CUPRINS

INTRODUCERE…………………………………………………………..………….. 3

CAPITOLUL I. ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND POLITICA BUGETAR-FISCALĂ

1.1. Conceptul şi sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale ………....…….. 5

1.2. Politica bugetar-fiscală în domeniul veniturilor publice ………………....… 8

1.3. Politica bugetar-fiscală în domeniul cheltuielilor publice ………….......…. 10

CAPITOLUL II. SISTEMUL BUGETAR, ETAPE ŞI CARACTERISTICI

2.1. Caracteristica procesului bugetar şi trăsăturile sale specifice …………...... 14

2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare .....18

CAPITOLUL III. POLITICI FISCAL-BUGETARE ÎN REPUBLICA MOLDOVA ŞI

IMPACTUL LOR ASUPRA EVOLUŢIEI ECHILIBRULUI FINANCIAR PUBLIC

3.1. Caracteristica şi evoluţia politicii bugetar-fiscale în Republica Moldova … 25

3.2. Influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice în

Republica Moldova…………...………………………………………………….… 28

3.3. Determinarea şi evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar din

Republica Moldova ……………………………………………………………....... 32

COCLUZII ŞI PROPUNERI ......................................................................................... 42

BIBLIOGRAFIE ………………………..………………………………….………... 43

1

Introducere

Evoluţia economiei naţionale, din ultimii ani, poate fi considerată favorabilă

pentru valorificarea întregului potenţial economico-financiar şi dezvoltarea durabilă a

ţării. O contribuţie importantă, la crearea acestor premise, revine sistemului financiar

public, care, prin intermediul politicii bugetare şi al mecanismului de redistribuire a

resurselor financiare publice, are implicaţii directe asupra creşterii economice,

asigurând realizarea obiectivelor de stimulare a activităţilor economice, de protecţie

socială, creşterea nivelului de trai şi reducerea sărăciei.

Schimbările din ultimii ani s-au reflectat în perfecţionarea continuă a esenţei şi

rolului sistemului bugetar. La ajustarea sistemului la condiţiile economice şi sociale,

aflate în permanentă schimbare, a contribuit formarea unui nou cadru legislativ şi

normativ, care reglementează structura şi funcţionarea sistemului bugetar-fiscal.

Astfel, au fost elaborate şi actualizate o serie de acte legislative, printre care le

menţionăm pe cele mai importante: Legea privind sistemul bugetar şi procesul

bugetar 1996, Legea privind sistemul public de asigurări sociale 1999, Legea cu

privire la finanţele publice locale 1999, Legea cu privire la datoria de stat şi garanţiile

la împrumuturile de stat 1996, Codul Fiscal 1997.

În acest context, poate fi subliniată actualitatea temei cercetate, care propune

elaborarea unui macromodel operaţional şi integrat în vederea perfecţionării relaţiilor

dintre diferiţi participanţi în cadrul sistemului financiar public, precum şi a integrării

coerente în sistemul general economic în condiţiile asigurării unei concordanţe

suficiente între resursele financiare disponibile şi nevoile întregii societăţi.

Analiza lucrărilor ştiinţifice, elaborate de autorii străini şi cei autohtoni, şi

studierea situaţiei din sistemul bugetar al Republicii Moldova au demonstrat că

procesele de echilibrare financiară sunt periclitate de o serie de aspecte negative.

Principalele impedimente constau în caracterul inadecvat şi coordonarea

ineficientă dintre instituţiile responsabile, implicate în procesul bugetar, insuficienţa

2

suportului metodologic şi a indicatorilor financiari de fundamentare şi urmărire a

rezultatelor, calitatea serviciilor publice, gradul înalt al centralizării.

Scopul lucrării constă în sistematizarea echilibrelor financiare la nivelul tuturor

verigilor bugetare din cadrul sistemului bugetar, după cum urmează: asigurarea

echilibrului financiar public, diferenţierea elementelor componente ale

dezechilibrului structural şi vertical, modelarea fluxurilor financiare în cadrul

sistemului bugetar şi formularea direcţiilor de acţiune în vederea asigurării

echilibrului financiar public.

Structura lucrării, conform obiectivelor preconizate, cuprinde: introducere, trei

capitole, concluzii şi recomandări.

În Introducere este argumentată actualitatea, semnificaţia, necesitatea şi gradul

de studiere a temei de cercetare; sunt formulate scopul şi sarcinile lucrării.

Capitolul I – „Aspectele conceptuale privind politica bugetar-fiscală” – prezintă

o sinteză asupra conceptului privind politica bugetar-fiscală şi realizează delimitarea

acestuia prin prisma sistemului de venituri şi cheltuieli publice.

Capitolul II – „Sistemul bugetar, etape şi caracteristici” – prezintă o sinteză

asupra conceptului de sistem bugetar şi asupra elementelor care îl formează. Au fost

studiate tipuri de bugete şi trăsăturile lor specifice, precum şi diferite metode şi

tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

Capitolul III – „Politici bugetar-fiscale în Republica Moldova şi impactul lor

asupra evoluţiei echilibrului financiar public” – abordează problema echilibrului

financiar public la nivel macroeconomic şi sunt identificate principalele direcţii de

echilibrare a sistemului bugetar al Republicii Moldova.

Concluziile şi propunerile reprezintă o sinteză a temei analizate şi ne propune

direcţii principale de transformare a politicii bugetare actuale într-o politică de stat

activă în scopul relansării activitaţii economice.

3

Capitolul I. Aspecte conceptuale privind politica bugetar-fiscală

1.1. Conceptul şi sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale

Politica bugetar-fiscală, fiind о parte componentă a politicii economice a ţării,

reprezintă о pîrghie efectivă în reformarea economiei. Această politică influenţează

toate sferele vieţii: economică, politică, socială. Prin intermediul ei, se formează

resursele financiare ale statului, se realizează politica socială, se stimulează

activitatea investitională etc. Mecanismul bugetar-fiscal asigură о influenţă dublă

asupra proceselor economice: în primul rînd, majorînd cheltuielile bugetare în

domeniile prioritare şi, în al doilea rînd, creînd condiţii de acumulare a veniturilor

prin intermediul sisiemului fiscal. Folosind instrumentele politicii bugetar-fiscale,

statul realizează reformele pe care e axată strategia de dezvoltare social-economică a

ţării.

Un sistem fiscal perfect reprezintă una din cele mai complicate sarcini ale

politicii economice a statului, nu doar pentru ţările în tranziţie, dar şi pentru cele

dezvoltate. Pe de о parte, politica fiscală trebuie să asigure resurse financiare pentru

existenţa statului, pe de altă parte, impozitele trebuie să creeze agenţilor economiei

condiţii favorabile pentru activitate.

Orice stat se confruntă permanent cu numeroase şi puternice fenomene

negative precum inflaţia şi recesiunea. Preocupările pentru găsirea soluţiilor prin care

să se menţină sub control excesele ciclului economic sunt de cea mai mare

importanţă pentru orice stat. Soluţii importante pe această linie au fost oferite de

Keynes şi adepţii săi, acestea constînd în folosirea politicilor fiscale şi monetare.

Inflaţia, recesiunea, dezvoltarea economică pot fi influenţate printr-o politică fiscală

şi monetară adecvată.

Politica fiscală a Guvernului constă în puterea de a percepe impozite şi de a

cheltui. Ea se manifestă, în practică, prin bugetul de stat care cuprinde partea de

venituri şi pe cea de cheltuieli.

4

Veniturile bugetului de stat se obţin în cea mai mare parte pe calea impozitelor.

Cheltuielile bugetului de stat, numite şi cheltuieli publice sau cheltuieli

guvernamentale, au ca destinaţie satisfacerea unor necesităţi sociale precum cele de

învăţământ, educaţie, sănătate, protecţie socială, ordine publică, protecţia mediului,

apărare etc. În bugetul unei ţări se concentrează întreaga politică fiscală a acesteia.

Legea bugetului public, în care este concentrată întreaga politică fiscală a unui

stat, este considerată, pe bună dreptate, ca cea mai importantă lege dintr-o ţară, după

Constituţia sa.

Spre exemplu, în cazul în care statul constată că se impune luarea unor măsuri

pentru a preveni declinul economiei şi a crea noi locuri de muncă, trece la realizarea

unor proiecte de lucrări publice, precum construcţia de unităţi de învăţământ, de

spitale, electrificarea satelor, extinderea reţelei de termoficare, canalizare,

alimentarea cu gaze, apă, lucrări în domeniul transporturilor, protecţia mediului etc.

Prin efectuarea unor asemenea lucrări se creează un număr mare de locuri de muncă

(сееа се conduce la reducerea şomajului) şi о creştere rapidă şi vertiginoasă a

activităţii economice (prin sporirea volumului de activitate a unui număr foarte mare

de agenţi economiei cu capital privat şi/sau de stat antrenaţi în realizarea obiectivelor

respective).

Modificarea impozitelor poate fi utilizată fie pentru a stimula, fie pentru a

restrînge activitatea economică.

Spre exemplu, scăderea impozitelor în special a celor directe (precum

impozitul pe salarii) măreşte veniturile rămase efectiv la dispoziţia populatiei, ceea ce

conduce la creşterea cheituielilor cu achiziţionarea de bunuri şi servicii, mărind

cererea, care va avea ca efect sporirea volumului producţiei (creşterea economică).

În cazul în care se constată că sunt prea mulţi bani în circulaţie (la persoanele

fizice şi juridice), care vor genera creşterea preţurilor, deci inflaţie, statul intervine

prin creşterea impozitelor. Sporind impozitele scade venitul disponibil (puterea de

cumpărare) şi cererea pentru cumpărare de bunuri şi servicii, avînd ca rezultat

reducerea cantităţii de bunuri şi servicii ce pot fi cumpărate de populaţie şi, ca

urmare, reducerea volumului de activitate la agenţii economiei, producători şi

5

comercianţi. Desigur că în practică această problemă este foarte complexă, efectele

fiind multe şi diferite, uneori de sens contrar.

Crescînd preţurile într-o măsură însemnată se va cumpăra о cantitate mult mai

mică din asemenea produse şi servicii, ceea ce va conduce la reducerea volumului de

activitate din unităţile producătoare ale acestora.

Pentru activităţile care se consideră că trebuie dezvoltate se poate acorda

reducerea sau scutirea de la impozitare, pe anumite perioade de timp, şi chiar anumite

stimulente.

În situaţia în care, într-o anumită ţară, s-a ajuns că о mică parte din populaţie să

deţină cea mai mare parte din produsul national, cei mai multi fiind cei săraci, iar

statul urmăreşte înfăptuirea unor măsuri mai ample de protecţie socială, se apelează

tot la impozite şi la cheltuielile bugetului de stat. Pentru înfăptuirea unui asemenea

obiectiv se va pune un accent mai mare pe: stabilirea impozitelor în funcţie de

capacitatea de plată a persoanelor fizice şi juridice şi о mai bună redistribute a

veniturilor.

Prin politica de impunere fiscală guvernul decide propria sa strategie asupra

dezvoltării economice şi sociale a ţării. Impunerea fiscală reprezintă instrumentul

prin care se asigură atît resursele financiare necesare statului, cît şi înfăptuirea

politicii sale prin care s-a stabilit modul în care rcsursele reale sunt transferate din

sfera bunurilor private în cea a bunurilor publice.

E foarte important ca, în perfecţionarea sistemului fiscal, să se ţină cont de

experienţa altor ţări în impunerea veniturilor. Însa această experienţă nu trebuie

aplicată totalmente în condiţiile Republicii Moldova, fără a ţine cont de specificul şi

de gradul de dezvoltare a ţării, de modul de funcţionare a pieţei financiare. E necesar

să fie preluate momentele pozitive din această experienţă în vederea revizuirii cotelor

de impunere pentru unele impozite, astfel încît ele să contribuie la crearea condiţiilor

echitabile pentru toţi contribuabilii. În scopul stimulării activităţii intreprinderilor, în

ţările dezvoltate, se foloseşte pe larg acordarea inlesnirilor fiscale unor ramuri ale

economiei prin scutirea completă sau parţială de plata impozitelor. Astfel, se

stimulează activitatea investiţională a intreprinderilor concentrate în cele mai

6

importante şi de perspectivă sfere de producţie din economie. În practica mondială, e

stabilit şi argumentat că retragerea prin mecanismul de impozitare mai mult de 50%

din profit conduce la subminarea activităţii antreprenoriale. Impozitarea în limitele

unei treimi din profitul intreprinderii, e о variantă optimă atît pentru intreprinderi, cît

şi pentru bugetul de stat.

