Referat științific3
-
Upload
alexandra-maria-ciorsac -
Category
Documents
-
view
83 -
download
9
description
Transcript of Referat științific3
0
Curriculum Vitae
Nume : Guțu Gheorghe
Anul naşterii : 1980
Licenţiat în drept din anul 2004
Loc de muncă: lector universitar, Universitatea de Stat din Moldova, catedra Științe
Administrative
Membru al Institutului de Ştiinţe Administrative al României „Paul Negulescu” din 2013
Titlul tezei:
ADMINISTRAREA GENERALĂ A DOMENIULUI COLECTIVITĂȚILOR
LOCALE
Titlurile rapoartelor științifice:
Nr.1 CURENTE ȘI ȘCOLI DE GÂNDIRE PRIVIND DOMENIUL ȘI DOMENIALITATEA – octombrie 2013
Nr.2 TEORIE ȘI PRACTICĂ PRIVIND GESTIUNEA DOMENIALĂ – februarie 2014
Nr.3 DIMENSIUNI COMPARATISTE PRIVIND ADMINISTRAREA GENERALĂ DOMENIALĂ – iunie
2014
1
ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
RAPORT ŞTIINŢIFIC NR. III
DIMENSIUNI COMPARATISTE PRIVIND ADMINISTRAREA
GENERALĂ DOMENIALĂ
Conducător ştiinţific:
Prof. Univ. Dr. Emil Bălan
Drd. Gheorghe Guțu
București, 2014
2
CUPRINS:
INTRODUCERE .......................................................................................................................p.3
CAPITOLUL I: REPERE TEORETICE PRIVIND ADMINISTRAREA GENERALĂ
DOMENIALĂ ………………………………………………………………………………....p.4
1.1 Conceptul și însușirile administrării generale domeniale ………………......p.4
1.2 Titularii administrării generale domeniale ………..…….………..…..……p.9
CAPITOLUL II: PARTICULARITĂȚI REFERITOARE LA EVIDENȚA ȘI
INVENTARIEREA BUNURILOR PUBLICE …………………….………………….......p.18
2.1 Conținutul material al evidenței și inventarierii bunurilor publice ……..p.18
2.2 Izvoarele evidenței și inventarierii bunurilor publice ……….……………p.21
2.3 Conținutul instituțional al evidenței și inventarierii bunurilor publice …p.26
CAPITOLUL III: PROCEDEE PRIVIND PROTECȚIA PROPRIETĂȚII PUBLICE .p.32
3.1 Mijloace de apărare a proprietății publice ……………………..………….p.32
3.2 Proceduri de ocrotire a proprietății publice ………………...………..……p.36
CAPITOLUL IV: MODURI DE VALORIFICARE A PROPRIETĂȚII PUBLICE ….p.40
4.1 Forme de valorificare a proprietății publice ……………………………….p.40
4.2 Proceduri de gestiune a proprietății publice ……………………………….p.47
CONCLUZII ............................................................................................................................p.51
REFERINȚE BIBLIOGRAFICE ..........................................................................................p.52
3
INTRODUCERE
Dreptul de proprietate formează obiectul a unui important număr de studii, monografii şi
tratate, atât în literatura juridică – fiindu-i consacrat un întreg semestru în programa facultăţilor
de drept din atât din Republica Moldova cât și din România (fiind studiat aproape în covârşitoare
majoritate la disciplina numită drept civil) pe de-o parte, dar şi în alte ramuri ale ştiinţelor
umaniste, cum ar fi, spre exemplificare: psihologia, sociologia, etnografia, economia, ştiinţele
politice, etc.
De asemenea administraţia publică reprezintă în orice moment, sub orice regim politic un
obiect important de studiu, deoarece statul şi naţiunea trăieşte şi este reprezentată şi prin ea, iar
necesitatea cunoaşterii acestui instrument de realizare a intereselor publice (naţional şi regional)
apare nu numai în cadrul ştiinţei dreptului, ci şi în cadrul altor ştiinţe, numeroase studii tratând
aspecte ce ţin de o mai bună performanţă a actului administrativ (considerat în această paranteză
sub noţiunea sa politică), în diferite sfere ale cunoaşterii.
Cu toate că cele două mari noţiuni sunt tratate în fiecare an în noi forme, relaţia dintre
cele două nu este analizată totuşi de specialişti, pentru că în majoritate punctele de intersecţie
sunt cercetate doar din perspectiva marii familii de drept căreia i se consacră autorul studiului în
cauză. Astfel, acesta va analiza majoritar doar dintr-o singură perspectivă relaţia în cauză,
nereuşind întotdeauna acel grad de detaşare necesar unui rezultat de calitate.
Noi, însă, ne-am propus prin prezentul studiu, o abordare comparatistă privind
administrarea generală domenială, apelând atât la doctrina administrativistă cât și la doctrina
civilă, pe de o parte, iar pe de altă parte, ne-am referit la legislația Republicii Moldova,
României, Franței, pe alocuri și respectiv a Federației Ruse.
Totodată, ne-am propus și unele criterii după care am încercat să construim acest raport
științific, criterii care ni se par de importanță și care ne vor ajuta la o închegare convingătoare a
ceea ce presupune administrarea generală domenială: evidența și inventarierea, modalități de
gestiune și valorificare precum și reguli de ocrotire și protecție a proprietății publice.
4
CAPITOLUL I:
REPERE TEORETICE PRIVIND ADMINISTRAREA GENERALĂ DOMENIALĂ
1.1 Conceptul și însușirile administrării generale domeniale
Autoadministrarea locală joacă un rol deosebit în viața colectivităților locale și se
realizează de către autoritățile administrației publice locale proprii pentru fiecare unitate
administrativ-teritorială.
Autoritățile administrației publice locale, care guvernează la nivel local, în Republica
Moldova, sunt definite expres de lege, ca autorități reprezentative și deliberative ale unităților
administrativ-teritoriale de nivelul întâi sau doi. Acestea sunt alese de populație în vederea
soluționării problemelor de interes local sau, după caz, a coordonării activității consiliilor locale
la realizarea sarcinilor publice de interes raional. În acest sens, în temeiul art. 112 alin.(2) din
Constituția R.M., consiliile locale și primarii activează, în condițiile legii, ca autorități
administrative autonome și rezolvă treburile publice din sate și orașe. De asemenea, potrivit art.
113 alin.(1) din Constituția R.M., consiliul raional coordonează activitatea consiliilor sătești și
orășenești în vederea realizării serviciilor publice de interes raional.
O etapă deosebit de importantă pentru dezvoltarea de mai departe a unor raporturi
patrimoniale eficiente și în conformitate cu principiile constituționale ale autonomiei locale între
autoritățile locale și alte subiecte de drept, a constituit ratificarea în 1998 de către Parlamentul
Republicii Moldova a Cartei Europene privind Exercițiul Autonom al Puterii Locale, și reforma
ulterioară a întregului sistem de administrație publică locală în conformitate cu cerințele și
practicile internaționale, consfințită prin adoptarea Legii privind administrația publică locală și
Legea privind reorganizarea administrativ-teritorială din 1998, prin care s-au creat premise
juridice și organizatorice reale pentru edificarea unei administrații publice locale moderne și
efective în conformitate cu principiile autonomiei locale menționate de Constituție și Cartă. Ne
cătând la faptul că sistemul administrativ, instituit prin reglementările juridice valoroase ale
anului 1998 și-a demonstrat așteptările în ceea ce privește crearea unui sistem efectiv și modern
al administrației publice locale, începând o dezvoltare economico-socială a colectivităților
locale, venirea la putere în 2001 a Partidului Comunist, a dus la stoparea reformelor începute
prin adoptarea de noi reforme, formularea unor noi acte normative, inclusiv și pe domeniul
administrației publice locale cât și reorganizării administrativ-teritoriale, readucând legislația
respectivă la incertitudine și confuzii.
O simplă analiză generală a evoluției sistemului de administrație publică din Republica
Moldova în ultimii ani, permite a constata că anume acest domeniu al mecanismului de stat a
5
suferit până în prezent cele mai multe schimbări. Drept exemplu elocvent în acest sens, poate
servi faptul adoptării în Republica Moldova în ultimii 20 ani tocmai a cinci acte normative
privind administrația publică locală și trei privind schimbarea divizării administrativ-teritoriale,
fără să existe o continuitate și posibilitate ca sistemele de administrare și divizare administrativ-
teritorială nou create să fie duse până la bun sfârșit, demonstrându-și astfel viabilitatea.
Chiar dacă anul 2009 a reprezentat anul de cotitură în schimbarea clasei politice și
respectiv a direcției politice, economice și sociale a Republicii Moldova, până la moment, cadrul
normativ ce reglementează raporturile patrimoniale, inclusiv ale colectivităților locale, a rămas
intact, poate doar cu excepția faptului că Parlamentul de la Chișinău a adoptat în prima lectură
proiectul de Lege privind proprietatea unităților administrativ-teritoriale, care se pare că, nu
reprezintă o prioritate pentru legiuitorul organic din R.M.
Prin prisma celor relatate, facem specificarea că legislația existentă în domeniul
competenței APL de administrare a proprietății publice locale, este destul de impunătoare. Cu
toate acestea, așa cum spuneam mai devreme, mai există incertitudini și confuzii legale între
actele normative care întregesc statutul juridic al acestor entități colective, incertitudini care ar
putea dispărea, de ce nu, odată cu unificarea acestor reglementări, de exemplu prin adoptarea
unui Cod al proprietății publice, așa cum a procedat Franța prin adoptarea în 2006 a unui Code
General de la Propriete des Personnes Publiques sau cum se discută tot mai des în legătură cu
necesitatea ca și în România să se adopte un Cod al Domenialității Publice.
Administrarea generală a bunurilor aparținând domeniului administrativ, în general, și
domeniului public, în particular, reprezintă o modalitate de exercitare directă de către stat sau de
către unitățile administrativ-teritoriale a dreptului de proprietate, în general, și a dreptului de
proprietate publică, în special.1
Prin administrarea proprietății publice a colectivității locale înțelegem, domeniul de
activitate specific titularului dreptului de proprietate publică, care cuprinde totalitatea proceselor
de evidență, supraveghere, valorificare, conservare și apărare a unor categorii de bunuri publice,
caracterizate prin inalienabilitate, imprescriptibilitate și insesizabilitate, în baza regulilor
eficienței, legalității și transparenței, în vederea păstrării și valorificării acestora în beneficiul
întregii colectivități locale.
Scopurile și principiile de bază ale administrării bunurilor domeniului public al
colectivității locale. Analizând totalitatea reglementărilor legale privind proprietatea publică a
colectivităților locale și coroborând prevederile Legii nr. 436/2006, Legii nr. 435/2006 cu
prevederile Legii privind administrarea și deetatizarea proprietății publice2, Legii privind
1 E. Bălan, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, București, 2007, p.90
2 Legea nr. 121 din 04.05.2007, Monitorul Oficial al RM, nr. 90-93 din 29.06.2007
6
proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale3, Legii privind terenurile proprietate
publică și delimitarea lor4, administrarea proprietății publice locale se efectuiază în baza
principiilor: eficienței, legalității și transparenței, în scopul:
determinării componenței și valorii bunurilor domeniului public local;
ținerii evidenței bunurilor domeniului public local;
supravegherii proprietății publice locale;
valorificării, prin mijloacele prevăzute de lege, a bunurilor proprietății publice,
adică circulația administrativă a acestora;
apărării drepturilor și intereselor legitime ale colectivității locale în domeniul
proprietății publice locale.
Atributele dreptului de proprietate publică sunt exercitate atât direct, cât și în mod indirect,
cel mai adesea, și de stat, și de colectivitățile locale organizate juridic prin constituirea unor
drepturi reale derivate din dreptul de proprietate publică, așa-numita exercitare prin altul a
dreptului de proprietate publică. Persoanele juridice sau fizice care dobândesc bunuri proprietate
publică în administrare, concesiune, folosință sau cu titlu de închiriere, exercită, pe temeiul
dreptului constituit lor, o parte din atributele dreptului de proprietate publică. Aceste persoane
exercită atributele de mai sus atât în puterea legii, cât și în puterea transmisă de către proprietarul
care a constituit dreptul real sau de creanță, și nicidecum în putere proprie. Așadar, se poate
afirma că, prin intermediul lor, statul or colectivitățile locale exercită în concret, dar în mod
indirect, prerogativele dreptului de proprietate publică.5
Însușirile administrării proprietății publice a colectivităților locale. Odată fiind definit
conceptul de administrare precum și principiile care le guvernează, ne vom opri în cele ce
urmează asupra însușirilor (particularităților) administrării proprietății publice a
colectivităților locale. Întâi de toate, facem specificarea că acestea, le vom deduce din definiție,
în accepțiunea noastră, acestea fiind:
înregistrarea dreptului de proprietate publică;
evidența proprietății publice;
inventarierea proprietății publice;
3 Legea nr. 523-XIV din 16.07.1999, Monitorul Oficial al RM, nr.124-125/611 din 11.11.1999 4 Legea nr. 91-XVI din 05.04.2007, Monitorul Oficial al RM, nr. 70-73/316 din 25.05.2007 5 E. Bălan, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, București, 2007, p.91
7
protecția proprietății publice;
conservarea proprietății publice;
valorificarea proprietății publice;
apărarea proprietății publice.
Valorificarea și conservarea proprietății publice. Valorificarea bunurilor proprietate
publică, reieșind din doctrină și jurisprudență, se poate realiza prin: utilizarea domeniului public
de către serviciile publice și utilizarea domeniului public de către particulari, adică de către
public.
Totodată, subliniem și faptul că în activitatea de valorificare ca și componentă a
administrării proprietății publice, colectivitățile locale acționează în calitate de autorități publice,
adică de subiecte de drept administrativ, și nu de drept civil. Aceasta presupune exercitarea
atributelor cuprinse în sfera de competență pe care legea le-o conferă, și nu exercitarea unor
drepturi și obligații de natură civilă.
Administrarea generală a bunurilor domeniului public conform legislației României,
reprezintă o modalitate de exercitare directă, nemijlocită, de către județ, oraș sau comună a
dreptului de proprietate publică. Subiectul de drept prin care o colectivitatea locală își exprimă
voința juridică în acest sens, în limitele stabilite prin lege, este consiliul județean, orășenesc sau
comunal, după caz. Referitor la Republica Moldova, colectivitatea locală își exprimă voința
juridică prin intermediul consiliului raional, orășenesc sau sătesc, după caz.
În activitatea de administrare generală a bunurilor domeniului public, aceste subiecte de
drept acționează exclusiv în calitate de persoane de drept public adică de persoane
administrative. De aceea, drepturile și obligațiile care alcătuiesc conținutul activității de
administrare generală a bunurilor domeniului public reprezintă doar atribuții din sfera
competenței lor administrative, și nu drepturi subiective civile6.
Cât privește conservarea, aceasta poate fi percepută drept o misiune fundamentală pentru
transmiterea patrimoniului public, cu toate componentele acestuia, generațiilor viitoare. Altfel
spus, fiecare colectivitate locală are obligația de ași păstra (conserva) bunurile publice și de a le
valorifica în beneficiul întregii colectivități.
Concluzionând, existența domeniului public și a domeniului privat, a domeniului
administrativ în general, capătă sens doar în momentul și în măsura în care bunurile domeniale
sunt puse în valoare, prin utilizarea și exploatarea acestora în scopul satisfacerii intereselor
generale ale comunității, în cazul nostru, a colectivităților locale în condițiile bunei administrări.
6 E. Bălan, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, București, 2007, p.90
8
Comitetul Miniștrilor din statele membre ale Consiliului Europei, prin Recomandarea
CM/Rec (2007), a definit buna administrare ca fiind o componentă a bunei guvernări,
subliniind că buna administrație nu se reduce la modalitățile juridice de manifestare, ea fiind
impusă și prin calitatea organizării și gestiunii structurilor și resurselor, în condiții de eficiență,
eficacitate și adaptare la nevoile societății, fiind necesar să se asigure apărarea și ocrotirea
proprietății publice și a intereselor publice, să fie respectate exigențele bugetare și să fie exclusă
orice formă de corupție.
De aceea, utilizarea bunurilor domeniale în condiții de eficiență și legalitate trebuie să
constituie o obligație a titularilor dreptului de proprietate asupra acestora, dar și o preocupare a
destinatarilor activității administrative, precum și a teoreticienilor interesați de modalitățile de
manifestare a fenomenului administrativ.
Întrucât ne-am propus ca acest studiu să i-a un aspect comparatist, în cele ce urmează vom
face o scurtă trecere în revistă, a reglementărilor legale privind proprietatea publică din
Federația Rusă.
În conformitate cu art. 130 din Constituția Federației Ruse, proprietatea municipală nu
reprezintă o varietate a proprietății de stat. Acesta este o formă de sine stătătoare a proprietății.
