracteristicile geografice i economice ale rilor selectate, datele sunt pentru anul 2009 dac nu se

    specific altfel n mod expres ..................................................................................................................... 17

    Tabelul 4. Distribuia municipalitilor n Cehia dup numrul locuitorilor, anul 2009 ............................. 19

    Tabelul 5. Atribuirea competenelor proprii i mputernicirilor delegate autoritilor locale n Cehia, anul 2006

    .................................................................................................................................................................... 22

    Tabelul 6. Distribuia municipalitilor n Estonia dup numrul locuitorilor, anul 2009 .......................... 26

    Tabelul 7. Distribuia municipalitilor n Georgia dup numrul locuitorilor, anul 2009* ....................... 33

    Tabelul 8. Competenele exclusive ale unitilor administraiei publice locale n Georgia ....................... 34

    Tabelul 9. Principalele schimbri n organizarea administrativ-teritorial a Letoniei ................................ 39

    Tabelul 10. Distribuia municipalitilor n Letonia dup numrul locuitorilor, anul 2010 ........................ 39

    Tabelul 11. Distribuia municipalitilor n Macedonia dup numrul locuitorilor dup dou reforme

    administrativ-teritoriale ............................................................................................................................. 45

    Tabelul 12. Distribuia primrilor n Moldova dup numrul locuitorilor, anul 2008* .............................. 53

    Tabelul 13. Evoluia cheltuielilor din bugetele locale consolidate pe funcii, n % din PIB i din cheltuielile totale

    ale bugetelor locale, anii 2006-2009, bugetul executat ............................................................................. 57

    Tabelul 14. Costurile administrative generale ale autoritilor publice locale n anii 2005 i 2009 .......... 61

    Tabelul 15. Structura bugetului agregat al raioanelor, % din total* .......................................................... 64

    Tabelul 16. Indicatorii geografici ai unitilor administrativ-teritoriale din Republica Moldova ............... 67

    Tabelul 17. Numrul de consilieri locali pe unitate administrativ-teritorial i reprezentarea cetenilor n

    consiliile locale ............................................................................................................................................ 71

    Tabelul 18. Reprezentarea indirect a cetenilor de ctre ONG-urile locale n Regiunea de Dezvoltare Sud.

    .................................................................................................................................................................... 71

    Tabelul 19. Unii indicatori ai dezvoltrii infrastructurii fizice i digitale pe raioane .................................. 83

    Tabelul 20. Dimensiunea medie a municipalitilor n cadrul modelului cu dou niveluri ........................ 99

    Tabelul 21. Numrul mediu al populaiei pe grupuri de municipaliti n cadrul modelului cu dou niveluri

    .................................................................................................................................................................... 99

    Tabelul 22. Distribuirea municipalitilor dup numrul de localiti n cadrul modelului cu dou niveluri99

    Tabelul 23. Distribuirea municipalitilor dup suprafa n cadrul modelului cu dou niveluri............... 99

  • 149 | P a g i n a

    Lista figurilor:

    Figura 1. Dimensiunea demografic medie a municipalitilor n unele ri din UE-27, oameni, anul 200914

    Figura 2. Suprafaa medie a municipalitilor n unele ri n UE-27, km2, 2009 ....................................... 15

    Figura 3. Evoluia numrului municipalitilor n Cehia, 1950-2007 .......................................................... 19

    Figura 4. Cheltuielile totale i cele ale autoritilor locale din ECE i rile selectate ale UE-15, n % din PIB

    .................................................................................................................................................................... 56

    Figura 5. Corelaia dintre veniturile proprii i dimensiunea unitii administrativ-teritoriale, localiti rurale i

    urbane (municipiile Chiinu i Bli sunt excluse), anul 2009................................................................... 59

    Figura 6. Corelaia dintre veniturile proprii i dimensiunea unitii administrativ-teritoriale, primriile rurale,

    anul 2009 .................................................................................................................................................... 59

    Figura 7. Corelaia dintre costurile administrative per rezident i dimensiunea unitilor administrative rurale,

    anul 2009 .................................................................................................................................................... 62

    Figura 8. Corelaia dintre ponderea costurilor administrative n cheltuielile bugetare totale i dimensiunea

    unitilor administrative rurale, anul 2009 ................................................................................................ 62

    Figura 9. Corelaia dintre cheltuielile pentru nvmnt per rezident i dimensiunea unitilor administrative

    rurale, anul 2009 ........................................................................................................................................ 63

    Figura 10. Corelaia cheltuielilor administrative bugetare totale pe rezident ale autoritilor publice raionale i

    populaia raionului, anul 2009 ................................................................................................................... 65

    Figura 11. Corelaia cheltuielilor administrative pe cap de locuitor raportate la prestarea serviciilor

    educaionale la nivelul autoritilor publice raionale i populaia raionului, anul 2009 ........................... 65

    Figura 12. Corelaia cheltuielilor administrative pe cap de locuitor raportate la prestarea serviciilor de protecie

    i asigurare social la nivelul autoritilor publice raionale i populaia raionului, anul 2009 .................. 66

    Figura 13. Corelaia dintre prezena alegtorilor la urna de vot i dimensiunea unitii administrativ-teritoriale,

    anul 2007 .................................................................................................................................................... 69

    Figura 14. Valoare medie a prezenei alegtorilor la urna de vot pe grupurile de primrii dup mrimea

    populaiei, 2007 .......................................................................................................................................... 70

    Figura 15. Nivelul de interes al cetenilor fa de viaa public local i regional n funcie de tipul unitii

    administrativ-teritoriale. ............................................................................................................................ 72

    Figura 16. Satisfacia cetenilor n ceea ce privete calitatea serviciilor publice n raport cu dimensiunea

    localitii ..................................................................................................................................................... 73

    Figura 17. Rata estimat a omajului* corelat cu dimensiunea localitii (municipiile Chiinu i Bli sunt

    excluse), anul 2008 ..................................................................................................................................... 74

    Figura 18. Corelaia ntre dimensiunea localitii i densitatea ntreprinderilor non-agricole (municipiile

    Chiinu i Bli nu sunt incluse), anul 2008 .............................................................................................. 75

    Figura 19. Evoluia PIB-ului Moldovei (1992 = 100%) i cheltuielilor bugetare (% din PIB) ....................... 77

    Figura 20. Dispersia PIB/locuitor* regional, % din media naional a PIB/locuitor, 2006** ..................... 78

    Figura 21. Distribuirea unitilor administrativ-teritoriale dup numrul populaiei, mii persoane ......... 87

  • 149 | P a g i n a

    Lista hrilor:

    Harta 1. Republica Moldova i rile selectate ca studii de caz ................................................................. 12

    Harta 2. Organizarea administrativ-teritorial a Cehiei ............................................................................. 18

    Harta 3. Organizarea administrativ-teritorial a Estoniei .......................................................................... 25

    Harta 4. Organizarea administrativ-teritorial a Georgiei .......................................................................... 32

    Harta 5. Organizarea administrativ-teritorial a Letoniei .......................................................................... 37

    Harta 6. Organizarea administrativ-teritorial a Macedoniei .................................................................... 43

    Harta 7. Distribuia primriilor cu numrul populaiei mai mic de 1 500 de locuitori ............................... 54

    Harta 8. Veniturile proprii ale administraiei publice locale de nivelul nti, lei pe cap de locuitor, anul 2008

    .................................................................................................................................................................... 79

    Harta 9. Distribuia unitilor administrativ-teritoriale dup numrul de locuitori, 2008 ......................... 81

    Harta 10. Amplasarea satelor ndeprtate ................................................................................................. 82

    Harta 11. Modelul propus de organizare administrativ-teritorial cu un singur nivel n Republica Moldova

    .................................................................................................................................................................... 88

    Harta 12. Distribuirea localitilor pe municipaliti n cadrul modelului propus de organizare administrativ-

    teritorial cu un singur nivel ....................................................................................................................... 89

    Harta 13. Regiunile cu poteniale tensiuni etnice n rezultatul reorganizrii administrativ-teritoriale din cadrul

    modelului cu un singur nivel propus .......................................................................................................... 90

    Harta 14. Modelul propus de organizare administrativ-teritorial cu dou niveluri n Republica Moldova97

    Harta 15. Regiunile cu poteniale tensiuni etnice n rezultatul reorganizrii administrativ-teritoriale din cadrul

    modelului propus cu dou niveluri ............................................................................................................. 98

  • 149 | P a g i n a

    Lista anexelor:

    Anexa 1. Distribuia unitilor administrativ-teritoriale actuale n municipalitile din cadrul modelului de

    mprire administrativ-teritorial a Republicii Moldova cu un singur nivel ........................................... 119

    Anexa 2. Distribuia unitilor administrativ-teritoriale actuale n municipalitile din cadrul modelului de

    mprire administrativ-teritorial a Republicii Moldova cu dou niveluri .............................................. 149

  • 149 | P a g i n a

    SUMAR EXECUTIV n ultimii 50 de ani majoritatea rilor europene au redus numrul autoritilor administraiei publice locale

    prin amalgamarea localitilor nvecinate n uniti municipale mai mari. Scopul principal al acestor fuzionri a

    constat n sporirea eficienei economice n procesul de prestare a serviciilor publice. n acelai timp, n mai

    multe ri au fost majorate i dimensiunile unitilor administrative de nivel superior (regiuni), pentru a obine

    economii de scar mai mari i a le face mai competitive la nivel naional i internaional.

