CAPITOLUL I

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Noţiunea de administraţie publică. Statul reprezintă o formă organizatorică şi exteriorizată a formei puteri publice de pe un anumit teritoriu, exercitat asupra întregii colectivităţi umane aflate în acel teritoriu. În acest sens statul constituie un element obiectiv inerent vieţii sociale, superior organizate, adică societăţii civile. La nivelul sistemului de autorităţi care compun statul se defineşte prin trei puteri distincte care exercită corespunzător funcţiile fundamentale de activitate respectiv puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească. Puterea legislativă este exercitat de parlament care lucrează în sesiuni ale camerelor separat sau reunite. Parlamentul este chemat să adopte acte juridice legislative (legi constituţionale sau de revizuire, legi organice, legi ordinare) şi regulamente (regulamentul fiecărei camere şi cel comun). Puterea executivă se exercită prin Preşedinte şi administraţia publică ultima fiind chemată să realizeze funcţia fundamentală generală de activitate administrativ – executivă. În organizarea şi executarea legi, puterea executivă emite acte juridice, decrete (Preşedintele), ordonanţe şi hotărâri (Guvernul), ordine şi instrucţiuni (organele centrale de specialitate ale administraţiei publice, autorităţile administrative autonome), autorităţile administrative locale (hotărâri şi dispoziţi). Puterea judecătorească este exercitată de instanţele judecătoreşti ce exercitând controlul asupra legalităţii adică de respectarea supremaţiei legi, soluţionează cazurile de încălcare a normelor juridice cuantificând răspunderea juridică sub diferite forme a persoanelor răspunzătoare. Atunci când vorbim de administraţia publică trebuie să avem în vedere două criterii de definire şi anume un criteriu organic, care se referă la structura organelor care o compun, respectiv un criteriu material care se referă la activitatea desfăşurată de către autorităţile statului. Având în vedere primul criteriu administraţia publică este formată din: 1. La nivel central sau naţional: a) Guvern, autoritate supremă a administraţiei publice cu atribuţii generale în domeniul administrativ b) Ministere, celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, o parte aflată în subordinea guvernului cu o sferă limitată de acţiune în domeniu sau ramură. c) Autorităţi administrative autonome (SRI, Curtea de conturi, CNRM s.m.d) 2. La nivel local sau teritorial: a) Prefecţi reprezentanţi al Guvernului în teritoriu (în opinia noastră nu face parte dintre autorităţile publice locale). b) Servicii publice deconcentrate aparţinând autorităţilor centrale de specialitate ale administraţiei publice, având acţiune limitată în diferite sectoare cum ar fi: finanţe, poliţie, învăţământ, sănătate etc. c) Consiliile locale şi cele judeţene autorităţi care îşi desfăşoară activitatea pe principiul autonomiei locale şi deservesc colectivităţile locale. d) Primarii organe executive ale organelor locale (organe deliberative), preşedinţii consiliilor judeţene organe executive ale consiliilor judeţene.

1

Instituţia preşedintelui consiliului judeţean nu este menţionată ca făcând parte dintre autorităţile administraţiei publice locale în constituţie, această calitate dobândind-o după modificarea legii nr. 215 din 2001 privind administraţia locală. În ştiinţa administraţiei care altfel şi în dreptul administrativ sau chiar în dreptul constituţional noţiunile de putere executivă şi cea de administraţie publică sunt utilizate de regulă în două sensuri şi anume în sens formal organic, respectiv în sens material funcţional. În sens formal organic prin aceste noţiuni se desemnează totalitatea acelor autorităţi sau organe ale statului reunite într-un sistem unitar având în frunte Guvernul corespunzător funcţiei pe care o exercită şi a atribuţiilor comune pe care le îndeplineşte. Sensul formal sau organic se poate deduce din diferite noţiuni cum ar fi puterea executivă administraţia publică este formată din Guvern, ministere, autorităţi locale etc. În sens material funcţional prin acleaşi noţiuni se desemnează o anumită funcţie sau fel de activitate fundamentală prin care se realizează sau se exercită puterea publică numită şi activitate administrativă sau executivă. Acest sens se deduce din expresi de genul „Guvernul exercită conducerea generală a puterii executive sau înfăptuieşte administraţia publică la nivelul întregii ţări”. Pentru o corectă utilizare a termenilor utilizaţi şi pentru a respecta prevederile Constituţiei vom utiliza noţiunea de administraţie publică pentru a desemna întreaga categorie de autorităţi iar noţiunea de activitate executivă pentru a stabili acţiunile specificeacestor categorii de autorităţi publice. Această precizare este necesară cu atât mai mult cu cât în terminologia utilizată în ştiinţa administraţieise întâlnesc denumiri diferite cum ar fi organe ale statului, autorităţi administrative, autorităţi ale administraţiei publice etc. Este de remarcat că raportul dintre administraţia de stat ca autoritate publică şi activitatea executivă în sens material funcţional demonstrează faptul că, categoria autorităţilor nu corespunde în întregime cu categoria acţiunilor administrative aceasta din urmă având o întindere mult mai largă, explicabil prin faptul că activitatea executivă sau administrativă este înfăptuită în subsidiar şide alte categorii de autorităţi publice cum sunt conducerile, instanţelor judecătoreşti, birourile camerelor parlamentare s.a.m.d., activitate care se desfăşoară în vederea împilnirii activităţilor lor principale fără ca aceste organe să aparţină prin aceasta sistemului de autorităţi ale administraţiei publice. Pe de altă parte este adevărat că şi unele autorităţi administrative la rândul lor pot desfăşura în subsidiar activităţi specifice altor categorii de puterii ale statului cum ar fi de exemplu activitatea „legislativă” înfăptuită de Guvern când emite ordonanţe în baza delegării legislative sau activitatea jurisdicţională când se soluţionează litigii în materie electorală, socială, de protecţie socială etc. de către alte autorităţi cum ar fi primari, cele de protecţie socială s.a.m.d. Mai este de remarcat că noţiunea de administraţie mai poate fi utilizată şi pentru a desemna o ramură a cercetării ştinţifice sau o disciplină didactică având ca obiect fenomenul administrativ sau faptul administrativ aşa cum este în cazul nostru ştiinţa administrativă, ori cum mai este denumită ştiinţele administrative sau administraţia publică, nu este mai puţin adevărat că noţiunile de administraţie administrative au accepţiuni dintre cele mai diferite din punct de vedere al limbajului juridic, în limbajul cotidian, administrativ, în dreptul familiei sau dreptul muncii, financiar, civil, penal etc. În ştiinţa administraţiei obiectul central de cercetare este fenomenul administrativ în multitudinea formelor sale de manifestare. Astfel, în primul rând, acest fenomen interesează ca fenomen statal atât ca formă de manifestare a puterii publice prin autorităţile administrative constituite într-un sistem, cât şi ca funcţie fundamentală de realizare a puterii publice înfăptuită de administraţie în cadrul activităţii executive. În al doilea rând, în abordarea aceluiaşi fenomen nu se poate face abstracţie şi de

2

caracterul său juridic întrucât fie ca sistem, fie ca acţiune socială este reglementat juridic în organizarea, funcţionarea şi activitatea sa. În al treilea rând, trebuie să avem în vedere că fenomenul administrativ alături de semnificaţia sa social politică şi economico – financiară se manifestă prin fapte administrative în cadrul cărora un loc important îl ocupă faptele juridice în sensul cel mai larg al noţiunii. Având în vedere toate cele de mai sus, putem defini administraţia publică ca fiind acea categorie a autorităţilor de stat constituită în temeiul aceleiaşi funcţii fundamentale de activitate executivă pe care o înfăptuiesc şi prin care se realizează în mod specific puterea publică. Pe de altă parte se poate defini activitatea executivă ca fiind acea funcţie fundamentală de activitate ce realizează în mod specific puterea de stat şi care constă în punerea în executare sau aplicare a prevederilor cuprinse în legi şi în alte acte juridice emise în temeiul acestora, înfăptuită, de regulă, de o categorie distinctă a autorităţii publice respectiv administraţia publică în principal. Noţiunea de administraţie publică sau administraţia de stat este importantă în studiul ştiinţei administraţiei deoarece sub aspect organic sistemul de organe administrative este cel care înfăptuieşte în principal activitatea executivă a statului, iar sub aspect material – funcţional, actul decizional administrativ reprezintă cea mai importantă formă concretă prin care se manifestă autoritatea acestui sistem. În dicţionarul de politică Oxford, administraţia publică ca ştiinţă diferenţiată în funcţie de obiectul ei de studiu, şi anume „administraţia publică”. Astfel, din punct de vedere organic, administraţia publică cuprinde instituţiile birocraţiei publice din cadrul statului respectiv, iar din punct de vedere material, administraţia publică se referă la structurile organizatorice care formează baza luării deciziilor, implementarea publică a acestora, precum şi reglementările prin care sunt furnizate serviciile publice. Esenţa administraţiei publice în Regatul Unit este serviciul civil, dar ea nu uită să includă de asemenea toate organele de la nivel regional şi local. La definirea termenului de public au fost probleme ridicate în urma creării aşa numitelor Quangos şi de privatizarea sau de includerea lor în sfera pieţei organelor mai înainte definite publice. Quangos sunt organizaţii quazii nonguvernamentale create şi subvenţionate de Guvern, şi prin urmare obligate să dea seama de cheltuielile lor dar având pe de altă parte independenţă operaţională. În aceeaşi ordine de idei, în calitate de subdisciplină a ştiinţelor publice, administraţia publică este chemată la studierea administraţiei publice cu ajutorul descrierii instituţiilor, al analizei şi evaluării politicilor inclusiv cu ajutorul analizei relaţiilor interguvernamentale. În literatura de specialitate un cunoscut autor francez, Jacques Chevallier îşi punea întrebarea dacă administraţia poate fi obiectul unei ştiinţe, dacă putem vorbi de o artă de a administra sau de o artă în a o aplica. 2. Caracteristicile generale ale administraţiei publice.

Administraţia publică are următoarele caracteristici generale: 1. Reprezintă un sistem unitar ce reuneşte în cadrul ei în baza relaţiilor juridice, ierarhice de subordonare sau de colaborare, autorităţi aflate pe diferite nivele ale organizării administrative conduse de Guvern. 2. Reprezintă activitatea executivă care este constituită din acţiuni de prescriere sau de dispoziţie ce izvorăsc din reglementări şi acţiuni de prestaţie declanşate la cerere sau din oficiu, vizând activitatea concretă de aplicare a legii în situaţia şi asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu stabilirea şi încasarea impozitelor, sancţionarea contravenţiilor,

3

emiterea autorizaţiilor etc). 3. Administraţia este structurată teritorial şi funcţional fiind alcătuită din autorităţi publice şi instituţii publice ce dispun de stabilitate şi continuitate atribuţii necesare îndeplinirii sarcinilor de durată sau de moment ce le revin. 4. Activitatea executivă se caracterizează prin formalism deoarece se realizează cu respectarea anumitor proceduri sub sancţiunea nulităţii sau inexistenţei, ceea ce atrage pe lângă formalism, prin efectele produse şi o caracteristică juridică respectiv prin drepturile şi obligaţiile rezultate. Dar nu este mai puţin adevărat dincolo de caracterul general al activităţii administraţiei publice în cadrul funcţiei executive că aceasta poate să îndeplinească şi funcţii concrete, rezultate din atribuţiile care le revin de natură fiscală, educaţională, sanitară, culturală etc. Dacă o funcţie fundamentală poate fi definită ca o direcţie esenţială a activităţii de stat ce este realizată prin întregul complex al aparatului de stat, în schimb funcţia concretă delimitează sarcinile comune determinate şi care alcătuiesc alături de altele conţinutul funcţiei generale şi care trebuiesc îndeplinite de către o autoritate determinată. Vizavi de acesta distingem ca funcţii formale şi nu de conţinut următoarele acţiuni ce le revin administraţiei: 1. Funcţia de conducere – manifestată în special prin acte de reglementare normative în cadrul cărora locul central îl ocupă decizia administrativă; 2. Funcţia de coordonare – se exercită asupra acţiunilor executive în vederea realizării unitare a atribuţiilor ce le revin administraţiei; 3. Funcţia de îndrumare – este activitatea de orientare a activităţilor executive în vederea realizării unitare a atribuţiilor ce le revin pornind de la baza legală care le determină; 4. Funcţia de control – este activitatea de verificare şi constatare a stadiului îndeplinirii sarcinilor şi de măsurare a rezultatelor acţiunii administraţiei; 5. Funcţia de punere în executare concretă a măsurilor dispuse conform legii. Prin toate aceste funcţii mai sus arătate fie generale, fie concrete, (de conţinut) fie formale se pune în evidenţă principala trăsătură a administraţiei şi anume latura organizatorică a ei ceea ce asigură desfăşurarea în spiritul statului de drept raporturilor economice, sociale, politice, juridice etc. urmare activităţii executive a acesteia.