Cu toate astea, datorită caracterului ei public, structura acesteia în multe privințe este
asemănătoare proprietății de stat. Subiectele dreptului de proprietate municipală sunt
așezămintele orășenești și sătești precum și alte unități municipale.
În numele Federației Ruse, subiectelor ei și a unităților municipale, dreptul de proprietate
se realizează de către organele puterii de stat și de organele administrației locale în limita
competențelor lor, cât și de persoanele specificate la art. 125 din Codul Civil (reguli de
participare a FR, a subiectelor FR, unităților municipale, în relațiile reglementate de legislația
civilă). Astfel, în conformitate cu Regulamentul privind Agenția federală de gestiune a
proprietății federative, Rosimuscestvo (Росимущество), în parte, realizează competențele de
proprietar în raporturile cu patrimoniul instituțiilor federative de stat, cu acțiunile (dividendele)
societăților pe acțiuni și alte bunuri, precum și competențele de proprietar privind transmiterea
patrimoniului federativ persoanelor fizice și juridice, privatizarea patrimoniului federației etc.
Primul act normativ, care face distincție între formele dreptului de proprietate, este Legea
RSSFR din 24 decembrie 1990 cu privire la proprietate. Potrivit acestei legi, bunurile se pot afla
în proprietate privată, în proprietate de stat, în proprietate municipală precum și în proprietatea
asociațiilor obștești. Legea respectivă, a funcționat până în anul 1995, când la 01 ianuarie 1995 a
intrat în vigoare Codul Civil al Federației Ruse.
9
Astfel, proprietatea publică, actualmente își găsește reflectare în Codul Civil, acesteia
dedicându-i-se un număr impunător de articole, precum și de legislația secundară (hotărâri de
Guvern, acte ale autorităților administrației publice centrale și locale).
În acest sens, conform art. 212 Codul Civil al FR, în Federația Rusă se recunoaște
proprietatea privată, proprietatea de stat, proprietatea municipală precum și alte forme de
proprietate. Bunurile se pot afla în proprietatea persoanelor fizice, persoanelor juridice, precum
și în proprietatea Federației Ruse, subiectelor Federației Ruse și unităților municipale.
Conform art. 214 Cod Civil al FR, proprietate de stat reprezintă bunurile, aparținând cu
drept de proprietate Federației Ruse (proprietate a federației (federală)), precum și bunurile
aparținând cu drept de proprietate subiectelor Federației Ruse – republicilor, regiunilor, orașelor
de importanță federală, regiunilor autonome (proprietate a subiectelor Federației Ruse).
Totodată, conform al.3 al art. 214 CC FR, în numele Federației Ruse și a subiectelor
Federației Ruse, dreptul de proprietate se exercită de către organele și persoanele specificate la
art. 125 Cod Civil al FR.
1.2 Titularii administrării generale domeniale
Colectivitățile locale, în accepțiunea Cartei Europene a autonomiei locale, reprezintă unul
din principalele fundamente ale oricărui regim democratic. Înțeleasă astfel, democrația
presupune existența de colectivități locale dotate cu organe decizionale constituite democratic și
beneficiind de o largă autonomie în ceea ce privește competențele, modalitățile de a le exercita și
mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor. Anume colectivităților locale le este
consfințit dreptul și capacitatea efectivă de a rezolva și de a gira în cadrul legii, sub propria lor
răspundere și în favoarea populației lor, o parte importantă a treburilor publice.7 La acest capitol,
este necesară o explicație, de vreme ce atât în legislație cât și în doctrina de specialitate sunt
utilizate sub diferite aspecte termenii: unitate administrativ-teritorială, circumscripție
administrativă, colectivitate teritorială și colectivitate locală.
Întro definiție specifică dreptului constituțional, se menționează că delimitarea teritoriului
statului în unități administrativ-teritoriale este efectuată în scopul realizării unitare a puterii de
stat, distribuirii în teritoriu a organelor de stat, limitele unităților administrative devenind limitele
competenței teritoriale ale acestor organe de stat.8
7 Cornea, Sergiu, „Condiţii juridice definitorii ale noţiunii de colectivitate locală”. Administraţia publică în
perspectiva integrării europene, Caietul Ştiinţific nr.1, 2006, p.322 8 Muraru, Ioan (1993), Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Bucureşti: Lumina Lex, p.32
10
Dintro viziune specifică dreptului administrativ, Jean Rivero sublinia că o administrare
efectivă, presupune o delimitare a teritoriului, care ar permite satisfacerea necesităților de interes
general pretutindeni pe unde se manifestă.9 Dacă această delimitare este privită din punctul de
vedere al centralismului administrației de stat sau din punctul de vedere al administrației locale
descentralizate, sistemul delimitării teritoriului are o dublă natură: delimitarea lui în unități
administrativ-teritoriale ierarhizate pentru exercitarea administrației de stat; constituirea
colectivității naționale din colectivități locale dotate cu personalitate morală, însărcinate să gireze
propriile lor afaceri fără amestecul organelor de stat. Astfel, dacă am accepta noțiunea de unitate
administrativ-teritorială ca un simplu cadru de exercitare a administrației de stat, ar însemna să
privăm colectivitatea locală de o activitate administrativă proprie, să negăm drepturile acestei
colectivități ca centru de interese, ca loc de acțiune administrativă care se exercită în nume
propriu. Prin urmare, unitatea administrativ-teritorială poate fi definită, din punct de vedere
geografic, ca spațiu, porțiune din teritoriul național, loc în care este așezată cu traiul o fracțiune
din popor sau altfel spus, o colectivitate locală din cadrul colectivității naționale.
Din punct de vedere juridic, prin noțiunea de unitate administrativ-teritorială înțelegem
spațiul în care este exercitată uniform puterea de stat. În aceste limite teritoriale, colectivitatea
girează de sine stătător, sub propria responsabilitate și în cadrul legii, treburile publice de interes
local. Este ușor de observat că, între noțiunea de colectivitate locală ca entitate istorică, legată de
un loc anume și cea de colectivitate teritorială, legată de un teritoriu specific, creată pentru
gestionarea anumitor servicii publice, nu există deosebiri esențiale, întrucât ambele întrunesc
aceleași elemente constitutive și anume: teritoriu, organe reprezentative, independență
administrativă față de organele de stat și bineînțeles personalitate morală.10
Noțiunile de colectivitate locală și colectivitate teritorială, sunt utilizate uneori în mod
distinct, iar alteori fără a se face nicio diferență între ele și noțiunea de comunitate teritorială.11
Pentru unii autori, noțiunea de colectivitate locală este mult mai largă, ea înglobând atât
colectivitățile teritoriale cât și instituțiile publice de la nivel local. Dar cei mai mulți autori sunt
de acord să utilizeze cele două noțiuni în mod analog, considerându-le interschimbabile și
sinonime.
În doctrină s-a mai reținut și noțiunea de colectivitate teritorială locală, care este preferată
de unii doctrinari în detrimentul celorlalte noțiuni citate supra. Astfel, colectivitatea teritorială se
referă și la stat, adică este vorba despre colectivitatea teritorială națională, iar cea de-a doua
9 Popa, Victor, Munteanu, Igor, Mocanu, Victor (1998), De la centralism spre descentralizare, Chişinău: Ed. Cartier
administrativ, p.43 10
Ibidem, p.44 11
Manda, Corneliu, Manda, Cezar Corneliu (2002), Dreptul colectivităţilor locale, Bucureşti: Ed. Lumina Lex, p.16
11
omite să evidențieze criteriul teritorial, considerat esențial pentru definirea acestora.12
Unii autori
francezi, definesc colectivitățile teritoriale ca fiind acele grupuri umane legate printro viață
comună și aflate pe un același teritoriu sau ansamblu format din toate grupele umane definite
prin atașamentul lor la un anumit teritoriu pe când, un alt autor le consideră chiar veritabile
contraputeri. Alții, caracterizează colectivitățile locale printro vocație administrativă limitată
pentru fiecare dintre acestea la o parte din teritoriul național.13
În general, majoritatea autorilor studiați de noi la elaborarea respectivului studiu, sunt de
acord că, din punct de vedere al naturii juridice, colectivitățile locale se caracterizează printro
natură dublă: de colectivitate descentralizată și de circumscripție teritorială a statului iar alții,
de unități administrativ-teritoriale, create pentru gestionarea anumitor servicii ale statului și de
colectivități locale, reprezentate prin autorități administrative proprii. În acest sens, întâlnim în
doctrină că, o comună reprezintă o circumscripție administrativă ce constituie o colectivitate
locală, o colectivitate publică cu personalitate juridică, pentru că legea îi permite să fie titulară de
drepturi și obligații și are instituite organe abilitate să acționeze în numele său. Se poate deci
afirma că termenul de colectivitate locală desemnează în mod obligatoriu un lucru identic: o
colectivitate sau comunitate, un grup sau grupuri de oameni.
Totuși conceptul de colectivitate locală, nu ar fi deplin numai prin desemnarea sa ca un
grup uman, precizat prin atașamentul său la un anumit teritoriu, ci se impune și studierea relației
acestui grup cu un alt grup mai mare. Cu alte cuvinte, putem vorbi despre o colectivitate locală
numai în raport cu colectivitatea sau comunitatea națională. De aceea și calificarea unei
colectivități ca locală, va presupune existența colectivității naționale și integrarea colectivității
locale respective la aceasta.14
Menționam mai sus că potrivit definiției autonomiei locale, titularii dreptului și capacității
de a rezolva o parte importantă din treburile publice sunt colectivitățile locale, deși legiuitorul,
atât constituant cât și organic, atribuie calitatea de persoană juridică unităților administrativ-
teritoriale. Ar fi fost logic dacă personalitatea juridică, atât cea de drept public cât și cea de drept
privat, să li se atribuie colectivităților locale stabilite în unitățile administrativ-teritoriale. În
această ordine de idei ne alăturăm concepției profesorului Popescu C.L., care consideră că
noțiunea de unitate administrativ-teritorială are două sensuri: de circumscripție administrativ-
teritorială și de colectivitate teritorială locală, care se utilizează în funcție de natura regimului
administrativ al statului. Într-un sens, unitatea administrativ-teritorială semnifică circumscripția
administrativă a teritoriului de stat, adică sfera de competență teritorială a organelor
12
Popescu, Corneliu-Liviu (1999), Autonomia locală şi integrarea europeană, Bucureşti: Ed. All Beck, p.33 13
Manda, Corneliu, Manda, Cezar Corneliu (2002), Dreptul colectivităţilor locale, Bucureşti: Ed. Lumina Lex, p.17 14
Ibidem, p.18
12
deconcentrate ale statului. În alt sens, reprezintă colectivitățile locale, adică cetățenii, populația
care trăiește pe o anumită porțiune a teritoriului de stat, existând o organizare juridică
administrativă și interese publice locale proprii și distincte. În această accepțiune, colectivitățile
locale definesc regimul de descentralizare administrativă sau de autonomie locală.15
Nu ne
rămâne decât să credem că legiuitorul a atribuit calitatea de persoană juridică unităților teritorial-
administrative, în sensul de colectivitate locală, fără a folosi în mod expres noțiunea în textul
legii.
Concluzionând la acest subiect, vom reține că noțiunea de colectivitate locală este cea mai
relevantă și mai acceptabilă, deoarece se referă la un anumit gen de colectivitate, caracterizată de
faptul că are anumite interese locale proprii, deosebite de interesele și problemele altor
colectivități. Iar termenul de teritorialitate, chiar dacă nu se conține în titulatura noțiunii, nu
înseamnă că populația colectivității locale nu este stabilită pe un teritoriu determinat al statului.
Credem că nu este atât de important să scoatem în evidență caracteristica teritorială a
colectivității locale, mai important este pentru definirea noțiunii, accentuarea caracterului local,
ceea ce înseamnă o distincție clară între colectivitatea națională cu interesul național de cea
locală, care poate avea, în afară de interesul general și anumite interese particulare, adică locale.
Altfel spus, considerăm că sintagma colectivitate locală este tocmai adecvată pentru a determina
titularul proprietății publice la nivel local.
Ca orice persoană juridică statul deține un patrimoniu propriu pe care îl utilizează conform
destinației acestuia. Astfel se impune existența unor autorități cu competențe stabilite de lege
care ar exercita și ar decide asupra posesiei, folosinței și dispoziției acestor bunuri, adică s-ar afla
în rolul de administrator al patrimoniului public, dat fiind faptul ca proprietarul acestor bunuri
este națiunea/colectivitatea. Astfel, organizarea sistemului de autorități care gestionează acest
domeniu trebuie realizat într-un mod adaptat la necesitățile și provocările actuale. Sistemul
autorităților competente în domeniul administrării proprietății administrative, de la obținerea
independenței Republicii Moldova și până la etapa actuală s-a aflat în continuă evoluție și
reorganizare, cunoscând o variabilitate de statuturi și atribuții.
Astfel, în acest paragraf ne propunem să parcurgem cadrul instituțional al proprietății
administrative din Republica Moldova pentru a ne crea o opinie și a înțelege particularitățile
actualelor structuri de administrare a patrimoniului public bazându-ne pe studiul comparativ a
diferitor etape și de a remarca aspectele pozitive și negative ale unor experiențe care își au
repercusiunea și în prezent.
Astfel, după destrămarea Uniunii Sovietice, Republica Moldova s-a pomenit în situația
independenței și suveranității sale și în ceea ce privește proprietatea, trebuind să determine
15
Popescu, Corneliu-Liviu (1999), Autonomia locală şi integrarea europeană, Bucureşti: Ed. All Beck, p.33
13
oportunitățile create și modul lor de realizare. Astfel, prima autoritate cu competențe în ceea ce
privește administrarea proprietății publice a fost creat în 1991 și se numea Fondul Proprietății de
Stat. Adoptarea Legii cu privire la proprietate Nr. 627 din 04.07.1991 care reglementa, inclusiv
și instituția proprietății publice, ceea ce însemna crearea unui cadru instituțional care să
gestioneze domeniul respectiv. Legea în cauză, la art. 6, alin.(1) prevede că ” Departamentul
Privatizării, care este organul abilitat cu efectuarea privatizării, denumit în continuare organul
abilitat, realizează politica statului în domeniul privatizării şi exercită, în perioada de privatizare,
în numele Guvernului, funcţiile de proprietar al patrimoniului ce aparţine statului, în modul
stabilit şi în limitele competenţelor atribuite”. 16
Departamentul era organizat pe lângă
Ministerului Economiei și Reformelor. Astfel, analizând Regulamentele Ministerului Economiei
al Republicii Moldova, adoptate prin Hotărârea Guvernului Nr.272 din 22.04.1992 și Hotărârea
Guvernului Nr.8 din 12.01.1993, constatăm că acesta nu deținea atribuții directe și expres
reglementate de actele normative în domeniul administrării proprietății publice, aceste atribuții
fiind exercitate de Departamentul Privatizării și Administrării Proprietății de Stat într-un mod
autonom.
Guvernarea în exercițiu, datorită amploarei cu care se desfășura procesul de privatizare a
decis crearea unei autorități centrale de specialitate care să-l administreze, aceasta producându-se
prin fuzionarea Fondului Proprietății de Stat și Departamentului pentru privatizarea și
administrarea proprietății de stat în anul 1994. Astfel, conform Regulamentului Ministerului
Privatizării și Administrării Proprietății de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului Nr.718 din
23.09.1994, Ministerul își exercita atribuțiile în două domenii: cel al privatizării și cel al
administrării proprietății de stat, exercitând funcțiile de proprietar al patrimoniului statului și este
responsabil de organizarea desfăşurării procesului de privatizare şi de gestionare eficientă a
patrimoniului de stat, asigurând respectarea drepturilor şi intereselor patrimoniale legale ale
statului, persoanelor juridice şi fizice. Ministerul își realiza atribuțiile pentru organizarea
executării și executarea Programului de Stat de Privatizare în Republica Moldova pentru anii
1993-1994, primul fiind adoptat prin Hotărârea Parlamentului nr. 1333-XII din 12 martie 1993,
iar al doilea deja a ”îmbrăcat” forma Legii Nr.390 din 15.03.1995 cu privire la Programul de Stat
de Privatizare pentru anii 1995-1996, stabilind modalităţile de privatizare şi obiectele supuse
privatizării, mijloacele de procurare a patrimoniului de stat, înlesnirile acordate participanţilor
la privatizare, particularităţile privatizării în unele ramuri ale economiei. Apoi a urmat
Legea Nr. 1217 din 25.06.1997 cu privire la Programul de Privatizare pentru anii 1997-1998,
care era executat de către Departamentul Privatizării și Administrării Proprietății de Stat, care
16
Legea cu privire la privatizare Nr.627 din 04.07.1991// Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr.135-
136 din 09.12.1999
14
urma să asigure finalizarea, în principiu, prioritar contra mijloace băneşti, a
privatizării patrimoniului public, în restructurarea întreprinderilor privatizare, în redresarea
economiei şi îmbunătăţirea condiţiilor de trai ale populaţiei, în
modificarea rolului statului corespunzător cerinţelor economiei de piaţă, în reducerea
cheltuielilor statului de gestionare a economiei şi în încetarea treptată a subvenţionării
întreprinderilor nerentabile. Acțiunea Legii Nr.1217 din 25.06.1997 a fost prelungită pâna la
31.12.2006.
