Capitolul 1. Bugetul de stat

1.1. Conţinutul şi caracteristicile bugetului de stat

Bugetul de stat este o categorie fundamentalǎ a stiinţei finanţelor, la definirea cǎreia concurǎ o abordare juriticǎ şi alta economicǎ. Sub aspect juritic bugetul reprezintǎ un act prin care sunt prevǎzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului.”Bugetul statului prevede şi autorizeazǎ, în formǎ legislativǎ, cheltuielile şi resursele statului”. Aceastǎ definiţie pune în evidenţǎ necesitatea aprobǎrii parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document care necesitǎ autorizarea prealabilǎ a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodatǎ, se subliniazǎ faptul cǎ bugetul este un act de previziune a resurselor publice şi a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaboreazǎ pentru o perioadǎ de un an.Între prevederile înscrise în legea bugetului de stat şi execuţia veniturilor şi cheltuielilor publice intervin neconcordanţe care impun anumite corective şi aprobarea de cǎtre puterea legislativǎ a unor rectificǎri ale bugetului in cadrul aceluiaşi exerciţiu bugetar. În statele democratice moderne,elaborarea,execuţia şi controlul bugetar sunt realizate în conformitate cu procedurile de drept bugetar şi în cadrul principiilor contabilitǎţii publice,asigurându-se in egalǎ masurǎ , un echilibru între puterea legislativǎ şi cea executivǎ, în coformitate cu prevederile constituţionale. Legea bugetului de stat este influenţatǎ de concepţiile politice,economice şi sociale specifice fiecǎrei perioade, ca şi de interesele grupurilor care exercitǎ puterea politicǎ. Ca document oficial, bugetul de stat evidenţiazǎ nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua in viitor şi mǎrimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziţia statului, ca şi durata de timp pentru care se elaboreazǎ bugetul. Abordarea economicǎ a conceptului de buget subliniazǎ corelaţiile macroeconomice şi, în special, legǎtura cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut. În teoria economicǎ modernǎ, bugetul este considerat ca o variabilǎ esenţialǎ in determinarea produsului intern brut şi a nivelului folosirii resurselor. În acest context, politica bugetarǎ genereazǎ numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cele mai adesea, contradictorii. Un anumit nivel al produsului intern brut şi mǎsura în care acesta este repartizat pentru formarea brutǎ de capital şi consum determinǎ nivelul indicatorilor bugetari şi costituie baza evoluţiei favorabile a resurselor in viitor. Bugetul de stat exprimǎ relaţiile economice în formǎ bǎneascǎ ca iau naştere în procesul repartiţiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politicǎ economicǎ, socialǎ şi financiarǎ ale fiecǎrei perioade. Aceste relaţii se manifestǎ în dublu sens: pe o parte, ca in relaţii prin intermediul cǎrora se mobilizeazǎ resursele bǎneşti la dispoziţia statului, iar pe altǎ parte, ca relaţii prin care se repartizeazǎ aceste resurse (figura 1.1).

1

Fig.1.1 Mobilizarea şi repartizarea resurselor prin buget

Relaţiile de mobilizare a resurselor sunt în principal relaţii de repartiţie a produsului intern brut în favoarea statului, prin intermediul impozitelor, taxelor şi contribuţiilor, al prelevǎrilor din venituri, la care se adauga atragerile de disponibilitǎţi temporar libere din economie prin intermediul împrumuturilor de stat interne. Insuficienţa resurselor generate de repartiţia produsului inern brut determinǎ relaţii ale statului cu strǎinǎtatea, concretizate în diverse tipuri de finanţǎri externe. În economia modernǎ,bugetul nu mai constituie un simplu document în care se înscriu cheltuielile şi veniturile probabile ale statului pe o perioadǎ de douǎsprezece luni, ci pe plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune atât pe termen scurt, ca urmare a dimensionǎrii veniturilor şi cheltuielilor publice la nivelul unui an, cât şi pe termen mediu prin elaborarea bugetelor-program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiţii. În ţǎrile cu economie de piaţǎ dezloltatǎ,sfera de cuprindere a noţiunii de buget a fost extinsǎ. Astfel, în afarǎ de bugetul de stat în forma sa clasicǎ, se propune întocmirea unui instrument mai cuprinzǎtor denumit ”buget al economiei naţionale” (în Franţa) sau ”buget economic”(în Marea Britanie şi S.U.A). Acesta reprezinta un document estimativ care reflectǎtoate resursele societǎţii si destinaţia lor, cuprinzând informaţii previzionale în legǎturǎ cu producţia, repartiţia, consumul

2

produsului intern brut, precum şi cu privire la formarea şi utilizarea resurselor bugetului se stat (figura 1.2).

Fig.1.2 Bugetul economic (resurse şi utilizǎri)

Bugetul economiei naţionale este conceput ca un ansamblu de conturi ale naţiunii, care reflectǎ pentru anul în curs şi pentru anul urmǎtor previziunile asupra tuturor agenţilor economici din ţara respectivǎ. Forma în care se intocmeşte acest instrument cuprinzǎtor diferǎ de la o ţarǎ la alta.ǎstfel, în S.U.A., el îmbracǎ forma unui document care prezintǎ cifric veniturile bǎneşti disponibile, cheltuielile şi soldul dintre întreprinderi private, instituţii publice, populaţie, relaţii cu strǎinǎtatea. Pentru elaborarea acestui buget se folosesc informaţii referitoare la produsul naţional brut, venitul naţional, veniturile şi cheltuielile publice. În fapt, acest document nu conţine previziuni, care sa devinǎ obligatorii de realizat în viitor, ci este menit doar sǎ evidenţieze modificǎrile ce vor surveni in economie. În Marea Britanie ”bugetul economic” apare sub forma aşanumitelor ”cǎrţi albe”, care evidenţiazǎ veniturile şi cheltuielile naţiunii pe anul anterior celui în curs, previziunile privind producţia,consumul, comerţul exterior în anul urmǎtor şi defalcarea resurselor provenind din venit naţional şi imprumuturi. Bugetul economic este publicat o datǎ cu bugetul de stat. În Franţa ”bugetul economiei naţionale” apare sub forma unor conturi previzionale pe anul încurs care, împreunǎ cu conturile naţiunii şi cu unele ipoteze pentru viitor, însoţesc proiectul

3

”Legii finanţelor”, respective bugetul de stat. În mod sintetic “bugetul economiei naţionale” cuprinde, pe de o parte, utilizarea resurselor pentru: consum final, consum intermediar public şi privat, investiţii brute ale societǎţilor şi întreprinderilor particulare, ale populaţiei, ale administraţiei publice, ale administraţiei private, ale instituţiilor de credit, variaţia stocurilor, ca şi exportul de bunuri şi servicii.”Bugetul economiei naţionale”este elaborat în Franţa cu ajutorul unui model economico-matematic, care permite simulare a evoluţiei viitoare a economiei, ţinând seama de diverse ipoteze. Modelul oferǎ informaţii pe termen scurt şi mijlociu (orizontul previziunii fiind de doi, trei ani) cu privire la evoluţia producţiei, a consumului, a investiţiilor, la repartiţia activelor financiare, raportul salarii-profituri etc. Veniturile şi cheltuielile publice nu sunt simpli indicatori ai bugetului de stat, ci îndeplinesc rolul unor pârghii folosite de stat pentru simularea dezvoltǎrii sau restrângerii unor actrivitǎţi, a producţiei şi consumului anumitor produse, pentru influenţarea anumitor categorii sociale în realizarea acţiunilor în care statul este direct interesat. La nivelul fiecǎrui stat se elaboreazǎ mai multe categorii de bugete correlate care alcǎtuiesc un sistem. Sistemul bugetar este diferenţiat in funcţie de strucutra organizatoricǎ a fiecǎrui stat. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar ca de exemplu Franţa, Marea Britanie, Italia, Suedia, Spania, Olanda şi de tip federal ca S.U.A., Canada, Elveţia, Austria, Germania. Statele de tip unitar sunt organizate în unitǎţi administrative-teritoriale la nivelul cǎrora funcţioneazǎ organe ale puterii şi administraţiei de stat locale. Aşa de exemplu, teritoriul Franţei este divizat în departamente şi commune. Structura sistemului bugetar în statele de tip unitar cuprinde un buget al autoritǎţilor publice centrale si bugete locale, care corespund unitǎţilor administrative-teritoriale. Stalele de tip federal au o structurǎ organizatoricǎ care include: federaţia, statele, provinciile sau regiunile membere ale federaţiei şi unitǎţile administrative-teritoriale proprii fiecǎrui stat membru ale federaţiei funcţioneazǎ organe supreme ale puterii şi administraţiei federale, care au competenţe atât pe plan intern cât şi pe plan extern. Statele, provinciile sau regiunile membre ale federaţiei dispun de Parlamente şi Guverne proprii, dar nu au competenţe în relaţiile internaţionale. Organele legislative şi executive federale orienteazǎ în anumite domenii activitatea statelor membre, în tip ce în altele,statele membre federaţiei au competenţe depline. Fiecare stat, provincie sau regiune membrǎ a federaţiei se subdivide în unitǎţi administrativ-teritoriale, care sunt conduse de organele locale ale puterii şi administraţiei de stat. În cazul statelor federale, structura sistemului bugetar cuprinde: bugetul federaţiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federaţiei şi bugetele locale. Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între verigile sistemului bugetar în fiecare stat se face în funcţie de modul în care au fost delimitate atribuţiile între aparatul de stat central şi cel local. De regulǎ, veniturile cele mai importante şi principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, în bugetele statelor membre ale federaţiei şi in bugetele locale fiind înscrise venituri şi cheltuieli de importanţǎ mai micǎ. Structura veniturilor şi cheltuielilor aferente fiecǎrei vreigi a sistemului bugetar diferǎ de la o perioadǎ la alta, fiind influenţatǎ de sarcinile ce revin organelor centrale şi respective celor locale. În România nevoile de resurse la nivelul societǎţii şi posibilitǎţile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidate. Legea privind finanţele publice precizeazǎ faptul cǎ gestionarea resurselor financiare publice serealizeazǎ printr-un sistem unitrar de bugete care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurǎrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii cu caracter autonom, în condiţiile asigurǎrii echilibrului financiar. Acest sistem unitar şi corelat de fonduri formeazǎ bugetul general consolidate, prin care se dimensioneazǎ şi comparǎ, la nivelul unui an veniturile şi cheltuielile statului şi ale celorlalte instituţii publice. Bugetul general consolidate reflectǎ, aşadar,

4

fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe destinaţii în conformitate cu nevoia socialǎ şi cu obiectivele de politicǎ financiarǎ specifice anului la care se referǎ. Bugetul general consolidate cumuleazǎ la nivel naţional toate veniturile şi cheltuielile publice reflectate în bugetele precizate mai sus (figura 1.3).