    Majoritatea rilor europene care au dimensiuni i populaii similare cu cele ale Moldovei au adoptat sisteme

    administrativ-teritoriale cu un singur nivel (Cipru, Estonia, Lituania, Letonia, Luxemburg, Malta, Slovenia, dar i

    Bulgaria i Finlanda), o excepia notabil de la aceast regul fiind Belgia. Cu toate acestea, n UE-27

    predomin sistemul cu dou niveluri, ntlnit inclusiv n cteva ri mai mici care au adoptat acest model:

    Republica Ceh, Danemarca, Irlanda, Olanda, Slovacia. rilor mai mari le este caracteristic modelul

    administrativ-teritorial cu trei niveluri (inclusiv federal sau regional), exemple fiind Frana, Germania, Italia,

    Polonia, Spania, Regatul Unit. n scopul realizrii acestui studiu, am analizat mai aprofundat cinci ri (nu doar

    din UE), care au o oarecare experien n implementarea reformelor administrativ-teritoriale n ultimii 20 de

    ani.

    n Republica Ceh autoritile locale sunt organizate n dou niveluri. Estonia se bazeaz pe modelul cu un

    nivel, la care a trecut n anul 1993, cele 15 regiuni ale sale constituind mai degrab un nivel inferior al

    guvernului central dect un nivel al administraiei publice locale. Georgia este un exemplu tipic n care

    geografia i geopolitica creeaz constrngeri considerabile pentru divizarea administrativ-teritorial a rii i

    menine un sistem administrativ-teritorial extrem de centralizat, cu mai multe niveluri. n anul 2009 Letonia a

    trecut de la sistemul administrativ-teritorial cu dou niveluri la cel cu un singur nivel. Macedonia a trecut mai

    nti printr-o fragmentare teritorial dup care, n anul 2005, prin consolidarea teritorial i are n prezent un

    sistem de administraie public local cu un singur nivel.

    n comparaie cu alte ri, similare ca teritoriu i populaie, Moldova nu reprezint un caz extrem de

    fragmentare teritorial. Totui, analiza efectuat a scos n eviden multe posibiliti de a reduce costurile

    operaionale la ambele niveluri ale sistemului administrativ-teritorial actual - cel al primrilor i cel raional. O

    anumit mbuntire este posibil chiar i fr reforme importante, prin simpla aplicare a prevederilor legale

    privind limita numeric pe care trebuie s-o ating populaia unei comuniti rurale pentru a deveni primrie

    (1500 de locuitori). n prezent media costurilor operaionale generale ale administraiei publice locale

    exprimate n lei moldoveneti pe cap de locuitor sunt de 2,5 ori mai mari n comuniti rurale cu mai puin de

    1500 de locuitori dect n cele cu mai mult de 5000 de locuitori. Diferenele de eficien la nivel raional sunt la

    fel de remarcabile: datele arat c n trei cele mai mici raioane ale Moldovei (Basarabeasca, oldneti,

    Dubsari) media cheltuielilor operaionale pe cap de locuitor este de 2,6 ori mai mare dect n trei cele mai

    mari raioane (Hnceti, Cahul, Orhei).

    Pentru a spori eficiena administraiei publice locale, n acest studiu au fost propuse trei modele de

    reorganizare a teritoriului rii: modelul cu un singur nivel, modelul cu dou niveluri i modelul bazat pe

    cooperare intercomunal. Ultimul nu reprezint un model propriu-zis de organizare administrativ-teritorial, ci

    mai degrab o alternativ (pe termen scurt) a consolidrii teritoriale.

    Modelul cu un singur nivel presupune desfiinarea nivelului raional i mputernicirea administraiilor locale s

    ofere un volum considerabil de servicii publice, precum i oferirea unui grad mai mare de autonomie fiscal.

    Aceasta presupune fuzionarea comunitilor mici n uniti administrativ-teritoriale mai mari, numrul

  • 149 | P a g i n a

    acestora ajungnd de la 900 n prezent la 111. Harta 11 reprezint divizarea administrativ-teritorial propus,

    mai multe detalii fiind incluse n Anexa 1. Simulrile economice fcute pe baza modelului cu un singur nivel

    propus sugereaz o reducere de aproape trei ori a costurilor administrative. Totui, acest model solicit de la

    autoritile centrale voin i fermitate politic ieit din comun, precum i abiliti de comunicare public

    excepionale, deoarece reducerea considerabil a numrului de uniti administrativ-teritoriale de nivelul nti

    va provoca insatisfacie social i tensiuni politice ntre diferite niveluri ale administraiei publice.

    n cadrul modelului cu dou niveluri propunem desfiinarea sistemului actual de raioane i transformarea

    regiunilor de dezvoltare n regiuni administrative, numindu-le raioane pentru a respecta prevederile

    constituionale. Aceasta va reduce costurile administrative la nivelul al doilea de aproximativ 5-6 ori, fr a

    afecta considerabil calitatea serviciilor, cu condiia c administraiile locale vor primi competene mai

    importante. Dimensiunile mai mari sunt importante pentru ca regiunile s se implice eficient n cooperarea

    internaional i s produc un impact real asupra dezvoltrii economice regionale. Existena administraiilor

    publice la nivel de regiuni va permite reducerea numrului unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti

    de la 900 n prezent la 289, ceea ce va aduce primului nivel al administraiei publice economii de 40-45% la

    capitolul cheltuieli operaionale. Harta 14 ilustreaz modelul propus, mai multe detalii fiind expuse n Anexa 2.

    Modelul cu dou niveluri va ntmpina mai puin rezisten din partea autoritilor publice locale vizate, dar

    mai mult rezisten din partea autoritilor raionale, care i vor pierde locurile de munc dac un astfel de

    model va fi implementat.

    Ambele modele pot include cooperarea intercomunal ca activitate implicit, care, indiferent de model,

    trebuie ncurajat. Totodat, cooperarea intercomunal poate fi aplicat i ca opiune separat, dac

    autoritile centrale consider c nu sunt ntrunite condiiile politice pentru o reorganizare administrativ-

    teritorial ambiioas a rii. Totui, trebuie de subliniat c cooperarea intercomunal nu poate reprezenta o

    alternativ permanent fuzionrii, deoarece ultima este un imperativ economic. De asemenea, cooperarea

    intercomunal implic i ea multe aspecte complexe ce in de coordonarea i ajustarea bugetelor.

    Totodat, datele statistice i cercetrile economice existente sugereaz c, dac sistemul actual al finanelor

    publice locale va rmne neschimbat, fuzionarea unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti i doi nu va

    duce la majorarea considerabil a veniturilor proprii. Vor fi necesare schimbri eseniale n sistemul finanelor

    locale, inclusiv alocaii mai mari i mai previzibile pentru autoritile administraiei publice locale din veniturile

    de stat.

    Scenariul cel mai fezabil al implementrii, att a modelului cu un singur nivel, ct i a celui cu dou niveluri, ar

    consta n aplicarea, naintea alegerilor din 2011, a cerinei legale obligatorii de 1500 de locuitori pentru ca o

    localitate s devin primrie rural, urmat de o etap de fuzionri voluntare ntre alegerile locale generale n

    anii 2011 i 2015 (eventual nsoite de stimulente financiare), dup care s urmeze fuzionarea obligatorie dup

    alegerile din anul 2015.

    Trebuie de menionat c indiferent de modelul reorganizrii administrativ-teritoriale ales, exist un set de

    msuri neregretabile ce trebuie implementate pentru a spori eficiena autoritilor publice locale. Aceste

    msuri includ: proceduri optimizate de petiionare civil, utilizarea pe scar mai larg a serviciilor electronice la

    nivel regional i local, utilizarea mai larg a tehnologiilor electronice pentru a mbunti comunicarea ntre

    diferite niveluri ale autoritilor publice i proceduri avansate de elaborarea bugetului la nivel local.

  • 149 | P a g i n a

    INTRODUCERE

    ARGUMENTAREA NECESITII ACESTUI STUDIU Amplasat ntr-o regiune n care se intersecteaz mari interese geopolitice, supus multor influene culturale i

    ideologice, Republica Moldova are o istorie foarte tumultuoas, care s-a reflectat i n organizarea sa

    administrativ-teritorial fluid.

    Evident, chiar i n ri cu sisteme democratice mature i stabile, organizarea administrativ-teritorial nu

    rmne neschimbat n timp, ci este ajustat adesea n funcie de noile prioriti, necesiti i resurse

    disponibile1. Totui, schimbrile n structura administrativ-teritorial a acestor ri sunt dictate mai frecvent

    de logica economic i principiile regionalizrii geografice, i nu doar de aranjamente politice sau considerente

    electorale. n ri ca Moldova, care nu au o tradiie lung de autoadministrare, schimbrile administrativ-

    teritoriale i politicile regionale cel mai des nu sunt bazate pe necesiti, ci reprezint o consecin a

    schimbrilor geopolitice sau a unor procese politice interne.

    Dat fiind c istoric administraia public local n Moldova a fost ntr-o stare de "revoluie continu", n prezent

    acest nivel administrativ este slab i nu exercit vreo influen palpabil asupra eficienei prestrii serviciilor

    publice, calitii vieii i dezvoltrii economice a teritoriilor administrate. n prezent administraia public local

    n Moldova este influenat att de modelele i principiile europene, ct i de vestigiile sovietice, ultimele

    aparent avnd o influen mai mare. Unul din efectele negative ale acestor reforme prelungite a fost

    diminuarea ncrederii populaiei n administraia public local i, prin extensie, i n statul propriu-zis. Prin

    urmare, este imperios necesar s se analizeze cu obiectivitate sistemul administrativ-teritorial actual, n special

    pe baza principiilor economice i geografice, i s se evalueze n ce msur acesta corespunde necesitilor

    cetenilor la nivel local sau regional i intereselor naionale mai ample de dezvoltare economic, consolidrii

    democraiei i respectrii drepturilor omului.

    CUM ARAT O ORGANIZARE ADMINISTRATIV-TERITORIAL OPTIMAL? Experiena european arat c nu exist o dimensiune optimal a unitilor administrativ-teritoriale de

    nivelul nti sau doi, la fel cum nu exist nici cea mai bun structur administrativ, care ar avea o aplicare

    universal2. Demarnd elaborarea prezentului studiu, autorii nu au avut nici o preconcepie precum c

    modelul administrativ-teritorial romnesc sau francez sau scandinav sau oricare alt model este cel mai potrivit

    pentru Moldova, chiar dac n scopuri de comparaie a fost analizat experiena rilor relativ similare

    Moldovei sub aspect geografic i demografic, precum i experiena rilor care au trecut recent printr-o

    reform administrativ-teritorial. n acelai timp, abordarea analitic nu s-a bazat pe careva preferine politice

    sau ideologice.

    Am pornit de la supoziia c scopul oricrei reforme administrativ-teritoriale ar consta n crearea unitilor

    administrativ-teritoriale, ale cror autoriti s fie capabile s presteze servicii de calitate nalt locuitorilor si,

    asigurnd, totodat, democraia local. n aceast privin am ncercat s formulm condiiile crora trebuie s

    corespund sistemul i am estimat n ce mod diferite modele vor ntruni aceste condiii n cazul Moldovei.

