Cuprins: Procesul decizional n Uniunea European Instituiile Uniunii Europene: structur, funcii legislative i executive Comisia European o Competenele o Structura o Procesul decizional Parlamentul European Consiliul Celelalte instituii Organele comunitare Regulamentul Directiva Decizia Co-decizia o Prima Lectur o A Doua Lectur o A Treia Lectur Cooperarea o Prima Lectur o A Doua Lectur Consultarea o Etapa consultrii o Etapa deciziei

Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene

Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene

1

Procesul decizional n Uniunea European Un lobby eficient se bazeaz pe cunoaterea structurilor, procedurilor i a procesului decizional din cadrul sistemelor politice i economice (Prorok n Logon Report 2002, p. 29) iar, Gradul de cunoatere i nelegere a mainrii UE reprezint frecvent marea diferen ntre participanii eficieni i cei ineficieni de pe scena lobbyului (PE 329.438, p. iv). Plecnd de la aceast ipotez, vom prezenta n continuare structura i funcionarea Uniunii Europene, din perspectiva unui lobbyst. Vom ncepe prin a descrie contribuia pe care fiecare instituie european i-o aduce n procesul legislativ i executiv. Apoi vom prezenta tipurile de acte legislative emise de ctre instituiile Uniunii Europene precum i procedurile de adoptare a acestor acte. Caracterul original al acestei prezentri a procesului politic n cadrul UE st tocmai n faptul c se urmrete perspectiva lobbystului asupra sistemului. Aceasta nseamn c se insist pe descrierea acelor locus-uri ale puterii politice la care un lobbyst poate avea acces. Astfel, n cadrul Comisiei accentul este pus pe comitetele consultative, pe edinele efilor de cabinet i pe comitologie. n Parlamentul European sunt prezentate mai ales comisiile parlamentare, iar n descrierea Consiliului este recunoscut importana COREPER-ului. Dintre procedurile legislative, co-decizia este explicat detaliat tocmai pentru c presupune participarea tuturor instituiilor, precum i datorit numeroaselor rezultate la care se poate ajunge folosind aceast metod de deliberare. Unele informaii, ca de exemplu, enumerarea comisarilor, a naionalitii i a portofoliilor acestora, prezentarea aciunilor n anulare, precum i menionarea perioadei de timp pe care o comisie parlamentar o are la dispoziie pentru a prezenta o poziie sau faptul c reuniunile Comisiei au loc, de obicei, miercurea, pot aprea, la o prim vedere, drept un exces de rigurozitate. n realitate, informaii de acest gen pot face diferena ntr-o campanie de lobby. Astfel, aa cum vom arta i n capitolele urmtoare, aciunea n anulare reprezint o cale de recurs atunci cnd norma legislativ este nefavorabil; naionalitatea comisarilor este important cel puin din punct de vedere a deschiderii fa de activitatea de lobby n general; iar informaiile temporale arat ct timp ai la dispoziie pentru a-i structura campania de lobby. Dou lmuriri suplimentare mai sunt necesare nainte de a ncepe acest capitol. n primul rnd, n analiza ce urmeaz a fi fcut procesului decizional al Uniunii Europene vor fi incluse nu doar elementele ce in de elaborarea i adoptarea deciziilor ci, i pe acelea ce se refer la implementarea i contestarea acestora. Motivul acestei abordri este dat de structura 2

i caracteristicile unice al Uniunii Europene care, ofer grupurilor de interese numeroase posibiliti de a influena deciziile europene. Aa cum arat i Van Schendelen (2002), n lucrarea sa intitulat sugestiv Machiavelli n Bruxelles, n Uniunea European nu poi niciodat s suferi o nfrngere complet pentru c, i atunci cnd este adoptat un act legislativ care i afecteaz interesele, poi mereu s gseti ci alternative de scpare, care variaz de la traducerea acelui act pn la cine anume va inspecta modul de implementare. n al doilea rnd, nu ne propunem s realizm o descriere exhaustiv a instituiilor, actelor i procedurilor, ci doar s prezentm acele aspecte necesare pentru a nelege activitatea de lobby n Uniunea European. Instituiile Uniunii Europene: structur, funcii legislative i executive Instituiile Uniunii Europene au rspunderea direct privind ndeplinirea obiectivelor Comunitilor Europene. Aceste instituii sunt: Comisia European Parlamentul European Consiliul Curtea de Justiie Curtea de Conturi

Funciile acestor instituii nu corespund schemei motenite de la Montesquieu privind separarea puterilor. Puterea legislativ aparine Consiliului, dar iniiativa legislativ o are Comisia. Mai mult, prin procedura de co-decizie, i Parlamentul European are un rol legislativ important. Comisia este executivul, dar mparte aceast funcie cu Consiliul i cu statele membre. Totui, cnd vine vorba de iniiativa legislativ, Comisia este cea mai important instituie, dar nu i singura. Att Consiliul1 ct i Parlamentul pot face presiuni asupra Comisiei pentru a prezenta iniiative legislative destinate ndeplinirii obiectivelor Tratatelor Constitutive. Nu n ultimul rnd, fiecare dintre aceste trei instituii le poate sanciona pe celelalte n cazul blocrii procesului legislativ2. Toate acestea fac ca Uniunea European s fie o structur de putere unic i original. n mod logic, activitatea de lobby pe lng instituiile europene trebuie s se adapteze la aceast structur de putere. Pe cale de consecin, i lobbyul european este unic i original. Aa cum o fac i instituiile europene, lobby-ul european

1

n principal, n formula sa de Consiliu European dect n cea de Consiliu de Minitri Cf. Brbulescu 2005, p. 164. 2 Cf. Art. 173 al TCE i 146 TCEEA n Brbulescu 2005, p. 142, 164, 180.

3

pstreaz unele dintre caracteristicile ntlnite n cazul diferitelor state naionale sau organizaii internaionale dar, n mod cert, nu poate fi vorba despre acelai lucru. Comisia European Comisia este una dintre instituiile pe care Tratatele Constitutive le face responsabile cu ndeplinirea obiectivelor comunitare. Prin competene, structur i mod de activitate Comisia reprezint primul i principalul punct de acces al grupurilor de interese care vor s fac un lobby eficient pe lng instituiile europene3. Competenele Pe scurt, Comisia are urmtoarele competene (Brbulescu 2005, p. 168-184): normative, prin propunerile normative de dezvoltare a politicilor comunitare; de control, veghind asupra aplicrii corecte a dreptului comunitar; de gestiune a politicilor comunitare; bugetare, prin redactarea Ante-proiectului de buget; de reprezentare a UE n organizaiile internaionale.

Participarea Comisiei la puterea legislativ comunitar se realizeaz pe trei ci (Brbulescu 2005, p. 181): Comisia are competen n elaborarea propunerilor de acte normative, care apoi sunt aprobate de ctre Consiliu sau Consiliu i PE. Comisia poate adopta Regulamente sau Directive. Comisia poate adopta Regulamente de aplicare.

Comisia exercit i competene executive, n sensul c poate elabora n unele cazuri normele administrative concrete de aplicare ale dreptului primar sau derivat. Structura Desemnarea Comisiei se face pentru un mandat de 5 ani dup urmtoarea procedur. Guvernele statelor membre desemneaz, de comun acord, Preedintele Comisiei dup3

Comisia este primul punct de acces pentru c un lobby eficient ncepe nc din faza de proiect a unui act normativ. Comisia este principalul punct de acces deoarece acesta este instituia european care susine n modul cel mai deschis i activ colaborarea cu grupurile de interese publice i private. Vom detalia aceste relaii n capitolele urmtoare.

