Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova

Universitatea de Stat din Moldova

Facultatea Ştiinţe Economice

Catedra Finanţe şi Bănci

ReferatBUGETAREA PE PROGRAME ȘI PERFORMANŢĂ

La disciplina ,,Politici și tehnici bugetare’’

Coordonator ştiinţific

dr. conv. univ. Dragomir Lilia

Efectuat de Amurţitu Mihaela

Grigoriţa Elena

masterat anul II, M_FPF141

Chişinău 2015

CUPRINS

Introducere …………………………………………………………………………………………….3

Capitolul I. Noțiuni generale privind bugetarea pe programe și performanță ……………………5

Capitolul II. Elaborarea unui buget bazat pe programe……………………………...……………14

Concluzie……………………………………………………………………..……………………..…20

Bibliografie……………………………………………………………………………………..…...…21

2

Introducere Actualitatea temei de cercetare. În contextul reformei curente a sistemului de gestionare a

finanţelor publice, Republica Moldova a stabilit obiective primare pentru a consolida disciplina

bugetară şi fiscală şi a creşte transparenţa în domeniu, prin implementarea celor mai bune practici

internaţionale. Este adusă în discuţie obligaţia şi responsabilitatea autorităţilor publice centrale (APC-

uri) şi a instituţiilor bugetare de a atinge rezultate reieşind din resursele alocate. Bugetarea bazată pe

programe (BBP) a fost selectată drept instrument pentru susţinerea realizării acestei aspiraţii. A fost

elaborat cadrul legal și metodologic necesar pentru aplicarea acestei obligaţii.

Elaborarea programelor, sub-programelor şi a structurilor interne ale acestora ca şi părţi integrante,

interconectate, constituie un proces foarte complex, care necesită o înţelegere clară nu doar a bugetării

şi a metodologiei aferente, dar şi o bună cunoaştere a funcţiilor organelor respective ale statului şi

administraţiei publice locale şi a serviciilor oferite de către acestea. La aplicarea metodologiei pentru

bugetarea bazată pe programe, trebuie să se ţină cont de particularităţile fiecărui program în parte;

fiecare program şi părţile acestuia trebuie să fie elaborate individual. Până când personalul de stat şi al

administraţiei publice din Moldova vor obţine experienţa practică necesară pentru procesul respectiv,

acest document poate servi ca şi sursă de inspiraţie pentru autorităţile administraţiei publice centrale şi

locale şi instituţiile bugetare în definirea bugetelor pentru programele lor, instruirea în vederea

formulării scopurilor, obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă, precum şi pentru avertizarea

asupra celor mai răspândite greşeli. Acesta include de asemenea anumite sugestii referitor la ce trebuie

de luat în consideraţie la o etapă timpurie a elaborării programelor, pentru a evita posibilele dificultăţi

la o etapă mai târzie.

Tema lucrării este ,,Bugetarea pe programe și performanță’’.

Obiectul de studiu îl reprezintă analiza bugetării pe bază de programe și implimentarea bugetării pe

programe în Republica Moldova.

Scopul lucrării îl constituie identificarea aspectelor legate de bugetarea bazată pe programe de

performanță, precum și caracteristicile principale ale bugetului pe programe, structura programului,

indicatorii de performanță care trebuie atinși la realizarea obiectivelor propuse.

În scopul atingerii obiectivului de bază a lucrării au fost propuse următoarele sarcini:

Prezentarea noțiunilor generale privind bugetarea pe programe și performanță.

Identificarea caracteristicilor principale ale bugetului pe programe.

Analiza structurii bugetului pe programe.

Identificarea indicatorilor de performanță ale bugetării pe programe.

Elaborarea si monitorizarea unui buget bazat pe programe.

Structura și conținutul lucrării. Scopul și sarcinile cercetării, precum și reeșind din obiectul de studiu

3

au determinat conținutul lucrării, aceasta fiind structurată în introducere, două capitole, concluzii și

bibliografie.

Capitolul I. Noțiuni generale privind bugetarea pe programe și performanță. Acest capitol descrie

structura şi elementele programelor şi relaţia dintre acestea, stabileşte regulile şi principiile pentru

formularea scopurilor şi obiectivelor, indicatorilor de performanţă

Capitolul II. Elaborarea unui buget bazat pe programe. În acest capitol se face referință la pașii

necesari la întocmirea bugetului pe programe. Deasemenea, cuprinde reglementări metodologice privind

modul de elaborare, aprobare, monitorizare şi raportare a programelor.

Suportul metodologic și tehnico-științific. La baza metodologică și teoretică a cercetării a servit

Ordinul nr.190 din 31 decembrie 2014 privind clasificația bugetară, Legea finanțelor publice și

responsabilității bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, Anexă la ordinul Ministerului Finanţelor

nr.191 din 31.12.2014, diverse ghiduri practice pentru autoritățile publice locale cu privire la

metodologia bugetării bazate pe programe în Moldova.

Rolul-cheie al reformelor menite să îmbunătăţească gestionarea finanţelor publice este de a introduce

cadrul bugetar pe termen mediu şi implementarea bugetării bazate pe performanţă.

Dacă va fi implementată în mod corespunzător, sinergia dintre Cadrul Bugetar pe Termen Mediu

(CBTM) şi implementarea BBP va duce la creşterea calităţii, eficienţei şi stabilităţii fiscale a serviciilor

publice şi la luarea de decizii transparente și bazate pe dovezi.

BBP serveşte drept instrument pentru a obţine o valoare mai bună pentru banii publici. Aceasta

permite stabilirea unei conexiuni între resursele şi rezultatele ce trebuie obţinute. Prin urmare, creşte

transparenţa bugetară a sectorului public.

4

Capitolul I. Noțiuni generale privind bugetarea pe programe și performanță

Bugetarea bazată pe performanţă (BBP) semnifică o nouă percepere a termenului “buget”. Există

diferite forme de BBP în sectorul public, însă toate acestea se bazează pe nişte trăsături comune:

introducerea sistemului de măsurare a performanţei în cadrul bugetării,

corelarea bugetării cu planificarea multianuală,

aplicarea bugetării ca instrument managerial,

accentuarea responsabilităţii şi raportării.