4

CAPITOLUL II

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

1. Consideraţii preliminare.

De la început se poate pune întrebarea dacă administraţia în general vorbind poate să constituie subiectul unei ştiinţe sau nu cumva este doar o aplicaţie a activităţii la care sunt obligate organele statului ce formează administraţia publică. Fără îndoială atunci când vorbim de ştiinţa administraţiei trebuie să observăm în ceea ce o priveşte, o absorbţie de elemente din alte ştiinţe sociologie, economie, istorie, drept ceea ce îi conferă un caracter eclectic ceea ce evident nu poate să nu se răsfrângă şi asupra înţelesului fenomenului administrativ. Iată de ce atunci când vorbim de ştiinţa administraţiei va trebui să ne aplecăm asupra evoluţiei istorice a disciplinei, a obiectivului acestei ştiinţe (social, instituţional, politic), a mijloacelor şi metodelor de acţiune de aplicare practică şi de viitor. Este adevărat că ştiinţa administraţiei ca orice altă ştiinţă trebuie să aibă un grad mare de generalitate care să se regăsească în particularităţile de aplicare ale fenomenului administrativ interesul crescând pentru problema administraţiei atât din perspectiva practică cât şi cea teoretică s-a manifestat în timp prin lărgirea ariei geografice de aplicare ceea ce a dus la dezvoltarea ştiinţei administrative. Ştiinţa administrativă s-a format în Europa odată cu formarea ştiinţelor moderne pentru ca apoi să dobândească trăsăturile caracteristice ale statului în care se aplica. Dacă originea ştiinţei administrative o găsim în Europa nu putem spune că ea nu şi-a găsit locul pe continentul American sau în perioada în care au existat şi în ţările socialiste. Nu este mai puţin adevărat că ştiinţa administraţiei o întâlnim şi în ţările mai puţin dezvoltate unde disfuncţionalităţile administraţiei sunt percepute ca o frână în faţa dezvoltării social – economice. La acest moment în doctrină se susţine că ştiinţa administraţiei este supusă unei veritabile mondializări ceea ce ar coincide cu globalizarea, cu multiplicarea reţelelor între practicieni înşişi şi cercetători. Este explicabilă o astfel de poziţie având în vedere începuturile existenţei sale ca ştiinţă drept dovadă înfiinţarea unui institut internaţional de ştiinţe administrative creat în anul 1930 care editează revista internaţională de ştiinţe administrative, organizarea de congrese şi de seminarii internaţionale tematicii substanţiale axate pe problemele administrative. Ştiinţa administraţiei şi-a lărgit influenţa în tot mai multe domenii cum ar fi de exemplu în Franţa unde evoluţia şi dezvoltarea acestei ştiinţe s-a realizat pe mai multe căi: - prin structura instituţiilor publice influente; - prin institutul francezzzzzzzzzzzzzzzzz - prin expansiunea învăţământului superior ce cuprinde în programa de învăţământ ca disciplină independentă ştiinţa administraţiei alături de dreptul administrativ; - prin crearea infrastructurii pentru cercetări colective; - prin reviste specializate (revista franceză pentru administraţia publică); - prin creşterea numărului de lucrări, de cercetare şi a publicaţiilor având ca obiect probleme specifice s.a.m.d. Odată cu dezvoltarea ştiinţei administraţiei se petrece fenomenul de influenţare în mod

5

direct a domeniului social, juridic şi politic din Franţa. S-a avut în vedere aici faptul că domeniul ştiinţei administrative şi-a pus amprenta pe forma fenomenelor administraţiei publice care până la acest moment erau marcate numai de amprenta pur juridică. Nu este mai puţin adevărat că pe de altă parte ştiinţa administraţiei suscită un interes crescut din partea politicului care vede în ea un mijloc de ameliorare a funcţionării serviciilor publice plasate sub autoritatea administraţiei publice. De asemenea s-a mai susţinut că ştiinţa administraţiei are rolul de a stabili un diagnostic pentru răul produs administraţiei şi în egală măsură de a stabili un tratament adecvat pentru înlăturarea lui şi îmbunătăţirea activităţii administraţiei publice. Fără îndoială că avântul luat în dezvoltarea sa de ştiinţa administrativă nu de puţine ori, vine în contradicţie cu alte curente şi concepţii, unele diferite, despre principalele aspecte pe care şi ea ca ştiinţă le are în vedere. Astfel, există concepţii diferite asupra obiectului ştiinţei administrative: - unii spun că acesta este limitat numai la administraţia publică, numai la ceea ce ţine şi ce face parte din acest concept; - alţii spun că acest obiect este mult mai larg cuprizând ansamblul organizării sociale; sau există concepţii diferite asupra metodelor folosite în ştiinţa administraţiei, desigur acesta urmărind punctul de vedere pe care te situezi, cel al dreptului sociologiei sau managementului. Există concepţii diferite şi asupra finalităţii urmărite de ştiinţa administraţiei: - unii spun că reprezintă o asigurare a unei mai bune organizări a administraţiei publice pentru o mai bună funcţionare sau eficienţă a acesteia; - alţii spun că reprezintă o cunoaştere dezinteresată şi fundamental critică a fenomenului administrativ. De asemenea există concepţii diferite şi asupra denumirii acestei ştiinţe: - unii vorbesc despre ştiinţa administraţiei; - alţii o definesc ca fiind ştiinţele administraţiei. Alte contradicţii vizează şi alte dimensiuni cum ar fi cele legate de dinamismul ştiinţei administrative, de efectele pe care le poate produce inclusiv pe cele negative de viitorul pe care îl are această ştiinţă. În literatura de specialitate franceză se consideră că în evoluţia sa ştiinţa administraţiei a parcurs două etape: - una explozivă caracterizată prin absenţa unui acord minimal asupra fundamentelor teoretice şi metodologice ale disciplinei; - de coordonare, care presupune elaborarea unor concepte fundamentale teoretice de natură a permite soluţionarea unor probleme concrete ale ştiinţei administrative. Distincţia în ceea ce priveşte abordarea ştiinţei administraţiei provine şi din tipurile de cercetare aflate la originea acestei ştiinţe, de exemplu în Europa, administraţia publică este văzută ca un instrument de acţiune a statului, pe când în Statele Unite ale Americii, este drept ceva mai târziu, s-a interpretat administraţia publică ca un fenomen de organizare, termen complex a cărui ramificaţii cuprind întreaga viaţă socială şi care transcede raportul dintre public şi privat. Existenţa acestor două concepţii nu este deloc întâmplătoare ea fiind rezultatul în primul caz al unei concepţii social – politice caracterizată prin construcţia statului naţiune, iar în cel de al doilea caz prin dezvoltarea societăţii industriale. Dacă am lua de exemplu Statele Unite ale Americii am putea observa că între ştiinţa administraţiei şi ştiinţa gestiunii nu există deosebiri foarte mari, ceea ce a făcut ca unii autori văzând această apropriere că aceasta a dus la crearea unei noi teorii şi anume cea a organizării (Teoria Organizaţională).

6

2. Evoluţia construcţiei unei ştiinte a administraţiei.

Proiectul construcţiei unei ştiinţe a administraţiei este mai vechi, originea am putea spune că se regăseşte la începutul secolului XVIII – lea când în Franţa şi în ţările germanice se încerca să se înfiripe o ştiinţă a poliţiei. La începutul secolului al XIX – lea se vorbea despre deschiderea spre studiu a principiilor administraţiei publice, pentru ca în a doua parte a aceluiaşi secol să se poată spune că ştiinţa administraţiei şi ştiinţele politice au câştigat dreptul de a contribui la pregătirea şi formarea funcţionarilor. Încă din anul 1910 când a avut loc expoziţia universală de la Bruxelles s-a lansat ideea creării institutului de ştiinţe administrative ceea ce s-a înfăptuit abia în anul 1930. Oare de ce cu tot dinadinsul se dorea o ştiinţă a administraţiei, oare nu era prea mult?, deoarece orice ştiinţă presupunea existenţa unei comunităţi ştiinţifice, adică a unui grup de profesionişti ai cercetării care se recunosc şi se identifică prin întrebări pe care le pot pune realităţii conceptuale, prin metodele folosite ca instrumente de investigare prin criteriile de apreciere a lucrării lor efectuate, prin mecanisme de evaluare. Curios aceste incertitudini persistă şi în prezent, deşi între anii 1960 – 1970 ştiinţa administraţiei a cunoscut o dezvoltare spectaculoasă. Ştiinţa administraţiei prin lărgirea influenţei geografice, prin multiplicarea legăturilor şi confruntărilor a oferit noi câmpuri de cercetare ceea ce i-a conferit un nivel de expansiune remarcabil. Astfel institutul internaţional de ştiinţe administrative a organizat congrese în ZZZZZ (1980), Berlin (1983), ZZZZZ (1986), Maraches (1989), Viena (1992), ZZZZZ (1995), Paris (1998), Atena (2001) s.a.m.d. La Paris se editează revista internatională de ştiinţe administrative şi tot aici îşi are sediul Institutul francez de ştiinţe administrative, care editează Buletinul Institutului Internaţional de administraţie publică. Tot la Paris mai apare din 1977 revista franceză de administraţie publică, iar din 1983 o altă revistă intitulată Politici şi Management public. Toate acestea vin să demonstreze amplitudinea pe care o are această nouă ştiinţă a administraţiei aflată într-o mişcare permanentă. 3. Diferite concepţii referitoare la ştiinţa administraţiei.

Prezentarea ştiinţifică a principalelor concepţii privind ştiinţa administraţiei urmăreşte o mai bună înţelegere a obiectului şi importanţei acestei ştiinţe în condiţiile amplificării rolului pe care administraţia publică îl are ca instrument de edificare a statului de drept. Încă din secolul al XVII – lea întâlnim în cadrul învăţământului universitar german şi austriac discipline privind ştiinţele camerale sau cameraliste. Reprezentantul cel mai de seamă a fost Lorentz Von Stein autorul uneia dintre primele lucrări în acest domeniu şi anume „Teoria administraţiei”. O primă lucrare reprezentativă apare în Franţa în 1845 autorul fiind Alexandre Francois Vivien care este considerat alături de Charles Jean Bonnin drept întemeietor a ştiinţei administrative în Franţa. Diversele concepţii privind ştiinţa administraţiei încearcă şi reuşesc să explice probleme sau grupări de probleme specifice fenomenologiei administraţiei fără însă să reuşească să acopere diferitele probleme ale acestei ştiinţe. Într-o primă încercare de definire ştiinţa administraţiei este văzută ca fiind o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei formulată pentru prima oară de doctrinarii francezi. Această teză a fost preluată de Constantin Dissescu, profesor la facultatea de drept din Bucureşti, în lucrarea sa apărută în 1910 „Tratat de drept administrativ”. Această concepţie deşi aparţine unor specialişti din dreptul administrativ separă dreptul administrativ de ştiinţele administrative, ultima considerată a avea un caracter pluridisciplinar ce cercetează administraţia în dinamica ei stabilind reguli şi principii raţionale potrivit cărora ar urma să se

7

desfăşoare procesul de administraţie, de gestionare a intereselor publice. Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei este considerată o ştiinţă politică. Lorentz Von Stein în lucrarea sa „Teoria administraţiei” considera că ştiinţa administraţiei este o ştiinţă politică iar dreptul administrativ nu reprezintă altceva decât o parte din Teoria administraţiei, care are o esenţă politică şi care determină în mod necesar abordarea problematicii administraţiei prin intermediul unei criterii complexe politico – juridice. Acelaşi autor considerând ştiinţa administraţiei drept pondecte şi mai ales ştiinţele politice este de părere că teoria administraţiei îşi propune explicarea tuturor forţelor, tendinţelor şi legităţilor ce guvernează viaţa statului sub toate aspectele. Pe aceeaşi linie de gândire şi alţi autori sunt de părere că teoria administraţiei ar fi o ramură a ştiinţelor politice. Alţi autori au definit ştiinţele politice drept o ştiinţă a activităţii statului compus din două părţi şi anume ştiinţa legislaţiei şi ştiinţa administraţiei. O concepţie asemănătoare a avut şi profesorul Paul Negulescu care a susţinut că ştiinţa administrativă este o ştiinţă politică ce nu are caracter juridic şi care urmăreşte doar analiza critică a administraţiei sub aspectul resurselor, mijloacelor şi rezultatelor, astfel, formulând pe baza descoperirilor făcute în mecanismul administraţiei, reguli care aplicate în activitatea administrativă să conducă la creşterea eficienţei a acesteia. În cursul său de Politică administrativă, Paul Negulescu, aprecia că ştiinţa administraţiei are un caracter pluridisciplinar, politic, tehnic şi organizatoric. Într-o altă încercare de definire s-a considerat că ştiinţa administrativă nu este altceva decât o ştiinţă socială şi economică, constituind o ştiinţă a activităţii sociale a statului. Unii autori vorbeau chiar de o economie politică aplicată. Alţi autori sunt de părere că ştiinţa administrativă este o parte a sociologiei sau cu alte cuvinte o sociologie a administraţiei. Nu este mai puţin adevărat că au fost autori care au formulat teorii negativiste care mergeau până la a contesta autonomia unei ştiinţe autonome a administraţiei sau care au susţinut că aceasta nu poate să se dividă într-un drept administrativ şi o ştiinţă a administraţiei. 4. Definiţia ştiinţei administrative.