Astfel, procesul de administrare a patrimoniului public în perioada 1993-2006, s-a
desfășurat prin intermediul Programelor de Stat de Privatizare care erau aprobate de către
Parlament. Datorită proporțiilor pe care le aveau activitățile de privatizare, a fost aleasă drept
metodă de organizare care ar disciplina procesul, adoptarea unor programe structurate pe etape,
fiecare reprezentând o continuitate a celei precedente cu includerea particularităților etapelor
respective.
În anul 2002, se produce o nouă reorganizare a Departamentului Privatizării și
Administrării Proprietății de Stat în Departamentul Privatizării, care ulterior în anul 2005, din
nou se reorganizează în 2005 în Agenția Privatizare, iar în 2007 toate drepturile și obligațiile
Agenției Privatizare sunt succedate de către actuala Agenției a Proprietății Publice.
Analizând aspectul evolutiv al cadrului instituțional al proprietății publice ținem să
remarcăm unele particularități în ceea ce privește organizarea și statutul acestora.
Astfel, în perioada anilor 1991-2013, autoritatea centrală de specialitate responsabilă de
gestionarea patrimoniului public a fost una dintre cele mai flexibile în ceea ce privește
reorganizarea. Existența acesteia s-a perindat între 3 forme de organizare: departament, agenție și
minister. În cazurile în care aceasta exista cu statut de Departament sau Agenție, întotdeauna era
prezentă formularea ”pe lângă Ministerul Economiei”, însă toate regulamentele Ministerului
Economiei până la Regulamentul Ministerului Economiei și Comerțului aprobat prin Hotărârea
Guvernului Nr.908 din 25.08.2005, nu reglementau atribuții directe ale ministerului în domeniul
administrării patrimoniului de stat, ceea ce ne face să credem că până în anul 2005, autoritățile
centrale de specialitate cu competențe în gestionarea proprietății publice dețineau un grad de
autonomie față de Ministerul Economiei, cu toate că erau create ca structuri aferente acestuia.
Începând cu anul 2005, observăm că Ministerul Economiei preia responsabilitatea directă în ceea
ce privește domeniul gestionării, privatizării şi evidenţei patrimoniului public, precum şi
activităţii post-privatizaţionale, Agenția Privatizării, ulterior Agenția Proprietății Publice fiind
organizată, deja ”în subordinea Ministerului Economiei și a Comerțului”, deciziile fiind
coordonate cu Ministerul.
15
De asemenea, ținem să menționăm o particularitate importantă în ceea ce privește
competențele, astfel de la obținerea independenței și până în anul 2007 activitatea s-a realizat în
baza Programelor de Stat de Privatizare adoptate de către Parlament, care reglementau obiectele
și subiecții privatizării (lista obiectelor de stat supuse privatizării), modalitățile privatizării,
particularitățile privatizării în unele ramuri, etc., iar odată cu adoptarea Legii Nr.121 din
04.05.2007 privind administrarea și deetatizarea proprietății publice, modalitatea de gestiune a
patrimoniului public se modifică, Guvernul fiind autoritatea care deține calitatea de proprietar al
patrimoniului public, el aprobând listele bunurilor proprietate publică supuse privatizării, fiind
responsabil de organizarea activității în acest domeniu.
Aceasta s-a realizat în situația în care procesul de privatizare a scăzut în intensitate, iar
prioritar pentru Guvern a devenit obiectivul administrării proprietății rămase în proprietatea
statului, fie datorită dezinteresul sectorului privat pentru acele categorii de bunuri, fie datorită
mențirerii de către stat a dreptului de proprietate publică în sectoarele strategice (de exemplu
bunurile complexului termo-energetic). Activitatea de privatizare, de asemenea, constituie în
continuare un domeniul de activitate a Guvernului, Ministerului Economiei și respectiv a
Agenției Proprietății Publice în contextul obținerii veniturilor la bugetul de stat și eliberării
statului de necesitatea susținerii întreprinderilor de stat nerentabile.
Referitor la variația modului de organizare, agenție versus departament ținem să
menționăm că nu este o problemă de fond, aceste modificări realizându-se în temeiul unor
viziuni ale guvernelor, domeniul competențelor sau cel al statutului autorității publice
competente în administrarea patrimoniului public nefiind esențial modificat odată cu aplicarea
acestor schimbări, în acest sens putem invoca și tendința guvernanților de a prezenta realizarea
unei reforme prin operarea unor modificări structurale nefundamentale sau prin schimbarea
denumirilor autorităților publice.
De asemenea, ținem să urmărim evoluția conceptului de ”privatizare” utilizat în denumirile
autorităților administrației publice centrale, care în viziunea actuală nu mai este utilizat, optându-
se pentru conceptul ”deetatizării” proprietății publice. Astfel, conf. art.1 al Legii cu privire la
privatizare Nr.627 din 04.07.1991, ”privatizarea este un proces de transmitere a bunurilor ce
constituie domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, denumite în
continuare bunurile statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale, în proprietate privată, prin
modalităţile prevăzute de prezenta lege”.17
Iar conform Legii cu privire la administrarea și
deetatizarea proprietății publice Nr. 121-XVI din 04.05.2007, ”deetatizarea proprietății publice
reprezintă activitatea care include transmiterea patrimoniului public în proprietate privată în
17
Legea cu privire la privatizare Nr.627 din 04.07.1991// Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr.135-
136 din 09.12.1999
16
condițiile prezentei legi (privatizare), precum și transmiterea în concesiune, administrare
fiduciară, transmiterea întreprinderilor de stat în proprietatea unităților administrativ-teritoriale,
alte activități orientate spre diminuarea participării statului la administrarea proprietății”.18
Astfel, putem constata că în prezent se optează pentru un concept mai larg, decât cel al
”privatizării”, deetatizarea implicând mai multe metode de gestiune a proprietății publice pe
lângă transmiterea bunurilor în proprietate privată, cum ar fi concesiunea, contractul de
parteneriat public-privat, locațiunea, arenda, administrarea fiduciară, etc.
De asemenea în contextul cadrului instituțional al administrării proprietății publice pot fi
menționate practic toate autoritățile administrației publice centrale și autoritățile publice locale
de nivelul I și nivelul II. Autoritățile publice centrale de specialitate gestionează proprietatea
publică care ține nemijlocit de domeniul de activitate gestionat, a instituțiilor create de către
acestea și autorităților aflate în subordonare, autoritatea centrală de specialiate competentă în
domeniul administrării proprietății publice, în prezent Agenția Proprietății Publice, având un rol
centralizator și coordonator al procesului de administrare. Orice intenție de înstrăinare
(privatizare), includere a bunurilor în listele pentru a fi supuse privatizării sau de dare în
concesiune, fie alte modalități de utilizare, întreprinse de către ministere în privința patrimoniului
aflat în administrare este coordonat cu Agenția Proprietății Publice.
În ceea ce privește competențele autorităților administrației publice locale în administrarea
proprietății publice, în contextul descentralizării administrative și a autonomiei locale
gestionează conform interesului public al comunității patrimoniul acesteia. Astfel, conf. art.14,
alin.(2) lit.b) al Legii privind Administrația Publică Locală Nr.436 din 28.12.2006, consiliul
realizează următoarele competențe în ceea ce privește patrimoniul local: ”administrează bunurile
domeniului public și ale celui privat ale satului (comunei), orașului (municipiului)”, lit.c) ”decide
darea în administrare, concesionarea, darea în arendă ori locațiune a bunurilor domeniul public al
satului (comunei), orașului (municipiului), după caz, precum și a serviciilor publice de interes
local., în condițiile legii”, lit.d) ”decide vânzarea, privatizarea, concesionarea sau darea în arendă
ori în locațiune a bunurilor domeniului privat al satului (comunei), orașului (municipiului), după
caz, în condițiile legii”, lit.e) ”decide atribuirea și propune schimbarea destinației terenurilor
proprietate a satului (comunei), orașului (municipiului), după caz, în condițiile legii”.19
Astfel administrația publică locală se bucură de autonomie patrimonială în virtutea căreia
își gestionează patrimoniul de care dispune fără vreo imixtiune din partea autorităților publice
centrale.
18
Legea cu privire la administrarea și deetatizarea proprietății publice Nr.121 din 04.05.2007// Monitorul
Oficial al Republicii Moldova Nr.90-93 din 29.06.2007 19
Legea privind administrația publică locală Nr.436 din 28.12.2006//Monitorul Oficial Nr.32-35 din 09.03.2007
17
Cercetând instituția proprietății administrative prin prisma sistemului autorităților
administrației publice ce dețin competențe de administrare a acesteia putem concluziona că
acesta reprezintă unul dintre domeniile care a fost supus unui număr mare de schimbări
instituționale datorită schimbării necesităților și a actualității unor probleme, dar și datorită unor
interese care sunt determinate de caracterul și beneficiile economice ale proprietății publice.
Astfel, la etapa în care a demarat procesul de privatizare s-a optat pentru crearea Ministerului
Privatizării și Administrării Proprietății de Stat, iar în situația diminuării acestor activități,
consider logică și oportună crearea unei structuri în subordinea Ministerului Economiei cu
scopul realizării atribuțiilor acestuia pe segmentul respectiv. Procesul evolutiv a autorităților
competente în administrarea proprietății publice a avut la bază soluționarea problemelor
interdependente cu dezvoltarea economică și generală a societății, de trecere la sistemul
economiei de piață, aplicării principiului liberei concurențe.
18
CAPITOLUL II:
PARTICULARITĂȚI REFERITOARE LA EVIDENȚA ȘI INVETARIEREA
BUNURILOR PUBLICE
Una dintre obligațiile statului și a unităților administrativ-teritoriale este aceea ce ține de
evidența bunurilor care alcătuiesc domeniul public al acestora, context în care aceste autorități
au obligația de a efectua inventarul acestor bunuri și de a face înregistrarea bunurilor respective.
Dar simpla evidență a bunurilor din domeniul public prin inventarierea acestora, nu
reprezintă o simplă operațiune formală ci, după cum rezultă din dispozițiile legale, această
operațiune reprezintă prima fază care trebuie realizată pentru dobândirea dreptului de proprietate
publică asupra acestor bunuri. Rezultă așadar că simpla operațiune de inventariere a acestor
bunuri și înscrierea lor în evidența financiar-contabilă nu conduce automat la dobândirea
dreptului de proprietate publică asupra acestor bunuri.
2.1 Conținutul material al evidenței și inventarierii bunurilor publice
Pentru o bună gestionare a proprietăţii publice este necesară identificarea clară ale acesteia,
cu descrierea detaliată şi includerea lor într-un Inventar al Proprietăţii Publice complet. Odată
ce toate bunurile aflate în proprietate sau utilizate de către autoritățile publice locale vor fi
supuse inventarierii, administrația publică locală va putea determina care active publice sunt de
importanţă critică pentru satisfacerea necesităţilor sociale şi economice ale comunităţii locale. Pe
parcursul inventarierii va fi evaluată, de asemenea, starea proprietăţii publice. Prin intermediul
paşilor menţionaţi, APL va putea decide care bunuri trebuie păstrate şi întreţinute ulterior, şi care
bunuri pot fi date în locaţiune sau vândute pentru a obţine profit.
Inventarierea proprietăţii publice reprezintă fundamentul sistemului de gestionare a
proprietăţii publice. Odată finisată, inventarierea proprietăţii va fi transformată într-un Registru
al proprietăţii publice, care urmează a fi actualizat în fiecare an.
O problemă semnificativă comună, întâmpinată de toate autorităţile publice locale din
Moldova este lipsa titlurilor de proprietate publică pentru majoritatea activelor fixe pe termen
lung. Acest lucru este valabil pentru toate tipurile de active publice, însă prevalează în special
lipsa titlurilor de proprietate pentru terenuri, infrastructura socială, parcuri publice şi a
facilităţilor de recreere. Datele iniţiale au arătat că peste 70% din terenurile aflate în proprietatea
autorităților publice locale nu au acte legale, pe suport de hârtie, de confirmare a înregistrării, de
asemenea nu există informație ce s-ar referi la suprafaţa exactă, hotarul, valoarea, înlesnirile,
facilităţile, îmbunătăţirile unui anumit teren.
19
Analizând problemele existente cu privire la reflectarea corectă a proprietăţii/activelor
publice în bilanțul contabil al administrațiilor publice locale constatăm faptul că majoritatea
APL, care planifică implementarea Sistemului de Gestionare a Activelor Publice,20
nu au
înregistrate în bilanțul contabil o mare parte din proprietăţile/activele publice, inclusiv terenurile
pe care sunt amplasate clădirile administrative/sediile centrale ale APL.
Pentru a elabora un registru legitim al tuturor activelor publice, administraţia publică locală
trebuie să obţină de la Oficiul Central Cadastral documentele pe suport de hârtie care să
identifice fiecare proprietate publică. La moment, Oficiul Cadastral încasează o taxă pentru
fiecare document eliberat, care variază minim între 60 şi 80 lei.
Recomandare: În scopul arhivării şi evidenţei Proprietăţilor Publice, APL trebuie să
întreprindă acţiuni concrete, planificate pe etape pentru a obţine toată informaţia necesară cu
referire la activele publice în conformitate cu actele normative şi legale în vigoare.
La moment, APL nu deţin un registru sistematic al proprietăţii publice, atât pe suport de
hârtie, cât şi în format electronic. Astfel, fără un registru sistematic al proprietăţii publice este
imposibil de a urmări, monitoriza, justifica, controla activele publice şi respectiv adopta decizii
corecte privind gestionarea acestora. Lipsa informaţiei sistematizate şi integrate privind starea,
suficienţa, corespunderea, importanţa, cheltuielile operaţionale, întreţinerea şi sustenabilitatea
proprietăţii publice reprezintă un obstacol pentru o analiză profesionistă a eficienţei utilizării
acestora la prestarea serviciilor publice şi respectiv pentru procesul de implicare a cetățenilor în
administrarea locală. De asemenea, afectează negativ transparenţa procesului de adoptare a
deciziilor şi ignoră evaluarea pe termen lung a costurilor şi beneficiilor la nivel local.
O oportunitate remarcabilă pentru îmbunătăţirea şi optimizarea sistemului de gestionare a
proprietăţii/activelor publice este portofoliul de active al întreprinderilor municipale.
Proprietăţile/activele publice utilizate şi gestionate de către întreprinderile municipale nu sunt
înregistrate şi inventariate de către APL şi în cele mai dese cazuri nici nu sunt reflectate în
bilanțul contabil al APL. Întreprinderile municipale reprezintă entităţi comerciale şi respectiv
aplică metode de calcul a deprecierii proprietăţii/activelor publice în conformitate cu legislaţia în
vigoare privind reglementarea activităţii comerciale şi economice, altele decât cele aplicate de
autorităţile publice locale. Însă activele publice sunt 100% patrimoniul APL şi respectiv se află
în administrarea autorităţii executive locale, Consiliului Local şi în cele din urmă, a cetăţenilor
din localitatea respectivă. Sistemul profesional de gestionare a proprietăţii/activelor publice
20
Planul de gestionare a Patrimoniului Public la nivel local, document realizat cu suportul Agenţiei Statelor
Unite pentru Dezvoltare Internaţională (USAID) în cadrul Proiectului de Susţinere a Autorităţilor Locale din
Moldova (LGSP)
20
trebuie să cuprindă întreg portofoliul de proprietăţi/active publice, şi în special, proprietăţile
implicate în prestarea serviciilor publice.
Recomandare: Toate activele întreprinderilor municipale prestatoare de servicii trebuie
să fie supuse inventarierii, re-evaluate şi incluse în Registrul Patrimoniului Public al autorității
publice locale.
Inventarierea patrimoniului public şi perfectarea Registrului Patrimoniului Public va
asigura informaţia necesară şi datele pentru o analiză cost-beneficiu eficientă, în scopul sprijinirii
autorităţii executive şi deliberative a APL în procesul de adoptare a deciziilor privind gestionarea
proprietăţii/activelor publice.