4

consultarea prealabil a PE. n continuare, consultndu-se Preedintele desemnat, guvernele desemneaz membrii Comisiei. Comisia astfel desemnat, se supune aprobrii PE i, o dat obinut aprobarea colectiv a acesteia de ctre PE, numirea Comisiei va fi formalizat de ctre guvernele statelor membre(Cf. Brbulescu 2005, p. 170). Actuala Comisie este alctuit din 25 de membri, cte unul din fiecare stat membru. n prezent, Comisia este alctuit din 1 Preedinte, 5 Vicepreedini i 19 Comisari fr alte preocupri. Totalitatea comisarilor formeaz Colegiul. Similar minitrilor din cadrul unui guvern, fiecare comisar este responsabil, n cadrul Comisiei, de un anumit portofoliu sau domeniu politic i de Directoratul General din domeniul respectiv4. n exercitarea atribuiilor sale, fiecare comisar este asistat de ctre un cabinet condus de un ef de cabinet i avnd n componena sa consilieri. Acetia servesc ca o punte de legtur ntre comisar i directoratele generale din subordine. Preedintele Comisiei este asistat, n pregtirea lucrrilor i la reuniunile Comisiei, de ctre un Secretar General. Acesta asigur punerea n aplicare a procedurilor decizionale i vegheaz la executarea deciziilor, asigur coordonarea ntre servicii, ia msurile necesare pentru a asigura notificarea i publicarea actelor, precum i transmiterea de documente ctre alte instituii. De asemenea, asigur legtura cu celelalte instituii, urmrind lucrrile altor instituii i informnd Comisia. Serviciile Comisiei sunt repartizate n cadrul unor Directorate Generale i servicii asimilate subdivizate n direcii, diviziuni i uniti. Pe lng Directoratele Generale, n structura Comisiei mai ntlnim anumite comitete create sau prevzute n tratatele constitutive. Dintre acestea menionm Serviciul Juridic,4

Pentru mandatul 2004-2009 Comisia european are urmtoarea structur: Jos Manuel BARROSO (Portugalia) Preedintele Comisiei europene; Margot WALLSTRM (Suedia) Vicepreedinte i Comisar pentru Relaii Instituionale i Strategia de Comunicare; Gnter VERHEUGEN (Germania) Vicepreedinte i Comisar pentru ntreprinderi i Industrie; Jacques BARROT (Frana) Vicepreedinte i Comisar pentru Transport; Siim KALLAS (Estonia) Vicepreedinte i Comisar pentru Afaceri Administrative; Franco Frattini (Italia) Vicepreedinte i Comisar pentru Justiie, Libertate i Securitate; Viviane REDING (Luxemburg) Comisar pentru Societatea Informaional i Media; Stavros DIMAS (Grecia) Comisar pentru Mediu; Joaquin ALMUNIA (SPANIA) Comisar pentru Afaceri Economice i Monetare; Danuta HBNER (Polonia) Comisar pentru Politica Regional; Joe BORG (Malta) Comisar pentru Pescuit i Afaceri Maritime; Dalia GRYBAUSKAITE (Lituania) Comisar pentru Programarea Financiar i Buget; Janez POTOCNIK (Slovenia) Comisar pentru tiin i Cercetare; Jn FIGEL (Slovenia) Comisar pentru Educaie, Instruire, Cultur i Multilingvism; Markos KYPRIANOU (Cipru) Comisar pentru Sntate i Protecia Consumatorilor; Olli REHN (Finlanda) Comisar pentru Extindere; Louis MICHEL (Belgia) Comisar pentru Ajutorul Umanitar i Dezvoltare; Lszl KOVCS (Ungaria) Comisar pentru Taxe i Uniunea Vamal; Neelie KROES (Olanda) Comisar pentru Competiie; Mariann FISCHER BOEL (Danemarca) Comisar pentru Agricultur i Dezvoltare Rural; Benita FERRERO-WALDNER (Austria) Comisar pentru Relaii Externe i Politica European de Vecintate; Charlie McCREEVY (Irlanda) Comisar pentru Piaa Intern i de Servicii; Vladimir SPIDLA (Cehia) Comisar pentru Piaa Muncii, Afaceri Sociale i Egalitate; Peter MANDELSON (Marea Britanie) Comisar pentru Comer; Andris PIEBALGS (Letonia) Comisar pentru Energie. http://ec.europa.eu/commission_barroso/index_en.htm [14.05.2006]

5

Grupul de Consilieri Politici i Serviciul Traduceri. Serviciul Juridic furnizeaz asisten specializat n domeniul juridic att Comisiei ct i departamentelor acesteia. Serviciul este consultat naintea oricrei iniiative a Comisiei i opinia sa este prezentat ntregii Comisii. Grupul de Consilieri Politici ofer sfaturi n mod regulat, impariale i informale Preedintelui Comisiei, precum i comisarilor asupra problemelor ce in de politica viitoare pe termen lung a Uniunii Europene. Serviciul Traduceri se ocup cu publicarea n cele 20 de limbi oficiale (ceh, danez, englez, eston, finlandez, francez, german, greac, italian, leton, lituanian, maltez, olandez, polonez, portughez, slovac, sloven, spaniol, suedez i maghiara) a propunerilor legislative ale Comisiei. Este format din translatori i juriti care verific corectitudinea semantic a traducerilor. Procesul decizional nainte ca procedura legislativ s poat ncepe, trebuie s fie enunate i comunicate direciile i principiile care vor sta la baza viitoarelor norme. n acest scop, Comisia European public n mod regulat Cri Albe i Cri Verzi5 care se refer la temele strategice dezbtute n cadrul Uniunii Europene. Consiliul i Parlamentul pot solicita Comisiei s nainteze propuneri pentru anumite teme. Dei acest lucru nu restricioneaz dreptul unic de iniiativ legislativ a Comisiei, autoritatea politic a Consiliului nu ar trebui subestimat. Consiliul European asigur Uniunii impulsurile necesare pentru dezvoltare i definete obiectivele politice generale. Procedura legislativ este iniiat de ctre Comisie, care pe baz dreptului su de iniiativ nainteaz o propunere. Propunerea vine din partea departamentului competent din cadrul Comisiei. Dreptul de iniiativ acord n mod formal Comisiei un monopol asupra deciziilor n ceea ce privete data, forma, i coninutul msurilor legislative. Comisia, de asemeni, are puterea de a influena i mai mult procesul legislativ prin modificarea sau retragerea propunerii. Procesul de formulare a actului legislativ se desfoar, de obicei, n cadrul departamentelor competente. Problemele privind diferitele departamente sunt ntotdeauna sub responsabilitatea acelui departament competent pentru dosar, care contacteaz i se consult cu celelalte servicii asociate implicate. Departamentelor respective li se solicit apoi s5

Crile Verzi sunt rapoarte ale Comisiei menite s stimuleze dezbaterea i s lanseze un proces de consultare la nivel european asupra unui subiect anume. Crile Albe ale Comisiei Europene sunt documente ce conin propuneri precise de aciune comunitar n domenii specifice. n anumite cazuri, Crile Albe urmeaz unei Cri Verzi.

6

nainteze o poziie asupra proiectului de act legislativ. n acest sens, n prealabil, se organizeaz ntlniri ntre diferitele servicii implicate. Departamentul competent ncearc ntotdeauna s obin un consens, pentru a evita ca unul dintre membrii Comisiei s resping propunerea n cadrul votului din colegiu. Propunerile sunt discutate de obicei i cu experi naionali. Aceti experi, fie se ntlnesc n comitete special organizate cu scopul de a-i consulta, fie informaia este obinut din interviuri ad hoc cu aceiai experi. Prin intermediul funcionarilor si, Comisia menine numeroase contacte cu experi i funcionari publici din statele membre. Deoarece aceti experi, de cele mai multe ori, sunt i membri ai grupurilor de lucru nfiinate de ctre Consiliu, un contact timpuriu ntre Comisie i experi crete substanial probabilitatea ca proiectul s fie implementat. Audierea comitetelor poate fie facultativ sau obligatorie. Comitetele au un rol att consultativ ct i de susinere. Unele dintre ele au fost nfiinate prin Tratate, dar cele mai multe au fost nfiinate prin legislaie secundar de drept comunitar. n practic, comitetele au o importan deosebit. Prin consultarea acestora, Comisia i formeaz o idee n ceea ce privete posibilele probleme ridicate de propuneri i poate astfel gsi compromisuri. Propunerile i opiniile statelor membre i a celorlalte organe sunt luate n considerare la toate nivelurile procedurale. Statele membre ncearc s-i impun propriile interese nc de la nivelul comitetelor de experi. Totui, din punct de vedere formal, n cadrul procesului de consultare a procedurii legislative, Comisia nu este obligat s in cont de propunerile din partea comitetelor. Serviciul legislativ verific legalitatea proiectelor legislative. Personalul superior de pe lng membrii Comisiei (efi de cabinet sau membri ai cabinetului) se ntlnesc pentru a pregti i fluidiza consultrile din cadrul Comisiei. La nceputul fiecrei sptmni, proiectul legislativ este prezentat n cadrul ntlnirii efilor de cabinet. Dac efii de cabinet cad de acord asupra unei rezoluii, acesta este nscris pe punctul A al ordinii de zi. Comisia trebuie doar s o aprobe formal n cadrul edinei. Aa cum am artat, rolul acestor nelegeri prealabile ntre efii de cabinet este de a evita voturile contradictorii n cadrul reuniunilor Comisiei. Eecul de a ajunge la un consens n edinele cabinetului i ale Comisiei atrage dup sine convocarea unor edine extraordinare ale efilor de cabinet. n cadrul sesiunilor Comisiei, care sunt convocate de Preedintele acesteia, cel puin odat pe sptmn (n principiu, miercurea), acordurile se adopt n form colegial, adic de ctre toi membrii Comisiei, indiferent de ce sector este vorba. Cvorumul pentru adoptarea acordurilor Comisiei este, la ora actual, de 13 Comisari. Colegialitatea presupune c voturile Comisarilor sunt egale ntre ele. Singura excepie este aceea potrivit creia Comisarul 7