De la început se impune de a se lămuri dacă din punct de vedere terminologic putem vorbi de ştiinţa administrativă sau de ştiinţele administrative. Ştiinţa administrativă are un trecut marcat de o adevărată dispută qvazi teologică, după cum o numea Gerard Timsit asupra existenţei uneia sau mai multor ştiinţe administrative sau a ami multor ştiinţe reunite sub noţiunea de ştiinţa administraţiei şi atunci ca şi în prezent se vorbeşte de o luptă pentru o ştiinţă a administraţiei. Se pune întrebarea firească că dacă acceptăm că există o ştiinţă a administraţiei, care administraţiei? şi care ştiinţă sau care era locul ştiinţei administraţiei printre ştiinţele conexe dacă între dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei puteau exista legături de colaborare sau acestea se înfruntau în privinţa acoperirii acestui segment sau dacă ştiinţa administraţiei era ştiinţă multi, pluri sau interdisciplinară. Toate aceste întrebări se puneau de dorinţa de a lămuri, dacă în privinţa acestei ştiinţe puteam folosi noţiunea singularului şi anume ştiinţa administraţiei sau noţiunea pluralului în sensul de ştiinţe administrative. Gorges Vedel a afirmat că această dispută între singular şi plural este falsă deoarece ceea ce era important era însăşi autonomia acestei ştiinţe. Aşa după cum s-a mai arătat o ştiinţă nu poate fi considerată, în conceptul ştiinţelor autonome, decât în măsura în care are un obiect bine definit foloseşte metode şi concepte proprii, prin urmare în primul rând ar trebui definit obiectul ştiinţei administrative, iar apoi ar trebui stabilit care dintre ştiinţele aplicate în studiul administraţiei s-ar putea erija într-o ştiinţă a administraţiei sau, dacă nu, ar trebui să admitem că toate ştiinţele legate de conceptul de administraţie ar merita această denumire şi prin urmare nu ar exista o ştiinţă a

8

administraţiei ci ştiinţe administrative. În cercetarea acestei dispute s-a născut ştiinţa administraţiei şi acesta plecând de la pluralul ştiinţelor administrative mai mult din raţiuni de comoditate deoarece exista o listă de discipline care aveau parţial drept obiect de studiu administraţia, iar sinteza acestora putea să ducă la ştiinţa administraţiei. În trecut, aproape fiecare autor avea lista sa de discipline iar dreptul administrativ figura pe liste cel mai adesea pe primul loc. Această poziţionare era firească deoarece autoritatea dreptului administrativ asupra organizării şi funcţionării administraţiilor legitima această situaţie valabilă pentru toată Europa continentală de la Vest la Est. Deşi, s-a admis, cu câteva rezerve, că nu putem cantona studiul administrativ la acela al dreptului care ar trebui să guverneze doar organele şi funcţiile acesteia deşi s-a recunoscut începând cu Charles Debbasch deplinul contenciosului administrativ adică dispoziţia progresivă a sancţiunii unei legalităţi prestabilite, trebuie să recunoaştem caracterul fundamental al studiilor juridice pentru cunoaşterea administraţiei. De asemenea pe această listă mai figurează şi ştiinţa economică deoarece a cunoaşte administraţia înseamnă a ţine cont de locul pe care îl ocupă pe piaţă, de rolul pe care ea îl joacă în economia de piaţă, de structurile care rezultă de aici. Plecând de aici urmează de a se stabili o legătură între nivelurile de dezvoltare şi sistemele administrative. De asemenea un loc important pe această listă îl ocupă şi sociologia şi aceasta datorită în primul rând obiectului său de studiu şi anume grupul social al funcţionarilor, al organizaţiei în relaţiile cu restul societăţii, a metodelor sale etc. La această listă se mai poate adăuga istoria administrativă care vorbeşte de începuturile ei, de evoluţia structurilor şi activităţilor. Pe lângă aceste patru discipline care se găsesc aproape pe toate listele la cunoaşterea fenomenului administrativ ar mai putea contribui geografia, psihologia, finanţele publice, demografia. Evident că astfel de liste în spiritul urmărit de diferiţii autori nu sunt exhaustive. Din cele spuse mai sus, prin conţinutul abordărilor fenomenului administrativ, prin prisma mai multor discipline se pun cel puţin doua probleme: 1. Prima problemă priveşte raporturile ştiinţelor administrative deci luate la un loc cu ştiinţele politice şi anume dacă aceste raporturi sunt de vecinătate sau raporturi de rudenie. Marea apropriere a relaţiilor dintre Legislativ, Guvern şi Administraţie. Conceptele de tehnocraţie sau o autonomie a administraţiei ar trebui să ne facă să ne întrebăm dacă nu cumva în acest caz la o dezmembrare a ştiinţelor politice sau dacă nu cumva ştiinţele politice se comportă ca o ştiinţă soră sau o ştiinţă mamă a ştiinţei administrative. Această problemă se ridică din vădita conexitate a instrumentelor autorităţilor publice dar şi din observarea supunerii administraţiei în faţa puterii politice. 2. A doua problemă se referă la raportul dintre ştiinţele administrative cu ceea ce numea un autor polonez Jerzy Starosciak ştiinţa administraţiei (în sens restrâns) adică, defapt cu ştiinţa aplicată administraţiei. Dintr-un alt punct de vedere ştiinţa administraţiei părea mai degrabă o ştiinţă a managementului sau a gestiunii defapt se avea în vedere că această ştiinţă este mai aproape de tehnologie şi inginerie ce vizează ameliorarea metodelor de muncă în întreprindere, cu extindere asupra administraţiei. În opinia unor autori, ştiinţa managementului sau gestiunii trebuia să constituie una dintre ştiinţele administrative importante alături de drept şi economie. De-a lungul listei, respectiv de-a lungul listelor cu aceste discipline oricât de variat ar fi conţinutul acestora se pune problema raporturilor dintre diversele ştiinţe administrative. Adepţii pluralităţii ştiinţelor administrative, se împart în cei care susţin că există unele legături de coordonare orizontală între diversele ştiinţe şi cei care consideră că ştiinţa administraţiei dacă ea există, nu este decât o ştiinţă de suprapunere sau mai exact o ştiinţă de sinteză caz în care nu vorbim decât despre o justapunere de ştiinţe administrative, despre o pluridisciplinaritate dar nu vorbim despre o integrare. Din cele de mai sus, credem că studiul de reflecţie a fost depăşit iar ideea care există în prezent demonstrează în conţinutul ei

9

existenţa nu mai multor ştiinţe administrative ci a unei singure, ştiinţă a administraţiei. Ştiinţa administraţiei există deja lucru pe deplin dovedit prin obiectul acesteia care este propriu şi face din ea o ştiinţă autonomă dincolo de disciplinele diverse şi eterogene de la care s-a plecat. Cele de mai sus arată dezbaterile care s-au purtat în lumea ştiinţei până să se ajungă la cristalizarea tezei potrivit căreia există o adevărată ştiinţă a administraţiei. Plecând de la toate aceste constatări, putem defini ştiinţa administraţiei ca fiind o ştiinţă social – politică care are drept obiect studierea în întregul ei a activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale cu toate implicaţiile, relaţiile, şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social în vederea eficientizării ei şi în scopul realizării în condiţii optime a funcţiilor ce le are în cadrul sistemului social – global. 5. Obiectul ştiinţei administraţiei. A) Fenomenul administrativ şi faptul administrativ Fenomenul administrativ este o formă particularizată de manifestare a fenomenului social reprezentând obiectul de cercetare pentru ştiinţa administraţiei. Într-o concepţie larg răspândită în literatura franceză, obiectul de cercetare a ştiinţei administraţiei reprezintă faptul administrativ şi nu fenomenul administrativ. Distincţia şi totodată opoziţia dintre fenomenul social şi faptul social este mai veche şi îşi are sorgintea în tezele filozofice ale lui Khan astfel că opoziţia dintre fenomenul administrativ şi faptul administrativ, aşa cum o prezintă unii autori din ştiinţa administraţiei, nu reprezintă altceva decât o reiterare a acestei teze filozofice. Fără în a intra în detalii pecizăm că fenomenul social nu se identifică cu faptul social, dar nici nu poate fi opus acestuia. Fenomenul social este o trăsătură de fapte sociale care se împletesc într-o curgere continuă, care sunt în mişcare şi se grupează complex în ansamblul de fapte sociale. În delimitarea fenomenului social faţă de faptul social accentul cade asupra caracterului complex şi dinamic de mişcare, de curgere, de împletire a faptelor sociale în cadrul acestor fenomene sociale. Noţiunea de fapt administrativ este o noţiune centrală a noţiunii ştiinţei administrative care evocă esenţa fenomenului administrativ ca specie a fenomenului social. B) Originea şi evoluţia fenomenului administrativ În literatura de specialitate, profesorul Antonie Iorgovan, spunea că probabil fenomenul administrativ îşi are originea în primele forme de organizare ale societăţii omeneşti, respectiv încă din perioada gentilico – tribală după ce homo sapiens a luat locul lui homo neandertalian. De ce se spune acest lucru, deoarece plecând de la nevoia de apărare, organizarea apărării militare, nevoia socială, s.a.m.d. nu se putea face decât dacă are şi mijloace de realizare fie din punct de vedere funcţional, fie din punct de vedere instituţional (prin forţa coercitivă). Iată de ce profesorul Antonie Iorgovan vorbea de germenii aparatului administrativ încă din perioada organizării gentilico – tribală. Procesele evolutive bazate pe diviziunea muncii şi germenii acumulării, influenţaţi de factorii externi cum ar fi religia, morala, dreptul au dus la apariţia forţei de constrângere şi a aparatului funcţionăresc necesar să o pună în valoare. Aşa a apărut fenomenul administrativ statal, dezvoltarea fenomenului administrativ statal presupune organizarea vieţii administrative care are drept scop realizarea unui echilibru de durată calitativ, dar în acelaşi timp atent la orice schimbare în raportul dintre cerere şi ofertă, cetăţean şi instituţie. Având în vedere cele de mai sus, putem spune că istoria dezvoltării societăţii omeneşti este istoria dezvoltării fenomenului administrativ. C) Despre fenomenul administrativ şi faptul administrativ 1. Fenomenul administrativ Este important de cunoscut că pentru ştiinţa administrativă din perioada socialismului

10

obiectul de studiu îl constituia fenomenul administrativ, pe când în literatura occidentală obiectul de studiu pentru ştiinţa administrativă îl constituia faptul administrativ. În definirea fenomenului administrativ urmează să avem în vedere că din punct de vedere etimologic ne aflăm în faţa unei coroborări între conţinutul noţiunii de fenomen şi cel de administraţie. Noţiunea de fenomen presupune manifestarea exterioară a esenţei organizării, evoluţiei şi dezvoltării administraţiei publice accesibilă şi perceptibliă nemijlocit prin efectele produse în societate. Noţiunea de administraţie are o etimologie ce pleacă de la un cuvânt compus, ad ce înseamnă la; minister, ce înseamnă servitor, supus având semnificaţia la dispoziţia cuiva, de unde rezultă că funcţionarul nu este altceva decât supusul, „sclavul cetăţeanului”. Din această îmbinare derivă noţiunea de administraţie publică. După un criteriu formal, administraţia publică reprezintă forma de activitate executivă şi de decizie a statului pentru realizarea funcţiei executive. După un criteriu organic, noţiunea de administraţie publică reprezintă totalitatea organelor prin care se desfăşoară această activitate executivă şi de decizie. Având în vedere cele de mai sus, putem defini fenomenul administrativ ca reprezentând totalitatea activităţiilor de natură administrativă desfăşurate de sistemul instituţional şi delegat administraţiei. Această definiţie reprezintă o simbioză între criteriul formal şi criteriul organic. Există şi o altă definiţie a fenomenului administrativ din care rezultă că aceasta reprezintă totalitatea activităţiilor de natură administrativă desfăşurate de sistemul instituţional şi delegat din care rezultă sfera pe care o interferează instituţiile şi acţiunile ce desfăşoară acesteia, materializată în formele concrete: acte juridice, acte administrative, contracte administrative, contracte civile, contracte de dreptul muncii, fapte materiale juridice, operaţiuni materiale tehnice, adică acte preparatorii sau premergătoare concomitent, posterioare, acte cu caracter exclusiv politic. Fenomenul administrativ nu este altceva decât o specie a fenomenului global social, şi prin urmare şi faptul administrativ trebuie tratat ca făcând parte sau având un caracter social. Profesorul Antonie Iorgovan desprindea unele trăsături a fenomenului administrativ, dar de altfel implicit şi ale faptului administrativ, după cum urmează: a) este un fenomen social; b) presupune asigurarea unor mijloace în înfăptuirea obiectivelor propuse; c) obiectivul este stabilit de autoritatea superioară, dar în cadrul general de respectare a legii fundamentale; d) fenomenul administrativ se extinde până la înfăptuirea materială a valorii căreia este subordonat. Cercetarea fenomenului administrativ presupune cunoaşterea concepţiilor despre societate, stat, putere publică, administraţie publică, ştiinţă administrativă legătura cu alte ştiinţe. 2. Faptul administrativ Faptul administrativ trebuie studiat în directă legătură cu fenomenul administrativ. Este adevărat, orice activitate administrativă constituie un fapt administrativ şi în consecinţă un fenomen administrativ. În general în literatura de specialitate franceză, faptul administrativ nu este calificat neapărat ca un fenomen social ci este văzut ca o activitate care tinde să atingă anumite obiective sociale. Pe de altă parte, profesorul Antonie Iorgovan spunea că faptul administrativ nu poate fi detaşat de factura sa socială, a mişcării sale. Obiectul de cercetare a ştiinţei administraţiei presupune tocmai studierea administraţiei publice în ansamblul său cu toate implicaţiile, corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularităţiile, specificitatea aceste activităţi rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizării ei. Descifrarea acestei particularităţi ne conduce la conturarea noţiunii de fapt administrativ ca fapt social, distinct în raport cu toate