    Totodat, nu am abordat aceast sarcin ca pe o problem de optimizare matematic, deoarece sunt implicate

    nu doar resurse economice, ci i considerente ce in de economie politic, bazate pe interesele i preferinele

    prilor interesate, pe valori universale cum ar fi drepturile omului, egalitatea genurilor i incluziunea social,

    1 Consiliul Comunelor i Regiunilor din Europa, 2009.

    2 Swianiewicz (ed.), 2010.

  • 149 | P a g i n a

    care nu sunt ntotdeauna uor de cuantificat. Nu mai puin important este faptul c, deoarece Moldova este o

    societate complex din punct de vedere etnic, divizarea administrativ-teritorial trebuie s in cont i de acest

    factor.

    SCOPUL STUDIULUI Studiul rspunde la cteva ntrebri principale:

    Satisface oare structura administrativ-teritorial actual prioritile dezvoltrii locale, regionale i

    naionale ale Republicii Moldova? Este fragmentarea ntr-adevr o problem pentru Moldova? Ar fi

    consolidarea teritorial o soluie?

    Care sunt principalele neajunsuri ale structurii administrativ-teritoriale actuale? Aici unitile

    administrativ-teritoriale de primul i al doilea nivel sunt analizate conform unui set de criterii

    (dimensiunea teritoriului administrat, numrul populaiei, finanele publice locale, veniturile pe cap de

    locuitor) i este evaluat cost-eficiena lor.

    Cum pot fi amalgamate cel mai bine unitile teritoriale (orae, orele, sate), n cte uniti

    administrative i n cte niveluri? Ce modele pot fi aplicate aici?

    Care ar fi interaciunile administrative i financiare ntre aceste uniti teritoriale? Ce alte mecanisme

    i instrumente pot fi necesare pentru prestarea eficient a serviciilor publice (modele de cooperare

    intercomunal, asociaii i reele de servicii publice)?

    n baza evalurii amnunite a riscurilor, cum poate fi reformat sistemul actual: prin modificarea

    treptat sau prin introducerea unui sistem totalmente diferit?

    Pentru a rspunde la aceste ntrebri, studiul este structurat n trei capitole principale.

    n primul capitol am prezentat cea mai relevant experien european privind reform administrativ-

    teritorial. Pentru aceasta, am analizat cinci ri, care au anumite similitudini cu Moldova: Cehia, Estonia,

    Letonia, Georgia i Macedonia.

    n capitolul al doilea analizm evoluia i situaia actual a structurii administrativ-teritoriale a Moldovei. Am

    examinat n special eficiena economic a sistemului, efectund analiza cost-beneficiu a unitilor

    administrativ-teritoriale de primul i al doilea nivel. n continuare am analizat n ce mod dimensiunea unitilor

    administrativ-teritoriale afecteaz participarea democratic (prin prezena la urne a alegtorilor la alegerile

    locale) i satisfacia cetenilor fa de serviciile prestate de ctre administraia public local.

    n cel de-al treilea capitol propunem trei modele de eficientizare a organizrii administrativ-teritoriale a rii.

    Primul este modelul cu un singur nivel, care ofer nite avantaje economice semnificative, ns are anse mari

    s fie respins de actorii locali, fiindc numrul primriilor va fi micorat de aproape opt ori. Al doilea model

    este unul cu dou niveluri, care este mai lejer din punct de vedere al reducerii numrului unitilor

    administrative de primul nivel, dar propune schimbri considerabile n unitile administrative de nivelul al

    doilea. A treia opiune nu este un model propriu-zis, ci mai degrab o alternativ de scurt durat, bazat pe

    cooperarea intercomunal.

  • 149 | P a g i n a

    1. ABORDAREA COMPARATIV A FRAGMENTRII TERITORIALE

    CONSIDERENTELE GENERALE PENTRU O PERSPECT IV COMPARATIV Scopul analizei efectuate n acest capitol este dublu. n primul rnd, vor fi trase anumite concluzii generale din

    soluiile la problemele fragmentrii teritoriale aplicate de diferite ri europene . n al doilea rnd, vor fi

    analizate cteva studii de caz, i anume cele ale Cehiei, Estoniei, Georgiei, Letoniei i Macedoniei (Harta 1).

    HARTA 1. REPUBLICA MOLDOVA I RILE SELECTATE CA STUDII DE CAZ

    Surs: a se vedea seciunea Sursele de informaii pentru hri

    Pentru studierea rilor relevante s-a utilizat metodologia analitic i comparativ. Studiile de caz presupun

    identificarea similitudinilor i diferenelor, a factorilor care influeneaz succesul sau eecul reformelor

    teritoriale i provocrile/barierele poteniale ce ar putea ntrzia procesul reformei. Analiza are ca scop

    elucidarea urmtoarele aspecte ce in de toate etapele unui proces de politici: formularea politicii, consultarea

    i atingerea unui consens, luarea deciziilor, etapele implementrii politicii i evaluarea rezultatelor. Analiza va

    ncerca s clarifice dac obiectivele reformelor teritoriale n aceste cinci ri au fost atinse, care au fost

    efectele secundare negative i ce fel de abordri au fost aplicate pentru a le remedia.

    PRIN CIP ALELE T EN DIN E N ADMINI ST RAIA TER ITORI AL N RI LE E UROP EN E

    Din anii '60, tendina general n rile europene este de fuzionare a localitilor mici n uniti administrativ-

    teritoriale mai mari. Aproape toate rile din Europa de vest i de nord i-au redus numrul municipalitilor n

    a doua jumtate a secolului al XX-lea.3 Dup cum se observ n Tabelul 1, multe ri europene dezvoltate au

    optat pentru regruparea oraelor i satelor n municipaliti mai mari. n majoritatea cazurilor, acest proces nu

    3 Fox i Gurley, 2006.

  • 149 | P a g i n a

    a luat forma unor episoade singulare, numrul unitilor administrativ-teritoriale micorndu-se treptat n

    ultimii 50 de ani.4 n unele ri acest proces a fost ghidat de obiective economice de sporire a eficienei

    serviciilor publice prin direcionarea resurselor n investiii publice, contrapus subsidizrii municipalitilor

    minuscule. n altele, amalgamarea teritorial a fost rezultatul reformelor promovate de autoritile centrale.

    Din diverse motive, un alt grup de ri a pstrat status quo-ul i nu a implementat nici o reform teritorial

    semnificativ. Cele mai puine ri, unele dintre care se afl n partea de jos a tabelului5, dei au ncurajat

    fragmentarea, de obicei au favorizat cooperarea intercomunal pentru prestarea serviciilor pe arii mai vaste.

    TABELUL 1. MODIFICAREA NUMRULUI MUNICIPALITILOR N UNELE RI EUROPENE

    ara Numul municipalitilor n trecut (anul indicat n

    paranteze)

    Numrul municipalitilor n prezent, 2009

    Modificarea, %

    Danemarca (1950) 1387 98 -93

    Lituania (1990) 581 60 -90

    Suedia (1950) 2281 290 -87

    Grecia (1950) 5774 1034 -82

    Marea Britanie (1950) 2028 435 -79

    Letonia (1990) 570 118 -79

    Belgia (1950) 2669 589 -78

    Olanda (1950) 1015 443 -56

    Germania (1950) 25930 12229 -53

    Norvegia (1950) 744 431 -42

    Austria (1950) 3999 2357 -41

    Finlanda (1950) 547 348 -36

    Spania (1950) 9214 8111 -12

    Elveia (1950) 3097 2758 -11

    Estonia (1990) 254 227 -11

    Frana (1945) 38814 36682 -5

    Polonia (1988) 2399 2418 1

    Ungaria (1980) 3122 3153 1

    Portugalia (1974) 304 308 1

    Italia (1950) 7781 8100 4

    Romnia (1998) 2948 3176 8

    Moldova (inclusiv Transnistria)

    (1988) 881 980 11

    Cehia (1990) 4104 6248 52

    Not: Guvernul Moldovei nu a fost n stare s influeneze numrul unitilor administrativ-teritoriale n regiunea separatist Transnistria; Surse: Banca Mondial, 2003; Dexia, ediia din 2009/2010.

    Majoritatea studiilor asupra problemelor ce in de dimensiunea i eficiena autoritilor publice locale

    utilizeaz populaia unitilor administrativ-teritoriale n calitate de unitate primar pentru analiz.6 Acest

    lucru se datoreaz n principal legturii inevitabile care exist ntre nivelul de venituri ale autoritilor locale (i,

    astfel, numrul rezidenilor impozabili) i costurile prestrii serviciilor pe cap de locuitor. Suprafaa unitii

    administrativ-teritoriale i densitatea populaiei i aezrilor rezideniale, de asemenea, influeneaz eficiena

    autoritilor locale (costurile prestrii serviciilor cresc odat cu distana), dar nu n aceeai msura ca i

    populaia. n funcie de tradiii, condiii geografice, interese politice i ali factori importani, dimensiunea

    medie a populaiei din unitile administrativ-teritoriale de primul nivel n rile UE-27 variaz ntre 1510

    4 De obicei, pentru democraiile emergente, anul 1990 este considerat a fi anul de referin.

    5 n esen, cazurile extreme de fragmentare teritorial sunt Frana, Cehia, Slovacia i Ungaria.

    6 Pentru o analiz teoretic a acestui subiect, a se vedea: Swianiewicz, 2002, n Swianiewicz (ed.), 2002.

  • 149 | P a g i n a

    (Cipru) i 150 mii de locuitori n Marea Britanie (a se vedea Figura 1). Suprafaa medie a acestor uniti

    administrativ-teritoriale, de asemenea, variaz ntre 5 km2 n Malta i 1552 km2 n Suedia (Figura 2). Populaia

    medie a unei uniti administrativ-teritoriale din UE-27 este de 5530 locuitori,7 ceea ce depete puin

    dimensiunea optim, menionat deseori (5000 de locuitori), care permite atingerea eficienei maximale n

    prestarea serviciilor.

    FIGURA 1. D IMENSIUNEA DEMOGRAFIC MEDIE A MUNICIPALITILOR N UNELE RI DIN UE-27, OAMENI, ANUL 2009

    Sursa: Dexia, "Administraia public local n UE: anul 2008 n cifre" (EU sub-national governments: 2008 key figures), ediia 2009/2010.

    7 n calcul au fost incluse toate cele 91316 uniti administrativ-teritoriale ale rilor UE-27.

