MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

Conf. univ. dr. CAMELIA BĂEŞU

1

CUPRINS

CAPITOLUL 1

NOŢIUNI DE BAZĂ SI CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE ÎN MANAGEMENTUL

SERVICIILOR PUBLICE

1.1 Caracteristici, orientări şi concepte generale cu care operează managementul serviciilor publice

1.2 Consideraţii generale cu privire la stat

1.3 Funcţiile statului vis – a – vis de serviciile publice oferite

CAPITOLUL 2

SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE DIN ECONOMIA NAŢIONALĂ

2.1 Conceptul de sistem de servicii publice şi caracteristicile generale ale acestuia

2.2 Noţiunea de serviciu şi principalele cerinţe pe care trebuie să le îndeplinească un serviciu

2.3 Serviciile publice, componentă a sistemului terţiar

2.4 Regimul juridic al serviciilor publice

CAPITOLUL 3

PRINCIPALELE RELAŢII CARE SE STABILESC ÎNTRE SERVICIILE PUBLICE

3.1. Consideraţii generale

3.2 Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi celelalte autorităţi ale administraţiei

publice

3.3 Relaţiile dintre ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi

autorităţile locale sau teritoriale ale administraţiei publice

3.4 Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale

3.5 Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea legislativă

3.6 Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea judecătorească

3.7 Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale

3.8 Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii

CAPITOLUL 4 SERVICIILE PUBLICE CENTRALE ŞI LOCALE DIN ROMÂNIA

4.1. Serviciile publice centrale de stat

4.2. Serviciile publice din adminitraţia locală

CAPITOLUL 5

SERVICIILE PUBLICE OFERITE DE ORGANIZAŢIILE NEGUVERNAMENTALE

5.1 Conceptul de organizaţie neguvernamentală

5.2 Finanţarea asociaţiilor fără scop lucrativ şi a fundaţiilor

5.3 Rolul organizaţiilor neguvernamentale în societate

2

CAPITOLUL 6

AGENŢII ECONOMICI PRESTATORI DE SERVICII PUBLICE

6.1 Categorii de agenţi economici şi serviciile pe care aceştia le prestează

6.2. Întreprinderea publică, noţiuni generale

CAPITOLUL 7

MODALITĂŢI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE

7.1 Consideraţii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice

7.2 Concesionarea serviciilor publice

7.3. Asocierea în participaţie

7.4 Arendarea serviciilor publice

7.5 Prestarea serviciului în regie proprie

7.6 Serviciile publice în sistemul franchising

7.7. Serviciul public în locaţie de gestiune

7.8. Prestarea serviciilor publice în gestiune delegată unilateral

7.9 Achiziţia de bunuri şi servicii

CAPITOLUL 8

SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE

8.1 Transformarea administraţiei – obiective şi limite

8.2 Componentele sistemului de management din organizaţiile de servicii din ţările dezvoltate

8.3 Opţiuni strategice predilecte în organizaţiile de servicii

8.4 Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice

CAPITOLUL 9

FUNCŢIILE DE BAZĂ ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE

9.1 Consideraţii generale cu privire la funcţiile managementului în organizaţiile prestatoare de

servicii publice

9.2 Conţinutul funcţiilor procesului managerial al serviciilor publice

9.3 Gruparea managerilor din instituţiile publice

3

CAPITOLUL 1

NOŢIUNI DE BAZĂ SI CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE

ÎN MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

1.1 Caracteristici, orientări şi concepte generale cu care operează managementul serviciilor

publice

Studierea metodică a unei discipline universitare complexe cum este Managementul

Serviciilor Publice, presupune precizarea prealabilã a unor noţiuni şi concepte cum ar fi:

management, stat, instituţie publicã, întreprindere publică, organizaţie, administraţie publică etc.

Problematica managementului serviciilor publice dobândeşte semnificaţie deosebită într-un mediu

social şi politic extrem de dinamic în care aspectele finanţării, conţinutului, calităţii şi eficienţei

acestui sector de activitate sunt puse permanent în discuţie. În consecinţă, problema cu privire la

cadrul managerial al serviciilor publice devine extreme de importantă si pentru a fi soluţionatã

necesită luarea în considerare a unor premise generale între care amintim:

– managementul general, indiferent de modul în care este conceput, definit sau practicat se

regăseşte şi în administraţia publică, cu toate elementele, dimensiunile şi funcţiile pe care le

îndeplineşte în oricare altă sferă sau domeniu de activitate;

– acesta se exercită şi în Administraţia Publică ca şi în celelalte sisteme ale vieţii sociale, într-un

mediu social-politic aflat în continuă mişcare precum şi în schimbare şi transformare din ce în ce

mai acceleratã;

– se exercitã în condiţiile creşterii complexităţii şi incertitudinii vieţii economico-sociale şi a

contradicţiilor şi dilemelor pe care acestea le generează în permanenţă;

- se exercitã în condiţiile impactului profund al progresului tehnic şi al revoluţiei informatice, atât

asupra echilibrului societăţii cât şi a manierei în care individual percepe lumea care îl înconjoară;

– se exercită în condiţiile unor confuzii în înţelegerea şi utilizarea termenilor creaţi pentru

descrierea diferitelor aspecte ale cadrului managerial. Astfel, în sectorul public, pe lângă termenul

de management sunt permanent asociaţi termeni cum ar fi: administraţie, guvernare instituţionalã,

fãră ca natura şi conţinutul lor să fie riguros determinate.

Ţinând cont de cele prezentate mai sus putem afirma că managementul reprezintă un complex

de acţiuni desfăşurate cu scopul de a asigura funcţionarea normală, eficientă a colectivităţilor umane

organizate (întreprinderi, instituţii publice, organizaţii politice, unităţi de învăţământ) în ansamblul

lor cât şi a fiecărei verigi structurale componente. El are ca scop atingerea obiectivului organizaţiei

în condiţiile utilizãrii judicioase a resurselor materiale, umane, financiare proprii şi atrase.

4

Managementul serviciilor publice şi-a definit un număr de concepte generale cu care operează.

Conceptele de bază în conducerea ştiinţificã a instituţiilor publice (sistemelor) sunt :

1. Concepte care arată cum se organizeazã un sistem:

- Obiectivul (scopul, finalitatea, misiunea şi răspunde la întrebarea “Ce vrem”) reprezintă principiul

organizator al oricărei structuri;

- Resursele, ( răspund la întrebările “ Cu ce ?”, “ Cu cine?” ),se stabilesc ulterior precizării

obiectivului pe care-l pot modifica, după cum procesul poate aduce schimbări atât în obiectiv cât şi

în resurse, iar optimizarea le poate schimba;

- Procesul, ( răspunde la întrebarea “Cum?”) şi arată modalitatea de transformare a resurselor în

vederea atingerii obiectivului stabilit;

- Optimizarea decurge din imperativul “Cât mai bine”.

2. Concepte care corespund unor proprietăţi generale ale sistemelor şi aratã cum funcţioneazã un

sistem.

- Autonomia de funcţionare se deduce din proprietatea sistemelor (structurilor) şi subsistemelor

biologice şi sociale de a se autoregla. Dacă un sistem nu ar avea un anumit grad de autonomie, nu ar

putea fi condus, pentru că ar reclama un numãr foarte mare de instrucţiuni detaliate.

- Adaptabilitatea este capacitatea unui sistem de a-şi păstra stabilitatea (de a nu se strica) atunci

când asupra sa acţioneazã perturbaţii exterioare;

- Organizarea ţine de structura internă a sistemului, de coeziunea elementelor acestuia. Se

consideră că organizarea este bună când corespunde funcţiunii şi mecanismului cu care lucreazã

structurile (elementele) sistemelor (serviciilor publice);

- Planul reprezintã instrumentul prin care se materializeazã mijloacele necesare pentru realizarea

obiectivului propus.

- Planificarea, completată cu prognoza, previzionează termenele pentru realizarea obiectivelor;

- Incluziunea, înseamnă integrarea într-o structurã mai largă (ex. integrarea României în Uniunea

Europeană). Toate structurile sociale există şi funcţioneazã ca sisteme deschise.

3. Concepte legate de conducerea sistemului.

- Informaţia, (culegerea şi prelucrarea datelor) se poate asigura cu ajutorul unor metode clasice

(statistica, sondajul, ancheta) sau cu ajutorul unor instrumente moderne cum sunt calculatoarele

electronice (baze de date);

- Verificarea , este operaţia prin care se constată dacă modelul este corect, dacă el corespunde

scopului propus;

- Decizia constă în alegerea uneia din variantele descries;

- Controlul priveşte urmărirea îndeplinirii obiectivelor decizionale, implementarea acestora potrivit

succesiunii fazelor din planul stabilit.

5

În timpul executării conducerii (în procesul muncii) un manager se află permanent într-una din

următoarele situaţii :

- analizează anumite neajunsuri sau abateri care apar în domeniul său de competenţă, prin abatere

înţelegându-se diferenţa dintre rezultatul obţinut şi cel preconizat (planificat);

- elaborează decizii pentru obţinerea rezultatelor scontate;

- analizeazã problemele potenţiale neavantajoase ce ar putea apare în urma aplicãrii unei decizii şi

care i-ar putea periclita planul de acţiune stabilit pentru obþinerea rezultatului dorit;

- controleazã realizarea planului de acţiune.

Un rol important în eficientizarea muncii managerului îl are dezvoltarea aptitudinilor

manageriale. În plan managerial, o importanţă deosebită prezintă:

• aptitudinea de a elabora, de a selecta informaţiile utile, de a stabili şi sublinia priorităţile, de a

comunica cu salariaţii;

• raţionamentul logic şi analiza judicioasă a fenomenelor manageriale;

• capacitatea de a gândi economic şi social;

• aptitudinea de obiectivare, de cunoaştere şi recunoaştere a propriei valori, apelând dupã caz la

echipă, prevenind astfel situaţiile vulnerabile;

• aptitudinea de a stabili şi comunica obiective, de a finaliza realizarea lor.

În condiţiile particulare ale ţării noastre, când se constatã o anumitã liberalizare a formelor de

exprimare a personalului (cetăţenilor) şi un anumit mod de înţelegere (interpretare a democraţiei),

un manager din administraţia publicã este eficient dacă:

- depistează la timp cauzele unui conflict potenţial;

- defineşte precis obiectivele fiecărui salariat din structurile sistemului pe care îl conduce, le aduce

la cunoştinţă si le explicã la nivelul lui de înţelegere;

- foloseşte drept criterii de promovare competenţa profesionalã, capacitatea de răspundere la

solicitări diverse, dorinţa de perfecţionare, gradul de integrare în structura formală si informală a

instituţiei, atitudinea faţã de muncă si colectiv etc.;

- elaborează un sistem deschis bazat pe creativitatea individualã sau de grup, utilizând cu pricepere

stimularea morală si materială;

- nu este distant în relaţiile cu subalternii;

- se concentreazã asupra problemelor cu adevãrat importante.

Prin îndeplinirea acestor condiţii, managerul capătă o anumită autoritate care îl situează într-o

poziţie de respect faţă de ceilalţi membri ai instituţiei. Autoritatea este determinată de o serie de

factori: pregătirea profesională de specialitate; exigenţa faţă de sine şi faţă de alţii; rapiditatea şi

flexibilitatea în gândire; fermitatea în acţiune, umanismul, tactul, curajul de a-şi asuma un risc etc.

6

În acest fel, managerul contribuie decisiv la crearea unui climat de muncă, de moralitate şi coeziune

în cadrul instituţiei pe care o conduce.

1.2 Consideraţii generale cu privire la stat

De-a lungul timpului, noţiunea de stat s-a conturat ca fiind o colectivitate umanã relativ

omogenă datorită : unei istorii comune; unui teritoriu delimitat de frontiere recunoscute; unei puteri

politice proprii, în baza căreia acesta realizează anumite funcţii: elaborarea legilor, constituirea unui

sistem de guvernare propriu, constituirea unui sistem de recunoaştere şi corectare a abaterilor de la

prevederile legilor; apărarea frontierelor, dezvoltarea relaţiilor internaþionale, alegerea

reprezentanţilor.

Pentru înţelegerea completă a semnificaţiei noþiunii de “stat” este necesarã si clarificarea

unor termeni ca “administraţie publică” şi “autoritate administrativă”.

Astfel, administraţia publică cuprinde ansamblul instituţiilor care organizează elaborarea,

executarea şi prin care se realizeazã aplicarea legilor. Autoritatea administrativă este organul care

emite acte administrative valabile.

Statul reprezintă unul din principalele instrumente pentru exercitare puterii politice. În cadrul

acestuia se identifică trei componente:

a) puterea legislativă (generatoare de legi);

b) puterea executivă (care aplicã legile);

c) puterea judecãtorească (care identifică si rezolvă abaterile de la legi).

Într-un stat de drept, cele trei puteri (legislativă, executivă si judecătorească) sunt exercitate de

persoane diferite, în cadrul unor organe diferite, asigurându-se astfel principiul separaţiei puterilor.

Raportat la poziţia faţă de societate, statul îndeplineşte urmãtoarele funcţii interne şi externe:

• reglementează acţiunile membrilor societăţii;

• asigură aplicarea şi respectarea reglementărilor adoptate;

• furnizează servicii în favoarea membrilor societăţii;

• reprezintă naţiunea în raport cu alte state, inclusiv în elaborarea şi aplicarea legislaţiei

internaţionale;

• facilitează schimburile internaţionale reciproc avantajoase;

• apără suveranitatea şi integritatea teritoriului naţional.

Există o multitudine de aspecte din care derivã necesitatea statului de drept, dintre care:

a) conflictul de interese dintre entităţile sistemului (în special în legătură cu repartizarea şi alocarea

resurselor între acestea). Ca urmare, se impune existenţa unor reglementări bine formulate, precum

şi a unei autorităţi de arbitrare şi rezolvare a conflictelor;

b) conflictul de interese locale pe termen scurt şi cele generale pe termen mediu şi lung;

7

c) asocieri de agenţi având ca obiectiv realizarea unui monopol asupra unui bun/unor bunuri de larg

interes, ceea ce ar duce la crearea unei dependenţe a populaţiei sau a altor agenţi economici;

d) necesitatea asigurării unor activităţi de natura unor interese generale cum sunt cele de apărare,

educaţie, sănătate.

Totodată, este necesarã explicarea noţiunii de stat de drept economic. Astfel, statul de drept

democratic reprezintã statul în care politica organelor puterii de stat are misiunea de a asigura

continuitatea şi dezvoltarea subsistemului sociomicroeconomic şi a statului în ansamblu, având

drept punct de plecare interesele pe termen mediu şi lung ale populaţiei, confirmate în mod valabil

şi periodic de cãtre majoritatea cu drept de vot a acesteia. Sunt, aşadar, realizate o multitudine de

activităţi ce îmbracã forma serviciilor furnizate subsistemului sociomicroeconomic, cum ar fi:

- asigurarea protecţiei mediului înconjurător;

- asigurarea educării populaţiei;

- asigurarea protecţiei sociale a populaţiei;

- asigurarea reglementărilor necesare definirii şi respectării relaţiilor corecte dintre persoane, dintre

agenţi/instituţii/populaţie;

- asigurarea unor servicii de bazã, ca de exemplu: transportul public, telecomunicaţiile, gospodãria

comunalã;

- asigurarea protecţiei împotriva eventualelor acţiuni nereglementare ale funcţionarilor publici;

- asigurarea unor servicii tehnice necesare activităţii microeconomice standardizate, promovarea şi

atestarea asigurării calităţii bunurilor;

- asigurarea stabilităţii şi dezvoltării activităţii economico-sociale prin acorduri internaţionale;

- asigurarea protecţiei statului în cazul unor agresiuni externe;

- asigurarea consultării periodice a populaţiei cu privire la politica în domeniile prezentate.