Fig.1.3 Componentele bugetului general consolidat al României (1997)

5

În bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului, repartizate în principal pentru realizarea acţiunilor social-culturale, apǎrarea ţǎrii, asigurarea ordinei publice, autoritatea publicǎ, pentru finanţarea unor investiţii şi activitǎţi de interes strategic, asigurarea protecţiei şi refacerea mediului înconjurǎtor, asigurarea mǎsurilor de protecţie socialǎ a populaţiei şi realizarea programelor de certetare. Cheltuielile sunt structurate pe domenii economice,iar în cadrul acestora pe cheltuieli curente şi de capital. Veniturile sunt evidenţiate pe surse de provenienţǎ în venituri curente (fiscale şi nefiscale) şi venituri de capital. În afara bugetului de stat, şi ca o excepţie de la principiul clasic al unitǎţii bugetare, anual sunt aprobate veniturile şi cheltuielile fondurilor speciale, care se constituie în afara bugetului de stat, şi care au destinaţii clar prevazute prin legi speciale. Rolul bugetului de stat este pus in evidenţǎ de modalitǎţile de exercitare a funcţiilor finanţelor publice. Bugetul nu reprezintǎ doar un tablou sintetic în care se inscriu şi prin care se comparǎ veniturile şi cheltuielile publice. Rolul bugetului este mult mai complex. El este considerat un instrument prin care se realizeazǎ alocarea şi redistribuirea resurselor şi care prezintǎ utilitate în procesul reglǎrii activitǎţii economice şi sociale. Rolul alocativ al bugetului decurge din însǎşi natura statului, care în mod tradiţional îşi asuma sarcina finanţǎrii serviciilor publice. Bugetul general al statului reflectǎ, în partea de cheltuieli a acestuia ,modul de alocare a resurselor fiecǎrui an bugetar. În plus, în conformitate cu politica economicǎ promovatǎ la un moment dat, statul se poate manifesta ca agent economic, fie prin dezvoltarea unor activitǎţi industriale şi comerciale proprii, fie participând la finanţarea unor activitǎţi în sectorul privat. Cheltuielile ce decurg din astfel de acţiuni sunt evidenţiate, de regulǎ, în bugete anexe şi în conturi speciale de trezrerie. Astfel, bugetele anexe sunt bugete specifice unor servicii publice, care se finanţeazǎ din venituri generate de prestarea serviciilor sau provenind din vânzarea bunurilor realizate. Existenţa lor ca bugete anexe se justificǎ, fie prin caracterul industrial sau comercial al activitǎţilor statului, fie prin scopul finanţǎrii şi natura beneficiarului resurselor, atunci când se acordǎ subvenţii sau se finanţeazǎ acţiuni sociale. Conturile speciale de trezorerie vizeazǎ operaţiuni în afara bugetului general determinate de condiţii specifice privind finanţarea,caşi de caracterul lor provizoriu. Rolul redistributiv al bugetului este pus in evidenţǎ tocmai de natura lui specificǎ, respective aceea de instrument ce reflectǎ relaţii de mobilizare a resurselor şi de repartizare a acestora pentru finanţarea unor activitǎţi şi acţiuni determinate expres. Bugetul este un instrument prin care se distribuie o parte din produsul intern brut. Redistribuirea se face atât prin intermediul impozitelor şi taxelor, cât şi al cheltuielilor. Astfel, instituirea unui impozit progresiv asupra veniturilor persoanelor fizice poate sa vizeze redistribuirea veniturilor între diferite categorii sociale. Tehnicile fiscale folosite în acest scop sunt: deducerile din venit, diferenţierea impunerii în funcţie de tranşele de venit, instituirea de impozite particulare numai pentru personae ce obţin venituri sau deţin averi foarte mari, utilizarea unor impozite diferenţiate în raport raport cu cheltuieli a bugetului, reprezintǎ, într-o anumita mǎsurǎ, modalitǎţi concrete de înfaptuire a redistribuirii. Subvenţionând anumite activitǎţi, bugetul de stat asigurǎ redistribuirea veniturilor. Subvenţionarea organelor de asigurǎri sociale, atât prin bugetul funcţional, cât şi al cheltuielilor de transfer, genereazǎ redistribuire în scopul asigurǎrii protecţiei sociale. Susţinerea de la buget a agriculturii, a cercetǎrii ştiinţifice, a unor acţiuni social-culturale constituie elemente de redistribuire a veniturilor. Rolul de reglare a vieţii economice decurge din importanţa bugetului de stat ca instrument cuputere de lege, prin care se reflectǎ politica economicǎ promovatǎ de Guvern. Prin orientǎrile bugetului se poate acţiona asupra economiei stimulând sau frânând o anumitǎ activitate. Autoritǎţile publice pot acţiona, în acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor şi soldului bugetar. Cheltuielile publice constituie un mijloc de care dispune puterea publicǎ pentru

6

favorizarea relansǎrii globale sau sectoriale. Sporirea pǎrţii din resursele publice care se distribuie cu titlu de cheltuieli influenţeazǎ consumul şi producţia naţionalǎ. Creşterea masei salariale determinǎ o creştere a cererii de bunuri şi servicii şi, în coformitate cu concepţia keynesistǎ, influenţa asupra producţiei naţionale ar trebui sǎ fie beneficǎ. Diminuarea cheltuielior publice poate reprezenta un mijloc prin care Guvernul acţioneazǎ în sensul reducerii importului şi limitǎrii inflaţiei. Resursele publice pot fi utilizate ca instrument de politicǎ conjunctualǎ în douǎ direcţii opuse: pentru frânarea activitǎţii economice şi, respectiv, pentru a susţine relansarea. Sporirea fiscalitǎţii reduce nivelul veniturilor disponibile şi, deci, influenţeazǎ negativ consumul. Reducerea impozitelor are efect contrar, în sensul cǎ veniturile disponibile permit relansarea consumului. Modificarea accizelor favorizeazǎ sau frâneaza cererea pentru un anumit produs. Prin intermediul instrumentelor fiscale sau a povizoanelor speciale care diminueazǎ veniturile impozabile poate fi susţinutǎ relansarea economicǎ. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea activitǎţii în cauzǎ, dar şi crearea resurselor necesare dezvoltǎrii viitoare, prin folosirea profitului pentru autofinanţare. Reglarea activitǎţii economice prin intermediul soldului bugetar se bazeazǎ pe acceptarea deficitului, care potrivit teoriei clasice stimuleazǎ economia. Acoperirea deficitului se realizeazǎ adesea prinemisiune monetarǎ ceea ce determinǎ creşterea ratei inflaţiei. În condiţiile acceptǎrii deficitului bugetar au fost concepute bugete ciclice, care se bazau pe distincţia între cheltuielile de funcţionare şi cheltuielile de investiţii. În perioade normale, cheltuielile de investiţii pot fi acoperite din împrumuturi, în timp ce cheltuielile curente au drept sursǎ de acoperire veniturile fiscale. În fazele de expansiune, excedentul bugetului de funcţionare permite finanţarea cheltuielilor de capital şi, în mod simetric,în timpul recensiunii,o parte a cheltuielilor curente poate fi acoperitǎ din împrumuturi. Acceptarea unui deficit controlat stǎ la baza limitǎrii presiunii fiscale şi a poverii prelevǎrilor obligatorii. Politica bugetarǎ actualǎ urmǎreşte în oarecare mǎsura revenirea la principiul clasic, potrivit cǎruia echilibrul bugetar limiteazǎ intervenţia statului. Reacţia şcolii de la Cicago, bazatǎ pe teoria lui Milton Fridman, împotriva utilizǎrii cheltuielilor, impozitelor şi deficitul bugetar ca instrumente de reglare economicǎ s-a reflectat în politicile bugetare ale diferitelor ţǎri (Marea Britanie din 1979, S.U.A. în timpul preşedintelui Reagan, Franţa în timpul guvernului Chirac) ale cǎror elemente de bazǎ sunt: privatizarea, reducerea fiscalitǎţii, libertatea preţurilor, reducerea deficitului bugetar.

1.2. Principii bugetare

Procesul complex al elaborǎrii şi execuţiei bugetului de stat este supus unor reguli mai mult sau mai puţin rigide. Bugetul se prezintǎ ca un act de previziune administrativǎ şi, în acelaşi timp, este un tablou comparativ al veniturilor şi cheltuielilor publice aferente perioadei la care se referǎ. Astfel, bugetul trebuie sǎ reflecte cât mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate şi destinaţia acestora,sǎ permitǎ compararea la finele exerciţiului bugetar a veniturilor încasate şi a cheltuielilor efectuate şi sǎ ofere posibilitatea analizǎrii veniturilor pe surse de provenienţǎ şi a cheltuielilor pe destinaţii. Aceste cerinţe sunt specifice principiilor bugetare clasice-unitatea, universalitatea, anualitatea si specializarea bugetarǎ. Trebuie spus cǎ unele dintre aceste principiii şi-au pierdut în bunǎ mǎsurǎ semnificaţia iniţialǎ, iar altele au fost adaptate cerinţelor epocii contemporane. Modul de aplicare în practicǎ a acestor principii bugetare diferǎ de la o ţarǎla alta şi de la o perioadǎ la alta în cadrul aceluiaşi stat.