  • 149 | P a g i n a

    FIGURA 2. SUPRAFAA MEDIE A MUNICIPALITILOR N UNELE RI N UE-27, KM2, 2009

    Sursa: Dexia, "Administraia public local n UE: anul 2008 n cifre" (EU sub-national governments: 2008 key figures), ediia 2009/2010.

    n rile unde administraiile locale sunt mputernicite s presteze un volum mare de servicii publice (de obicei,

    n rile mai mici, o excepie notabil fiind Finlanda - a se vedea Tabelul 2) a fost constituit un sistem

    administrativ-teritorial cu un singur nivel. Dar majoritatea rilor UE-27 au recunoscut necesitatea de a avea

    niveluri superioare ale autoritii publice locale, care, de obicei, presteaz serviciile ce altfel ar fi indisponibile

    la nivel municipal. Astfel, unsprezece ri din UE-27 au adoptat sisteme ale administraiei publice locale cu

    dou niveluri, n timp ce n ri mai mari, unele cu o structur federal sau quasi-federal, mai exist i un al

    treilea nivel, regional, care n unele cazuri corespunde statelor federale. n ultimii douzeci de ani, n rile UE

    a existat tendina general de a consolida, reorganiza sau re-crea nivelul regional, lrgind, n acelai timp,

    competenele autoritilor regionale.

    TABELUL 2. MODELELE DE ORGANIZARE A AUTORITILOR SUBNAIONALE N RILE DIN UE-27, SITUAIA DIN ANUL 2009

    Model ri

    Un nivel Bulgaria, Cipru, Estonia, Finlanda, Lituania, Letonia, Luxemburg, Malta, Slovenia

    Dou niveluri Austria, Cehia, Danemarca, Grecia, Ungaria, Irlanda, Olanda, Portugalia, Romnia, Slovacia, Suedia

    Trei niveluri Belgia, Frana, Germania, Italia, Polonia, Spania, Regatul Unit

    Surs: clasificarea autorilor;

    Este lesne de neles c pentru a determina dac tendinele europene generale n domeniul administrrii

    teritoriale pot fi aplicate ntr-o anumit ar este necesar s se analizeze profund situaia rii n cauz. Chiar n

    una i aceeai ar factorii care ncurajeaz sau descurajeaz consolidarea n diferite regiuni pot varia foarte

    mult n dependen de circumstanele specifice fiecrei regiuni. Aceasta este o alt lecie ce trebuie luat n

    considerare la propunerea unor modele noi de organizare administrativ-teritorial n Moldova.

    STUDIILE DE CAZ S ELEC TAT E

  • 149 | P a g i n a

    Soluiile la problemele fragmentrii teritoriale sunt ntotdeauna specifice i adaptate la necesitile rii, iar

    implementarea reetelor din exterior, chiar i n condiii aparent similare, este dificil. Asemenea factori

    geografici, economici i politici, cum ar fi dimensiunea, forma, relieful, altitudinea, structura etnic i profilul

    economic al rii (orientat spre agricultur, industrie sau servicii) i structura sistemului naional de aezri

    ntotdeauna au un impact asupra diviziunii sale administrativ-teritoriale. Totui, examinarea detaliat a

    experienelor de reforme teritoriale n alte ri poate cel puin scoate n eviden probleme posibile i erori

    tipice care trebuie evitate. Pentru a asigura o comparabilitate ct mai bun, n cadrul acestui studiu au fost

    selectate cinci ri din regiunea ECE i a fostei URSS (Cehia, Estonia, Georgia, Letonia i Macedonia). Aceste ri

    corespund scopului acestui studiu deoarece:

    Au anumite similitudini cu Moldova (teritorii i populaii de mrimi comparabile, tipare istorice

    comune de reformare a autoritilor locale, modele similare de mprire a puterii ntre autoritile

    centrale i locale, culturi administrative asemntoare etc.);

    Au trecut prin reforme teritoriale n ultimele dou decenii, experiena lor fiind deci suficient de recent

    pentru a fi relevant i a oferi lecii utile pentru Moldova;

    Acoper ntregul spectru al modelelor de organizare a autoritilor locale, inclusiv sistemul cu un

    singur nivel (Estonia, Macedonia, Letonia), sistemul cu dou sau mai multe niveluri (Cehia, Georgia),

    precum i cooperarea intercomunal (Cehia);

    Includ multe exemple din spaiul post-sovietic (Estonia, Georgia, Letonia) cruia i aparine i Moldova;

    Pe lng consolidarea teritorial (adic majorarea dimensiunii unitilor administrativ-teritoriale - n

    Estonia, Letonia i Georgia), au experimentat i modele alternative ale organizrii administrativ-

    teritoriale, cum ar fi cooperarea intercomunal (Cehia) sau fragmentarea teritorial (Macedonia);

    Includ soluii de fuzionare teritorial a unitilor subnaionale promovate att de jos n sus, ct i de

    sus n jos.

    n acelai timp, aceste ri difer n multe privine, dup cum se observ din compararea unor indicatori

    prezentai n

  • Tabelul 3. Georgia i Macedonia au cea mai sczut pondere a cheltuielilor autoritilor locale n PIB i n

    totalul cheltuielilor publice (aceste ponderi servind ca indicatori pentru nivelul de descentralizare local).

    Estonia i Letonia sunt mai aproape de indicatorii medii ai UE, att n privina dimensiunii unitilor

    administrativ-teritoriale, ct i n privina cheltuielilor autoritilor locale. Cehia are cea mai fragmentat

    organizare teritorial i n acest sens seamn foarte mult cu Moldova. Totui, ar trebui s menionm faptul

    c numrul unitilor administrativ-teritoriale n Cehia s-a micorat de dou ori din anul 1950, n timp ce n

    Moldova - s-a majorat puin. Cea mai frapant caracteristic, este faptul c problemele ce in de fragmentarea

    teritorial a Moldovei sunt amplificate de o pondere mare a populaiei rurale, ceea ce nseamn c muli

    ceteni din regiunile rurale primesc servicii de calitate redus.

  • TABELUL 3. CARACTERISTICILE GEOGRAFICE I ECONOMICE ALE RILOR SELECTATE, DATELE SUNT PENTRU ANUL 2009 DAC NU SE SPECIFIC ALTFEL N MOD EXPRES

    Cehia Estonia Georgia Letonia Macedonia Moldova (fr Transnistria, dac nu se specific altfel)

    Populaia total, milioane persoane 10,2 1,4 4,4 2,3 2,0 4,1*

    Suprafaa total, mii km2 78,9 45,2 69,7 64,6 25,7 33,8*

    Densitatea populaiei, locuitori/km2 132,2 31,1 65,1 37,1 77,8 121,9*

    Forma teritoriului Alungit Fragmentat Alungit Alungit Rotund Alungit*

    Altitudinea (m) Medie 450 57 1233 89 819 143*

    Amplitudine 1556 318 5085 312 2713 428*

    Ponderea naionalitii dominante, % 90 69 84 59 64 76

    Nr. unitilor administrativ-teritoriale 6248 227 69 118 85 901 (+79)**

    Ponderea oraelor n unitile administrativ-teritoriale de primul nivel, %

    9 15 100 65 40 6

    Dimensiunea medie a unitilor administrativ-teritoriale, locuitori

    1600 6100 45000 19000 25150 2850

    Nr. autoritilor locale de nivelul doi 14 - 12 - - 34

    Populaia urban, % 73,5 69,1 51,5 67,8 68,9 46,3

    Profilul economic Inginerie i industria electronic

    Industria energetic i chimic

    Servicii i agricultur

    Industria prelucrtoar

    e

    Servicii i industrie

    Industrie i agricultur

    PIB pe cap de locuitor, dolari SUA, PPC, anul 2008

    24093 17908 4757 17110 9154 2842

    Cheltuielile publice totale, anul 2005

    milioane dolari SUA 54663 4563 3216 5756 1966 1116

    % din PIB 44,1 33,2 24,9 36,0 34,0 37,0

    Cheltuielile publice ale autoritilor locale, anul 2005

    milioane dolari SUA 14768 1136 772 1513 98 301

    % din PIB 11,9 8,3 6,0 9,5 1,7 10,0

    % din total cheltuieli publice

    27,0 24,9 2,4 26,3 4,9 27,0

    Not: * - inclusiv Transnistria; ** +79 uniti administrativ-teritoriale de nivelul nti i 5 raioane se refer la regiunea separatist Transnistria Sursa: Organizaia Mondial a Oraelor i Administraiilor Locale Unite (UCLG) 2008; Baza de date a FMI "Perspectivele economiei mondiale" (World Economic Outlook); Oficiul de Statistic al Cehiei,

    Oficiul de Statistic al Estoniei, Oficiul Naional de Statistic al Georgiei; Biroul Central de Statistic al Letoniei, Oficiul de Stat de Statistic al Macedoniei, Biroul Naional de Statistic al Moldovei i

    estimrile autorilor;

  • CEHIA

    PRO FILUL SO CIO -ECON OMI C I GEOGRAFI C AL RII

    Cehia are un relief destul de fragmentat, care a influenat ntr-o oarecare msur organizarea

    administrativ-teritorial (Harta 2). n perioada postbelic au fost dezvoltate industria de vrf (ingineria i

    echipamente electronice) i serviciile, ceea ce a facilitat concentrarea populaiei n regiunile urbane.

    Cehia prezint o rat relativ nalt a urbanizrii (71%), ceea ce a determinat-o s-i bazeze sistemul de

    aezri pe localitile urbane (593 de orae). Totui, din cauza fragmentrii pronunate a structurii

    administrativ-teritoriale, doar aproximativ 9% din unitile administrativ-teritoriale de nivelul unu

    municipalitile - sunt organizate n jurul oraelor i orelelor.

    HARTA 2. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIAL A CEHIEI

    Surs: a se vedea seciunea Sursele de informaii pentru hri.