În prezentarea modelului statului de drept democratic, trebuie precizate componentele de bază

fără de care nu se poate asigura funcţionarea acestora:

1. Persoana simbolică supremă (şeful statului) reprezintã statul în relaţia cu cetăţenii şi cu alte state.

Aceasta poate fi reprezentată de: monarh (care deţine poziţia sa prin succesiune ereditară) şi

preşedinte ( care ocupă aceastã funcţie pe baza calităţilor şi activităţii personale).

2. Parlamentul este organul ales de cetăţenii cu drepturi politice, care iniţiază, dezbate şi adoptă

prin proceduri democratice legile statului, ţinând cont de opţiunile strategice luate de majoritatea

cetăţenilor, exprimate prin votul acordat la alegerile generale. Parlamentul poate fi unicameral sau

bicameral.

3. Guvernul este organul care:

a) determină si conduce politica naţiunii;

b) conduce administraţia publicã;

8

c) asigură puterea executivã.

4. Administraţia Publică Centrală reprezintã ansamblul ministerelor şi celorlalte organe

subordonate nemijlocit guvernului.

5. Administraţia Publică Locală este formată din:

a) organele teritoriale ale administraţiei publice centrale;

b) organele alese la nivelul unităţilor teritorial-administrative.

6. Autorităţile judecătoreşti reprezintă ansamblul organelor puterii judecătoreşti:

a) organele de justiţie supreme;

b) ministerul public;

c) curţile de apel;

d) tribunalele;

e) judecătoriile;

f) notariatele.

7. Populaţia este formatã din: cetăţeni (cu sau fãrã drept de vot); alte persoane aflate pe teritoriul

naţional (temporar, cu drept de rezidenţã sau ilegal).

8. Medii de informare: presa; radioul; televiziunea; publicaţiile (periodice sau neperiodice); alte

suporturi neconvenţionale.

În analiza organizãrii şi funcþionãrii statului, un aspect important de luat în considerare este

legat de situaţia şi relaţiile cetăţeanului în cadrul statului. Libertatea publică implică, în linii

generale, posibilitatea de acţiune liberã în limitele normalului şi, implicit, fără ca interesul

individual să contravinã celui general. Rolul cetăţeanului în stat exprimã posibilităţile reale de

participare la pregătirea şi luarea deciziilor la nivelul colectivităţii sociale, locale şi de ansamblu.

1.3 Funcţiile statului vis – a – vis de serviciile publice oferite

1.3.1 Funcţia de furnizor de servicii colective necomerciale

Una din cele mai importante funcţii ale statului este aceea de a oferi servicii publice în general

şi servicii colective necomerciale, în special. Această funcţie constă în: furnizarea către colectivitate

a unor servicii la un preţ inferior costului lor de producţie (servicii necomerciale), fie producându-le

el însuşi, prin intermediul serviciilor publice, fie încredinţând producţia lor sectorului privat

subvenţionat.

Serviciile colective furnizate de stat rãspund unui triplu obiectiv:

1) satisfacerea (înlăturarea) lacunelor pieţei;

2) facilitarea accesului la factorii externi pozitivi care influenţeazã serviciile (infrastructurile,

cercetarea fundamentală, protecţia mediului înconjurător, etc.);

9

3) accesibilitatea tuturor cetăţenilor la servicii, chiar şi celor mai săraci: ele sunt oferite în mod

gratuit sau la un preţ inferior costului lor de producţie (educaţia, sănătatea etc.).

Oferta de servicii colective necomerciale poate fi grupată în douã mari categorii:

1. Statul reprezintă funcţia de apărare a teritoriului naţional şi de garantare a securităţii bunurilor şi

persoanelor ; această funcţie constã în: asigurarea securităţii persoanelor şi bunurilor în interiorul

ţãrii, cu ajutorul poliţiei şi justiţiei şi apărarea teritoriului naţional împotriva oricărei agresiuni

externe, cu ajutorul diplomaţiei (Afaceri Externe) şi Apărării Naţionale (armata).

2. Celelalte servicii colective necomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autorităţile sau

colectivităţile locale în douã moduri:

a) Statul asigură el însuţi producţia de servicii; este cazul ansamblului serviciilor publice de

învăţământ, medicale (spitale publice), culturale (muzee, biblioteci, case de culturã, etc.), de

cercetare, de echipare şi de întreţinere a reţelei rutiere, de iluminat public, etc.

b) Statul nu asigură decât finanţarea şi deleagă producţia de bunuri şi servicii sectorului privat.

Învăţământul şi sănătatea sunt douã domenii unde coexistă instituţiile publice şi cele private; pentru

acestea din urmã (şcoli private, clinici, etc.), statul îşi poate asuma o parte din finanţare (în special

cheltuielile de funcţionare). Statul îşi pãstreazã prerogativa de a acredita aceste instituţii şi un drept

de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activităţi subvenţionate.

1.3.2 Funcţia de redistribuire

Funcţia de redistribuire a apãrut din necesitatea de a asigura fiecăruia o cât mai bună protecţie

socială posibilă. În acest caz, statul a pus în funcţiune în mod treptat, un sistem de redistribuire.

Iniţial, s-a constituit un sistem de asigurări mutuale împotriva principalelor riscuri ale vieţii: boala,

accidente de muncă, etc. Solidaritatea s-a extins apoi la numeroase alte categorii: pensionari,

şomeri, alte persoane inactive fără resurse, familii care au mai mulţi copii în grijă etc.

Funcţia de redistribuire presupune două momente principale:

a) prelevarea de cotizaţii sociale asupra veniturilor: cotizaţiile sunt plătite de către cei care se

asigură;

b) redistribuirea acestor cotizaţii sub formã de prestaţii sociale: pensii, cheltuieli medicale, alocaţii

familiale etc. percepute de către cei care se asigurã.

1.3.3 Funcţia de reglare economică

Funcţia de reglare economică constă în acţiunea statului asupra evoluţiei economice, astfel

încât să se amelioreze principalii indicatori ai acesteia (creşterea produsului intern brut, locuri de

muncă, echilibru exterior şi stabilitatea preţurilor etc.). Reglarea poate fi:

10

- pe termen lung, prin orientarea economiei prin intermediul politicii structurale: politica industrială,

politica mediului ambiant, politica energetică, alegerea infrastructurilor etc.;

- pe termen scurt şi mediu, prin reglarea conjuncturală sau politica conjuncturală.

Politica structurală cuprinde ansamblul intervenţiilor statului, susceptibile de a modifica

evoluţia pe termen lung a economiei.

Politica conjuncturală constă în intervenţia statului în vederea atingerii unui ritm de creştere şi a

unui nivel de ocupare maxime, compatibile cu menţinerea principalelor echilibre: stabilitatea

preţurilor şi echilibrul comerţului exterior. Politica conjuncturală poate fi o politică de relansare sau

o politică de stabilizare.

11

CAPITOLUL 2

SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE DIN ECONOMIA NAŢIONALĂ

2.1 Conceptul de sistem de servicii publice şi caracteristicile generale ale acestuia

Conceptul de sistem este de dată relativ recentă şi poate fi definit ca un ansamblu de elemente

correlate între ele prin diverse forme de interacţiune şi interdependenţă. O universitate, un spital, o

fiinţă, o carte etc. constituie exemple de sisteme, adică mulţimi de persoane, obiecte, procese etc.

asamblate (organizate) după anumite principii.

Deşi asupra conceptului de sistem se poartă încă discuţii, acesta poate fi definit (caracterizat)

dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii: este un ansamblu de elemente (entităţi) interdependente;

este delimitat de un domeniu care-l diferenţiază de mediul exterior; este în general interdependent

cu mediul prin dependinţe de tipul intrărilor dinspre mediu şi ieşirilor către mediu; funcţionează

conform unei (unor) finalităţi cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni; satisface nişte

restricţii sau valori limită.

Din punct de vedere logic, noţiunile de sistem şi subsistem sunt echivalente. Noţiunea de

subsistem este utilă pentru a putea descrie compunerea unui sistem complex în mai multe trepte de

detaliere, punând în evidenţă funcţiuni şi caracteristici specifice mai uşor de înţeles (cuprins).

Economia naţională este, de asemenea, un sistem extrem de complex care este format dintr-o

multitudine de subsisteme a căror finalitate este reprezentată prin eficienţă, eficacitate, etică etc.,

industrie, agricultura, comerţul, serviciile, gospodărie comunală si locativă, ocrotirea sănătăţii şi

protecţia socială, învăţământ, ştiinţă, cultură, sport etc.

Caracteristica se defineşte ca fiind o însuşire comună a tuturor elementelor (subsistemelor)

sistemului ale cărei valori diferă de la o unitate la alta sau de la un grup la altul.

Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice

Sistemele, indiferent de natura lor, prezintă anumite caracteristici, între care amintim:

1. Structura sistemului care reflectă modul de organizare a acestuia, respectiv descrierea

subsistemelor şi a relaţiilor ce se stabilesc între ele.

2. Eficacitatea arată gradul de satisfacere a finalităţii sistemului.

(De exemplu, dacă obiectivul unui sistem tehnic este reglarea automată a presiunii sau temperaturii,

atunci eficacitatea este definită ca fiind precizia cu care se realizează reglarea acestora, cu alte

cuvinte abaterea de la valoarea prescrisă).

3. Eficienţa este raportul matematic dintre rezultatele (realizările) sistemului şi consumul de resurse

ocazionat de funcţionarea sistemului (exemplu: randamentul unui motor este raportul fluxului de

energie produs şi fluxului de energie consumat). În cazul în care rezultatele (efecte) şi resursele

(cheltuielile) pot fi exprimate ca valori financiare,

12

se vorbeşte de eficienţă economică (exemplu: rentabilitatea).

4. Robusteţea este proprietatea sistemului de a funcţiona normal în condiţiile prezenţei unor

perturbaţii generate de mediul exterior, în limita unor restricţii.

5. Ultrafiabilitatea este definită ca fiind acea capacitate a sistemului de a-şi menţine eficacitatea în

condiţiile în care o parte din structura acestuia îşi pierde funcţionalitatea (se defectează).

Ultrafiabilitatea se realizează de obicei prin creşterea complexităţii sistemului, respectiv, prin

introducerea de elemente (subsisteme) şi relaţii suplimentare (de rezervă) care să intre în funcţiune

atunci când celelalte se defectează. (exemplu: navetele spaţiale; reactoarele nucleare etc.).

6. Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcţionalitatea şi/sau structura în

vederea menţinerii (maximizării) eficacităţii (eficienţei) în condiţiile unui mediu variabil

(turbulent).

7. Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experienţă si de a o folosi pentru

creşterea eficienţei şi/sau eficacităţii cu care funcţionează.

8. Interdependenţa se defineşte prin faptul că cel puţin o ieşire a unui sistem poate fi utilizată ca

intrare a altui sistem, cel puţin la nivelul unor fluxuri de informaţii. Interdependenţa presupune, în

primul rând, anumite legături între sisteme. Legătura dintre sistem şi mediu este cunoscută sub

denumirea de interfaţă.

Interoperativitatea este definită ca fiind acea proprietate ca mai multe sisteme interconectate

să funcţioneze ca un sistem unic.

Sinergia este acea capacitate a elementelor şi/sau subsistemelor unui ansamblu interconectat şi

interoperabil, de a produce mai mult împreună decât separat. Cu alte cuvinte putem spune că

sinergia este acea stare în care se poate afirma că sistemul este mai mare, mai eficace şi mai eficient

decât suma subsistemelor componente.

Sinergia poate fi realizată în condiţiile în care există:

- compatibilitate între obiectivele sistemelor;

- posibilitatea utilizării în comun a unor resurse.

2.2 Noţiunea de serviciu şi principalele cerinţe pe care trebuie să le îndeplinească un

serviciu

În ultimul deceniu, în economia ţărilor dezvoltate, serviciile au devenit principalul element

dinamizator al competiţiei economice. S-a observat, de altfel, că si produsele sunt cumpărate pentru

serviciile pe care le oferă. Importanţa crescândă a serviciilor în economie şi ascensiunea lor

spectaculoasă din ultimul timp au intensificat preocupările pentru cunoaşterea acestui sector de

activitate. Serviciile au constituit obiect de studiu de “sine stătător” relativ recent, în a doua

jumătate a acestui secol, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terţiar care constituie un

13

fenomen major al zilelor noastre. Există o cerere puternică de servicii corelată cu evoluţia societăţii

în general şi cu ridicarea nivelului de trai în special. Serviciul reprezintă un procent important în

activitatea economică: 70% în SUA, 65% în Franţa, 56% în Germania, 57% în Japonia. În SUA,

aproximativ 75% din populaţia activă lucrează în servicii.

Din multitudinea de accepţiuni ale noţiunii de serviciu reţinem: slujbă, post, muncă prestată în

folosul cuiva, subdiviziune fără personalitate juridică al unui ansamblu economic sau administrativ,

ajutor dat cuiva într-o anumită împrejurare etc.

În sens strict economic, noţiunea de serviciu acoperă un domeniu mult mai restrâns, delimitat

de noţiunea de utilitate (valoare de întrebuinţare). În acest sens serviciile pot fi definite ca “activităţi

utile destinate satisfacerii unei nevoi sociale”. Văzute ca “utilităţi”, serviciile pot fi rezultatul

muncii vii, al muncii materializate (automobil, televizor etc.), sau al acţiunii unor factori naturali

(izvoarele termale, razele soarelui). Evident serviciile, privite ca efecte ale unor bunuri materiale

sau ale unor factori materiali, sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea

devenii “efective” este nevoie de intervenţia omului. Ca atare abordarea serviciilor ca o categorie

economică presupune restrângerea la acele activităţi care presupun anumite relaţii sociale de

producţie. Şi în acest cadru, oarecum mai limitat, există o paletă largă de interpretări ale noţiunii, în

funcţie de profunzimea cercetărilor şi scopul în care au fost elaborate. Indiferent de criteriile cu care

se operează, definirea serviciilor trebuie căutată în sfera activităţilor care le-au generat, ceea ce

presupune găsirea acelor elemente de identificare a lor şi respectiv de delimitare de celelalte

activităţi economice.

Punctul de pornire în definirea categoriei economice de serviciu îl constituie delimitarea

(separarea) acestuia de bunurile materiale. Majoritatea definiţiilor întâlnite în literatura de

specialitate pun accent pe faptul că serviciile sunt “activităţi al căror rezultat este nematerial şi

nestocabil”, nu se concretizează în produse cu existenţă de sine stătătoare. Unele elemente care fac

diferenţa între bunuri şi servicii sunt prezentate mai jos:

BUNURI SERVICII

1. Caracter material Imateriale

2. Stocabile Nestocabile

3. Pot fi analizate înainte de a fi cumpărate Nu există înainte de cumpărare

4. Pot fi revândute Nu pot fi revândute

5. Transfer de proprietate Nu se transferă

6. Consumul este precedat de producţie Simultaneitate

7. Pot fi transportate Nu pot fi transportate

8. Producţia, vânzarea, consumul se desfăşoară în Se desfăşoară în acelaşi loc

locuri diferite

14

9. Doar fabricantul produce Clientul participă la producţie.

10. Cumpărătorul este puţin implicat Mult implicat

11. Controlabile prin standard Puţin controlabile

12. Complexitate tehnică Puţin complexe

14. Variabilitate relativ mică Variabilitate mare

În ultimul timp, se vehiculează tot mai mult ideea că separarea între producţia de bunuri şi

cea de

servicii este depăşită, deoarece serviciile pot aduce o valoare adăugată mare şi pot folosi tehnică de

înalt nivel (informatică). De altfel, în practică este foarte dificil să se facă distincţia între bunuri şi

servicii, întrucât achiziţionarea unui bun include şi un element de serviciu, după cum achiziţionarea

unui serviciu, presupune, nu de puţine ori, prezenţa unor bunuri tangibile. (De exemplu,

autoturismul este considerat un bun, deşi el este cumpărat pentru serviciul pe care-l oferă

(transport); totodată acesta este însoţit la cumpărare de servicii cum ar fi garanţia sau facilităţile

financiare).

Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri şi servicii, majoritatea specialiştilor

privesc serviciile ca un sistem de utilităţi, în care beneficiarul cumpără sau foloseşte nu un produs,

ci o anumită utilitate, care-i oferă anumite avantaje (neconcretizate în majoritatea cazurilor într-un

bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale.

Din multitudinea definiţiilor întâlnite în literatura de specialitate reţinem:

1. Definiţia dată de Asociaţia Americană de Marketing: „serviciile reprezintă activităţi, beneficii sau

utilităţi care sunt oferite pe piaţă sau prestate în asociere cu vânzarea unui bun material.”

2. K. J. Blois defineşte serviciul ca o activitate care oferă beneficii (avantaje), fără să presupună în

mod obligatoriu un schimb de bunuri tangibile.

3. Christian Gronros defineşte serviciul ca fiind o activitate sau grup de activităţi, mai mult sau mai

puţin tangibile, care, de obicei, au loc în momentul interacţiunii dintre cumpărător şi prestator.

4. I. Mărculescu şi N. Nichita definesc serviciile ca fiind “activităţi din sfera producţiei materiale

sau nemateriale care, fie că preced procesul de creare a produsului finit contribuind la pregătire lui,

fie că sunt legate de produsele care au ieşit din sfera producţiei sociale, fie că se concretizează în

anumite efecte utile care se răsfrâng direct asupra omului, societăţii sau naturii, trăsătura generală a

majorităţii lor constituind-o faptul că prestarea lor coincide în timp şi spaţiu cu întrebuinţarea,

consumarea lor.”

Definiţiile prezentate delimitează serviciile în ansamblul lor de celelalte activităţi prin

luarea în considerare a elementelor care le deosebesc de bunurile economice. În strânsă relaţie cu

15

aceste definiţii, în literatura de specialitate a câştigat tot mai mult teren ideea constituirii serviciilor

într-un sector distinct al economiei cunoscut sub denumirea de sector terţiar.

Ţinând cont de cele prezentate, putem considera că serviciile reprezintă o activitate umană, cu

un conţinut specializat, având ca rezultat efecte utile imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii

unei nevoi sociale. Ele sunt activităţi de sine stătătoare, autonome şi sunt organizate distinct într-un

sector economic cunoscut sub numele de sector terţiar. Exprimarea unitară a tuturor serviciilor,

caracterizate, după cum se ştie, printr-o mare eterogenitate şi complexitate, şi-a găsit reflectarea în

acceptarea teoriei clasificării sectoriale a ramurilor, având drept punct de pornire stabilirea sferei de

cuprindere a serviciilor.

Promotorul clasificării sectoriale a economiei este considerat a fi Jean Fourastie. Conform

acestei teorii economia se împarte în trei sectoare cu comportament economic diferit.

a) Sectorul primar grupează în principal activităţile legate direct de transformarea mediului natural

(agricultura, pescuitul, activităţile forestiere şi după unele accepţiuni, industria extractivă). Acest

sector este definit ca un sector cu progres mediu.

b) Sectorul secundar cuprinde activităţile industriale prelucrătoare; unii autori includ în cadrul

acestuia industriile extractive şi construcţiile. Pentru Jean Fourastie, acesta este un sector cu progres

tehnic rapid.

c) Sectorul terţiar include tot ceea ce nu apare în sectoarele primar şi secundar: transporturile şi

telecomunicaţiile, comerţul, turismul, finanţele, învăţământul, administraţia de stat, cultura,

ocrotirea sănătăţii, gospodăria comunală, băncile, asigurările etc. Este format, în principal, din

servicii, administraţie, bănci, comerţ, asigurări etc.

Clasificarea sectorială a ramurilor are deosebite semnificaţii teoretice şi practice, mai ales în

privinţa cuprinderii şi analizării ca un tot unitar a activităţilor sociale utile, a modului în care se

grupează activităţile din sfera producţiei materiale şi din afara acestora. Această clasificare prezintă

însă si unele limite care nu pot fi trecute cu vederea, dintre care, reţinem :

- Sectorul terţiar se dovedeşte a fi prea restrâns pentru a cuprinde toate serviciile;

- Deşi în plan teoretic se acceptă identificarea dintre sfera serviciilor şi sectorul terţiar, totuşi în

practică, există activităţi de natura serviciilor care servesc producţiei materiale şi sunt integrate

acesteia (au loc în cadrul întreprinderilor producătoare de bunuri);

- De cele mai multe ori ele nu pot fi disociate şi evidenţiate separat de producţia propriu-zisă sau de

produsul obţinut fiind incluse în sectoarele respective, primar sau secundar. Deci, este evident faptul

că sfera serviciilor este mai largă decât sfera sectorului terţiar, cuprinzând şi acele activităţi

generatoare de efecte utile care au loc în celelalte sectoare de activitate (cercetare, consulting etc.)

- O altă limită a clasificării sectoriale se referă la receptivitatea şi ritmul de penetrare a progresului

tehnic în sectorul terţiar. Pe de o parte, dezvoltarea şi diversificarea accentuată a serviciilor sunt

16

consecinţa directă a progresului tehnic din acest sector, iar, pe de altă parte, este de neconceput

progresul tehnic în sectoarele primar şi secundar fără dezvoltări corespunzătoare în cercetare,

telecomunicaţii, învăţământ, informatică, sistem bancar etc. tocmai ca efect al receptivităţii faţă de

progresul tehnic. Expansiunea, diversificarea şi ritmurile diferenţiate de evoluţie a serviciilor au

făcut ca, în ultima vreme, să se utilizeze tot mai frecvent noţiunea de cuaternar pentru a desemna

zona modernă a activităţilor economice din sectorul terţiar: cercetare, învăţământ, informatică,

sănătate, cultură, educaţie, ocuparea timpului liber etc. Cuaternarul este denumit în literatura de

specialitate ca fiind sectorul grijii faţă de om, fiind un simbol al erei post-industriale.

Thomas Peter consideră că, după ce atenţia managerilor a fost atrasă de productivitatea

muncii, costuri, calitate, deceniul acesta va fi al serviciilor. Analizând serviciile, el a elaborat 20 de

teze referitoare la acest subiect:

1. Serviciul este în aşteptarea clientului (cetăţeanului). Prestarea lui cere deseori soluţii complexe,

dar important este să nu se uite că mai presus de orice este simplitatea.

2. Neplăcerile produse de un serviciu trebuie remediate cu promptitudine.

3. Tehnologiile utilizate în unele servicii sunt, în general, de un nivel şi o complexitate scăzute,

bazându-se pe simţuri (auz, percepere, pipăit etc).

4. Clientul trebuie făcut fericit, delectat, nu doar satisfăcut.

5. Serviciul trebuie să răspundă aşteptărilor clientului.

6. Caracteristicile intangibile sunt, de regulă, mai importante decât cele tangibile.

7. Serviciul depinde de persoana care îl prestează.

8. Efectuarea serviciului şi calitatea acestuia depind mai mult de respectul pe care furnizorul şi-l

acordă decât de gradul lui de instruire.

9. Serviciul depinde de o multitudine de aspecte minore (aparente) care trebuie abordate într-o

manieră de îmbunătăţire continuă.

10 Serviciul este un fapt concret, măsurat prin suma plătită.

11 Serviciul are nevoie uneori de tehnologie înaltă, precum cea informatică.

12 Serviciul se prestează într-o competiţie cu timpul.

13 Astăzi, serviciile au nevoie de o reorganizare globală care să pună accentul pe rapiditate,

sensibilitate, flexibilitate, responsabilitate, inovare şi descentralizare.

14 Din adversari, clienţii trebuie să devină aliaţi.

15 Serviciul conduce la transformarea totală a produselor, în sensul că ele trebuie să satisfacă

clienţii.

16 Serviciul implică un risc şi multe firme (instituţii) plătesc despăgubiri importante în cazul

eşecului serviciului.

17 Serviciul este o bază de susţinere a competitivităţii, chiar pentru întreprinderile industriale.

17

18 Serviciul se învaţă.

19. Serviciul este uneori scump (bani pentru energie, instruire).

20. Serviciul se răsplăteşte. Agenţii economici care oferă servicii mai bune practică tarife cu 10-

15% mai mari, şi totuşi ele sunt căutate.

2.3 Serviciile publice, componentă a sistemului terţiar

2.3.1 Definirea noţiunii de serviciu public

În limbaj curent, noţiunea de serviciu public este utilizată pentru a desemna o activitate de

interes general, prestată de un organism, adică de o persoană juridică, autorizată de o autoritate a

administraţiei publice. Există două accepţiuni în legătură cu definirea noţiunii de serviciu public:

1. Definire în sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care

administraţia înţelege să si-o asume.

2. Definire în sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul căruia se realizează o

activitate de interes general.

În doctrina occidentală s-au conturat până în prezent trei definiţii care coexistă si care au fost

preluate în legislaţia comunitară.

• Definiţia clasică, conturată la începutul secolului XX, consideră că serviciul public este acea

activitate de interes general prestată numai de o persoană publică. În această accepţiune subzistă

definiţia lui Duguit, potrivit căruia serviciul public este “activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi

să o presteze în interesul celor guvernaţi”. Este evident că definirea serviciului public se face după

natura juridică a organului care îl prestează si care trebuie neapărat să fie persoană publică, adică

statul, colectivitate locală sau altă instituţie publică. La această semnificaţie M. Haurion adaugă

sintagma serviciu public prin “natură” (şi nu după persoana care-l prestează) pentru a se opune

lărgirii semnificaţiei serviciului public la orice tip de activitate pe care-l desfăşoară autorităţile

statului.

• Definiţia interbelică a apărut ca o necesitate impusă de dezvoltarea economică spectaculoasă a

societăţii care solicita servicii publice variate, flexibile şi operative. Până în anul 1939, aceste

servicii erau apanajul statului şi instituţiilor sale care nu mai puteau face faţă cerinţelor sociale,

astfel încât s-a văzut nevoit să încredinţeze unele servicii publice către alte persoane private. Astfel

a apărut ideea prestării unui serviciu public prin intermediul unei firme private. Această definiţie

rămânea deficitară pentru că nu preciza în ce condiţii activitatea unei persoane private poate fi

considerată serviciu public. Această dilemă este lămurită în 1964 când Laubodere arată că: Serviciul

public este activitatea de interes general, prestată de o persoană privată având prerogativele puterii

publice sub controlul administraţiei”.

18

Aşadar, prima condiţie este “ interesul general”. Atunci când analizăm însă activitatea unei

persoane private este foarte greu să delimităm până unde merge interesul general şi de unde începe

interesul particular. Cea mai bună distincţie este aceea dintre activităţile necesare şi activităţile

profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul public şi nu obţinerea de profit.

A doua condiţie, mijloacele puterii publice, sunt privilegii acordate persoanei private care

serveşte interesul general şi ca atare se bucură de autoritate în raport cu terţii (şi nu de egalitate).

Acest raport de autoritate permite fie monopolul asupra unei activităţi, fie emiterea de acte cu

caracter unilateral sau chiar stabilirea de taxe.

A treia condiţie se referă la “controlul administraţiei” asupra activităţii de prestări servicii

publice. Această condiţie derivă din faptul că o persoană privată poate presta un serviciu public

numai printr-o delegare dată de o persoană publică. Această delegare se poate face fie printr-un

contract fie printrun act administrativ unilateral explicit sau implicit. Delegarea este necesară pentru

a circumscrie limitele în interiorul cărora poate acţiona cel împuternicit.

• Definiţia actuală s-a conturat la sfârşitul anilor ’80 ca urmare a evoluţiei democraţiei,

recunoscându-se faptul că unele servicii publice desfăşurate de persoane private nu trebuie să se

bucure neapărat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesară întrucât o serie de servicii

publice de interes social cum ar fi cele de sănătate, cultură, învăţământ etc. se realizează de către

persoane private, dar fără prerogativele puterii publice. Ideea democratismului şi descentralizării a

impus în practică sistemul preluării gestiunii serviciilor publice din mâna statului şi predării lor

către persoane private, în condiţiile mai sus amintite. În jurisprudenţă s-a răspândit astfel sintagma

“servicii private de interes general” care nu corespunde însă pe deplin celor trei condiţii stabilite în

practica administraţiei publice, nici chiar în ţările dezvoltate. Cel puţin sub aspectul controlului,

serviciile publice sunt subordonate administraţiei mai mult ca oricând. În concluzie, astăzi,

identificarea unui serviciu public presupune luarea în considerare a trei elemente.

a) Elementul material: serviciul public este, în primul rând, o activitate de interes general. Această

întâietate a elementului material a apărut odată cu punerea sub semnul întrebării a criteriului

organic. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, în special, ca o activitate care

răspunde unui obiectiv de interes general. Această activitate poate fi asigurată eventual de către o

persoană privată. Trebuie, de asemenea, menţionat că orice activitate de interes general reprezintă si

un serviciu public.

b) Elementul voluntarist, adicã intenţia puterilor publice. Nu va exista un serviciu public decât dacă

puterile publice (autorităţi naţionale sau locale) şi-au manifestat intenţia de a-şi asuma (direct sau

indirect) o activitate de interes general. Nu există, deci, servicii publice “prin natura lor”. Noţiunea

de serviciu public apare, de aceea, ca o noţiune subiectivă si evolutivă. Evoluţia are loc în sensul

lărgirii sferei de cuprindere. Astfel, odată cu dezvoltarea nevoilor în domeniul petrecerii timpului

19

liber, activităţi cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski într-o staţiune montană sau

organizarea de competiţii de către federaţiile sportive au căpătat eticheta de servicii publice. Există

anumite dificultăţi în identificarea intenţiei exacte a guvernanţilor, mai ales atunci când ei

încredinţează anumite activităţi de interes general unor persoane private, în mod expres ca fiind

servicii publice. Este necesară, atunci, prezenţa a trei indicii pentru a putea identifica serviciul

public:

- activitatea trebuie să răspundă unei misiuni de interes general;

- organizaţia privată respectivă trebuie să dispună de veritabile prerogative de putere publică;

- organizaţia privată respectivă trebuie să fie supusă unui control din partea puterilor publice.

În majoritatea cazurilor, voinţa puterilor publice este uşor de identificat: persoana publică

respectivă îşi asumă în mod direct activitatea de interes general în cauză. Dacă activitatea de interes

general este asigurată de către o persoană privată, trebuie să se ţină seama în mod special de

controlul administraţiei (de către puterea publică). Orice serviciu public depinde, deci, în mod direct

sau indirect, de voinţa unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile

fundamentale de organizare.

c) Elementul formal. Regulile aplicabile în mod normal activităţilor de servicii publice provin

din acel regim juridic căruia îi este supusă activitatea de interes general în cauză. Existenţa unui

regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare în mod clar atunci când serviciul public

este asigurat în mod direct de către o persoană publică. Realizarea acestei misiuni este însoţită

întotdeauna de prerogative sau de constrângeri caracteristice (proprii) dreptului public. Dacă

serviciul este asigurat de către o persoană privată, referirea la regimul de drept administrativ are

doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului public.