nsrcinat cu bugetul are un drept de veto n cazul acordurilor care ar determina creterea cheltuielilor. Acest drept de veto nu poate fi exercitat dect o singur dat asupra aceluiai act normativ. Membrii Comisiei se consult asupra proiectelor legislative, care sunt aprobate cu o majoritate simpl, n conformitate cu principiul comitetului. Pe lng procedura oral n cadrul unei sesiuni, regulile de procedur permit i procedura scris i procedura de delegare, ca variante alternative de luare a deciziei. Scopul procedurii scrise (un fel de aprobare tacit) este acela de a exclude elementele tehnice din cadrul edinei. Unul dintre membrii Comisiei i anun colegii de existena unei propuneri i stabilete un termen de la 3 la 5 zile pentru a se depune amendamente. Dac dup expirarea acestui termen nu exist amendamente, propunerea este considerat ca fiind aprobat. Procedura de delegare autorizeaz un membru al Comisiei s ia anumite msuri privind gestiunea i administrarea. n timpul edinei, Comisia deleag n mod explicit puterea deliberativ acestei persoane. 60% dintre decizii sunt luate astfel. 15% sunt luate prin procedur oral, iar 25% prin proceduri scrise (Cf. Logon Report 2002, p. 30). n fazele urmtoare, Comisia i va putea susine propunerea legislativ pe lng Consiliu i Parlament i va putea exprima o recomandare fa de amendamentele PE. Comisia revine n scen n momentul n care ncepe elaborarea normelor de aplicare pentru un act legislativ. Astfel, n practic, fiecare instrument legislativ specific domeniul prerogativelor de implementare acordate Comisiei i modul n care Comisia urmeaz s le exercite. De obicei, instrumentul face i precizri referitoare la asistarea Comisiei de ctre un comitet, conform unei proceduri denumite "comitologie". Comitetele care reprezint, de fapt, forumuri de discuie, deoarece au doar rol consultativ, constau din reprezentani ai statelor membre i sunt prezidate de Comisie. Ele permit Comisiei s stabileasc un dialog cu administraiile naionale nainte de adoptarea msurilor de implementare. Procedurile care reglementeaz relaiile dintre Comisie i comitete se bazeaz pe modelele definite ntr-o decizie a Consiliului6. Comitetele se mpart n trei categorii7. Comitetele consultative i prezint opiniile Comisiei, care trebuie s in seama de ele n cel mai nalt grad. Aceast procedur direct este folosit n general atunci cnd problemele discutate nu ating teme politice delicate.6 7

Decizia referitoare la "comitologie", adoptata la 13 iulie 1987. Cf. http://www.infoeuropa.ro/ieweb/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5765 [14.05.2006]

8

n cadrul comitetelor de gestiune, atunci cnd exist diferene ntre msurile adoptate de Comisie i opinia unui comitet, Comisia trebuie s le comunice Consiliului care poate lua o alt decizie8. Comitetele de reglementare se caracterizeaz prin faptul c Comisia poate adopta msurile de implementare numai dac obine aprobarea, cu majoritate calificat, a statelor membre reprezentate n comitet. n absena acestui sprijin, msura propus este supus din nou votului Consiliului, care trebuie s ia o decizie cu majoritate calificat. Totui, n cazul n care Consiliul nu ia nici o decizie, Comisia adopt, n cele din urm, msura de implementare, n absena obieciei cu majoritate calificat din partea Consiliului9. Parlamentul European Instituia european cu evoluia cea mai spectaculoas din punct de vedere al prerogativelor o reprezint, fr ndoial, Parlamentul European. Creterea competenelor normative i bugetare poate fi apreciat ca exprimnd progresivitatea integrrii europene, cadrul competiional al PE putnd fi neles ca un autentic al procesului de integrare pe ansamblul su (Brbulescu 2005, p. 132). O dat cu creterea atribuiilor PE, grupurile de interese au nceput s-i acorde o importana din ce n ce mare. n prezent, Parlamentul European este singura instituie european care i-a reglementat n mod formal relaiile cu lobbytii10. Competenele Pe scurt, atribuiile Parlamentului European sunt (Brbulescu 2005, p. 135-143): 8

normative, particip la elaborarea dreptului comunitar prin cooperare legislativ; bugetare, adopt bugetul Comunitii; control politic; de aprare i impulsionare indirect a dreptului comunitar; particip la relaiile externe.

Aceast procedur este folosit n special pentru msurile legate de gestionarea politicii agricole comune, piscicultur i principalele programe comunitare. 9 Aceast procedura este folosit pentru msuri referitoare la protecia sntii sau a siguranei persoanelor, animalelor i plantelor i la msuri care amendeaz prevederi de importan secundar ale instrumentelor legislative de baz. 10 Vom detalia acest subiect n capitolele urmtoare.

9

Funciile exercitate de ctre PE sunt simbolice, comparativ cu cele exercitate de un parlament veritabil, naional, aa cum exist ele ntr-o democraie parlamentar. Caracterul simbolic al acestuia rezid, n primul rnd, n faptul c Parlamentul nu are dreptul s desemneze un Guvern. Parlamentul European intervine n procedura de adoptare a actelor normative comunitare prin mai multe modaliti, i anume: declanarea iniiativei; consultarea; procedura cooperrii; procedura co-deciziei; avizul conform.

Parlamentul European a fost la nceput un simplu for de dezbatere n care reprezentani erau alei de ctre parlamentele statelor membre. O dat cu decizia din 1976, prin care se hotrte alegerea membrilor PE de ctre corpul electoral al fiecrui stat prin sufragiu universal, ncepe procesul de emancipare a acestei instituii europene. Astfel, introducerea procedurii de cooperare prin Actul Unic European(1986) a oferit Parlamentului competene legislative reale, Consiliul fiind nevoit s in seama de poziia PE. Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht n 1992, prin introducerea procedurii de codecizie, ntrete rolul instituional al Parlamentului i i ofer posibilitatea de a respinge o propunere legislativ. Tratatul de la Amsterdam(1997) a consolidat elementul democratic al acestui proces, ridicnd codecizia Parlamentului European la rangul de regul general. Structura Parlamentul European este ales prin vot direct odat la 5 ani de ctre corpurile electorale ale statelor membre. Conform tratatelor, membrii PE trebuie alei prin norme electorale unice (art. 138 TCE). n realitate, alegerile se realizeaz conform legilor electorale din fiecare ar, nici mcar principiul proporionalitii nefiind respectat, deoarece numrul locurilor din PE nu este n raport strict cu populaia (Brbulescu 2005, p. 134). Actualul PE, ales pentru legislatura 2004-2009, este alctuit din 732 de deputai11. Din punct de vedere al structurii formale, Parlamentul European cuprinde:11

Eurodeputaii sunt repartizai n funcie de ara de provenien n modul urmtor: Germania 99; Frana, Italia, Marea Britanie 78; Spania, Polonia 54; Olanda 27; Grecia, Cehia, Belgia, Ungaria, Portugalia 24; Suedia 19; Austria 18; Slovacia, Danemarca, Finlanda 14; Irlanda, Lituania 13; Letonia 9; Slovenia 7; Estonia, Cipru, Luxemburg 6; Malta 5. Cf. http://www.europarl.europa.eu/members/expert.do?language=EN [14.05.2006]