Importanţa inventarieri proprietăţii publice este determinată de necesitatea de identificare a
acestora din cadrul portofoliului de proprietăţi, care sunt utilizate pentru exercitarea funcţiilor de
bază a APL sau ca proprietate în surplus. Inventarierea inițială poate fi consumatoare de resurse,
însă ulterior costurile vor fi compensate în mod semnificativ de administrarea eficientă a
activelor publice şi va contribui la îmbunătățirea structurii de cheltuieli și venituri asociate
proprietăţilor publice. Standardizarea documentelor de inventariere va contribui la reducerea
costurilor de inventariere. Aceste instrucţiuni oferă un proces standardizat procesului de
inventariere descris în Registrul Proprietăţii Publice.
În scopul gestionării eficiente a proprietăţii publice, acestea ar trebui clar identificate şi
incluse într-un Inventar Integrat al Proprietăţii/Activelor Publice. Odată ce toate activele aflate în
proprietate sau utilizate de către autoritatea publică locală, vor fi supuse inventarierii, autoritatea
executivă va putea determina care active sunt de importanţă majoră pentru necesităţile sociale şi
economice ale comunităţii locale. La acea etapă, va fi evaluată starea curentă a
proprietăţii/activelor publice. Astfel, Primăria poate decide care active trebuie păstrate şi
întreţinute în continuare, la ce costuri şi care active publice pot fi date în locaţiune sau vândute
pentru a obţine venit, cu condiţia respectării prevederilor cadrului legal.
Autorităţile publice locale trebuie să fie bine informate cu privire la activele aflate în
proprietatea lor sau de care acestea sunt responsabile, astfel încât activele publice să poată fi
utilizate pentru a asigura cea mai bună calitate şi cantitate a serviciilor publice şi pentru a putea
adopta cele mai optime decizii financiare şi economice. O Primărie nu poate gestiona în mod
eficient un bun pentru care nu dispune de informaţii complete şi nici nu poate avea o viziune
clară despre modul cum bunurile (activele) publice trebuie să funcţioneze împreună pentru a
asigura dezvoltarea eficientă a unei comunităţi.
APL dispun de active care pot fi utilizate pe larg în interesul comunităţii locale la costuri
eficiente, la fel, ar putea exista şi active publice în surplus pe care Primăria le-ar putea da în
locaţiune sau vinde. Deţinerea unui inventar organizat al tuturor activelor publice va permite
21
Primăriei să obţină rapid o imagine privind patrimoniul public, de care aceasta dispune şi/sau
este utilizat de APL; inclusiv care din aceste bunuri sunt necesare pentru a presta servicii de
calitate cetăţenilor.
Pentru a concentra informaţia detaliată cu privire la fiecare activ public, fie aflat în
proprietate sau în întrebuinţare, autoritatea publică locală trebuie să elaboreze un sistem de
evidenţă pe suport de hârtie și în formă electronică. Dacă datele din registrul pe suport de hârtie
şi electronic nu corespund, datele din registrul pe suport de hârtie se consideră autentice.
Sistemul de evidenţă pe suport de hârtie este destul de simplu de organizat şi trebuie să asigure
un Registru strict al proprietăţii publice inclusiv fișa de inventar pentru fiecare bun/activ.
Sistemul electronic de evidenţă poate fi format dintr-un registru de lucru organizat cu ajutorul
MS Excel sau bazei de date în MS Access, numit Registrul Proprietăţii/Activelor Publice.
2.2 Izvoarele evidenței și inventarierii bunurilor publice
Prezența unui cadru juridic adecvat, care ar reglementa suficient de clar formele de
gestionare a proprietății unităților administrativ-teritoriale și relațiile cu alte subiecte de drept, va
permite utilizarea efectivă și autonomă a resurselor locale. În special, această legislație trebuie să
permită o delimitare clară între proprietatea statului şi a unităților administrativ-teritoriale; între
bunurile domeniului public și domeniului privat; între regimurile de drept public și de drept
privat, aplicabile diferitor categorii de bunuri. Autoritățile publice locale trebuie să posede
dreptul real și efectiv de a ataca în mod direct în instanța de judecată competentă, orice act ce
contravine intereselor patrimoniale ale colectivității locale.
Legea fundamentală a unui stat este Constituția. Prevederile acestui act legislativ sunt
superioare tuturor celorlalte acte normative. Respectiv, prevederile constituționale privind
autonomia locală în special, au avut și au o importanță deosebită în stabilirea și apărarea
drepturilor și intereselor colectivităților locale, inclusiv celor patrimoniale. În prezent,
Constituția constituie o barieră serioasă pentru abuzurile venite din partea celor ce au dorit și
doresc în continuare să micșoreze sau chiar să lichideze autonomia locală în R. Moldova.
Constituția prevede un șir de garanții ale autonomiei locale, printre care se regăsește art.
109, care prevede principiile de bază ale autonomiei locale (descentralizării, eligibilității
autorităților administrației publice locale) și că autonomia privește atât organizarea, cât și
gestiunea colectivităților pe care le reprezintă. La art. 112, se comunică că consiliile locale și
primarii activează, în condițiile legii, că autoritățile administrative autonome își rezolvă treburile
publice locale din sate și orașe. În cadrul art. 113, se prevede că raporturile dintre autoritățile
22
publice locale au la bază principiile autonomiei, legalității și colaborării. Din punct de vedere
patrimonial, aceasta înseamnă că în privința tuturor problemelor legate de gestionarea
patrimoniului UAT, autoritățile locale posedă o competență decizională exclusivă și deplină, iar
rolul autorităților centrale (raionale) se rezumă la supravegherea legalității actelor emise de
autoritățile locale, în conformitate cu procedurile stabilite de lege. Iar art. 127, stipulează că
proprietatea este ocrotită de stat și că proprietatea publică aparține statului si unităților
administrativ-teritoriale. Prin urmare, UAT de rând cu statul, sunt titulare a dreptului de
proprietate publică, beneficiind în mod deplin de toate atributele proprietarului.
În 2002 s-a adoptat un nou Cod Civil. Acesta conține câteva prevederi absolut noi și
fundamentale pentru practica juridică din Republica Moldova în privința reglementării
raporturilor patrimoniale ale statului şi unităților administrativ-teritoriale.
Așadar la art.179 este reglementat statutul juridic al întreprinderii de stat şi întreprinderii
municipale; la al.1) al art. 194 se conțin prevederi referitoare la răspunderea civilă a Republicii
Moldova și a UAT în sensul răspunderii lor cu toate bunurile ce le aparțin cu drept de
proprietate privată și că Republica Moldova nu poartă obligațiile unităților administrativ-
teritoriale, iar acestea nu poartă răspundere pentru obligațiile Republica Moldova. Astfel s-a
recunoscut că:
• statul și unitățile administrativ teritoriale sunt titulare a dreptului de proprietate privată;
• răspunderea unităților administrativ-teritoriale pentru obligațiile asumate are caracter
independent;
• unitățile administrativ-teritoriale au dreptul de a participa de sine stătător la raporturile
juridice patrimoniale și că există necesitatea posedării de către acestea a unui anumit patrimoniu.
La articolul 296 (al.1) din Codul Civil, stabilește că bunurile ce aparțin statului sau
unităților administrativ-teritoriale fac parte din domeniul privat dacă, prin lege sau în modul
stabilit de lege, nu sunt trecute în domeniul public. La alineatul 2 se stabilesc câteva criterii de
atribuire a bunurilor la domeniul public. Așadar, din domeniul public al statului sau UAT, fac
parte bunurile determinate prin lege sau care prin natura lor sunt de uz sau de interes public
(afectarea bunului la un serviciu public sau la orice activitate, care satisface nevoile colectivității
fără a presupune accesul nemijlocit al acesteia la utilizarea bunului conform destinației
menționate). La alineatul 3 se enumeră bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietății
publice acestea fiind: bogățiile de orice natură a subsolului; spațiul aerian; apele și pădurile
folosite în interes public; resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental; căile
de comunicație; alte bunuri stabilite prin lege.
Alineatul 4 al articolului 296, vorbește despre regimul juridic de drept public aplicabil
bunurilor din domeniul public, ele fiind inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, precum și
23
despre dreptul de proprietate asupra acestor bunuri, acesta ne stingându-se prin neuz și nu poate
fi dobândit de terți prin uzucapiune.
Noua lege privind administrația publică locală (nr. 436/2006), conține un șir de prevederi
importante la capitolul reglementarea raporturilor patrimoniale, acestea asemănându-se cu
prevederile Legii cu privire la administrația publică locală din 2003, (în special, art. 74-77 ale
legii APL 2006 și art. 81-84 ale legii APL 2003). La art. 3 se stipulează că AP în unitățile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale și că autoritățile
locale beneficiază de autonomie financiară și au dreptul la inițiativă în tot ce privește
administrarea treburilor publice locale. Articolul 4 relevând că unitatea administrativ-teritorială
este persoană juridică de drept public și dispune de patrimoniu în condițiile legii.
În articolul 74, găsim noțiunea de patrimoniu al UAT, ulterior menționându-se că acesta se
constituie din bunurile care aparțin domeniului public și privat al acestora. Această lege mai
prevede că bunurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și
insesizabile și că bunurile care aparțin unităților administrativ-teritoriale fac parte din
domeniul lor privat dacă, prin lege sau în modul stabilit de lege, nu sunt transferate în domeniul
public de interes local.
Art. 76 prevede categoriile de bunuri ce fac parte din domeniul privat al unităților
administrativ-teritoriale acestea fiind bunurile care aparțin domeniului public al acestora. De
asemenea, din domeniul privat pot face parte și bunurile dobândite de unitățile
administrativ-teritoriale în condițiile legii.
Criteriile de plasare a bunurilor în domeniul public local sunt prevăzute la art.75: bunurile
determinate de lege, precum și bunurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
local. La alineatul 4 al aceluiași articol se prevede posibilitatea consiliului local de a decide,
potrivit legii, transferarea bunurilor din domeniul privat al unităților administrativ teritoriale în
domeniul public de interes local al acesteia, precum și invers.
În cadrul articolului 77 se reflectă aspecte de o importanță majoră pentru regimul juridic al
proprietății unităților administrativ-teritoriale așa ca: inventarierea și modalitatea de administrare
a bunurilor proprietate municipală. În mod special, se prevede: inventarierea anuală a bunurilor
proprietate a unităților administrativ teritoriale și raportarea asupra situației lor consiliilor
respective; competența consiliilor locale de a decide ca bunurile care aparțin domeniului public
de interes local să fie date în administrarea întreprinderilor municipale și instituțiilor publice,
să fie concesionate, închiriate sau arendate; că înstrăinarea, concesionarea, arenda și locațiunea,
cu excepția locațiunii imobilelor de locuit, se fac prin licitație publică, organizată în condițiile
legii; înstrăinarea bunurilor care aparțin domeniului privat al satelor (comunelor) și orașelor
(municipiilor), raioanelor, schimburile de terenuri, delimitarea, partajul sau trecerea bunurilor
24
dintr-un domeniu în altul, renunțarea la drepturi sau recunoașterea de drepturi și obligații se fac
prin decizia consiliului local, în temeiul rezultatelor expertizei.
Prin urmare, înstrăinării sunt supuse bunurile domeniului privat al UAT și nicidecum cele
ale domeniului public.
Un alt act legislativ și primul prin care s-a încercat într-o măsură mai mare a aborda
problema proprietății unităților administrativ-teritoriale prin prisma autonomiei locale, este
Legea cu privire la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale. Aceasta
conține un șir de prevederi juridice ce asigură protecția competențelor autorităților publice locale
contra implicării abuzive din partea organelor centrale de stat. De asemenea se vorbește despre:
- modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate de către UAT;
- procedura de transmitere a bunurilor de la un subiect al proprietății publice la altul;
- posibilitatea atacării în judecată a refuzurilor neîntemeiate de a transmite un bun în
proprietatea unităților administrativ-teritoriale;
- obligativitatea inventarierii;
- delimitarea și evidența proprietății UAT.
Inițial, această lege a fost planificată a fi actul normativ principal de reglementare a
raporturilor patrimoniale ale unităților administrativ-teritoriale. Dar cât de straniu nu ar părea pe
parcursul a 11 ani de la adoptarea ei, se demonstrează că o mulțime de prevederi rămân totuși
inaplicabile și chiar învechite deja. Aceasta, în mod normal a dus în practică la o aplicare redusă
și selectivă a acestei legi.
Printre prevederile de bază ale acestei legi care și-au păstrat actualitatea pentru
identificarea unui sistem modern și efectiv de raporturi patrimoniale ale unităților administrativ-
teritoriale se enumeră: art. 1, care stabilește că proprietatea publică a UAT este una dintre
formele proprietății publice; că proprietatea publică a UAT se constituie din patrimoniul ce
aparține UAT respective: satului, comunei, orașului, municipiului, județului, unității teritorial
autonome Găgăuzia și că patrimoniul UAT este format din bunurile domeniului public și privat.
Când facem referire la articolele 3 și 4, menționăm obiectele care pot fi în proprietatea
unităților administrativ-teritoriale și subiectele proprietății unităților administrativ-teritoriale; la
articolul 8, se prevede că transmiterea bunurilor în proprietatea unităților administrativ-
teritoriale și transmiterea din proprietatea unităților administrativ-teritoriale în proprietatea
statului, se face numai cu acordul exprimat al consiliului local.
Această lege, la articolele 13 și 14, prevede termene și responsabilități concrete de luare
în evidență, inventariere și delimitare a proprietății unităților administrativ-teritoriale. În prezent,
Republica Moldova întâmpină așa probleme ca: lipsa evidenței sistematice și corecte a
proprietății UAT; nerealizarea delimitării adecvate a proprietății unităților administrative de
25
proprietatea statului, în conformitate cu legea; inaplicabilitatea normelor privind dreptul
autorităților publice locale de a solicita transmiterea în proprietatea publica a UAT respective a
bunurilor imobile, care sunt situate pe teritoriul ei și folosite în interesul colectivității locale
respective, iar în caz de refuz de a transmite un bun dintr-o formă de proprietate publică – de a
ataca acest refuz în instanța de judecată.
În anul 2007, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea cu privire la terenurile
proprietate publică și delimitarea lor. După cum ştim, vânzarea și darea în arenda a
terenurilor, reprezintă una din sursele principale ale bugetului local, respectiv, delimitarea și
stabilirea terenurilor proprietate a unităților administrativ-teritoriale este foarte importantă pentru
crearea și dezvoltarea unor resurse materiale stabile și suficiente pentru satisfacerea necesităților
generale ale colectivității locale. În șirul prevederilor de bază ale acestei legi, se includ: Art. 1,
care stipulează că proprietatea publică asupra terenurilor poate fi:
• de interes național – proprietatea aparține statului;
• de interes local – proprietatea aparține unităților administrativ-teritoriale.
În cadrul art. 3 se prevede modul de delimitarea a terenurilor proprietate publică prin
identificare și formare a terenurilor proprietate publică a unităților administrativ teritoriale; în
articolele 4-8 stabilesc anumite criterii de delimitare a terenurilor proprietatea statului de
terenurile proprietatea unităților administrativ teritoriale; articolul 6 prevede că terenurile din
proprietatea publică a statului pot fi transmise în proprietatea publică a unităţii administrativ-
teritoriale prin hotărâre de Guvern, cu acordul autorităţi administraţiei publice locale, iar trecerea
terenurilor din proprietatea publică a unităţii administrativ-teritoriale în proprietatea statului se
face, la propunerea Guvernului, prin decizie, după caz, a consiliului local. Totodată trecerea
terenurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul
lor public se face prin hotărâre de Guvern sau, după caz, prin decizie a consiliului local, iar
trecerea terenurilor din domeniul public în domeniul privat se face prin hotărâre de Guvern sau,
după caz, prin decizie a consiliului local. Terenurile de uz public pot fi trecute în domeniul privat
doar dacă nu mai sunt destinate uzului public.
Constatăm că, spre diferență de legea privind terenurile proprietate publică delimitarea lor,
această lege, este adaptată la noul concept de proprietate a UAT, reflectată de Codul Civil și
Legea privind administrația publică locală. În special, se face diferențiere între terenurile
domeniului public și domeniului privat ale proprietății statului și unităților administrativ-
teritoriale. În așa mod fiind evitate confuziile privind regimurile juridice aplicabile diferitor
categorii de terenuri.
Analizând prevederile Constituției R. Moldova (art. 109 și 127 al. 3), prevederile Codului
Civil (art. 194 și 296) și prevederile Legii privind administrația publică locală (art.74-77), se
26
poate constata că autorităților locale trebuie să le aparțină competența în tot ceea ce privește
posesia, folosința și dispoziția patrimoniului public local. Însă acestea, nu au abilitat alte organe
centrale cu efectuarea privatizării patrimoniului ce revine unității administrativ-teritoriale
respective.