7

1.2.1. Anualitatea bugetului

Alegerea perioadei de înregistrare contabilǎ şi de execuţie a operaţiunilor bugetare este esenţialǎ din punct de vedere al gestionǎrii resurselor publice. Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat în practicǎ care s-a menţinut de-a lungul timpului, deşi coţinutul tradiţional a fost uneori reconsiderat din raţiuni tehnice legate de asigurarea stǎrii de echilibru sau din cauze economice referitoare,mai ales,la finanţarea cheltuielilor de investi bugetar aplicat în practicǎ care s-a menţinut de-a lungul timpului, deşi coţinutul tradiţional a fost uneori reconsiderat din raţiuni tehnice legate de asigurarea stǎrii de echilibru sau din cauze economice referitoare,mai ales, la finanţarea cheltuielilor de investiţii care necesitǎ alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an. Principiul anualitǎţii a fost imus, iniţial, din considerente de naturǎ politicǎ. Eficienţa controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului un poate fi realǎ decât în condiţiile în care aprobarea cheltuielilor se realizeazǎ pe perioade de timp nu foarte îndelungate.În virtutea principiului anualitǎţii, puterea legislativǎ a fiecǎrei ţǎri trebuie sǎ se pronunţe anual în legǎturǎ cu toate veniturile şi cheltuielile înscrise în bugetul pentru anul urmǎtor. Examinarea în fiecare an a proiectului de buget permite şi analiza modului de realizare a veniturilor şi efectuarea cheltuielilor în perioada precedentǎ. Toţi mai mulţi economişti contemporani susţin necesitatea renunţǎrii la principiul anualitǎţii şi trecerea la adoptarea unor bugete plurianuale. Argumentul principal pe care îl aduc în sprijinul teoriei bugetelor plurianuale îlconstituie faptul cǎ în cadrul cheltuielilor cu caracter economic un loc important îl ocupǎ cheltuielile de investiţii, care necesitǎ aprobǎri pe perioade mai indelungate. Parţial aceastǎ teorie şi-a gǎsit aplicarea în unele ţǎri. Astfel, în Franţa este practicat sistemul “legilor program”, în care se prevede volumul total al cheltuielilor necessitate de realizarea unor acţiuni importante şi care urmeazǎ a fi realizate pe o perioadǎ de mai mulţi ani. Aceste cheltuieli totale, cu defalcarea lor pe ani, sunt înscrise într-o lege specialǎ. Pe langǎ aprobarea de principiu pe care o dǎ Parlamentul pentru volumul total al sumelor ce vor fi cheltuite, în fiecare an acesta se pronunţǎ şi asupra sumelor aferente lucrǎrilor ce urmeazǎ a fi executate în anul respectiv. În S.U.A. puterea legislativǎ aprobǎ unele cheltuieli, ca de exemplu, cele pentru procurarea de echipament militar, pentru efectuarea de lucrǎri edilitare finanţate din bugetul federal sau alte investiţii publice, pentru o perioadǎ mai mare de un an sau chiar pe timp nelimitat, pânǎ la finalizarea lucrǎrii. În aceastǎ situaţie, Congresul American nu mai are posibilitatea de a examina şi aproba cheltuielile angajate în anii precedenţi şi care se finanţeazǎ propriu-zis în anul pentru care se elaboreazǎ bugetul. Previziunile privind veniturile si cheltuielile statului reflectǎ realitatea în mǎsurǎ mult mai mare atunci când bugetul este elaborate annual, decât în situaţia în care autorizaţia parlamentarǎ se dǎ pentru doi, trei sau mai mulţi ani. În cazul unor bugete plurianuale, fenomenele de instabilitate economicǎ influenţeazǎ negativ procesul de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Anualitatea bugetului are douǎ semnificaţii distincte: prima se reflectǎ la perioada de timp pentru care se intocmeşte şi se aprobǎ bugetul, iar cea de-a doua, la perioada de timp în care se încaseazǎ veniturile şi se efectueazǎ cheltuielile înscrise în autorizaţia datǎ Guvernului de cǎtre Parlament. De regulǎ ,bugetul este elaborate şi aprobat pentru o perioadǎ de douǎsprezece luni. Anul bugetar poate sǎ coincide sau nu cu anul calendaristic. În ţǎri, cum sunt: Austria, Belgia, Franţa, Finlanda, Italia, Portugalia,etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Sunt însǎ ţǎri în care momentul începerii anului bugetar diferǎ de prima zi a anului calendaristic. Astfel, exerciţiul bugetar este cuprins în intrevalul: aprilie-31 martie, în India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie şi altele;1 iulie-30 iunie, în Australia, Egipt, Suedia etc.;1 octombrie-30 septembrie, în S.U.A. şi Thailanda.

8

Factorii care influenţeazǎ data începerii anului bugetar sunt diferiţi. Printre aceştia se numǎrǎ:caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, tradiţia şi alţii. În ceea ce priveşte perioada de timp în care se executǎ bugetul, aceasta poate sǎ coincide sau nu cu perioada pentru care acesta a fost aprobat. Adesea, unele venituri se încaseazǎ, iar unele cheltuieli se efectueazǎ dupǎ axpirarea anului bugetar. Problema veniturilor neîncasate şi cheltuielilor neefectuate,la sfârşitul anului bugetar pentru care au fost prevǎzute, este soluţionatǎ diferit de la o ţarǎ la alta. Unele state practicǎ aşa-numitul “sistem de gestiune”, potrivit cǎruia la finele anului bugetar, bugetul se închide în mod automat, în contul de încheiere a exerciţiului bugetar respectiv fiind înscrise numai veniturile încasate şi cheltuielile efectuate. Veniturile neîncasate şi cheltuielile angajate dar neefectuate urmeazǎ a de reflecta în bugetul anului în care se vor realiza.”Sistemul de gestiune” prezintǎ dezavantajul cǎ nu permite cunoaşterea cu exactitate a veniturilor şi cheltuielilor anului bugetar încheiat. Nu toate operaţiunile referitoare la venituri şi la cheltuieli sunt realizate în cadrul bugetului pentru care au fost prevǎzute şi autorizate. Sistemul de gestiune interzice raportul creditelor bugetare de la un exerciţiu la altu. Execuţia bugetului este similarǎ cu cea a unui cont de casǎ. Problema fundamentalǎ a trezoreriei publice este aceea de a face faţǎ, în orice moment,cheltuielilor exigibile, ţinând seama de neritmicitatea încasǎrii veniturilor. Conturile ce evidenţiazǎ execuţia bugetului pe anul în curs reflectǎ operaţiuni exigibile numai în anul considerat. În concluzie, sistemul de gestiune interzice raportul veniturilor şi cheltuielilor de la un an la altul.Veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate vor fi rediscutate cu prilejul întocmirii bugetului pe anul urmǎtor celui în curs. Alte ţǎri practicǎ “sistemul de exerciţiu”, care presupune existenţa unei perioade de 3-6 luni din momentul expirǎrii anului bugetar pâna la încheierea contului de exerciţiu bugetar, timp în care se continua încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor. Exerciţiul bugetar este prelungit de la 12 luni la 15 sau 18 luni, dupǎ caz, datoritǎ perioadei complementare de 3-6 luni. Toate operaţiunile privind încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor sunt reflectate în contul de încheiere a execuţiei bugetului anului în care au fost pervǎzute şi autorizate prin lege. Sistemul de exerciţiu persupune, aşadar, ca veniturile si cheltuielile unui an bugetar sǎ fie reflectate în întregime în bugetul respectiv, chiar dacǎ ele nu se realizeazǎ integral în cadrul anului bugetar. Acest sistem prezintǎ dezavantajul funcţionǎrii în paralel a douǎ bugete: bugetul anului expirat şi bugetul anului în curs, ceea ce creeazǎ greutǎţi în sistemulde evidenţǎ şi control. Avantajul constǎ în aceea ca la finele perioadei complementare respective se cunoaşte situaţia exactǎ a încasǎrii veniturilor şi efectuǎrii cheltuielilor bugetului în care acestea au fost prevǎzute. În România anul bugetar corespunde cu anul calendaristic. Execuţia bugetarǎ se închie la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuialǎ neefectuatǎ pânǎ la 31 decembrie se va încasa sau se va plǎti în contul bugetului anului urmǎtor. Creditele bugetare neutilizate pâna la închiderea anului sunt anulate de drept. Aşadar, execuţia bugetului se realizeazǎ conform sistemului de gestiune. Portivit legii privind finanţele publice, creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se raporteazǎ în anul viitor, cu pǎstrarea destinaţiei iniţiale.

1.2.2. Universalitatea bugetului

Universalitatea este principiul potrivit cǎruia veniturile şi cheltuielile publice trebuie sǎ fie înscrise în buget în sumele lor totale, fǎrǎ omisiuni şi fǎrǎ compensǎri reciproce. Aceastǎ regulǎ a bugetului brut se bazeazǎ pe necesitatea înscrierii în buget a veniturilor şi cheltuielilor statului în sume brute sau totale. Scopul urmǎrit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli şi venituri proprii.Chiar şi în situaţiile în care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalitǎţii nu

9

permite înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea. În buget veniturile trebuie sǎ figureze în sumele lor brute, iar cheltuilile cu sumele lor totale. Numai în acest mod i se oferǎ Parlamentului cunoaşterii veniturilor totale, pe care statul urmeazǎ sǎ le încaseze în perioada considerate, precum şi destinaţiei ce va fi data acestora. Bugetul de stat, elaborate sub forma unui buget brut, permite analiza corelaţiilor existente între diferite categorii de venituri şi cheltuielile corespunzǎtoare acestora, precum şi cunoaşterea volumului total al cheltuielilor de efectuat şi al veniturilor de încasat. În practicǎ, cerinţele universalitǎţii bugetului nu se respectǎ decǎt parţial. Astfel, în locul bugetelor brute, întocmite cu includerea tuturor veniturilor şi cheltuielilor în sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, în care veniturile şi cheltuielile unor instituţii figureazǎ cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Printre veniturile şi cheltuielile ce se pot înscrie în buget numai cu soldul, se numǎra: veniturile de la întreprinderile publice sau subvenţiile cǎtre acestea; vǎrsǎmintele cǎtre bugetele locale şi bugetul general al statului; subvenţiile primate în completare de unele instituţii din sfera nematerialǎ (institute de certetare ştiinţificǎ, universitǎţi, şcoli, spitale etc.) ce realizeazǎ unele venituri pe care le reţin în vedrea acoperirii unei pǎrţi din cheltuielile lor. Aplicarea stictǎ a principiului universalitǎţii coduce şi la situaţia în care bugetul evidenţiazǎ un rulaj artificial al sumelor reprezentând venituri şi cheltuieli publice. Astfel, de exemplu, în cazul regiilor publice, ale cǎror cheltuieli se scoperǎ total din buget, iar eventualele venituri se varsǎ in totalitate în buget, realizarea unor venituri proprii, chiar şi cu caracter întâmplǎtor, care sunt prelevate la buget, determinǎ creştera artificialǎ a rulajelor de încasǎri şi plǎţi prin buget. Totodatǎ, în astfel de situaţii nici mǎrimea subvenţiei înscrise la partea de cheltuieli a bugetului nu reflectǎ realitatea. În perioada actualǎ, bugetul de stat care caracterul unui buget mixt. În contextual respectǎrii principiului autonomiei financiare, orice venituri extrabugetare sunt lǎsate la dispoziţia entitǎţii care le obţine, pentru a le folosi în conformitate cu nevoile proprii. Dacǎ veniturile proprii sunt suficient de mari, finanţarea de la buget se realizeazǎ “per sold”, sub forma unei subvenţii de completare pâna la nivelui cheltuielilor proprii. În cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter întâmplǎtor, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fǎrǎ a fi influenţate de aceste venituri. Existǎ şi unele situaţii speciale, reglementate prin lege, ce constituie excepţii de la principiul universalitǎţii, ca de exemplu: resursele provenind din donaţii, care nu majoreazǎ resursele publice totale, ci au o afectaţie specialǎ în conformitate cu voinţa celui care efectueazǎ donaţia;fondurile de sprijin, care reprezintǎ resurse ale particularilor puse la dispoziţia administraţiilor publice cu condiţia realizǎrii unor lucrǎri publice sau prestaţii determinate; reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea cǎtre buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.