11

celelalte fapte sociale de unde şi ideea că noţiunea de fapt administrativ constituie punctul de plecare în cercetarea administraţiei publice. Având în vedere activităţiile administrative ale statului şi ale colectivităţiilor locale se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ cu menţiunea că acestea sunt şi al fenomenului administrativ, după cum urmează: a) faptul administrativ este un fapt social constituind o activitate ce nu se realizează decât în cadrul unei colectivităţi umane organizate. De aici, un număr de caracteristici ale faptului administrativ, în funcţie de dimensiunile colectivităţii umane în care se produce, de natura relaţiilor de producţie, regimul politic şi forma de guvernământ în care se realizează administraţia respectivă; b) faptul administrativ este o activitate subordonată unor valori superioare şi exterioare. Sarciniile administraţiei, scopurile sale sunt stabilite în sfera politicului în exteriorul administraţiei şi constituie valori politice care se supra ordonează administraţiei; c) faptul administrativ se situează între valoarea pe care trebuie să o înfăptuiască şi executarea propriu – zisă a acestei valori între faptele sociale prin care se stabilesc valori politice şi fapte sociale care realizează direct aceste valori; d) faptul administrativ implică în mod necesar organizarea activităţii administrative a statului sau a colectivităţiilor locale în principal în vederea realizării valorilor politice. Aceste caracteristici ale faptului administrativ ne determină să observăm că studierea faptelor sociale prezintă importanţă pentru buna organizare şi funcţionare a societăţii. De aici concluzia că doar prin această cale se poate asigura preocuparea ştiinţei pentru descifrarea modalităţiilor prin care se poate ajunge la o administraţie eficientă. Toate aceste fapte administrative, activităţi administrative ca expresie a exercitării puterii executive formează obiectul ştiinţei administrative. Prin urmare prin încercarea de definire a faptului administrativ putem spune că acesta este un fapt social ce presupune existenţa unor activităţi (implicit a structurii organizatorice care le realizează) în esenţă de organizare, de dirijare şi de combinare a unor mijloace ori a unor activităţi de altă natură (de exemplu economică), în vederea înfăptuirii prin fapte materiale concrete a unor obiective (valori, comenzi) stabilite de autoritatea de conducere socială superioară. În esenţa sa şi activitatea de administraţie ne apare ca o conducere, dar o conducere subordonată. Această descriere a faptului administrativ ne permite să conturăm o imagine mai clară atât asupra fenomenului, trăsăturilor sale ca atare, cât şi asupra ştiinţei administraţiei. Cercetarea faptului administrativ în literatura noastră de specialitate, are la bază clasificarea acestuia în fapt administrativ statal şi fapt administrativ nestatal. La rândul său faptul administrativ statal poate fi clasificat în cel puţin două categorii şi anume în fapt administrativ scop şi în fapt administrativ mijloc. 6. Raportul dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ.

Administraţia publică are un rol important în societatea contemporană ca expresie a intervenţiei multiple şi diferenţiată a puterii executive în organizării ţi desfăşurării normale a raporturilor sociale în cele mai diverse domenii de activitate economică, financiară, culturală, educativă, sanitară ceea ce explică necesitatea cunoaşterii ei aprofundate în vederea sporirii gradului de eficienţă a structurilor şi acţiunilor sale. Fenomenul administrativ are o dimensiune complexă respectiv atât social – politică dar nu în ultimul rând şi juridică şi prin urmare pentru cunoaşterea sa trebuie abordat atât din punct de vedere al ştiinţelor sociale, economice cât şi din punct de vedere al ştiinţelor juridice. Sunt de observat următoarele: - în primul rând, administraţia publică este reglementată juridic iar la rândul ei prin

12

diferite acte normative şi acte de aplicare a dreptului înfăptuieşte variate şi multiple activităţi inclusiv nejuridice dar care sunt supuse unui regim juridic propriu administraţiei; - în al doilea rând, dreptul reglementează administraţia şi activitatea acesteia el nu epuizează conţinutul activităţii executive în totalitate deoarece acesta se manifestă şi prin forme nejuridice de genul operaţiunilor tehnico – materiale sau administrative, precum şi prin acte politice. Nu este lipsit de importanţă de arătat că nu puţine sunt opiniile exprimate în literatura de specialitate potrivit cărora activitatea executivă în principal şi uneori se spune chiar exclusiv se manifestă ca o activitate juridică; - în al treilea rând, unele norme ale dreptului administrativ reglementează şi activitatea desfăşurată în subsidiar de alte categorii de autorităţi publice cum ar fi cele legislative şi judecătoreşti prin organele de conducere (birouri, preşedinţi etc) şi prin aparatul pe care îl au la dispoziţie; - în al patrulea rând, autorităţiile administraţiei publice utilizează în şi prin acţiunile lor norme care sunt specifice altor ramuri de drept cum ar fi de exemplu în materie electorală drept constituţional, în materie fiscală drept fiscal, în materia stării civile drept civil, în materia contractelor individuale de muncă dreptul muncii s.a.m.d. Dreptul administrativ ca ramură a sistemului unitar de drept se autonomizează prin obiectul de reglementare şi prin metoda de reglementare a raporturilor sociale aflate sub incidenţa sa. Jurisconsulţii romani distingeau două diviziuni ale dreptului şi anume: jus publicum – dreptul public care se ocupa de res romana – adică de viaţa statului şi jus privatum – dreptul privat care se ocupa de drepturile şi obligaţiile privitoare la indivizi. Împărţirea dreptului în drept public şi drept privat de la început a dat naştere la discuţii şi controverse dar această diviziune a rezistat timpului şi chiar mai mult a fost sedimentată după revoluţia franceză 1789 care a aşezat la baza dreptului public noţiunea de suveranitate. Dreptul public în raport cu obiectul de reglementare, cuprinde norme juridice care privesc statul, organizarea şi funcţionarea sa, raportul dintre autorităţi, raportul dintre stat şi particular, raportul dintre persoanele fizice sau juridice precum şi raporturile dintre state. Dreptul privat determină raporturile dintre particulari între persoane fizice, între persoane fizice şi persoane juridice, între persoane juridice fără ca aceste persoane să se manifeste ca deţinătoare a puterii publice. Profesorul Paul Negulescu în lucrarea sa „Tratat de drept administrativ” apărută în anul 1934 făcea următoarele distincţii între dreptul public şi cel privat: - o primă distincţie – normele de drept public au un pronunţat caracter politic şi sunt într-o schimbare mai rapidă, pe când normele de drept privat sunt mai cristalizate şi stabile; - a doua distincţie – în dreptul public nu oricine poate să exercite drepturile reglementate de normele aparţinând acestuia cum ar fi de exemplu dreptul de vot, dreptul şi obligaţia de a apăra ţara s.a.m.d. În dreptul privat oricine poate să fie titularul unui drept fie că este cetăţean sau nu al statului, indiferent de naţionalitate, religie ori sex; - a treia distincţie – dreptul public are la dispoziţia sa forţa de constrângere a statului în cazul încălcării normelor sale pe când în dreptul privat constrângerea o găsim mai rar; - a patra distincţie – în dreptul public toate normele juridice sunt obligatorii, pe când în dreptul privat normele de drept sunt supletive, adică particularii în convenţiile lor pot deroga de la ele. Nu se poate deroga prin convenţii sau dispoziţii particulare de la legile sau normele care interesează ordinea publică şi bunele moravuri – a se vedea noul cod civil; - a cincia distincţie – publicitatea este de esenţa dreptului public, pe când secretul este de esenţa dreptului privat de exemplu actul administrativ normativ nepublicat este calificat ca fiind inexistent. După organizarea şi funcţionarea statelor potrivit principiilor separaţiilor puterilor în stat (a se vedea Constituţia franceză din anul 1791, Constituţia SUA din anul 1787) au apărut

13

normele de drept administrativ incluse în diferite acte, astfel că odată ce se putea distinge prin specificul obiectului reglementărilor se putea vorbi deja de apariţia unei noi ramuri a dreptului public şi anume dreptul administrativ. În Ţările Române adoptarea Regulamentelor Organice a fost privită atât ca înfăptuirea primei Constituţii scrise, cât şi ca o consacrare a unui regim juridic administrativ, şi în consecinţă aceste acte s-au considerat a fi principalul izvor al dreptului administrativ în înţelesul modern al acestuia. Marea majoritate al normelor dreptului administrativ, reglementează organizarea, funcţionarea şi atribuţiile autorităţiilor administraţiei precum şi activitatea executivă, juridică şi nejuridică al acesteia. Pe de altă parte însăşi administraţia publică în ansamblul ei ca sistem şi acţiune socială este reglementată în mod prioritar de normele dreptului administrativ comparativ cu alte norme de drept aplicabile în mod specific administraţiei dar aparţinând altor ramuri de drept. Din toate cele de mai sus putem desprinde definiţia dreptului administrativ respectiv ca fiind acea ramură a sistemului de drept constituită din totalitatea normelor juridice care reglementează raporturile sociale în cadrul organizării şi funcţionării administraţiei publice şi al înfăptuirii activităţii executive a statului. Din această definiţie desprindem unele trăsături ale dreptului administrativ: 1. Dreptul administrativ este o ramură a sistemului unitar de drept având ca obiect de reglementare raporturile juridice specifice exercitării puterii executive a statului; 2. Subiectele din cadrul acestor raporturi se caracterizează în general prin relaţii de subordonare întrucât derularea acestora este reglementată prin această metodă impusă care nu lasă, ca regulă, libertate de voinţă participanţilor din cadrul lor, de unde şi caracterul imperativ al normelor administrative; 3. Dreptul administrativ face parte din caregoria mai largă a dreptului public întrucât promovează interese sociale generale nu numai prin reglementările sale, ci şi în cazurile individuale în care acestea îşi găsesc aplicabilitatea. Normele de drept administrativ, pe de altă parte, formează obiectul de studiu al ştiinţei dreptului administrativ. La rândul ei aceasta se defineşte ca fiind acea ramură a ştiinţelor juridice care cercetează normele dreptului administrativ în acţiunea lor asupra organizării, funcţionării şi atribuţiilor administraţiei publice şi a activităţii executive a acestora, raporturile juridice administrative determinate de aceste norme, răspunderea derivată din încălcarea lor precum şi evoluţia instituţiilor juridice specifice lor, inclusiv aspecte de drept comparat. Din cele arătate în definiţie se poate observa că obiectul de cercetare al ştiinţei dreptului administrativ este mult mai larg decât obiectul de reglementare al ramurii juridice deoarece include pe lângă norme şi raporturile juridice, răspunderea corelativă, aspectele de evoluţie istorică a administraţiei, precum şi probleme de drept comparat. În ştiinţa dreptului administrativ sunt abordate teoria organizării administrative, teoria funcţiei publice, teoria actului administrativ, problematica controlului administrativ iar răspunderea contravenţională, contenciosul administrativ altfel spus ştiinţa dreptului administrativ realizează o abordare juridică a administraţiei publice sau a fenomenului administrativ privite în exclusivitate sub latura sa normativă, reglementarea, de fenomen juridic. În acelaşi timp ştiinţa dreptului administrativ abordează, sub aspect istoric, apariţia, evoluţia şi transformarea principalelor instituţii administrative ale statului şi dreptului administrativ. Pe de altă parte, metodele de cercetare utilizate în această ştiinţă juridică sunt atât cele ce ţin de metodologia filosofică generală de abordare întâlnite despre ştiinţă în societate (metoda metafizică şi metoda dialectică), inclusiv în ştiinţele juridice cât şi metode concrete specifice oricărei alte cercetări în acest domeniu şi care aparţin logicii formal (analiza şi sinteza, inducţia şi deducţia), statistici sociologiei, politologiei s.a.m.d.