Comparativ cu aceasta, bugetarea liniară reprezintă modul clasic de percepere a termenului "buget",

care este folosit pur şi simplu ca un instrument de alocare a resurselor şi de control al cheltuielilor.

Au fost elaborate diferite forme de BBP în funcţie de nevoile specifice ale fiecărei ţări în parte, pe

parcursul unei perioade de timp (Fixarea costurilor bazată pe activitate, Buget de bază cu stimulente

pentru performanţă etc.). Una dintre cele mai populare forme de bugetare bazată pe performanţă a

devenit Bugetarea pe Programe (BP).

Bugetarea pe programe (BP) se bazează pe alocarea resurselor bugetare în programe conform

planificării şi stabilirii priorităţilor, subliniind conexiunile dintre resursele bugetare şi rezultatele care

urmează a fi obţinute, prin activităţile finanţate de aceste resurse. Este un instrument de consolidare a

responsabilităţii sporite a autorităţilor publice/instituțiilor în procesul de cheltuire a resurselor bugetare

şi obţinerea de performanţe mai mari.

Principalele caracteristici şi restricţii ale bugetării liniare sunt:

bugetele liniare reprezintă un instrument de control al volumului de cheltuieli în funcţie de

categoriile bugetare relevante,

se prezintă prin intrări şi este util, în special, pentru departamentele financiare,

nu poate fi utilizată pentru decizii manageriale şi strategice,

oferă informaţii generale cu privire la cheltuieli, dar nici o informaţie cu privire la produsele şi

rezultatele ce trebuie obţinute. Prin urmare, aceasta poate răspunde la întrebarea: "Cât de mult am

cheltuit în domeniul educaţiei?", dar nu răspunde la întrebarea: "Toţi copiii noştri beneficiază în

măsură suficientă de pe urma sistemului de educaţie ?" etc.

deseori, în pregătirea bugetului se aplică indexarea, prin urmare, există tendinţa de a încuraja

ineficienţa şi ineficacitatea.

Principalele caracteristici ale bugetării pe programe sunt:

se bazează pe perspectiva multi-anuală şi integrarea planurilor şi a cheltuielilor strategice,

intensifică gradul de responsabilitate şi raportare pentru utilizarea fondurilor publice,

responsabilitatea şi raportarea sunt transferate la toate unităţile, acestea nu mai sunt sarcinile

5

exclusive ale unităţii financiare,

se creează legături între obiectivele ce trebuie atinse şi fondurile alocate pentru realizarea lor,

prin urmare, este mai înalt nivelul de transparenţă,

permite un control mai bun asupra cantităţii, precum şi a calităţii serviciilor oferite pentru

cetăţeni,

este mai clară şi oferă mai multe informaţii cu privire la impactul pe care îl are asupra

cetăţenilor executarea bugetului; prin urmare, permite implicarea mai activă a acestora în

pregătirea bugetului şi în controlul realizărilor promise şi planificate,

oferă informaţii suficiente în contextul luării unor decizii manageriale; managerii şi

reprezentanţii aleşi pot vedea mai clar alegerile pe are le pot face, reieşind din opţiunile

posibile şi pot compara costurile beneficiilor preconizate. Astfel, BP poate servi drept

instrument managerial,

împreună cu BP, este introdus un sistem de monitorizare şi evaluare a obiectivelor realizate,

permite compararea realizărilor sectoriale, obţinute de anumite unități administrativ-teritoriale

(UAT) în parte.

Implementarea bugetării pe programe în toate domeniile sectorului public este o sarcină foarte

cuprinzătoare însoţită de riscul semnificativ de a degenera într-o adevărată povară administrativă, în

cazul în care scopurile şi obiectivele devin doar o formalitate,

De asemenea, bugetarea pe programe necesită mai mult timp. Sunt necesare baze de date

cuprinzătoare şi personal competent şi bine instruit în cadrul APL.

Implementarea bugetării pe programe nu înseamnă excluderea bugetării liniare din procesul bugetar

al administraţiei publice şi de stat. Ambele forme au importanţa lor şi, prin urmare, pot fi conectate în

mod eficient şi funcţiona în paralel, completându-se reciproc.

Din diferite forme de bugetare bazată pe performanţă, Moldova a ales bugetarea pe programe.

Respectând caracteristicile generale menţionate mai sus ale bugetării pe programe, fiecare ţară îşi

elaborează propriile modele de bugetare pe programe, ce reflectă particularităţile lor politice,

legislative şi socio-economice. Nu există o singură "abordare ideală" a conceptului naţional.

Cele mai distinctive particularităţi ale bugetării pe programe în Republica Moldova sunt:

Existenţa unei baze de date centrale de programe, subprograme şi activităţi codificate predefinite, de

liste de obiective atribuite subprogramului, liste de indicatori de produse, rezultate şi eficienţă. Baza

centrală de date este administrată de MF. Aceasta este accesibilă şi utilizată de toate APC-le și APL-le

și de organismele subordonate ale acestora.

Scopurile sunt formulate doar la nivel de subprogram, iar activităţile sunt independente. Deşi

activităţile ar trebui să contribuie la realizarea obiectivelor, performanţa lor nu este corelată cu

6

indicatorii de performanţă predefiniţi. Prin urmare, cadrul logic este aplicabil la nivelul

subprogramului doar într-o anumită măsură.

În Republica Moldova, implementarea CBTM și a BBP este bazată pe un cadru legal și metodologic

cuprinzător. Cadrul legislativ ce susține gestionarea reformei finanțelor publice, inclusiv a

descentralizării fiscale, constă din:

1. Legea nr. 847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, care va fi înlocuită

cu Legea privind finanțele publice și responsabilitatea bugetar-fiscală; 2. Legea nr. 397-XV din

16.10.2003 privind finanţele publice locale, modificată prin Legea nr. 267 din 1 noiembrie 2013, în

contextul reformei de descentralizare;

3. Legea nr. 68 din 5 aprilie 2012 cu privire la Strategia națională de descentralizare și planul de

acțiuni pentru Strategia națională de descentralizare pentru anii 2012-2015.