    AN ALI ZA OR GANI ZRII I R EFOR MELOR ADMI N IS TR ATIV-T ERITORI ALE

    Cehia are unul dintre cele mai fragmentate sisteme administrativ-teritoriale din UE. Cu o populaie

    medie a municipalitilor de aproximativ 1600 locuitori, o suprafa medie de 13 kilometri ptrai i cu

    aproape 80% din municipaliti avnd mai puin de o mie de locuitori, sistemul ceh seamn foarte mult

    cu sistemul teritorial al Franei.

    n perioada regimului comunist au fost realizate cteva reforme succesive de fuzionare forat, numrul

    unitilor administrativ-teritoriale micorndu-se de dou ori, de la aproximativ 11500 n anul 1950 pn

    la aproximativ 4120 la sfritul anilor 1980. Totui, dup obinerea independenei valorile democratice

    locale au fost nelese ca dreptul oricrei localiti, orict de mici, de a-i avea propria administraie

    local, de aceea numrul municipalitilor a crescut din nou (a se vedea Figura 3), proces pe bun

    dreptate numit "fragmentarea spontan".8

    8 Illner, 2010, n Swianiewicz (ed.), 2010.

  • 20 | P a g i n a

    FIGURA 3. EVOLUIA NUMRULUI MUNICIPALITILOR N CEHIA, 1950-2007

    Sursa: n baza Illner Michal, Fuzionarea voluntar a unitilor administrative: Consolidarea de jos n sus n Cehia?" (The

    Voluntary Union of Municipalites: Bottom-up Territorial Consolidation in the Czech Republic?) n ediia Pawel Swianiewicz

    "Reforme de consolidare teritorial n Europa", OSI/LGI Budapesta, 2010.

    Lipsa unor criterii clare de fragmentare municipal, cum ar fi, de exemplu, numrul minim al populaiei,

    a dus la creterea numrului municipalitilor cu 50-500 de locuitori, care constituie aproximativ 60% din

    numrul total al acestora (a se vedea Tabelul 4). Fragmentarea sporit a rezultat n venituri limitate n

    bugetele locale i, ca urmare, ntr-o dependen mai mare de transferuri din bugetul de stat. Deoarece

    amalgamarea era exclus, fiind considerat o reminiscen a regimului totalitar, autoritile locale i

    centrale s-au simit forate s gseasc soluii alternative.

    TABELUL 4. DISTRIBUIA MUNICIPALITILOR N CEHIA DUP NUMRUL LOCUITORILOR, ANUL 2009

    Numrul locuitorilor Nr. municipalitilor % din numrul total al municipalitilor

    Populaia, %

    mai puin de 199 1561 24,98 1,8

    200-499 1991 31,86 6,2

    500-999 1330 21,28 8,9

    1000-1999 700 11,20 9,3

    2000-4999 392 6,27 11,3

    5000-9999 142 2,27 9,2

    10000-19999 70 1,12 9,4

    20000-49999 42 0,67 11,9

    50000-99999 15 0,24 10,1

    mai mult de 100 000 6 0,10 21,8

    Total 6249 100,00 100,0

    Sursa: calculele autorilor n baza datelor Oficiului de Statistic al Cehiei, 2009

    ncercrile de stopare sau cel puin de stabilizare a procesului fragmentrii s-au dovedit a fi nereuite

    deoarece autoritile publice locale au invocat argumentele referitoare la autonomia local i fuzionarea

  • 21 | P a g i n a

    forat promovat anterior de regimul comunist. Doar introducerea n anul 2000 a pragului minim de

    1000 de locuitori necesar pentru crearea unei municipaliti noi a oprit procesul fragmentrii. De

    asemenea, au fost aplicate mai multe msuri menite s diminueze efectele fragmentrii extreme:

    Consolidarea voluntar a municipalitilor a fost ncurajat prin lege, ns aceast msur nu a

    contribuit la fuzionri importante. Un proces de fuzionare iniiat de la vrf este aproape

    imposibil, deoarece constituia Cehiei prevede garanii solide ale autonomiei locale. Soluia

    alternativ care a fost aplicat a constat n majorarea treptat a sumelor pe cap de locuitor

    alocate din impozite odat cu creterea dimensiunii unitii administrativ-teritoriale. Totui,

    puine autoriti locale au fost atrase de acest stimul, cel mai probabil deoarece municipalitile

    mai mici, care ar trebui s constituie inta principal a procesului de fuzionare, nu dispun de o

    baz impozabil mare. Datele existente arat c fuzionarea nu ar duce la sporirea considerabil

    a veniturilor municipalitilor mici, ceea ce explic de ce acest stimul nu a produs rezultatul

    scontat.9

    A fost promovat cooperarea intercomunal, att de jos n sus ct i de sus n jos, pentru

    prestarea comun a serviciilor (a se vedea seciunea urmtoare);

    n cadrul unui proces impus de sus, autoritile locale cu capaciti limitate de prestare a

    anumitor tipuri specifice de servicii au fost impuse s delege aceast sarcin administraiilor

    locale din municipiile mai mari.

    Al doilea aspect major al reformei teritoriale la nceputul anilor `90 a constat n desfiinarea autoritilor

    locale de nivelul doi. Deoarece nivelul regional a fost considerat un instrument de control al fostului

    partid comunist, printre primele msuri ale noii guvernri, venite la putere dup anul 1989, a fost

    dizolvarea instituiilor regionale.10 Oficiile regionale rmase erau subordonate autoritilor publice

    centrale i au preluat i unele responsabiliti regionale.

    Dei n anul 1993 n constituia Cehiei a fost introdus prevederea referitoare la nfiinarea unui sistem

    de administraie public local cu dou niveluri, prevederile referitoare la nivelul regional au fost

    ignorate pn n 1997, cnd n Constituie a fost operat o modificare privind crearea a 14 regiuni

    (kraje), inclusiv oraul Praga n calitate de capital. Presiunile exercitate pentru crearea unui nivel

    superior al autoritilor locale au fost de dou tipuri. Primul, de natur funcional, accentua necesitatea

    unui nivel regional, care s susin autoritile locale slabe, s sporeasc descentralizarea prelund

    unele sarcini de la birourile desconcentrate ale autoritilor publice centrale i, astfel, s ajute

    autoritile publice centrale s fuzioneze municipalitile mai mici. A doua presiune a fost de natur

    extern i provenea de la UE, care utiliza prghiile condiionalitii pentru a influena reorganizarea

    nivelului regional n conformitate cu politica regional european. Totui, modificarea a intrat n vigoare

    abia la sfritul anului 2000, cnd au fost desfurate primele alegeri pentru consiliile regionale.

    AN ALI ZA S TR UCTURII FU N CION ALE A APL

    Legea din 1990 cu privire la autoritile locale a introdus un sistem al administraiei publice locale cu un

    nivel, n care autoritile locale trebuie s execute att sarcini de auto-administrare, ct i

    responsabilitile transferate de la autoritile publice centrale. Acest sistem continu s funcioneze

    pn n prezent, suferind unele modificri n ultimele dou decenii. Referitor la competene, toate

    autoritile locale exercit un set unic de responsabiliti proprii, care trebuie s fie finanate din

    9 Hemmings, 2006.

    10 ODwyer, paginile 219253.

  • 22 | P a g i n a

    venituri proprii - ntreinerea colilor primare i grdinielor, furnizarea gazului i energiei electrice,

    gestionarea deeurilor, transportului public i ntreinerea drumurilor locale, construirea locuinelor

    sociale, ntreinerea teatrelor, bibliotecilor, muzeelor i a spaiilor de agrement, alimentarea cu ap,

    iluminarea strzilor, ntreinerea serviciilor de pompieri i a cimitirelor etc. Referitor la responsabilitile

    transferate, n funcie de anumite criterii, cum ar fi dimensiunea populaiei i amplasarea central-

    periferic, toate municipalitile sunt divizate n prezent n trei categorii distincte:

    prima categorie - cuprinde aproximativ 93% din municipaliti, jurisdicia crora se limiteaz la

    propriul teritoriu administrativ i, astfel, la propriile responsabiliti (a se vedea mai sus) i

    ocazional la responsabilitile de baz transferate (de ex., gestiunea situaiilor excepionale);

    a doua categorie include 388 de municipaliti cu oficii administrative autorizate (la situaia din

    1 ianuarie 2010)11; i

    a treia categorie - 205 de municipaliti cu mputerniciri extinse.12

    Trebuie s menionm c municipalitile din categoria a doua i a treia ar trebui s fie considerate mai

    degrab nite uniti de prestare a serviciilor pentru regiunile adiacente, dect autoriti publice

    propriu-zise de un nivel mai nalt. O imagine general a distribuiei propriilor responsabiliti i a celor

    transferate (termenii utilizai n legislaia Cehiei sunt jurisdicia independent i jurisdicia delegat) ale

    municipalitilor este prezentat n Tabelul 5. Clasificarea n cele trei categorii menionate mai sus nu

    este rigid i nu presupune o ierarhie strict, adic nu exist o list exclusiv a competenelor de baz

    delegate, care ar fi aplicabil absolut tuturor municipalitilor. Aceeai funcie n unele regiuni ar putea fi

    executat de uniti administrative din a doua categorie, n timp ce n altele - de uniti din categoria a

    treia, cu mputerniciri extinse. Funciile tradiional atribuite ultimelor dou categorii sunt: gestionarea

    bugetelor colilor, plata indemnizaiilor sociale, protecia social, emiterea licenelor de ntreprinztor,

    autorizaiilor de construcie i amenajare a teritoriului, nregistrarea populaiei, emiterea buletinelor de

    identitate i permiselor de conducere, nregistrarea autovehiculelor, sancionarea pentru nclcarea

    regulilor circulaiei rutiere, administrarea fondului forestier, gestionarea deeurilor i soluionarea

    problemelor ecologice.

    Modificarea constituional din 1997 privind crearea autoritilor publice de nivelul regional nu a

    coninut nici o prevedere privind funciile viitoarelor regiuni. Dei autoritile locale i regionale noi

    existau din anul 2000, competenele regionale au intrat n vigoare pe deplin dup anul 2002, cnd

    oficiile regionale subordonate autoritilor publice centrale au fost desfiinate, iar competenele lor au

    fost transferate fie regiunilor, fie celor 205 de municipaliti din categoria a treia cu mputerniciri

    extinse. Dup cum se observ n Tabelul 5, care prezint doar cele mai importante competene (sub

    aspectul cheltuielilor autoritilor publice locale), regiunile au preluat un numr limitat de funcii.

    Majoritatea competenelor delegate anterior de ctre stat au devenit competenele proprii ale

    municipalitilor. Ideea conform creia reorganizarea nivelului regional se datoreaz presiunilor

    exercitate de UE este adevrat doar parial, deoarece regiunile actuale nu au aceleai limite ca i

    regiunile statistice proiectate n cadrul sistemului NUTS.