2.3 Conținutul instituțional al evidenței și inventarierii bunurilor publice
Proprietatea administrativă reprezintă o categorie foarte importantă din punct de vedere
economic și datorită acestui fapt poate fi obiectul unor abuzuri și delapidări, ceea ce este
inadmisibil în situația în care esența acesteia este utilizarea în interesul general, cauză pentru care
există necesitatea unui management eficient din partea unor autorități publice care ar asigura
accesul cetățenilor la utilizarea acestora, ar apăra interesele statului, respectiv a cetățenilor, în
procesul de exploatare a acestor bunuri și ar contribui la o posibilă sporire a patrimoniului
statului. Analiza statutului Agenției Proprietății Publice ne va permite să înțelegem dacă
această autoritate este necesară, dacă este necesară în modul în care își are organizarea la etapa
actuală, dacă atribuțiile acordate prin lege sunt suficiente, dacă modul de activitate corespunde
cu satisfacerea scopului propus prin înființarea prezentei autorități, trasarea unor perspective cu
privire la evoluția ulterioară a acestei verigi din cadrul sistemului autorităților administrației
publice, precum și alte aspecte ce vizează locul și rolul acesteia.
Conform art.12 alin.(1) al Legii cu privire la Guvern Nr.64 din 31.05.1990 ”Guvernul
exercită, din însărcinarea Parlamentului, funcţiile de proprietar al patrimoniului statului,
creează condiţiile necesare pentru dezvoltarea tuturor tipurilor de proprietate”21
, având la
dispoziție organe centrale de specialitate. În ceea ce privește gestionarea patrimoniul statului este
vorba despre Ministerul Economiei care pentru realizarea misiunilor sale îmbină în organigramă
direcții, iar conform Hotărârii Guvernului Nr.690 din 13.11.2009 pentru aprobarea
Regulamentului privind organizarea și funcționarea Ministerului Economiei, structurii și
efectivului-limită ale aparatului central al acestuia, Ministerul exercită atribuții specifice prin
intermediul instituțiilor aflate în subordine și coordonare. De asemenea, conform art.14 alin.(3)
din Legea Nr.98 din 04.05.2012 privind administrația publică centrală de specialitate, ”agenția
este o structură organizațională separată în sistemul administrativ al unui minister, care se
constituie pentru exercitarea funcțiilor de gestionare a anumitor subdomenii sau sfere din
domeniile de activitate a ministerului”.22
Prin urmare, Agenția Proprietății Publice reprezintă un
21
Legea cu privire la Guvern Nr.64 din 31.05.1990//Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr.131-133 din
26.09.2009 22
Legea privind administrația publică centrală de specialitate Nr.98 din 04.05.2012//Monitorul Oficial al
Republicii Moldova Nr.160-164 din 03.08.2012
27
organ central de specialitate al administrației publice și își desfășoară activitatea în subordinea
Ministerului Economiei, ceea ce îi determină statutul, comparativ, de exemplu cu Agenția Relații
Funciare și Cadastru, care se află în subordinea directă a Guvernului, directorii agențiilor
subordonate ministerelor fiind numiți și destituiți prin ordinul miniștrilor respectivi care îi
patronează, nefiind membri ai guvernului spre deosebire de directorii generali ai agențiilor create
pe lângă Guvern, care sunt numiți și destituiți prin ordinul prim-ministrului Republicii Moldova,
aceștia din urmă fiind membri ai Guvernului. De asemenea, o particularitate a statutului
agențiilor create în subordinea ministerelor, și respectiv a Agenției Proprietății Publice este
stabilitatea față de factorul politic, în cazul demiterii Guvernului, conducătorii acestor instituții
rămân în funcții, ceea ce în opinia noastră este binevenit în ceea ce privește administrarea
proprietății publice, deoarece este păstrată continuitatea și este garantat cel puțin un minim de
organizare.
În scopul realizării politicii statului în domeniul încredințat, Agenția Proprietății Publice
dispune de o anumită structură organizatorică, care este prezentată în anexa Nr.1, fiind adoptată
prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea structurii, efectivului-
limită și Regulamentului Agenției Proprietății Publice de pe lângă Ministerul Economiei și
Comerțului Nr.1008 din 10.09.2007. Astfel, Agenția Proprietății Publice este condusă de un
director, care are un vicedirector și nouă direcții în subordine. Conform Regulamentului
Agenției, atribuțiile acesteia sunt clasificate pe domenii, fiecare subdiviziune a Agenției fiind
responsabilă de exercitarea lor.
Astfel, Direcția administrarea proprietății publice exercită drepturile ce decurg din
calitatea de acționar în numele statului, desfășoară împreună cu Ministerul Economiei, activități
ce țin de recunoașterea dreptului de proprietate asupra patrimoniului Republicii Moldova pe
teritoriul altor state și invers, permite darea în locațiune a bunurilor, comercializarea activelor
neutilizate în procesul tehnologic sau casarea lor în întreprinderile din gestiune, exercită funcțiile
de deținător al acțiunilor în societățile comerciale cu capital integral sau parțial de stat, precum și
alte atribuții.
Direcția evidența patrimoniului public și analiză financiară este responsabilă de ținerea
evidenței proprietății publice, fiind deținătorul Registrului patrimoniului public. De asemenea,
aceasta asigură evaluarea patrimoniului public, în scopul determinării cotei statului, în cazul
fondării societăților comerciale, precum și în cazul calculării prețului patrimoniului public supus
privatizării; întocmește, de comun acord cu Ministerul Economiei și Comerțului, proiectul listei
bunurilor proprietate publică nepasibile de privatizare și a celor propuse spre concesiune și
administrare fiduciară, precum și alte atribuții.
28
Direcția privatizare gestionează procesul de privatizare a proprietății statului, întocmind
împreună cu Ministerul Economiei proiectul listei bunurilor proprietate publică de stat supuse
privatizării, pentru prezentare Guvernului; încheie contracte de vânzare-cumpărare în cazul
privatizării bunurilor proprietate publică, precum și a terenurilor proprietate publică; stabilește,
de comun acord cu Ministerul Economiei și Comerțului, modalitatea de expunere la vânzare a
patrimoniului supus privatizării, precum și alte activități legate de domeniul privatizării
proprietății publice.
Direcția postprivatizare din cadrul Agenției Proprietății Publice ține evidența și exercită
controlul îndeplinirii clauzelor contractuale asumate de cumpărători prin contractele de vânzare-
cumpărare a patrimoniului public, organizează procedura de pregătire a procesului de convertire
în acțiuni a datoriilor societăților pe acțiuni față de stat, acordă asistență metodologică
întreprinderilor privatizate, etc.
Direcția juridică este responsabilă de apărarea intereselor statului conform domeniilor
sale de activitate, înaintând, în interesul statului acțiuni în instanțele de judecată, privind
rezilierea contractelor și contestarea acțiunilor nelegitime din domeniile de activitate. Activitatea
Direcției respective se bazează pe participarea la soluționarea în instanțele de judecată a litigiilor
ce țin de apărarea drepturilor patrimoniale ale statului.
Direcția parteneriat public privat coordonează iniţierea şi realizarea parteneriatelor
publice-private la nivel naţional; identifică potenţialele parteneriate publice-private în baza
informaţiilor transmise de partenerii publici şi facilitează contactele între aceştia şi potenţialii
parteneri privați; identifică obiectivele proiectelor de parteneriat public-privat de interes naţional
şi elaborează cerinţe generale privind selectarea partenerului privat, condiţiile parteneriatului
public-privat, înaintîndu-le spre aprobare; elaborează şi propune spre aprobare lista bunurilor
proprietate a statului şi lista lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse pentru
parteneriatul public-privat.
De asemenea, Agenția Proprietății Publice mai include în organigramă subdiviziunile
comune tuturor autorităților publice, cum sunt Direcția contabilitate și finanțe și Direcția
administrativă și secretariat.
În ceea ce privește raporturile Agenției Proprietății Publice cu alte organe din sistemul
administrației publice putem menționa că aceasta participă la diverse categorii de relații: de
subordonare, de cooperare și mai puțin relații conducere și control în raport cu alte autorități
publice. Relațiile de subordonare care vizează Agenția Proprietății Publice se referă la statutul ei
de autoritate creată în subordinea Ministerului Economiei, ceea ce ce poate fi dedus și din
Regulamentul Agenției Proprietății Publice, unde în cazul exercitării celor mai importante
atribuții se menționează sintagma ”de comun acord cu Ministerul Economiei”. Astfel, de
29
exemplu, în chestiunile ce țin de fondarea și/sau lichidarea întreprinderilor de stat și a societăților
comerciale cu cota de participare a statului, asigurarea transmiterii proprietății publice rămase în
gestiunea economică a întreprinderilor integral sau parțial privatizate, participarea la
administrarea întreprinderilor de stat, societăților comerciale cu capital de stat ori cu capital de
stat și privat, și alte activități, Agenția necesită concordarea acțiunilor sale cu autoritatea
ierarhică- Ministerul Economiei.
În ceea ce privește relațiile de colaborare a Agenției Proprietății Publice, acestea sunt mai
diverse, la pct.5 al Regulamentului Agenției Proprietății Publice se menționează că ”în domeniile
sale de activitate, Agenția colaborează cu organele centrale de specialitate ale administrației
publice și autoritățile administrației publice locale, precum și cu organismele internaționale”.23
Astfel, mecanismul administrării și evidenței patrimoniului public în Republica Moldova se
realizează prin intermediul autorităților administrației publice centrale de specialitate sau locale
la balanța cărora se află bunurile publice, în acest caz având loc o cooperare între Agenția
Proprietății Publice, ministerele de resort și organele administrației publice locale. De exemplu,
pct.8 lit. j) din Regulamentul Agenției prevede că ”agenția prezintă anual Guvernului raportul
generalizator privind administrarea proprietății publice în baza rapoartelor anuale înaintate de
către organele centrale de specialitate ale administrației publice”24
sau pct.9 lit.h) al aceluiași
regulament: ”întocmește la propunerea organelor centrale de specialitate și autorităților
administrației publice locale, proiectele de liste ale bunurilor proprietate publică propuse pentru
concesiune ori spre administrare fiduciară, precum și a proiectului listei bunurilor pasibile de
restructurare sau de lichidare, pentru prezentare Guvernului”25
, situații de colaborare a Agenției
Proprietății Publice, atribuția stipulată la lit.h) având și unele elemente de control din partea
Agenției.
Referitor la relațiile de conducere la care participă Agenția Proprietății Publice în raport cu
alte autorități publice, aceasta nu are autorități subordonate, însă exercită atribuții de conducere
în privința întreprinderilor de stat în privința cărora are calitatea de fondator.
Activitatea Agenției Proprietății Publice este finanțată din contul mijloacelor bugetului de
stat, prin intermediul Ministerului Economiei, conform bugetului de stat având drept scop
acoperirirea cheltuielilor curente ale instituției. Făcând o comparație a dinamicii surselor
23
Hotărârea Guvernului cu privire la aprobarea structurii și efectivului-limită și Regulamentului Agenției
Proprietății Publice de pe lângă Ministerul Economiei și Comerțului Nr.1008 din 10.09.2007//Monitorul
Oficial al Republicii Moldova Nr.146-148 din 14.09.2007 24
Hotărârea Guvernului cu privire la aprobarea structurii și efectivului-limită și Regulamentului Agenției
Proprietății Publice de pe lângă Ministerul Economiei și Comerțului Nr.1008 din 10.09.2007//Monitorul
Oficial al Republicii Moldova Nr.146-148 din 14.09.2007 25
Ibidem
30
financiare alocate Agenției din bugetul de stat începând cu anul 2009, (vezi anexa Nr.2), până în
anul 2012 putem constata o tendință de creștere a acestor mijloace, care este fundamentată pe
creșterea salariilor funcționarilor.
Domeniul gestionat de Agenția Proprietății Publice face obiect al Programului de activitate
al Guvernului Republicii Moldova ”Integrarea europeană: Libertate, Democrație, Bunăstare”
2011-2014, obiectivele de guvernare acceptate în domeniul administrării și deetatizării
proprietății publice fiind: continuarea procesului de privatizare a patrimoniului de stat din
domeniile liberalizate, în baza licitațiilor deschise, anunțate și transparente; implementarea
metodelor progresiste de deetatizare și administrare a proprietății publice; dezvoltarea și
valorificarea mecanismului parteneriatului public-privat drept instrument de deetatizare.
Astfel, conform Raportului privind implementarea Programului de activitate a Guvernului
”Integrarea Europeană: Libertate, Democrație, Bunăstare”2011-2014, în perioada 14 ianuarie
2011-14 ianuarie 2012, în ceea ce privește continuarea procesului de privatizare a patrimoniului
de stat bugetul de stat a fost suplinit cu 308,5 mln lei punându-se ca obiectiv ca până la sfârșitul
anului 2014 această cifră să crească până la 1,5 miliarde lei. Nu putem să ne expunem cu privire
la cât de reală este obținerea acestor din moment ce există multe întreprinderi cu capital de stat
majoritar, fie cele în care statul deține acțiuni care nu sunt competitive și pe care statul nu poate
să le deetatizeze, deoarece în situația în care se află nu prezintă interes pentru investitori,
Guvernul, respectiv Agenția Proprietății Publice au gândit punerea în aplicare a mecanismului
”public-privat”, care ar privi o colaborare dintre ambele sectoare, sectorul privat având calitatea
de investitor. În ceea ce privește dezvoltarea parteneriatelor publice-private, conform raportului
menționat anterior, situația este la o etapă inițială, Direcția Parteneriat Public-Privat din cadrul
Agenției Proprietății Publice a fost creată abia în anul 2009, prognozându-se către anul 2014
existența a 10 parteneriate funcționale, existând un Registru de evidență a acestora. În acest sens,
Agenția Proprietății Publice, la etapa actuală lucrează la crearea cadrului normativ, asigurarea
condițiilor și acordarea asistenței în ceea ce privește inițierea proiectelor de parteneriat public-
privat.
De asemenea, în contextul obiectivului de continuare a procesului de privatizare a
patrimoniului de stat în domeniile liberalizate, Agenția, în perioada 14 ianuarie 2011-14 ianuarie
2012 a organizat 5 runde de licitații ”cu strigare” la Bursa de Valori, 5 concursuri investiționale,
5 concursuri comerciale, 5 licitații ”cu strigare” și 5 licitații ”cu reducere”.
Astfel, putem constata că prin activitatea sa, Agenția Proprietății Publice, contribuie la
realizarea programului de guvernare în domeniul administrării și deetatizării proprietății publice,
activitatea acesteia putând fi calificată drept satisfăcătoare.
31
Ținem să menționăm problemele și factorii ce influențează negativ asupra eficienței
activității Agenției Proprietăți Publice, cum ar fi: volumul de lucru care depășește nivelul
rezonabil, ponderea mare a sarcinilor urgente, complexitatea sporită a activităților Agenției,
sporirea numărului petițiilor, însărcinărilor și solicitărilor cu termen de realizare neadecvat
complexității acestora, accesul redus la informația relevantă de la alte instituții, necesară pentru
implementarea calitativă a politicilor, nivelul redus de remunerare caracteristic sectorului bugetar
etc.
32
CAPITOLUL III:
PROCEDEE PRIVIND PROTECȚIA PROPRIETĂȚII PUBLICE
3.1 Mijloace de apărare a proprietății publice
Chiar dacă există garanții ale dreptului de proprietate publică în diverse ramuri ale
dreptului, cele mai multiple sunt garanțiile reglementate de dreptul civil. Din punct de vedere al
dreptului civil, mijloacele de apărare a dreptului de proprietate au fost definite ca fiind totalitatea
acțiunilor în justiție prin care titularul dreptului solicită instanței de judecată să pronunțe
hotărâri în scopul de a înlătura orice atingere sau încălcare a dreptului său,26
fie ca acțiuni prin
care proprietarul tinde să înlăture atingerile aduse dreptului său și să ajungă la restabilirea
lui.27
Doctrina a clasificat mijloacele de apărare a dreptului de proprietate în două categorii:
mijloace juridice nespecifice de apărare a dreptului de proprietate;
mijloace juridice specifice de apărare a dreptului de proprietate.
Mijloacele juridice nespecifice, denumite și indirecte, sunt acele mijloace care au ca
obiectiv principal, apărarea unui drept de creanță, care ia naștere și se realizează pe temeiul
dreptului de proprietate. Apărând un drept de creanță, care se întemeiază pe dreptul de
proprietate, în final se ajunge la apărarea dreptului de proprietate. Intră în această categorie:
acțiunile născute din contracte, în legătură cu executarea lor, cu răspunderea pentru neexecutare,
acțiuni în repararea prejudiciilor cauzate prin fapte ilicite, acțiuni rezultate din îmbogățirea fără
justă cauză precum și acțiunile în anularea sau nulitatea actelor juridice.