În Republica Moldova, cadrul metodologic privind bugetarea pe program constă din:

1. Regulamentul privind elaborarea bugetului, monitorizarea și evaluarea (Ordinul Ministerului

Finanțelor nr. 187 din 24 decembrie 2013);

2. Setul Metodologic pentru elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului (în special Capitolul XI)

Clasificaţia programelor (Ordinul MF nr.160 din 15 noiembrie 2013)

3. Normele metodologice privind aplicarea Clasificaţiei programelor.

Aceste documente reprezintă metodologia pentru întreg procesul bugetar, atât la nivel central cât şi

local.

Bugetul pe programe are la bază clasificaţia bugetară a programelor, care determină structura

programelor şi cuprinde următoarele nivele ierarhice:

programul (P1)

subprograme (P2)

activităţi (P3).

Programul (P1) reprezintă un ansamblu coerent şi agregat de activităţi implementate de către

autorităţile publice pentru atingerea unui scop şi/sau realizarea anumitor obiective strategice pe termen

mediu sau lung. Programul reflectă, de regulă, un domeniu public sau o funcţie a statului.

Orice program se divizează în subprograme (P2), ce conţin grupuri de activităţi interconexe, grupate

logic, care au obiective specifice şi sprijină implementarea programului.

La formularea programelor/subprogramelor, trebuie să fie respectate următoarele reguli:

a) trebuie să reprezinte un domeniu de politică;

b) trebuie să reflecte un singur scop;

c) trebuie sa să ia în considerare structura organizaţională a autorităţilor publice ca să existe

posibilitatea identificării şi verificării cheltuielilor subprogramului atît la elaborarea, cît şi în procesul

7

implementării acestuia;

d) în dependenţă de complexitate şi mărime, programul/subprogramul poate fi atribuit unei sau mai

multor autorităţi/instituţii bugetare.

În cadrul subprogramelor se definesc activităţile (P3), care reflectă serviciile prestate de către o

autoritate/instituţie bugetară pentru atingerea obiectivelor programului/subprogramului pe care îl

implementează. Activităţile reprezintă elemental de cost al programului/subprogramului şi anume la

acest nivel se estimează costurile cu detalierea acestora conform clasificaţiei economice.

În structura bugetului, programele şi subprogramele sunt integrate, interdependente şi legate între

ele, pe cînd activităţile sunt o componentă independentă şi pot fi aplicate oricărui

program/subprogram.

Boxa 1. Exemple de programe, subprograme şi activităţi:

Program Subprograme ActivităţiManagementul Finanţelor Publice

• Administrarea veniturilor publice • Inspecţia financiară • Administrarea achiziţiilor publice

• Executarea şi raportarea bugetului public naţional • Raporturi interbugetare • Gestiunea datoriei de stat • Auditul extern

Dezvoltarea transporturilor • Dezvoltarea drumurilor • Dezvoltarea transportului auto

• Implementarea programelor de construcţie, reparaţie şi întreţinere a drumurilor publice • Susţinerea de stat a transportului auto

Învăţămîntul public şi serviciile de educaţie

• Educaţie timpurie • Învăţămînt gimnazial • Învăţămînt vocaţional-tehnic secundar • Perfecţionarea cadrelor

• Educaţie gimnazială • Întreţinerea căminelor • Activitate metodică • Educaţie preşcolară, primară, liceală • Asigurarea cu manuale • Cursuri de perfecţionare

Protecţia socială • Protecţie a persoanelor în etate • Protecţie a familiei şi copilului • Protecţie a şomerilor • Protecţie în domeniul asigurării cu locuinţe

• Pensii pentru limita de vîrstă • Întreţinerea azilurilor pentru invalizi şi pensionari • Servicii de deservire socială la domiciliu • Indemnizaţii pentru creşterea copilului • Întreţinerea centrelor de asistenţă socială de zi sau de plasament pentru

8

copii • Măsuri de protecţie socială a şomerilor

Orice program/subprogram trebuie să cuprindă o descriere succintă care să ofere o informaţie

generală şi explicaţii suficiente despre scopul, obiectivele şi structura programului, cadrul instituţional

şi beneficiarii acestuia. Descrierea narativă a programului trebuie să răspundă la următoarele întrebări:

„ce se realizează prin programul dat?”, „ce instituţii sunt implicate în gestionarea programului?” sau

„care sunt beneficiarii serviciilor oferite de programul respectiv?”

Boxa 2.Exemplu de descriere narativă

Programul “Dezvoltarea transporturilor”, Subprogramul „Dezvoltarea drumurilor”.

Subprogramul cuprinde activităţile de întreţinere, reparaţie şi reabilitare a drumurilor publice

naţionale şi locale, demonitorizare a stării drumurilor, cît şi acţiuni menite să crească

siguranţa rutieră. Obiectivele sub-programului sunt implementate de către Administraţia de

Stat a Drumurilor din subordinea Ministerului Transportului şi a Infrastructurii Drumurilor.

Lungimea totală a drumurilor naţionale este de 3336 km, iar a drumurilor locale – 5475 km.

Fiecare program/subprogram cuprinde următoarele elemente:

(1) scop,

(2)obiective,

(3) indicatori de performanţă.

În structura unui program/subprogram trebuie să existe o legătură logică între elementele acestuia atît

la etapa de planificare, cît şi la etapa de implementare şi monitorizare. Cadrul logic este o modalitate

de a structura elementele astfel încât legăturile logice directe dintre ele să fie evidente. Legătura logică

între elementele programului reflectă abordarea de sus în jos la etapa de elaborare a programului şi

abordarea de jos în sus - la etapa de implementare şi monitorizare.