14

Problematica normelor şi raporturilor având o altfel de natură juridică decât cea administrativă, dar care se întâlnesc în raporturile autorităţiilor publice executive este abordată de celelalte ştiinţe juridice de ramură prin prisma obiectului propriu de cercetare (dreptul financiar, dreptul familiei etc), prilej cu care se evidenţiază particularităţile respectivelor reguli şi relaţii în cazul în care sub incidenţa lor se află organe administrative (de exemplu, personalitatea juridică a autorităţiilor publice şi unităţilor administrativ teritoriale, domeniul public şi privat al statului sau unităţilor administrativ teritoriale, sursele de venituri şi cheltuieli din cadrul administraţiei publice, dobândirea şi pierderea funcţiei publice). Necesitatea cunoaşterii aprofundate şi cât mai exacte a fenomenului administrativ nu numai sub aspect juridic ori economic, financiar în vederea perfecţionării organizării şi funcţionării autorităţilor executive a condus la apariţia unei ramuri distincte de cercetare a acestui fenomen social şi anume ştiinţa administraţiei. Ştiinţa administraţiei reprezintă acea ramură a ştiinţelor despre societate care are ca obiect de cercetare fenomenul administrativ şi faptul administrativ ca sistem şi ca acţiune în toată complexitatea sa politică, socială, juridică etc. în scopul sporirii eficienţei activităţii executive. Ştiinţa administraţiei are un caracter interdisciplinar determinată atât de complexitatea obiectului de studiu al fenomenului administrativ cât şi de metodele de investigaţie folosite, constituindu-se astfel într-o sinteză a cunostinţelor furnizate de acele ştiinţe ce abordează în mod particular şi limitat administraţia publică, cum sunt de exemplu, politologia, sociologia, ştiinţele juridice, cele economice, psihologia, urbanismul etc. Datorită faptului că această ştiinţă realizează într-un mod propriu o abordare a fenomenului administrativ, în toată complexitatea sa, care are şi un caracter autonom în raport cu ramurile cunoaşterii cu care se interferează. Aspectele mai importante cercetate cu privire la fenomenul administrativ, vizează sarcinile administraţiei publice, structurile acestuia, problemele privind activitatea de conducere, resursele materiale, financiare, şi de persoane a acestor autorităţi, teoria şi practica deciziei administrative, organizare şi metode în administraţie, controlul administrativ, etc. în scopul asigurării realizării optime a sarcinilor ce revin executivului.

7. Raportul dintre ştiinţa dreptului administrativ şi ştiinţa administraţiei

În aprecierea acestui raport trebuie să pornim de la constatarea potrivit căreia ştiinţa dreptului administrativ are ca obiect de cercetare în exclusivitate normele juridice aplicabile raporturilor administrative, pe când ştiinţa administraţiei abordează la un nivel general şi complex toate aspectele fenomenului administrativ ca sistem şi ca acţiune. Cu toate acestea, raporturile dintre cele două domenii ale cunoaşterii nu este unul de la particular la general deoarece, aşa cum ştiinţa administraţiei, nu este o sumă a unor ştiinţe particulare (politologie, sociologie, psihologie, economie) care furnizează o parte din cunoştiinţele şi metodele lor specifice, limitate desigur doar la administaţie, tot astfel în ştiinţa dreptului administrativ, reglementările juridice cercetate de ea reprezintă doar premizele de la care pornesc abordările extrajudiciare ale celorlalte ştiinţe dar ale căror concluzii se vor reflecta ulterior într-un nou cadru normativ, administrativ perfecţionat. Cu alte cuvinte dacă ştiinţa dreptului administrativ este chemată să prezinte cum este organizată, cum funcţionează şi ce fel de atribuţii şi răspunderi are administraţia, în schimb ştiinţa administraţiei trebuie să cerceteze şi să explice de ce este astfel organizată, de ce funcţionează într-un anumit mod şi cu anumite atribuţii, dar şi cum ar trebui organizată în viitor ca să funcţioneze eficient în funcţie de sarcinile ce-i revin. Ştiinţa dreptului administrativ şi ştiinţa administraţiei oferă acele cunoştiinţe care rezultă din tratarea interdisciplinară a fenomenului administrativ atât sub aspect juridic cât şi sub aspect extrajuridic revenind noţiunii, categorii, principii şi judecăţi, reieşite din studiul acestuia adică a fenomenului administrativ abordat ca sistem de acţiune complexă social –

15

politică şi juridică prefigurând însăşi şi metode de perfecţionare inclusiv consacrarea lor ca propunere de lege ferenda. Pentru a înţelege mai bine modul diferit de abordare a problematicii administraţiei de către ştiinţa dreptului administrativ pe de o parte respectiv ştiinţa administraţiei pe de altă parte vom cerceta 3 exemple: 1. Un prim exemplu – atât ştiinţa dreptului administrativ cât şi ştiinţa administraţiei cercetează problema conducerii colective. Ştiinţa dreptului administrativ îndeosebi cercetează în modul în care legea reglementează organizarea organelor administrative pe baza principiului conducerii colective care sunt dispoziţile legale cu privire la competenţa organelor colegiale, care este competenţa organelor colegiale şi a conducătorilor acestora, răspunderea pe care o are organul colegial şi membrii ce îl compun, modul de funcţionare şi alte asemenea dispoziţii legale. Într-o formulare generală, putem spune că ştiinţa dreptului administrativ cercetează modul cum trebuie aplicate dispoziţiile legale referitoare la conducerea colectivă. Cu alte cuvinte, ea cercetează cadrul ideal în care trebuie să îşi desfăşoare activitatea organele colegiale. În schimb ştiinţa administraţiei chiar dacă nu face abstracţie de reglementarea legală a conducerii colective, cercetează această problemă sub alte aspecte cum ar fi: - avantajele şi dezavantajele conducerii colective, iar în funcţie de constatările făcute apreciază în ce limite se poate aplica cu eficienţă maximă acest principiu; - studiază structura socială şi profesională a organelor colegiale, structura lor din punct de vedere a reprezentării proporţionale a diferiţilor specialişti, pe sexe, pe vârstă etc; - cercetează de asemenea căile şi metodele de stimulare a participării creatoare a tuturor membrilor a organului colegial la dezbaterea şi adoptarea actelor decizionale. 2. Un al doilea exemplu – o reprezintă problema raporturilor dintre funcţiile de conducere şi funcţiile de execuţie. Această problemă intră în centrul preocupărilor celor două ştiinţe. Astfel, ştiinţa dreptului administrativ cercetează statutul juridic acestor categorii de funcţionari, raporturile juridice dintre ei, drepturile şi obligaţiile pe care le au funcţionarii de conducere. În schimb, ştiinţa administraţiei cercetează proporţia optimă între funcţionarii de decizie şi cei de execuţie în aşa fel încât să se realizeze o simplificare a aparatului administrativ în vederea unei eficienţe maxime. La determinarea caracterului optim al raportului dintre funcţionarii de conducere şi cei de execuţie trebuie avută în vedere volumul activităţii organului executiv, gradul de tehnicizare a activităţii executive, numărul, structura şi gradul de cultură a populaţiei cu care intră în contact organul administrativ. 3. Un al treilea exemplu – constă în problema adoptării actelor administrative. Ştiinţa dreptului administrativ cercetează cu deosebire condiţiile de legalitate pentru elaborarea şi emiterea actelor administrative, forma acestora, efectele juridice şi încetarea acestora, organele competente să le emită, condiţiile şi efectele controlului ce se poate exercita asupra legalităţii lor, în schimb ştiinţa administraţiei cercetează căile şi mijloacele care asigură o fundamentare ştiinţifică în luarea deciziei administrative metodele şi condiţiile în care se realizează o eficienţă socială, economică şi politică maximă a deciziei, măsura în care mijloacele tehnice pot ajuta la adoptarea unor decizii optime, mijloace de conservare şi transmiterea directă, operativă şi exactă a conţinutului informaţiei. Aşadar între ştiinţa dreptului administrativ şi ştiinţa administraţiei nu există o deosebire de obiect, ambele ştiinţe cercetând administraţia, ci o diferenţiere optică a cercetării. Cu privire la raportul dintre cele două ştiinţe referitoare la administraţie se impun două precizări: - în primul rând este remarcat faptul că cele două ştiinţe nu se opun una alteia, de unde consecinţa că cercetarea juridică nu face abstracţie de condiţiile şi implicaţiile sociale, economice şi politice ale unor reglementări date şi de eficienţa organizării şi activităţii administraţiei; - în al doilea rând de remarcat că problemele organizării şi funcţionării eficiente ale

16

administraţiei în general ori în situaţii determinate special nu poate fi privită independent de principiile de drept şi celelalte reglementări legale. Atât ştiinţa dreptului administrativ cât şi ştiinţa administraţiei cuprinde în obiectul lor de studiu ansamblu organelor administrative şi a activităţii executive. 8. Legăturile dreptului administrativ cu alte ramuri de drept, precum şi cele ale ştiinţei administraţiei cu alte ştiinţe.

Dreptul administrativ are legături cu dreptul constituţional, cu dreptul financiar, cu dreptul muncii, dreptul civil, dreptul familiei, dreptul penal etc., adică în genere putem spune că dreptul administrativ are o legătură apropiată cu unele dintre ramurile de drept şi o legătură îndepărtată cu alte ramuri de drept, ceea ce ne demonstrează în măsura arătată realizarea unei eficienţe maximizate a normelor juridice de drept administrativ. La rândul ei ştiinţa dreptului administrativ are legături puternice cu teoria generală a dreptului, introducerea în studiul dreptului, istoria dreptului s.a.m.d. Ştiinţa administraţiei după cum am mai arătat cercetează fenomenul administrativ sub aspectul structurii sale şi a eficienţei acţiunilor executive, astfel că ea are multiple tangenţe cu diferite ramuri ale ştiinţei despre societate, cu cele economice cum ar fi de exemplu managementul, ştiinţa organizării eficiente a activităţii economice s.a.m.d. De exemplu aceste legături se manifestă sub aspectul interesului manifestat asupra modului de dimensionare asupra personalului autorităţiilor şi instituţiilor publice, a raportului care trebuie să existe între funcţia de conducere şi cele de execuţie, a modului de dispersie şi structurii teritoriale a administraţiei, a cheltuielilor ocazionate de întreţinerea acestora. Tocmai pentru a se putea vorbi despre un adevărat management administrativ sau administraţia, sau chiar despre o ramură a ştiinţei administrative, astăzi se vorbeşte chiar în Legea 188/1999 despre managementul funcţiei publice. De asemenea ştiinţa administraţiei are o legătură cu sociologia, cunoaşterea fenomenului administrativ putând fi mijlocită prin intermediul anchetelor sociologice, prin metoda interviului, chestionarelor, ştiinţa administraţiei are legătură cu statistica care furnizează prin propriile sale metode cantitative importante mijloace de cercetare a administraţiei şi acţiunilor sale permiţând cuantificarea unor rezultate ale cercetării prin date statistice, acte de prelucrare şi analiză. O punte de legătură o reprezintă şi activitatea administraţiei îndreptată spre informatică sub aspectul de legătură cu administratul de prelucrarea automată a datelor, de exercitare a atribuţiilor prin mijloace electronice (încasarea fiscală) s.a.m.d. Ştiinţa administraţiei are multiple legături şi cu alte ştiinţe cum ar fi: psihologia, demografia, urbanistica, organizarea şi amenajarea teritoriului s.a.m.d.

CAPITOLUL III

17

TIPURI DE ABORDARE ŞI ANALIZĂ A FENOMENULUI ADMINISTRATIV, METODE DE STUDIERE ŞI

INVESTIGARE FOLOSITE ÎN ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

1.Tipuri de abordare şi analiza fenomenului administrativ.