1.2.3. Unitatea bugetarǎ

În conformitate cu accepţiunea lui clasicǎ, principiul unitǎţii bugetare presupune înscrierea tuturor veniturilor şi cheltuielilor statului, în sumele lor globale, într-un singur document. Respectarea acestei cerinţe conduce la elaborarea unui buget clar, care oferǎ informaţii de ansamblu privind resursele publice şi utilizarea lor, permite aprecierea importanţei relative a diverselor categorii de venituri şi cheltuieli şi faciliteazǎ nivelul soldului general al bugetului prevǎzut pentru anul urmǎtor. Un buget unitar permite puterii legislative sǎ emitǎ judecǎţi de valoare asupra volumului şi structurii de cheltuieli propuse de Guvern, pe baza cǎrora se pot lua decizii de amânare sau respingerii anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitǎrii unui control mai riguros asupra veniturilor şi cheltuielilor publice.

10

Unitatea bugetului este asiguratǎ prin intermediul sistemului conturilor naţionale, în cadrul cǎruia conturile administraţiei publice grupeazǎ, atât veniturile şi cheltuielile statului, cât şi pe cele afernte colectivitǎţilor locale şi bugetul asigurǎrilor sociale. Principiul tradiţional al unitǎţii bugetare, riguros respectat în trecut,a fost adaptat cerinţelor finanţelor publice moderne prin intermediul unor derogǎri ce faciliteazǎ operaţiunea de debugetizare. Debugetizarea este o politicǎ care constǎ în modul de finanţare a cheltuielilor, în sensul cǎ pentru acoperirea acestora sunt folosite şi alte resurse pe lânga veniturile ordnare ale statului. Debugetizarea persupune douǎ accepţiuni:pe de o parte, trecerea de la finanţarea publicǎ la cea private, iar pe de altǎ parte, semnificǎ un process de dezangajare a statului prin glisarea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe şi conturi speciale de trezorerie. Debugetizarea constǎ, aşadar, în scoaterea unor cheltuieli în afara bugetului general al statului şi acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intrevine pentru a facilita efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare în condiţiile în care veniturile ordinare sunt insuficiente. Derogǎrile de la principiul unitǎţii bugetare,acceptate în present în politica internaţionalǎ, se referǎ la elaborarea, pe lângǎ bugetul de stat,a unor bugete anexe şi conturi speciale de trezorerie.În unele ţǎri, în raport cu anumite situaţii speciale sau conjuncturale, ori în funcţie de reglementǎrile proprii privind organizarea şi funcţionarea economiei, abaterile de la principiul unitǎţii au vizat întocmirea unor bugete extraordinare şi a bugetelor autonome. Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului, votate separate de Parlament şi supuse controlul puterii legislative. Practica internaţionalǎ pune în evidenţǎ faptul cǎ în bugetele anexe se înscriu veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice şi a unor întreprinderi industriale proprietate de stat şi care nu au în mod obligatoriu personalitate juriticǎ. De exempul ,în Franţa întocmesc bugete anexe Poşta şi telecomunicaţiile, inprimǎria naţionalǎ, Monede şi medalii, Legiunea de onoare, Ordinul eliberǎrii, Prestaţiile social-agricole. Cel mai important este bugetul P.T.T. care grupeazǎ activitatea de poştǎ şi telecomunicaţii asigurǎnd finanţarea modernizǎrii echipamentului şi introducerii unor noi tehnologii în domeniu. Pentru acoperirea decheltuieli se poate recurge la împrumuturi, ceea ce înseamnǎ cǎ se substituie finanţarea prin impozite cu finanţarea nebugetarǎ prin împrumuturi.Gestiunea acestui buget anexǎ este conceputǎ astfel încât sǎ limiteze la minimum cheltuielile de funcţionare ale serviciilor de poştǎ şi telecomunicaţii,în aceeaşi manierǎ, au fost cuncepute în Franţa şi alte bugete anexǎ, cum ar fi bugetul de navigaţiei aeriene, prin care se asigurǎ degrevarea bugetului Ministerului Transporturilor. Bugetele anexǎ sunt correlate cu bugetul general al statului, prin aceea cǎ soldul lor figurazǎ la veniturile bugetului statului, dacǎ nivelul veniturilor este mai mare decât al cheltuielilor, sau la partea cu cheltuieli a bugetului de stat,dacǎ primesc subvenţiide la acesta. Conturile speciale de trezorerie evidenţiazǎ încasǎri ce nu reprezintǎ un venit propriu-zis pentru bugetul de stat şi plǎţi care nu au caracter definitiv. Încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor în contul bugetului de stat se realizeazǎ în mai multe ţǎri prin intermediul sistemului de trezorerie. Contabilitatea trezoreriei publice premite degrevarea bugetului general de unele operaţiuni cu caracter temporar, care trebuie sǎ se încheie în mod echilibrat şi care sunt evidenţiate în conturi speciale de trezorerie. Se pot deschide conturi speciale de trezorerie pentru:evidenţierea sumelor de bani depuse drept garanţie de funcţionarii publici care gestioneazǎ banii şi alte valori materiale; pentru reflectarea în contabilitate a avansurilor acordate de stat unor întreprinderi particulare şi care urmeazǎ a fi decontate pe mǎsura livrǎrii bunurilor comandate de stat;pentru achiziţionarea la preţuri avantajoase a unor bunuri necesare statului, în cantitǎţi care depǎsesc nevoile anuale de consum şi care urmeazǎ a fi,apoi decontate din resursele bugetare ale anilor urmǎtori etc.

11

Conturile specilae de trezorerie au caracterul unor”conturi în aşteptare”, deoarece, în condiţiile normale, dacǎ angajamentul care le-a generat este executat, ele trebuie sǎ se soldeze. Indiferent de caracterul şi cheltuielile care se înscriu în aceste conturi trebuie sǎ se echilibreze, dar existǎ frecvente situaţii când echilibrul nu se realizeazǎ, iar soldurile debitoare sunt acoperite pe seama resurselor generale ale bugetului de stat,accentuându-se deficitul bugetar ordinar. Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare, în care se înscriu cheltuielile considerate excepţionale, ocazionate de situaţii deosebite, cum sunt: crizele economice, calamitǎţile naturale, mǎsurile de intensificare a înarmǎrilor sau situaţiile de rǎzboi. În aceste bugete se înscriu şi veniturile necesare acoperirii cheltuielilor respective şi care provin din impozite special instituite, din împrumuturi sau din surse cu caracter inflaţionist. Bugetele extraordinare se întocmesc şi pentru evidenţierea cheltuielilor de investiţii civile finanţate din împrumuturi contractate de stat. Unii economişti justificǎ recurgerea la bugetele extraordinare prin aceea cǎ nu ar fi indicat sǎ se include cheltuielile cu caracter extraordinar alǎturi de cele cu character ordinar, în condiţiile în care cheltuielile excepţionale se referǎ uneori la perioade mai mari de un an, iar alteori de ele vod beneficia generaţiile viitoare şi ca atare nu ar fi just sǎ aparǎ în bugetul ordinar. Adevǎrul motiv pentru care se recurge la întocmirea de bugete extraordinare, rezidǎ în dificultǎţile financiare cu care se confruntǎ statele şi în faptul cǎ guvernee nu doresc sǎ se facǎ publicǎ adevǎrata destinaţie pe care o capǎtǎ resursele financiare publice în totalitatea lor. În anumite cazuri de întocmesc bugete extraordinare pentru a masca existenţa deficitului bugetar sau pentru a scoate unele venituri şi cheltuieli de sub controlul Parlamentuui. Întocmirea bugetelor extraordinare contravene,însǎ,principiilor contabilitǎţilor naţionale, ceea ce a determinat guvernele sǎ renunţe în present la acest tip de bugete. Bugetele autonome sunt elaborate de întreprinderile publice cu personalitate juriticǎ şi cu largǎ autonomie funcţionalǎ, de instituţiile publice din sfera administraţiei de stat, de serviciile publice care dispun de personalitate juriticǎ şi nu au caracter industrial şi commercial, cum ar fi: serviciile sociale, financiare, culturale şi de educaţie. Elaborarea de bugete autonome de cǎtre Consiliile de administraţie ale întreprinderilor publice cu caracter industrial şi comercial cu personalitate juriticǎ este pe deplin justificatǎ. Aceste întreprinderi dispun de venituri care provin din propria activitate şi pe care le folosesc pentru acoperirea cheltuielilor. Întreprinderile care elaboreazǎ bugete autonome reţin profiturile la dispoziţia lor pentru necesitǎţi proprii de dezvoltare şi cercetare, având dreptul sǎ contracteze împrumuturi. Bugetele autonome întocmite de serviciile cu character social şi cultural ca excepţie de la principiul unitǎţii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece în cele mai multe cazuri veniturile realizate de aceste instituţii publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor şi, deci, ele sunt subvenţionate de la buget. Argumentul care se adduce în sprijinul acestor bugete autonome se referǎ la faptul cǎ reprezintǎ un mijloc de a lupta împotriva unui centralism excesiv al puterii publice. Astfel, de exemplu în Franţa, întocmesc bugete autonome universitǎţile, spitalele, serviciile cu caracter financiar. Bugetele acestora sunt alimentate din resurse proprii (taxe de şcolarizare, venituri din cercetare, taxe pentru serviciile prestate), care sunt afectate acoperirii cheltuielilor publice. În realitate, aceastǎ autonomie bugetarǎ ascunde adesea o dependenţǎ financiarǎ foarte puternicǎ faţǎ de bugetul general al statului, deoarece aceste instituţii publice funcţioneazǎ în principal pe seama subvenţiilor primte. O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivitǎţii locale, care sunt votate de reprezentanţii aleşi ai unitǎţilor administrative-teritoriale şi sunt supuse reglementǎrilor în matrie de control bugetar. Orice colectivitate cu personalitate juriticǎ distinctǎ de aceea a statului care îşi gestioneazǎ propriile afaceri şi dispune de un patrimoniu propriu trebuie sǎ-şi evidenţieze veniturile şi cheltuielile separate de cele ale statului. Autonomia juriticǎ pentru a fi realǎ presupune o autonomie financiarǎ deplinǎ.În acest context, se înscriu bugetele locale care se