Pentru a verifica corectitudinea stabilirii structurii programului pot fi aplicate următoarele întrebări

de control:

a) dacă activităţile vor fi implementate, vor fi obţinute produsele?

b) dacă vor fi obţinute produsele, vor fi realizate obiectivele?

c) dacă vor fi realizate obiectivele, vor contribui aceştia la atingerea scopului?

În cazul în care cel puţin la o întrebare răspunsul este negativ urmează de remediat greșelile,

identificînd soluţii alternative.

Scopul este un deziderat cu caracter general şi reflectă efectele positive aşteptate sau rezultatele

finale scontate de la realizarea programului. Scopul indică stareaîmbunătăţită de lucruri sau efectele cu 9

impact general asupra societăţii, schimbările de ordin economic şi social, care se aşteaptă de la

implementarea unei politici publice şi răspunde la întrebarea: “ce se doreşte de realizat?”.

La formularea scopului se iau în considerare următoarele reguli:

a) scopul rezultă din misiunea autorităţii publice şi trebuie să fie corelat cu obiectivele strategice

cuprinse în documentele de planificare strategică de nivel naţional şi sectorial;

b) scopul nu trebuie să reflecte activităţi specifice şi să nu conţină referinţe la acte legislative şi

normative;

c) scopul se defineşte în mod succint, clar şi concis. Trebuie să fie limitată utilizarea virgulelor,

conjuncţiilor, precum şi să nu conţină descrieri şi informaţii excesive;

d) scopul se exprimă în termeni generali fără a indica termene sau date concrete;

e) scopul este relativ permanent şi trebuie să rămînă valid şi neschimbat pe parcursulîntregii perioade

de implementare a programului/subprogramului.

Boxa3. Exemple de scopuri

Program Subprogram Scop

Programul 05„Managementul finanţelor publice”

05.01.Politici și management în domeniul bugetar-fiscal

Politica în domeniul finanțelor publice dezvoltată și fortificată

05.02.Administrarea veniturilor publice

Stabilitatea, previzibilitatea și transparențapoliticilor de administrare fiscală și vamalăasigurată

Programul 64 „Dezvoltareatransporturilor”

64.02.Dezvoltarea drumurilor Infrastructura drumurilor publice dezvoltată șimenținută în condiții de maximă siguranță

Programul 88„Învățămîntul public și serviciile de educație”

88.04. Învățămînt gimnazialStudii gimnaziale de calitate necesareformării culturii generale și orientării sprenivelul superior de învățămînt

88.10 Învățămînt superior Cadre calificate, formate de către instituțiilede învățămînt superior

Programul 90 „Protecţiasocială” 90.08. Protecție a șomerilor

Gradul inalt de implicare a persoanelor înmăsuri active de angajare în cîmpul muncii

Obiectivele reprezintă o formă mai concretă de exprimare a scopurilor definite şi determină

rezultatele finale sau intermediare care se propun a fi realizate într-o anumită perioadă de timp.

Obiectivele trebuie corelate cu strategiile sectoriale de cheltuieli şi planurile de dezvoltare pe termen

mediu şi răspund la întrebarea: „cum se va atinge scopul propus?”.

Obiectivele reflectă direcţia de schimbare şi progresul aşteptat într-o perioadă concretă de timp.

10

Obiectivele au un caracter operaţional şi trebuie să reprezinte cît mai concret posibil acţiunile ce se

planifică a fi întreprinse şi termenul de realizare ale acestora, pentru a atinge scopul subprogramului.

În funcţie de ţinta stabilită şi perioada de timp în care se aşteaptă realizarea obiectivele pot fi

grupate în:

a) obiective focusate pe rezultat – se referă la anumite efecte positive planificate a fi atinse pe termen

mediu (2-3 ani);

b) obiective focusate pe produse – se referă nemijlocit la produsele planificate şi se stabilesc pe termen

scurt (de regulă pentru 1 an).

În cazul în care obiectivul reflectă o ţintă pe termen mediu, este necesar de indicat valorile

intermediare ale obiectivelor pentru fiecare an bugetar. Obiectivul se consideră bine formulat, dacă

acesta întruneşte cerinţele indicate în boxa 4.

Boxa 4. Cerinţele pentru stabilirea obiectivelor

Cerințe Expicații

Racordat la scop Trebuie să fie legat de scopul definit şi să contribuie la atingereascopului / soluţionarea problemei identificate

Specific în timp Trebuie să fie indicat termenul concret sau perioada pe parcursul căreia rezultatul/problema urmează a fi realizat/soluţionată. Pot fi stabilite pe termen mediu, cu stabilirea obiectivelor intermediare pe fiecare an

Măsurabil/verificabil Trebuie să ofere posibilitatea de monitorizare a progresului în realizareaobiectivului şi de verificare a informaţiei

Concis (clar) Trebuie formulat succint, clar şi concret, din care să fie clară esenţa obiectivului propus

Gestionabil Să fie clar cine răspunde pentru rezultatul asumat.În cazul în care realizarea obiectivului depinde de mai multe autorităţi, trebuie să fie clar delimitate responsabilităţile.

Realizabil De analizat dacă există resurse disponibile şi capacităţi pentru realizareaobiectivuluiDe identificat riscurile ce pot apărea în atingerea obiectivului şi masurile de ?