Deci, politica fiscală trebuie să contribuie la stimularea activităţii

intreprinderilor, la susţinerea acelor intreprinderi ce creează locuri de muncă,

implementează tehnologii noi, export de mărfuri şi servicii, astfel creînd condiţii

favorabile pentru creşterea şi dezvoltarea economică.

1.2. Politica bugetar-fiscală în domeniul veniturilor publice

Instrumentele de politică fiscală ре care statul le utilizează cu scopul de a

influenţa activitatea economică privată sunt: impozitele, cheltuielile bugetare, care

includ şi transferurile şi subvenţiile de la buget şi reglementările fiscale.

Politica fiscală în domeniul veniturilor constă în modalitatea în care guvernul

concepe şi acţionează pentru obţinerea veniturilor bugetare precum impozite, taxe,

contribuţii etc.

Impozitele reprezintă transferuri obligatorii, prin forţa legii, de bani de la

persoanele fizice şi juridice la bugetul statului. Din venitul total al unei persoane,

scăzând impozitul, rezultă venitul disponibil.

Venitul disponibil reprezintă suma de bani rămasă efectiv la dispoziţia

persoanelor fizice şi juridice care poate fi folosită de fiecare după bunul plac.

Datorită impozitului plătit о persoană rămâne cu un venit disponibil mai mic.

faţă de venitul total şi, ca urmare, va cumpăra mai puţine bunuri sau servicii. În

acelaşi timp, banii preluaţi de la cetăţeni, agenţii economici şi instituţii, pe calea

impozitelor, ajung la bugetul statului, la capitolul „venituri". Din aceste venituri se

efectuează cheltuieli de interes public precum asigurarea ordinii publice, apărarea

ţării, învăţâmănt, sănătate, construcţia de căi de comunicaţie, reducerea poluării.

Plata impozitelor generează reducerea veniturilor populaţiei şi respective scade

cererea de bunuri şi servicii.

7

Reducerea veniturilor populaţiei şi scăderea cererii de bunuri şi servicii

constituie principalii factori (pîrghii) ale politicii fiscale de a influenţa economia

globală în ansamblul său.

Fiecare din aceşti factori nu se poate folosi independent şi chiar dacă s-ar

urmări acest lucru nu se poate ca efectele produse de folosirea unui factor să nu

influenţeze şi celălalt factor. Consecinţele creşterii impozitelor sunt numeroase şi

dintre cele mai diferite.

Reducerea cererii de bunuri şi servicii conduce la micşorarea nivelului real al

produsului intern brut (P.I.В.).

Sporirea impozitelor şi a celorlalte obligaţii de plată bugetare, conduce la

creşterea preţurilor produselor şi serviciilor pentru populaţie şi a factorilor de

producţie pentru agenţii economici. Aceasta va determina schimbarea

comportamentului şi a atitudinii unor persoane fizice de a munci, economisi, investi.

Dispoziţia statului de mărire a impozitelor generează numeroase şi serioase

complicaţii prin fenomenul reacţiilor anticipate: multe persoane fizice şi juridice îşi

modifică obiectivele faţă de mediul economic, social şi politic. Pentru cei mai mulţi

faptul de a munci mult, cinstit şi bine, pentru a avea un venit disponibil cît mai mare,

reprezintă о problemă de viaţă foarte serioasă. Din momentul în care statul

„penalizează munca cinstită", prin introducerea unor impozite deosebit de mari,

modifică comportamentul şi atitudinile multor persoane faţă de mediul economic,

social şi politic.

Modificările de comportament şi atitudine se pot manifesta şi prin refuzul de a

mai lucra, considerînd că nu merită să munceşti pentru a da statului cea mai mare

parte de venit şi se obţine recurgerea la fenomenele de evaziune fiscală, manifestată

sub diferite forme, precum: munca la negru; reducerea artificială a veniturilor

obţinute, declarate şi impozitate; nedeclararea în totalitate a veniturilor, emigrarea în

alte ţări cu fiscalitate mai mică, refuzul investitorilor străini de a-şi mai plasa

capitalurile într-o asemenea ţară, schimbarea atitudinii politice, a unei mari părţi din

populaţie, faţă de partidul de guvernămînt şi de guvernul aflat la conducerea ţării şi

multe altele.

8

Creşterea impozitelor generează serioase nemulţumiri pentru un mare număr de

contribuabili persoane fizice şi juridice, ale căror reacţii pot merge până la adevărate

revolte fiscale, căderea de la putere a Guvernului şi partidului care a cîştigat uitimele

alegeri etc.

Încercarea de cuantificare a acestor efecte, unele de sens contrar, va conduce la

concluzia că există о mare dificultate în a alege între eficienţă şi echitate în

elaborarea polilicii fiscal-bugetare.

1.3. Politica bugetar-fiscală în domeniul cheltuielilor publice

În ţările dezvoltate statul se implică în toate sferele vieţii economice şi sociale.

De modul în care un stat reuşeşte să administreze economia depinde însăşi

prosperitatea ţării respective, locul ei între celelalte naţiuni ale lumii.

Instrumentele de politică fiscală pe care statul le utilizează cu scopul de a

influenţa activitatea economică privată sunt:

- impozitele;

- cheltuielile bugetare, care includ şi transferurile şi subventiile de la

buget;

- reglementările fiscale care includ şi măsurile de control.

Politica fiscală în domeniul cheltuielilor bugetare constă în achiziţii

guvernamentale de bunuri şi servicii, transferuri şi subvenţii.

Transferurile şi subventiile de la buget se acordă pentru asigurările sociale,

pentru ajutorarea persoanelor sărace, avînd ca scop asigurarea veniturilor minime

necesare mijloacelor de existenţă pentru о parte din populaţie.

Trebuie de avut în vedere că, din punct de vedere al efectelor ce au loc pe plan

economic, între cheltuielile efectuate din bugetul de stat şi cheltuielile ale agenţilor

economici şi/sau ale persoanelor fizice nu există nici о deosebire.

Cheltuielile publice vizează bunuri şi servicii, care nu se pot vinde şi nu se pot

cumpăra ре piaţă. Exemplu sunt apărarea ţării, ordinea publică, aerul şi ара curate

(prin efectuarea unor cheltuieli, suportate de stat, pentru prevenirea poluării).

De modul în care sunt cheltuiţi banii publici depinde în foarte mare măsură

9

situaţia economică şi socială dintr-o ţară. Nici о cheltuială bugetară nu poate fi

aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Politica fiscală în domeniul cheltuielilor publice reprezintă modalitatea în care

sunt cheltuiţi banii publici, din bugetul de stat.

Cheltuielile guvemamentale se efectuează prin achiziţiile guvernamentale şi

transferurile de la buget, care includ şi subvenţiile.

Achiziţiile guvernamentale cuprind cheltuielile realizate pentru cumpărarea de

bunuri şi servicii publice precum: construcţia de şcoli, spitale, şosele, plata

profesorilor, medicilor, poliţiştilor etc.

Transferurile de la buget sunt sume de bani acordate de stat persoanelor fizice

sărace pentru care acestea nu sunt obligate să presteze, în schimb, nici un serviciu.

Exemple de transfemri de la buget sunt sumele acordate sub forma ajutorului

de şomaj, cele pentru încălzirea locuinţelor ре timp de iarnă, pensii pentru veteranii

de război, pentru incapacitate de muncă, pentru vechime în muncă etc.

Întrucît transferurile şi subvenţiile de la buget nu sunt facute pentru realizarea

şi/sau cumpărarea unor bunuri sau servicii, ele nu sunt incluse în P.I.B.

Plata dobînzii pentru datoria bugetară nu reprezintă о cheltuială pentru

achiziţionarea de bunuri şi servicii publice curente, fapt pentru care este deasemenea

exclusă din P.I.B.

Dezvoltarea economică şi socială a unei ţări depinde forte mult şi de modul în

care sunt efectuate cheltuielile guvemamentale, de politica fiscală a guvernului în

acest domeniu, concretizată în reducerea şomajului, a inflaliei, sporirea volumului

producţiei etc.

Cu cît mai mult cheltuielile bugetare se concretizează în bunuri şi servicii, cu

atît mai mult efectele pozitive, pe plan economic şi social vor fi mai mari şi se vor

concretiza în sporirea volumului producţiei, a numărului persoanelor salariate,

reducerea şomajului, scăderea inflaţiei.

Cheltuielile şi veniturile guvernamentale produc cel puţin două efecte majore:

- influenţează repartizarea produsului intern brut şi, respectiv, a produsului

national brut între consumul privat, consumul public şi investiţii;

10

- influenţează producţia şi preţul produselor realizate în diferite domenii de

activitate.

Prin politica bugetară se influenţează activitatea la nivelul întregii economii

naţionale: volumul şi structura producţiei, şomajul, preţurile, inflaţia etc. Spre

exemplu, anumite efecte se obţin în cazul în care se cheltuiesc importante fonduri

bugetare, care se concretizează în bunuri şi servicii pentru populaţie, şi cu totul altele

sunt efectele dacă aceleaşi fonduri se alocă spre consumul curent, pentru anumite

categorii de persoane.

Volumul, structura şi eficienţa cheltuielilor bugetare sunt decisive pentru

întreaga viaţă economică şi socială a unei ţări.

Chiar şi în ţările cele mai dezvoltate economic unele industrii nu se pot

dezvolta de către sectorul privat, cel puţin în stadiile incipiente sau de criză.

Exemplul cel mai semnifîcativ este cel cu domeniile în care ştiinţa şi tehnologia joacă

un rol determinant pentru accelerarea dezvoltării întregii vieţi economice şi sociale.

Construirea de centrale atomo-electrice este un atribut exclusiv al statului ca şi

explorarea spaţiului cosmic. De asemenea, investiţii de mare anvergură, care fie nu

pot fi efectuate de sectorul privat, fie nu aduc profit (precum diguri şi alte lucrări de

protecţie a localităţilor), fie profitul s-ar obţine după mai mulţi ani (hidrocentrale,

termocentrale, autostrăzi de mari dimensiuni, industria aeronautică, carboniferă,

petrolieră etc.) sunt effectuate sau subvenţionate de stat.

Dezvoltarea măsurilor de protecţie socială are efecte numeroase şi însemnate,

asigurînd condiţii pentru infaptuirea „statului bunăstării sociale".

În acelaşi timp, permanent şi în orice ţară, se pune problema dacă fondurile

bugetare sunt cheltuite în mod eficient. Frecvente sunt exemplele în care însemnate

fonduri bugetare fie au fost cheltuite ineficient, fie fraudulos. „Viaţa uşoară" şi

birocraţia din unele instituţii fundamental ale statului, ca şi fenomenele de fraudă,

risipă şi abuzuri, bine surprinse şi evidenţiate de mass-media, au generat în rîndul

majorităţii cetăţenilor sentimente de neîncredere şi chiar de dispreţ faţă de puterea

legislativă, executivă şi judecătorească.

Problema impozitelor este о problemă pe cît de complexă, pe atît de greu de

11

rezolvat în practică.

În abordarea cheltuielilor bugetare о atenţie deosebită trebuie acordată

subvenţiilor.

Principiile de echitate fiscală impun ca stabilirea impozitelor să se facă în

funcţie de capacitatea contributivă a fiecăruia, adică în funcţie de veniturile şi averea

obţinută.

Obligaţiile fiscale trebuie să înceapă de la un anumit nivel al veniturilor unei

persoane fizice şi juridice, să ţină cont de situaţia economică şi socială a acestora.