12

întocmesc pentru fiecare unitate administrative-teritorialǎ (judeţ, oraş, comunǎ). Autonomia bugetarǎ este realǎ pentru aceste colectivitǎţi locale, dar, uneori, aceasta nu se identificǎ cu auto-nomia financiarǎ, deoarece resursele lor proprii nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Din acest punct de vedere bugetele locale sunt corelate cu bugetul general al statului, în mǎsuǎ în care primesc de la acesta subvenţii pentru echilibrare. Legea rectificativǎ a bugetului şi modalitǎţile de repartizare a creditelor bugetare aprobate sunt considerate, de asemenea, excepţii de la principiul unitǎţii bugetare. În situaţiile în care pe parcursul exerciţiului bugetar nu se încaseazǎ veniturile previzionate sau intrvin cheltuieli cu character excepţional, se procedeazǎ la o redimensionare a resurselor şi a cheltuielilor publice printr-o lege rectificativǎ a bugetului. Deşi aceste operaţiuni de rectificare sunt necesare şi, în acelaşi timp, acceptate, claritatea bugetului este pusǎ sub semnul întrebǎrii, iar dimensiunea cheltuielilor bugetare în ansamblu poate rǎmâne incertǎ pânǎ la sfârştul exerciţiului. Totodatǎ, practica actualǎ de prezentare a bugetului fǎrǎ a fi detaliate autorizaţiile de credite bugetare pânǎ la nivel de capitole, ca şi practica creditelor complementare acordate în cursul anului, este considerate a fi o îndepǎrtare de la regula unitǎţii bugetare. În România, existǎ o multitudine de bugete elaborate şi aprobate la nivel central şi local, determinate de specificul economiei noastre în tanzacţie, ceea ce face ca unitatea bugetarǎ sǎ nu fie repectatǎ în forma ei clasicǎ. Excepţiile de la principiul unitǎţii bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurǎrilor sociale,de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anexǎ şi de bugetele autonome întocmite de instituţiişi regii publice, care trebuie sǎ-şi acopere cheltuielile din venituri proprii. Bugetul general consolidat este corelat, din punctual de vedere al asigurǎrii echilibrului, cu bugetul asigurǎrilor sociale de stat şi cu bugetele locale care funcţioneazǎ ca bugete autonome şi care sunt supuse aprobǎrii Parlamentului. Anual, se prevǎd prin lege fondurile speciale care funcţioneazǎ pe principiul bugetelor anexǎ şi care diferǎ de la un an la altul ca numǎr şi dimensiune in raport de scopurile pentru care se constituie. În execuţie, intervin rectificǎri ale bugetului datoritǎ influenţei unor factori nou apǎruţi sau imposibilitǎţii colectǎrii veniturilor la nivelul prevǎzut prin legea de aprobare a bugetului. Rectificǎrile sunt propuse de Guvern şi aprobate de Parlament.

1.2.4. Nefectuarea veniturilor bugetare

Cerinţa acestui principiu rezidǎ în faptul cǎ veniturile încasate la buget se depersonalizeazǎ,astfel încât veniturile în totalitatea lor se utilizeazǎ pentru acoperirea tuturor cheltuielilor .Acest principiu interzice ca un anumit venit bugetar sǎ fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli. Acesta, deoarece nu se poate realize o concordanţǎ deplinǎ între mǎrimea unui venit şi nivelu cheltuielilor ce urmeazǎ a fi finanţate pe seama venitului special afectat. Veniturile cu afectaţie specialǎ, fie cǎ depǎşesc necesarul de resurse pentru acoperirea cheltuilii respective ceea ce conduce la o folosire neraţionalǎ a fondurilor,fie cǎ sunt insuficiente, ceea ce pune sub semnul întrebǎrii posibilitatea realizǎrii acţiunii respective din fondurile de resurse bǎneşti ale bugetului de stat. În practicǎ se înregistreazǎ frecvente abateri şi de la acest principiu. Astfel, pentru finanţarea unor servicii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci, abaterile de la principiul unitǎţii bugetare reprezintǎ, în acelaşi timp, şi abateri de la regula neafectǎrii veniturilor. Chiar în cadrul bugetului ordinar poate fi permisǎ afectarea unor venituri. Este cunoscutǎ, de asemenea, practica afectǎrii unor anumite venituri publice în scopul restituierii unor împrumuturi de stat. Uneori, când se introduce un nou impozit, Guvernul pentru a preveni nemulţumirea contribuabililorindicǎ şi scopul în care vor fi utilizate încasǎrile din impo-

13

zitul respectiv. În România, legea privind finanţele publice prevede expres destinaţia resurselor publice, înţelese ca resurse totale, şi care vizeazǎ:domeniul social, asigurarea cerinţelor de apǎrare a ţǎrii şi a ordinii publice, susţinerea unor programe de cercetare fundamentalǎ, domeniul economic şi finanţarea administraţiei de stat centrale şi locale şi a altor cheltuieli prevǎzute de lege. Fondurile speciale, aprobate annual prin legea bugetarǎ, evidenţiazǎ venituri cu afectaţie speciala reprezentând o excepţie de la principiul neafectǎrii veniturilor bugetare. 1.2.5. Specializarea bugetarǎ Specializarea bugetarǎ reprezintǎ principiul potrivit cǎruia veniturile bugetare trebuie sǎ fie înscrise în buget şi aprobate de cǎtre Parlament pe surse de provenienţǎ, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se înţelege suma limitatǎ, înscrisǎ în bugetulde stat şi aprobatǎ de puterea legislative, pâna la care se pot efectua plǎţi în contul fiecǎrei cheltuieli publice. Pentru ca puterea legislativǎ sǎ poatǎ avea o imagine mai clarǎ asupra bugetului de stat este necesar ca veniturile şi cheltuielile sǎ fie înscrise în buget dupǎ o schema unitarǎ. Gruparea veniturilor şi cheltuielilor într-o anumitǎ ordine şi pe baza unor criterii précis determinate poartǎ denumirea de clasificaţie bugetarǎ. Clasificaţia bugetarǎ trebuie sǎ fie astfel conceputǎ încât sǎ grupeze veniturile dupǎ provenienţǎ,iar cheltuielile pe destinaţia lor efectivǎ şi în functie de conţinutul economic. O altǎ cerinţǎ a clasificaţiei bugetare se referǎ la faptul cǎ schema respective trebuie sa fie simplǎ,concise şi clarǎ, pentru a fi înţelesǎ cu uşurinţǎ de toţi cei chemaţi sǎ examineze bugetul. Astfel, clasificaţia bugetarǎ trebuie sǎ ofere o imagine clarǎ în legǎturǎ cu sursele de provenienţǎ a veniturilor şi sǎ permitǎ indentificarea impozitelor directe,iar în cadrul acestora, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice şi a impozitului pe profit,sǎ evidenţieze nivelui impozitelor indirecte precepute la vânzarea bunurilor de larg consum în mod distinct faţǎ de celelalte categorii de bunuri şi sǎ reflecte veniturile cu caracter extraordinar.

1.2.6. Echilibrul bugetar

În teoria finanţelor clasice, cerinţa de bazǎ a echilibrului bugetar o constituia acoperirea untegralǎ a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecǎrui an bugetar. Anualitatea şi echilibrul bugetului erau indisolubil legate, având drept rezultat echilibrul annual al bugetului, considerat drept ”principiul de aur al gestiunii bugetare”. Echilibrul bugetar se referǎ atât la întocmirea unor bugete balansate, cât şi la pǎstrarea echilibrului în perioada de execuţie a bugetului. Existau ţǎri în care legislaţia financiarǎ nu permitea întocmirea unor bugete dezechilibrate. Acest principiu al echilibruli bugetar stict a fost, în mod progresiv, abandonat, atât sub impulsul teoreticienilor finanţelor funcţionale care promovau teoria bugetelor ciclce şi cu caracter regulator, cât mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal sufficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu poate fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite principii cum ar fi: întocmirea a douǎ bugete, unul ordinar echilibrat şi altul extraordinar deficitar, care poate fi echilibrat pe seama veniturilor porvenind din împrumuturi şi emisiune bǎneascǎ (în Germania), asigurarea echilibrului prin operaţiunea de debugetizare (în Franţa) sau elaborarea de bugete ciclice (în Suedia şi alte ţǎri scandinave). Treptat o serie de state au renunţat la aplicarea în practicǎ a principiului echilibrǎrii bugetare, elaborând şi prezentând Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.

14

Teorii clasice privind echilbrarea bugetarǎ

Teoreticienii finanţelor funcţionale au propus renunţarea la echilbrarea anualǎ a bugetelor şi trecerea la echilibrarea bugetului la nivelul unui ciclu economic, prin întocmirea de bugete plurianuale. Tehnica bugetelor ciclice are drept scop realizarea echilibrului dintre veniturile şi cheltuielile publice nu la nivelul unui an bugetar, ci prin intermediul unui buget plurianual, ţinându-se seama de variaţiile veniturilor publice în timpul diferitelor faze ale unui ciclu economic. Bazându-se pe teoria economicǎ conjuncturalǎ, economiştii care susţin caracterul funcţional al finanţelor, remarcǎ tendinţa de creştere a veniturilor fiscale şi a veniturilor publice, în general, în perioadele de prosperitate economicǎ. Creştera veniturilor publice are drept suport creşterea rapidǎ a produsului intern brut. Invers, în perioadele de depresiune, restrângerea activitǎţii economice genereazǎ o reducere a veniturilor publice, punându-se sub semnul întrebǎrii posibilitatea realizǎrii echilibrului bugetar. În concepţia adepţilor teoriei bugetelor ciclice,realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibilǎ prin folosirea unor tehnici specifice cum ar fi: constituirea unor fonduri de rezervǎ, a unor fonduri de egalizare şi folosirea amortizǎrii alternative a datoriei publice. Se propune, astfel, compensarea deficitelor bugetare înregistrate în perioadele de depresiune cu excendentele înregistrate în perioadele de expansiune a activitǎţii economice. Asigurarea echilibrului bugetar ar fi posibilǎ prin folosirea uneia dintre urmǎtoarele tehnici:

constituirea unui fond de rezervǎ bugetarǎ pe seama încasǎrilor din impozite obţinute în perioadele de prosperitate ale ciclului economic,când se înregistreazǎ creşterea producţiei, sporirea produsului intern brut şi implicit, creşterea încasǎrilor din impozite. În aceste condiţii nu trebuie sǎ se opteze pentru o degrevare fiscalǎ, ci dinpotrivǎ nivelul fiscalitǎţii rǎmâne nemodificat, ceea ce în cazul unei baze de impozitare mai mari conduce la apariţia unui excendent de venituri care alimenta un fond de rezerzǎ bugetarǎ. Fondul de rezervǎ ar putea fi folosit pentru finanţarea deficitului bugetar in perioadele de depresiune. În practicǎ, este dificil de evaluat incidenţa economicǎ şi financiarǎ a fenomenelor specifice perioadelor de depresiune şi cu atât mai mult nu poate fi precizat momentul declanşǎrii crizelor şi nici durata sau intensitatea acestora. Totodatǎ, intervin dificultǎţi în ceea ce priveşte dimensionarea fondului de rezerzǎ la nivelul necesitǎţilor determinate de creşterea cheltuielilor publice în viitor;