Boxa 5. Exemple de obiective

Program/subprogram Scop și obiective

Programul „Managementulfinanţelor publice”Subprogramul „Politici şimanagement în domeniulbugetar-fiscal”

Programul „Dezvoltarea

Scop: Politica în domeniul finanțelor publice dezvoltată și fortificatăObiective: Implementarea treptată a metodologiei de bugetare pe programe, cuaplicarea integrală din anul X Consolidarea procesului de planificare strategică multianuală abugetului cu asigurarea consistenţei maxime între CBTM şi legilebugetare anuale

Scop: Infrastructura drumurilor publice dezvoltată și menținută în condiții

11

transporturilor”Subprogramul „Dezvoltareadrumurilor”

de maximă siguranțăObiective: Reabilitarea drumurilor publice naționale la nivel de x% și adrumurilor locale – la nivel de y% către anul X Diminuarea numărului de accidente rutiere cu x% către anul X

Programul „Învăţămîntul public şi serviciile de educaţie”Subprogramul „Învățămîntvocațional-tehnic secundar”

Scop: Abilități și competențe profesionale formate, specifice instruirii cadrelor de muncitori calificați pentru ramurile economiei naționaleObiective: Creșterea accesului la studii de calitate prin crearea către anul X a y centre de excelență profesională Sporirea calității instruirii prin elaborarea a Y standarde ocupaționale către anul X

Programul „Protecţia socială”Subprogramul „Protecție așomerilor”

Scop: Gradul majorat de implicare a persoanelor în măsuri active și de angajare în cîmpul munciiObiective: Sporirea gradului de angajare cu x% din șomerii înregistrați față de anul precedent Angajarea anuală a cel puțin x% din absolvenții cursurilor decalificare, recalificare și perfecționare

Performanţa programelor/subprogramelor se exprimă prin indicatori, scopul cărora este de a măsura

progresul în realizarea obiectivelor programului/subprogramului. Indicatorii de performanţă reprezintă

o valoare concretă sau o trăsătură specifică utilizată pentru a măsura activităţile, produsele şi

rezultatele obţinute în raport cu obiectivele.

La formularea programelor/subprogramelor se utilizează trei categorii de indicatori:

a) indicatorii de produs indică cantitatea sau volumul bunurilor publice produse sau a serviciilor

prestate în cadrul programului/subprogramului pentru atingerea obiectivelor. Indicatorii de produs

rezultă direct din activităţile instituţiei în procesul de realizare a programului. Produsele sunt

măsurabile atît din punct de vedere cantitativ, cît şi calitativ. Indicatorii de produs sunt utilizaţi la

evaluarea necesităţilor de finanţare şi pentru determinarea resurselor necesare pentru un

program/subprogram.

b) indicatorii de eficienţă caracterizează eficienţa programului/subprogramului şi exprimă relaţia

dintre bunurile produse, serviciile prestate şi resursele utilizate pentru producerea sau prestarea lor. De

regulă, indicatorii de eficienţă exprimă cantitatea medie a resurselor consumate (timp, cost) pentru

obţinerea unei unităţi de produs sau rezultat.

c) indicatorii de rezultat reflectă gradul de atingere a scopului şi obiectivelor

programului/subprogramului şi caracterizează calitatea implementării acestuia. Indicatorii de rezultat

prezintă o importanţă deosebită pentru analiza politicilor publice, deoarece evaluează impactul şi

evidenţiază schimbările economice şi sociale realizate prin intermediul programului/subprogramului.

Rezultatele, însă, uneori sunt greu de măsurat şi depind în mare parte de influenţa factorilor externi. La

12

stabilirea indicatorilor de rezultat pot fi utilizate anumite criterii de evaluare sau gradul de

corespundere la diverse standarde de calitate naţionale şi internaţionale sau rezultatele anumitor studii,

sondaje, etc. Pentru fiecare subprogram se stabileşte cel puţin cîte un indicator de fiecare categorie.

Boxa 6. Exemple de indicatori de performanţă

Program/subprogram Indicatori de performanță

Programul „Dezvoltarea transporturilor”Subprogramul „Dezvoltarea drumurilor”Scop:Infrastructura drumurilor publice dezvoltată și menținută în condiții de maximă siguranțăObiectiv:- Reabilitarea drumurilor publice naționale la nivel de x% și adrumurilor locale – la nivel de y%, către anul X- Diminuarea numărului de accidente rutiere cu x% către anul X

Indicatori de produs: Kilometri de drum construit;Indicatori de eficienţă: Costul mediu de întreţinere şi reparaţie pentru 1 km de drum;Indicatori de rezultat: Ponderea drumurilor reabilitate în raport cu lungimea totală adrumurilor; Gradul de satisfacție a populației privind calitatea drumurilor (%);

Programul „Învăţămîntul public şiserviciile de educaţie”Subprogramul „Învățămînt liceal”Scop:Învățămînt liceal de calitateObiectiv:- Majorarea ratei de promovare a examenului de bacalaureat cu x% către anul Y

Indicatori de produs: Numărul de elevi încadrați;Indicatori de eficienţă: Cheltuieli medii pentru pregătirea unui elev;Indicatori de rezultat: Rata de promovare a examenului de bacalaureat,

La formularea indicatorilor de performanţă trebuie luate în considerare următoarele cerinţe:

a) să fie relevant pentru activitatea instituţiei şi să ofere informaţie utilă pentru factorii de decizie şi

pentru public;

b) să rezulte din obiectivele stabilite, fiind focusaţi pe produse sau rezultate;

c) să fie clari şi verificabili, fiind cunoscute modul de calcul şi sursa de colectare a informaţiei;

d) să fie oportuni şi comparabili în timp;

e) să fie corelaţi cu costurile şi resursele disponibile.

Dacă în procesul implementării programelor apare necesitatea în modificarea sau completarea listei

indicatorilor de performanţă, este necesar de a estima impactul modificărilor date asupra indicatorilor

existenţi, astfel încît să poată fi asigurată comparabilitatea în timp a indicatorului. Aceasta, însă, nu

trebuie să stopeze selectarea indicatorilor noi.

Capitolul II. Elaborarea unui buget bazat pe programe13

Bugetul pe programe se bazează pe clasificaţia programelor. Implementarea bugetării pe programe

înseamnă că, în afară de clasificaţii economice, organizatorice, funcţionale şi de sursă, se va utiliza şi

clasificaţia programelor. Clasificaţia programelor este, prin urmare, pe deplin implementată în toate

procedurile bugetare şi întreg ciclul bugetar, atât la nivel central, cât şi local. Ciclul bugetar pe

programe este în concordanţă cu ciclul bugetar tradiţional, completat de o nouă etapă: Monitorizarea şi

Evaluarea.