2.3.2. Tipologia serviciilor publice

În literatura de specialitate se utilizează mai multe criterii de clasificare a serviciilor publice.

1. După natura serviciilor publice se disting: servicii publice administrative (SPA) şi servicii

publice industriale şi comerciale (SPIC)

Până în primii ani ai secolului XX erau recunoscute de către stat aşa-numitele servicii publice

administrative, deoarece ele erau ca obiect o activitate de natură administrativă si nu comercială. Ca

atare, activităţile umane se împărţeau în două mari categorii: activităţi administrative, pe care le

putea desfăşura numai statul / instituţiile sale, şi activităţile industriale sau comerciale, pe care le

îndeplineau persoanele private. În realitate, încă din secolul trecut autorităţile administraţiei publice

au preluat activităţi industriale şi comerciale (transportul feroviar, exploatarea liniilor de tramvai,

distribuţia de gaze şi electricitate etc.) Între nivelul de dezvoltare economico-socială si controlul

administrativ al unor sectoare de activitate s-a creat o contradicţie care, în cele din urmă, a dus la

20

soluţia concesionării serviciilor comerciale şi industriale de stat către persoane private. În doctrină

s-a considerat necesară distincţia dintre SPA şi SPIC pentru a putea şti cărui regim juridic

corespund: serviciilor administrative trebuie să li se aplice regimul juridic administrativ, iar

serviciilor cu caracter industrial şi comercial regimul juridic civil. Pentru a face însă distincţia între

SPA şi SPIC s-a recurs la o serie de criterii :

- primul criteriu este acela al “obiectului”, adică al substanţei înseşi a activităţii; dacă activitatea

este comparabilă cu aceea a întreprinderii private, se poate considera că suntem în prezenţa unui

SPIC (exemplu: activitatea de transport), iar în caz contrar suntem în prezenţa unui SPA (exemplu:

un serviciu de asistenţă socială);

- al doilea criteriu se referă la modul de finanţare a serviciului respectiv: astfel, dacă serviciul îşi

acoperă cheltuielile din taxele plătite de beneficiari, suntem în prezenţa unui SPIC; dimpotrivă, dacă

sursele de finanţare vin de la buget central/local, suntem în prezenţa unui SPA. Aşadar, un serviciu

public este SPA dacă are ca sursă de finanţare o taxă de natură fiscală sau este un SPIC dacă

încasează taxele de la usageri-beneficiari ;

- al treilea criteriu se referă la modul de organizare şi funcţionare: dacă regulile sunt derogatorii

de la dreptul civil, atunci este vorba de un SPA, în caz contrar fiind vorba de un SPIC. Sunt,

evident, servicii publice administrative cele care funcţionează pe baza regulilor de

contabilitate/finanţe publice . În doctrină s-a pus problema dacă pot exista şi alte servicii publice în

afară de SPA şi SPIC; de pildă, acele instituţii cu caracter ştiinţific, cultural sau educativ organizate

de societăţi private, dar având ca obiect un interes general (ştiinţa, cultura, educaţia).

În tratatul său, A. de Laubadere consideră că serviciile publice corporative şi/sau generate de

organisme de intervenţie economică sau ordine profesionale, constituie o a treia categorie de

servicii publice. Caracterul specific al acestui tip de servicii publice rezidă în faptul că “personalul

de conducere este recrutat dintre aceia care desfăşoară acelaşi tip de activitate ca şi cel pe care-l

generează”. Foarte important de reţinut că regimul juridic aplicabil acestor servicii publice

“corporative” este un regim mixt: pe de o parte, predomină regulile dreptului public (specifice

numai SPA) pe de altă parte, funcţionarea lor este liberă, supusă regulilor de drept civil, specifice

numai SPIC). În practică însă, instanţele consideră că acest tip de servicii publice este fie SPA

(atunci când, premisele speţei conduc la această concluzie), fie SPIC.

În literatura de specialitate se întâlneşte şi denumirea “servicii publice sociale”. Această

denumire a fost iniţial utilizată pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social unic

domeniul educaţiei: creşe, grădiniţe, tabere şcolare etc. Deşi este evident că obiectul unor asemenea

servicii are caracter social, totuşi trebuie luate în considerare şi celelalte două criterii şi anume,

modul de finanţare şi modul de funcţionare.

21

Din punctul de vedere al administraţiei publice locale trebuie precizat că există servicii cu

caracter exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane

(protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă, autorizarea construcţiilor sau licenţierea

transportului), precum şi servicii care pot fi delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul stradal,

deratizarea, ecarisajul etc.).

În sfârşit, se mai pot clasifica aceste servicii publice şi după importanţa socială în servicii

publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, distribuţie de energie electrică, termoficare) sau

servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracţii, centre de informare etc.).

2. După modul în care se realizează interesul general, deosebim :

a) servicii publice al căror scop este satisfacerea directă si individuală a cetăţenilor;

b) servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect;

c) servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu.

3. După raporturile cu serviciile private, putem remarca:

a) servicii monopolizate;

b) servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoane autorizate;

c) servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autorităţi a

administraţiei publice.

4. Din punct de vedere al delegării lor:

a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa

altor persoane (protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă);

b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj, iluminatul stradal,

deratizare).

5. Din punct de vedere al importanţei sociale:

a) servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, termoficare);

b) servicii publice facultative (amenajare parcuri şi locuri de distracţii, centre de informare) etc.

6. În raport cu colectivităţile publice de care depind, distingem:

a) Servicii publice interne şi extrateritoriale. Într-o manieră generală, toate serviciile sunt în cadrul

geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc în exterior (de exemplu: afacerile externe au

o administraţie centrală si organe şi agenţi în exterior, serviciul marină-aviaţie, care se execută în

afara graniţelor). Cu toate acestea, distincţia prezintă puţin interes din punct de vedere al structurii

generale şi al regulilor de funcţionare a serviciilor;

b) Serviciile civile şi cele militare. Cele din urmă sunt supuse unei discipline foarte stricte,

organizate şi conduse după reguli care, parţial, le sunt proprii. În multe ţări ele dispun, chiar în timp

de pace, de puterea de rechiziţie a oamenilor obligaţi să petreacă un anumit timp sub drapel şi de

anumite puteri de rechiziţie a bunurilor.

22

7. După gradul de cuprindere, distingem:

a) servicii de importanţă naţională, organizate la scara întregului teritoriu;

b) servicii locale, organizate la scara colectivităţilor teritoriale judeţene, municipale, orăşeneşti sau

comunale.

8. În practica internaţională se utilizează clasificarea bunurilor şi serviciilor după natura

acestora, modul de folosire, procesul tehnologic, organizare şi finanţare, acţiune cunoscută

sub denumirea de Clasificarea Activităţilor din Economia Naţională (CAEN). Din acest punct

de vedere, serviciile publice sunt încadrate astfel:

a) ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ SI APĂRARE; ASISTENŢĂ SOCIALĂ OBLIGATORIE

- Administraţie generală ( Activităţi de administraţie generală; Administrarea activităţii

organismelor care acţionează în domeniul îngrijirii sănătăţii, învăţământului, culturii şi al altor

activităţi sociale, cu excepţia asistenţei sociale obligatorii; Administrarea şi susţinerea activităţilor

economice; Activităţi auxiliare pentru guvern; Administrarea activităţilor pentru protecţia mediului

înconjurător)

- Servicii pentru societate ( Activităţi de afaceri externe; Activităţi de apărare naţională; Activităţi

de justiţie; Activităţi de ordine publică; Activităţi de protecţie civilă)

- Activităţi de protecţie socială obligatorie ( Activităţi de protecţie socială obligatorie , exclusiv

ajutoarele pentru şomaj; Gestionarea fondului de şomaj)

b) ÎNVĂŢĂMÂNT

- Învăţământ preşcolar şi primar ( Învăţământ gimnazial; Învăţământ liceal; Învăţământ

profesional; Învăţământ postliceal )

- Învăţământ superior ( Învăţământ superior; Învăţământ postuniversitar şi de doctorat)

c) SĂNĂTATE ŞI ASISTENŢĂ SOCIALĂ

- Activităţi referitoare la activitatea umană ( Activităţi de asistenţă spitalicească si sanatorială;

Activităţi de asistenţă medicală ambulatorie; Activităţi de asistenţă stomatologică; Alte activităţi de

asistenţă medicală)

- Activităţi veterinare

- Asistenţă socială ( Activităţi de asistenţă socială cu cazare; Activităţi de asistenţă socială fără

cazare)

d) ALTE ACTIVITĂŢI DE SERVICII COLECTIVE, SOCIALE ŞI PERSONALE

- Asanarea şi îndepărtarea gunoaielor; salubritate şi activităţi similare

- Activităţi sociative diverse (Activităţi ale organizaţiilor economice şi patronale; Activităţi ale

sindicatelor salariaţilor; Alte activităţi asociative : activităţi ale organizaţiilor religioase, activităţi

ale organizaţiilor politice, alte activităţi asociative)

23

- Activităţi recreative, culturale şi sportive ( Activităţi cinematografice şi video; Activităţi de

radio şi televiziune; Activităţi de spectacole; Activităţi ale agenţilor de presă; Activităţi ale

bibliotecilor, arhivelor, muzeelor şi alte activităţi culturale; Activităţi sportive; Alte activităţi

recreative: jocuri de noroc, parcuri de recreaţii şi plaje, alte activităţi recreative; Alte activităţi de

servicii pentru persoane fizice : spălarea, curăţarea şi vopsirea textilelor şi blănurilor, coafura şi alte

activităţi de înfrumuseţare activităţi de pompe funebre şi similare, activităţi de întreţinere corporală,

alte activităţi de servicii pentru persoane fizice )

e) ACTIVITĂŢI ALE PERSONALULUI ANGAJAT ÎN GOSPODĂRII PERSONALE

f) ACTIVITĂŢI ALE ORGANIZAŢIILOR ŞI ORGANISMELOR EXTRATERITORIALE

2.3.3. Nevoia socialã – factor principal de apariţie şi diversificare a serviciilor

Sfera serviciilor capătă dimensiuni tot mai mari în viaţa social-economică a unei ţări civilizate

ca urmare a acţiunii unor factori obiectivi. Stimulentul esenţial al apariţiei şi amplificării serviciilor

îl constituie nevoia socială (dorinţă, cerinţă).

Nevoia socială poate fi definită ca fiind ansamblul dorinţelor a căror satisfacere este

considerată de membrii unei colectivităţi ca fiind indispensabilă pentru asigurarea unui nivel şi stil

de viaţă în conformitate cu nivelul de dezvoltare şi statutul grupului. Nevoile sociale sunt o creaţie a

istoriei şi a structurilor sociale. Ele variază în funcţie de nivelul de dezvoltare a societăţii, de sfera şi

structura trebuinţelor, de impulsul ştiinţei şi tehnicii etc. (De exemplu, atunci când distanţa de la şi

până la locul de muncă este mare, când se suspendă linii ale mijloacelor de transport în comun, este

adesea necesar un vehicul individual; autoturismul este, în acest caz, o nevoie socială obiectivă) .

Nevoia socială nu trebuie confundată cu cererea de produse şi servicii. Aceasta din urmă, fiind o

categorie a pieţei, are o sferă mai restrânsă cuprinzând numai o parte a nevoii sociale care este

satisfăcută prin procesul de vânzare-cumpărare.

Pentru a înţelege modul în care nevoia socială determină apariţia de servicii se impune o

clasificare a acestora după anumite criterii, între care reţinem:

Din punct de vedere al ariei de cuprindere:

1. Nevoi individuale care se manifestă ca cerinţe directe ale fiecărui membru al colectivităţii;

2. Nevoi generale care reprezintă un ansamblu de cerinţe individuale, manifestate nu direct de

fiecare membru al societăţii (colectivităţii) ci, indirect, ca cerinţe ale întregii societăţi (colectivităţi).

Nevoile individuale, la rândul lor, se împart în trei categorii:

- nevoi primare (fiziologice) care sunt indispensabile vieţii, cum ar fi: hrana, îmbrăcămintea,

încălţămintea etc.;

- nevoi secundare (spirituale) care sunt necesare pentru instruirea şi educarea speciei umane, dar nu

indispensabile pentru a supravieţui (cultură, artă, învăţământ);

24

- nevoi sociale care sunt determinate de interesul fiecărui individ şi al societăţii de a conserva

sănătatea şi de a da longevităţii şi vieţii un sens pozitiv (odihnă, recreare, ocrotirea sănătăţii etc.).

Termenul de nevoie este folosit cel mai adesea în legătură cu fiinţa umană, dar uzanţa face

ca acelaşi termen să fie utilizat, nu de puţine ori, pentru a caracteriza ansamblul mijloacelor

necesare pentru atingerea unui anumit obiectiv (misiuni). În acest sens se va vorbi de nevoi ale

aparatului de producţie. Nu se pot produce bunuri şi nu pot fi prestate servicii decât punând în

funcţiune maşini, prelucrând resurse materiale şi angajând mână de lucru în proporţie şi calităţi care

sunt definite prin consideraţii tehnice. Structura şi nivelul calitativ al bunurilor şi serviciilor trebuie

să răspundă nevoilor sociale, în caz contrar, ele rămânând simple aspiraţii. Aflându-se permanent

înaintea producţiei, a posibilităţilor societăţii de a le satisface, nevoile sociale constituie un impuls

al producţiei materiale şi spirituale. Odată apărută si devenită conştientă, nevoia socială poate fi

satisfăcută pe mai multe căi: consum de produse din gospodărie proprie, cumpărare de mărfuri,

cumpărare de servicii, servicii oferite de societate.

Nevoia socială de servicii se manifestă nu numai sub forma nevoilor individuale ci şi sub

forma nevoilor generale. Nevoile generale de consum sunt satisfăcute prin intermediul unor servicii

publice (învăţământ, sănătate, protecţia mediului etc.) care sunt subvenţionate de la bugetul de stat

sau de la bugetele colectivităţilor locale precum şi prin intermediul unor servicii private a căror

contravaloare este achitată de beneficiarii acestora. Nevoile generale ale aparatului de producţie

generează, de asemenea, apariţia unor servicii de cercetare, analize economice, de informatică, de

leasing etc. menite să contribuie la creşterea eficienţei activităţii diferiţilor agenţi economici şi, pe

această bază, la satisfacerea nevoilor individuale ale membrilor societăţii. Aprecierea nivelului de

trai al unei naţiuni nu este posibilă fără luarea în considerare a unor indicatori care exprimă direct

sau indirect consumul de servicii (asistenţa medicală, reţeaua unităţilor de cultură, artă si sport,

stocul de învăţământ, volumul serviciilor pe locuitor, potenţialul de cercetare, volumul şi

producerea cheltuielilor pentru cercetare şi învăţământ în P.I.B., etc).

În concluzie, creşterea şi diversificarea nevoilor sociale se manifestă ca o cerere de servicii.

2.3.4 Caracteristicile principale ale serviciilor publice industriale, comerciale şi

administrative

Serviciile reprezintă o activitate umană, cu un conţinut specializat, având ca rezultat efecte

utile imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt autonomizate în

procesul adâncirii diviziunii sociale a muncii şi sunt organizate distinct într-un sector denumit

sector terţiar.

Beneficiarul serviciilor îşi apropie o utilitate care-i conferă anumite avantaje ori satisfacţii destinate

împlinirii unor nevoi personale (individuale) sau sociale. Serviciile prezintă o serie de trăsături

25

caracteristice care permit, pe de o parte, identificarea lor, iar, pe de altă parte, se pot constitui în

criterii de delimitare faţă de celelalte domenii ale activităţii economicosociale.