tehnica amortizǎrii alternative de bazeazǎ pe gestiunea datoriei publice în condiţii de ciclicitate a activitǎţii economice. În perioada de expansiune pot fi adoptate mǎsuri de majorare a impozitelor, iar resursele suplimentare obţinute pot fi utilizate pentru amortizarea acceleratǎ a datoriei publice contractatǎ anterior, atunci când bugetul s-a încheiat cu deficit.Se procedeazǎ astfel, la conversiunea datoriei publice şi la rambursareacu anticipaţie a imprumuturilor. În perioadele de regres ale activitǎţii economice, echilibrul s-ar realize prin aceea cǎ reducerea veniturilor ar fi comensatǎ de diminuarea cheltuielilor publice, prin sistarea plǎţilor în contul datoriei publice ca urmare a rambursǎrilor efectuate anterior. Folosirea în practicǎ a amortizǎrii alternative a întâmpinat dificultǎţi prin aceea cǎ pentru onoarea serviciului datoriei publice numai în anii în care resursele bugetare permit acest lucru sau pentru conversiunea datoriei publice este necesar acordul creditelor statului, ceea ce este greu de obţinut, mai ales în cazul împrumuturilor de stat externe.

tehnica fondului de egalizare are drept punct de pornire perioada de depresiune a ciclului economic şi vizeazǎ restabilirea echilibrului bugetar la nivelul unui interval de timp îndelungat. În aceste condiţii,guvernul finanţeazǎ deficitul înregistrat în anii de depresiune prin intermediul împrumuturilor publice de natura “creditelor de anticipaţie”, a cǎror

15

rambursare va fi posibilǎ în perioadele de expansiune, când vor fi înregistrate excedente bugetare. Creşterea producţiei şi a veniturilor în viitor ar genera sporirea impozitelor, iar în condiţiile menţinerii la acelaşi nivel sau ale reducerii cheltuielilor publice, excedentul bugetar astfel obţinut ar permite constituirea fondului de egalizare. Dacǎ din punct de vedere teoretic, soluţia pare posibilǎ,aplicarea ei practicǎ este dificilǎ, dacǎ nu imposibilǎ,deoarece deficitul bugetar a devenit un fenomen cronic, iar excedentele bugetare de înregistreazǎ doar sporatic;

În concluzie, teoria bugetelor cilice a consacrat o derogare de la principiul anualitǎţii bugetului îndeosebi în ceea ce priveşte autorizarea resurselor publice.aceastǎ teorie nu este, însǎ, incompatibilǎ cu autorizarea anualǎ a cheltuielilor, obiectivul ei esenţial fiind acela de a se realiza echilibrul bugetar într-un cadru plurianual. Soluţiile de echilibrare bugetarǎ pe perioade de mai mulţi ani, oferite de adepţii teoriei bugetelor cilice, nu şi-au gǎsit aplicabilitatea practicǎ.

Accepţiunea modernǎ a echilibrului bugetar

Dispariţia ciclului economic classic a determinat abandonarea bugetelor cilice. Principiul echilibrului bugetar a fost disociat de cel al anualitǎţii. Economiştii susţinǎtori ai doctrinei bugetare neoclasice, înperioada 1960-1980,puneau în evidenţǎ legǎtura dintre echilibrele economice fundamentale şi politica de creştere economicǎ, subliniind caracterul pe plan financiar al bugetului de stat. Economiştii bugetarişti au justificat rolul de instrument de investiţie în activitatea economicǎ a bugetului de stat prin intermediul principalilor indicatori de venituri şi cheltuieli şi prin soldul acestuia. În acest context a fost conceput bugetul regulator, ca mijloc de asigurare a unei anumite creşteri economice. Un buget echilibrat sau un buget excedentar permite combaterea diferitelor forme ale inflaţiei, respectiv inflaţia generate de cerere şi de fenomenul de “supraîncǎlzire a economiei”. În acelasi timp, inflaţia determinate de costuri şi “stagflaţia” nu pot fi influenţate printr-o “terapie bugetarǎ”. Pe de altǎ parte, un deficit bugetar voluntar devine un mijlorc de relansare a activitǎţii economice, dacǎ conjunxtura nu are, deja, caracter inflaţionist. În practica bugetarǎ a unor ţǎri, bugetul regulator a îmbrǎcat forma unor fonduri de acţiune conjuncturalǎ. Astfel de fonduri s-au construit în Franţa pe seama unor cerdite aprobate annual de Parlament ce constituie resurse la dispoziţia Guvernului necesare creşterii cheltuielilor globale. În funcţie de nevoile conjuncturale, se acţioneazǎ asupracererii publice de bunuri şi servicii, utilizându-se resursele din fondul aprobat. Se realizeazǎ o politicǎ bugetarǎ suplǎ în cadrul cǎreia cheltuielile pot fi redimesionate în raport de mǎrimea resurselor din fondul de acţiune conjuncturalǎ. În acelaşi timp, veniturile bugetare pot constitui un instrument de reglare conjuncturalǎ. De exemplu, dacǎ nu se opereazǎ modificǎri ale legii prin care se reglementeazǎ impozitul pe profit, în cazul unei creşteri economice puternice,se înregistreazǎ o creştere automatǎ a acestui impozit direct, ceea ce absoarbe o parte din puterea de cumpǎrare excedentarǎ. În perioada actualǎ, când se susţin atât neutralitatea finanţelor publice, cât şi renunţarea la echilibrarea anualǎ a bugetului, politica bugetarǎ este astfel conceputǎ încât sǎ realizeze o corelare între un ansamblu de indicatori macroeconomici şi nivelui deficitului bugetar. Urmǎrirea sistematicǎ a nivelului şi a evoluţiei indicatorilor macroeconomici permite stabilirea unui diacnostic conjunctural şi,implicit,adoptarea unor mǎsuri bugetare în concordanţǎ cu starea şi evoluţia economiei reale.şistemul de indicatori de semnalizare include: -indicatori specifici nivelului şi evoluţiei preţurilor, care permite mǎsurarea ecartului între evoluţia preţurilor interne şi externe şi a diferenţialului ratei inflaţiei; -indicatori de comerţ exterior, prin cxare sǎ se mǎsoare gradul de acoperire a importurilor de cǎtre exporturi; -indicatori de uitilizare a resurselor, urmǎrindu-se corectarea variaţiilor sezoniere;

16

-indicatori care reflectǎ nivelul şi evoluţia productivitǎţii muncii şi a producţiei industriale; -indicatori rpivind structura pieţei naţionale, care sǎ evidenţieaze aportul capitalului autohton şi al celui strain la realizarea producţiei naţionale; -indicatori ai creşterii economice sau indici ai produsului intern brut; -indicatori monetar şi financiari diverşi (evoluţia ratei dobânzii, cursul de schimb, cursul bursier, masa monetarǎ etc.); Aceşti indicatori pun în evidenţǎ conjuncture economicǎ la un moment dat şi contribui la adaptarea politicii bugetare în condiţiile unui deficit suportabil.

Deficitul bugetar actual

In numeroase ţǎri dezvoltate sau în curs de dezvoltare, ca urmare a creşterii mai rapide a cheltuielilor decât a veniturilor publice, bugetele se întocmesc şi se încheie, tot mai frecvent, cu deficit. Deficitul bugetar este considerat un fenomen cronic al finanţelor contemporane. Cauzele defictului bugetar sunt multiple si vizeazǎ atât propria economie, cât şi conjuncture internaţionalǎ. Deficitul bugetar este cauzat de cerşterea accelerate a cheltuielilor publice, de încetinirea ritmului de creştere a veniturilor publice sau de fenomene conjuncturale ce îşi transmit influenţa prin intermediul cursului de schimb şi al ratei dabânzii. În anii ‘70-80, deficitul bugetar a fost puternic influenţat de criza petrolului şi de accentuarea cursei înarmǎrilor. Analizând comparative veniturile şi cheltuielile publice în perioada 1985-1995, se constatǎ cǎ dintre ţǎrile dezvoltate luate în studio numai în Norvegia veniturile sunt acoperitoare pentru ansamblul chltuielilor publice, în timp ce exerciţiul financiar se încheie cu un deficit în toate celelalte ţǎri. Ecartul dintre veniturile şi cheltuielile publice totale, în anul 1995, a fost în medie de 1,01%-11,05% din P.I.B. în ţǎrile dezvoltate (tabel 1.1).

Ponderea defcitului bugetar în produsul intern brut într-un numǎr de 23 de ţǎri în perioada 1985-1995 (ani selecţionaţi)

Nr.crt. Tara 1985 1990 19951 Elvetia   -0,9 -12 Japonia -4,9 -1,6 -1,53 Norvegia 3,1 0,5 1,64 Danemarca 4,5 -0,7 -25 Germania -1,1 -1,6 -1,86 Austria -5,9 -4,5 -5,17 S.U.A. -3,1 -3,8 -2,18 Franta -2,6 -2,3 -2,49 Suedia -0,4 1 -11,1

10 Olanda -3,1 -4,5 -4,911 Canada -6 -3,1 -3,712 Italia -14,9 -10,3 -7,613 Marea Britanie -2,4 0,7 -5,314 Spania -7 -3,2 -7,315 Grecia -13,4 -23,2 -9,616 Portugalia -10,8 -4,7 -5,717 Argentina -0,5 -0,4 -1,118 Brazilia -2 -6,1 -0,219 Turcia -3,3 -3 -3,9

17

20 India -8,4 -8,1 -621 Cehia   2,7 0,422 Polonia -1,7 -2,3 -2,723 Romanaia 2,5 0,9 -2,5

Tab.1.1

Deficitele ţǎrilor în curs de dezvoltare au fost generate nu numai de deficienţele structurale ale fiecǎrei economii naţionale, ci şi de poziţia nefavorabilǎ a acestor ţǎri pe piaţa internaţionalǎ. O politicǎ bugetarǎ aparte au promovat S.U.A., adepte ale teoriei deficitului voluntar ca mijloc de redresare a economiei. În perioada analizatǎ, deficitul bugetar public a reprezentat în medie aproximativ 3% din P.I.B., adicǎ circa 200 mld. dolari anual. Mǎrimea deficitului bugetar, în fiecare an considerat, a fost influenţatǎ de nivelul şi fluctuaţiile produsului intern brut şi de gradul de redistribuire a acestuia prin intermediul instrumentelor financiare. Cheltuielile publice,ca de exemplu, cele pentru ajutor de şomaj şi asistenţǎ publicǎ,cresc atunci când rata şomajului creşte. Veniturile din impozite cresc aproape automat atunci când creşte numǎrul populaţiei ocupate şi,implicit,sporeşte produsul intern brut. Totodatǎ, impozitele şi tazele plǎtite de corporaţii sunt atât mai mari cu cât profitul şi cifra de afaceri cresc. Impozitele pe veniturile persoanelor fizice,având la bazǎ o structurǎ de cote progresive, oscileazǎ, de asemenea, în funcţie de nivelul activitǎţii economice. Efectele în plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple. În orice ţarǎ, existenţa deficitului bugetar majoreazǎ datoria publicǎ, crescând în viitor serviciul acesteia respective rambursǎrile, dobânzile şi comisioanele exigibile în fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne şi externe. Acoperirea serviciului datoriei publice presupune echilibrarea veniturilor curente provenind în special din impozite şi taxe,în detrimental efectuǎrii altor cheltuieli publice care sǎ producǎ bunuri şi servicii suplimentare. În condiţiile unor cereri de credite mari pentru acoperirea deficitului bugetar, rata dobânzii prezintǎ tendinţǎ de creştere (fig.1.4).