10

-

un Birou; Conferina preedinilor; Comisii; Grupuri politice parlamentare

Din punct de vedere al structurii informale trebuie menionate i intergrupurile (Regulament Intern, anexa I, art. 2), care sunt formate din parlamentari europeni care mprtesc un interes comun ntr-o anumit tem politic. Aceste intergrupuri pot fi alctuite doar din parlamentari sau pot avea i reprezentani ai grupurilor de interese publice sau private12. Preedintele, 14 vicepreedini i 5 chestori sunt alei de ctre Parlament prin scrutin secret, pentru o perioad de 2 ani i jumtate. Ei formeaz biroul n cadrul cruia chestorii au un drept de vot consultativ, n chestiunile administrative i financiare legate de membri i de statutul acestora. Preedintele reprezint Parlamentul n situaii oficiale i n relaiile internaionale, prezideaz edinele plenare i ntlnirile Biroului i ale Conferinei Preedinilor. Conferina preedinilor este compus din Preedintele Parlamentului i din preedinii grupurilor politice parlamentare. Conferina elaboreaz agenda pentru sesiunile plenare, stabilete orarul activitii organismelor parlamentare i termenii de referin i dimensiunea comisiilor i a delegaiilor parlamentare. Membrii PE au posibilitatea s se organizeze n grupuri politice, dar exist i deputai nenscrii13. Parlamentul, n vederea organizrii i funcionrii sale, nfiineaz comisii parlamentare specializate. Comisiile sunt cele care pregtesc lucrrile Parlamentului, adopt rapoarte numite Propuneri de Rezoluii care apoi se voteaz n Plen i in legtura cu Comisia i Consiliul, n intervalul dintre sesiuni. Comisiile sunt conduse de ctre un preedinte i de pn la trei vicepreedini. Parlamentul poate nfiina i sub-comisii sau comisii temporare14.12

n capitolele urmtoare vom analiza modul n care grupurile de lobby folosesc intergrupurile, precum i eficiena utilizrii acestora. 13 Dup alegerile din 2004, s-au constituit urmtoarele grupuri politice: 1. Grupul partidului Popular European 263 deputai; 2. Grupul Partidului Socialist European - 199; 3. Grupul Alianei pentru Europa a liberalilor i a democrailor - 90; 4. Grupul Verzilor/Aliana European liber - 42; 5. Grupul confederal al stngii europene unite stnga verde nordic - 41; 6.Grupul independen/democraie - 33; 7. Uniunea pentru Europa grupurilor naionale - 29; 8. Membri nealiniai 33 deputai. Cf. http://www.europarl.europa.eu/members/expert.do?language=EN [14.05.2006] 14 n prezent legislatur exist 24 de comisii parlamentare mprite n funcie de domeniul de activitate. Aceste domenii sunt: 1. Afaceri Externe; 2. Dezvoltare; 3. Comer internaional; 4. Buget, 5. Control bugetar, 6. Afaceri economice i monetare; 7. Afaceri sociale i munc; 8. Mediu, sntate public i siguran alimentar; 9. Industrie, cercetare i energie; 10. Piaa intern i protecia consumatorilor; 11. Transport i Turism, 12. Dezvoltare regional; 13. Agricultur i dezvoltare rural; 14. Pescuit; 15. Cultur i educaie; 16. afaceri juridice; 17. Liberti civile, justiie i drept intern; 18. Afaceri constituionale;19. Drepturile femeii i egalitatea

11

Parlamentul este asistat de un Secretar General, ce se gsete n fruntea Secretariatului General. Pe lng personalul secretariatului funcioneaz i asistenii deputailor, precum i funcionarii care in de grupurile politice. Un statut aparte l au intergrupurile. Acestea sunt grupuri de parlamentari create nu dup principiul naionalitii sau al orientrii politice, ci dup cel al domeniului de interes comun. Unele intergrupuri sunt alctuite doar din deputai europeni, dar altele au n componen i diveri reprezentani ai grupurilor de interese. Potrivit lui Bouwen (2003, p. 8) relaia apropiat dintre deputai i grupurile de interese este doar unul din motivele pentru care Biroul PE a devenit sceptic n a recunoate oficial intergrupurile. O recunoatere oficial ar nsemna ca Parlamentul s fie gata s ofere suport logistic, cum ar fi slile de ntlnire sau facilitile de traducere. Proliferarea n numr mare a intergrupurilor n ultimii ani a fcut clar faptul c PE nu poate oferi astfel de faciliti tuturor potenialelor intergrupuri. Dei nu fac parte oficial din structura PE, intergrupurile merit menionate deoarece sunt o alt form de organizare a eurodeputailor. Procesul decizional Implicarea PE n procesul decizional ncepe prin solicitarea Avizului pentru propunerile fcute Consiliului de ctre Comisie. Acest Aviz poate fi angajant sau neangajant n funcie de procedura folosit. Tot n funcie de criteriul tipului de procedur utilizat, PE poate avea dreptul la una, dou sau chiar trei lecturi nainte de a se pronuna. Comisiile parlamentare reprezint arenele n care se desfoar cea mai mare parte a activitii cnd vine vorba de contribuia PE la procesul legislativ european. Unitatea de Coordonare Legislativ a Parlamentului decide ce comisie parlamentar este responsabil pentru a rspunde la comunicatele venite din partea Comisiei. i alte comisii parlamentare pot evalua aceast propunere i pot fi organizate i audieri publice dar, comisia principal stabilete termenul limit pn cnd acestea trebuie s i prezinte opiniile. Aceste opinii au rol consultativ i iau forma unor amendamente care sunt luate n considerare de ctre comisia principal mpreun cu propriile amendamente. Comisiile cu drept de opinie nu pot vota asupra Propunerii de Rezoluie. Iar, dac amendamentele lor sunt respinse, nu pot ridica aceleai obiecii n cadrul Plenului, cu excepiade gen; 20. Petiii; 21. Drepturile omului; 22. Securitate i aprare; 23. Colapsul societii care s asigure o via echitabile; 24. Presupusa folosire a rilor europene de ctre CIA pentru transportul i detenia ilegal a prizonierilor. Cf. http://www.europarl.europa.eu/activities/expert/committees.do?language=EN [14.05.2006]

12

cazului n care reuesc s strng semnturile a 37 de deputai sau reuesc s obin susinerea unui grup parlamentar. Pe prima pagin a unui raport parlamentar se face deseori referire fie la procedura GOMES, fie la procedura HUGHES. Aceasta se refer la diferitele relaii dintre comisii n procesul de realizare a raportului parlamentar. n cadrul procedurii GOMES, comisia responsabil include n raportul su ntreaga contribuie din partea comisiilor cu drept de opinie. Mai frecvent este procedura HUGHES, unde amendamentele comisiilor cu drept de opinie sunt selectate conform unui sistem de consultare cu raportorii diverselor comisii implicate(Cf. Doran). Unul sau uneori mai muli membri ai Parlamentului sunt numii ca Raportori pentru evaluarea proiectelor legislative, cu excepia situaiei n care comisia parlamentar respectiv decide s aplice o procedur fr a face un raport. Comisiile nu numesc ntotdeauna raportori pentru a realiza o prim analiz, putnd pur i simplu s trimit o scrisoare care s reprezinte opinia respectivei comisii. Raportorii pregtesc discuia iniial din cadrul comisiei, prezint un proiect de text i l amendeaz. Cu ct un raportor este numit mai repede n cadrul programului legislativ anual, cu att el poate s intre mai repede n dialog cu funcionarii Comisiei, nc nainte de finalizarea propunerii legislative, sau cu funcionarii Consiliului (n cazul procedurii de co-decizie), dac exist posibilitatea adoptrii unei decizii din Prima Lectur. Rezoluiile parlamentare adoptate de ctre comisii i apoi votate n Plen sunt, n principiu, o list de amendamente la textul original al Comisiei (n cazul co-deciziei). Pn n momentul n care Parlamentul adopt o Rezoluie, iar apoi Comisia adopt o Opinie asupra Rezoluiei i Consiliul o Poziie Comun, propunerea legislativ a Comisiei reprezint singurul text oficial. Raportorul are sarcina de a pregti un Raport pn la o anumit dat. Comisia discut acest raport i apoi stabilete termenele limit pentru amendamente. De obicei, voteaz n urmtoarea edin, odat ce amendamentele au fost prezentate i traduse. Se voteaz mai nti amendamentele i apoi forma final a raportului modificat. Comisia poate amna votul final, acordndu-i mai mult timp pentru a gsi o soluie comun. Acest lucru este important, n special, cnd este posibil s se ajung la o nelegere cu Consiliul i s se ncheie procesul legislativ de la Prima Lectur. Odat ce un Raport a fost adoptat este prezentat n faa Plenului de ctre Raportor drept o Propunere de Rezoluie. Dac Consiliul adopt o Poziie Comun (i deci respinge o parte dintre amendamente) i propunerea legislativ se ntoarce la Parlament, comisia parlamentar trebuie s adopte o 13