În teoria economică, s-au conturat următoarele trăsături caracteristice ale serviciilor:

1. Forma nematerială a serviciilor.

Cele mai multe dintre servicii nu se concretizează în bunuri materiale, ci îmbracă forma unor

activităţi sau faze ale unor procese economico-sociale. Această trăsătură, însă, nu trebuie

absolutizată. Unele servicii au o expresie materială, dar de o anumită formă specială (suport

material) şi corespunzător, o existenţă de sine stătătoare (benzi magnetice, discuri, soft-uri etc.),

însă valoarea intrinsecă a formei materiale a serviciilor de acest fel este net inferioară valorii

informaţiilor pe care le vehiculează. Imaterialitatea serviciilor face ca, în literatura de specialitate,

acestea să fie cunoscute sub denumirea de invizibile, iar comerţul cu servicii de acest gen este

cunoscut sub denumirea de comerţ invizibil.

2. Intangibilitatea serviciilor.

Exprimă faptul că ele nu pot fi percepute sau evaluate cu ajutorul simţurilor omeneşti (auz,

miros, văz, gust etc.) înainte de a fi cumpărate sau chiar consumate. De exemplu, spectatorul unui

film artistic nu ştie în momentul în care cumpără biletul în ce măsură prestaţia actorilor îl satisface,

sau o persoană solicită si achită reparaţia unui televizor fără să poată aprecia eficienţa funcţionării

acestuia după execuţia lucrării etc. Ca urmare apare neîncrederea clientului şi corespunzător o

anumită reţinere în luarea deciziei de cumpărare. În aceste condiţii, vânzarea serviciilor necesită

eforturi sporite de cunoaştere a cererii şi de stimulare a ei prin evidenţierea părţilor vizibile ale lor

exprimate prin calitatea personalului, caracteristicile echipamentelor, nivelul preţurilor, mediul

ambiant, etc. În literatura de specialitate, s-au conturat o serie de modalităţi concrete de evidenţiere

a aspectelor unui serviciu, între care reţinem:

- Ambianţa în care este prestat un serviciu constituie un prim element care ne permite să ne

formăm o imagine cu privire la serviciul respectiv.

- Comunicaţiile cu privire la serviciu, concretizate în publicitate, reclame, minifilme publicitare,

relaţii publice, pliante etc., au menirea să evidenţieze ceea ce este vizibil şi, în special, cele mai

recente îmbunătăţiri aduse acestuia.

- Preţul este folosit de consumator ca un indicator de bază al calităţii serviciilor. În acest context

stabilirea unui preţ real este foarte importantă, mai ales în cazurile în care prestarea unui serviciu

diferă sensibil de la o firmă la alta şi unde riscul de a cumpăra un serviciu de slabă calitate este

ridicat.

3. Inseparabilitatea în timp şi spaţiu a serviciilor, concretizată în faptul că producerea

(prestarea) lor are loc odată cu consumul. Serviciul nu poate exista separat de prestatorul său şi,

implicit, calitatea serviciului este inseparabilă de calitatea prestatorului. Această legătură este mai

26

puternică la unele servicii, cum sunt cele medicale, culturale, de învăţământ, financiare, etc.

Simultaneitatea producţiei şi consumului de servicii presupune totodată participarea consumatorului

la prestarea serviciului. Simultaneitatea în timp şi spaţiu este cea mai reprezentativă caracteristică a

serviciilor, ea regăsindu-se aproape în toate serviciile, indiferent că sunt prestate de om sau maşină,

că satisfac nevoi materiale sau spirituale, că sunt destinate persoanelor individuale sau

colectivităţilor. Ea este considerată trăsătura fundamentală a serviciilor şi principalul criteriu de

delimitare a acestora de celelalte activităţi din economie.

4. Variabilitatea serviciilor constă în imposibilitatea repetării acestora în mod identic de la

o prestaţie la alta deoarece ele depind de persoana care le face, de dispoziţia acesteia, de loc, de

moment, etc. Consumatorii percep această variabilitate şi încearcă să obţină cât mai multe

informaţii în legătură cu prestatorul înainte de a lua decizia finală. Din cele prezentate, rezultă că

variabilitatea influenţează sensibil asupra calităţii serviciilor şi îngreunează acţiunea de

standardizare a lor.

Uneori, în literatura de specialitate se prezintă, în loc de caracteristici, dimensiunile

serviciilor. Acestea pot fi:

1. Aspecte tangibile: structura fizică, utilajele folosite, personalul, instrumentele de comunicare

2. Fiabilitatea: capacitatea de a face serviciul promis

3. Răspunsul: voinţa de a ajuta clientul şi de a face serviciul promis

4. Competenţa: abilitatea şi cunoştinţele necesare prestării serviciului

5. Curtoazia: gentileţe, respect, consideraţie, cordialitate

6. Credibilitate: încredere, atenţie, onestitate

7. Siguranţa: pericole, riscuri, dubii

8. Accesul: uşurinţa contactului

9. Comunicarea: informarea clientului, folosirea unui limbaj accesibiI

10. Inteligenţa clientului: perceperea dorinţelor lui

2.4 Regimul juridic al serviciilor publice

2.4.1 Crearea şi desfiinţarea serviciilor publice

Până nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat în toate ţările,

indiferent de orânduirea socială. Însă, pe măsura extinderii democraţiei sociale, inclusiv prin

descentralizare, s-a înregistrat şi se înregistrează un transfer al acestui monopol de la nivel central la

nivel local. În prezent, statul păstrează monopolul asupra unor servicii publice considerate de

interes naţional pe care le înfiinţează si le coordonează centralizat, cum sunt: poliţia, starea civilă,

27

prevenirea şi stingerea incendiilor, etc. Este vorba, în special, de crearea acelor servicii care

afectează libertăţile fundamentale

ale cetăţenilor sau care presupun apariţia unor categorii de instituţii publice.

Mutaţiile din sfera social-economică au determinat schimbări semnificative în doctrina

administrativă, ajungându-se astfel la o soluţie viabilă: “Administraţia publică poate impune

persoanelor private care prestează activităţi de interes general să îndeplinească si obligaţii de natura

serviciului public.”

Colectivităţile locale pot înfiinţa servicii publice prin intermediul organismului deliberativ

al acestora, cu respectarea strictă a condiţiilor stabilite de legislativ:

• obligaţia de a înfiinţa servicii publice de interes local numai în limitele legii, adică, o competenţă

limitată la acele servicii publice care nu sunt statale. În România, prin Legea administraţiei publice

locale, se precizează că la nivel local, autorităţile publice “organizează servicii publice de

gospodărire comunală, transport local, reţele edilitare etc.”;

• autorităţile administraţiei locale au dreptul de a desfăşura la nivel teritorial servicii publice cu

caracter statal cu precizarea că răspunderea revine primarului în calitatea sa de reprezentant al

statului;

• înfiinţarea de servicii publice trebuie să urmeze procedura prevăzută de lege cu cele trei restricţii:

stabilirea obiectivului de activitate, organizarea şi funcţionarea în baza unui regulament emis de

administraţie, controlul modului în care îşi realizează prerogativele.

În prezent, pentru evitarea îngrădirii liberei concurenţe, s-a generalizat o excepţie susţinută

de jurisprudenţă cu privire la dreptul autorităţilor locale de a crea servicii publice industriale şi

comerciale numai în trei cazuri:

• atunci când serviciul public urmează să-şi desfăşoare activitatea pe domeniul public;

• atunci când răspunde unei obligaţii legale pe care trebuie să o îndeplinească o persoană publică;

• dacă este complementară altui serviciu public.

Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului “actului contrar” potrivit

căruia desfiinţarea este de competenţa aceleaşi autorităţi care a aprobat înfiinţarea. Dacă serviciul

public a fost înfiinţat prin hotărâre a Consiliului local atunci, acelaşi consiliu poate dispune prin

hotărâre contrară desfiinţarea; dacă serviciul public este de interes naţional, atunci aceeaşi autoritate

publică Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotărâre desfiinţarea serviciului respectiv. Este

de reţinut faptul că acest drept nu este nelimitat: autorităţile administraţiei locale nu pot desfiinţa un

serviciu public dacă acesta este stipulat prin lege. Pe de altă parte, administraţia locală poate

desfiinţa un serviciu comercial, atunci când servicii similare s-au înfiinţat pe plan local şi asigură

nevoile colectivităţii respective .

28

2.4.2 Principii şi reguli de organizare şi funcţionare a serviciilor publice

Înfiinţarea serviciilor publice, indiferent de natura şi modul lor de gestiune, se face cu condiţia

respectări unor principii de organizare şi funcţionare fundamentale: principiul eficienţei, principiul

echităţii şi principiul descentralizării.

1. Principiul eficienţei serviciului public este impus de faptul că toate cheltuielile necesare se

suportă de la buget, adică din taxele şi impozitele plătite de contribuabili. În aceste condiţii,

administraţia este obligată să găsească cel mai bun raport între eforturile (costurile) făcute şi

efectele obţinute, respectiv cantitatea şi calitatea serviciilor prestate cetăţenilor. Acest principiu

trebuie avut în vedere în toate fazele şi etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare

necesare funcţionării serviciilor publice. Pe de altă parte, eficienţa presupune satisfacerea tot mai

completă a nevoilor cetăţeanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevăzute în

buget să fie depăşite. Este însă preferabil să fie satisfăcut interesul public, chiar dacă administraţia

va face datorii, întrucât scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor condiţiilor pentru

desfăşurarea normală a vieţii publice. Cu cât serviciul public este mai bine structurat, organizat şi

condus, cu atât banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcţionează mai eficient.

2. Principiul echităţii (egalităţii) prestărilor de servicii, este un corolar al principiului egalităţii

tuturor cetăţenilor în faţa legii şi, ca atare, toţi cetăţenii trebuie să beneficieze în aceeaşi măsură de

serviciile publice. El se aplică deopotrivă agenţilor serviciilor publice şi utilizatorilor serviciilor

publice. Agenţii serviciilor publice sunt supuşi aceloraşi reguli în ceea ce priveşte derularea carierei

lor sau accesul la posturi. Acest principiu explică, astfel, regula fundamentală a funcţiei publice,

aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare bazată pe motive de

ordin religios, rasial, filozofic sau politic. Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supuşi, în

general, aceloraşi reguli.( De ex. este de neconceput o administraţie publică prin care unele

categorii de cetăţeni să primească mai multă apă, mai multă căldură sau apă, în detrimentul altora).

Desigur că în practică apar asemenea discrepanţe, dar acestea provin din reţelele tehnice şi

organizatorice, nu din principiile administraţiei. Jurisprudenţa admite, cu toate acestea, unele

inegalităţi de tratament în anumite situaţii, atunci când utilizatorii se găsesc în situaţii de fapt sau de

drept care permit ca ei să fie grupaţi pe categorii, pentru motive care ţin de interesul general, în

temeiul legii ( de exemplu, este logic şi se practică tarife diferenţiate pentru transportul fluvial al

localnicilor din Delta Dunării şi respectiv turişti din această zonă) . Pentru aplicarea deplină a

principiului echităţii, administraţia trebuie să recurgă sistematic la concurenţă si să asigure

transparenţa pentru furnizorii de servicii publice.

3. Principiul descentralizării serviciilor publice este prevăzut atât de Constituţia României cât şi

de Legea Administraţiei Publice Locale (art. 1) şi se concretizează prin deplasarea centrului de

greutate al serviciilor publice de la “centru” către comunităţile teritoriale. După cum se ştie, scopul

29

organizării serviciilor publice îl constituie satisfacerea unor interese generale ale comunităţii. De

aici rezultă că descentralizarea va trebui să tină cont, în primul rând, de acest scop şi, în ultimul

rând, de organizarea (împărţirea) administrativ-teritorială. Ideea contrară este falimentară, pentru că

sacrifică interesele cetăţenilor de dragul autonomiei locale. Descentralizarea serviciilor publice este

o acţiune extrem de delicată. Ea trebuie să tină cont de gradul de specializare al acestora şi de

necesitatea continuităţii lor. Astfel, oricât de mult s-ar dori descentralizarea unui serviciu public,

administraţia locală nu va putea realiza acest deziderat în lipsa specialiştilor necesari acestui

serviciu ( de ex. este de neconceput ca o comună să-şi înfiinţeze un post de radio fără electronişti

sau redactori, o şcoală fără profesori sau un spital fără medici) .

Pentru ca serviciile publice să fie prestate în condiţii de eficienţă, este necesar ca administraţia

publică să aplice anumite reguli, între care amintim: regula continuităţii; regula adaptării sau

flexibilităţii; regula cuantificării.

- Regula continuităţii este impusă de faptul că, prin natura interesului public asigurat, multe

servicii publice nu pot fi întrerupte fără riscul dereglării sau periclitării vieţii publice. Aceste

servicii vitale pentru orice comunitate trebuie să fie asigurate în mod continuu şi uneori în mod

permanent ( de exemplu, spitalele şi serviciile de pază contra incendiilor trebuie să funcţioneze non

stop, în timp ce serviciul stării civile este continuu, fără a fi însă permanent ). Continuitatea este

esenţa serviciului public, ea determinând responsabilitatea administraţiei faţă de modul în care este

respectată. De aceea, administraţia are obligaţia de a prevedea mijloacele şi modalităţile de

intervenţie, de a face stocuri de materii prime şi combustibili, de a pregăti forme alternative de

satisfacere a nevoilor cetăţenilor în cazuri excepţionale etc.

- Regula adaptării (flexibilităţii) la nevoia socială este determinată de faptul că nevoile

sociale sunt în continuă diversificare şi modificare cantitativă si calitativă, iar serviciul trebuie să

răspundă prompt şi eficient la evoluţia nevoilor colective şi exigenţele interesului general.

Adaptarea serviciului public la nevoia socială se realizează prin “Statutul de organizare şi

funcţionare” a prestatorului de servicii: regie autonomă, societate comercială, instituţie publică etc.

Este de reţinut faptul că statutul oricărui serviciu public este definit de o autoritate a administraţiei

publice şi că dezvoltarea, restrângerea, transferul sau încetarea acestuia se hotărăşte de către

administraţie. Ca atare, serviciile publice create de administraţie rămân sub autoritatea acesteia,

indiferent de modul de organizare şi funcţionare a lor.

În cazul persoanelor juridice care au în obiectul lor de activitate prestări de servicii, dar nu se

află sub autoritatea administraţiei publice, indiferent de forma în care se prestează serviciul public

(locaţie, închiriere, concesiune), administraţia trebuie să prevadă condiţii contractuale obligatorii

pentru prestator şi posibilitatea adaptabilităţii serviciului la cererea socială. În cazul acestor

contracte administrative, ne găsim în situaţia specială regulilor de drept public întrucât administraţia

30

răspunde la comanda socială, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Clauzele

obligatorii în sarcina prestatorilor de servicii nu încalcă principiul libertăţii de voinţă a părţilor

contractante, ci exprimă, în termenii dreptului public, atributul administraţiei ca reprezentantă a

cetăţenilor, calitatea de autoritate publică.

- Regula cuantificării rezultatelor serviciului public este determinată de cel puţin două motivaţii

concrete:

a) necesitatea aprecierii corecte a modului în care serviciul public satisface cerinţele sociale ale

cetăţenilor şi, implicit, evaluarea rapidă a activităţii serviciului;

b) necesitatea asigurării transparenţei faţă de cetăţeni, aceştia putând, graţie cuantificării, să

controleze modul în care se desfăşoară activitatea serviciilor publice, asigurându-se în acest fel

principiul echităţii acestora.