Este neîndoielnic că până la apariţia ştiinţei administraţiei, cercetarea fenomenului administrativ se făcea prin prisma dreptului administrativ. Ştiinţa administraţiei va impune un alt tip de abordare ce va presupune studierea fenomenului administrativ nu numai din punct de vedere normativ ci şi al legăturilor istorice şi de evoluţie a diferitelor componente, a colaborărilor şi a operaţiunilor de control reciproce sau ierarhice posibile într-un sistem capabil să se organizeze şi să funcţioneze. Toate acestea se făceau pentru o cunoaştere cât mai apropiată a realităţii, ca la nevoie să se poată interveni printr-o analiză globală şi pe secţiuni ceea ce presupune abordarea fenomenului administrativ prin prisma unui anume fel de analiză. Ca tipuri de analiză în literatura de specialitate se vorbeşte în principal de analiza instituţională, de analiza organizaţională – managerială, de analiza politicilor publice. 1. Analiza instituţională, firesc în acest tip de analiză se pleacă de la noţiunea de instituţie care are în doctrină cel puţin două accepţiuni: - într-o primă accepţiune, instituţiile sunt definite ca fiind „ansamblul formelor sau structurilor sociale aşa cum sunt ele stabilite prin lege sau cutume”; - într-o a doua accepţiune, noţiunea de instituţie este privită ca fiind „forma de organizare a raporturilor sociale potrivit normelor juridice stabilite pe domenii de activitate”. Ştim foarte bine că în dreptul administrativ întâlnim noţiunea de instituţie cum ar fi cea a statului, dar mai întâlnim şi alte forme de instituţii cum ar fi instituţia proprietăţii, instituţia căsătoriei s.a.m.d. Iată că şi ştiinţa administraţiei studiază necesitatea înfiinţării unor instituţii, aceasta pentru reglarea unor raporturi sociale studiază raporturile dintre instituţii, prerogativele de care se bucură, demersurile necesare pentru înfiinţarea lor, tradiţia instituţională s.a.m.d. De altfel şi administraţia publică în sine nu este altceva decât o instituţie. Marele jurist şi sociolog german Max Weber definea administraţia atât ca pe o instituţie cât şi ca organizare, astfel administraţia era văzută ca un instrument de exercitare a dominaţiei legitime, iar modelul birocratic constituia forma cea mai raţională a administraţiei. Acest tip de analiză are în vedere subordonarea administraţiei publice faţă de puterea politică un sistem juridic specific, servicii publice eficiente bazate pe continuitate şi regularitate, satisfacerea unui interes general, public s.a.m.d. În doctrină se spune că acest tip de analiză trebuie să se bazeze în studiu pe metoda sociologică urmărind totodată analiza critică a dreptului administrativ care crează instituţia. 2. Analiza organizaţională – managerială, acest tip de analiză are la bază sociologia organizaţiilor şi managementului, ce are ca idee centrală conceptul de sorginte weberiană care defineşte administraţia şi ca instituţie, şi ca organizare afirmând că modelul ideal al birocraţiei este valabil atât pentru administraţia publică, cât şi pentru întreprinderile de orice natură. În acest context se impune lămurirea unor noţiuni cum ar fi: ce înseamnă birocraţia, ce este guvernarea prin funcţionari permanenţi şi nu aleşi s.a.m.d. Termenul de birocraţie a fost inventat în secolul al XVIII – lea în Franţa după care a apărut în Anglia în 1918 iar mai târziu a căpătat conotaţii peiorative. De la început Max Weber a dat un înţeles favorabil acestei noţiuni. Max Weber a trăit între anii 1864 – 1920 în Germania, a studiat dreptul, economia,

18

filosofia la Berlin, Albech, Gottinghen, a fost cunoscut ca sociolog, jurist, a practicat avocatura. Teza sa de doctorat a fost intitulată „Companii medievale comerciale”. A fost profesor la Viena, Nuremberg etc. În compunerea acestui tip de analiză avem şi noţiunea de management. Noţiunea de management nu exclude noţiunea de gestiune însă în funcţie de context se va folosi sintagma de gestiune „gestiune de guvernământ”, sau „gestiune guvernamentală” şi nu cea de management guvernamental. Conceptul de management se întâlneşte cu noţiunea de public de unde rezultă conceptul de management public. În literatura de specialitate cu referire la profesorul Ioan Alexandru conceptul de management public este definit ca fiind ansamblul de metode şi reguli ce se recomandă a fi aplicate în procesul decizional în domeniul public (de exemplu analiza sistemelor, metoda costuri – avantaje, costuri – eficacitate, contabilitate analitică s.a.m.d.). Detaliind cele de mai sus se poate presupune că noţiunea de management public implică şi controlul de gestiune, gestiunea de personal, finanţe şi achiziţii. În acest binom discutăm şi în ceea ce priveşte noţiunea de organizaţional având drept rezultat final analiza organizaţională – managerială. Noţiunea de organizaţional pleacă de la funcţiile organizaţiilor, de la sisteme de organizare şi urmăresc mecanismele de reglare ale sistemului organizaţional. Aşa se explică cum din această perspectivă organizaţională s-a ajuns să se folosească conceptul de revoluţie organizaţională. Plecându-se de aici managementul public a fost definit tocmai prin prisma relaţiilor dintre organizaţii şi mediu ambiant. 3. Analiza politicilor publice, în faţa eficacităţii scăzute în a răspunde problemelor organizaţiilor prin această sociologie sau management public a apărut un al treilea tip de analiză şi anume analiza politicilor publice. Politicile sunt publice atunci când sunt realizate de autorităţiile guvernamentale înţelese în sens larg. Aceasta este o definiţie dată de Gianfranco Pasquino, dar literatura cunoaşte şi alte definiţii. Jean Andersen spunea că politicile publice sunt acelea exercitate de către funcţionari şi organismele guvernamentale, alţii spun că politica publică nu este altceva decât rezultatul activităţii unei autorităţi înzestrate cu putere publică şi legitimitate instituţională. În critica acestei ultime definiţii se spune de Gianfranco Pasquino că nu toate autorităţiile chiar înzestrate cu legitimitate poartă activităţi de politică publică (de exemplu, ajutorul statului în industrie sau eradicarea poluării). Acţiunea în politicile publice este purtată de aşa numiţii actori publici. În literatura de specialitate cu referire la Gianfranco Pasquino se spune că actorii publici sunt mult mai numeroşi, iar noţiunea nu se reduce la guvernanţi, şefi de partid, parlamentari. Arthur Bentley (1908 – 1983) a acordat o atenţie deosebită grupurilor de presiune şi de reprezentanţii lor, sau dacă am privi prin prisma lui Max Weber funcţionarilor permanenţi numiţi şi birocraţi. Fără a absolutiza se poate spune că oamenii politici sau guvernanţi nu pot realiza de unii singuri politicile publice, actorii publici pot să îşi atingă scopul urmând anumite modele de interpretare. Aceste modele de interpretare pot fi: a) modelul Party – Government; b) modelul neocorporatist – în acest mod intervin acorduri între grupuri bine organizate respectiv între Guvern şi aparatul lui executiv, între organizaţii sindicale, între asociaţii patronale; c) un al treilea model este aşa numitul model al „triunghiurilor de fier” – care se spune că ar contribui la realizarea politicilor publice mai relevante. În accepţiunea modelului se spune că triunghiul are trei modele de actori şi anume: - grupurile de interese;

19

- agenţii birocraţiei administraţiei; - comisiile parlamentare. Acest model presupune o mai mare stabilitate, resurse, voturi pentru luarea deciziilor. d) modelul aşa numitelor „reţele tematice” – acest model este diferit de modelul „triunghiurilor de fier” deoarece este deschis la o diversitate de participanţi şi constă în interacţiuni episodice şi ocazionale pe durată mică. Referitor la acest model Gianfranco Pasquino spunea că dă viaţă realizării unor politici publice instabile şi schimbătoare care nu pot fi controlabile şi prestabilite. Acest model apare valabil în Statele Unite ale Americii, însă este neadaptabil în opinia unor autori în Europa. e) modelul – policy – community – politici comune, comunitare – ţine seama de realitatea politică a Europei, acest model se constituie prin contacte între oamenii politici, birocraţi, reprezentanţi ai grupurilor de interese, experţi, care au o continuitate însemnată în timp, chiar Gianfranco Pasquino spunea că prin cunoaştere, prin interacţiune se presupune eficienţă. Modelele prezentate mai sus nu sunt antagonice, nu se concurează unele pe altele. În funcţie de sistemul politic de politici publice comune, alese predomină unul sau altul dintre modele. Această preeminenţă este în funcţie de forma de guvernământ, forma de stat, sistemul de partide, modalităţile de formare ale coaliţiilor s.a.m.d. După cum s-a certificat mai sus politicile publice sunt răspunsuri la cererile sociale adresate autorităţiilor care deţin puterea publică şi au legitimitate instituţională. Indiscutabil în promovarea acestor politici publice intervine şi interesul puterii (partidelor politice) în faţa alegătorului. Politicile publice pot presupune anticiparea autoproducţiei multitudinea de soluţii, alegerea politicii publice, decizia de aplicare, implementarea. Faţă de cele de mai sus se pot pune mai multe întrebări: A. O primă întrebare care s-ar putea pune este cum ajung oare autorităţiile la aceste alegeri respectiv la luarea deciziilor. În literatura de specialitate s-au impus trei modele prin care autorităţile pot să ajungă la un răspuns respectiv la o alegere sau o decizie, după cum urmează: - modelul „raţionalitatea sinoptică sau limitată”; - modelul „incrementalismului fragmentar”; - modelul „extragerea din coş”. Distincţia care se face între studiul, cercetarea politicilor publice şi analiza politicilor publice porneşte de la distincţia dintre un studiu al politicii publice şi un studiu pentru politica publică. Dacă în prima abordare se tinde mai degrabă la o formulă descriptivă şi explicativă, în a doua abordare se tinde mai degrabă la o orientare prescriptivă studiului politicilor publice este făcută mai degrabă de universitari şi are drept scop înţelegerea proceselor politicilor, pe când analizele politice sunt prin comparaţie făcute de oficiali guvernamentali sau de institute de cercetare şi vizează designul unei politici publice reale. 1. Modelul raţional sinoptic impune examinarea problemelor cu care se confruntă societatea într-un mod comprehensiv, astfel încât cei care fac politici publice să stabilească ordinea tuturor valorilor, să formuleze opţiuni clare, să calculeze toate rezultatele directe sau indirecte ale alegerii fiecărei decizii, să selecteze alternativele care duc la obţinerea celor mai multor valori. Sinoptic vine de la rubrici, date, tabele, de la ceva care este întocmit astfel încât permite o privire generală asupra tuturor părţilor componente aşa cum se poate observa din descrierea de mai sus în viaţa reală este exclus să putem lua în considerare toate implicaţiile, să calculăm toate costurile, să analizăm toţi factorii care determină succesul sau eşecul unei politici publice. În încercarea de a depăşi limitele modelului raţional sau elaborat alte două modele alternative care îşi propun scopuri reduse faţă de modelul iniţial şi anume: a) modelul planificării clasice;

20

b) modelul raţionalităţii limitate; a) Modelul planificării clasice apărut în urma necesităţii unei coerenţe în actul de guvernare pe de o parte corectarea imperfecţiunilor pieţei libere ca şi dificultăţilor generate de regimul politicilor pluraliste în care grupurile de interese se află în competiţie între ele pentru resurse. Punctul forte al planificării clasice era reprezentat de creşterea cantităţii raţionalitate în activitatea politică, dar care pe de altă parte prezenta două mari dezavantaje şi anume: - dificultatea prelucrării unei cantităţi enorme de date privitoare la toţi actorii economici astfel să se poată constitui o imagine comprehensivă; - dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele şi mijloacele care să ducă la o creştere calitativă a societăţii. Practic în literatura de specialitate, se spune că slăbiciunea modelului provine de la faptul că se cerea planificatorilor să măsoare ceea ce era imposibil de măsurat şi să prevadă ceea ce era imposibil de prevăzut. Pentru a corecta această deficienţă s-a rezultat analiza de sistem care îşi propune să construiască modele cantitative ce să determine legăturile existente între multitudinea de variabile din sistemele economice sau sociale. Este adevărat că şi analiza de sistem sau analiza sistemică ce presupunea un aşa numit sistem de planificare „programare bugetară” etc. a demonstrat că este dificil de aplicat. Această modalitate de analiză sistemică a fost introdusă în SUA de Robert Mcnamara, şi folosită cu un succes relativ în departamentul apărării ceea ce la determinat pe preşedintele Lyndon Johnson să extindă la întregul aparat administrativ federal american. După 6 ani de încercări metoda a fost abandonată în 1971, se pare că în scopul limitat urmărit planificarea în ecuaţia dorită a fost greu de atins. b) Modelul raţionalităţii limitate nu este altceva decât o reformulare a modelului sinoptic prin eliminarea comprensivităţii cerută de modelul sinoptic. În acest tip de model guvernanţii observă opţiunile atrăgătoare şi încearcă să obţină mai degrabă rezultate cât mai bune, decât să obţină cea mai bună soluţie. 2. Modelul incrementalismului fragmentar acest mod a fost creat de Charles Lindblom în anul 1979 ca un model de luarea deciziilor în politicile publice considerându-se că modelul raţionalităţii limitate, nu poate explica suficient de bine realitatea politică. Din perspectiva acestui model guvernământul face mici modificări ale unei politici existente măsurând în permanenţă efectul acestora. Dacă se obţin rezultate favorabile politica este aplicată în continuare eventual cu alte noi mici modificări. Cu alte cuvinte în acest caz vorbim de o politică a paşilor mărunţi, o politică care nu este spectaculoasă dar care încearcă să evite greşelile mari. Natura demersului Charles Lindblom este în esenţă critică, modelul incremental teoretizat de aceasta se bazează pe rezolvarea problemelor care există, mai degrabă decât pentru evitarea unor probleme viitoare. Astfel politica publică este văzută drept remediu pentru problemele existente şi nu o activitate inovativă care să privească pe termen lung. Incrementalismul are o esenţă conservatoare prin faptul că politicile existente sunt considerate drept bază pentru programele anului următor iar continuitatea este dată de faptul că schimbările guvernământului nu duc la schimbări spectaculoase de politică şi în general se acceptă legitimitatea programelor instituţiilor. Cu toate acestea tocmai acest caracter conservator face incrementalismul interesant pentru viaţa politică deoarece după ce s-a ajuns la un consens privind direcţiile mari de dezvoltare în cadrul unei mari societăţi dezbaterea politică se va focaliza ca aspecte tehnice de tipul creşterii sau reducerii eficienţei unui program. În doctrină se spune că în societăţile aflate în tranziţie sau cele care trec prin mari transformări din cauza unor fenomene externe sau interne, război sau revoluţie, modelul incrementalismului nu poate fi utilizat pentru a înţelege şi a descrie fenomenul. În societăţile stabile incrementalismul este important în reducerea conflictelor în menţinerea şi în