recomandare n 3 luni (sau 4 luni dac este necesar) nainte de a fi trimis pe agenda Plenului. n acest moment, rolul comisiei parlamentare se ncheie, pentru c, chiar dac proiectul legislativ ajunge n faza de conciliere, rezultatele negocierilor sunt discutate n cadrul Plenului. Procedura simplificat este, de asemenea, destul de comun, fiind caracterizat prin aceea c un act este aprobat fr un Raport prealabil. n aceast situaie, preedintele unei comisii parlamentare poate solicita ca o propunere legislativ s fie adoptat fr amendamente, cu condiia ca o zecime din membrii acesteia s nu se opun. Raportul este supus votului n Plenului fr dezbatere. Totui, dac 37 de parlamentari se opun n Plen, actul legislativ este retrimis la comisia parlamentar. Consiliul adopt Poziia Comun dup negocierile dintre oficialii naionali din cadrul reprezentanelor permanente cu sediul n Bruxelles, obinndu-se un acord politic ntre ministerele implicate din rile membre. Poziia Comun este apoi anunat n Parlament i pus pe agenda comisiei parlamentare mputernicite. Grupurile politice se ntlnesc n sptmna anterioar edinei de Plen pentru a discuta interpelrile orale, declaraiile Comisiei Europene i prioritatea rapoartelor. Sptmna de Grup este o permanen n calendarul parlamentarilor i este necesar pentru a avea o anumit poziie comun ntre diferitele partide politice naionale din cadrul grupurilor politice. Un grup, o comisie sau un numr de 37 parlamentari pot propune schimbri ale agendei Plenului cu o or nainte de nceperea sesiunii. Raportorul face o scurt declaraie privind Raportul su. De asemenea, poate lua cuvntul i un reprezentant din partea comisiilor cu drept de opinie sau membrii Comisiei Europene prezeni la edin. Urmeaz interveniile purttorului de cuvnt al fiecrui grup politic, ncepnd cu cel mai mare (acetia sunt de obicei Raportorii din Umbr din cadrul comisiei principale). Se voteaz mai degrab n Timpul de Vot dect dup fiecare raport, pentru a fi mai uor s se programeze dezbaterile, deoarece durata votului este foarte imprevizibil. Prima dat se voteaz textele venite din partea Consiliului, apoi reaciile Comisiei i comentariul Consiliului iar, n final, Rezoluiile legislative ale Parlamentului. Vom mai meniona dou arme secrete ale Parlamentului n procesul decizional: comitetul de conciliere i obligativitatea consultrii PE n cazul modificrii semnificative de ctre Comisie a textului de act normativ dup Prima Lectur.

14

Comitetul de Conciliere apare n cadrul procedurii de co-decizie i const n dezbateri ntre reprezentanii PE i cei ai Consiliului. Dei se ajunge destul de rar la conciliere, procedura este important pentru c, n caz de consens, actul normativ nu trebuie s mai primeasc avizul Comisiei Europene. Comitetul de Conciliere este alctuit din trei membri permaneni din partea PE plus membrii temporari din comisiile parlamentare relevante, ncercndu-se s se pstreze un echilibru din punct de vedere al orientrii politice. Particip i reprezentanii Consiliului, iar Comisia este i ea reprezentat. Dac Consiliul se ndeprteaz n mod radical fa de textul agreat de Parlament n urma Primei Lecturi, Parlamentul trebuie reconsultat (a doua prim lectur). Mai mult, dac Consiliul modific tipul de procedur necesar pentru adoptarea unui act legislativ de la unul cu dou lecturi la o procedur care necesit o singur lectur, Parlamentul trebuie, de asemenea, reconsultat (aceast procedur este cunoscut drept reorientare comun). n caz de nerespectare, membrii PE pot s atace ncadrarea unui act legislativ invocnd art. 55 a regulamentului intern, problema urmnd s fie discutat n cadrul Comisiei Juridice. Consiliul Consiliul ar trebui s fie o instituie comunitar la fel ca i Comisia sau PE, dar faptul c este compus din reprezentanii guvernelor face ca aceasta s se transforme ntr-un for de aprare a intereselor naionale. Totui, Consiliul este dect o organizaie internaional clasic(Brbulescu 2005, p. 146). Consiliul se deosebete de Comisie i PE i prin faptul c, dei n practic ntreine relaii cu lobbytii, nu a reglementat n nici un fel interaciunea cu acetia. Competene Pe scurt, Comisia are urmtoarele competene (Brbulescu 2005, p. 159-166): normative, emite actele normative ale Comunitilor; bugetare, reprezentnd autoritatea bugetar a Comunitilor Europene; executive, dar reduse la puine cazuri clar definite; internaionale, prin semnarea acordurilor care au primit avizul Comisiei; de aprare i impulsionare indirect a dreptului comunitar;

Consiliul deine cele mai largi competene normative, regula general fiind aceea conform creia Consiliul legisleaz n baza propunerilor Comisiei. Excepiile de la aceast 15

regul pot avea loc fie prin colaborare cu PE prin procedura de co-decizie, n cadrul Comitetului de Conciliere, fie printr-un vot unanim al membrilor, situaie greu de realizat n practic. Competenele executive ale Consiliului se rezum la cazuri puine, clar definite, acesta transfernd autoritatea de implementare Comisiei. Ca parte a acestui proces, Consiliul poate hotr anumite modaliti de exercitare a acestei autoriti. Din acest motiv, n 1987, Consiliul a adoptat decizia de Comitologie, prin care sunt prevzute diverse proceduri de cooperare ntre Comisie i diverse comitete naionale, cu scopul de a asigura o implementare eficient a normelor comunitare. Structura Fiecare guvern desemneaz un reprezentant n Consiliu. Consiliul se reunete n forme diferite n funcie de domeniul discutat15. Preedinia Consiliului este asigurat, prin rotaie, de ctre fiecare stat membru, pentru o perioad de ase luni. Ministrul al crui stat asigur preedinia este desemnat s pregteasc i s conduc lucrrile Consiliului. Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) este un organ auxiliar permanent nsrcinat cu pregtirea sesiunilor Consiliului, asigurarea activitii sale ntre sesiuni i asigurarea permanenei de facto a acestei instituii, care, altfel, s-ar fi redus la ntlniri periodice interguvernamentale (Brbulescu 2005, p. 150). COREPER este format din funcionari sau tehnicieni ai statelor membre, fiecare grup fiind condus de ctre Reprezentantul Permanent, care are rolul de Ambasador al rii respective pe lng Comunitile Europene. n funcie de competene, n cadrul acestui organ s-au creat dou subcomitete. Acestea sunt COREPER I, condus de Reprezentanii Permaneni, i COREPER II, condus de Adjuncii Reprezentanilor Permaneni. Consiliul este asistat de ctre un Secretariat General. Acesta este un organism de suport logistic. Alte organe auxiliare sunt grupurile de experi - formate din experii statelor membre, crora li se adaug experi desemnai de Comisia european i diferite comitete formate din echipe de specialiti ai ministerelor naionale16.15

n total, Consiliul se poate reuni n noua formaii : 1. Afaceri generale i relaii externe; 2. Afaceri economice i financiare; 3. Justiie i afaceri interne; 4. Ocuparea forei de munc, politic social, sntate i protecia consumatorului; 5. Concuren (pia intern, industrie i cercetare); 6. Transport, telecomunicaii i energie; 7. Agricultur i pescuit; 8. Mediu; 9. Educaie, tineret i cultur. Cf. http://www.infoeuropa.ro/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5804 [14.05.2006]