31

CAPITOLUL 3

PRINCIPALELE RELAŢII CARE SE STABILESC

ÎNTRE SERVICIILE PUBLICE

3.1 Consideraţii generale

În paralel cu dezvoltarea şi diversificarea serviciilor publice, se constatã o multiplicare şi o

creştere a complexităţii legăturilor de interdependenţă dintre acestea. Potrivit criteriilor de

constituire în sistem a sarcinilor publice corespunzător tipurilor de servicii cunoscute, putem

identifica următoarele tipuri de relaţii între diferitele componente ale acestui sistem:

a) Relaţii de autoritate, care pot fi: relaţii ierarhice, determinate de structura ierarhicã si

relaţii funcţionale, determinate de structura după competenţa specifică si care, de regulă, se

realizeazã în sprijinul celor dintâi.

b) Relaţii de cooperare, care pot fi formalizate (obligatorii prin acte normative) sau

neformalizate (facultative).

c) Relaţii de reprezentare, care iau naştere în special în raport cu elementele exterioare

sistemului autorităţilor administraţiei publice.

d) Relaţii de control, determinate de delegare (deci nu relaţii de control consecinţă a

subordonãrii ierarhice sau funcţionale).

e) Relaţii de prestări servicii (cu pondere în raporturile cu cetăţenii).

Referindu-ne la responsabilităţile determinate de aceste tipuri de relaţii, remarcăm şi

diferenţierea tipurilor de responsabilităţi. De exemplu, relaþiile ierarhice care au la bazã o autoritate

directă, determină o responsabilitate generală, totală; relaţiile funcţionale care au la bază o autoritate

indirectă, potrivit competenţei specifice, determinã o responsabilitate specifică, specializată.

3.2 Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi celelalte autorităţi ale

administraţiei publice

Aceste relaţii sunt extrem de variate şi complexe. Din multitudinea de posibilităţi de grupare

identificăm:

a) Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi ministere sau alte organe de

specialitate ale administraţiei publice centrale, determinate de raportul de subordonare dintre

guvern, ca autoritate de vârf, şi ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice

centrale, potrivit căruia guvernul, conform programului său de guvernare, acceptat de Parlament,

asigurã realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercitã conducerea generală a administraþiei

publice, iar ministerele şi organele de specialitate ale administraţiei publice centrale, fiecare în

ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste măsuri. Această subordonare

32

orizontalã (având în vedere cã atât guvernul cât şi ministerele şi celelalte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale acţioneazã pe acelaşi teritoriu) determină totuşi relaţii de autoritate

ierarhice care se exprimă prin competenţa guvernului de a controla activitatea ministerelor şi

celorlalte organe de specialitate ale administraþiei publice şi de a emite acte juridice obligatorii

pentru acestea.

b) Relaţiile dintre organul de vârf al administraþiei publice şi autorităţile locale ale

administraţiei publice cu competenţă generalã – consilii locale şi primari – sunt tot relaţii de

autoritate ierarhice, generate de competenţa generalã pe care o are guvernul de a conduce întreaga

administraţie publică la nivel naţional. Expresia acestui tip de relaţii este dreptul de control al

legalităţii pe care îl are Prefectul, ca reprezentant al guvernului în teritoriu, precum şi dreptul

guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autorităţi locale. Este de remarcat, însă,

că autoritatea guvernului asupra consiliilor locale trebuie exercitatã strict în limitele legii şi cu

respectarea autonomiei funcţionale a acestora, principiul autonomiei administrative şi al

descentralizãrii serviciilor publice fiind înscrise în Constituþie.

c) Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi autorităţile locale de

specialitate ale administraţiei publice sunt relaţii de autoritate ierarhice, determinate de structura

unitară a subsistemului autorităţilor administraţiei publice de stat. Acest tip de relaţii rezultã din

dreptul de control general pe care îl are guvernul. În practica administrativã, relaţiile de autoritate

ierarhice, de tip general, nu se realizeazã întotdeauna direct, având în vedere că între Guvern şi

serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate ale

administraţiei publice există o treaptă intermediară – Prefectul sau ministrul de resort. Relaţiile de

autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci când autoritatea de vârf a administraţiei publice –

guvernul – adoptă măsuri generale pentru funcţionarea acestora (acte normative). Guvernul, în

virtutea poziţiei şi rolului său, este chemat să arbitreze şi sã soluţioneze abaterile ce de produc în

sistemul de relaţii între autorităţile administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile

judeţene) şi ministere şi celelalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice, în ideea

respectãrii stricte a constituţiei şi a celorlalte acte normative, în special pentru evitarea

centralismului excesiv şi a asigurării autonomiei funcţionale a autorităţilor administraţiei publice

locale.

3.3 Relaţiile dintre ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei

publice centrale şi autorităţile locale sau teritoriale ale administraţiei publice

În aceastã categorie putem include:

a) Relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice şi

autorităţile locale ale administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile locale). Ele sunt

33

determinate de poziţia acestor autorităţi în sistemul general al administraţiei publice. Ele sunt situate

în subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenţelor. Pornind de la această

observaţie, putem deduce că autorităţile administraţiei publice locale, cu competenţă generală

(consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale. Deci, nu suntem în prezenţa unor relaţii de autoritate, ci în prezenţa

unor relaţii de cooperare, în cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative. De

asemenea, între unele ministere sau organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi

autorităţile administraţiei publice locale cu competenţă generală se stabilesc relaţii de control,

determinate de delegarea de competenţe pe care o au anumite ministere şi organe ale administraţiei

publice centrale de a controla o anumită activitate, şi nu de subordonare ierarhică sau funcþională.

b) Relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice

centrale şi serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaţii de autoritate de natura

funcţională, determinate de structura pe specific de activitate (funcţionalã). Aceste relaţii se

realizeazã în sprijinul relaţiilor de autoritate ierarhice care există între prefect ca reprezentant al

guvernului, abilitat sã conducă nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, şi aceste

autorităţi. Deci, serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale administraţiei publice de

specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort care au competenţă să le

suspende dispoziţiile ilegale şi să le dea indicaţii obligatorii, dar funcţioneazã sub directa conducere

a prefectului. Un alt tip de relaţii ce se stabilesc între ministere şi celelalte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale şi serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale administraţiei

publice din teritoriu, sunt relaţii de control determinate de delegarea de competenţe – nu de

structura pe specific de activitate.

3.4 Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale

Relaţiile dintre consiliul local şi primari pot fi apreciate pornind de la observaţia că primarii

sunt autorităţi executive şi nu deliberative, ceea ce înseamnă că dintr-un anumit punct de vedere ar

exista o relaţie de autoritate între consiliu şi primar. În acelaşi timp, din punct de vedere al modului

de formare, ambele autorităţi sunt constituite prin votul direct al cetăţenilor, ceea ce conferă în egală

măsură legitimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natuă juridicã (ambele autorităţi aparţin

administraţiei publice). Puteam avea în vedere, existenţa, în primul rând, a unor relaţii de cooperare

şi de control prin delegare, atât consiliul local având competenţe de control asupra primarului cât şi

acesta, la rândul său, asupra consiliului local prin competenţe pe care le are în virtutea dublului sãu

rol de autoritate locală si, în acelaşi timp, agent al statului (controlul de legalitate şi dreptul de a

sesiza prefectul).

34

3.5 Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea legislativă

Analiza tipurilor de relaţii la care participă autorităţile administraţiei publice implică

precizarea unor aspecte în legătură cu raporturile dintre autorităţile administraţiei publice şi cele

care exercită puterea legislativã (Senat şi Camera Deputaţilor).

a) Guvernul, ca autoritate publică de vârf a puterii executive şi responsabilă pentru conducerea

generală a administraţiei publice, chemată să asigure realizarea politicii interne şi externe a ţãrii,

cooperează în îndeplinirea atribuþiilor sale cu organismele interesate (art. 101 (2) din Constituþie).

Potrivit principiului separării puterilor statului, reflectat în Constituţie prin mecanismul de formare

şi funcţionare a guvernului, nu se poate afirma că între autorităţile publice care exercită puterea

legislativă (senat şi camera deputaţilor) şi guvern ar exista relaţii de subordonare, de autoritate

ierarhică. Aceste relaţii sunt, în primul rând, de cooperare, aşa cum am arătat mai sus, dar şi de

control determinat de delegare expresă prin Constituţie care atribuie parlamentului competenţa de a

realiza controlul parlamentar (art. 110 din Constituþie) şi chiar, mai mult, de a retrage încrederea

acordatã guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură în condiţiile stabilite de Constituţie,

ceea ce poate duce la demiterea guvernului.

b) Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale stabilesc

cu autorităţile publice care exercită puterea legislativã (Senat şi Camera Deputaţilor) relaţii de

cooperare sau de control prin delegare, nu numai indirect prin guvern ci şi în mod direct (art. 110

(1) din Constituþie).

c) Consiliile locale şi primarii sunt autorităţi ale administraţiei publice locale prin care –

potrivit prevederilor Constituţiei – se realizeazã autonomia locală la nivelul unităţilor administrativ

teritoriale, iar, în aceastã calitate, relaþiile dintre ele şi autorităţile publice care exercitã puterea

legislativã sunt similare cu cele ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Caracterul de

autorităţi deliberative ale consiliilor locale nu schimbă natura juridică a acestora, iar autonomia este

pur administrativă, adicã ea priveşte organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale şi

gestionarea sub propria răspundere a intereselor pe care le reprezintã .

3.6 Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea judecătorească

Între instituţiile publice care exercită puterea judecătoreascã se pot stabili relaţii de

cooperare, reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea activităţii de asigurare a legalităţii,

autorităţile administraţiei publice intră în relaţii de cooperare cu autorităţile judecătoreşti şi cu

ministerul public. Relaţiile de control prin delegare se creează atunci când o autoritate a

administraţiei publice, de regulă un minister sau alt organ central de specialitate al administraţiei

publice, controlează o autoritate judecãtoreascã.

35

3.7 Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale

Acestea sunt relaþii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate, adică obligatorii, potrivit

unor dispoziţii legale) sau relaţii de reprezentare. Astfel, autorităţile administraţiei publice sunt

obligate să intre în relaţii de cooperare cu fundaţii pentru realizarea unor obiective legate de

protecţia muncii, şomaj, integrare socialã etc. În alte situaţii, autorităţile administraţiei publice au

reprezentant în diferite organizaţii nonguvernamentale, sau aceştia au reprezentanţi pe lângă

autorităţile administraţiei publice. Acest sistem asigurã o legăturã permanentă între cele două

categorii de organizaţii.

3.8 Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii

Toţi cetăţenii intră, sub forme variate, în relaţii cu autorităţile administraţiei publice,

deoarece calitatea de cetăţean scoate în evidenţã competenţa autorităţilor administraţiei publice în

satisfacerea intereselor acestora. Relaţiile ce se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi

cetăţeni pot fi: relaţii de cooperare (colaborare), relaţii de utilizare a serviciilor publice (deci, de

prestaţii din partea administraţiei către cetăţeni) şi relaţii de autoritate (sau de subordonare a

cetăţenilor faţă de organele administraţ iei publice).

a) Relaţiile de cooperare directă (de colaborare) între autorităţile administraţiei publice

şi cetăţeni vor trebui să ocupe rolul cel mai important, atât din punct de vedere al ponderii cât şi al

valorii conţinutului lor. Aceste relaţii subliniazã, în primul rând, sprijinul pe care cetăţenii sunt

chemaţi să îl dea administraţiei publice în vederea realizării misiunii acesteia şi, pe de altă parte, ele

trebuie să reflecte existenţa unei legături absolut necesare între administraţia publicã si cetăţeni.

Relaţiile de cooperare administraţie publică – cetăţean sunt o expresie a accesului participativ al

populaţiei la soluţionarea problemelor de interes general şi pot fi grupate în douã categorii :

- Relaţii de cooperare directă, în care cetăţenii, în mod individual sau grupaţi, participă la

realizarea unui interes general, la finalizarea unei acţiuni la fel ca aparatul, ca structurile

administraţiei publice ( de exemplu, sarcinile privind gospodărirea localităţilor se realizează atât

prin structuri proprii autorităţilor administraţiei publice - sectorul de gospodărie comunală,

arhitectură sau de investiţii) cât şi prin cetăţeni, luaţi individual sau grupaţi în diverse forme de

organizare.

- Relaţiile de cooperare indirectă, care apar în cazul în care cetăţenii sprijină acţiunea autorităţilor

administraţiei publice fără să participe la respectiva activitate în mod direct ( de exemplu, oferta pe

care o fac cetăţenii de a sprijini acţiunea administraţiei prin modalităţile de care dispun - contractele

de furnizare de produse cerealiere sau animaliere, ajutorul în caz de incendiu sau inundaţii).

b) Relaţii determinate de prestarea de servicii ale administraţiei publice către cetăţeni

constituie al doilea tip de relaţii între administraţia publică si cetăţeni. Este evident că administraţia

36

publică nu se limitează prin autorităţile administraţiei publice la organizarea realizării în concret a

legii, ci ea are drept mobil organizarea unor servicii publice într-o gamã variatã si complexă de

probleme, servicii publice care să presteze activităţi cetăţenilor. Acest aspect al atribuţiilor de

servire a populaţiei este mai evident la autorităţile administraţiei publice locale, în special la

municipii, oraşe şi comune, dar şi la serviciile descentralizate ale autorităţilor administraţiei publice

centrale. Serviciile aduse cetăţenilor de administraţia publică, prin natura lor, au un grad diferit de

specializare, ceea ce determină o pregătire corespunzătoare a personalului din acest domeniu.

Din punct de vedere juridic, relaţiile dintre administraţia publică si cetăţeni pentru prestarea de

servicii pot fi de douã tipuri: relaţii ce se statornicesc în baza normelor de drept administrativ (regim

juridic administrativ) şi relaţii ce se statornicesc în baza normelor de drept civil (regim juridic

civil).

Relaţiile de tip administrativ, pe actul normativ ce stabileşte competenţele autorităţilor

administraţiei publice. În această situaţie, cetăţeanul are dreptul să se adreseze administraţiei

publice în temeiul respectivului act normativ.

Relaţiile de tip civil se statornicesc, în baza normelor de drept civil. Această situaţie se creeazã

între administraţie şi cetăţean atunci când sunt folosite servicii publice ca: poştă, telegraf, telefon,

radio-televiziune, transport rutier sau aero-naval etc., în baza unor contracte între aceste servicii şi

beneficiarii lor.

c) Relaţii de autoritate (de subordonare a cetăţenilor faţă de autorităţile administraţiei

publice).

Aceste relaţii sunt determinate în mod evident de voinţa unilaterală a autorităţilor administraţiei

publice. Ele sunt impuse cetăţenilor nefiind necesar acceptul celor care sunt chemaţi să participe în

aceste relaţii ( ca de exemplu, obligaţiile cetăţenilor pot fi: de a face verificarea periodică a

instalaţiilor

de încãlzire, de a nu face zgomot în locuinţă între anumite ore, de a plăti unele taxe, etc. ).

37

CAPITOLUL 4

SERVICIILE PUBLICE CENTRALE ŞI LOCALE DIN ROMÂNIA

4.1 SERVICIILE PUBLICE CENTRALE DE STAT

4.1.1 Consideraţii generale cu privire la serviciile publice centrale de stat

Se ştie că administraţia publică reprezintă sistemul în care se desfăşoară activitatea de

organizare a executării şi de execuţie concretă a legii. Această activitate se realizează de către

autorităţile administrative centrale sau locale, ce pot avea caracter: de dispoziţie – reglementări

elaborate şi emise pe bază de lege şi în interesul execuţiei legii şi de prestaţie – servicii publice de

interes general sau local.