21

rezervarea sistemului politic. 3. Modelul coşului de gunoi, pentru unii autori cele două modalităţi prezentate mai sus respectiv cel sinoptic şi incremental modele în esenţă raţională vin în contradicţie cu ceea ce se poate vedea în practica de zi cu zi. Din acest motiv Marc şi Olsen în 1979 afirmând că prin cele două modalităţi descrise mai sus se sporeşte în mod artificial gradul de raţionalitate au propus aşa numitul model al coşului de gunoi. Autorii susţin că alegerile soluţilor în politicile publice sunt mai bine descrise de un model al coşului de gunoi în care toată lumea îşi aruncă diversele probleme astfel ca în final să rezulte un amestec neomogen la care toată lumea a contribuit, urmând ca din acest coş să se aleagă soluţiile pentru politici. Această alegere din coş mai este denumită ca fiind extragerea din coş. Dacă acest mod de luare a deciziilor ar fi adevărat în totalitate atunci nu s-ar mai putea face nici o analiză şi nici o predicţie. 4. Un al patrulea model „un amestec de modele”, vine să completeze în literatura de specialitate cele trei modele amintite anterior. Spunem că de fapt este un amestec de modele deoarece indiferent de modul în care autorităţile ajung la o decizie care implică formularea unor politici publice ar fi greşit să credem că autorităţiile se raportează mereu la o singură schemă specifică. Astfel uneori s-ar putea aprecia de autorităţi că au mai multă capacitate de a controla toate variabilele indispensabile şi atunci vor aplica schema raţionalităţii sinoptice, alteori vor putea controla procesul numai până la un anumit punct şi de aici vor face apel la schema raţionalităţii limitate, sau alteori, ţinând cont de multitudinea variabilelor, a actorilor, a presiunilor vor formula şi reformula politica publică după schema extinderii fragmentare adică a incrementalismului fragmentar, şi în fine alteori în faţa unor problematici nemaiîntâlnite ale unei incontrolabile şi confuze, multitudine de variabile, autorităţiile vor fi obligate să acţioneze potrivit modelului extragerii din coş. Însă indiferent de modelul adoptat se poate spune că autorităţile vor urma o politică publică ce are caracteristici specifice clasificabile în funcţie de variabile. B. Cum se face implementarea sau punerea în operă? Şi, răspunsul la această întrebare presupune filtrul prin două modele şi anume: 1. Modelul top – dawn, adică de la cei de sus la cei de jos şi presupune că implementarea acţionează liniar pe verticală de sus în jos; 2. Modelul bottom – up, adică cu susul în jos, în care operatorii se bucură în acest model de o putere discreţionară având la dispoziţie diferite specificităţi de aplicare de unde concluzia că aceştia pot îmbunătăţii aplicarea respectiv implementarea deciziei. Este uşor de observat că abordările diferite şi complicate se impun a fi armonizate şi simplificate deoarece altfel nu putem înţelege ce trebuie să facă un Guvern dacă nu ştim ceea ce poate să facă. Una dintre cele mai simple modalităţi de a simplifica şi armoniza analiza politicilor publice este fragmentarea procesului într-o serie de stagii şi substagii, succesiunea segmentelor de stagii este denumită ciclul politicilor publice. Unul dintre pionierii fragmentării procesului de realizare a politicilor publice într-un număr de stagii a fost Harold Lasswell care a divizat procesul politicilor publice în şapte stagii: informare, promovare, prescripţie, invocaţie, aplicaţie, terminare şi evaluare, aceste stagii aveau avantajul că realizau combinarea între aspectele prescriptive şi cele normative. Cu alte cuvinte precizau nu numai cum sunt făcute politicile publice ci şi cum ar trebui să fie ele finalizate. Dacă în primul stagiu, se strângeau informaţii cu privire la procesarea şi diseminarea lor cătrea actorii implicaţi în luarea deciziilor, în al doilea stagiu se trecea la promovarea unor soluţii particulare, iar în al treilea stagiu se prescriau cursurile acţiunilor. În al patrulea stagiu se afirma planul de acţiune prescris anterior ca şi sancţiunile pentru cei care nu respectau cursul acţiunilor, apoi în al cincilea stadiu politica era aplicată de către instituţiile abilitate până la terminare (finalizare) sau până când era oprită. În al şaselea stadiu se evaluau

22

rezultatele faţă de scopurile şi realizările, faţă de ţelurile propuse. Modelul lui Lasswell nu explică însă legătura existentă între mediul extern şi guvernământ ceea ce făcea ca acest guvernământ să pară izolat. În general astăzi se acceptă un model constituit din patru stagii: - stagiul de iniţiere – cu alte cuvinte de luarea deciziei, de stabilirea agendei; - stagiul de formulare – în care politica publică se dezvoltă în detalii, în propuneri concrete; - stagiul de implementare – constă în punerea în practică a politicii publice; - stagiul de evaluare – a conseciinţelor, a succesului sau insuccesului unei politici publice. Toate aceste stagii sunt mai degrabă analitice deoarece în viaţa de zi cu zi ele pot fi eliminate sau ordinea lor poate fi schimbată. C. Cum se face clasificarea? sau a treia întrebare se referă la clasificarea tipurilor de politici publice. Această clasificare a fost făcută de politologul american Theodore Lowi în 1964 după cum urmează: - politici distributive – adică distribuie la vedere resurse, sunt finanţate din taxe şi se referă la servicii mai ales la cele legate de asistenţă socială, prevederi sociale. Se practică de agenţiile şi birocraţia guvernamentală; - politici reglementative – se referă la emiterea de norme care reglementează comportamentele, se practică de agenţii relativ descentralizate; - politici redistributive – i-au de la unele grupuri pentru a le da altora. Sunt un tip de politici centralizate, conflictuale şi presupun existenţa unor puteri mai mari; - politici constitutive – formulează norme care supraveghează crearea şi funcţionarea structurilor de autoritate a autorităţilor; - politici simbolice – nu distribuie resurse, nu reglementează comportamente, dar ajută la întărirea şi/sau schimbarea identităţii colective a sentimentelor de apartenenţă, a legăturilor între cei care deţin puterea politică şi cetăţeni. Din cele de mai sus rezultă că politicile publice au o complexitate imposibil de suprimat, sunt imprevizibile dar nu se sfârşesc niciodată, deoarece pot fi redefinite, continuate şi doar în puţine cazuri încetează. 2. Metode de studiere şi investigare a faptului administrativ.

În ceea ce priveşte metoda de studiere a faptului administrativ teoria şi practica au conturat două modalităţi de abordare a activităţii administraţiei publice. O primă abordare propune cunoaşterea faptului administrativ a administraţiei de stat şi a administraţiei colectivităţiilor locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor juridice care le reglementează. Însă acest mod de abordare tinde să limiteze cunoaşterea faptului administrativ şi implicit a fenomenului administrativ numai la aspectele juridice. Într-o a doua modalitate de abordare a activităţii administraţiei publice se propune o abordare global – concretă a faptului administrativ respectiv nu numai din punct de vedere juridic, ci urmărirea, surprinderea, explicarea tuturor aspectelor fie juridice fie nejuridice. Această modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de metode de investigare variate specifice şi altor ştiinţe cu care ştiinţa administraţiei de interferează, în special cele de tip sociologic cum ar fi metoda statistică, anchetelor, interviurilor etc. care permit în final prin metoda inductivă să se formuleze concluzii care pot fi în general utilizate uneori în urma unor experimentări sociale, chiar parţiale ca mijloc de verificare a valabilităţii soluţiilor propuse de cercetare.

23

CAPITOLUL IV

1. MODELE ADMINISTRATIVE

1.1. Noţiuni generale

De regulă, teoriile pot constitui explicaţia unei ştiinţe, înţelegerea fenomenului administrativ, respectiv cunoaşterea abstractă a acestuia, această cerinţă în ştiinţa administraţiei s-a tradus prin recurgerea la modele care informează, analizează şi contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administarţiei. Modelele administrative pot fi definite prin funcţiile lor astfel: a) funcţia teoretică – porneşte de la definirea modelelor date încă de Maurice Duverger şi anume modelele sunt machete destinate să explice fenomenul şi să acţioneze asupra lui. Prin prisma acestei funcţii modelele servesc pentru a afla obiectul abstract, formal, pentru a înţelege obiectele concrete reale în stabilirea şi exploatarea raporturilor dintre ele. În această accepţiune modelele sunt analizate ca o multiplicare a complexităţii infinite a fenomenului administrativ pentru a extrage din el caracterele fundamentale şi de a-i reda plecând de la aceste caractere o imagine care să exprime însăşi esenţa lucrurilor. b) funcţia mitică – respectiv modelele se prezintă ca un sistem de imagini, ca un ansamblu de teme capabile să evoce în bloc şi uneori chiar numai prin intuiţie, oricărei analize masa de sentimente. Aceasta nu înseamnă că modelele reuşesc să reflecte corect realitatea administrativă cu atât mai mult cu cât aceleaşi modele se supun unor serii de analize ştiinţifice. Prin prisma acestei funcţii se poate afirma că ştiinţa administraţiei este în prezent o colecţie dispersată de imagine a administraţiei pe care o regăsim utilizată după bunul plac al autorităţiilor fie izolat, fie în imagini amalganate în interiorul aceleiaşi analize prin împrumuturi uneori inexplicabile din teoriile şi modelele de origini diferite. Plecând de la analiza făcută ştiinţei administraţiei de Gerard Sintic putem reţine drept modele ale administraţiei pe cele clasice (modelul liberal, modelul autoritar, modelul Weberian) şi noile modele (modelul neoliberal, modelul democratic). În cadrul modelului clasic ne vom ocupa de modelul liberal şi Weberian.

2. Modele clasice

2.1. Modelul Liberal

Rareori modelul liberal este studiat sub acest nume, de cele mai multe ori se găsesc o serie întreagă de denumiri care tind să-i camufleze originile şi să caute altele. În literatura de specialitate pentru a desemna această imagine liberală a administraţiei se propun diferite tipuri de abordare: - abordarea juridică politică prezintă administraţia ca ansamblul mijloacelor umane şi materiale însărcinate sub autoritatea guvernanţilor şi să asigure executarea legilor şi funcţiile serviciilor publice şi pe care ea o concepe ca pe un corp de organe supuse legii şi subordonate puterii politice; - abordarea curent structurală instituţională în care se insistă asupra importanţei acordate instituţiilor administrative specificităţii acestora având drept scop interesul general în exercitarea prerogativelor de putere publică, recunoscute statului; - o altă denumire utilizată este aceea de „model Iacobim”. În cadrul acestui model se

24

admite că există o imagine a administraţiei, însă nu se recunoaşte ca fiind o imagine liberală, insistându-se asupra includerii sale în raport cu mediul. Acest model a fost bine primit de marea majoritate a specialiştiilor francezi adoptându-se pentru acesta prin împrumut denumirea de abordare juridică.

2.1.1. Relaţiile fundamentale ale modelului liberal

2.1.1.1. Concepţia liberală privind relaţia administraţiei – economiei

Gheorghes Burdeau spunea că liberalismul este o doctrină a libertăţii, dar a unei libertăţi prin ordine deoarece liberalismul are nevoie de ordine pentru că el trebuie să se adreseze statului, iată de ce liberalii recurg la căutarea unei democraţii situate între puterea statului şi cea a unei societăţi libere a indivizilor. Administraţia statului liberal a cunoscut în evoluţia sa două serii de funcţiuni şi o singură categorie de mijloace. Mai întâi se spune că statul are o funcţie externă prin care reprezintă comunitatea pe lângă străini şi o funcţie internă în cadrul căreia elaborează dreptul destinat să guverneze problemele de interior ale comunităţii. Funcţia internă este însărcinată cu menţinerea ordinii dar şi cu contribuţia la dezvoltarea socială. Astfel putem observa că în modelul liberal al administraţiei vorbim nu numai despre o protecţie contra dezordinilor dar şi de o contribuţie pozitivă la dezvoltarea socială. În al doilea rând se spune că există o singură categorie de mijloace şi anume doar mijloace de constrângere cum ar fi constrângerea regulamentară, constrângerea fiscală care denotă intervenţia statului, prin urmare modelul liberal pur admite că statul poate juca un anumit rol economic dar limitează strict şi nu recunoaşte în administraţie decât un instrument de putere publică a cărei intervenţie este de natură coercitivă. De aici derivă o trăsătură principală a modelului liberal în administraţie şi anume faptul că recunoscând administraţiei funcţii economice nu i se conferă acesteia pentru exercitarea acestei funcţii decât mijloace clasice ale puterii publice. Prin această trăsătură modelul liberal se distinge de alte modele teoretice. De aici rezultă că modelul liberal admite totuşi administraţiei anumite misiuni economice străine de competenţele cetăţenilor membri ai comunităţii politice pe care doctrina liberală o readuce adesea la indivizi. Pe de altă parte în doctrină se spune că pentru a recunoaşte administraţiei funcţii economice, generează o poziţie în miezul modelului liberal şi crează germenii propriei sale negări.