Un stat este cu atît mai bogat, mai puternic, cu cît are mai mulţi cetăţeni bogaţi.

Interesul statului este ca numărul şi bogăţia acestora să crească tot mai mult întrucît şi

veniturile sale vor fi mai mari.

Realizarea acestor deziderate se poate înfăptui, într-o mare măsură şi pe calea

subvenţiilor fiscale şi a celor sociale.

Folosirea subvenţiilor este о problemă foarte delicată, care presupune multă

ştiinţă în adoptarea deciziilor în acest sens.

Subvenţia fiscală de venit reprezintă partea din venitul total impozabil obţinut

de о persoană, dar care este scutit de la impozitare.

Subvenţia fiscală de impozit reprezintă impozitul scutit de la plată, ceea ce

reprezintă în fapt un supliment de salariu.

Acordarea subvenţiei fiscale de venit şi de impozit este impusă de înfăptuirea

principiilor de echitate fiscală şi socială. Mai precis, prin acordarea subvenţiei fiscale

de venit şi de impozit se urmăreşte a se asigura minimul de venit strict necesar

mijloacelor de subzistenţă unui salariat şi membrilor săi de familie, rude pînă la

gradul II, fără venituri, aflaţi în întreţinerea sa.

Subvenţia socială de venit reprezintă suma de bani oferită de stat unei persoane

sau gospodării, sub formă de ajutor bănesc nerambursabil, în scopul asigurării

supravieţuirii, în ţările sărace, respectiv pentru acordarea mijloacelor necesare unui

trai decent, în ţările bogate, în special în cele care înfăptuiesc statui bunăstării sociale.

Acordarea acestor subvenţii se constituie efectiv şi ca о măsură de protecţie

socială a persoanelor aflate la limita supravieţuirii.

12

Capitolul II. Sistemul bugetar, etape şi caracteristici

2.1. Caracteristica procesului bugetar şi trăsăturile sale specifice

Procesul bugetar reprezintă, în practică, ansamblul măsurilor întreprinse, în

conformitate cu cadrul legislativ existent, de către instituţiile competence ale statului,

în scopul înfăptuirii politicii fiscale şi bugetare a partidului de guvernămînt.

Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare şi alocarea lor în

scopul furnizării către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice. Obiectivele

principale ale bugetului sunt reflectate în tipul bugetului, precum şi în importanţa

acordată unor aspecte cum sunt: controlul cheltuielilor publice, îmbunătăţirea

managementului public, perfecţionarea politicilor fiscal-bugetare, situaţia planificării

bugetare, eficienţa costurilor serviciilor publice ş.a.

Separat de particularităţile care se pot manifesta în modul concret de

desfăşurare, procesul bugetar are unele trăsături specifice şi anume caracterul

decizional, ciclic, politic, democratic şi cu impact public.

Caracterul decizional decurge din însuşi conţinutul procesului bugetar, de

alocare a resurselor financiare limitate comparativ cu nevoile de servicii publice ale

societăţii.

Continuitatea ciclică este strâns legată de principiul anualităţii bugetare, care

prevede reluarea anuală a fazelor care compun procesul bugetar, conform

prevederilor cuprinse în legile anuale specifice.

Caracterul politic derivă din faptul că opţiunea pentru un anumit tip de politică

fiscal-bugetară reflectă, în general, orientarea şi interesele forţelor politice din care

este alcătuit Parlamentul.

Caracterul democratic al procesului bugetar este dat de faptul că, pe parcursul

etapelor sale componente, se manifesta atăt atributele statului de drept cît şi

posibilitatea diverselor grupuri de cetăţeni, deţinători ai majorităţii politice

decizionale, de a-şi impune interesele economico-sociale. Formal şi legal, puterea

13

legislativă are rolul de a aproba stabilirea de impozite şi efectuarea de cheltuieli

publice. Uneori această responsabilitate este delegată puterii executive.

Impactul public al procesului bugetar are implicaţii în plan economico-social,

atăt la nivel micro cît şi macroeconomic. În funcţie de nivelul de acces al cetăţenilor

şi grupurilor de interes la procesul bugetar, acesta poale fi închis, cînd nu se permite

publicului, presei, grupurilor de interes să supravegheze luarea deciziei şi să-şi

exprime punctele de vedere pe parcursul procesului bugetar, sau deschis în situaţia

opusă. În practică, rareori se poate remarca un proces bugetar complet închis sau

complet deschis, manifestându-se, concomitent aspecte caracteristice ambelor

variante.

Proiectul bugetului este elaborat de puterea executivă care, în majoritatea

ţărilor este Guvernul. În cadrul Guvernului responsabilitatea revine concret

ministrului fmanţelor. Ministerul Finanţelor are atribuţii de coordonare, finalizare şi

prezentare a acestuia Guvernului. Într-o primă fază, pe baza programului de

guvernare aprobat de Parlament, Ministerul Finanţelor împreună cu Banca Naţională,

celelalte ministere şi instituţiile de prognoză, stabileşte premisele de la care se

porneşte la elaborarea proiectului de buget. Aceste instituţii au în vedere principalii

parametri macroeconomici şi principalele evoluţii din economie, pentru asigurarea

echilibrului economico-financiar, în mod durabil. Totodată, parametrii analizaţi

permit determinarea limitei maxime a nivelului cheltuielilor publice în funcţie de

posibilităţile de finanţare interne şi externe şi de încadrarea deficitului bugetar între

anumite marje.

Instituţia publică împuternicită prin Constitute să aprobe proiectul legii

bugetului de stat este ParlamentuI, ca formă legislativă cu largă reprezentare a

populaţiei.

Modul de desfăşurare a etapei referitoare la aprobarea proiectului de buget

depinde de organizarea Parlamentului: unicameral sau bicameral; în cel de al doilea

caz, există situaţii în care drepturile celor două camere sunt diferenţiate în ceea ce

priveşte formularea de amendamente la proiectul bugetului.

Proiectul de buget înaintat Parlamentului urmează mai multe faze:

14

- prezentarea proiectului de buget în plenul Parlamentului de către primul

ministru sau de către ministrul finanţelor;

- analiza proiectului de buget în comisiile parlamentare de specialitate: buget-

finanţe, educaţie, ocrotirea sănătăţii, cultură, protecţia mediului, apărare naţională,

agricultură, industrie etc.;

- în continuare are loc analiza şi aprobarea proiectului în Comisia de buget-

finanţe a legislativului, prilej cu care este luată decizia de aprobare sau respingere a

amendamentelor formulate de comisiile anterioare;

- dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în Parlament. În cazul semnalării

unor divergenţe între cele două Camere ale acestuia, se prevede constituirea unei

Comisii de mediere compusă din deputaţi şi senatori;

- ratificarea de către Preşedintele ţării a proiectului de buget aprobat de

Parlament. Din acest moment, bugetul devine lege şi trebuie aplicat în această formă.

Toate aceste activităţi trebuie să se încheie, în mod normal, înainte de

începerea anului bugetar căruia îi corespunde noua lege a bugetului. În practică, se

întâlnesc situaţii de depăşire a termenului legal pentru elaborarea proiectului de buget

şi pentru dezbaterea acestuia în Parlament.

Etapa execuţiei bugetului se desfăşoară pe о perioadă de un an şi constă în

luarea măsurilor necesare pentru realizarea, pe de о parte a veniturilor prevăzute şi pe

de altă parte, a cheltuielilor aprobate prin legea bugetului de stat. Execuţta bugetară

constă în activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii

cheltuielilor aprobate prin buget.

Controlul execuţiei bugetare are о importanţă deosebită deoarece trebuie să

asigure respectarea legalităţii bugetare şi încadrarea în autorizarea bugetară dată de

Parlament. Controlului bugetar i se adaugă о activitate complementară de evaluare a

calităţii gestiunii financiare publice.

Controlul poate fi:

- administrativ - exercitat de organele interne de control ale Ministerului

Finanţelor;

- jurisdicţional - realizat de Curtea de Conturi;

15

- politic - exercitat de Parlament.

Controlul administrativ poate fi preventiv al cărui obiectiv principal este

verificarea conformităţii cu legea, sau ulterior axat mai ales pe evaluarea gestiunii

organismelor publice.

Controlul administrativ preventiv se desfăşoară atît asupra activităţii

ordonatorilor, cît şi asupra activităţii contabililor. De asemenea, poate fi orientat spre

operaţiunile de încasare a veniturilor sau spre cele de efectuare a cheltuielilor. În

primul caz, se urmăreşte respectarea legilor care reglementează modul de aşezare şi

percepere a veniturilor bugetare, iar în al doilea caz, respectarea legii bugetare şi a

altor legi care reglementează creditele bugetare, urmărind legalitatea, oportunitatea şi

eficienţa cheltuielilor bugetare.

Controlul ulterior are ca principal scop să se pronunţe asupra modului de

gestiune a fiecărui serviciu public. Prin exercitarea acestui control se pot identifica

unele cheltuieli neoportune sau neeconomicoase, fraude ş.a.

Controlul jurisdicţional. Curtea de Conturi îşi exercită funcţia de control asupra

modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi

ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public

şi particular al statului şi al unităţilor sale administrativ-teritoriale.

Corespunzător momentului în care se efectuează. Controlul executat de Curtea

de Conturi poate fi preventiv şi ulterior. Controlul preventiv se exercită prin viză,

urmărind respectarea legalităţii angajamentelor şi efectuarea unor plăţi precum şi

utilizarea creditelor bugetare în limita şi conform destinaţiei stabilită prin legea

bugetară anuală. Prin controlul ulterior Curtea de Conturi verifică, ре parcursul

exerciţiului bugetar, următoarele:

- conturile de bani ale gestiunilor publice şi alte valori de bunuri materiale

publice;

- conturile execuţiei de casă a bugetelor publice;

- bilanţurile şi conturile de execuţie ale ordonatorilor de credite bugetare şi ale

administratorilor care gestionează fonduri care se supim regimului bugetului public;

- conturile operaţiunilor referitoare la datoria publică.

16

Controlul politic asupra execuţiei bugetului de stat se realizează, cu precădere,

prin intermediul comisiilor de buget-finanţe din cadrul Parlamentului. De asemenea

parlamentarii pot constitui comisii de anchetă sau de control financiar vizînd diverse

aspecte financiare care prezintă un interes deosebit la un moment dat. Deşi dispune

de mijloace importante pentru a urmări bugetul pe parcursul execuţiei sale, în acest

domeniu Parlamentul exercită un control relativ redus, ceea ce îi conferă un caracter

formal.

2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare

Pentru ca bugetul să reflecte cît mai fidel necesităţile de resurse financiare care

să asigure înfăptuirea programului guvernamental propus, precum şi posibilităţile de

acoperire a acestora, este necesară cuantificarea cît mai corectă a veniturilor şi

cheltuielilor bugetare. În vederea dimensionării indicatorilor de venituri şi cheltuieli

cuprinşi în buget, se utilizează numeroase metode grupate în două mari categorii:

metode clasice şi metode moderne.

Dintre metodele clasice de stabilire a mărimii veniturilor şi cheltuielilor

bugetului de stat, menţionăm: metoda automată, metoda majorării şi metoda evaluării

directe.

Metoda automată constă în intocmirea proiectului de buget. luând ca bază de

pornire execuţia bugetară a penultimului an bugetar. Trebuie avut în vedere faptul că

elaborarea proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declanşează cu circa

opt luni înainte de începerea acestuia, respectiv începând din luna mai.

Metoda are avantajul simplităţii, dar dezavantajul că datele oferite drept bază

de pornire sunt foarte puţine, nesemnificative, cu atît mai mult în perioadele de mari

transformări economice.

Metoda majorării presupune stabilirea unui ritm mediu de variaţie a

indicatorilor bugetari pe о perioadă anterioară de 5-10 ani. Pentru aceasta. se iau în

calcul indicatorii rezultaţi în exerciţiile bugetare ale perioadei anterioare anului

pentru care se proiectează noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultată, se

17

aplică asupra indicatorilor aferenţi anului bugetar în curs, determinînd nivelul

veniturilor şi al cheltuielilor pentru anul următor.