Programele se elaborează şi se aprobă de către autorităţile publice (Org1) în comun cu instituţiile

bugetare din subordine, conform Anexei nr.1 la Regulamentul privind modul de elaborare,

monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe.

La etapa elaborării propunerilor de buget autorităţile bugetare pot propune reformularea sau

completarea clasificaţiei bugetare cu (denumiri) noi de programe/subprograme, dacă consideră că acele

existente nu reflectă corect misiunea pe care acestea o realizează. Propunerile respective se înaintează

Ministerului Finanţelor/Direcţiei finanţe, care le examinează şi le procesează în conformitate cu

procedurile de ţinere a clasificaţiei bugetare.

Conducătorii autorităţilor/instituţiilor bugetare asigură organizarea internă a activităţilor legate de

elaborarea programelor şi desemnează persoanele responsabile. În procesul de elaborare a bugetului pe

programe se utilizează abordarea „de sus în jos”.

Astfel, autorităţile bugetare (Org1) formulează scopurile, obiectivele subprogramelor, identifică lista

indicatorilor de performanţă aferenţi acestora şi solicită instituţiilor bugetare subordonate (Org2) să

completeze informaţia privind indicatorii de produs şi de eficienţă aferenţi activităţii instituţiei, precum

şi partea financiară. Ulterior, autorităţile bugetare (Org1) sistematizează, analizează şi, după procedura

de consultări interne, definitivează şi prezintă propunerile de buget administratorului de buget. În acest

scop, în cadrul autorităţilor/instituţiilor bugetare se formează baze de date cu informaţii financiare şi

nefinanciare aferente programelor/subprogramelor din domeniul de competenţă. Conducătorii

autorităţilor/instituţiilor bugetare desemnează persoanele responsabile de crearea şi administrarea bazei

de date, informaţia fiind periodic actualizată.

La estimarea costurilor activităţilor (P3), autorităţile/instituţiile bugetare vor consulta Ghidul

metodologic privind evaluarea ex-ante a propunerilor de politici, elaborate de către Cancelaria de Stat,

precum şi vor ţine cont de particularităţile specifice stabilite prin circulara bugetară anuală privind

elaborarea propunerilor de buget, emise de Ministerul Finanţelor.

Autorităţile/instituţiile bugetare prezintă propunerile de buget pe programe, însoţite de note

informative care trebuie să conţină:

a) argumentări cu referinţă la acte normative, a scopurilor şi obiectivelor programelor/subprogramelor,

precum şi explicaţii privind prioritizarea şi dimensionarea acestora;

14

b) calcule şi justificări privind estimarea costurilor tuturor activităţilor programelor;

c) alte informaţii relevante menite să faciliteze examinarea acestora.

În funcţie de etapele de examinare a proiectului bugetului, autorităţile bugetare ajustează propunerile

de programe, astfel încît să fie asigurate:

încadrarea în limitele de cheltuieli stabilite;

formularea adecvată a elementelor programului;

justificarea obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă.

După aprobarea legii/deciziei bugetare anuale, autorităţile bugetare (Org1) asigură detalierea

bugetului şi aprobă limitele de alocaţii bugetare anuale şi indicatorii de performanţă instituţiilor

subordonate, care realizează activităţi în cadrul subprogramului dat. La rîndul lor, instituţiile bugetare

(Org2) asigură detalierea bugetelor conform clasificaţiei bugetare, în conformitate cu procedurile

stabilite la capitolul IX al prezentului Set.

Indicatorii de performanţă aprobaţi în cadrul bugetului pe programe, nu se revizuiesc pe parcursul

anului bugetar ca urmare a modificării bugetului sau ca urmare a redistribuirii alocaţiilor, iar devierile

dintre indicatorii real executaţi şi cei asumaţi se explică în cadrul rapoartelor privind implementarea

programelor.

Sistemul de monitorizare a performanţei programelor se utilizează pentru a măsura cantitatea şi

calitatea serviciilor prestate de către instituţiile bugetare, precum şi pentru a măsura rezultatele şi

impactul lor.

Monitorizarea este un proces continuu care se realizează pe parcursul executării bugetului şi oferă

informaţii privind progresul realizat în implementarea programului. În procesul de monitorizare a

performanţei se compară valorile indicatorilor de performanţă şi a obiectivelor realizate cu cele

planificate, precum şi cheltuielile efectuate în perioada implementării programului cu cheltuielile

aprobate.

Monitorizarea implică colectarea sistematică şi analiza datelor privind indicatorii de performanţă,

pentru a furniza informaţii despre progresul în realizarea obiectivelor programului şi valorificarea

resurselor alocate acestuia. Datele sunt colectate din surse interne şi externe, luând în considerare

accesibilitatea şi veridicitatea surselor de colectare a datelor şi costurile optimale pentru colectarea şi

procesarea lor.

Rapoartele privind performanţa realizată pe programe/subprograme (în continuare – rapoarte de

performanţă) se întocmesc semianual şi anual şi se prezintă concomitent cu rapoartele financiare în

termenii stabiliţi pentru prezentarea acestora.

Rapoartele de performanţă semianuale conţin preponderent indicatorii de produs, în timp ce

rapoartele anuale sunt focusate şi asupra gradului de realizare a obiectivelor asumate, a indicatorilor de

15

eficienţă şi de rezultat.

Conducătorii autorităţilor bugetare, asigură organizarea internă a activităţilor aferente procesului de

monitorizare a performanţei programului şi desemnează persoanele responsabile pentru colectarea

datelor, precum şi pentru generalizarea şi analiza datelor şi elaborarea rapoartelor de performanţă. Spre

deosebire de etapa de planificare, procesul de monitorizare se desfăşoară „de jos în sus”. Instituţiile

bugetare (Org2) de rînd cu informaţia financiară completează datele privind indicatorii de produs şi

eficienţă şi le prezintă autorităţii bugetare ierarhic superioare (Org1). Subdiviziunile structurale din

cadrul autorităţii bugetare analizează rapoartele de performanţă prezentate de instituţiile subordonate şi

întocmesc rapoarte generalizate la nivel de subprogram, evaluînd indicatorii de rezultat şi măsura în

care au fost atinse scopul şi obiectivele stabilite. După procedura de consultări interne şi coordonare în

cadrul autorităţii publice, rapoartele de performanţă se semnează de către persoanele responsabile, se

aprobă de către conducătorul autorităţii bugetare şi se prezintă administratorului de buget.