    11 Ministerul Afacerilor Interne al Cehiei, Organizarea administrativ-teritorial a Cehiei, www.mvcr.cz accesat: 03.09.2010. 12

    Oficiul de Statistic al Cehiei, 2009

  • 23 | P a g i n a

    TABELUL 5. ATRIBUIREA COMPETENELOR PROPRII I MPUT ERNICIRILOR DELEGATE AUTORITILOR LOCALE N CEHIA, ANUL 2006

    nainte de reforma din anul 2000 Dup reforma din anul 2000

    municipiu district municipiu regiune

    Sntatea

    Spitalele generale

    Asisten medical primar

    I

    D

    I

    I

    nvmntul

    nvmntul liceal

    nvmntul primar i gimnazial

    I

    D

    I

    I

    Serviciile de asisten social, politici i de urgen

    Indemnizaiile sociale

    Serviciile de ngrijire social, ngrijirea persoanelor n

    etate i a celor cu dezabiliti

    Locuinele sociale, arendarea locuinelor sociale i

    apartamentelor ntreinute pentru persoanele

    dezavantajate

    Serviciile organelor de drept i de urgen

    I

    D

    I

    D

    I

    I

    I

    Drumurile

    Drumurile secundare

    Drumurile locale

    Transportul rutier public, nivel regional

    Transportul rutier public, nivel local

    I

    D

    D

    D

    I

    I

    I

    I

    I

    Ap i energie

    Alimentarea cu ap i canalizarea

    Furnizarea gazelor naturale i energiei termice

    D

    D

    I

    I

    Not: I - competene independente; D - mputerniciri delegate; Sursa: adaptat din Hemmings, 2006;

    Se poate spune cu certitudine c reforma din anul 2000 a sporit considerabil nivelul de descentralizare i

    a conferit mai mult autonomie, att la nivel local, ct i la cel regional, n msura n care majoritatea

    funciilor ce anterior fuseser desconcentrate au devenit competene independente ale autoritilor

    publice locale i regionale. ntruct cooperarea intercomunal a fost legal permis din anul 1990,

    aceast alternativ la consolidarea teritorial a devenit foarte popular i a fost utilizat pe larg,

    deoarece, n majoritatea cazurilor, municipalitile mici nu dispuneau de capaciti economice i

    organizatorice suficiente pentru a presta serviciile publice de sine stttor n mod eficient. i densitatea

    mare a reelei de sate i orele mici a fost un factor ce a favorizat acest proces, deoarece distana mai

    mic diminueaz costurile de prestare a serviciilor. n esen, conform legii, uniunile voluntare ale

    municipalitilor puteau fi nfiinate practic n orice domeniu al responsabilitilor proprii. Ultima

    versiune a legii menioneaz, printre altele, nvmntul, sntatea, alimentarea cu ap i canalizarea,

    colectarea i stocarea deeurilor i turismul ca domenii posibile pentru cooperare. Cteva municipaliti

    pot s se asocieze i s creeze o uniune nou, s adere sau s prseasc o uniune existent, semnnd

    acordul de constituire a acesteia. Uniunile sunt persoane juridice cu propriile regulamente, proprieti i

    bugete. Unei municipaliti i se permite s adere la diferite tipuri de uniuni. De exemplu, o

    municipalitate poate face parte dintr-o mic uniune nfiinat n domeniul turismului i dintr-o alt

    uniune n domeniul alimentrii cu ap. Unele date aproximative arat c circa 70% din autoritile locale

    sunt implicate n uniuni voluntare.13 Dei cooperarea intercomunal ofer o alternativ la fuzionarea

    teritorial, n Cehia aceasta pare a fi doar o soluie temporar viabil (pentru unele regiuni) la problema

    13 Illner, 2010, n Swianiewicz (ed.), 2010, pagina 231.

  • 24 | P a g i n a

    fragmentrii. Prin urmare, se ateapt c uniunile municipalitilor (categoria a doua i a treia) vor juca

    un rol mai mare n viitor.

    AN ALI ZA R ELA I I LOR FINAN CI AR E A APL

    Cea mai mare parte a veniturilor municipalitilor n Cehia vine din veniturile defalcate din impozitele

    naionale. n regiuni ponderea acestora constituie aproximativ 20%, dei aceast medie variaz

    considerabil n cazurile concrete ale oraelor pe parcursul unui an, n funcie de alte surse de venituri

    locale, cum ar fi veniturile din capital.14

    Municipalitile dispun de puin libertate n stabilirea veniturilor locale. Singura lor posibilitate direct

    const n schimbarea coeficientului ce definete rata de baz pentru anumite cldiri i terenuri, care

    servete drept baz pentru impozitul pe bunuri imobiliare. Acest impozit face parte din veniturile proprii

    i constituie mai puin de 5% din veniturile fiscale ale autoritilor publice locale, aproximativ 2,5% din

    veniturile totale.

    Taxele locale pentru prestarea serviciilor, de asemenea, pot fi controlate de autoritile locale. ns, la

    fel ca i impozitul menionat anterior, ponderea lor n veniturile locale este foarte mic.

    Criteriul decisiv pentru distribuirea veniturilor regularizatorii este numrul locuitorilor. Cota veniturilor

    regularizatorii n veniturile fiscale constituie 80%. Dintr-un anumit punct de vedere, acest fapt servete

    drept factor stabilizator, care asigur un nivel mai mult sau mai puin comparabil al veniturilor pentru

    municipaliti n toat Cehia. Din alt punct de vedere, acesta nu ine cont de eficiena economic local

    i cheltuielile aferente.

    Clasificarea municipalitilor n funcie de dimensiuni, cu coeficieni care variaz semnificativ, ridic

    semne de ntrebare privind echitatea ntre autoritile locale. Aceti coeficieni afecteaz nivelul

    veniturilor fiscale odat cu variaia numrului locuitorilor, o populaie mai numeroas aducnd mai

    multe venituri. Pentru a monitoriza modul de atribuire a coeficienilor sistemul este n permanen

    monitorizat de ctre toate prile implicate.

    Majoritatea veniturilor fiscale sunt colectate prin intermediul alocrii impozitului pe venit persoanelor

    fizice, a impozitului pe venit corporativ i a taxei pe valoarea adugat n baza unei formule. Dup cum

    este descris mai sus, alocaiile municipalitilor se calculeaz pe cap de locuitor n funcie de numrul

    populaiei. Alocaiile constituie 20,59% din venitul de baz. Cnd au fost nfiinate regiunile, alocaiile

    din impozite au constituit iniial 3,1% din baza impozabil, aceasta fiind majorat pn la 8,92% n anul

    2005 (fiind reduse proporional alocaiile din bugetul de stat). Formula de finanare regional combin

    numrul populaiei cu cteva alte criterii, inclusiv cu suprafaa terenului, dimensiunea reelei de drumuri

    i numrul elevilor. n municipaliti, doar o parte mic din totalul impozitelor alocate se bazeaz pe

    veniturile locale ale lucrtorilor pe cont propriu i angajailor. De asemenea, impozitele i taxele pe

    bunurile imobiliare ofer o oarecare libertate de aciune n privina veniturilor locale (dei n limite

    statutare). Spre deosebire de municipaliti, regiunile nu au venituri ce depind de baza impozabil i nici

    venituri din taxele locale.15

    Autoritile locale ale Cehiei iniiaz i aprob o mulime de investiii publice. Unele provin din obligaia

    de a realiza propriile responsabiliti, n special ntreinerea drumurilor locale, alimentarea cu ap i

    14 La pregtirea studiului de caz privind bugetele locale ale Cehiei au fost utilizate lucrrile lui Bryson i Cornia, 2002 i

    Hemmings, 2006. 15

    Hemmings, 2006.

  • 25 | P a g i n a

    furnizarea energiei electrice. Alte activiti investiionale au un caracter mai voluntar (deci, cele ce nu in

    de responsabilitile atribuite prin lege). Proiectele de dezvoltare - de genul parcurilor tehnologice sau

    industriale - sunt rspndite n regiuni i municipalitile mai mari. Aceste proiecte investiionale sunt

    iniiate de autoritile locale iar acest proces descentralizat este important cnd, de exemplu, se

    evalueaz politica de cercetare i dezvoltare. Proiectele implic deseori cooperarea i legturi strnse

    ntre autoritile locale, comunitile de afaceri i instituiile locale, cum ar fi universitile. De exemplu,

    o municipalitate ar putea nfiina o companie subvenionat pentru a construi un parc tehnologic, obine

    acoperirea financiar suplimentar de la investitori i implica universitatea local pentru a spori

    atractivitatea parcului n rndul companiilor din domeniul tehnologiilor de vrf. Acesta este un exemplu

    de cooperare ntre municipaliti pentru prestarea serviciilor.

    Mecanismele de nivelare bugetar utilizate n Cehia reprezint o combinare ntre echilibrarea veniturilor

    i echilibrarea cheltuielilor.

    La partea veniturilor, schema de echilibrare se bazeaz pe alocaiile pe cap de locuitor. Noul sistem de

    alocare a impozitelor pentru municipaliti a utilizat distribuirea veniturilor n anul 1999 (care s-a bazat

    pe formula multidimensional anterioar).

    Schimbrile n formula de calcul a impozitelor municipalitilor n anul 2001 au creat cteva stimulente

    pentru fuzionarea municipalitilor, dei mai mult prin consecin, dect ca scop iniial asumat. Formula

    revizuit se baza pe alocaiile din impozitele existente, iar acest lucru a implicat majorarea plilor pe

    cap de locuitor odat cu majorarea dimensiunilor municipalitilor.

    Autoritile locale primesc de asemenea transferuri cu destinaie special, care reprezint n general

    transferurile care compenseaz diferena dintre cheltuielile planificate i veniturile estimate.

    Transferurile pentru cheltuielile curente se calculeaz n baza unei formule, n timp ce transferurile

    pentru investiiile capitale sunt calculate pentru fiecare caz n parte. Transferurile sunt fcute pentru a

    acoperi costurile prestrii serviciilor din numele autoritilor centrale (inclusiv cele care au fost

    transferate autoritilor locale i regionale dup dizolvarea districtelor), dar, spre deosebire de

    majoritatea altor transferuri, ele nu sunt cu destinaie special. ncepnd cu anul 2005, transferurile din

    bugetul de stat pentru salariile profesorilor i cteva alte transferuri pentru nvmnt nu mai sunt

    reflectate n registrele contabile ale municipalitilor. Drept rezultat, cele mai mari transferuri oferite

    municipalitilor sunt cele pentru prestarea diferitor forme de asisten social.