18

Fig.1.4 Cererea de împrumuturi guvernamentale şi rata dobânzii pe piaţǎ

Deficitul bugetar contribuie la creşterea ratei dobânzii de piaţǎ. Prin aceasta, deficitul se opune investiţiilor private,încetinind astfel ritmul real al creşterii economice. Figura 1.4 pune în evidenţǎ corelaţia dintre fondurile împrumutate de Guvern pentru a finanţa deficitul şi nivelul ratei dobânzii pe piaţǎ. Cererea de credite se compune din cererea particularilor şi cererea guvernului. Când guvernul solicitǎ fonduri pe piaţa capitalului de împrumut,rata dobânzii creşte, deoarece o parte importantǎ din fondurile disponibile este atrasǎ de Guvern prin intermedul creditului public. Echilibrul iniţial este în punctul E, corespunzǎtor ratei dobânzii de piaţǎ d1 şi cantitǎţii totale de fonduri împrumutate I1.O creştere a solicitǎrii guvernului pentru fonduri împrumutate deplaseazǎ curba cererii din C1 în C1+∆CG, rezultând un nou echilibru al pieţei în E’. Rata dobânzii de piaţǎ este d2, iar cantitatea de fonduri oferitǎ şi împrumutatǎ a crescut la I2. Creşterea ratei dobânzii de piaţǎ are drept effect restrângerea cererii de credite adresate de agenţii economici şi implicit reducerea investiţiilor realizate pe credit. Investiţiile private reduse contribuie la scǎderea productivitǎţii muncii şi implicit la reducerea salariilor. De asemenea,se diminueazǎ împrumuturile effectuate de persoanele particulare în vederea achiziţionǎrii unor bunuri de folosinţǎ îndelungatǎ sau construirii şi cumpǎrǎrii de locuinţe. Concomitent cu aceste efecte se înregistreazǎ şi scǎderea consumului privat, deoarece o ratǎ ridicatǎ a dobânzii încurajeazǎ economiile. În condiţiile în care moneda naţionalǎ este convertibilǎ oficial, fiind solicitatǎ ca mijloc de platǎ internaţional, cursul de schimb este influenţat favorabil, deoarece o ratǎ ridicatǎ a dobânzii majoreazǎ cererea rezidenţilor pentru acea monedǎ. În contrast cu aceastǎ metodǎ clasicǎ, potrivit cǎreia existǎ o legǎturǎ directǎ între deficit şi mǎrimea ratei dobânzii, se situeazǎ viziunea modernǎ a inexistenţei unei corelaţii între deficit şi rata dobânzii. Viziunea modernǎ porneşte de la faptul cǎ, în timp, contribuabilii îşi dau seama cǎ deficitele în lanţ implicǎ impozite mai mari în viitor. Contribuabilii au tendinţa de a realize economii,atunci când se recurge la finanţarea deficitului din împrumuturi, pentru cǎ veniturile disponibile prezente sunt mai mari decât dacǎ s-ar majora impozitele curente. Creşterea economiilor populaţiei determinǎ sporirea disponibilitǎţiilor pe piaţa capitalului de împrumut,compensând cererea sporitǎ de credite guvernamentale. Cele douǎ efecte (creşterea economiilor şi cererea sporitǎ de împrumuturi publice) se anuleazǎ reciproc,neinfluenţând nivelul ratei dobânzii, implicaţiile acestei teorii moderne sunt illustrate de figura 1.5.

19

Fig.1.5.Impactul deficitului asupra ratei dobânzii în noua viziune

Figura 1.5. aratǎ cum creşterea împrumutului guvernamental, ca modalitate de acoperire a deficitului, determinǎ majorarea cererii de credite. Oferta de economii creşte de la O la O’. Economisirea este înţeleasǎ de contribuabili ca modalitate de acoperire a unor cheltuieli mari în viitor, când este presupus cǎ vor spori impozitele în vederea acoperirii serviciului datoriei publice. Modificarea funcţiei ofertei de resurse are drept rezultat un nou punct de echilibru E". În acest punct, fondurile suplimentare ∆I devin disponibile pentru finanţarea investiţiilor private. Suma împrumuturilor ce pot fi acordate, corespunzǎtoare punctului de echilibru E”, este în acest caz I3. Aceste fonduri suplimentare sunt egale cu fondurile cerute pentru finanţarea deficitului. Rata dobânzii aferentǎ punctului de echilibru E” rǎmâne nemodificatǎ, fiind la nivelul iniţial d1. În concluzie, împrumutul contractat de Guvern pentru acoperirea deficitului nu influenţeazǎ nivelul ratei dobânzii de piaţǎ. Se susţine, astfel, neutralitatea deficitului în raport de investiţiile private sau de achiziţionarea bunurilor de folosinţǎ îndelungatǎ de cǎtre populaţie pe seama creditului bancar.

1.2.7. Publicitatea bugetului

În practica bugetarǎ, publicitatea este principiul potrivit cǎruia dupǎ ce este supus dezbaterii şi aprobǎrii Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunoştinţa opiniei publice. Legea privind aprobarea bugetului de stat şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar pe anul precedent celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial şi în culegeri de legi. Cifrele înscrise în proiectul de buget sunt date publicitǎţii în presa scrisǎ şi audio-vizualǎ. Pentru ca populaţia sǎ poatǎ fi informatǎ asupra situaţiei financiare a statului, este necesar ca bugetul sǎ fie publicat într-o formǎ simplǎ, clarǎ şi precisǎ. Or, diversitatea clasificǎrilor bugetare folosite nu rǎspunde întotdeauna acestei cerinţe. Volumul mare şi comlexitatea documentelor

20

privind bugetul de stat fac tot mai dificile, mai ales pentru nespecialişti,înţelegerea şi urmǎrirea veniturilor pe surse de provenienţǎ şi a cheltuielilor pe destinaţii. Totodatǎ, în condiţiile folosirii atâtor modalitǎţi de abordare de la aplicarea principiilor bugetare, informarea opiniei publice despre situaţia financiarǎa statului devine din ce în ce mai puţin exactǎ. Publicitatea bugetului se împune ca o necesitate şi în contextul participǎrii fiecǎrei ţǎri la relaţiile economice, financiare şi monetare internaţionale, în cadrul cǎrora statele partenere solicitǎ informaţii cu privire la situaţia finanţelor publice,evoluţia veniturilor şi a cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalitǎţii, evoluţia serviciului datoriei publice şi alte asemenea date, pe baza cǎrora sǎ poatǎ fi stabilit gradul de bonitate şi de risc al ţǎrii respective.

1.3. Tipuri de bugete utilizate în practica înternaţionalǎ

Bugetul de stat, în forma sa tradiţionalǎ,este considerat a fi un “buget de mijloace” care prezintǎ şi detaliazǎ mijloacele financiare alocate diferitelor categorii de servicii publice. Resursele financiare ale statului sunt însǎ limitate şi de aceea se impune o selectare, pe baza unor criterii ce se referǎ, în principal, la costul şi la randamentului serviciilor publice,a cheltuielilor ce pot fi finanţate la un moment dat. Un astfel de buget este orientat în funcţie de mijloacele ce pot fi utilizate la nivelul unui an şi nu în funcţie de scopuri sau obiective care urma sǎ fie atinse în anul bugetar respective, având caracterul unui buget funcţional. Avantajele unui buget funcţional sunt legate de faptul cǎ faciliteazǎ informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice şi permite o gestionare riguroasǎ şi clarǎ a acestor resurse. Informaţiile furnizate de bugetul funcţional sunt complexe, deoarece regrupeazǎ cheltuielile dupǎ finalitatea lor. În acest mod,parlamentarii şi opinia publicǎ percep mai bine opţiunile guvernamentale şi, în acelaşi timp, controlul bugetar poate fi realizat mai facil. Bugetul funcţional permite evidenţierea exactǎ a soldului dintre veniturile şi cheltuielile publice, eliminând dublele înregistrǎri şi mişcǎrile de fonduri între bugetul general, conturile speciale de trezorerie şi bugetele anexe. Prin urmare, bugetul funcţional grupeazǎ cheltuielile publice pe destinaţii. Pe lângǎ caracterul sǎu informative,bugetul funcţional prezintǎ avantajul cǎ sporeşte eficacitatea gestionǎrii resurselor,reflectând costurile reale şi clare ale opţiunilor bugetare. Cunoscând mijloacele alocate şi costurile serviciilor publice finanţate, într-un astfel de buget pot fi ierarhizate diversele cheltuieli în raport cu utilitatea lor socialǎ şi de eventualele economii pe care le degajǎ. În plus, bugetul funcţional nu este condiţionat de trecut. Finanţarea unei cheltuieli va fi menţinutǎ numai dacǎ se justificǎ, şi în viitor, utilitatea socialǎ a acesteia. Utilizarea în practicǎ a bugetului funcţional este diferitǎ de la o ţarǎ la alta. De exemplu, în S.U.A. elaborarea bugetului funcţional a avut drept princitpiu alocarea de credite bugetare diverselor sectoare ale administraţiei publice,urmǎrindu-se atingerea obiectivelor propuse cu costuri cât mai scǎzute şi în cel mai scurt timp. Bugetul American cuprinde o dublǎ nemenclaturǎ: una administrative care prevede mijloacele puse la dispoziţia diferitelor servicii publice, alta funcţionalǎ care reflectǎ creditele bugetare în funcţie de sarcinile administraţiei publice,urmǎrindu-se performanţa în materie de buget. Acest al doilea punct de vedere introduce în sectorul administrative principiile sectorului privat, unde conteazǎ în primul rând rezultatul obţinut. În Franţa, utilizarea în practicǎ a bugetului funcţional are un caracter limitat la puterea sa informative. Acest buget este prezentat prin douǎ documente:un document prlamentar denumit ”costul şi randamentul serviciilor publice”, care prezintǎ repartiţia pe sectoare şi pe operaţiuni economice a creditelor bugetare aprobate de Parlament. El este elaborate pornind de la legea financiarǎ iniţialǎ fǎrǎ a ţine cont de reglementǎrile sau chiar modificǎrile legislative care vor intervene în cursul anului;un document public, elaborate de Ministerul Finanţelor şi publicat