Având în vedere faptul că nevoile şi cerinţele societăţii în general sau ale fiecărui cetăţean

în parte suferă modificări frecvente în timp şi spaţiu, administraţia publică trebuie să aibă un

caracter dinamic să se adapteze la aceste realităţi, fapt pentru care îşi crează şi organizează structuri

care să răspundă acestor cerinţe şi nevoi reclamate de societate. Aceste cerinţe şi nevoi pot fi:

generale – la nivelul întregii comunităţi organizate de către stat (apărare, ordine publică, educaţie,

sănătate) şi specifice – la nivelul colectivităţilor din judeţe, oraşe sau comune (alimentare cu apă,

gaze, lumină, energie termică, salubrizare).

Autorităţile administrative au menirea de a transpune în practică prevederile legii, executând-

o sau organizând executarea acesteia. În acest scop, ele dispun de resurse (financiare, materiale,

umane) şi de competenţe atribuite corespunzător sarcinilor ce revin fiecăreia. Varietatea şi

complexitatea acestor sarcini, precum şi nevoia sporită de eficientizare a activităţilor administrative

au impus structurarea sistemului administraţiei publice pe mai multe paliere cărora li s-au atribuit

nivele de competenţă şi, implicit, de decizie adecvate. Datorită mobilităţii în timp şi spaţiu a

cerinţelor şi nevoilor societăţii, colectivităţilor şi cetăţenilor, evoluţia autorităţilor administrative

este continuă, atât în organizare, cât şi în activitate.

Pe măsura modificării cerinţelor şi nevoilor, dorinţelor şi aspiraţiilor, apar noi servicii, altele dispar,

iar altele îşi modifică parametrii de funcţionare. În prezent, administraţia publică din România este

structurată pe două mari nivele: administraţia publică de stat, care poate presta servicii publice

centrale sau teritoriale şi administraţia publică locală.

Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate şi furnizate de administraţia centrală şi ele

au existat în ţările române încă înainte de organizarea guvernului ca organ de stat ( amintim

regulamentele organice din 1831 în Muntenia şi 1832 în Moldova care conţin atribuţiile unor înalţi

demnitari, de a transforma unele ranguri boiereşti în funcţii de miniştrii ; unirea din 1859 sub

Alexandru Ioan Cuza a dus la o nouă transformare în organizarea administraţiei prin organizarea a

opt ministere: Interne, Finanţe, Justiţie, Culte, Instrucţiune Publică, Afaceri Străine, Lucrări Publice,

38

Război şi Control; anii 1940 – 1944 au reprezentat o nouă perioadă de schimbări semnificative în

structura administraţiei publice prin suspendarea Constituţiei şi realizarea conducerii statului de

către preşedintele Consiliului de Miniştrii care avea puteri depline pentru a conduce statul, el fiind

şi cel care-i numea pe miniştrii; perioada 1944 - 1989 se caracterizează prin instaurarea treptată a

dictaturii totalitare materializată în statul comunist condus de partidul unic; perioada imediat

următoare anului 1989 s-a caracterizat printr-un proces rapid de reorganizare şi înfiinţare pe baze

noi a organismelor indispensabile noului stat democratic).

4.1.2 Categorii de instituţii prestatoare de servicii publice centrale

Instituţiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:

- Preşedenţia României prin administraţia prezidenţială;

- Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;

- Administraţia centrală de specialitate prin intermediul ministerelor, autorităţilor subordonate

ministerelor şi autorităţilor autonome.

4.1.2.1 Preşedinţia României – Administraţia Prezidenţială

Preşedinţia României este o instituţie publică care are ca scop asigurarea exercitării de

către Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituţie şi prin legi. Prin

instituţia “Preşedinţia României” în sensul legii, înţelegem serviciile publice aflate la dispoziţia

Preşedintelui României, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale. Aceste servicii publice au rolul de a

stabili relaţii de colaborare cu autorităţile publice şi de a primi sprijinul acestora în vederea

înfăptuirii prerogativelor şi exercitării competenţelor care îi revin Preşedintelui României. Aceste

competenţe se referă, în conformitate cu actele urgente şi/sau de importanţă deosebită, la

participarea la şedinţele guvernului, încheierea de tratate internaţionale ce au fost în prealabil

negociate de către Guvern.

Preşedintele României îndeplineşte următoarele roluri:

- reprezintă statul român,

- garantează independenţa naţională, unitatea şi integritatea teritorială a ţării,

- veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice,

- are funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

Pentru exercitarea de către Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin

Constituţia României şi alte legi, s-a organizat şi funcţionează Administraţia prezidenţială, care este

o instituţie publică cu personalitate juridică. Prin Administraţie prezidenţială se înţelege serviciile

publice aflate la dispoziþia Preşedintelui României, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale.

39

Compartimentele şi funcţiile din structura Administratiei prezidentiale, organizarea,

funcţionarea şi atribuţiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare şi funcţionare a

Administratiei prezidentiale, care se aprobă de Preşedintele României. Numărul maxim de posturi al

Administratiei prezidentiale este de 180.

Personalul Administraţiei prezidenţiale este alcătuit din:

- persoane detaşate, la cererea Preşedintelui României, din ministere şi alte autorităţi publice;

- persoane încadrate direct pe funcţiile sau posturile pe care urmează să le îndeplinească.

Personalul poate fi încadrat numai pe baza încrederii acordate de Preşedintele României şi cu

condiţia semnării unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare si

functionare. Retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum şi încetarea detaşării,

eliberarea sau destituirea din funcţie ori desfacerea contractului de muncă, după caz.

Funcţiile de conducere specifice din cadrul Administratiei prezidentiale sunt următoarele:

- consilier prezidenţial cu rang de ministru

- consilier de stat cu rang de secretar de stat.

Numirea sau eliberarea din funcţie a consilierilor prezidenţiali se face de către Preşedintele

României.

Structura organizatorică a Administraţiei prezidenţiale se prezintă astfel:

A. Departamentul Politic este structura Administraţiei prezidenţiale menită să susţină şi să

promoveze acţiuni şi iniţiative de aplicare a Programului Preşedintelui în domeniul politicii interne,

în relaţiile constituţionale ale Preşedintelui României cu Parlamentul, Guvernul, societatea civilă,

organizaţiile profesionale şi non-guvernamentale, instituţiile culturale şi de cult religios,

organizaţiile de tineret şi studenţi.

Departamentul Politic are atribuţii în următoarele sectoare de activitate:

- Relaţia cu Parlamentul, Guvernul şi Administraţia publică locală;

- Analiză politică internă, relaţii cu partidele politice parlamentare şi neparlamentare;

- Tineret, sport şi organizaţii neguvernamentale pentru tineret.

B. Departamentul Relaţii Internaţionale este compartimentul de specialitate din cadrul

Administraţiei Prezidenţiale care susţine acţiunile Preşedintelui României în calitatea sa de

reprezentant al statului român în raporturile internaţionale, printr-o activitate de fundamentare,

analiză şi sinteză în materie de politică externă; coordonează pregătirea şi realizarea vizitelor

oficiale ale Preşedintelui României în străinătate, precum şi a primirilor acordate de Preşedintele

României invitaţilor străini.

40

C. Departamentul Strategii Economice şi Sociale asigură servicii de specialitate

Administraţiei Prezidenţiale în domeniile economic şi social. Departamentul strategii economice si

sociale este format din cinci compartimente, şi anume:

a) Strategii economice;

b) Strategii în domeniul social;

c) Dezvoltare regională şi cooperare economică internaţională;

d) Investiţii de capital străin;

e) Societatea informaţională, ştiinţă şi cercetare ştiinţifică.

D. Departamentul Comunicare Publică este format din patru compartimente:

a) Mesaje speciale şi analiză politică a conţinutului presei;

b) Biroul de Presă;

c) Administrare pagină internet şi poştă electronică;

d) Compartimentul Buletin Informativ, Documentare-Bibliotecă.

E. Departamentul Financiar şi de Logistică are următoarele atribuţii:

• asigură resursele financiare şi materiale pentru funcţionarea Administraţiei Prezidenţiale;

• urmăreste execuţia bugetului de cheltuieli aprobat anual pentru Administraţia Prezidenţială, prin

legea bugetului de stat şi întocmeşte proiectul bugetului de cheltuieli pentru anul următor celui în

execuţie;

• gestionează, administrează şi utilizează creditele bugetare puse la dispoziţia Administraţiei

Prezidenţiale prin bugetul de stat, precum şi a valorilor materiale existente în patrimoniul acesteia

cu exercitarea permanentă a controlului financiar preventiv propriu, precum şi cel al Ministerului

Finanţelor Publice asupra tuturor operaţiunilor financiare şi de gestiune.

• coordonează, la nivelul Administraţiei Prezidenţiale, întreaga activitate financiar-contabilă şi de

gestiune având obligaţia să stabilească normele de conduită în domeniu: baremuri de cheltuieli,

normele de consum referitoare la achiziţie, carburanţi, energie termică şi electrică etc.

F. Departamentul Securităţii Naţionale îşi desfăşoară activitatea în cadrul a şase

compartimente:

- Informare şi analiză;

- Legislaţie militară;

- Situaţii de criză care impun măsuri deosebite;

- Integrarea euro-atlantică;

- Politica militară;

41

- Apărare, siguranţă naţională şi ordine publică.

G. Departamentul Constituţional Legislativ are atribuţii în urmatoarele domenii de

activitate:

- Promulgarea legilor;

- Revizuirea Constituţiei din iniţiativa Preşedintelui României;

- Informarea Preşedintelui României asupra desfăşurării procedurii legislative parlamentare;

- Cererile de graţiere;

- Numirea şi revocarea sau eliberarea din funcţii publice;

- Dizolvarea Parlamentului;

- Măsuri în domeniul apărării sau cu caracter excepţional;

- Încheierea tratatelor internaţionale şi trimiterea lor spre ratificare;

- Întocmirea altor acte prezidenţiale;

- Referendum.

H. Cancelaria Ordinelor are ca atribuţii principale:

- Evidenţa documentelor;

- Analiza documentelor;

- Transmiterea documentelor;

- Arhivarea documentelor.

I. Compartimentul Protocol. Atribuţiile Compartimentului Protocol cuprind toate aspectele

privind organizarea acţiunilor care se desfăşoară cu participarea directă sau în numele

Preşedintelui României.

Respectarea normelor interne şi internaţionale unanim acceptate în domeniu, pentru

transpunerea în practică a programului Preşedintelui României, impune următoarele direcţii de

acţiune:

a) Primiri la Preşedintele României, organizarea vizitelor şefilor de state în ţara noastră.

b) Organizarea deplasărilor în ţară şi în străinătate.

c) Organizarea acţiunilor cu ceremonial.

d) Activitate de secretariat.

J. Compartiment Personal – Organizare are ca principale atribuţii:

a) Organizarea

42

• Coordonarea acţiunii de elaborare a Regulamentului de organizare şi funcţionare a Administraţiei

Prezidenţiale, a Regulamentului de ordine interioară şi a normelor interne de personal.

• Întocmirea statului de funcţii, în conformitate cu organigrama aprobată de Preşedintele

României.

b) Evidenţă de personal

Administraţia prezidenţială stabileşte relaţii de colaborare cu autorităţile publice şi primeşte

sprijinul acestora în vederea înfăptuirii prerogativelor şi exercitării competenţelor ce revin

Preşedintelui României.

4.1.2.2 Guvernul României

Guvernul României Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care functionează în

baza votului de încredere acordat de Parlament si care asigură realizarea politicii interne si

externe a tării si exercită conducerea generală a administratiei publice.

Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional

economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile

promovării intereselor naţionale.

El este alcătuit din prim-ministru, miniştrii şi alţi membrii ce funcţionează în baza

Constituţiei, şi exercită atât funcţii cu caracter administrativ, cât şi funcţii cu caracter politic, dar

nu putem stabili o distincţie clară între acestea. Deosebit de important este însă faptul că, potrivit

articolului 101, alineatul 1 din Constituţia României, Guvernul “exercită conducerea generală a

administraţiei publice”. Pentru realizarea rolului şi atribuţiilor ce revin din această funcţie este

organizat un aparat tehnic, de specialitate, subordonat direct primului-ministru, precum şi organe de

specialitate, altele decât ministerele, subordonat nemijlocit Guvernului şi ai căror conducători nu

sunt membrii ai Guvernului. În conformitate cu Constituţia, art. 101, alineatul 3, Guvernul

României, se compune din prim-ministru, miniştrii şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.

Structura organizatorică a Guvernului este formată din:

• aparatul de lucru al primului-ministru,

• Secretariatul General al Guvernului,

• departamente şi alte asemenea structuri cu atribuţii specifice.

De asemenea, în directa coordonare a primului-ministru se află Administraţia Naţională a

Rezervelor de Stat.

Aparatul de lucru al primului-ministru este o structură organizatorică fără personalitate

juridică, alcătuită din:

43

• corpul de consilieri ai primului-ministru;

• corpul de control al primului-ministru;

• aparatul tehnic al corpului de consilieri;

• cabinetul primului-ministru;

• cancelaria primului-ministru;

• compartimentul cu probleme speciale;

• compartimentul documente secrete;

• compartimentul care asigurã protocolul primului-ministru.

Activitatea corpului de consilieri si a aparatului tehnic al acestuia este coordonatã de unul

dintre consilieri, desemnat prin decizie a primului-ministru.

Secretariatul General al Guvernului are următoarele atribuţii principale:

a) asigura armonizarea proiectelor de acte normative înaintate de ministere;

b) urmăreste modul de realizare a Programului de guvernare;

c) asigura, în domeniul său de activitate, buna derulare a relaţiilor cu Parlamentul şi cu ministerele;

d) organizează şi pregăteste şedinţele Guvernului;

e) asigură respectarea procedurilor privind pregătirea, elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor

de acte normative care se înaintează Guvernului, precum şi a procedurilor de supunere spre

adoptare a acestora, potrivit reglementărilor în vigoare;

f) asigură reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti, împreună cu ministerele care au

obligaţia de a pune în executare hotărârile Guvernului împotriva cărora s-au formulat acţiuni în

justiţie;

g) urmăreste îndeplinirea de către organele de specialitate ale administraţiei publice centrale a

măsurilor şi a sarcinilor stabilite în cadrul şedinţelor Guvernului;

h) elaboreaza proiectul bugetului anual pentru aparatul de lucru al Guvernului;

i) elaboreaza şi urmăreşte realizarea planului de investiţii, în domeniul său de activitate;

j) execută operaţiuni financiare privind fondurile aprobate în bugetul acestuia, destinate realizării

acţiunilor iniţiate de structurile din aparatul de lucru al Guvernului;

k) organizeaza şi desfăşoara acţiuni de relaţii externe şi de protocol la nivelul Guvernului, în

colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe;

l) coordoneaza activităţile unităţilor care funcţionează sub autoritatea sa;

m) elaboreaza sau avizeaza, după caz, proiectele de acte normative în domeniul său de activitate.

În exercitarea atribuţiilor sale Secretariatul General al Guvernului colaborează cu ministerele

şi cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, cu autorităţile administraţiei

publice locale, cu alte instituţii şi autorităţi publice, precum şi cu persoanele fizice şi juridice.

44

Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului care are

rang de ministru ajutat de unul sau de mai mulţi secretari generali adjuncti, care pot avea rang de

secretari de stat numiţi prin decizia primului-ministru. Acesta reprezintă Secretariatul General al

Guvernului în relaţiile cu ministerele şi cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice

centrale, cu autorităţile administraţiei publice locale, cu alte instituţii şi autorităţi publice, precum şi

cu persoanele fizice şi juridice. El are calitatea de ordonator principal de credite pentru aparatul de

lucru al Guvernului si in exercitarea atribuţiilor care îi revin poate emite ordine şi instrucţiuni. În

structura Secretariatului General al Guvernului funcţionează direcţii generale, direcţii, servicii,

sectoare şi birouri.