Raportul trebuie să fie însoţit de o notă informativă, care să cuprindă:

a) analiza performanţei realizate în raport cu obiectivele asumate şi cheltuielile efectuate în perioada de

gestiune,

b) explicaţii privind devierile majore şi factorii care le-au influenţat, inclusive dacă acestea au fost

influenţate de modificările limitei de alocaţii,

c) identificarea eventualelor probleme în implementarea programului/subprogramului şi să conţină

unele propuneri de soluţionare a acestora.

Informaţiile obţinute în procesul monitorizării permite de a interveni prompt la corectarea devierilor

în implementarea programului. În baza rapoartelor de performanţă şi, după caz, a auditului intern,

conducătorii autorităţilor/instituţiilor bugetare întreprind măsuri pentru soluţionarea deficienţelor

identificate în implementarea programelor/subprogramelor. De asemenea, informaţiile obţinute se iau

în considerare în procesul de analiză şi luare a deciziilor la diferite nivele de administrare în vederea

îmbunătăţirii eficacităţii politicilor publice.

Paşii necesari în întocmirea bugetului pe programePasul 1: Formularea viziunilor, cunoașterea strategiilor sectoriale și elaborarean strategiei locale /a

planului strategic

Un punct de plecare pentru APL în elaborarea bugetelor de program este elaborarea Planului strategic

sau a Viziunii UAT (ex.: municipiu, oraș, regiune, comunitate). Acesta este un proces ce implică

cetățenii, care vor indica ce doresc ca APL-le să ofere și cum văd ei dezvoltarea comunității în viitor.

Exemplu de formulare a viziunii

16

Orașul va fin un centru regional nodal, cu variate oportunități antreprenoriale și de angajare în câmpul muncii, în care se va plasa accentul pe calitatea înaltă a vieții și va funcționa un sistem modern integrat al serviciilor de urgență.

Pasul 2: Înţelegerea misiunilor UAT

Formularea misiunii identifică şi descrie scopul esenţial al primăriei şi serviciile pe care le oferă şi

fixează baza pentru stabilirea programului şi a subprogramelor. Misiunea are menirea să reflecte

nevoile cetăţenilor pentru anumite servicii.

Exemplu de formulare a misiunii

Crearea unui mediu sigur pentru cetăţeni, cu risc redus de incendii şi alte pericole şi asigurarea, în caz de urgenţă, a serviciilor antiincendiare, medicale şi ale poliţiei, livrate în mod operativ şi profesionist.

Pasul 3: Stabilirea programelor şi subprogramelor

Se identifică principalele funcţii ale administrației locale, importanţa unor politici şi strategii

individuale, grupurile de activităţi ce urmează a fi efectuate şi costurile necesare pentru realizarea lor,

precum şi forma programelor şi subprogramelor.

Abordarea arborelui problemelor poate fi utilizată pentru a facilita analiza situației curente și

identificarea problemelor majore și a principalelor relații cauzale dintre acestea. În procesul de

elaborare a programelor și subprogramelor, această tehnică ar putea contribui la înțelegerea contextului

și a relațiilor dintre probleme.

Pasul 4: Formularea scopului

Scopurile abordează politicile şi priorităţile pe termen lung, inclusiv documentele strategice

naţionale. Ele indica direcţia. Realizarea unui scop bine formulat contribuie la realizarea unei politici

sau strategii. Prin urmare, ar trebui să existe doar câte un singur scop pentru fiecare subprogram.

Pasul 5: Specificarea obiectivelor

Conform principiului de sus în jos a cadrului logic utilizat în procesul de concepere a elementelor

programului, obiectivele trebuie derivate din scopul relevant al subprogramului. Obiectivul ar trebui să

fie în măsură să demonstreze, în mod clar, progresele înregistrate în direcţia atingerii scopului.

Pasul 6: Identificarea indicatorilor de performanţă

Pentru a putea măsura progresul în realizarea obiectivelor subprogramului, trebuie definiţi indicatorii de performanţă. Conform metodologiei, există 3 categorii de indicatori de performanţă:

indicatori de produs (ce reprezintă cantitatea de produse, beneficii sau servicii),

indicatori de eficienţă (ce exprimă relaţia dintre bunuri/servicii produse şi resurse/timp utilizate

pentru producerea lor),

17

indicatori de rezultat (ce exprimă nivelul de realizare a scopurilor şi obiectivelor

subprogramului. Ei descriu calitatea implementării.).

Boxa 7.Privire de ansamblu asupra elaborării bugetuluiProgram

Servicii antiincendiare

Subprogram

Prevenirea incendiilor

Scop

Protejarea proprietăţii şi vieţilor contra incendiilor

Obiectiv

A reduce, către anul 2016, numărul incendiilor cu 50%, comparativ cu anul 2012

Indicatori de performanţă

Indicator de produs: numărul inspecţiilor efectuate

Indicator de rezultat: nivelul anual al reducerii incendiilor

Indicator de eficienţă: costul mediu anual al pagubelor provocate de incendii

Resurse:

Remunerarea inspectorilor de prevenire a incendiilor

Costul echipamentului şi întreţinerea acestuia

Costul combustibilului etc.

Pasul 7: Identificarea activităţilor

La această etapă, trebuie identificate activităţile ce urmează a fi efectuate în procesul implementării

programului şi a subprogramelor acestuia. Deşi, conform metodologiei, performanţa lor nu este

asociată cu indicatorii de performanţă, acestea trebuie formulate astfel încât să contribuie la realizarea

obiectivului şi, respectiv, la atingerea scopului subprogramului.