Această metodă este aproximativă, deoarece se bazează pe extrapolarea

tendinţelor manifestate în evoluţia indicatorilor din anii precedenţi, neavînd în vedere

influenţele unor factori diverşi care pot acţiona în realitatea economică viitoare, mai

mult sau mai puţin intens.

Metoda evaluării directe are în vedere calcule pentru fiecare sursă de venit sau

categorie de cheltuieli, bazate pe execuţia ultimului an fiscal încheiat, indicatori

preliminaţi ai bugetului pe anul în curs, precum şi pe previziunile în domeniul

economico-social ale perioadei pentru care se proiectează bugetul.

În general, metodele clasice sunt depăşite, folosirea lor, prezentînd serioase

neajunsuri, precum:

- volumul insuficient de informaţii utilizat la construirea bugetului;

- imposibilitatea previzionării şi cuantificării efectelor unor factori ce pot

interveni pe parcurs în economia reală şi finanţele ţării;

- nu vizează urmărirea eficienţei acţiunilor ce se finanţează din resursele

publice;

- nu reuşesc să cuantifice şi să coreleze cheltuielile aferente noilor instituţii

publice şi obiective economice publice, sporul de venituri prin introducerea unor noi

impozite sau mărirea celor existente şi reducerea de venituri determinate de

eliminarea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente.

Metodele moderne de cuantificare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare vizează

raţionalizarea cheltuielilor bugetare şi au la bază, în principal, analiza „cost-avantaje"

sau „cost-eficacitate". Această analiză presupune existenţa mai multor proiecte

alternative pentru realizarea aceluiaşi obiectiv şi reprezintă un mod practic de alegere

a acelei variante care maximizează rezultatele obtenibile la un anumit nivel al

costurilor, sau care obţine aceleaşi efecte, cu costuri minime.

Renunţarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare. a condus în practica

financiară la alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare,

programare, bugetizare; metoda denumită “baza bugetară zero"; managementul prin

18

obiective; bugetul bazat pe programe: metoda rationalizării opţiunilor bugetare.

Metoda de planificare, programare şi bugetizare, reprezintă о metodă de utilizare

optimă a cheltuielilor bugetare, în contextul aplicării deciziilor într-un mod cît mai

eficient. Cheltuielile publice sunt evidenţiate în funcţie de domeniul unde se

efectuează (ministerul care le administrează), precum şi în funcţie de modul cum se

efectuează. În cadrul metodei de programare, planificare, bugetizare, cheltuielile

publice sunt clasificate prin programe care sunt în strînsă legătură cu obiectivele

politicilor stabilite de guvern.

Aplicată iniţial în S.U.A. în domeniul militar, metoda a fost extinsă la nivelul

bugetului în ansamblul său şi presupune efectuarea unor judecăţi de valoare în

vederea adoptării soluţiei care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile.

Metoda bugetării bazată pe programe se concentreazâ asupra furnizării informaţiei în

legătură cu eficienţa serviciilor publice, considerată în funcţie de obiectivele propuse.

Metoda denumită baza bugetară zero constă în examinarea critică a fiecărui tip

de cheltuială bugetară şi aprecierea utilităţii şi eficienţei sale. Pentru aceasta este

necesară existenţa unei multitudini de programe alternative, urmînd a se opta pentru

unul dintre ele, în funcţie de efectele posibil de obţinut la un anumit nivel al

cheltuielilor bugetare.

Baza bugetară zero presupune reluarea în permanenţă a analizei tuturor

cheltuielilor bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice.

În cadrul metodei, se disting două faze:

- Identificarea unităţilor şi a modulelor decizionale;

- ierarhizarea modulelor decizionale în funcţie de priorităţi.

Prin unităţi decizionale se înţeleg cele ale căror decizii pot fi izolate şi

analizate. Corespunzător fiecărei unităţi decizionale analiza este cuprinsă într-un

modul de decizie, care reprezintă un ansamblu de informaţii ce permit decidentului să

aleagă între diferite niveluri de angajamente bugetare, în vederea realizării unei

anumite acţiuni, precum şi să întreprindă diverse acţiuni pentru atingerea unui anumit

obiectiv.

În vederea ierarhizării modulelor decizionale în funcţie de priorităţi, nivelul

19

angajamentelor bugetare se încadrează într-una din următoarele posibilităţi:

- nivelul zero, care înseamnă anularea resurselor bugetare pentru о acţiune

apreciată ca nefiind prioritară;

- nivelul redus, care presupune continuarea acţiunii cu resurse scăzute,

comparativ cu perioada anterioară;

- nivelul normal, corespunde situaţiei în care acţiunea se desfăşoară la acelaşi

nivel comparativ cu perioada anterioară;

- nivelul crescut permite suplimentarea resurselor financiare pentru acţiunile

considerate prioritare.

О primă evaluare a priorităţilor are loc în unitatea administrativă decizională

unde se determină nivelul angajamentului bugetar pentru fiecare acţiune. În

continuare, modulele de decizie provenind de la mai multe unităţi de decizie, sunt

transmise unităţii decizionale ierarhic superioare, care le agregă şi le clasează în

vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel superior. În acest fel, bugetarea

cu bază zero asigură participarea la luarea deciziilor finale, a tuturor decidenţilor de

la diverse niveluri de pregătire a bugetului. Totalitatea modulelor de decizie reţinute

în finalul acestui proces, alcătuieşte bugetul previzional şi este clasată în ordinea

priorităţilor, fiecărui modul corespunzîndu-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare.

Aplicarea bugetului cu bază zero pe perioade mai îndelungate permite ca la

anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu

fiecare minister) să fie supus examinării tuturor cheltuielilor publice pe care le-a

ocazionat, identificînd acele cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul

perioadei de timp analizate.

Managementul prin obiective reprezintă о metodă de cuantificare a

cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea finalităţilor pentru fiecare

domeniu de activitate. Astfel, fiecare administrator al banului public stabileşte

propriile sale obiective, care vor contribui la realizarea scopurilor propuse. În cadrul

fiecărui minister are loc rediscutarea finalităţilor, precum şi coordonarea obiectivelor

şi resurselor. Această metodă a fost concepută în contextul unei planificări globale pe

termen mediu. astfel încât să permită coordonarea între ministere a obiectivelor. Ea

20

permite identiflcarea opţiunilor orizontale privind diferenţierea mărimii creditelor

bugetare distribuite între ministere. Decidentul care procedează la selectarea

obiectivelor este diferit de utilizator. Prin această metodă s-a realizat о

descentralizare a deciziei, dar au apămt dificultăţi în ceea ce priveşte asumarea

răspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, determinarea precisă a

obiectivelor, precum şi corelarea obiectivelor parţiale cu cele finale.

Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezintă о modalitate de

pregătire şi prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele urmărite şi nu de la

organizarea administraţiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat şi pe

determinarea ansamblului de mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astlel, bugetul de

program devine un instrument util şi original pentru programarea bugetară şi

corelarea ei cu un anumit plan. În acest sens, metoda permite:

- stabilirea de către fiecare minister a priorităţilor relative;

- alegerea acţiunilor prioritare dintr-un cadru bugetar dat;

- afectarea alocaţiilor bugetare şi compararea cu rezultatele;

- analiza obiectivităţii şi eficacităţii pe baza comparaţiei dintre costurile

implicate şi rezultatele obţinute:

- evitarea acoperirii prin finanţare bugetară a unor acţiuni ne-oportune ale

admmistraţiei (în special cele care nu fac obiectul acestei finanţări).

În plan interministerial, metoda este mai puţin eficientă, deoarece nu reuşeşte

să conducă, prin însumare, la о viziune globală asupra bugetului statului. De altfel,

întocmirea bugetului de program (care nu are puterea de lege) se realizează în paralel

cu întocmirea bugetului de stat, fiind util pentru fundamentarea acestuia.

Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare este concepută ca un sistem cibernetic

închis, între componentele căruia sunt relaţii de interdependenţă, astfel că

nerealizările dintr-o fază se repercutează asupra celorlalte. Analiza sistemică are

drept scop, ca în urma unor iteraţii succesive să se reformuleze obiectivele şi

mijloacele utilizate pentru atingerea lor. Originalitatea şi un mare avantaj al metodei

constă în capacitatea ridicată de adaptabilitate şi de reformulare a opţiunilor. În

aplicarea metodei se remarcă patru faze: studiul, decizia, execuţia şi controlul.

21

Faza de studiu presupune următoarele activităţi:

- formularea problemei;

- identificarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor;:

- analiza şi confruntarea soluţiilor de realizare a obiectivelor.

Obiectivele pot fi complexe, incluzănd activităţile specifice unui minister în

ansamblul său, ori punctuate, pe segmente precise de activitate. Selecţia obiectivelor

are loc pornind de la criteriile stabilite de către decident, în funcţie de priorităţi,

precum şi de ierarhizarea obiectivelor. De asemenea, la atingerea obiectivului

selectat, о importanţă deosebită revine identificării şi confruntării soluţiilor. Adesea,

acelaşi obiectiv poate fi atins pe mai multe căi, ceea ce impune compararea soluţiilor

alternative şi determinarea costului total de realizare a programului propus în diverse

variante.

Faza de decizie cuprinde activităţi cum sunt:

- alegerea programului care maximizează efectele;

- elaborarea unui buget-program;

- includerea bugetului-program în bugetul anual.

Adoptarea deciziei se bazează pe analiza cost-avantaje, cost-eficacitate sau pe

analize multicriteriale. Realizarea programelor aprobate presupune întocmirea

bugetelor-program şi includerea creditelor necesare realizării obiectivului ales, în

bugetul anual.

Faza execuţiei cuprinde:

- realizarea programului;

- efectuarea cheltuielilor;

- identificarea efectelor obţinute.

În cadrul acestei faze, se întocmesc diverse analize care pun în evidenţă

ansamblul operaţiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum şi indicatorii

de eficacitate care permit măsurarea gradului de concretizare a obiectivului propus.

Faza de control constă în:

- determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor şi de execuţie a

programului;

22

- reevaluarea opţiunilor;

- reajustarea programelor.

Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului în care obiectivele

selectate au fost sau nu realizate. În cazul apariţiei unor distorsiuni în desfăşurarea

programului, iniţiatorii acestuia trebuie să identifice cauzele.

Prin această metodă se urmăresc obiective pe termen mijlociu şi are avantajul

că oferă posibilitatea reexaminării periodice a opţiunilor, în funcţie de eventualele

modificări apărute. De asemenea, utilizând modele matematice, se ajunge la о

estimare a veniturilor şi cheltuielilor mai apropiată de cuantumul nevoilor reale ale

fiecărei perioade.

Aplicarea acestei metode este însă dificilă, din cauză că multe fenomene

economice sunt influenţate de numeroşi factori, a căror acţiune nu poate fi

întotdeauna comensurată cu exactitate. Totodată, aplicarea în practică a acestei

metode a reliefat unele dificultăţi legate de elaborarea, aprobarea şi execuţia

bugetului. Prin aplicarea sa, sunt încălcate cerinţele unor principii bugetare precum:

anualitatea bugetară şi neafectarea veniturilor bugetare.

23

Capitolul III. Politici bugetar-fiscale în Republica Moldova şi impactul lor

asupra evoluţiei echilibrului financiar public

3.1. Caracteristica şi evoluţia politicii bugetar-fiscale în Republica Moldova

În cadrul principalelor politici economice ale ţărilor în curs de tranziţie, în

vederea asigurării stabilizării şi creşterii economice, o importanţă primordială îi

revine politicii bugetar-fiscale. Prin intermediul bugetului, se acumulează şi se

repartizează resursele financiare ale statului, iar instrumentele politicii bugetar-fiscale

permit realizarea gestiunii macroeconomice eficiente şi asigurarea echilibrului

economic şi financiar.