16

Procesul decizional Dup primirea unei propuneri legislative din partea Comisiei, Consiliul trebuie s verifice dac alte instituii ( cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic i Social) au vreun drept de audiere. n cele mai multe cazuri acest drept de audiere este garantat prin tratate (audierea obligatorie) dar, pe lng acestea, audierile facultative s-au impus ca obligatorii n aproape toate cazurile. Chiar dac Consiliul nu este obligat s ia n considerare opiniile prezentate n aceste audieri, acestea au totui o relevana politic. La Consiliu, propunerea este examinat de ctre COREPER. n cadrul COREPER, toate aspectele tehnice ale deciziei care trebuie s fie adoptat de ctre Consiliu, sunt analizate, mai nti, de ctre grupurile specializate de experi desemnai de Comisie i de ctre statele membre. Atunci cnd un act este pregtit pentru a fi adoptat, el este nscris pe Ordinea de Zi a viitoarei reuniuni a Consiliului, sub denumirea de punctul A. Atunci cnd un act nu a fost discutat sau cnd exist un dezacord care persist n cadrul COREPER, cu privire la actul care urmeaz s fie adoptat, nenelegerile vor fi supuse spre rezolvare Consiliului, sub denumirea de punctul B. Adoptarea oricrui acord n Consiliu reclam discutarea prealabil a acestuia, la aceast discuie fiind obligatorie participarea unui reprezentant al Comisiei i al fiecrui stat membru (altul dect cel ce reprezint respectivul stat n Consiliu). Acetia din urm asist fr a avea drept de vot. Chestiunile ce se dezbat trebuie s figureze pe Ordinea de Zi, elaborat i comunicat de ctre Preedinie mpreun cu Secretariatul General. Pe Ordinea de Zi se gsesc, aa cum am artat, dou pri, capitole: partea A i partea B. Primele sunt votate fr a mai fi discutate, datorit acordului prealabil al COREPER. Totui, un stat membru poate s-i schimbe opinia ntre timp, motiv pentru care votul formal din Consiliu este cel care conteaz. n acest context, punctele B sunt cele cu care se ocup, de fapt, Consiliile. Astfel, dup dezbateri, se ajunge la un punct de vedere comun care este supus la vot. Acordurile Consiliului se iau prin majoritate simpl, majoritate calificat sau unanimitate. Exist i practica votului orientativ, care este mai mult dect un Tour de Table, dar mai puin dect votul formal, constituind o modalitate de orientare a Comisiei fa de atitudinea Consiliului la votul final.16

Comitetul pentru agricultur; Comitetul monetar; Comitetul politic; Comitetul pentru vize; Comitetul permanent pentru fore de munc; Comitetul pentru energie; Comitetul pentru educaie; Comitetul pentru cercetare tiinific i tehnic; Comitetul pentru acordurile de cooperare cu rile Lumii a Treia. Cf. Marcu i Diaconu 2002 n Fuerea 2002, p.67-66.

17

Votul prin majoritate simpl (50% + 1) este cel mai utilizat iar votul prin unanimitate cel mai este cel mai rar folosit. Majoritatea calificat se obine cu 232 de voturi din totalul de 32117, dac propunerea vine de la Comisie. n alte cazuri este necesar ca cele 232 de voturi s exprime opinia a 2/3 din numrul statelor membre. n plus, un stat membru poate cere s se verifice dac cele 232 de voturi reprezint 62% din populaia UE. Minoritatea de blocaj este de 114 voturi. Odat formulat actul n forma sa definitiv, acesta este tradus n toate cele 20 de limbi oficiale, este hotrt definitiv de Consiliu n limbile Comunitii, semnat de ctre preedintele Consiliului sau de ctre preedintele Consiliului i cel al Parlamentului i apoi publicat n Jurnalul Oficial sau notificat destinatarului su. Celelalte instituii Dintre celelalte instituii europene, adic Curtea de Justiie i Curtea de Conturi, nici una nu are competene normative sau executive. Totui, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene merit amintit n aceast prezentare a procesului decizional al Uniunii Europene, pentru rolul pe care l poate juca n interpretarea i/sau contestarea legislaiei europene. Astfel, dac un grup nu reuete s-i realizeze obiectivele prin intermediul nivelului naional, a Comisiei, a PE sau a Consiliului, i rmne opiunea de a-i prezenta cazul n faa Curii de Justiie. Curtea de Justiie este alctuita din tot atia judectori cte state membre. n prezent sunt 25 de judectori asistai de opt avocai generali, care sunt numii pe durata a ase ani cu acordul statelor membre. Tribunalul de Prim Instan a fost nfiinat n 1989 cu scopul de a consolida garaniile judiciare acordate persoanelor fizice prin instaurarea unui al doilea nivel al autoritii judiciare, permind astfel Curii de Justiie s se concentreze asupra atribuiei sale de baza: interpretarea uniform a legislaiei Comunitare. Tribunalul de Prim Instan este compus din 25 judectori, numii prin comun acord de ctre guvernele statelor membre, pentru un mandat de ase ani, cu posibilitatea de rennoire. n faa Curii de Justiie a Comunitilor Europene se poate contesta un act comunitar prin deschiderea unei aciuni n anulare. Prin aceasta, reclamantul solicit anularea unei msuri adoptate de o instituie (regulamente, directive si decizii). O aciune n anulare poate fi17

Cele 321 de voturi sunt repartizate astfel: Germania, Frana, Italia, Marea Britanie cte 29 de voturi; Spania, Polonia cte 27 de voturi; Olanda 13, Grecia, Cehia, Belgia, Ungaria, Portugalia 12; Suedia, Austria 10; Slovacia, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania 7; Letonia, Slovenia, Estonia, Cipru, Luxemburg 4; Malta 3 voturi.

18

iniiata de un stat membru, de instituiile UE (Parlament, Consiliu, Comisie) sau de ctre persoane fizice care sunt destinatarii msurii contestate sau pe care i afecteaz n mod direct i individual18. De asemenea, prin Tribunalul de Prim Instan se pot formula recursuri mpotriva instituiilor comunitii de ctre persoane fizice, care se refer la punerea n practic a regulilor de concuren aplicabile ntreprinderilor19. Organele comunitare Pe lng instituiile comunitare, Tratatele institutive reglementeaz i existena unor organe auxiliare. Astfel, dispoziiile Tratatelor fac referire la: Comitetul Economic i Social; Comitetul Regiunilor; Comitetul CECA.

Comitetul Economic i Social s-a vrut o replic a comitetelor economico-sociale, care reprezint un for de dialog ntre patronate i sindicate. Prin Comitetul Regiunilor s-a ncercat reprezentarea nivelului sub-naional. Iar Comitetul CECA cuprinde reprezentani ai productorilor, muncitorilor i a comercianilor. Aceste trei organe auxiliare prezint o serie de caracteristici comune, i anume20: membrii lor sunt numii de ctre Consiliu, la propunerea statelor membre; au un caracter consultativ; nu dispun de personalitate juridic. Ele au doar funcia de a emite rapoarte, avize, recomandri, la cererea instituiilor comunitare sau din proprie iniiativ. Caracterul exclusiv consultativ al Comitetului Economic i Social se explic prin teama Germaniei, c acest Comitet s-ar putea fi putut transforma ntr-un instrument de lobby al grupurilor de presiune n intenia acestora de a influena Consiliul i Comisia i teama PE, c respectivul Comitet ar putea unele dintre propriile activiti(Brbulescu 2005, p. 201). Astfel, n mod formal, aceste organe particip la procesul decizional, existnd obligativitatea de a fi consultate. Practic, datorit caracterului neangajant a avizelor emise de aceste organe, ele au o contribuie pur simbolic la procesul decizional. Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene18 19

Cf. http://www.infoeuropa.ro/ieweb/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5806 [14.05.2006] Vezi Fuerea 2002, p. 148. 20 Fuerea 2002, p. 163-164.

19

Exist trei tipuri de norme care guverneaz raporturile n care se gsesc Comunitile Europene: tratatele institutive i modificatoare, care sunt norme cu valoare de legi fundamentale, constituionale, fiind cunoscute drept izvoarele primare de drept comunitar; izvoarele derivate sau dreptul derivat, secundar comunitar european; jurisprudena.