2.1.1.2. Concepţia liberală privind relaţia administraţiei cu politica

Modelul liberal este redus cel mai adesea la această a doua relaţie, reducţie care şi-ar găsi explicaţia în caracterul esenţial în relaţia administraţiei cu politica. Pentru explicaţii putem pleca de la cele spuse de Montesquieu „libertatea politică nu se găseşte decât în guvernările moderate, dar ea nu există întotdeauna nici în statele moderate decât atunci când nu se abuzează de putere, dar aşa cum s-a întâmplat mereu ca orice om care are putere tinde să abuzeze de ea şi aceasta până îşi atinge limitele”. Montesquieu adaugă pentru a nu se putea abuza de ea trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor „puterea să oprească puterea” adică puterile statului să se controleze reciproc pentru ca nici una dintre ele să nu o ia înaintea celeilalte. Din acest text s-a născut principiul separării puterilor iar gândirea liberală în ceea ce

25

priveşte raporturile dintre administraţie şi politică s-a născut din această interpretare mitică sau chiar din critica ei. Carle de Malberg care era un adept al gândirii liberale la sfârşitul secolului al XIX –lea şi începutul secolului al XX-lea aprecia că toată demonstraţia lui Montesquieu nu urmărea altceva decât asigurarea libertăţii cetăţenilor oferindu-le prin separaţia puterilor garanţia că fiecare dintre puteri va fi exercitată în mod egal. Interpretarea liberală a relaţiei dintre administraţiei cu politica se axează în jurul a două principii: a) principiul subordonării administraţiei faţă de politică; b) principiul esenţial al modelului care constă în recunoaşterea unei distincţii şi a unei separaţii mai degrabă între două decât între trei puteri. Referitor la primul principiu Carle de Malberg spune că nu miniştrii sunt aceia care trebuie să fie responsabili de gestiunea serviciului public în faţa Parlamentului, ci funcţionarii trebuie să fie responsabili în faţa miniştrilor de gestionarea acestor servicii. Miniştrii nu pot fi responsabili decât în controlul pe care îl exercită asupra funcţionarilor permanenţi. Referitor la cel de al doilea principiu este de reţinut că separaţiei legislativ, executiv, judiciar i se substituie un dualism al politicului înglobând Parlamentul, Guvernul şi administrativul. De aici tentaţia liberală de a recunoaşte existenţa unei funcţiuni guvernamentale, distincte de funcţia administrativă. În funcţia guvernamentală se recunoaşte acţiunea Parlamentului şi a Guvernului respectiv a miniştrilor aflaţi sub controlul său în timp ce în funcţia administrativă, în care chiar dacă ambele acţiuni sunt asigurate de aceiaşi agenţi, trebuie să fie pe cât posibil separate în acţiunea lor. De aici insisenţa liberală asupra distincţiei dintre funcţionarii politici şi funcţionarii permanenţi.

2.1.1.3. Concepţia liberală cu privire la relaţia din interiorul administraţiei

Cea de-a treia relaţie fundamentală a modelului liberal este aceea pe care o întreţine administraţia cu ea însăşi. Problema centralizării, descentralizării adică repartizarea puterilor între administraţia centrală şi cea teritorială reprezintă problema crucială plasată în miezul reflecţiilor asupra libertăţilor. Montesquieu punea în gardă democraţia pentru a evita două excese care ambele ameninţau libertatea şi anume: - spiritul de inegalitate, care o duce la aristrocraţie sau la guvernarea unuia singur; - spiritul de egalitate extremă care o conduce la despotismul unuia singur aşa cum despotismul unuia singur sfârşeşte prin cucerire. În general în literatura de specialitate s-au dezvoltat două opinii: - una referitor la o administraţie liberală descentralizată: - alta ca un mijloc de a evita dezordinea, mai exact unei centralizări fără excese. Se poate spune că modelul liberal este un model centralizat de conducere centralizat, nu degeaba i se spune modelul iacobin expresie mai apropiată unei administraţii centralizate şi puternice cum este cea din Franţa.

2.2. Modelul Weberian

Sociologia weberiană a fost supranumită o „sociologie a dominaţiei”, deoarece conceptul de dominaţie se află în miezul modelului de administraţia de stat creat de Max Weber.

26

Weber distinge dominaţia de putere, în opinia sa puterea „Macht” este orice şansă de a face să triumfe în sânul relaţiei sociale propria sa voinţă chiar împotriva voinţelor sale existente. În schimb dominaţia „Herrschaft”, desemnează şansa de a găsi persoane gata să asculte de un ordin cu un conţinut determinat. Se poate observa că între putere şi dominaţie există o distincţie, astfel că dacă în primul caz al puterii comanda nu e legitimă şi nici supunerea în mod obligatoriu datoria, dominaţie din contră implică existenţa persoanelor gata să asculte, adică presupune recunoaşterea şi acceptul ordinelor pe care la primesc. Membrii unei grupări puse în relaţie de dominaţie formează o grupare politică dacă îndeplinesc trei condiţii: de teritorialitate, de continuitate şi posibilitatea de constrângere fizică. Pornind de la această teză Max Weber spunea că o grupare politică accede la rangul de stat când directiva administraţiei o revendică cu succes, iar monopolul constrângerii fizice este legitim. Pe această definiţie celebră s-a construit decizia weberiană a statului şi a administraţiei. Dacă statul constă într-un raport de dominaţie a omului de către om, bazat pe mijloacele constrângerii fizice, el nu poate exista, decât cu condiţia ca oamenii dominanţi să se supună autorităţii revendicată de dominator. Pornind de la această constatare, problematica originii statului generează o dublă întrebare: - care sunt justificările? - pe ce mijloace se sprijină dominaţia? În ceea ce priveşte prima întrebare, se disting mai multe tipuri de justificări, astfel există trei tipuri, şi anume: a) dominaţia tradiţională; b) dominaţia charismatică, bazată pe voinţa personală şi extraordinară a unui individ; c) dominaţia raţională, ceea ce caracterizează statul modern. În ceea ce priveşte natura mijloacelor ele sunt apreciate a fi de două feluri: 1. Mijloace personale, consta în existenţa persoanelor special desemnate pentru a asigura menţinerea ordinii în interiorul grupului politic; 2. Mijloace materiale, indispensabile după Max Weber, care sunt mijloace de gestiune, financiare, construcţii etc. Din acest punct de vedere al naturii mijloacelor se pot distinge două categorii de administraţii după cum statul ia în considerare mijloacele personale sau mijloacele materiale. În acest context relaţia administraţiei cu economia ar fi o soluţie de concomitenţă şi nu o relaţie de supunere. Astfel în concepţia lui Max Weber capitalismul şi birocraţia au întradevăr rădăcini adânci în istorie având o dublă legătură, pe de o parte birocraţia presupune capitalism, iar pe de altă parte în sens invers capitalismul cere democraţie. În opinia lui Max Weber structurile birocraţiei sunt forma de dominare cea mai raţională din punct de vedere formal, astfel organizaţia internă dă administraţiei birocratice – monocratice, de care vorbea Max Weber toate calităţile pe care acesta le recunoaşte: precizie, permanenţă, disciplină, rigoare, perfectibilitate dar şi caracterul de previzibilitate pentru deţinătorul puterii ca şi pentru cei administraţi. Această organizare se bazează pe trei principii: 1. Ierarhizarea; 2. Impersonalitatea; 3. De specializare a funcţiilor. 1. Principiul de ierarhizare sau organizarea birocratică este o organizare monocratică ce

27

se constituie ca un sistem bine ordonat şi de subordonare în care se exercită un control de către superior ale gradelor inferioare. Competenţele sunt stabilite prin reguli legale iar resursele funcţiei sunt separate de resursele private ale acestuia. 2. Structura birocratică este impersonală adică se asigură funcţia cel mai bine adaptată la exigenţele societăţii şi ale fundamentului ei tehnico – economic. 3. Specializarea structurii (ştiinţei birocratice) constă într-o ştiinţă specializată necesară prin tehnicile economiei moderne. Administraţia birocratică înseamnă că în virtutea ştiinţei, dincolo de ştiinţa specială se situează ministrul sau şeful de stat căruia nu i se cere nici o calificare profesională, spre deosebire de funcţionari ceea ce dovedeşte că el omul politic nu e funcţionar decât în sens formal şi nu material. Specializarea structurilor birocratice este garantată printr-o specializare a agenţilor conform funcţilor lor, specializarea defineşte natura relaţiilor dintre funcţionari şi puterea politică căreia îi sunt supuşi. Această relaţie în modelul weberian este de subordonare, prin urmare, oricare ar fi puterea politică funcţionarii se supun acesteia, de aici s-a impus o diviziune a funcţionarilor în două categorii: 1. Funcţionarii de carieră; 2. Funcţionarii politici.

2.3. Trăsături comune ale modelelor liberale şi cel weberian

1. Din cele două modele se degajă imaginea unei administraţii instrumentale, adică o administraţie instrumentală a puterii politice, financiare etc. 2. Cele două modele presupun imaginea unei administraţii unitare piramidale, ierarhizate, centralizate. 3. Ambele modele fac din administraţie un instrument de pură constrângere. Modelele analizate au jucat un rol esenţial contribuind la constituirea şi cercetarea în practică administrativă a unui fond comun de idei, privind administraţia monolitică, piramidală, centralizată pe care s-a întemeiat ştiinţa administraţiei.

3. Noile modele

Noile modele ale administraţiei nu rup legăturile cu modelele clasice ci asimilează metodologia şi conceptele acestora, astfel că imaginea noilor modele rămâne profund marcată de imaginile ei teoretice şi publice. Astfel modelul liberal român este modelul fondator în căutarea unei democraţii în sfera indivizilor şi cea a statului în limitarea intervenţiei statului şi asigurarea autonomiei indivizilor.

3.1. Modelul neo – liberal

Analiza neo – liberală a administraţiei, iar de transformarea în care funcţionează administraţia acelui sfârşit de secol şi de inadaptarea administraţiei moştenite din secolul trecut la solicitările mediului actual. Cea mai sensibilă şi evidentă transformare a mediului ţine de creşterea considerabilă a valorii şi natura exigenţelor, a cererilor adresate sistemului administrativ. Neo – liberalii spun că administraţia moştenită din secolul trecut are la origine mai multe rele denunţate în organizarea centralizată, birocratică, ierarhizată şi sectorializată. După neo – liberali, la originea administraţiei stau două tradiţii:

28

1. Tradiţia romană, modelul cezarian; 2. Tradiţia democratică, modelul liberal. Centralizarea presupune o schemă piramidală ierarhizată şi instituţional vorbind se remarcă prin lipsa de responsabilitate a indivizilor, dar şi prin deciziile luate la vârf putând duce la nerealismul acestora. Ierarhizarea este un alt caracter a aparatului administrativ moştenit din secolul trecut, în care fiecare subordonat nu are decât un singur şef şi subordonarea depinde numai de el. În opinia unor autori ierarhizarea aparatului administrativ antrenează modelul dar şi produce conseciinţe disfuncţionale foarte grave. Ierarhizarea este văzută în mod neo – liberal ca o conseciinţă a centralizării şi drept urmare acţiunea dublă centralizat plus ierarhizare are consecinţe sectoriale administrative, văzute ca foste feude şi câmpuri birocratice, forme de rigiditate a administraţiei. Analiza administraţiei actuale, făcută de neo –liberali începe de la aceste constatări şi anume centralizare, ierarhizare, birocratizare, sectorializare. Modelul neo – liberal se situează la jumătatea drumului între două curente politice: pan – liberalist şi pan – socialist, respectiv la jumătatea drumului dintre două reflecţii doctrinare asupra gestionării organelor publice şi cea a întreprinderilor private. În prezent organizaţiile publice şi private se confruntă cu probleme asemănătoare ca dimensiuni şi timp de reacţie, dar nu se pot face asimilări la modul absolut deoarece ar fi imposibil să fie transmise, transferate din cadrul metodelor, sau în cadrul metodelor manageriale private din mai multe motive, culturale ale primatului politic, altor factori de diferenţiere. Metoda neo – liberală a simţit nevoia de a redefini principiile în ceea ce priveşte instituţiile cât şi oamenii care să asigure coordonarea, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt necesare dar într-o altă viziune, o altă coordonare decât cel practicat în prezent. Această nouă viziune a constituit prin instalarea unor noi tipuri de coordonare descentralizată şi controlată o nouă politică a resurselor umane al organizaţiilor publice a propus o politică de formare şi de reformare a regulilor care statuau activitatea agenţiilor administrative. De asemenea modelul neo – liberal, are noi programe de gestiune, opuse celor tradiţionale regăsindu-se în sintagma de conducere participativă.

3.2. Metoda democratică

Această metodă este constituită pe două tipuri de relaţii: între instituţii politice şi administrative pe de o parte şi instituţii administrative şi economice pe de altă parte. Noile modele ale administraţiei, impun imaginii acesteia ce se regăsesc în cea mai mare parte a analizelor teoretice şi studiilor de perspectivă urmărindu-se unui scop practic imediat ale administraţiei unei ţări şi nu este exclus să se vehiculeze şi unele idei false, dar pe de altă parte aceste modele teoretice pot suscita modele de reformare administrativă dar care din păcate nu de puţine ori trebuie să ţină cont de programele politice.

29