În promovarea strategiei de dezvoltare a R.M., trebuie să ţinem cont că

potenţialul bugetar-fiscal este determinat de potenţialul economic al ei. Însă, deseori,

sistemului bugetar-fiscal i se atribuie rolul definitoriu în problema ameliorării

substanţiale a situaţiei economice, fiind neglijat faptul că combaterea crizei e un

fenomen mult mai complex, care necesită o combinaţie de măsuri fiscale, monetare,

politice şi sociale.

Politicile implementate pentru realizarea unei strategii macroeconomice trebuie

să se situeze într-o perspectivă de lungă durată, evitîndu-se modificările frecvente.

Fluctuaţiile brutale constituie şocuri pe ansamblul economiei, crescînd incertitudinea,

neîncrederea, încetinirea proceselor investiţionale etc. În prezent, politica de creştere

economică se bazează pe planificarea bugetară pe termen mediu, precum şi pe

coordonarea permanentă între politica bugetară şi politica monetară, în condiţiile

compatibilităţii tuturor politicilor economice. În acest context, rolul politicii bugetar-

fiscale constă în acceptarea sau respingerea dezechilibrelor bugetare.

În situaţia actuală a structurii sistemului bugetar al Republicii Moldova,

pîrghiile de gestiune a resurselor financiare publice, la care se mobilizează veniturile,

sunt: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile

extrabugetare, fondul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Acest sistem

unitar şi corelat de fonduri evidenţiază fluxurile financiare publice de formare a

24

veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe destinaţii, în

conformitate cu nevoile sociale şi cu obiectivele de politică financiară la nivel

macroeconomic.

Relaţiile financiare de constituire a fondurilor bugetare menţionate se

desfăşoară între stat, pe de o parte, şi agenţii economici, instituţiile publice şi private,

precum şi populaţie, pe de altă parte. Analiza veniturilor bugetare are o importanţă

deosebită în evidenţierea unor resurse financiare potenţiale, definitivarea strategiei pe

termen mediu şi lung, precum şi în trasarea principalelor direcţii pe termen scurt.

Opţiunea pentru o anumită repartizare a veniturilor şi cheltuielilor între

părghiile sistemului bugetar reflectă modul de repartizare a atribuţiilor între

autorităţile publice situate la diferite eşantioane, precum şi raporturile de dependenţă

sau independenţă existente între organele administrative centrale şi locale în plan

financiar. Privită din acest punct de vedere, structura bugetului public naţional în

dinamică este prezentată în tabelul de mai jos:

Tabel 3.1.1. Dinamica veniturilor financiare publice ale sistemului bugetar în anii 1997-2007

Indicatorii 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Venituri totale ale Bugetului Public

Naţional, mln.lei

3550 3560 3946 5280 5923 7432,2 9430,1 11407,6 14694,9 17845,2 22292

Ponderea în PIB, % 39,8 39,0 32,0 33,0 31,3 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40Veniturile Bugetului de Stat(Inclusiv granturile), mln.lei

1916,0 2023,8 2291,7 3134,2 2905,3 3371,2 4571,7 5613,4 7951,9 10918 13954,3

Ponderea În veniturile totale 54 58,1 59,3 49 47 48,4 49,2 54 56,8 61 62În PIB 23,7 19,4 19,6 15,2 15,3 16,5 17,5 21,6 22,2 20,4 21,6

Veniturile Bugetelor Locale fără transferuri şi granturi, mln.lei

823,4 696,2 738,6 954,1 1419,4 1713,2 2083,6 1935,9 2137,5 4178 5495,8

Ponderea În veniturile totale 23,1 18,7 18,1 24 24 22 17 14,5 19,6 26,2 25,2

În PIB 9,2 5,7 5,9 7,4 7,7 7,5 6 5,8 7,6 12,3 7,4

Veniturile Bugetului Asigurărilor Sociale Stat , fără transferuri, mln.lei

729 779,5 781,2 1005,2 1299,2 1643,8 1978,2 2492,5 2972,2 3665,6 4332,7

Ponderea În veniturile totale 20,3 19,8 19,1 17,8 23 21 22 20,2 22 20,5 19,4

În PIB 8,2 6,4 6,3 5,6 7,4 7,1 7,8 8,1 8,6 8 9,3

Venituri extrabugetare, total(fonduri şi mijloace speciale), mln.lei

122,40 131 202,6 315,8 307,1 704,1 794,9 1040,3 1191,1 1806,7 2493,8

Ponderea În veniturile totale 3,4 5,1 6 5,2 9,4 8,4 9,1 8,1 3,2 10,1 11,2

În PIB 1,3 1,6 1,9 1,6 3,2 2,8 3,2 3,2 1,4 3,5 3

Veniturile Fondului de Asigurări Obligatorii de Asistenţa Medicală,mln.lei

* * * * * * 1,7 325,5 442,2 523,7 783,7

Ponderea În veniturile totale * * * * * * 2,8 3 3 3,2 3,5

În PIB * * * * * * 1 1,2 1,4 1,2 1,4

Analiza datelor prezentate confirmă faptul că descentralizarea activităţii

25

bugetare şi asigurarea unei autonomii locale rămîn o problemă deschisă. În

raporturile cu finanţele locale, se păstrează un grad înalt de centralizare atît în

formarea veniturilor, cât şi în alocarea cheltuielilor.

De asemenea, datele din tabel scot în evidenţă volumul tot mai crescut al

fondurilor extrabugetare. De la patru fonduri extrabugetare, care existau pînă în 2000

şi care, în perioada 1997-1999, au fost incluse în resursele extrabugetare totale, s-a

ajuns la 10 fonduri în 2003. Întrucît încasările şi plăţile din aceste fonduri sunt

derulate prin conturile trezoreriei, s-a creat posibilitatea utilizării unei metode

specifice de consolidare a bugetului de stat, deficitul de resurse fiind parţial acoperit

de soldul favorabil al majorităţii fondurilor extrabugetare.

Consecinţele economice şi sociale, pe care le determină politica bugetar-

fiscală, sunt dependente de amploarea procesului de distribuire-redistribuire a

produsului intern brut. Deci, este necesară prezentarea imaginii pe care bugetul

naţional o oferă asupra proporţiei de redistribuire a produsului intern brut.

Tabel 3.1.2. Dinamica veniturilor, cheltuielilor şi deficitului (excedentului) Bugetului

Public Naţional şi a ponderii acestora în PIB în anii 1993-2007

Indicatorii 1993 1994 1995 1996 1997

1998

1999

2000

2001

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Veniturile publice totale (VT),

mln.lei

504,2 1900,3

2619,6 2799,5

3550

3560

3946

5280

5923 7432,2

9430,1 11407,6

14694,9

17845,2

22292

VT în PIB (%) 22,8 32,8 40,4 35,9 39,8 39,0 32,0 33,0 31,3 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40

Cheltuieli totale (CT), mlnlei 619 2228,8

3027,1 3415,5

4456

3917

4308

5540

5766 7650,9 9147,3

11256 13937,2 17963 22415,6

CT în PIB (%) 28 38,5 46,7 43,8 50,0 42,9 35,0 34,6 30,3 34,7 33,1 35,2 37,9 41,7 41

Balanţa financiară (excedent / deficit bugetar)

-114,8 -328 -407,5 -616 -906 -357 -477 -261 157 -218,7 282,8 151,6 757,7 -117,8 -123,6

Excedent / deficit bugetar în PIB,(% )

-5,2 -5,7 -6,3 -8 -10,2

-3,9 -3,9 -1,6 0,8 -1 1 0,5 0,2 -0,6 -0,6

Tabel 3.1.3. Redistribuirea produsului intern brut prin intermediul bugetului public

naţional în anii 1993-2007

Indicatorii 1993 1994 1995 1996 1997

1998

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

PIB, mlalei 2210,4

5780,2

6480 7798 8917

9122

12322

16020

19052

22556 27619 31992 36755,3 44171.2

55730

Venituri publice totale, mlalei 504,2 1900,3 2619,6

2799,5

3550

3560 3946 5280 5923 7432,2

9430,1

11407,6

14694,9

17845,2

22292

Ponderea veniturilor totale

în PIB, %

22,8 32,8 40,4 35,9 39,8 39,0 32,0 33,0 31 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40

- din care veniturile

fiscale, %

84,7 70,3 76,1 77,9 82,8 82,3 77,3 75,9 78,1 77,8 79,8 84,6 82 84,6 82,5

26

Astfel, în ultimul deceniu, veniturile totale ale sistemului bugetar au variat între

22,8% şi 40,4% din produsul intern brut (ponderea veniturilor fiscale în PIB este, în

medie, de 33,8%), partea covârşitoare a acestora fiind mobilizată prin metode fiscale,

constituind, în medie, 80%. Un asemenea grad de redistribuire a PIB, prin

intermediul bugetului public naţional, situează Republica Moldova la limita

inferioară, comparativ cu ţările dezvoltate, unde impozitele agregate au reprezentat

între 40-50% din PIB.

Mărimea veniturilor bugetare depinde de gradul de dezvoltare al activităţilor

economico-sociale generatoare de venituri, de nivelul presiunii fiscale individuale şi

globale, de volumul produsului intern brut şi de structura acestuia (proporţia dintre

fondul creşterii brute de capital şi fondul de consum), de nivelul cheltuielilor publice

şi de amploarea proceselor de repartiţie primară şi secundară a PIB prin intermediul

bugetului de stat, de posibilităţile valorificării de către stat a unor bunuri ce-i aparţin.

Totodată, creşterea reală a volumului veniturilor bugetare conduce la amplificarea

cheltuielilor publice.

3.2. Influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare

publice în Republica Moldova

Pornind de la structura sistemului bugetar al Republicii Moldova, este evident

rolul şi importanţa bugetului consolidat al ţării, care include bugetul de stat şi

bugetele locale şi care, împreună, asigură partea covârşitoare a resurselor financiare

(în medie, 74% din veniturile totale ale bugetului public naţional). În cadrul urmăririi

evoluţiei veniturilor acestui buget, în vederea identificării tuturor factorilor de

influenţă asupra mărimii, structurii şi a implicaţiilor lor, este necesară, în primul rând,

analiza bazei legislative şi a măsurilor întreprinse de către puterea executivă. Astfel,

influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice poate fi

divizată în câteva etape determinante.

Prima etapă este caracterizată de crearea cadrului legislativ pentru acumularea

resurselor financiare necesare activităţii statului, asigurării realizării politicii sociale,

27

stimulării activităţii de investire şi curente a agenţilor economici, şi începe, în anul

1991, prin instituirea unor noi impozite şi taxe, dintre care mai importante sunt

introducerea TVA şi accizelor la anumite produse. În 1992, reforma continuă cu

liberalizarea preţurilor şi a tarifelor, concomitent cu elaborarea principiilor de bază

ale sistemului impozitării prin adoptarea Legii “Cu privire la bazele sistemului fiscal”

şi definirea Conceptului cu privire la reforma fiscală, în care au fost determinate

principiile de bază ale impozitării, lista impozitelor stabilite pe teritoriul Republicii

Moldova, drepturile şi responsabilitatea contribuabililor şi ale organelor fiscale,

înlesnirile şi facilităţile fiscale.

În anul 1993, fundamentarea bazei legislative continuă prin Decretul

Preşedintelui fiind introduse următoarele impozite: impozitul asupra bunurilor

imobiliare, pe venitul băncilor şi din activitatea de asigurare, tarifele vamale, accizele

la unele mărfuri. Prin politica bugetar-fiscală, din perioada 1991-1993, s-a urmărit

mobilizarea resurselor în volumul prognozat, restructurarea compartimentelor

bugetare, excluderea subvenţiilor pentru anumite produse şi limitarea sumelor

alocaţiilor pentru bugetele locale. Deşi această perioadă se caracterizează prin gradul

scăzut al echităţii, neutralităţii şi eficienţei, totuşi, sistemul fiscal începe procesul

complex de adaptare la cadrul economiei de piaţă.