Pasul 8: Identificarea intrărilor

Pentru a asigura un anumit nivel de servicii, intrările pot fi exprimate ca resurse umane şi financiare

necesare pentru a asigura nivelul adecvat de prestare a serviciilor. Aceasta reprezintă situaţia în care

gestionarul public este adesea constrâns să păstreze intrările în cadrul limitelor de resurse disponibile.

Intrări sunt, în general, resursele umane, financiare şi materiale ce sunt folosite pentru a furniza

servicii.

Pasul 9: Evaluarea intrărilor

Disponibilitatea resurselor umane, costurile directe şi indirecte, precum şi investiţiile de capital

trebuie să fie estimate cu scopul de a face comparaţii pertinente între nivelurile scontate de produse.

18

Acest lucru prevede o bază pentru comparaţie, în măsura în care este posibil, pe activităţi şi permite

gestionarului public şi liderilor aleşi să determine nivelurile de performanţă a serviciilor pe care le pot

asigura, reieşind din preferinţele cetăţeanului.

Pasul 10: Executare

După luarea deciziilor cu privire la buget şi definirea nivelurilor de performanţă în cadrul bugetului,

managerul public va avea responsabilitatea de a executa bugetul pentru a respecta aceste niveluri de

performanţă şi a măsura permanent performanţă obţinută cu nivelurile estimate sau preconizate.

Pasul 11: Monitorizare şi evaluare

Măsurarea are loc în cadrul procesului de monitorizare, iar rezultatele sunt publicate conform

metodologiei în rapoartele semi-anuale şi anuale. Acest pas reprezintă o parte importantă a sistemului

de bugetare bazată pe programe şi necesită un sistem avansat de management şi raportare financiară.

Scopul monitorizării progresului în atingerea obiectivelor stabilite pentru anul curent nu este de a

pedepsi pentru lipsa de performanţă, ci de a permite întreprinderea unor paşi de remediere atunci când

sunt observate deficienţe.

Evaluarea programului poate începe o dată cu finalizarea ciclului de bugetare bazată pe programe.

Acest lucru poate fi făcut anual sau în etapele prevăzute în planul de evaluare. Trebuie să fie respectată

o metodologie specială pentru evaluare. De obicei, evaluarea este realizată de alte persoane decât cele

implicate în implementarea programului pentru a asigura imparțialitatea.

19

Concluzie Bugetarea pe programe reprezintă o metodă de prezentare şi fundamentare a bugetelor, avînd la bază

programe cu scopuri, obiective şi indicatori de evaluare a performanţei acestora la toate etapele

procesului bugetar. Bugetarea pe programe este de asemenea un instrument eficient de management

bugetar, care asigură stabilirea priorităţilor şi luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare.

În cadrul bugetării pe programe accentul se pune pe rezultatele ce trebuie atinse în urma activităţilor

preconizate/realizate de către autorităţile/instituţiile bugetare, astfel fiind asigurată legătura cheltuielilor

bugetare cu programele şi activităţile care pun în aplicare măsurile de politică.

În acelaşi timp, pentru practica financiară din Republica Moldova bugetele bazate pe performanţă

reprezintă un concept relativ nou care cere o acoperire metodologică bine pusă la punct.

Una din precondiţiile gestiunii eficiente a finanţelor publice locale este asigurarea transparenţei

depline a relaţiilor interbugetare între diferitele niveluri ale administraţiei publice. Transparenţa

depinde de măsura în care informaţia despre previziunile, situaţia şi executarea bugetului local este

uşor accesibilă publicului sau, cel puţin, grupurilor interesate.

Bugetul pe performanţă este direcţionat spre performanţa unei anumite entităţi publice, fie că

aceastaeste din administraţia publică centrală, fie din administraţia publică locală. Acesta arată

rezultatele care vor fi realizate prin efectuarea lucrărilor prevăzute în programul bugetului, precum şi

resursele care sunt necesare pentru a atinge rezultatele strategice cerute de program.

Bugetul pe performanţă reprezintă un instrument eficient de management în identificarea şi

formularea priorităţilor şi în procesul decizional asociat alocării resurselor bugetare în viitor, în funcţie

de rezultatele obţinute. Acesta cuprinde activităţi sau grupuri de activităţi majore, pentru care sunt

definite scopuri, obiective, descriere narativă şi indicatori de performanţă şi pentru realizarea căruia

sunt alocate resurse respective.

Avantajul bugetului pe performanţă rezidă în aprecierea rezultatelor, şi nu în cuantificarea

cheltuielilor. Discuţiile referitoare la buget se fac prin prisma rezultatelor şi eficienţei utilizăriiaceastă

metodă de bugetare oferă posibilitatea de sistare a programelor propuse şi reformularea lor, în cazul

când rezultatele nu sunt cele aşteptate.

Bugetul pe performanţă este un instrument eficient pentru asigurarea responsabilităţii. El arată

simplu şi clar cheltuielile de resurse pentru realizarea oricărui rezultat (sau pentru prestarea oricărui

serviciu). Acest tip de buget este uşor de înţeles de către consilierii locali care aprobă bugetul, precum

şi de publicul larg.

Bugetarea pe bază de performanţă este o metodă de elaborare a bugetului, care oferă posibilitatea de

a identifica şi urmări mijloacele bugetare, având în vedere rezultatele şi performanţele.

20

Bibliografie

1,Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96, Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr. 19-20/197 din 27.03.1997.

2.Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003, Monitorul Oficial al Republicii

Moldova nr. 248-253/996 din 19.12.2003.

3.Legea privind administraţia publică locală, nr. 436 din 28.12.2006, Monitorul Oficial

al Republicii Moldova nr. 32-35, din 09.03.2007.

4.Ordinul ministrului finanţelor nr. 91 din 20 octombrie 2008 privind clasificaţia bugetară.

5.Regulamentul privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe,

Monitorul Oficial nr. 45-46/107 din 04.03.2008.

6.Ordinul nr.187 din 24.12.2013 privind aprobarea Regulamentului privind modul de elaborare,

monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe.

7. www.mf.gov.md

21