Important pentru demersul nostru este s vedem ce tip de decizii pot lua instituiile comunitare, deci ne vom opri asupra dreptului derivat. Nu ne intereseaz orice fel de decizii, ci doar acelea care, prin caracterul obligatoriu i prin superioritatea asupra dreptului naional, i prin modul de adoptare, pot permite grupurilor de interese s le influeneze prin lobby. Astfel, n continuare vom prezenta, pe scurt, regulamentele, directivele i deciziile. Regulamentul Regulamentul este similar legii din dreptul intern. Acesta opereaz prin generalizare i abstractizare, este obligatoriu n toate elementele sale iar orice aplicare incomplet este interzis. Regulamentul este obligatoriu cu privire la scopul final de atins i la formele i mijloacele prin intermediul crora se ajunge la ndeplinirea acestuia. Regulamentul este obligatoriu pentru subiecii de drept intern, din toate statele membre ale Uniunii. Regulamentul poate fi adoptat de ctre Consiliu i Comisie. n practic, Consiliul adopt Regulamente de Baz iar Comisia adopt Regulamente de Aplicare sau Dezvoltare. Directiva Directiva urmeaz tehnica legii cadru, completate cu decretul de aplicare. Directiva, spre deosebire de regulament, este obligatorie numai cu privire la scopul final propus, lsnd la dispoziia statelor acele forme i mijloace prin intermediul crora se poate ajunge la ndeplinirea sa. Regula general este aceea potrivit creia directiva se adreseaz tuturor statelor membre, dar acest lucru este specificat n coninutul ei. Directivele sunt adoptate de ctre PE mpreun cu Consiliul, Consiliu sau Comisie. Decizia 20

Decizia este important pentru destinatarii desemnai; ea este obligatorie att n ceea ce privete scopul final propus, ct i cu privire la formele i mijloacele prin care se ajunge la el; decizia este obligatorie numai pentru subiectele de drept intern din anumite state membre. Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene Exist mai multe proceduri prin care se pot adopta actele legislative ale Uniunii Europene. Tipul de procedur legislativ folosit este foarte important pentru c astfel se hotrte ce instituii sunt implicate n acest proces, mai exact, conteaz dac avizul Parlamentului European este angajant sau nu i la cte lecturi are dreptul PE. Pentru un grup de interese tipul de procedur folosit indic spre ce instituii trebuie s-i ndrepte activitatea de lobby (Cf. Kohler-Koch 1997, p.11). Codecizia21 Procedura standard pentru adoptarea legislaiei comunitare ncepnd cu Tratatul de la Amsterdam este foarte complex. Totui, ea reprezint o simplificare a procedurii anterioare, care a fost introdus prin Tratatul de la Maastricht, n articolul 189 B. Aceast procedur confer Parlamentului European puteri egale cu cele ale Consiliului, de aici i denumirea de co-decizie. Astfel, Parlamentul dispune de un drept de veto, dar nu poate fi considerat n ntregime legiuitor ntruct i lipsete iniiativa legislativ, care i aparine, n ntregime, Comisiei. n acest fel, un act normativ nu poate fi adoptat dect pe baza acordului Parlamentului European sau a lipsei de opoziie a acestuia la adoptarea actului de ctre Consiliu. Actul apare ca fiind comun Consiliului i Parlamentului, fiind semnat de preedinii ambelor instituii (Borchardt 2000, p.78). Prima Lectur Comisia este aceea care angajeaz procedura legislativ, prin elaborarea unei propuneri cu privire la msura comunitar avut n vedere (dreptul de iniiativ al Comisiei Europene). Propunerea Comisiei este prezentat Consiliului i Parlamentului European i, n anumite cazuri, Comitetului Economic i Social i Comitetului Regiunilor. Parlamentul21

art. 251 TCE.

21

European delibereaz asupra acestei propuneri ntro Prim Lectur i transmite avizul su Consiliului. n acest stadiu, cele dou comitete au, de asemenea, posibilitatea de a emite un aviz. n cadrul Parlamentului, Preedintele instituiei supune propunerea comisiei parlamentare competente; concluziile acesteia sunt apoi examinate n sesiune plenar i, numai dup aceea, Parlamentul European i d avizul (care poate s aprobe propunerea, s o resping sau si aduc amendamente). La Consiliu, propunerea este examinat de ctre COREPER i supus votului n cadrul edinei Consiliului. Atunci cnd Parlamentul nu aduce nici o modificare propunerii Comisiei sau dac Consiliul accept toate amendamentele propuse de ctre Parlament, Consiliul poate hotr nc din acest stadiu al procedurii. n caz contrar, se pregtete cea dea Doua Lectur de ctre Parlament. A doua lectur Pe baza propunerii Comisiei, a avizului Parlamentului i a avizelor celor dou Comitete i din proprie convingere, Consiliul hotrte o poziie comun cu majoritate calificat. Poziia comun face, apoi, obiectul celei de a Doua Lecturi a Parlamentului European. Acesta dispune de trei posibiliti de aciune, ntrun termen de 3 luni: dac Parlamentul European aprob Poziia Comun a Consiliului sau dac nu se pronun n cele 3 luni, se hotrte asupra actului avizat, potrivit Poziiei Comune; atunci cnd Parlamentul European respinge n ntregime poziia comun (ceea ce nu se poate realiza dect cu majoritatea absolut a membrilor Parlamentului), procedura legislativ se nchide; astfel, posibilitatea de care dispune Consiliul, de a convoca Consiliul de Conciliere, este suprimat; dac Parlamentul aduce amendamente Poziiei Comune a Consiliului, procedura continu. Mai nti, Consiliul poate s aprobe propunerea aa cum a fost ea modificat de ctre Parlament, dar, n acest caz, trebuie ca el s adopte toate amendamentele propuse de Parlament. Dac Consiliul respinge unele amendamente sau dac majoritatea cerut nu este ntrunit (de exemplu, unanimitatea atunci cnd Comisia d un aviz negativ propunerii de amendament propuse de Parlament), preedintele Consiliului este obligat ca, ntrun termen de 22

6 sptmni, s convoace, de comun acord cu preedintele Parlamentului, Comitetul de Conciliere. Acest Comitet este format din reprezentani ai Consiliului i ai Parlamentului. Obiectul procedurii de conciliere l constituie poziia comun a Consiliului, aa cum a fost ea modificat de ctre Parlament. Aceast procedur vizeaz ajungerea la un compromis care se va obine cu majoritate calificat a Consiliului i a Parlamentului. A treia lectur n situaia n care Comitetul de conciliere aprob un proiect comun, Parlamentul European i Consiliul dispun, fiecare, de un termen de 6 sptmni pentru a hotr asupra actului n a Treia Lectur. Oricare ar fi avizul Comisiei asupra proiectului de compromis, majoritatea calificat a Consiliului este suficient (cu excepia cazului n care Tratatul prevede unanimitatea pentru acel tip de act). Parlamentul se pronun cu majoritatea absolut de voturi exprimate. Actul vizat este adoptat de ctre Parlament i Consiliu, ceea ce se va preciza n titulatura sa (se va vorbi, de exemplu, despre un Regulament al Parlamentului European i al Consiliului). Atunci cnd procedura de conciliere eueaz, actul propus nu va fi adoptat, iar procedura legislativ se va nchide. Euarea procedurii de conciliere are aceleai consecine ca i n cazul respingerii poziiei comune de ctre Consiliu sau de ctre Parlament la a treia lectur. Cu alte cuvinte, procedura de co-decizie 22 are trei etape i pn la opt rezultate legislative posibile. Cele 3 etape ale procesului legislativ ncep din momentul n care Comisia trimite o propunere (Comunicat) ctre Consiliu i Parlament. Etapa nti (prima lectur: nu prezint limit de timp)

22

Kevin Doran face o analiz a co-deciziei din perspectiva unui lobbyst profesionist. Potrivit lui Doran, datorit posibilitii ajungerii la att de multe rezultate, co-decizia poate face ca legislaia s fie adoptat ntr-o perioad de timp ce poate varia de la cteva luni pn la 2 ani sau chiar mai mult. Ca o regul, PE nu ia n considerare amendamentele respinse la prima lectur atunci cnd propunerile legislative se ntorc pentru cea de-a doua lectur. Totui, Parlamentul a avut succes n a fora Consiliul s adopte din ce n ce mai multe amendamente prin intermediul procedurii de co-decizie. Adevratul cmp de lupt n lupta pentru putere dintre Parlament i Consiliu o reprezint fr ndoiala cea de-a doua lectur. Au existat cazuri n care PE a ameninat c va distruge acte legislative dac Consiliul refuz s-i sprijine amendamentele (Cf. Doran).