Etapa a doua urmăreşte perfecţionarea sistemului fiscal, astfel încât, în 1994,

au fost adoptate 15 legi privind sistemul fiscal şi 6 decrete ale Preşedintelui privind

impozitele şi taxele, orientate nu numai asupra intensificării funcţiilor fiscale, ci şi

asupra susţinerii şi stimulării producerii. Astfel, în scopul protecţiei întreprinderilor

mici, a fost adoptată Legea cu privire la susţinerea şi protecţia micului business, în

conformitate cu care agenţii micului business, care se ocupă de producţia şi prestarea

serviciilor, sunt scutiţi de plata impozitului pe beneficiu, de la începutul activităţii, pe

un anumit termen. În vederea stimulării activităţii de producţie, au fost scutite de

TVA şi impozitul pe bunurile imobiliare întreprinderile de panificaţie; de impozitul

pe bunurile imobiliare, funciar şi rutier – întreprinderile complexului energetic; în

scopul reducerii stocurilor de producţie finită, au fost micşorate cu 50% cotele

accizelor. În plus, s-a recurs la anularea datoriilor întreprinderilor agricole, iar la 31

28

agenţi economici ale Ministerului Industriei şi Ministerului Agriculturii li s-au

acordat vacanţe fiscale.

Printre principalele obiective-ţintă ale politicii bugetar-fiscale, au fost stabilite

reducerea deficitului bugetar şi perfecţionarea sistemului de impunere. Însă, absenţa

unei corelaţii strategice între politicile economice adoptate, gestiunea ineficientă a

resurselor bugetare, modificările repetate în legislaţia fiscală şi dezechilibrele

structurale au contribuit la destabilizarea stării economiei naţionale.

A treia etapă este cea mai importantă, deoarece, acţiunile legislative sunt

orientate spre consolidarea finanţelor publice, încurajarea activităţii economice şi a

sferei sociale şi au drept obiective atingerea unui nivel de venituri suficient pentru

asigurarea funcţionării normale a statului, crearea condiţiilor de activitate echitabile

pentru toţi agenţii economici, încasarea stabilă a veniturilor la buget, îmbunătăţirea

climatului de business, simplificarea sistemului de impozitare şi gestionare a

veniturilor.

Evoluţia imediat următoare a veniturilor bugetare a fost afectată de criza

financiară regională din 1998, care a condiţionat un nou declin al sectorului real. Deşi

se înregistrează scăderea ponderii veniturilor bugetare în PIB, implementarea

consecutivă şi fermă a politicii bugetar-fiscale, precum şi efectuarea cheltuielilor

publice în anumite limite, au condus chiar la diminuarea deficitului bugetar şi

atenuarea factorilor de influenţă negativă. Obiectivele politicii bugetar-fiscale, în

perioada 1998-2000, au fost orientate spre stimularea activităţii agenţilor economici,

accelerarea reformelor structurale, susţinerea micului business şi asigurarea

condiţiilor favorabile în domeniul investiţiilor.

În scopul realizării acestor obiective, precum şi pentru îmbunătăţirea

administrării fiscale, au fost întreprinse următoarele măsuri:

• trecerea la un regim de taxare cu TVA unic cu toate ţările-parteneri comerciali,

care simplifică administrarea acestui impozit;

• menţinerea unui regim comercial liberalizat, cu aplicarea unor cote reduse la

tariful vamal;

• reducerea cotelor fiscale pentru persoanele fizice şi juridice;

29

• stimularea producătorilor, care plasează veniturile obţinute de la desfăşurarea

activităţii în dezvoltarea producţiei, reutilarea şi renovarea tehnică, pentru crearea

locurilor de muncă noi;

• anularea datoriilor istorice faţă de buget;

• crearea Direcţiei de Urmărire şi Controlul Contribuabililor Mari în cadrul

Inspectoratului Fiscal Principal de Stat;

• limitarea încasărilor de venituri la buget prin intermediul compensărilor reciproce.

În dependenţă de baza legislativă, de funcţiile asumate de guvern şi tendinţa

socială a politicii promovate, de-a lungul ultimului deceniu, în structura resurselor

financiare publice, s-au înregistrat numeroase modificări. Privite din punct de vedere

al conţinutului economic şi în funcţie de natura lor, se poate constata că ponderea

covârşitoare în formarea bugetului consolidat deţin veniturile fiscale. Pe parcursul

celor 14 ani, veniturile fiscale au reprezentat, în medie, 76,6%, veniturile nefiscale

-14,8% şi alte venituri – 8,5%.

În ceea ce priveşte structura veniturilor fiscale, în ţara noastră, se pronunţă

tendinţa de scădere a ponderii impozitelor directe şi de creştere a celor indirecte.

Tendinţa actuală de formare a veniturilor bugetare, pe seama impozitelor

indirecte, nu poate fi pozitivă pentru ţara noastră, întrucât afectează direct populaţia

cea mai vulnerabilă. Fenomenul creşterii ponderii impozitelor indirecte ar trebui să

reprezinte un semnal de alarmă pentru analiştii politicii fiscale, deoarece

demonstrează incapacitatea economiei de a susţine actualul sistem de impozitare

directă, motiv pentru care statul apelează tot mai mult la impozitele indirecte,

impactul cărora este dificil de identificat de către populaţie.

Astfel, sistemul fiscal al Republicii Moldova nu este neutru în raport cu

contribuabilii care se află în situaţii economice egale. Opţiunea guvernului în

favoarea acestor impozite se justifică prin faptul că contribuabilii consideră achitarea

lor drept plată pentru produse, că este mai dificilă evaziunea fiscală, creşte indicele

colectării concomitent cu micşorarea cheltuielilor legate de administrarea acestor

impozite, de lipsa efectelor stimulative. Problemele din sfera finanţelor publice se

acutizează din ce în ce mai mult: un anumit număr de întreprinderi suportă o povară

30

tot mai mare şi, în acelaşi timp, sistemul bugetar nu poate să asigure un volum minim

necesar de resurse financiare. Povara fiscală suportată de către plătitorii disciplinaţi

corespunde standardelor ţărilor dezvoltate, însă sistemul fiscal al ţării noastre

presupune şi un nivel înalt al intervenţiei fiscale. Întreprinderile obţin micşorarea

nivelului efectiv al impunerii prin acumularea obligaţiilor faţă de buget. Ca urmare, o

mare parte dintre agenţii economici plăteşte impozite mici sau deloc, fie datorită

scutirilor importante, fie ţinerii contabilităţii duble, fie a altor forme de evaziune.

Strategia realizării reformei fiscale a asigurat efectuarea stabilităţii

macroeconomice, însă cu preţul apariţiei unor fenomene negative. Tendinţa reducerii

veniturilor bugetare s-a materializat în adâncirea crizei bugetare, iar creşterea datoriei

publice a determinat o dependenţă mai mare a economiei Republicii Moldova de

conjunctura pieţelor financiare mondiale şi de preferinţele creditorilor externi.

Evoluţia din ultimii ani, aparent constantă, a indicatorilor bugetari arată apropierea

unei noi crize în sistemul bugetar, determinate, în principal, de lipsa reformelor de

fond privind impunerea activităţii agenţilor economici şi a persoanelor fizice, care va

periclita o serie de dezechilibre structurale.

În ceea ce priveşte politica din domeniul veniturilor fiscale, creşterea

gradului de neutralitate şi egalitate al sistemului fiscal poate conduce la mărirea

indicatorului eficienţei bugetare, concomitent cu micşorarea presiunii fiscale asupra

contribuabililor corecţi. În acest sens, direcţiile propuse sunt axate pe micşorarea

nivelului mediu al impunerii, creşterea concurenţei întreprinderilor autohtone,

simplificarea sistemului fiscal, micşorarea posibilităţilor de eschivare de la plată a

impozitelor şi taxelor. Însă, toate aceste măsuri vor fi benefice ţării noastre doar în

condiţiile restructurării întregului sistem financiar public, concomitent cu dezvoltarea

efectivă a sectorului productiv.

3.3. Determinarea şi evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar

din Republica Moldova

Dimensiunea echilibrului / dezechilibrului financiar public este relevantă, în

primul rând, ca indicator al consecinţelor măsurilor de politică fiscală şi bugetară.

31

Însă, există o multitudine de consecinţe, pe care decidenţii trebuie să le aprecieze

astfel, încât necesităţile diverse de evaluare să reflecte dacă măsurarea dezechilibrului

financiar public este sau nu corectă. De aici, a rezultat necesitatea existenţei mai

multor modalităţi alternative de măsurare, fiecare reprezentând un anumit grad de

adecvare în raport cu nevoile de evaluare.

În prezent sistemul bugetar şi bugetarea, în special, joacă un rol pasiv,

rezumându-se, în mare parte, la înregistrarea operaţiunilor statului din cadrul

economiei. Bugetarea sectorului public poate avea efecte benefice în dezvoltarea

economică prin atribuirea unor funcţii, precum sunt: stimularea activităţii economice,

ţinând seama de interesele diferiţilor participanţi; reformarea unor sectoare sau

ramuri; optimizarea procesului bugetar; monitorizarea şi perfecţionarea procesului

decizional privind intervenţia operativă. Pentru a deveni un astfel de instrument

funcţional, este necesară o reevaluare a mecanismelor interne ale sistemului bugetar

în vederea asigurării flexibilităţii şi a optimizării structurii principalelor componente.

Echilibrarea sistemului bugetar este reflectată sub trei aspecte şi anume:

1) ca problemă a echilibrării structurale generale, avându-se în vedere echilibrarea

resurselor financiare ale sistemului bugetar cu necesităţile sau cheltuielile acestui

sistem;

2) ca problemă a echilibrării verticale, care se referă la echilibrul în repartizarea

veniturilor între verigile sistemului bugetar;

3) ca problemă a echilibrării orizontale, care are în vedere corespondenţa

(suficienţa) veniturilor unităţilor teritoriale formate în cadrul sistemului bugetar şi al

cheltuielilor lor.

În ceea ce priveşte primul aspect, echilibrarea structurală a sistemului bugetar,

există o necesitate impusă de teoria economică, iar problema realizării acesteia în

practică rămâne nesoluţionată. Astfel, apare necesitatea analizei dezechilibrului

structural, care persistă în economiile mai multor ţări. Egalitatea dintre veniturile şi

cheltuielile sistemului bugetar este, deseori, teoretică, ceea ce în practica economică

poate apărea în mod accidental. În realitate, diferenţa dintre cele două părţi ale

bugetului are la bază câteva situaţii:

32

a) existenţa inegalităţii iniţiale, se are în vedere deficitul (excedentul) bugetar în

punctul 0, având aceeaşi tendinţă în dinamică;

b) existenţa egalităţii iniţiale în punctul 0, însă în dinamică are loc neconcordanţa

dintre ritmul de creştere al veniturilor şi al cheltuielilor sistemului bugetar;

c) existenţa unei situaţii mixte, combinate, atunci când neconcordanţa dintre

volumul veniturilor şi cheltuielilor bugetare, în punctul iniţial, devine tot mai

crescândă în dinamică.

Din cele trei situaţii prezentate, cel mai frecvent întâlnită şi specifică pentru

Republica Moldova, este situaţia mixtă. Veniturile bugetare şi necesităţile sistemului

bugetar nu se egalează în punctul iniţial, mai mult, există o diferenţă semnificativă în

ritmul creşterii lor, adică o dinamică dezechilibrată. Dimensionarea dezechilibrului

financiar public poate fi realizată prin diverse metode, care se grupează astfel:

• clasice, respectiv pentru dimensionarea deficitului convenţional;

• moderne, care permit dimensionarea deficitului curent, deficitului bugetului

public naţional, deficitului ce măsoară contribuţia diferitelor tranzacţii

guvernamentale la cererea agregată, deficitului intern, deficitului extern, deficitului

conjunctural, deficitului structural, deficitului ajustat ciclic, deficitului primar,

deficitului operaţional, deficitului fiscal, deficitului virtual şi deficitului geamăn.

Determinarea mărimii dezechilibrului financiar se face în funcţie de veniturile

şi cheltuielile bugetare ce se iau în considerare. În general, literatura economică de

specialitate defineşte dezechilibrul structural ca neconcordanţa dintre veniturile

bugetare şi cheltuielile primare. De asemenea, se presupune că volumul cheltuielilor

primare este determinat atât de ansamblul legilor şi actelor normative ce reflectă

obligaţiile guvernului, cât şi de eficienţa privind finanţarea serviciilor publice.