Mijloacele juridice specifice, denumite și directe, sunt acele mijloace care au ca obiectiv
principal, apărarea dreptului de proprietate sau a altui drept real. Acțiunile reale, ca mijloace
directe de apărare a dreptului de proprietate, au fost clasificate la rândul lor, în două categorii:
acțiuni petitorii și acțiuni posesorii.28
Acțiunile petitorii, sunt acele acțiuni prin exercitarea cărora se tinde la apărarea dreptului
de proprietate sau a altui drept real și numai titularul dreptului real înălcat sau contestat, poate fi
reclamant într-o acțiune petitorie. Intră în această categorie de acțiuni – acțiunea în grănițuire,
acțiunea în prestație tabulară, acțiunea negatorie, acțiunea confesorie și acțiunea în revendicare.
26
L.Pop, Dreptul de proprietate și dezmembrămintele sale, Ed.Lumina Lex, București, 1996, p.282 27
C.Bîrsan, Drept civil.Drepturi reale principale, Ed.All Beck, București, 2001, p.199 28
E.Marin, Apărarea dreptului de proprietate și al dezmembrămintelor sale în proiectul Codului Civil,
http://drept.ucv.ro/RSJ/Articole/2006/RSJ2/0208MarinEugenia.pdf
33
Acțiunile posesorii sunt acele acțiuni prin exercitarea cărora se tinde la apărarea sau
redobândirea unui fapt material, acel al posesiei, fără a se pune în discuție dreptul de proprietate
al posesorului.29
Datorită acestor definiții, rezultă și diferențele dintre aceste două categorii de acțiuni. Dacă
acțiunile posesorii tind la apărarea unei stări de fapt – posesia, fără a se pune în discuție dreptul
de proprietate, acțiunile petitorii, sunt cele care apără dreptul de proprietate. Diferențe există și
sub aspect probatoriu, pentru că în cazul acțiunilor posesorii, proba este ușor de făcut întrucât
posesia este o stare de fapt, în schimb, acțiunile petitorii, pentru a fi probate, trebuie dovedit
dreptul real.
Acțiunea în revendicare, este prevăzută atât de legislația civilă a României cât și poate fi
dedusă din legislația civilă a Republicii Moldova. Or, dispoziție expresă în acest sens, ne este art.
865 alin. (3) și art. 563 din Codul Civil român, care stabilește că dispozițiile referitoare la
acțiunea în revendicare ca și acțiune de apărare a dreptului de proprietate privată, se aplică
corespunzător și apărării dreptului de proprietate publică. Codul Civil al Republicii Moldova, nu
conține dispoziții exprese nici chiar norme de trimitere privind apărarea dreptului de proprietate
publică, ca și în cazul legislației civile române. Totuși, rezultând din faptul că potrivit art. 296,
bunurile pot aparține domeniului public or domeniului privat, acestea formând proprietatea
acestor entități, acțiunea în revendicare reprezintă un mecanism de apărare și pentru proprietatea
publică.
În acest sens, acțiunea în revendicare poate fi formulată de titularul dreptului de proprietate
publică. Cât privește România, în cazul colectivității locale, reprezentarea este asigurată de către
consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București sau de către consiliile locale, așa
cum este prevăzut în art. 12 alin. (5) Legea nr. 213/1998. Prin prisma legislației Republicii
Moldova, în cazul colectivității locale, reprezentarea va fi asigurată de către consiliile raionale,
Consiliul General al Municipiului Chișinău, Adunarea Populară a Unității Teritorial Autonome
Găgăuzia sau de către consiliile locale, așa cum este prevăzut la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 523-
XIV/1999.
Acțiunea în revendicarea bunurilor proprietate publică este imprescriptibilă extinctiv,
indiferent dacă bunul este mobil sau imobil, iar în acest sens, nu există excepții. Mai mult ca atât,
acțiunea în revendicare nu poate fi paralizată de invocarea uzucapiunii, în cazul bunurilor
imobile, sau de invocare a posesiei de bună-credință, în cazul bunurilor mobile.
Acțiunea negatorie reprezintă acea acțiune reală prin care reclamantul contestă că pârâtul
ar avea un drept de superficie, un drept de uzufruct, un drept de uz, un drept de abitație sau un
drept de servitute asupra unui bun aflat în proprietatea sa. O atare acțiune poate fi intentată
29
I.Săbău-Pop, Drept civil.Drepturi reale, Ed.Accent, Cluj-Napoca, 2001, p.379-380
34
numai de către titularul dreptului de proprietate al bunului cu privire la care se exercită dreptul
real principal contestat. Dat fiind obiectul ei, respectiv apărarea dreptului de proprietate, inclusiv
proprietate publică, sub aspectul prescriptibilității sau imprescriptibilității, acțiunea negatorie se
bucură de același regim juridic ca și acțiunea în revendicare.30
Din sensul art. 376 din Codul Civil al Republicii Moldova, rezultă că acțiunea negatorie va
putea fi înaintată numai atunci când între proprietarul bunului și persoana terță, nu există un
raport obligațional.
Ca și regulă, în cazul acțiunii negatorii, calitatea de reclamant o are doar proprietarul
bunului, în cazul nostru, autoritatea publică locală. Însă, cadrul legal stabilește dreptul de a
înainta acțiunea negatorie și persoanelor care deși nu sunt proprietari, dețin cu drept de posesie
bunurile în baza legii sau a unui contract, iar calitatea de pârâți o au persoanele care împiedică
exercitarea folosinței și dispoziției bunurilor proprietarului.
Pentru ca acțiunea negatorie să fie admisă, este suficient faptul săvârșirii acțiunilor ce
împiedică exercitarea folosinței și dispoziției bunurilor. Mai mult ca atât, aceste acțiuni trebuie să
fie ilegale. Obiectul revendicărilor constă în înlăturarea piedicilor aduse proprietarului ca rezultat
al săvârșirii acțiunilor ilegale din partea unui terț.
Dreptul de preempțiune. La ora actuală, întâlnim diferite specii ale dreptului de
preempţiune în cele mai variate domenii precum cultură, privatizare, societăţi comerciale, artă,
proprietate intelectuală, expropriere, urbanism ş.a., însă relevant pentru studiul nostru, îl
constituie domeniile în care autorităţile administraţiei publice, îşi realizează, prerogativele de
cumpărător, al unor categorii de bunuri, prin intermediul dreptului de preempţiune, în felul
acesta asigurând o protecție a unor categorii de bunuri împotriva oricăror forme de abuzuri.
Ţinem să menţionăm faptul că atât statul cât şi unităţile administrativ-teritoriale îşi pot
realiza dreptul de preempţiune atât în calitatea lor de entităţi publice cât şi în calitate de
participanţi la raporturile reglementate de legislaţia civilă. Referitor la această din urmă calitate,
vom menţiona că Republica Moldova şi unităţile administrativ-teritoriale participă la raporturile
reglementate de legislaţia civilă pe principiul egalităţii participanţilor la aceste raporturi –
persoane fizice şi persoane juridice (art.192 Cod Civil). Altfel spus, viaţa juridică impune
situaţii, în care statul şi unităţile administrative-teritoriale, pentru a-şi asigura buna funcţionare
trebuie să intre în relaţii cu persoanele private. În aceste din urmă relaţii aceste entităţi publice,
însă, nu-şi rezervă o poziţie privilegiată.
Se ştie că un element indispensabil al autonomiei îl reprezintă dreptul şi capacitatea reală a
colectivităţilor statale şi locale de a poseda, de a folosi şi de a dispune în condiţiile legii de
anumite resurse, inclusiv patrimoniale, ce au ca scop satisfacerea interesului public. Indiferent de
30
http://legeaz.net/dictionar-juridic/actiune-negatorie
35
modalitatea de realizare a dreptului de preempţiune de către persoanele juridice de drept public,
finalitatea acestui procedeu juridico-administrativ, va fi aceeaşi, adică urmărirea interesului
public general. Mai mult decât, conform art.193 Cod Civil, atât autorităţile administraţiei publice
centrale cât şi locale, pot să dobândească şi să exercite drepturi (...) patrimoniale, din acestea
făcând parte şi dreptul de preempţiune.
În calitatea lor de entităţi publice, statul şi unităţile administrativ-teritoriale, îşi realizează
dreptul de preempţiune în următoarele cazuri: în caz de cumpărare a materiei prime minerale
(art.42 Codul Subsolului al R.M.), în caz de vânzare-cumpărare a terenurilor cu patrimoniu
arheologic (art.9 Legea privind protejarea patrimoniului arheologic) precum şi în cazul vânzării-
cumpărării monumentelor (art.9 Legea privind ocrotirea monumentelor). În ultimele două cazuri,
dreptul de preempţiune se realizează cu notificarea prealabilă obligatorie a Ministerului Culturii
al Republicii Moldova or după caz, a consiliilor locale. Mai există încă o categorie de bunuri, în
raport cu care statul îşi poate realiza dreptul de preempţiune. Este vorba de bunurile culturale
mobile, care pot face obiectul unor vânzări publice numai în condiţiile exercitării dreptului de
preempţiune de către statul RM, la fel prin intermediul Ministerului Culturii. Însă, prevederea
respectivă se atribuie decât proiectului Legii privind protejarea patrimoniului cultural naţional
mobil.
Observăm aşadar că, protejarea proprietății, în special patrimoniului cultural, indiferent în
proprietatea cărui subiect se află, trebuie şi constituie, preocuparea oricărui stat, deoarece
bunurile culturale, indiferent de forma sub care se prezintă, fie mobile (tablouri, manuscrise, cărţi
rare, fotografii, instrumente muzicale, opere de artă plastică, obiecte de cult, unelte de muncă
ş.a.), fie imobile (situri arheologice, cetăţile, cimitirile, clădirile de valoare istorică ş.a.), prin
valoarea lor deosebită, asigură păstrarea identităţii unei naţiuni. Mai mult ca atât, chiar şi în
preambulul acestor acte normative se specifică că aceste categorii de bunuri (atât patrimoniul
arheologic cât şi monumentele) reprezintă elementul esenţial care defineşte vechimea şi
originalitatea culturii, a istoriei şi a tradiţiilor fiecărui popor, stat sau a unui spaţiu cultural în
raport cu alte popoare, state sau spaţii etnoculturale. Fiecare popor are obligaţia de a-şi păstra
bunurile culturale şi de a le valorifica în beneficiul întregii umanităţi.
36
3.2 Proceduri de ocrotire a proprietății publice
Fiind una din componentele indispensabile ale societății, proprietatea și-a găsit expresie în
numeroase acte normative, naționale și internaționale. Dintre cele naționale, locul cel mai
important îl ocupă Constituția Republicii Moldova, care, cu referire la proprietatea publică,
statuiază că aceasta reprezintă una din formele proprietății (art.9 alin.1 – proprietatea este publică
și privată) și că, din punct de vedere al titularului dreptului, proprietatea publică aparține statului
și unităților administrativ-teritoriale (art.127 alin.3). Trebuie de subliniat că, calitatea de subiect
al dreptului de proprietate publică îi este recunoscută colectivității locale (unității administrativ-
teritoriale) nu în cadrul proprietății statului ci alături de stat, care de asemenea este titular al
dreptului de proprietate publică, aceasta însemnând că autoritățile locale, ca reprezentante ale
unităților administrativ-teritoriale, posedă, folosesc și dispun de proprietatea colectivității locale
în mod independent și conform legislației în vigoare, fără ca alte subiecte de drept să atenteze la
competența și bunurile proprietate a colectivităților respective. Or, conform Legii privind
administrația publică locală, unitatea administrativ-teritorială (...) dispune de un patrimoniu
distinct de cel al statului și al altor unități administrativ-teritoriale.
Ca și realitate economico-socială, proprietatea, a constituit premisa nașterii dreptului de
proprietate, devenind un astfel de drept îndată ce a intrat în atenția autorității statale și a făcut
obiectul reglementărilor edictate de acesta. Anterior acestei reglementări, proprietatea era mai
puternică în sensul în care exercitarea sa de către stăpân nu cunoștea alte limitări decât cele
consimțite prin respectarea tradițiilor comunității căreia aceasta aparținea. Reglementarea
proprietății și transformarea sa în drept de proprietate, a adus cu sine și o serie de limitări, statul
arogându-și poziția de exponent al interesului general al societății și edictând reguli precise
pentru exercitarea sa. În același timp, proprietatea a fost întărită prin garantarea dreptului de
proprietate și posibilitatea apărării sale față de eventualele încălcări ale acestuia de către terți, dar
și prin extinderea câmpului său aplicativ asupra a noi domenii individuale.31
Astfel, conform
art.127 alin.1 și alin.2 din Constituția Republicii Moldova, statul ocrotește proprietatea și
garantează realizarea dreptului de proprietate. Coroborând această prevedere cu conținutul art.9
din Constituție, menționăm că, proprietatea, atât publică cât și cea privată, este ocrotită și
garantată de către stat.
Făcând o paralelă cu Constituția României, observăm că atât constituantul român cât și cel
moldav, din punct de vedere al protecției constituționale a proprietății, au cuprins două principale
aspecte: garantarea și ocrotirea proprietății, deci și a proprietății publice.
31
Constituția Republicii Moldova, Comentariu, editura Arc, Chișinău, 2012, p.472
37
Facem și specificarea că ocrotirea și garantarea dreptului de proprietate publică au la bază
dispozițiile articolelor 9 și 127 din Constituția Republicii Moldova, dispoziții constituționale
reflectate în reglementările cuprinse în legile adoptate în materie de proprietate publică, în
deciziile Curții Constituționale de verificare a constituționalității legilor precum și în hotărârile
instanțelor de judecată pronunțate în procesul de aplicare a legilor pentru restabilirea dreptului de
proprietate.
Așadar, regimul constituțional al ocrotirii și garantării proprietății, presupune, pe de o
parte, o atitudine generală de ocrotire din partea statului față de orice formă de proprietate, deci
și față de proprietatea publică, indiferent de titular, iar pe de altă parte, o garantare a dreptului de
proprietate, ale cărei conținut și limite, se stabilesc prin lege.32
Ne mai reținem încă asupra prevederilor constituționale și anume, referitor la art.72 din
Constituție care reglementează categoriile de legi. Astfel, conform legiuitorului constituant,
parlamentul adoptă trei categorii de legi: constituționale, organice și ordinare. Deosebirea dintre
aceste categorii de legi, se face prioritar după următoarele criterii: conținut, formă de adoptare și
modificare și forța juridică. Întrucât regimul juridic general al proprietății se reglementează prin
lege organică, considerăm că aceasta nu reprezintă altceva decât o formă de ocrotire a
proprietății, or, fiind legi de aplicare sau de prelungire a textului constituțional, legile organice
alcătuiesc legislația constituțională secundară, fiind astfel infraconstituționale și supralegislative.
Întrucât menirea unei legi organice constă în a detalia prevederile și principiile
constituționale, în materie de proprietate publică de-a lungul anilor de independență, au fost
adoptate un șir de acte normative care au ca și obiect de reglementare, proprietatea publică a
colectivităților locale. În acest sens menționăm: Legea cu privire la proprietatea publică a
unităților administrativ-teritoriale, Legea privind terenurile proprietate publică și delimitarea lor,
Legea privind administrarea și deetatizarea proprietății publice. Pe lângă aceste acte normative,
mai există și altele care, deși nu reglementează expres instituția proprietății publice, totuși, conțin
careva prevederi aplicabile și proprietății publice a colectivităților locale. Vorbim aici de: Legea
cu privire la cadastrul bunurilor imobile, Legea privind descentralizarea administrativă, Legea
privind administrația publică locala, ș.a.
Legea nr.523-XIV/1999, conține un capitol dedicat garanțiilor și apărării proprietății
publice a unităților administrativ-teritoriale. Astfel, conform art. 10, în Republica Moldova,
dreptul de proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale, este recunoscut și apărat de
lege. Totodată, statul garantează condiții juridice pentru exercitarea dreptului de proprietate
publică a unităților administrativ-teritoriale egale condițiilor juridice de exercitare a dreptului la
32
V.Vedinaș, Al.Ciobanu, Reguli de protecție domenială aplicabile unor bunuri proprietate privată, Lumina Lex,
București, 2001, p.69
38
orice altă formă de proprietate. Nimeni nu are dreptul să retragă în mod forțat patrimoniul
proprietarului public, cu excepția cazurilor prevăzute de legislația în vigoare, precum și să ceară
comasarea bunurilor acestuia cu bunurile altui proprietar.