    Municipalitile din Cehia au toat libertatea de a mprumuta, dar n conformitate cu reguli bine stabilite

    i cu sanciuni clare pentru nclcarea obligaiilor. Bugetele anuale trebuie s fie echilibrate. Nu

    ntotdeauna deficitul bugetar poate fi acoperit cu propriile venituri. Din aceast cauz municipalitatea ar

    putea utiliza credite oferite de bncile private. Creditul bancar este folosit de multe municipaliti; unele

    municipaliti mari emit obligaiuni i/sau iau mprumuturi instituionale, n special de la Banca

    European de Investiii, practic ce devine mai rspndit (n special pentru autoritile regionale).

    Oportunitile de finanare prin intermediul proiectelor UE promite de asemenea s devin o practic i

    mai rspndit. Bani sunt obinui, de asemenea, din vnzarea activelor precum i utilizarea fluxurilor

    din conturile extrabugetare16.

    16 Hemmings, 2006.

  • 26 | P a g i n a

    ESTONIA

    PRO FILUL SO CIO -ECON OMI C I GEOGRAFI C AL RII

    n Estonia, impactul condiiilor fizico-geografice asupra organizrii teritoriale a rii este dublu: pe de o

    parte, relieful nu prezint bariere majore; pe de alt parte, exist dou insule mari i multe insule mici,

    ceea ce creeaz dou regiuni naturale (Harta 3). Estonia nu are condiii adecvate pentru dezvoltarea

    agriculturii. n perioada Uniunii Sovietice, n aceast ar a fost dezvoltat n principal sectorul industrial

    (energetic i chimic). Sistemul de planificare sovietic a necesitat crearea i meninerea unitilor

    administrative relativ mici, care erau mai uor de controlat, pe de o parte, i mai aproape de oameni, pe

    de alt. Rata relativ nalt a urbanizrii (aproximativ 70%), a determinat Estonia s-i bazeze sistemul de

    aezri pe orae (47 orae). n prezent, aproximativ 15% din unitile administrativ-teritoriale de primul

    nivel din Estonia sunt organizate n jurul oraelor.

    HARTA 3. ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIAL A ESTONIEI

    Sursa: a se vedea seciunea Sursele de informaii pentru hri

    AN ALI ZA OR GANI ZRII I R EFOR MELOR ADMI N IS TR ATIV-T ERITORI ALE

    Estonia a fost prima ar din fostul bloc estic care a adoptat o lege privind autoadministrarea local n

    anul 1989. Pn n 1993 Estonia a avut un sistem tranzitoriu al autoritilor publice locale cu dou

    niveluri, dar legea menionat conine primele semne ale preferinei politice pentru un sistem cu un

    singur nivel. Anii `90 nu au fost foarte reuii sub aspectul consolidrii teritoriale. Tipic pentru acele

    timpuri, aspiraia cetenilor la o autonomie local mai mare mpiedica nfiinarea municipalitilor mai

    mari. O alt barier pentru fuzionrile poteniale a fost cadrul legislativ. Pn n anul 1995, cnd a fost

    adoptat legea privind organizarea administrativ-teritorial, orice fuzionare a municipalitilor trebuia s

    fie aprobat de ctre Parlamentul Estoniei (Riigikogu). Chiar i cnd au fost introduse prevederile noi,

  • 27 | P a g i n a

    pn n anul 1998, fuzionrile eventuale puteau fi efectuate doar cnd aveau loc alegerile locale.

    Problema care aprea consta n faptul c dac dou localiti doreau s formeze o unitate administrativ-

    teritorial mai mare, mandatul consiliului local trebuia s fie ntrerupt. Acest fapt era considerat

    nclcare a prevederii constituionale care stabilea un termen fix de trei ani pentru consiliile locale alese.

    Pentru a susine i a ncuraja puinele iniiative de consolidare teritorial, n anul 2003 a fost aprobat o

    modificare la Constituie, ce prevedea prelungirea mandatului consiliilor pn la patru ani, precum i

    faptul c Perioada autoritii unui consiliu poate fi scurtat printr-o lege ca urmare a fuzionrii sau

    divizrii autoritilor locale sau incapacitii de lucru a consiliului. (para. 156). Acest lucru a ncurajat

    mai multe fuzionri dect n anii '90, dei, numrul total al municipalitilor nu a sczut mult - de la 255

    n anul 1993 pn la 22717

    n anul 2010. Din aceast cauz deseori se spune c Estonia s-a ntors mai

    degrab la sistemul administrativteritorial din perioada pre-sovietic dect a implementat o reform

    teritorial ampl i veritabil. Cu toate acestea, trecerea la un sistem cu un nivel n anul 1993 este nc

    considerat cea mai important reform a autoritilor locale n Estonia n ultimii douzeci de ani.18

    Constituia numete localitile rurale i oraele drept principalele uniti locale (para. 155), dar admite

    i alte forme posibile. Ipotetic, aceast prevedere permite existena unui nivel intermediar al

    autoritilor locale, dac elitele Estoniei l-ar considera necesar.

    Conform situaiei din 1 ianuarie 2010 structura administrativ a Estoniei era format din 15 regiuni, 227

    de municipaliti, inclusiv 33 orae, 193 localiti rurale i 14 orae fr statut de municipalitate.19

    Sistemul Estoniei nu prezint trsturile specifice unei fragmentri extreme. Populaia medie a

    municipalitilor Estoniei constituie aproximativ 5904 de locuitori, ceea ce este destul de aproape de

    media general a Europei. Totui, dup cum se observ n Tabelul 6, exist mai multe uniti

    administrativ-teritoriale (aproximativ 80%) cu mai puin de 5000 de locuitori, iar 37% din uniti

    administrativ-teritoriale au sub 1500 de locuitori. Un sfert din populaia total a Estoniei locuiete n

    aceste uniti administrative locale cu mai puin de 5000 de locuitori. Cele 15 regiuni nu reprezint

    autoriti locale de nivelul doi, ci mai degrab un nivel mai inferior al autoritilor centrale care asigur

    legtura dintre autoritile locale i centrale.

    TABELUL 6. DISTRIBUIA MUNICIPALITILOR N ESTONIA DUP NUMRUL LOCUITORILOR, ANUL 2009

    Numrul locuitorilor Numrul municipalitilor % din totalul populaiei

    200 001 1 29,74

    Total 227 100%

    Sursa: calculele autorilor n baza datelor Eurostat referitoare la unitile administrativ-teritoriale la situaia din 1 ianuarie 2009

    17 Inclusiv capitala Tallinn.

    18 Meltsemees, 2000 n Horvth (ed.), 2000. 19

    Oficiul de Statistic al Estoniei, 2010.

  • 28 | P a g i n a

    Fragmentarea este mai evident pentru localitile rurale, care au n medie 2500 locuitori. Avnd n

    vedere lipsa autoritilor locale de nivelul doi, municipalitile beneficiaz de o autonomie lrgit.

    Astfel, lor li s-au ncredinat mai multe competene dect autoritilor locale n alte ri din spaiul post-

    sovietic. Deoarece multe autoriti locale sunt destul de puternice, iar densitatea populaiei este destul

    de mic, este relativ greu de ncurajat fuzionarea de mai departe a municipalitilor existente invocnd

    argumentul economiilor de scar.

    AN ALI ZA R ELA I I LOR FUN CION ALE A APL

    Deoarece localitile rurale i oraele erau destul de slabe pentru a-i asuma responsabiliti mari, s-a

    acceptat un sistem temporar cu dou niveluri pentru perioada anilor 1989-1993. Al doilea nivel a fost

    format din 15 raioane i ase orae, inclusiv Tallinn, care avea att responsabilitile primului, ct i ale

    celui de-al doilea nivel. Pe parcursul anilor 1989-1993 toate fostele soviete steti i oreneti au primit

    statutul de uniti administrative locale din partea Consiliului Suprem. Pentru a obine acest statut,

    localitile trebuiau s pregteasc un plan de dezvoltare socio-economic precum i statutele locale i

    s le prezinte unei comisii parlamentare pentru reform administrativ, care a evaluat conformitatea

    acestora cu cerinele stabilite anterior.

    O explicaie a succesului relativ al autonomiei locale n Estonia const n prevederile timpurii, bine

    gndite, ale Constituiei din 1992, privind auto-administrarea. Astfel, capitolul XIV, Autoritile locale

    prevede garanii privind: (i) bugetul local independent i dreptul la perceperea impozitelor i impunerea

    taxelor (para. 157); (ii) responsabilitile delegate de stat, care trebuie s fie finanate din bugetul de

    stat (para. 154); (iii) fuzionare (para. 156) i organizarea de referendumuri locale pentru schimbarea

    hotarelor unitii administrativ-teritoriale (para. 158); (iv) dreptul la formarea uniunilor i ageniilor

    comune cu alte autoriti locale (para. 159); (v) consilii locale alese (para. 156). De asemenea, Estonia a

    fost printre primele ri ale fostei URSS care a ratificat Carta european a autonomiei locale n anul

    1994.

    Referitor la responsabiliti, principiul de baz este c municipalitile dispun de competene largi n

    chestiuni locale, dac legea nu le atribuie n mod expres altor autoriti. Acest fapt nseamn c chiar

    dac legea nu atribuie n mod expres o anumit competen autoritilor locale, dar nici nu o atribuie

    autoritilor publice centrale, aceast chestiune se consider a fi local. Alte funcii suplimentare pot fi

    delegate n baza unor nelegeri reciproce i n acest caz, conform Legii privind autoritile locale, ntre

    organul de stat autorizat i consiliul local vizat trebuie s fie semnat un contract.

    Conform Legii privind administraia public local, acestea au responsabilitatea de a asigura n

    localitile rurale sau urbane serviciile de asisten social i ngrijire a btrnilor, activiti pentru

    tineret, locuine i servicii comunale, alimentarea cu ap i canalizarea, prestarea serviciilor publice,

    amenajarea teritoriului, transport public n localitile rurale sau urbane i ntreinerea drumurilor din

    localitile rurale i a strzilor din localitile urbane, dac aceste funcii nu sunt atribuite de lege altor

    entiti.