Din punct de vedere al practicii macroeconomice, asistăm la o politică

unilaterală de corectare a dezechilibrului, care presupune egalarea veniturilor şi a

cheltuielilor în punctul „zero” (iniţial). Pentru Republica Moldova, o asemenea

măsură s-a realizat prin efectuarea cheltuielilor în limitele veniturilor real încasate.

În acest sens, prezintă interes determinarea deficitului fiscal primar, care ia în calcul

veniturile fiscale obţinute din însumarea veniturilor, de la încasarea impozitelor şi

33

taxelor şi din contribuţiile la asigurările sociale, inclusiv contribuţia la fondul de

asigurări obligatorii de asistenţă medicală din ultimii 2 ani, comparându-se cu

volumul total al cheltuielilor primare la nivelul bugetului public naţional.

În ceea ce priveşte aspectul dinamic, sistemul bugetar poate fi considerat

echilibrat atunci când creşterea anuală a veniturilor bugetare corespunde ritmului de

creştere a cheltuielilor primare. În acest sens, sunt utilizaţi indicatorii elasticităţii

veniturilor şi a cheltuielilor publice.

Totodată, trebuie să menţionăm că valabilitatea acestor evaluări poate fi

considerată de bază, atunci când volumul şi ritmul de creştere a cheltuielilor sunt

determinate de obligaţiile bugetare şi nu de volumul veniturilor încasate. Dacă

constrîngerile bugetare sunt foarte restrictive, astfel, încât poate fi eliminată chiar şi o

anumită parte din cheltuielile publice minim necesare, atunci ritmul creşterii

cheltuielilor va fi determinat, în mod unilateral, de ritmul creşterii veniturilor. Pe de

altă parte, întotdeauna există acel minim necesar al cheltuielilor bugetare, care trebuie

să fie realizat (finanţat), indiferent de volumul veniturilor colectate.

Având în vedere cele expuse, dezechilibrul sistemului bugetar poate fi privit

prin prisma a două situaţii şi anume:

a) cheltuielile sunt determinate de obligaţiile statului privind finanţarea serviciilor

publice;

b) cheltuielile se efectuează la un nivel minim admis, fără posibilitatea micşorării

acestora, chiar dacă se înregistrează o scădere a veniturilor încasate.

Din situaţiile evidenţiate mai sus, rezultă complexitatea situaţiei intermediare

existente în ţara noastră, atunci când volumul cheltuielilor publice se determină

exclusiv în funcţie de veniturile obţinute.

Problematica dezechilibrului structural poate fi completată prin includerea în

analiză a componentei – cheltuieli de deservire a datoriei (curente) de stat. Astfel,

veniturile bugetare anuale asigură finanţarea nu numai a cheltuielilor primare

bugetare, ci şi a cheltuielilor privind deservirea curentă a datoriei de stat. În această

situaţie, asigurarea echilibrului primar trebuie să fie în funcţie de 2 variabile:

cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat şi raportul între datoria de stat şi PIB

34

În final, poate fi evidenţiată şi o a treia posibilitate de analiză a echilibrului

bugetar. În situaţia existenţei unui excedent bugetar general, considerat stabil,

echilibrarea întregului sistem bugetar poate fi evaluată ţinând seamă de datoria de stat

generală. În acest caz, ritmul de creştere a veniturilor bugetare trebuie să corespundă

ritmului de creştere a cheltuielilor bugetare generale şi a sumelor destinate stingerii

datoriei. Prin urmare, putem evidenţia următoarele tehnici de evaluare a echilibrului

structural relativ al sistemului bugetar:

- echilibrarea statică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare;

- echilibrarea dinamică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare;

- echilibrarea statică, respectiv dinamică a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare

generale (primare şi a cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat);

- echilibrarea cheltuielilor generale, inclusiv a sumelor destinate stingerii

datoriei de stat generale cu veniturile bugetare.

Necesitatea diferenţierii elementelor componente a dezechilibrului structural

general în cadrul analizei este determinată de posibilitatea elaborării unor măsuri

concrete privind echilibrarea sistemului. În funcţie de cauza apariţiei abaterilor în

componenta analizată, pot fi întreprinse şi măsurile optime de corectare. Evident că

implementarea unor măsuri de corectare necorespunzătoare caracterului sau cauzei ce

a declanşat discrepanţa va conduce la agravarea situaţiei. De exemplu, încercarea de

corectare a componentei dinamice a dezechilibrului structural printr-o simplă egalare

a cheltuielilor bugetare la volumul încasărilor (cazul politicii bugetare actuale

promovate în Republica Moldova), poate avea efecte pozitive doar pe o perioada

scurtă şi cu condiţia ca mărimile prognozate ale indicatorilor respectivi să corespundă

celor realizate.

În ceea ce priveşte problema echilibrării verticale, care se referă la echilibrul

în repartizarea veniturilor între verigile sistemului bugetar, aceasta constituie una din

preocupările prioritare ale teoriei şi practicii bugetare contemporane. Echilibrul

vertical al sistemului bugetar constituie unul din obiectivele majore ale politicii

generale de echilibrare bugetară, având drept scop determinarea rolului şi sferei de

cuprindere a fiecărei verigi, precum şi redistribuirea fondurilor limitate în funcţie de

35

priorităţi. Încercarea permanentă de optimizare a structurii sistemului bugetar derivă

din influenţa acesteia asupra utilizării cheltuielilor publice. În ţara noastră, verigile

sistemului bugetar sunt reprezentate de bugetul de stat, bugetele locale, bugetul

fondului asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare şi, mai recent, de bugetul

fondului asigurărilor medicale obligatorii. O astfel de structurare a sistemului

presupune anumite relaţii de interdependenţă şi de corelare, cât şi delimitarea

concretă a activităţilor şi obligaţiilor fiecărei verigi, în scopul mobilizării şi

repartizării fondurilor financiare publice.

Echilibrarea verticală presupune asigurarea echilibrului fiecărei verigi

componente. Una din problemele legate de politica bugetară, este cea a existenţei

incertitudinii efectelor de redistribuire, în sensul că eficienţa redistribuirii verticale a

veniturilor este incertă, deoarece rezultatul efectiv este insuficient cunoscut.

. Evoluţia indicatorilor bugetului de stat este prezentată în tabelul 3.3.1.

Tabelul 3.3.1. Dinamica excedentului /deficitului bugetului de stat al Republicii Moldova în anii 1999-2007

Indicatori 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Veniturile bugetului de stat, total

2291,7 3134,2 2905,3 3371,2 4571,7 5613,4 7951,9 10918 13954,3

Ponderea (%)

În venituri publice totale

59,3 49 47 48,4 49,2 54 48,4 61 62,5

În PIB 19,6 15,3 14,9 16,5 17,5 21,6 16,5 20,4 21,6

Cheltuielile bugetului de stat, total

2853,1 3363,5 2937,6 3555,6 4255,0 5411,9 6954 11297,1 14453,3

Ponderea (%)

În cheltuieli publice totale

60,7 51 46,5 46,5 48,1 50 46,5 62 62

În PIB 21,0 15,4 15,8 15,4 16,9 19 15,4 21 19Cheltuielile bugetului de stat (fără transferuri totale)

2282,8 2553,5 2259,1 2461,2 3045 3773,1 4332 3791 4332

Ponderea (%)

În cheltuieli publice totale

46 39 32,1 33,3 33,5 31,1 33,3 33,5 31,1

În PIB 15,9 12 10,9 11 11,8 11,8 11 11,8 11,8

Excedentul /deficitul bugetar în PIB

-3,8 -1,4 -0,1 -0,9 1,1 0,6 2,7 -3,5 -3,5

În primul rând, trebuie subliniată ponderea semnificativă a resurselor

financiare concentrate la nivelul acestui buget, în medie, de 50 % din totalul

veniturilor publice şi 18% în PIB, care corespunde scopurilor propuse şi permite

realizarea acestora. În al doilea rând, volumul cheltuielilor bugetului de stat

36

reprezintă circa 55% din cheltuielile bugetului public naţional sau 20% în PIB şi

depinde de elementele componente, determinînd deficitul bugetului de stat în anii

1997-2002. În al treilea rând, datele tabelului reflectă ponderea importantă a

transferurilor de la bugetul de stat, care, în perioada analizată, au constituit 20%-40%

din volumul total al acestui buget. Dacă nu se ia în considerare mărimea

transferurilor, soldul bugetului de stat a fost excedentar în fiecare an. În al patrulea

rând, se observă că excedentul bugetar înregistrat în ultimii ani se datorează atât

scăderii ponderii cheltuielilor în PIB, cât şi creşterii constante a veniturilor bugetului

de stat.

O altă verigă a sistemului bugetar, care constituie partea integrantă a bugetului

consolidat, se referă la bugetele locale. Importanţa bugetelor locale derivă din funcţia

principală a acestora şi anume: realizarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor

social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din

subordine. Prin Legea privind sistemul şi procesul bugetar al Republicii Moldova

(art. 50), bugetele locale nu pot avea deficit bugetar cu excepţia unor situaţii

determinate de aceeaşi lege, bugetelor locale legislaţia prevede transferurile.

Tabelul 3.3.2. Dinamica excedentului /deficitului bugetelor locale din Republica Moldova în anii 1999-2007

Indicatori 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Veniturile bugetelor locale, mil. lei

1024,0 1429,6 1797,5 2437 2907,4 2942 3785, 4678,3 5495,8

Ponderea (%) În venituri publice totale

27 30 32,7 30,6 25,7 25,7 30,6 26,2 24,6

În PIB 8,9 9,4 10,8 10,5 9,19 10,3 10,5 12,3 10,3Din totalul veniturilor bugetelor locale:- veniturile bugetelor locale proprii

707,9 954,1 1419,4 1713,2 2083,6 1935,9 2137,5 3302,9 3918,5

- transferuri de la bugetul de stat 316,1 475,5 378 723,8 822,7 865,9 1465,6 1375,4 1577,2

Ponderea În veniturile totale ale bugetelor locale

33,2 21 29,7 28,3 29,4 38,7 28,3 29,4 28,7

(%) În PIB 3 3 3 3 2,7 4 3 2,7 3

Cheltuielile bugetelor locale, mil. lei

960,2 1388 1767,7 2359,7 2788,6 2924,2 3782 6308,1 5958,6

Ponderea (%) În cheltuieli publice totale

25 30 31 30,3 26 27,1 30,3 26 27,1

În PIB 8,7 9,3 10,5 10,2 9,14 10,3 10,2 12,5 10,3Excedentul bugetelor locale în PIB, %

0,5 0,2 0,1 0,3 0,4 0,05 0 0,05 0

37

Importanţa transferurilor bugetare derivă dintr-o dublă semnificaţie a acestora,

uneori contradictorie şi anume: pe de o parte, există necesitatea obiectivă de susţinere

a unor unităţi teritoriale, care nu pot, prin performanţele sale economice, să-şi

acopere cheltuielile şi, pe de altă parte, aceasta creează unele inconveniente unităţilor

puternice din punct de vedere economic, cât şi realizarea insuficientă a potenţialului

economic al administraţiilor nevoiaşe.

Ponderea veniturilor bugetelor locale în volumul total al veniturilor publice

este destul de importantă, variind între 26% şi 35%, respectiv circa 10,5% din PIB,

însă partea semnificativă a acestora de 31,8% este asigurată de transferurile bugetului

de stat. În ultimii ani, se observă restrângerea proporţiei acestei verigi în totalul

sectorului public.

O altă verigă a sistemului financiar public este bugetul asigurărilor sociale de

stat, care prin reformele promovate în ultimii ani capătă o importanţă tot mai

crescândă, atât financiar, cât, mai ales, prin impactul economico-financiar asupra

întregii societăţi. Dinamica indicatorilor financiari ce caracterizează situaţia la nivelul

acestei verigi este prezentată în tabelul 3.3.3.