23

Parlamentul realizeaz Prima Lectur i nu are amendamente de adus. La prima lectur a Consiliului statele membre adopt actul legislativ fr modificri: rezultatul numrul 1: actul e adoptat.

Parlamentul amendeaz actul la Prima Lectur, astfel nct Comisiei i se cere s i prezinte avizul asupra amendamentelor. Apoi Consiliul aprob amendamentele Parlamentului. Rezultatul numrul 2: actul e adoptat, SAU

Se urmeaz aceeai pai ca mai sus dar Consiliul nu aprob amendamentele Parlamentului sau adopt o Poziie Comun: se trece la etapa a doua.

Etapa a doua (a doua lectur: trebuie s aib loc n termen de 3-4 luni de la etapa 1) Comisia i comunic Opinia asupra Poziiei Comune. Parlamentul realizeaz a Doua Lectur i aprob Poziia Comun. Rezultatul numrul 3: actul e adoptat. Parlamentul respinge Poziia Comun (cu majoritate absolut 314 voturi). Rezultatul numrul 4: actul nu este adoptat (aceast decizie poate fi modificat dac Consiliul voteaz n unanimitate pentru la a doua lectur). Parlamentul adopt amendamente la Poziia Comun (cu majoritate absolut). Comisia formuleaz o Opinie asupra amendamentelor Parlamentului. Consiliul realizeaz o a Doua Lectur i adopt toate amendamentele. Rezultatul numrul 5: actul e adoptat SAU Consiliul realizeaz a Doua Lectur i nu aprob toate amendamentele Parlamentului. Se trece la etapa a treia. Etapa a treia (concilierea: trebuie s fie gata de raportare n 3-4 luni) Un Comitet de Conciliere este convocat n 6-8 sptmni i i se ofer alte 6-8 sptmni pentru a ajunge la un acord. Dac nu se ajunge la nici un acord: Rezultatul numrul 6: actul nu este adoptat. Comitetul de Conciliere i realizeaz cu succes sarcina dar fie Parlamentul, fie Consiliul nu poate s adopte formula de compromis pregtit de comitet. Rezultatul numrul 7: actul nu este adoptat.

24

Consiliul (cu majoritate calificat) i Parlamentul (cu majoritate de voturi) aprob textul de compromis. Rezultatul numrul 8: actul e adoptat. Cooperarea23 Cooperarea ntre Consiliul Uniunii Europene i Parlamentul European a fost introdus

prin Actul Unic European, din anul 1986. Puterea de decizie aparine n totalitatea Consiliului, dar Parlamentul poate influena decizia acestuia, prin faptul c, primind proiectul de act normativ de la Comisie, emite un aviz dup procedura obinuit pe care l nainteaz Consiliului. Procedura cooperrii se aplic exclusiv domeniului Uniunii Economice i Monetare. Toate celelalte domenii care iniial erau supuse acestei proceduri, sunt supuse procedurii codeciziei. Specificul procedurii cooperrii const n faptul c acesta a introdus o a Doua Lectur a Parlamentului European i a Consiliului n procedura legislativ comunitar. Cooperarea poate fi privit ca o versiune mai simpl a procedurii de co-decizie. Prima lectur Punctul de plecare l constituie propunerea Comisiei Europene. Propunerea este transmis, n primul rnd, Consiliului, dar i Parlamentului European. Prin asocierea Parlamentului, nc din acest stadiu, la procedura legislativ se urmrete s i se permit acestuia transmiterea avizului su Consiliului, pe baza propunerii Comisiei, nainte de adoptarea poziiei comune. Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor pot, de asemenea, s fie consultate nc din acest stadiu. Pe baza avizelor primite, Consiliul hotrte, cu majoritate calificat, o poziie comun care reflect propria convingere asupra propunerii primite de la Comisie i a avizelor. Nu este vorba despre un document de compromis, ci de un aviz independent a Consiliului. A doua lectur Parlamentul European examineaz poziia comun adoptat de ctre Consiliul UE n cadrul celei de a Doua Lecturi i are la dispoziie un termen de 3 luni pentru a alege una din posibilitile de aciune de care dispune, i anume:23

art. 252 TCE

25

comune;

Parlamentul European poate s aprobe poziia comun sau s nu se

pronune n acest termen, situaie n care Consiliul hotrte definitiv asupra poziiei Parlamentul are, de asemenea, posibilitatea de a respinge poziia comun

sau de a propune amendamente. n aceste dou cazuri, Consiliul va putea s i impun voina n dou moduri: a. Dac Parlamentul respinge poziia comun, Consiliul nu va putea s i impun voina n a doua lectur dect cu unanimitate sau s decid s nu fie adoptat decizia. innd cont de exigenele severe legate de luarea deciziei de ctre Consiliu, aceast situaie conduce la blocaj. Aceasta deoarece Parlamentul European nu se pronun dect foarte rar pentru un refuz (Fuerea 2003, p.172); b. De regul, Parlamentul European pronun amendamente. n acest caz, este important s se tie dac Comisia va accepta sau nu aceste amendamente. Dac aceasta le va prelua, atunci Consiliul va statua potrivit procedurii normale, adic cu majoritate calificat. n schimb, dac Comisia nu este de acord cu amendamentele, adoptarea lor de ctre Consiliu va fi posibil numai cu unanimitatea de voturi. Parlamentul va putea, deci, s i impun punctele sale de vedere Consiliului, dar aceasta numai prin intermediul Comisiei. Procedura consultrii Procedura consultrii a fost prima procedur legislativ a Comunitilor Europene. Dup introducerea procedurii cooperrii i a procedurii codeciziei, aceast procedur ia pierdut din importan. Procedura consultrii se caracterizeaz printro repartizare a sarcinilor ntre Comisia European i Consiliul Uniunii Europene, care se pot rezuma, dup cum urmeaz: Comisia propune, Consiliul dispune. Totui, nainte ca instituia Consiliului s ia o decizie, trebuie parcurse mai multe etape, n cursul crora, n afara Comisiei i a Consiliului, Parlamentul European, Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor pot avea un cuvnt de spus, n funcie de obiectul de reglementare. Etapa consultrii 26

Dup ce primete propunerea din partea Comisiei, Consiliul, nainte de a lua o decizie, verific dac celelalte instituii comunitare trebuie consultate. Tratatele comunitare confer Parlamentului European dreptul de a fi consultat cu privire la toate deciziile politice importante (consultare obligatorie). Neconsultarea Parlamentului n astfel de situaii constituie un grav viciu de form mpotriva cruia poate fi introdus un recurs n anulare, care se poate finaliza cu nulitatea propunerii. Pe lng consultarea obligatorie, Parlamentul European este consultat i asupra tuturor proiectelor de acte (consultare facultativ)24. n vederea consultrii, Consiliul transmite, oficial, Parlamentului European propunerea Comisiei, invitndul totodat, formal, s dea un aviz. C i n cazul co-deciziei, o comisie parlamentar exprim o opinie care este prezentat i votat n plen, dndu-i astfel avizul. Totui, Consiliul nu este inut s urmeze avizele i propunerile de amendament ale Parlamentului. Dar, avizele Parlamentului au o deosebit importan politic, n msurarea n care ele permit identificarea unor lacune juridice sau evidenierea necesitii altor msuri comunitare. n anumite cazuri, Tratatele oblig Consiliul s consulte Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor. Ca i n cazul Parlamentului, avizele date de cele dou Comitete, cu privire la propunerea Comisiei, nu leag Consiliul. Etapa deciziei Dup consultarea Parlamentului European, a Comitetului Economic i Social i a Comitetului Regiunilor, Comisia supune, din nou, propunerea sa Consiliului, eventual modificat potrivit avizelor exprimate. Decizia luat de Consiliu nchide procedura normativ.

24

Se poate solicita o consultare facultativ, de exemplu, pentru actele care privesc armonizarea ajutoarelor acordate de statele membre exporturilor ctre state tere sau fixarea drepturilor tarifului vamal comun cf. Fuerea 2003, p. 170.

27