    Autoritile locale mai sunt responsabile de organizarea i ntreinerea urmtoarelor instituii, dac

    acestea fac parte din activele gestionate de municipalitate: instituiile de nvmnt precolar, colile

    primare, secundare i profesionale, bibliotecile, centrele comunitare, muzeele, complexele sportive,

    centrele de cazare temporar, casele de ngrijire social, instituiile medicale i alte instituii locale.

  • 29 | P a g i n a

    Administraia celor 15 regiuni constituie, dup cum a fost menionat mai sus, o extensie teritorial a

    autoritilor centrale. n general, ele reprezint interesele statului la nivel regional i supravegheaz

    activitatea autoritilor locale. Pot fi identificate cinci funcii specifice ale acestor autoriti regionale:

    coordonarea activitii subdiviziunilor teritoriale ale ministerelor i a altor agenii ale

    autoritilor publice centrale;

    dezvoltarea regional i amenajarea teritoriului;

    supravegherea aciunilor autoritilor locale;

    coordonarea aciunilor n cazul situaiilor excepionale;

    coordonarea activitilor turistice, sportive i de agrement ntre localitile nvecinate.

    Proiectele mari ce vizeaz infrastructura, drumurile publice, meninerea ordinii publice i serviciile de

    salvatori, politica general a statului n domeniul nvmntului, industriei, comerului i ocuprii forei

    de munc sunt responsabilitatea statului.

    Att Constituia, ct i legislaia permite autoritilor locale s formeze uniuni i agenii pentru prestarea

    comun a serviciilor. Dei n acest domeniu exist o serie de practici bune, cooperarea intercomunal nu

    a luat o amploare mare, un motiv fiind obstacolele juridice care mpiedic autoritile locale s devin

    acionari la o persoan juridic comun. Alternativa ar putea consta n faptul c unele servicii cu arii mai

    mari de acoperire ar putea fi ncredinate unei singure autoriti locale care s acioneze din numele

    altora. Avantajul raionalizrii n acest caz ar putea fi foarte uor eclipsat de efectele negative ale

    monopolului asupra unui serviciu pe care l deine proprietarul legal.

    AN ALI ZA R EL A I I LOR FINAN CI AR E A APL

    n Estonia veniturile fiscale au constituit mai mult de 45% i cele din transferuri doar 35% din veniturile

    totale colectate la nivel local n anul 2004.20 n comparaie cu anul 1999, autonomia fiscal a autoritilor

    locale n Estonia s-a micorat. Cu toate acestea, autonomia fiscal a autoritilor locale n Estonia este

    mai larg dect n multe ri ale UE. Veniturile fiscale colectate la nivel local n Estonia sunt divizate n

    trei pri:

    impozitele mprite ntre autoritile centrale i locale n cazurile stabilite de legislaie, pentru

    care autoritile centrale prevd att valoarea impozitului, ct i baza de calcul (impozitul pe

    venit persoanelor fizice);

    impozitele mprite cu autoritile centrale n cazurile n care legislaia stabilete divizarea ntre

    autoritile centrale i cele locale i valoarea impozitului este stabilit de ctre autoritile locale

    n limitele stabilite (impozitul funciar);

    impozitele locale stabilite de consiliile locale n conformitate cu legislaia.

    n Estonia rata defalcrilor de la impozitul pe venitul persoanelor fizice a fost determinat, innd cont n

    principal de cheltuielile oraului Tallinn, pentru a evita transferuri masive de resurse. Respectiv, dac

    municipalitilor le sunt delegate funcii noi, rata defalcrii impozitului sau valoarea fondului de

    susinere ar trebui s fie majorat. Aceast regul este descris n teorie i este bine aplicat n Estonia.

    Legea privind impozitele locale permite consiliilor locale s impun urmtoarele impozite locale:

    20 Timpmann, Reiljan, i Olenko, 2005.

  • 30 | P a g i n a

    impozit pe vnzri,

    impozit pe ambarcaiuni navale,

    impozit pe publicitate,

    impozit pe autovehicule,

    impozit pe animale,

    impozit pe activiti distractive,

    impozit pentru blocarea drumurilor i strzilor, i

    impozit pentru parcare.

    Totui, unele din aceste impozite nu au fost niciodat aplicate de autoritile locale, iar cota impozitelor

    locale n veniturile totale colectate la nivel local este minor (0,7% n anul 2004).

    Autoritile rurale i urbane reprezint autoritatea fiscal, care organizeaz colectarea impozitelor locale

    impuse n teritoriile lor administrative. Un consiliu local i un oficiu teritorial al serviciului fiscal pot

    ncheia un acord privind colectarea impozitelor pe vnzri n conformitate cu care oficiul teritorial al

    serviciului fiscal se angajeaz s colecteze aceste impozite. Aceste acorduri trebuie coordonate cu

    organul central al serviciului fiscal. Toate costurile administrative de executare a prevederilor acordului

    sunt acoperite din bugetul localitii rurale sau urbane.

    Autoritile locale sunt independente n ceea ce privete elaborarea propriilor bugete. n prezent, doar

    comisiile de audit ale consiliilor locale efectueaz controale ale bugetelor locale n fiecare unitate

    administrativ-teritorial. Monitorizarea aciunilor autoritilor locale de ctre autoritile publice

    centrale este practic inexistent21. Autoritile centrale planific s intensifice monitorizarea de stat a

    nivelului administrativ local prin auditarea independent a bugetelor locale i extinderea domeniului de

    control pe care l au guvernatorii asupra localitilor din raioanele administrate.

    Nivelul sczut al taxelor locale este determinat de cteva motive. Administrarea impozitelor locale este

    un proces complicat i costisitor, iar evaziunea fiscal este greu de inut sub control. Iniiativa

    autoritilor locale de a percepe impozitele locale mai este mpiedicat mult i de faptul c majorarea

    propriilor venituri reduce suma alocaiilor pltite autoritilor locale din fondul de susinere al statului.

    n Estonia autoritile locale obin suport din partea Fondului de Suport de Stat. Acest fond este creat n

    cadrul bugetului de stat i are drept scop echilibrarea diferenelor excesive existente n veniturile

    bugetelor autoritilor locale. Resursele lui sunt utilizate pentru acordarea ajutorului prin transferuri cu

    destinaie special. Ca i n cazul Cehiei aceste transferuri sunt acordate pentru scopuri specifice.

    Dimensiunea Fondului de Suport de Stat depinde de acordurile semnate ntre reprezentanii autorizai ai

    localitilor i autoritile centrale.

    Mecanismul de echilibrare a bugetelor este linear. Transferul general acordat municipalitilor este

    calculat cu ajutorul urmtoarei formule22:

    Tn = (m ak - an) 0.9 cn, n care

    Tn - transferul total general acordat localitii;

    m - coeficientul de echilibrare;

    21 OCDE, 2001.

    22 Idem.

  • 31 | P a g i n a

    ak - veniturile medii (impozitele i taxele de stat pe resursele naturale) pe cap de locuitor pentru

    fiecare municipalitate, n coroane estoniene;

    an - veniturile (impozitele i taxele de stat pe resursele naturale) pe cap de locuitor primite de

    localitate n anul curent n coroane estoniene;

    cn - numrul locuitorilor municipalitii.

    Coeficientul de echilibrare "m" este derivat din dimensiunea Fondului de Suport de Stat i indic suma

    venitului pe cap de locuitor din impozitele i taxele de stat pe resurse naturale, care pot fi redirecionate

    unui buget local n comparaie cu media de prezentare a resurselor din fondul de subvenii.

    Aproape 95% din localitile rurale i urbane primesc alocaii din bugetul de stat. Tallinn i localitile

    rurale care l nconjoar i municipalitile din regiunea Ida Viru, nu au nevoie de ajutor din partea

    Fondului de Suport de Stat. Veniturile lor sunt obinute n mare parte din impozitul pe venit persoanelor

    fizice, taxele pentru utilizarea special a apei i taxele pentru extragerea resurselor naturale.

    Din Fondul de Suport de Stat se fac dou tipuri de transferuri: cu destinaie special i generale. n anul

    2004 din Fondul de Suport23 s-au fcut 73% din toate transferurile ctre autoritile locale. Ponderea

    transferurilor cu destinaie special a constituit 26%. Remarcm astfel c ponderea transferurilor cu

    destinaie special a sczut.

    Fortificarea autonomiei locale oferit municipalitilor a dus la creterea importanei Fondului de

    Suport. Totui, aceasta a creat situaia n care autoritile locale care nu au dreptul s obin ajutor din

    Fondul de Suport de Stat trebuie s acopere tot mai multe cheltuieli din propriile venituri. n aceast

    situaie s-au aflat 17 autoriti n anul 2003, adic 7% din toate autoritilor subnaionale.

    Regulile de eligibilitate pentru ca autoritile locale s poat beneficia de asisten din Fondul de Suport

    de Stat au fcut ca localitile urbane mai mici s fie mai dependente de resursele financiare din aceast

    surs. Localitile rurale mai mari (cu mai mult de 3000 de locuitori) au mai mult autonomie fiscal i

    nu depind att de mult de alocaiile din Fondul de Suport de Stat.

    Autoritile locale pot utiliza mecanismele de mprumut pentru a obine venituri suplimentare sau

    pentru a acoperi deficitul bugetar temporar. De asemenea, mprumutul este deseori utilizat pentru a

    implementa programele de investiii. Toate aceste aciuni ar trebui s fac parte din planul de

    dezvoltare al localitii sau oraului i s fie aprobat de municipalitate. Autoritile locale pot decide

    liber de unde s obin mprumutul. Autoritile publice centrale nu au stabilit condiii speciale n

    aceast privin. n unele cazuri autoritile publice centrale au dreptul s ajute autoritile locale prin

    acordarea mprumuturilor suplimentare.

    Cele mai utilizate instrumente de mprumut sunt mprumuturile pentru finanarea cheltuielilor curente

    i pentru proiecte investiionale.

    Aranjamentele pentru mprumuturi sunt stabilite de Legea privind bugetele localitilor rurale i urbane.

    Acest document prevede c toate datoriile create n urma mprumuturilor nerambursate,

    instrumentelor de mprumut emise i altor obligaii create de acestea nu trebuie s depeasc 75% din

    suma tota