Tabelul 3.3.3. Dinamica excedentului / deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat al Republicii Moldova, în anii 1999-2007

Indicatori 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat, mln. lei

907,9 1343,5 1604,3 2015,1 2365,5 2947,9 3690 4347,7 5157,2

Ponderea (%)

În veniturile publice totale

25 27 27 25,1 25,8 25,1 25,1 27,5 25,8

În PIB 8,3 8,4 8,9 8,5 9,2 10 8,5 11 10Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat fără transferuri, mln.l

781,2 1005,2 1299,2 1643,8 1978,2 2492,5 2972,2 3661,5 4332,7

Ponderea lor în totalul veniturilor bugetului public naţional

18,1 16,6 20 22 21 22 20,2 22 20,2

Transferuri de la bugetul de stat, 124,8 334,5 300,5 371,4 387,3 455,3 717,8 661,1 791,7

Pondereatransferarilor

În veniturile totale BASS

24,9 18,7 18,4 16,4 15,4 19,4 16,4 16,4 19,4

În PIB 2,1 1,6 1,6 1,4 1,4 1,9 1,4 1,4 1,9

Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat, mln. lei

888,6 1342,4 1373,3 1847,6 2173,8 2768,9 3691,7 4378,1 5244,5

Ponderea (%)

În cheltuieli publice totale

24,2 23,8 24,1 23,7 24,6 26,5 23,7 27,5 26

În PIB 8,3 7,2 8,2 7,8 8,6 10 7,8 11 10

Excedentul BASS în PIB, (%) 0,1 0 1,2 0,7 0,7 0,6 -0,004 -0,1 -0,05

Având o menire specială în cadrul sistemului financiar, cât şi la nivelul

38

economiei, veniturile acestui buget deţin o pondere medie de 8% în produsul intern

brut şi de 25% în veniturile publice globale. Însă, şi în cazul bugetului asigurărilor de

stat, transferurile asigură aproximativ 18% din nevoile financiare. Datele prezentate

în tabel arată că cheltuielile se înscriu în limitele veniturilor, înregistrându-se soldul

excedentar pe întreaga perioadă analizată. Totodată, observăm o tendinţă de scădere,

de la an la an, a principalelor componente, determinate de schimbările legislative

intervenite în sistemul asigurărilor. O altă problemă, care influenţează acest buget în

mod direct, este legată de cetăţenii Republicii Moldova ce activează în străinătate,

care fără a plăti cotizaţii rămân în afara sistemului de asigurări. În acest context,

credem că este necesară evaluarea experienţei ţărilor dezvoltate şi, în special, a

comunităţii Europene, care ar permite implementarea unui sistem flexibil.

O pondere tot mai crescândă, în cadrul resurselor financiare publice, revine

fondurilor extrabugetare. După cum a fost menţionat, procesul de debugetizare în

cadrul sistemului bugetar capătă proporţii importante. Destinaţiile acestor fonduri

sunt diferite, însă, la nivelul bugetului public naţional, se asigură acoperirea nevoilor

de resurse financiare, permiţând echilibrarea întregului sistem.

Tabelul 2.3.4 Dinamica excedentului fondurilor şi mijloacelor extrabugetare (speciale) în anii 1999-2007

Indicatorii 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Total venituri extrabugetare, mln. Lei

202,6 315,8 417,3 777,2 794,9 1040,3 1191,1 1806,7 2493,8

Ponderea în veniturile totale ale bugetului public naţional, %

5,1 6 7,0 9,0 8,4 9,1 8,1 10 10,4

Ponderea în PIB, % 1,6 1,9 2,1 3,4 2,8 3,2 3,2 3,2 3,2

Cheltuielile totale extrabugetare, mln. Lei

176,4 274,9 377,6 589,1 715,5 852,3 1023,5 1224,8 1312,9

Ponderea în cheltuielile bugetului public naţional, mln. Lei

4 4,9 6,5 7,7 7,8 7,6 7,3 8,6 9,3

Ponderea în PIB, % 1,4 1,7 1,9 2,6 2,6 2,6 2,8 2,6 2,8

Analiza datelor din acest tabel reflectă un trend crescător al participării

fondurilor extrabugetare la redistribuirea produsului intern brut, care, în ultimii trei

ani, se situează la nivelul mediu de 3,0% din PIB. Deficitul bugetar al acestei verigi

este interzis prin lege, astfel încât soldul pozitiv înregistrat în perioada analizată

creşte odată cu ponderea veniturilor extrabugetare. De-a lungul timpului mecanismul

formării şi monitorizării acestor fonduri a suferit o serie de modificări. Pentru

39

perioada 1997-1999, fondurile bugetare au fost incluse în resursele extrabugetare, iar

resursele extrabugetare ale instituţiilor finanţate de bugetele locale au fost incluse în

bugetele locale. În anii 2000-2004, mijloacele şi fondurile extrabugetare sunt excluse

din bugete şi monitorizate separat, asigurând transparenţa în urmărirea veniturilor şi

cheltuielilor acestor fonduri. Modificările legislative din 2005 privind includerea

mijloacelor şi fondurilor speciale în componenţa bugetului de stat permit realizarea

unor aprecieri globale, mai exacte în ceea ce priveşte sistemul finanţelor publice, însă

nu pot fi benefice din punct de vedere al transparenţei informaţiilor, cât şi al

monitorizării eficiente asupra cheltuielilor din aceste fonduri.

Din analizele efectuate privind echilibrarea verticală a sistemului bugetar, se

observă importanţa acordată şi ponderea însemnată a transferurilor interbugetare. În

cadrul bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat şi, în ultimii ani,

fondurilor asigurărilor medicale obligatorii, transferurile deţin un loc special în

asigurarea finanţării acestor bugete. În realitate, o asemenea evoluţie reflectă

deformarea structurală a sistemului bugetar, distribuirea iraţională a resurselor, cât şi

ineficienţa mecanismelor de redistribuire a potenţialului financiar.

Cu toate că au fost sporite împuternicirile privind autonomia şi managementul

financiar, autonomia autorităţilor publice de nivelul I rămâne până în prezent limitată.

Această situaţie se exprimă prin dependenţa autorităţilor publice locale de nivelul I

(sate, comune, oraşe) faţă de autorităţile publice de nivelul II (raioane, municipii)

privind formarea bugetelor proprii, dat fiind că prin legislaţie nu este stabilită o cotă

fixă sau minimă de defalcări de la veniturile generale de stat pentru bugetele

unităţilor administrativ-teritoriale.

O altă problemă majoră, care caracterizează în prezent relaţiile interbugetare,

este tendinţa autorităţilor publice locale de diferite niveluri de a subestima baza

fiscală în scopul majorării transferurilor de la bugetul de stat. Actualul sistem de

transferuri nu dispune de un mecanism pentru încurajarea efortului fiscal local şi a

eficienţei cheltuielilor publice. Ca şi la nivelul central, procesul de planificare

bugetară la nivel local are un şir de deficienţe, dintre care principalele sunt

capacităţile scăzute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu şi lipsa

40

fazei de analiză şi planificare strategică.

Concluzii şi propuneri

Pentru rezolvarea problemelor social - economice în ţările cu economie de

tranziţie sunt aplicate cu succes mecanismele de intervenţie a statului cît şi

instrumentele mecanismului de piaţă. Neajunsurile şi caracterul restrîns ale pieţii fac

necesară şi justificată intervenţia statului în economie.

Experienţa aplicării finanţelor statului în reglarea macroeconomică de către alte

state reprezintă pentru Republica Moldova un interes incontestabil deoarece finanţele

statului joacă un rol important în petrecerea reformelor economice în ţară.

La momentul de faţă una din sarcinile principale este atingerea stabilităţii

economice şi fianciare. Direcţia principală a politicii financiare trebuie să fie reper al

stabilizării sistemului financiar şi creării condiţiilor pentru investiţii.

Actuala politică bugetară, promovată de Guvernul R.M poartă un caracter

pasiv, fără a contribui esenţial redresării stării de criză. Necesitatea modificării ei este

indiscutabilă.

Problema principală a politicii fiscal-bugetare a Republicii Moldova în

domeniul veniturilor este identificarea echilibrului între necesitatea majorării

veniturilor ca sursă principală a cheltuielilor, direcţionate spre reducerea sărăciei,

precum şi necesitatea susţinerii mediului de afaceri, care este factorul principal de

creştere economică,

Se impune concluzia că direcţia de transformare a politicii bugetare actuale

într-o politică activă este anume promovarea unor contribuţii considerabile ale

statului la relansarea activitaţii economice.

Pentru susţinerea acestui scop s-a studiat experienţa altor state în vederea

aplicării intervenţiei guvernamentale pentru redresarea activităţii economice.

Cercetările efectuate au contribuit la dererminarea factorilor ce influenţează deficitul

bugetar şi marimea lui. Între deficitul bugetului şi factorii, ce-1 afectează au fost

stabilite anumite corelaţii de interdependenţă. Căile de dezvoltare al cercetării au

adus la elaborarea unui model al politicii bugetare active alternative celei actuale.

41

BIBLIOGRAFIE

1. Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847 din 24.05.96 //

Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1997. - Nr. 19-20. – 27 martie.

2. Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 1463-XV din 15.11.2002 // Monitorul Oficial al

Republicii Moldova. – 2002. - Nr. 166-168. - 10 decembrie.

3. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare social-

economică a Republicii Moldova până în anul 2005, nr.1415 din 19.12.2001 // Monitorul

Oficial al Republicii Moldova. –2002. - Nr. 55-8. - 10 ianuarie.

4.. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova privind Direcţiile principale ale politicii

bugetar-fiscale şi cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005) nr. 693 din 3 iunie

2002, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 96-99 din 5 iulie 2002.

5. Note metodologice privind elaborarea de către autorităţile administraţiei publice locale a

proiectelor de buget pe anul 2005 şi estimările pe anii 2006-2007 // Ministerul Finanţelor.

6. Allen R. Administrarea cheltuielilor publice - manual de referinţă pentru ţările în tranziţie // R.

Allen, D. Tommaşi . - Bucureşti: Pro Transilvania, 2002.

7. Brezeanu Petre. Finanţe publice şi fiscalitatea între teorie şi practică / Petre Brezeanu . –

Bucureşti: România de Mâine, 1998..

8. Casian A. Tranziţia: retrospective şi perspective, politica bugetar-fiscală / A. Casian, A. Petroia

. – Chişinău: GUNIVAS, 2002.

9. Câmpeanu E. Politici moderne privind echilibrul financiar public / E.Câmpeanu. Bucureşti:

Editura Universitară, 2005.

10. Cobzari L. Metodologia planificării bugetare: elaborare de buget / L. Cobzari , T. Manole . –

Chişinău: CEP USM, 2004.

11. Dracea M. Echilibrul financiar în perioada de tranziţie / M. Dracea – Craiova: Ed. Amicul

casei, 1997.

12. Hîncu R. Cheltuielile pentru învăţământ în condiţiile deficitului bugetar în Republica Moldova /

R.Hîncu. – Chişinău: Ed. A.S.E.M., 2004.

13. Hoanţă N. Economie şi finanţe publice / N. Hoanţă. – Bucureşti: Polirom, 2000.

14. Moşteanu T. Finanţe publice / T.Moşteanu şi colectiv. - Bucureşti: Editura Tribuna Economică,

2002.

15. Secrieru A. Finanţe publice. Instrumente şi mecanisme financiare de intervenţie

guvernamentală I A. Secrieru. - Chişinău: Epigraf, 2004.

16. Stratulat O. Caracteristica generală a cheltuielilor publice / O. Stratulat. - Chişinău: Ed.

42

ASEM, 1997.

17. Stratulat O. Cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale I O. Stratulat. - Chişinău:

Institutul Naţional de Economie şi Informatică, 2001.

18. Stratulat O. Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice I O. Stratulat. -Chişinău:

Institutul Naţional de Economie şi Informatică, 2002.

19. Studii şi analize financiar-bugetare. - Chişinău, 2000.

20. Văcărel I. Finanţe Publice 11. Văcărel. - Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică, 1999.

43