Proprietatea publică este ocrotită prin conferirea prin norme de drept public a unui regim
juridic de excepție, caracterizat prin inalienabilitate, imprescriptibilitate și insesizabilitate,
rezultat al scoaterii acestor bunuri în afara circuitului comun. Încălcarea acestui regim juridic
specific, constituit prin norme juridice imperative, deschide calea acțiunii în constatarea nulității
absolute a actelor respective.33
În acest sens, art.11 alin.2 al Legii nr.523-XIV/1999 cât și art.2
alin.2 al Legii nr.91-XVI/2007 statuiază: actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor
alin.1, conform căruia proprietatea publică este impresciptibilă, sunt lovite de nulitate absolută.
Sunt astfel lovite de nulitate absolută acele acte juridice prin care s-ar înstrăina bunuri
proprietate publică sau s-ar constitui garanții reale asupra acestora, actele de urmărire silită a
unor asemenea bunuri, precum cele de constituire a unor servituți convenționale, dacă acestea
sunt incompatibile cu uzul sau interesul public căruia sunt destinate bunurile respective.34
O altă reglementare legislativă privind ocrotirea proprietății publice a colectivităților
locale, o aflăm la art.3 al Legii nr.91-XVI/2007, conform căreia delimitarea terenurilor
proprietate publică în terenuri proprietate publică a statului și terenuri proprietate publică a
unităților administrativ-teritoriale, inclusiv a terenurilor ce țin de domeniul public sau cel privat,
are drept scop protecția și folosirea eficientă a terenurilor proprietate publică a unităților
administrativ-teritoriale în interesul deținătorilor de terenuri și al unităților administrativ-
teritoriale.
La fel, constituie o garanție de apărare a proprietății publice și înregistrarea de stat a
acesteia, la oficiile cadastrale teritoriale. În acest sens, conform art. 1 al Legii nr.1543/1998,
domeniul de aplicare al acesteia își manifestă efectele asupra modului de creare și de ținere a
cadastrului bunurilor imobile, prin care se asigură recunoașterea publică a dreptului de
proprietate și a altor drepturi patrimoniale asupra bunurilor imobile, ocrotirea de către stat a
acestor drepturi, susținerea sistemului de impozitare și a pieței imobiliare. Or, înregistrarea de
stat a dreptului de proprietate (deci și al proprietății publice), se face în scopul:
1. asigurării controlului de stat asupra contractelor și altor acte juridice cu terenurile,
transmiterii drepturilor de la o persoană la alta în procesul circuitului juridic al
terenurilor;
2. constituirii unui cadru juridic adecvat de apărare a drepturilor persoanelor fizice și
juridice asupra terenurilor;
33
E.Bălan, Drept administrativ al bunurilor, Ed.C.H.Beck, București, 2007, p.125 34
ibidem
39
3. asigurarea transparenței informației despre terenuri și drepturile asupra lor, precum
și liberul acces al persoanelor fizice și juridice la datele cadastrului bunurilor
imobile despre toate drepturile înregistrate asupra terenurilor și altor bunuri
imobile.
40
CAPITOLUL IV:
MODURI DE VALORIFICARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ
4.1 Forme de valorificare a proprietății publice
Valorificarea bunurilor proprietate publică, reieșind din doctrină și jurisprudență, se poate
realiza prin: utilizarea domeniului public de către serviciile publice și utilizarea domeniului
public de către particulari, adică de către public.
Totodată, subliniem și faptul că în activitatea de valorificare ca și componentă a
administrării proprietății publice, colectivitățile locale acționează în calitate de autorități publice,
adică de subiecte de drept administrativ, și nu de drept civil. Aceasta presupune exercitarea
atributelor cuprinse în sfera de competență pe care legea le-o conferă, și nu exercitarea unor
drepturi și obligații de natură civilă.
Administrarea generală a bunurilor domeniului public conform legislației României,
reprezintă o modalitate de exercitare directă, nemijlocită, de către județ, oraș sau comună a
dreptului de proprietate publică. Subiectul de drept prin care o colectivitatea locală își exprimă
voința juridică în acest sens, în limitele stabilite prin lege, este consiliul județean, orășenesc sau
comunal, după caz. Referitor la Republica Moldova, colectivitatea locală își exprimă voința
juridică prin intermediul consiliului raional, orășenesc sau sătesc, după caz.
În activitatea de administrare generală a bunurilor domeniului public, aceste subiecte de
drept acționează exclusiv în calitate de persoane de drept public adică de persoane
administrative. De aceea, drepturile și obligațiile care alcătuiesc conținutul activității de
administrare generală a bunurilor domeniului public reprezintă doar atribuții din sfera
competenței lor administrative și nu drepturi subiective civile35
.
Cât privește conservarea, aceasta poate fi percepută drept o misiune fundamentală pentru
transmiterea patrimoniului public, cu toate componentele acestuia, generațiilor viitoare. Altfel
spus, fiecare colectivitate locală are obligația de ași păstra (conserva) bunurile publice și de a le
valorifica în beneficiul întregii colectivități.
În pofida unui regim de protecție aparent rigid, întemeiat pe inalienabilitate, domeniul
public, așa cum spuneam mai devreme, poate fi folosit inclusiv de către particulari, prin diferite
modalități juridice.
Puterea care este conferită administrației, în interes general, nu înseamnă împiedicarea
oricărei ocupări particulare a domeniului public, întrucât există modalități de ocupare și de
utilizare a acestui domeniu, care nu aduc prejudicii cuiva, ci, dimpotrivă, ușurează viața socială.
35
E. Bălan, op.cit., p.31-33
41
Particularii care folosesc domeniul public, sunt obligați să se conformeze dispozițiilor
legale și regulamentare, să nu-i împiedice pe ceilalți să se folosească de domeniu ca și ei,
neavând dreptul să-l deterioreze.
Așadar, conform legislației Franței, dependințele domeniului public, pot fi utilizate:
fie de către serviciile publice;
fie de către cei administrați.
Cât privește utilizarea de către cei administrați, adică de către particulari, persoane fizice
și/sau juridice, folosirea domeniului public al colectivității teritoriale. Dă naștere următoarelor
clasificări:
a) o primă clasificare distinge uzajul comun, exercitat de către public, colectiv și
anonim și utilizările privative sau ocupaționale, care presupun rezervarea exclusivă a unei părți
din domeniu unui singur beneficiar, identificat individual;
b) o a doua clasificare distinge uzajul normal, conform cu destinația proprie a
dependinței domeniale și care, într-o anumită formă, realizează material afectarea și utilizări
neconforme cu destinația domeniului, dar care nu compromit destinația acestuia.
Este unanim admis că aceste două clasificări se combină în funcție de destinația proprie a
fiecărei dependințe domeniale; anumite dependințe domeniale sunt destinate a fi utilizate
colectiv, iar altele sunt destinate ocupației private. Pentru primele, uzajul comun este normal, iar
pentru celelalte, uzajul normal este ocuparea privativă.
Drepturile administraților și puterile administrației în privința utilizărilor domeniului
public, sunt determinate de afectarea dependințelor domeniale respective.
Administratul are drept de utilizare a domeniului conform cu destinația sa și administrația
are obligația de a respecta această afectare; ea trebuie să concilieze exercițiul puterilor sale cu
respectul posibilității fiecărui utilizator de a folosi dependințele domeniului public conform cu
afectarea acestora.
Rezultă că folosința normală este un drept și, în această privință, administrația nu are decât
competențe ce decurg din dreptul său de proprietate.
Dacă apare normal ca folosința comună să fie liberă, este unanim acceptat că ocuparea
privată, care îi conferă beneficiarului un avantaj particular, să fie supusă autorizării prealabile și
plății unei redevențe. Evoluțiile în materia ideilor privind domeniul public își relevă consecințele
și asupra utilizărilor acestuia.
Inițial, administrația era considerată ca neavând asupra domeniului decât puteri
polițienești, variabile în funcție de folosință. Această concepție legată de un drept de pază al
administrației și de ideea domeniului public ca bun în afara comerțului, este astăzi depășită.
42
Astăzi, domeniul public, este privit ca o valoare economică, o bogăție colectivă pe care
autoritățile administrative trebuie să o gestioneze, în sensul afectării în modul cel mai rațional și
mai bun economic.
Cu privire la natura competențelor exercitate de către administrație asupra domeniului,
constatăm că nu se mai poate vorbi de competențe exclusive de poliție.
S-a recurs astfel la noi formulări ca aceea de putere de gestionare, care să realizeze o mai
bună utilizare a domeniului public, având în vedere și interese financiare.
O categorie însemnată de dependințe domeniale sunt afectate serviciilor publice. Această
parte a domeniului public este folosită direct de către administrație, și nu de către particulari.
În ipoteza în care, colectivitatea proprietară, în cazul nostru colectivitatea teritorială,
încredințează dependințe domeniale unor stabilimente publice, în vederea asigurării unor servicii
publice, asistăm la partajul de competențe; serviciul public afectat este beneficiar al folosinței
bunului domenial, iar colectivitatea teritorială are numai dreptul de control. Ea v-a relua de drept
folosința bunului atunci când acesta nu este în raport cu afectarea.
Anumite servicii publice au ca obiect furnizarea celor care le folosesc de prestații ce sunt
special realizate pe domeniul public. Particularii utilizează domeniul public în acest caz, dar nu
au acces la acesta decât prin intermediul serviciului public și în măsura în care le-a fost permis să
se folosească de el. Această utilizare, apare diferită de utilizarea directă pe care publicul o poate
face pe domeniul afectat tuturor.
Din punct de vedere al situației juridice, trebuie să distingem între particularii care
utilizează domeniul public colectiv și anonim și cei care exercită asupra unei porțiuni limitate
drepturi particulare, individuale.
Pentru unii, aceste două categorii de utilizatori sunt în aceeași situație juridică, situație
similară utilizatorului unui serviciu public și care se supune puterii legale de a folosi un bun
public conform cu destinația sa.
Acest punct de vedere este susținut și de către Maurice Hauriou și școala sa, care consideră
că trebuie să distingem situația publicului care utilizează anonim domeniul, de utilizările care
implică o ocupare privată sau individualizată asupra unei porțiuni a domeniului.
Cea de-a doua situație, este constituită de drepturi reale, nu civile, dar drepturi reale proprii
dreptului administrativ. Potrivit acestei opinii, toate ocupările private: permisiuni, concesionări
ș.a., reprezintă drepturi reale administrative pentru beneficiarii lor.
După această teză, dreptul real administrativ se distinge net de dreptul real civil prin
precaritatea sa, adică prin non-opozabilitatea sa față de administrația proprietară, care poate
oricând să pună capăt or să dezafecteze domeniul public, atunci când interesul general o impune.
43
Dreptul real administrativ este însă opozabil terților în condiții similare celorlalte drepturi
reale, putând fi protejat prin acțiuni posesorii.36
Reținem așadar că, legislația și doctrina franceză, recunosc următoarele modalități de
utilizare a domeniului public: fie de către cei administrați fie de către serviciile publice. Cât
privește utilizările de către cei administrați, se distinge între particulari ce utilizează domeniul
public colectiv și anonim și cei care exercită asupra unei porțiuni limitate drepturi particulare sau
individuale. Referitor la utilizările prin intermediul serviciilor publice, colectivitățile teritoriale
dispun doar de dreptul de control asupra serviciului public. Mai mult ca atât, colectivitatea
teritorială este singura competentă să acorde permisiuni de ocupare temporară.
Cât privește România și Republica Moldova, modalitățile de utilizare a domeniului public,
reieșind din doctrină și jurisprudență, sunt următoarele:
utilizarea domeniului public de către serviciile publice;
utilizarea domeniului public de către particulari, adică de către public.
Observăm așadar că, din punct de vedere al rolului asumat de către titularul domenial,
modalitățile de utilizare respective, sunt identice cu cele prevăzute de doctrina și jurisprudența
franceză.
Studiind criteriile de încadrare a unui bun în domeniul public, am reținut printre acestea și
interesul public, care determină afectarea bunurilor folosinței publice prin intermediul unui
serviciu public, aceasta excluzând utilizarea acestora, în mod direct, de către public. De regulă,
utilizarea domeniului afectat unui serviciu public se întemeiază pe un act juridic, care stabilește
tocmai acest lucru: că un anumit bun proprietate publică este afectat unui anumit serviciu public.
Uneori, excluderea particularilor are caracter expres, alteori se recunoaște particularilor
posibilitatea accesului la bunurile domeniului public, dar cu permisiunea și în limitele impuse de
către instituția publică care administrează aceste bunuri. În general, accesul particularilor la
bunurile domeniului public afectate unui serviciu public, se face prin utilizarea serviciului public
respectiv.
Astfel, doctrina a considerat necesară o clasificare în baza anumitor criterii a modalităților
de utilizare a bunurilor domeniului public și de exercitare a prerogativelor dreptului de
proprietate publică. Dintre acestea, vom reține următoarele:
a) după rolul asumat de către titularul domenial, se distinge între:
- exercitare directă, nemijlocită de către titular a prerogativelor dreptului de proprietate
publică;
- exercitarea prin altul a dreptului de proprietate publică.
36
E. Bălan, op.cit., p.33-35
44
În acest ultim caz, suntem în prezența constituirii de permisiuni domeniale or a dării în
administrare, concesionare, dare în folosință gratuită, închiriere etc., în care atribute ale dreptului
de proprietate publică sunt încredințate prin acte juridice spre exercitare unor subiecte de drept
public sau de drept privat, fără a dezmembra dreptul de proprietate publică.
b) după persoana utilizatorului:
- utilizări domeniale permise oricui; este vorba de utilizări directe și colective,
esențialmente temporare și neindividualizate;
- utilizări domeniale care presupun o anumită calificare a utilizatorului; subiecte de drept
public, entități de utilitate publică și particulari.37
Referitor la utilizările comune, ținem să facem specificarea că, conform doctrinei, acestea
îmbracă în principiu două forme. Prima, cea mai des întâlnită de altfel, constă în dreptul tuturor
de a circula sau a staționa (parcuri, străzi, muzee etc.). cealaltă formă, mai rară, constă în dreptul
utilizatorilor de a-și apropia anumite fructe sau producte ale dependințelor domeniale: apă,
ierburi, pietriș etc.38
Cât privește principiile care guvernează această categorie de utilizări, tradițional se
vorbește despre trei asemenea reguli și anume: libertatea, gratuitatea și egalitatea utilizatorilor.
Libertatea utilizării, rezultă din faptul că dependințele domeniale afectate uzului public
presupun, în mod evident, faptul că acesta este liber. Explicația constă în aceea că, în general,
aceste tipuri de utilizări, corespund libertăților publice. În consecință, atâta timp cât dependința
domenială în cauză nu își schimbă afectațiunea, administrația nu își poate exercita puterile de
poliție pentru a împiedica această utilizare.
Totuși, această libertate nu este absolută, doctrina și jurisprudența stabilind câteva limite
ale acesteia, și anume:
- libertatea nu există decât în măsura în care utilizarea este conformă cu
afectațiunea dependinței domeniale, în caz contrar, utilizarea va fi fie ilicită,
fie supusă unei autorizări speciale;
- utilizările se exercită de regula, în cadrul unei reglementări specifice, care
determină astfel, limitele acestora;
- uneori, administrația rezervă uzul anumitor dependințe domeniale pentru utilizări
profesionale, cele mai cunoscute situații fiind acelea ale unor parcări sau
locuri de oprire publice, destinate însă, taxiurilor sau mijloacelor de transport
37
E. Bălan, op.cit., p.93-94 38
O. Podaru, op.cit., p.104
45
în comun; evident că, și aceste utilizări scapă într-o largă măsură principiului
libertății39
.
Referitor la principiul gratuității utilizării domeniului public, astăzi, se admite că acesta
este un principiu ce suportă diferite situații, gratuitatea devenind decât excepția iar principiul
devenind caracterul oneros al utilizărilor.
Fiind o aplicație particulară a principiului general al egalității în fața legii și a autorităților
publice, nici principiul egalității utilizatorilor domeniului public, nu este unul absolut. Aceasta
întrucât sunt permise unele diferențe de tratament, cu condiția ca ele să se întemeieze pe situații
de fapt diferite cum ar fi: utilizări profesionale ale dependințelor domeniului public, permisiuni
de a folosi anumite dependințe domeniale numai de către anumite persoane, aplicarea de taxe de
autostradă diferite pentru persoane diferite în funcție de categoria autovehiculelor ș.a.
Chiar dacă domeniul public al colectivității locale se află în afara comerțului, el constituie
o bogăție căreia colectivitatea locală poate și trebuie să-i asigure o cât mai bună utilizare. Deși
contestate de-a lungul timpului, utilizările privative s-au impus în practica administrativă ca fiind
ceva nu numai normal dar în același timp și util domeniului și punerii sale în vigoare.
Prin noțiunea de utilizare privativă se înțelege ocuparea unei dependințe domeniale de
către o anumită persoană care, în schimbul unei redevențe, o folosește în mod exclusiv.