21

annual sub forma unei plachete (“les notes bleues”), în care se reflectǎ creditele bugetare pe destinaţii. Bugetele program, ca instrumente moderne ale gestiunii finanţelor publice, sunt elaborate în funcţie de obiectivele propuse în condiţiile lǎrgirii orizontului de referinţǎ la un numǎr mai mare de ani. De la un buget de mijloace, care are o finalitate anualǎ,se trece la bugetul program,în care se înscriu cheltuielile legate de realizarea unor obiective pe termen mediu şi lung. Bugetul-program reflectǎ ansamblul cheltuielilor pentru un obiectiv cu repartizarea creditelor bugetare ce se deschid annual în scopul propus, folosindu-se tehnica bugetizǎrii. Preocuparea vizând realizarea echilibrului pe termen scurt este estompatǎ de programarea plurianualǎ, în cadrul cǎreia echilibrul este urmǎrit pe perioade de trei, cinci sau mai mulţi ani bugetari,necesari realizǎrii obiectivelor propuse printr-o pluralitate de programe. Modificarea structurii bugetului, în conformitate cu necesitatea de a finanţa obiective, este determinate atât de existenţa unui prag al fiscalitǎtii,câ şi de tendinţa de creştere mai rapidǎ a cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut. O elasticitate a cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut mai mare decât unitatea conduce la apariţia deficitului bugetar care se accentueazǎ în condiţiile de inflaţie şi instabilitate a sistemelor monetare. În aceastǎ situaţie, singura posibilitate o constituie limitarea progresiei naturale a cheltuielilor publice în cadrul unor politici selective având drept criteriu eficacitatea cheltuielilor, ceea ce impune modificarea structurii bugetului. Printr-o politicǎ bugetarǎ pe termen mediu şi lung, se urmǎreşte realizarea unui “buget de obiective” echilibrat. Aplicarea în practicǎ a principiilor ce stau la baza elaborǎrii şi execuţiei “bugetelor-program” a întâmpinat dificultǎţi juritice şi instituţionale, pe de o parte, şi dificultǎţi economice şi financiare,pe de altǎ parte. Obstacolele şi dificultǎţile de naturǎ juriticǎ s-au semnalat în toate fazele principale ale procesului bugetar. În mod necesar, procedura de elaborare şi aprobare a trebuit sǎ fie aprobatǎ pentru trecerea la o programare bugetarǎ pe termen mediu şi lung. S-a recurs astfel la prezentarea a douǎ proiecte de buget: unul classic, cu caracter funcţional, iar altul reflectând obiectivele şi rezultatele finanţǎrii lor cu înscrierea în buget a indicatorilor de eficienţǎ a cheltuielilor publice. Principiul eficacitǎţii deţine supremaţia,în sensul cǎ deciziile Parlamentului au drept fundament efectele diferitelor programe şi obiective alternative. Într-un buget-program, ansamblul resurselor este destinat a finanţa ansamblul cheltuielilor, în raport de utilitatea acestora. Aceastǎ abordare globalǎ este completatǎ cu studii punctuale, bazate pe analiza “cost-eficacitate”, referitoare la diferite obiective. Structura unui program cuprinde un anumit numǎr de elemente cǎtre care se pot îndrepta creditele bugetare prin modificarea destinaţiei acestora pe baza unor chei de repartizare între cheltuielile de funcţionare şi cele de echipament şi investiţii. În practicǎ, s-a recurs la planuri glisante, pe termen lung,de realizare a obiectivelor cu eficacitate maximǎ. În cazul unui buget-program, controlul este efectuat într-un spirit diferit faţǎ de controlul juristricţional sau parlamentar. Prin control se verificǎ dacǎ execuţia programelor se realizeazǎ în conformitate cu normele acceptabile, sancţionându-se numai greşelile de gestiune. Spre exemplu,pentru programele destinate educaţiei naţionale se efectueazǎ un control al rezultatelor, bazat pe rate fizice şi financiare ce urmǎresc evidenţierea mǎsurii în care programele respective avanseazǎ. Ratele fizice reprezintǎ rapoarte procentuale între indicatorii de rezultate realizaţi şi cei prevǎzuţi. Ratele financiare sunt rapoarte procentuale între creditele utilizabile şi cele consumate. Scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului în condiţii de eficacitate maximǎ. Bugetele-program sunt, de asemenea, supuse unor restricţii economice şi financiare. Pentru a aprecia oportunitatea cheltuielilor publice se porneşte de la comparaţia dintre costuri şi avantajele actualizate ale realizǎrii unui obiectiv. Acest criteriu de bazǎ al elaborǎrii bugetelor-program este completat de ipoteza repartiţiei optimale ale veniturilor. Aceasta înseamnǎ cǎ sunt admise

22

consecinţele sociale ale repartiţiei veniturilor aşa cum decurg ele din opţiunile formulate pe baza condiţiei pieţei. Opţiunile bugetare sunt reformulate şi cheltuielile bugetare sunt recalculate în funcţie de restricţiile de redistribuire a veniturilor în favoarea unor grupuri sociale defavorizate. Determinarea grupurilor “ţintǎ”, constituite din acele categorii ale populaţiei afectate de deciziile şi mǎsurile bugetare adoptate,genereazǎ eficacitatea şi gestiunea unui buget de obiective. Aplicarea analizei sistematice la gestiunea finanţelor publice şi întocmirea bugetelor-program reprezintǎ un privilegiu al ţǎrilor bogate. Generalizarea acestor bugete este, încǎ, pusǎ sub semnul întrebǎrii datoritǎ costurilor ridicate ale identificǎrii, formalizǎrii şi selectǎrii opţiunilor bugetare,precum şi inconvenientelor generate de dedublarea circuitelor de elaborare şi gestionare a douǎ tipuri de bugete: unul tradiţional şi altul bazat pe obiective.

Capitolul 2 Procesul bugetar

1.1. Conţinutul, etapele şi caracteristicele procesului bugetar

23

Procesul bugetar, sub aspectul conţinutului, reprezintǎ ansamblul acţiunilor şi mǎsurilor întreprinse de instituţiile competente ale statului în scopul concretizǎrii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentalǎ. Optând, în cadrul politicii economico-financiare, pentru un anumit volum şi strucxturǎ de bunuri şi servicii publice (educaţie, îngrijirea sǎnǎtǎţii, culurǎ, apǎrare, ordine publicǎ etc.), distribuite prin reţeaua instituţiilor guvernamentale, autoritatea de stat este împuternicitǎ, prin Constituţia ţǎrii şi sistemul de legi specifice, sǎ procedeze la punerea în mişcare a complexului mecanism de producere şi distribuire a acestor bunuri şi servicii. Aceastǎ abordare este confirmatǎ de teoria şi practica privind finanţele publice în ţǎrile cu economie de piaţǎ dezvoltatǎ. Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare, precum şi alocarea lor în scopul furnizǎrii cǎtre cetǎţeni a bunurilor şi serviciilor publice. Instrumentul în care îşi gǎsesc reflectarea toate resursele financiare publice şi cheltuielile publice îl constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflectǎ fluxurile de venituri şi cheltuieli ale sectorului public, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurǎrilor sociale de stat, bugetele locale-care constituie, laolaltǎ, bugetul public naţional, bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituţii cu caracter autonom. Pentru ca acest complex sistem de bugete sǎ devinǎ operaţional, este necesarǎ, ca o premisǎ esenţialǎ, elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumitǎ perioadǎ. Se impune, deci, existenţa cadrului juritic care sǎ reglementeze, pe de o parete, categoriile şi nivelurile impozitelor, taxelor şi contribuţiilor percepute de la persoanele fizice şi juritice, iar, pe de altǎ parte, destinaţiile spre care pot fi orientate alocaţiile bugetare în vederea furnizǎrii de bunuri şi servicii publice. Având la bazǎ un anumit cadru legislativ, ce trebuie sǎ se afle în concordanţǎ cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament, Executivul poate declanşa procesul bugetar. Etapele consecutive ale procesului bugetar se referǎ la:

elaborarea proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuţia bugetului; încheierea execuţiei bugetului; controlul execuţiei bugetului; aprobarea execuţiei bugetului.

Dincolo de unele particularitǎţi, care pot exista într-o ţarǎ sau alta, generate de experienţa acumulatǎ în domeniul democraţiei şi în cel al finanţelor publice, procesul bugetar prezintǎ o serie de caracteristici comune, care-i conferǎ acestuia trǎsǎturile specifice unui proces:

decizional, deoarece conţinutul sǎu constǎ în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile societǎţii pentru bunuri i servicii publice.

Stabilirea destinaţiilor de alocare a resurselor bugetare persupune realizarea, în prealabil, aunui proces complex de inventarieire a nevoilor societǎţii, urmat de ierarhizarea prioritǎţilor acesteia i, în final, de selectare a categoriilor de bunuri i servicii care satisfac într-o mǎsurǎ cât mai ridicatǎ prioritǎţiile economico-sociale ale ţǎrii la un moment dat;

democratic, deoarece în cursul derulǎrii etapelor procesului bugetar se manifestǎ atât atributele statului de drept- între care cel al separaţiei puterilor în stat, cât i posibilitateta impunerii intereselor economoco-sociale ale diferitelor grupuri de cetǎţeni care deţin majoritatea politicǎ de decizie;

preponderent politic, deoarece opţiunea pentru un anumit tip de politicǎ economicǎ, în general, de politicǎ financiarǎ i monetarǎ, în special, toate reflectate în conţinutul bugetului, reprezintǎ un act de decizie politicǎ al forţelor majoritare în Parlament.

24

La rândul lor, forţele politice majoritare reprezintǎ, în forul legislativ al ţǎrii, interesele economico-sociale ale anumitor grupuri de cetǎţeni, care le-au acordat votul la desemnarea Parlamentului.

25