Din definiția respectivă, vom deduce următoarele caractere ale utilizărilor privative:
caracterul precar al ocupației domeniale, care presupune că ocupantul pierde
dreptul său asupra domeniului public, chiar mai înainte de împlinirea termenului
pentru care a obținut autorizația, prin retragerea discreționară a ei de către
administrație, dacă acest lucru este în interes public;
caracterul oneros, ce rezultă din faptul că punerea în valoare a bunurilor domeniale
reprezintă o importantă funcție patrimonială a domeniului public, care presupune
excluderea majorității administraților la dependința domenială respectivă și
atribuirea prin act or contract administrativ, unor administratori privilegiați, contra
unei sume de bani, numită redevență;
caracterul compatibil cu afectațiunea domeniului. Doctrina franceză clasifică
utilizările privative în două categorii: anormale și normale. În primul caz,
dependința domenială are o altă afectațiune decât utilizarea privativă în cauză
(amplasarea unui ghișeu pe trotuar). În cel de-al doilea caz, dependința domenială
este afectată chiar utilizărilor privative (concesiunile funerare)40
.
39
Ibidem, p.104-105 40
O. Podaru, p. 108
46
Analizând prevederile Legii nr.213/1998, observăm că modalitățile de utilizarea a
bunurilor proprietate publică a colectivității locale, sunt închirierea și concesionarea bunurilor
proprietate publică, care se realizează prin licitație publică în condițiile legii. Odată cu
modificările survenite prin Legea nr.71/2011, a fost abrogată norma care se referea la încă o
modalitatea de utilizarea a bunurilor domeniului public și anume folosința gratuită a acestora,
adică comodatul bunurilor proprietate publică, iar dreptul de folosință gratuită asupra bunurilor
proprietate publică găsindu-și reglementare în Codul Civil. Cu toate acestea, Codul Civil,
restrânge sfera beneficiarilor acestui drept, la instituțiile de utilitate publică și nu la o arie extinsă
de beneficiari, așa cum era prevăzut la art.17 din Legea nr.213/1998. Cât privește regimul juridic
al fructelor produse de bunurile proprietate publică obiecte al dreptului de folosință gratuită,
Codul Civil dispune că acestea nu se cuvin titularului acestui drept, cu excepția situației în care
prin actul de constituire nu s-a dispus altfel. Distincția față de situația fructelor reglementată în
materia dreptului de concesiune are ca fundament faptul că scopul concesiunii este acela de a da
un bun proprietate publică unui privat pentru a-l exploata și pentru a plăti o redevență, pe când
rațiunea dreptului de folosință gratuită este aceea de a înlesni în mod direct desfășurarea unei
activități fără profit, de utilitate publică.
Din punct de vedere al legislației Republicii Moldova, vom constata că modalitățile de
utilizare a bunurilor proprietate publică a colectivității locale sunt: concesiunea, arenda,
locațiunea, comodatul și darea în administrare. Astfel, conform art. 77 al Legii nr. 436-XVI/2006
privind administrația publică locală, bunurile domeniului public al unităților administrativ-
teritoriale, pot fi date în administrare întreprinderilor municipale și instituțiilor publice,
concesionate, arendate or date în locațiune, în temeiul deciziei consiliului local sau raional, în
condițiile legii. Și Legea nr. 523-XIV/1999 privind proprietatea publică a unităților
administrativ-teritoriale, la art. 11 statuează că, proprietatea publică a unităților administrativ-
teritoriale poate fi dată în administrare sau închiriată în condițiile legii. O normă asemănătoare
găsim și în Legea nr. 91-XVI/2007 privind terenurile proprietate publică și delimitarea lor.
Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. a) terenurile din domeniului public nu pot fi înstrăinate, ci pot
fi date numai în administrare, în concesiune, în arendă sau în locațiune în condițiile legii. Același
act normativ, la art. 2 alin. (8) prevede că unitatea administrativ-teritorială poate atribui terenuri
în folosință persoanelor juridice cu scop nelucrativ care desfășoară activitate de binefacere sau de
utilitate publică, în conformitate cu legislația. Deși nu este prevăzut expres, considerăm că este
vorba despre folosința gratuită a bunurilor proprietate publică a colectivității locale, astfel
situându-ne în prezența comodatului, ca și modalitate de utilizare a bunurilor proprietate publică.
Concluzionând, existența domeniului public și a domeniului privat, a domeniului
administrativ în general, capătă sens doar în momentul și în măsura în care bunurile domeniale
47
sunt puse în valoare, prin utilizarea și exploatarea acestora în scopul satisfacerii intereselor
generale ale comunității, în cazul nostru, a colectivităților locale în condițiile bunei administrări.
4.2 Proceduri de gestiune a bunurilor proprietății publice
Dreptul de administrare a bunurilor domeniului public al colectivităților locale,
reprezintă o componentă a administrării generale a domeniului administrativ al colectivității
locale. Coraportul dintre aceste două instituții juridico-administrative fiind cel de parte-întreg.
Totodată vom face și specificarea că, din punct de vedere al naturii juridice, dreptul de
administrare a bunurilor domeniului public este un fenomen juridic complex, care cuprinde în
conținutul său atât elemente de drept administrativ cât și elemente de drept civil.
Astfel, prin drept de administrare a bunurilor domeniului public înțelegem acel drept real,
de natură administrativă, prin intermediul căruia bunuri domeniale sunt încredințate pe o
perioadă nedeterminată de către un titular al puterii publice unei instituții administrative sau regii
autonome spre posesie, folosință și parțial, dispoziție.
Legislația Republicii Moldova, din punct de vedere al posibilității constituirii dreptului de
administrare, statuează și reglementează doar prin legislație organică, spre deosebire de
România, de exemplu, care statuează și prin reglementări de ordin constituțional.
Bunurile domeniului public pot fi gestionate de autorităţile administraţiei publice centrale
şi locale, de instituţiile publice, de întreprinderile de stat/municipale şi, în cazurile prevăzute
expres de lege, de societăţile comerciale.
În acest context, conform art. 77, alin.2 al Legii nr. 436/2006, bunurile domeniului public
al unității administrativ-teritoriale pot fi date în administrare întreprinderilor municipale și
instituțiilor publice (...), în condițiile legii; conform art. 2 al Legii nr. 91-XVI/2007, terenurile
din domeniul public (...) nu pot fi înstrăinate, ci pot fi date numai în administrare (...), în
condițiile legii.
Așa cum rezultă din textele legale menționate anterior, dreptul de administrare a bunurilor
proprietate publică a colectivității locale, se poate constitui exclusiv în favoarea întreprinderilor
municipale și a instituțiilor publice.
Statutul juridic al întreprinderii municipale este reglementat de Regulamentul-model
privind întreprinderile municipale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 387 din 06.06.1994.
Astfel, conform punctului 1 din Regulamentul-model, întreprinderea municipală este un
agent economic cu personalitate juridică, constituit în exclusivitate pe baza proprietății
municipale, care prin utilizarea ei judicioasă, produce anumite tipuri de mărfuri (producție),
48
execută lucrările și prestează serviciile, necesare pentru satisfacerea cerințelor fondatorului și
pentru realizarea intereselor sociale și economice ale colectivului de muncă.
Deși conceptele de întreprindere municipală și întreprindere de stat sunt unele învechite
deja atât ca și conținut dar și ca formulare, acestea necesită a fi armonizate, or în contextul unor
strategii de guvernare, de dezvoltare, de modernizare a administrației publice aprobate de
Guvernul de la Chișinău, entitățile respective nu-și găsesc reflectare nici pentru acțiuni de viitor.
Referitor la instituțiile publice, acestea sunt subiecte de drept public care sunt înființate
prin Constituție, prin legi sau prin acte administrative ale statului sau ale colectivităților locale,
constituite pe baza și pentru executarea legii, înzestrate cu mijloace materiale și financiare, cu
personalitate juridică și competență, necesare pentru a acționa în vederea organizării și executării
efective a legii.
Cât privește darea în folosință a bunurilor proprietate a statului or a unității administrativ-
teritoriale, proiectul Legii privind proprietatea unităților administrativ-teritoriale, reglementează
folosința acestora, ca formă de gestiune a proprietății, atât contra plată (oneroasă) cât și gratuită.
Referitor la transmiterea bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale în folosinţă
contra plată, bunurile proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi transmise persoanelor
fizice şi juridice de drept privat şi public în posesie şi folosinţă contra plată prin încheierea
contractelor de locaţiune sau arendă, după caz şi în condiţiile legislaţiei civile şi a Legii privind
administraţia publică locală. Autorităţile publice locale pot transmite în locaţiune sau arendă
orice bunuri ale domeniului public şi/sau privat local, cu excepţia bunurilor care prin prevederi
legale exprese nu pot fi transmise în posesie şi folosinţă persoanelor drept privat. Contractele de
locaţiune şi arendă se pot încheia, după caz, cu orice persoana fizică sau juridică, inclusiv cu cele
străine, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Transmiterea bunurilor
proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale în locaţiune şi/sau arendă se aprobă, după caz,
prin hotărâre a consiliului local, raional sau al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia.
Contractele de locaţiune şi arendă al bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale
vor cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului şi
destinaţiei acestuia. Transmiterea bunurilor în locaţiune şi arendă se face prin licitaţie publică, în
condiţiile legii şi cu excepţiile prevăzute expres de lege. În calitate de excepţie, transmiterea
bunurilor proprietate a unităţilor publice în locaţiune şi arendă se poate efectua prin alte forme
(inclusiv, negocieri directe) în următoarele cazuri:
a) obţinerea de către persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii a dreptului preferenţial
de a încheia contractul de locaţiune sau arendă;
b) alte cazuri, prevăzute de lege sau când în interes public local, anumite bunuri urmează a
fi transmise în folosinţă persoanelor fizice şi juridice determinate, fapt care exclude necesitatea
49
organizării licitaţiei. Interesul şi utilitate publică locală în acest caz se demonstrează în baza unor
studii şi avize, care sunt prezentate autorităţilor publice locale deliberative înaintea adoptării
deciziei privind transmiterea bunurilor respective în folosinţă.
Sumele încasate din transmiterea bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale
în concesiune, locaţiune şi arendă se fac venit la bugetele locale respective. În cazul în care
contractele de locaţiune şi/sau arendă se încheie de către titularul dreptului de administrare,
acesta are dreptul sa încaseze din chirie o cotă-parte între 20–50%, stabilită, prin decizia
autorităţii publice locale deliberative care a aprobat contractele respective.
Conform articolului 38 al proiectului Legii privind proprietatea unităților administrativ-
teritoriale, transmiterea bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale în folosinţă cu
titlu gratuit se realizează, din punct de vedere procedural, astfel. Autorităţile publice locale
deliberative, în numele unităţilor administrativ-teritoriale respective, pot transmite bunuri ale
domeniului public şi privat local, în folosinţă gratuită, pe termen determinat, serviciilor publice
sau persoanelor fizice şi juridice în scopul desfăşurării activităţilor de binefacere sau de utilitate
publică. Transmiterea bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale în folosinţă cu
titlu gratuit se realizează prin decizia autorităţilor publice locale deliberative şi se perfectează
printr-un contract de comodat, semnat de către autoritatea publică locală executivă. Contractul de
comodat va prevedea în mod special: destinaţia, termenul, modalitatea de folosire, răspunderea şi
alte condiţii speciale prevăzute de lege şi/sau decizia autorităţii publice locale deliberative.
În temeiul Hotărârii Guvernului nr.845 din 18 decembrie 2009 cu privire la oficiile
teritoriale ale Cancelariei de Stat, precum și în baza Regulamentului privind organizarea și
funcționarea consiliilor raionale, municipale și a UTA Găgăuzia pentru examinarea
circumstanțelor adoptării actelor administrative ale autorităților administrațiilor publice locale,
considerate ilegale, aprobat prin Ordinul Ministrului de Stat nr.146-A din 28 aprilie 2010,
Comisia raională Criuleni, a adoptat Hotărârea nr. 4 din 18.12.2013 prin care recomandă
autorităților administrației publice locale din raionul Criuleni, să întreprindă măsuri de rigoare în
vederea neadmiterii pe viitor a ilegalităților în procesul de adoptare a actelor administrative,
depistate în urma efectuării controlului de legalitate, și anume:
consiliile locale vor evita înstrăinarea sau atribuirea în arendă a terenurilor,
proprietate a administrației publice locale, fără confirmarea drepturilor înregistrate
în modul corespunzător în cadastrul bunurilor imobile, precum și fără a fi însoțite
de planurile geometrice respective;
consiliile locale vor evita încălcarea procedurii de organizare și desfășurare a
licitațiilor publice, și anume completarea corectă a proceselor verbale privind
rezultatele licitației, prin evitarea vinderii la preț inițial de expunere a terenurilor,
50
fără a adăuga la prețul final de vânzare a pasului licitării, pas prestabilit sau minim
de 10%, precum este prevăzut de regulamentul aprobat de Guvern, în cazul
înregistrării la licitație a unui singur participant;
consiliile locale vor evita transmiterea cu titlu gratuit și contrar procedurii legale a
bunurilor imobile, care fac parte din patrimoniul public local;
consiliile locale vor evita expunerea la licitație în scopul înstrăinării, a bunurilor
imobile ce țin de domeniul public al unităților administrativ-teritoriale.
51
CONCLUZII
În baza studiului efectuat, concluzionăm:
1) Fără asigurarea fundamentului material şi financiar al autonomiei locale în baza
unor concepte teoretico/practice clare şi un cadru legislativ explicit, dezvoltat şi bine corelat
principiile autonomiei locale poartă un caracter formal şi declarativ.
2) Raporturile patrimoniale ale statului şi unităţilor administrativ-teritoriale în cadrul
teoriei şi practicii juridice din Republica Moldova s-au aflat în afara obiectului de studiu şi
cercetare al dreptului public, fiind considerate ca prerogativă doar a dreptului privat; ceea ce a
condus la importante probleme de ordin conceptual şi la adoptarea unui cadru legal confuz,
contradictoriu şi practic inaplicabil din domeniul raporturilor patrimoniale al subiectelor de drept
public din Republica Moldova.
3) Actualmente în Republica Moldova se constată o confundare a proprietăţii de stat
cu proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale, ceea ce conduce la limitarea rolului şi
competenţei APL în cadrul raporturilor patrimoniale, amestecul autorităţilor publice de alte
nivele în competenţa APL şi la adoptarea de către autorităţile centrale a diferitor acte abuzive,
prin care se încalcă drepturile şi interesele patrimoniale ale comunităţilor locale.
4) Competenţa autorităţilor locale în domeniul administrării patrimoniului UAT
este incertă, confuză şi contradictorie, lipsind o delimitare clară a competenţei decizionale între
diferite nivele ale administraţiei publice după criteriul apartenenţei bunurilor;
5) Autorităţile publice locale sunt limitate în dreptul de a decide în privinţa diferitor
forme de administrare a patrimoniului municipal: înstrăinării (privatizării), concesionării,
exproprierii, atribuirii şi schimbării destinaţiei diferitor categorii de bunuri proprietate a
unităţilor administrativ-teritoriale;
6) În Republica Moldova atât la nivel naţional, cât şi la nivel local, actualmente, nu
există şi nu se face delimitare a bunurilor domeniului public de bunurile domeniului privat ale
proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale şi regimurilor juridice aplicabile bunurilor
respective;
7) În practica şi teoria juridică din Republica Moldova se constată o lipsă totală a
unui concept clar asupra dreptului de administrare şi naturii lui juridice.
8) Actualmente lipseşte o lege - un act normativ complex şi unitar, care ar
reglementa regimul juridic al proprietăţii statului şi unităţilor administrativ-teritoriale în
conformitate cu spiritul şi prevederile Cartei Europene, Codului Civil şi Legii administraţiei
publice locale.
52
BIBLIOGRAFIE
1. Bălan, Emil, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, București, 2007,
2. Cornea, Sergiu, „Condiţii juridice definitorii ale noţiunii de colectivitate locală”,
Administraţia publică în perspectiva integrării europene, Caietul Ştiinţific nr.1, 2006,
3. Muraru, Ioan (1993), Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Bucureşti: Lumina
Lex,
4. Manda, Corneliu, Manda, Cezar Corneliu (2002), Dreptul colectivităţilor locale,
Bucureşti: Ed. Lumina Lex,
5. Popa, Victor, Munteanu, Igor, Mocanu, Victor (1998), De la centralism spre
descentralizare, Chişinău: Ed. Cartier administrativ,
6. Popescu, Corneliu-Liviu (1999), Autonomia locală şi integrarea europeană, Bucureşti:
Ed. All Beck,
7. Vedinaș, Virginia, Ciobanu, Alexandru-Sorin, Reguli de protecție domenială
aplicabile unor bunuri proprietate privată, Lumina Lex, București, 2001.