Secretariatul General al Guvernului coordonează în mod direct activitatea unor:

• organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;

• regii autonome. Faţă de aceste regii Secretariatul îndeplineşte atribuţiile prevăzute de lege pentru

ministrul de resort.

Departamentul este o structură organizatorică în aparatul de lucru al Guvernului,

subordonat primului-ministru, fără personalitate juridică şi unităţi în subordine, care are rol de

coordonare şi sinteză în domenii de interes general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului.

Departamentul este condus de un demnitar care nu are calitatea de ordonator de credite. În

exercitarea atribuţiilor care îi revin acesta poate emite ordine cu caracter individual.

Cele trei departamente ale aparatului de lucru al Guvernului sunt:

1. Departamentul pentru Relaţia cu Investitorii Străini (se află în subordinea directă a primului-

ministru);

2. Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Socială;

3. Departamentul de Control şi Anticorupţie al Guvernului are competenţa să constate orice

încălcare a prevederilor actelor normative în vigoare, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, în

ministere, la alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea

Guvernului, a ministerelor sau în coordonarea ori sub autoritatea acestora, precum şi la autorităţi

administrative autonome.

Numărul maxim de posturi în aparatul de lucru al Guvernului este de 187, exclusiv

demnitarii şi

posturile aferente cabinetului primului-ministru şi cabinetului ministrului pentru coordonarea

Secretariatului General al Guvernului şi se stabileşte prin decizie a primului -ministru.

4.1.2.3 Administraţia centrală de specialitate

A. Ministerele

45

Ministerele reprezintă o altă componentă a administraţiei publice centrale, fiind instituţii de

specialitate ale acesteia, care sunt înfiinţate, organizate şi conduse potrivit legii şi care se

subordonează Guvernului.

Miniştrii răspund pentru întreaga activitate a ministerului pe care îl conduc în faţa

Guvernului, iar ca membrii ai Guvernului în faţa Parlamentului. Altfel spus, fiecare funcţie de

ministru implică o dublă responsabilitate: răspunderea în faţa puterii legislative datorită investirii în

funcţie de către Parlament şi răspundere în faţa Guvernului datorită rolului pe care-l are Guvernul

în exercitarea administraţiei publice pe întreg teritoriul ţării, în toate domeniile şi sectoarele de

activitate.

Ministerele conduc din punct de vedere administrativ, serviciile publice cuprinse în sfera de

competenţă, asigurând: legătura dintre politic şi administrativ; organizarea şi funcţionarea

serviciilor publice ale ministerului; gestiunea financiară a fondurilor publice prin buget.

Miniştrii iau, deci, decizii operative în problemele din ramura de activitate pe care o

reprezintă, propun adoptarea de măsuri ce intră în atribuţia Guvernului, reprezintă ministerele în

raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere şi autorităţi de stat din ţara noastră sau din alte ţări,

dispun de fonduri băneşti şi mijloace materiale încredinţate ministerului în condiţiile legii ; sunt

ajutaţi în munca lor de secretari şi subsecretari de stat şi au ca organ consultativ colegiul

ministerului.

Datorită faptului că fiecare minister are atribuţii specifice date de propriul domeniu de

activitate şi structura organizatorică este diferită de la un minister la altul. Această structură este

prevăzută în actele de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Există elemente comune ce se regăsesc

în structura organizatorică a fiecărui minister şi anume:

- departamente,

- direcţii generale,

- direcţii,

- servicii,

- birouri.

Aceste subdiviziuni pot fi împărţite la rândul lor în două categorii: subdiviziuni de

specialitate şi subdiviziuni funcţionale. În fapt, diferenţele de structură dintre un minister şi altul

constau în numărul de elemente componente şi în caracteristicile subdiviziunilor de specialitate.

Subdiviziunile funcţionale se întâlnesc în cadrul fiecărui minister, activitatea lor fiind în legătură cu

toate sectoarele ministerului respectiv, în această categorie intrând subdiviziuni ca: secretariat,

personal, financiar, contabilitate.

Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii:

- personal de conducere,

46

- personal de conducere de specialitate,

- personal de execuţie administrativă,

- personal de deservire.

Ministerele au atribuţii comune ce derivă din locul şi rolul pe care acestea îl au în sistemul

autorităţilor administraţiei publice centrale, ca autorităţi subordonate nemijlocit Guvernului, care

asigură realizarea programului său de guvernare. Aceste atribuţii comune pot fi grupate în mai

multe categorii:

- atribuţii care privesc organizarea executării legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului,

- atribuţii care privesc activitatea economică şi socială,

- atribuţii privind realizarea politicii externe,

- atribuţii privind propria lor organizare şi funcţionare.

Aşa cum s-a precizat, ministerele, în calitatea lor, de organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale, participă în domenii distincte la realizarea programului propus de

Guvern. Această participare pe domenii distincte, poate determina realizarea unei clasificări a

ministerelor în trei

mari categorii, în funcţie de specificul activităţii lor:

- ministere cu activitate economică;

- ministere cu activitate socio-culturală şi ştiinţifică;

- ministere cu activitate politico-adinistrativă.

B. Alte autorităţi de specialitate ale administraţiei centrale

Celelalte autorităţi centrale ale administraţiei publice se împart în două categorii:

1. - Autorităţi subordonate Guvernului (Oficiul Naţional de Cadastru, Geodezie şi Cartografie;

Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor; Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;

Direcţia Generală pentru Paşapoarte; Institutul Naţional de Administraţie; Academia Diplomatică;

Oficiul Concurenţei; Direcţa Generală a Vămilor; Direcţia Generală a Finanţelor Publice şi

Controlul Financiar de Stat; Garda Financiară; Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale;

Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci ; S.N. a Petrolului PETROM SA; Comisia Naţională

pentru Controlul Activităţilor Nucleare; Administratia Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunarii”; Regia

Naţională a Pădurilor; Oficiul de Cadastru Agricol ; Centrul Naţional al

Cinematografiei ;Autoritatea Rutieră Română; Autoritatea Feroviară Română; Societatea Naţională

a Căilor Ferate Române – SNCFR – SA; SC de transport cu Metrolul Bucureşti «Metrorex» SA ;

RA «Administraţia Naţională a Drumurilor din România» ; Agenţia Naţională pentru Locuinţe –

ANL; Direcţia Generală de Muncă şi Solidaritate Socială; Oficiul Muncii; Inspecţia Muncii;

Institutul Naţional de Cercetare – Dezvoltare în Informatică; Institutul Naţional de Studii şi

47

Cercetări pentru Comunicaţii; Compania Naţională „Poşta Română” SA; Societatea Naţională de

Radiocomunicaţii; SN de Telecomunicaţii ROMTELECOM );

2. - Autorităţile administrative autonome nu se subordonează Guvernului, ministerelor sau

altor organe centrale. Ele se grupează în două categorii:

a) Nominalizate în dispoziţiile constituţionale ( Consiliul Suprem de Apărare a Ţării; Serviciul

Român de Informaţii; Curtea de Conturi; Avocatul Poporului; Consiliul Legislativ; Curtea

Constituţională; Serviciile Publice de Radio şi Televiziune )

b) Nenominalizate prin Constituţie, care se înfiinţează prin lege organică ( Consiliul Naţional al

Cinematografiei, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Banca Naţională).

Prin natura lor juridică şi a activităţilor specifice pe care le realizează, sunt autorităţi

administrative şi se află în raporturi juridice cu puterea legislativă – Parlamentul – şi cu cea

executivă – Guvernul.

4.2 SERVICIILE PUBLICE DIN ADMINISTRAŢIA LOCALĂ

Potrivit reglementărilor legale autorităţile administraţiei publice locale sunt:

- Consiliul local – autoritate deliberativă autonomă (care adoptă hotărâri), care funcţionează în

comună, oraş sau municipiu şi are rolul de a soluţiona problemele de interes local, dispunând de

autonomie în ceea ce priveşte rezolvarea treburilor publice ale comunităţii;

- Primarul – autoritatea executivă autonomă la nivelul comunei, oraşului sau municipiului, care

are rolul de a acţiona în vederea satisfacerii cerinţelor şi nevoilor membrilor comunităţii de către

care a fost ales şi, în plus, acţionează ca reprezentant al statului în unitatea administrativteritorială

respectivă. Comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar, municipiile

reşedinţă de judeţ şi sectoarele municipiului Bucureşti au câte un primar şi un viceprimar, iar

municipiul Bucureşti are un primar şi doi viceprimari. Primarul participă în mod obligatoriu la

şedinţele consiliului local.

- Consiliul judeţean – autoritate a administraţiei publice judeţene, are rolul de a coordona

activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti şi este condus de un preşedinte;

- Comisia judeţeană consultativă - se organizează în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti şi

este formată din:

• prefect şi preşedintele consiliului judeţean;

• subprefect şi vicepreşedinţii consiliului judeţean;

• secretarul general al prefecturii şi secretarul general al judeţului;

48

• primarul municipiului reşedinţă de judeţ, respectiv primarul general, viceprimarii şi secretarul

general al municipiului Bucureşti;

• primarii oraşelor şi comunelor din judeţ, respectiv primarii sectoarelor municipiului Bucureşti;

• şefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate

la nivelul judeţului sau al municipiului Bucureşti;

• şefii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeţean, respectiv al

Consiliului General al Municipiului Bucureşti;

• conducătorii regiilor autonome de interes judeţean, ai sucursalelor regiilor autonome de interes

naţional şi ai societăţilor naţionale din judeţul respectiv sau din municipiul Bucureşti, precum şi

conducătorii altor structuri organizate în judeţ sau în municipiul Bucureşti.

Comisia judeţeană consultativă face legătura între administraţia locală numită (de către

puterea centrală) şi cea autonomă (aleasă de către colectivităţile locale). Comisia consultativă

dezbate şi îşi însuşeşte prin consens programul anual orientativ de dezvoltare economică şi socială

al judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza Programului de guvernare acceptat de

Parlament. Acest program se comunică serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale

celorlalte organe centrale, filialelor din judeţ ale regiilor autonome sau ale societăţilor naţionale,

regiilor autonome de interes local şi societăţilor comerciale şi serviciilor publice de interes local

interesate, precum şi autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene.

În cadrul reuniunilor comisiei consultative pot fi convenite şi alte acţiuni ce urmează să fie

întreprinse de prefect şi de serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale altor autorităţi ale

administraţiei publice centrale de specialitate organizate în judeţ, pe de o parte, şi de consiliul

judeţean şi serviciile publice de sub autoritatea acestuia, pe de altă parte, în scopul armonizării

măsurilor prevăzute în Programul de guvernare cu activităţile desfăşurate de autorităţile

administraţiei publice locale şi judeţene, în conformitate cu atribuţiile şi cu responsabilităţile ce le

revin.

- Pentru dezbaterea şi elaborarea unor soluţii operative, precum şi pentru informarea reciprocă cu

privire la principalele acţiuni ce urmează să se desfăşoare pe teritoriul judeţului se constituie în

fiecare judeţ un comitet operativ-consultativ, format din:

• prefect şi preşedintele consiliului judeţean,

• subprefect şi vicepreşedinţii consiliului judeţean,

• secretarul general al prefecturii,

• secretarul general al judeţului

• primarul municipiului reşedinţă de judeţ.

În municipiul Bucureşti comitetul operativ-consultativ este format din:

• prefect şi primarul general al Capitalei,

49

• subprefecţii şi viceprimarii municipiului Bucureşti,

• secretarul general al prefecturii şi secretarul general al municipiului Bucureşti,

• primarii sectoarelor municipiului Bucureşti.

În cadrul comitetului operativ-consultativ se poate stabili iniţierea, de comun acord, a unor

proiecte de hotărâre a Guvernului sau, potrivit competenţelor decizionale specifice fiecărei instituţii

şi autorităţi, emiterea de ordine ale prefectului, dispoziţii ale preşedintelui consiliului judeţean ori

iniţierea de hotărâri ale consiliului judeţean, care să concretizeze măsurile stabilite de comun acord.

4.2.1. Principii de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice locale

Principiile pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ – teritoriale

din România sunt:

1. Principiul autonomiei locale. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a

autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul

colectivităţilor locale pe care le reprezintã, treburile publice.Acest drept se exercită de către

consiliile locale şi primari, precum şi de către consiliile judeţene acestea fiind autorităţi ale

administraţiei publice locale. Precizăm că autonomia locală este administrativă şi financiară şi ea se

exercită pe baza şi în limitele prevăzute de către lege. Ea priveşte organizarea, funcţionarea,

competenţele, atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei,

oraşului sau judeţului. Autonomia locală este determinată de o serie de factori cum sunt: tradiţia

istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de pregătire civică sau politică, nivelul atins

de reglementările naţionale şi internaţionale.

2. Principiul descentralizării serviciilor publice. Este un principiu esenţial al autonomiei locale şi

constă în organizarea, funcţionarea, controlul şi desfiinţarea serviciilor publice de către autorităţile

administraţiei locale.Acest principiu prezintă două forme:

a) descentralizarea teritorială (presupune existenţa unor autorităţi locale alese care deţin

competenţă materială generală şi a unor interese comune ale locuitorilor dintr-o zonă geografică,

interese care determină probleme locale din diferite domenii de activitate);

b) descentralizarea tehnică ( presupune prestarea unor servicii publice din masa serviciilor

centralizate de către persoane morale de drept public numite stabilimente publice locale şi

corespunde unei repartizări echilibrate a funcţiilor între diferite ramuri industriale) .

3. Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Consiliile locale şi judeţene,

precum şi primarii şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal,

50

direct, secret şi liber exprimat. Viceprimarii, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean se

aleg prin vot indirect.

Pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul trebuie să respecte anumite condiţii de

eligibilitate:

• calitatea de alegator – cetăţenii români care au împlinit vârsta de 18 ani (inclusiv cei care

împlinesc această vârstă în ziua alegerilor);

• dreptul de a fi ales ;

• domiciliul în ţară, pe teritoriul unităţii administrativ – teritoriale pentru care candidează.

4. Principiul legalităţii. Potrivit acestui principiu toate subiectele de drept – persoane fizice,

juridice, autorităţi ale administraţiei publice locale – trebuie să se supună legalităţii şi să se

conformeze acesteia. Acest principiu are în vedere toate aspectele organizatorice şi funcţionale prin

care se înfăptuieşte administraţia publică în unităţile administrativ – teritoriale şi anume: alegerea,

constituirea, componenţa, organizarea, funcţionarea şi activităţile acestor autorităţi şi presupune ca

toate aceste elemente să fie în conformitate, în primul rând cu prevederile constituţionale, cu legile,

dar şi cu celelalte acte normative bazate pe lege.

5. Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.

Problemele care sunt discutate întotdeauna în şedinţă publică şi în legătură cu care primarul

poate propune consultarea cetăţenilor prin referendum sunt:

• bugetul local;

• administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului;

• participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare

transfrontalieră;

• organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului;

• asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane

juridice române sau străine.

4.2.2. Categorii de servicii publice locale

Pentru funcţionarea normală a oricărei comunităţi, sunt necesare o serie de activităţi

specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu apă, transportul de energie termică,

distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. Aceste activităţi care satisfac interese generale

trebuie asigurate de către autorităţile publice locale în virtutea faptului că ele răspund faţă de

cetăţenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele. Prin urmare, serviciul public este

51

mijlocul administraţiei prin care se prestează cetăţenilor servicii de interes general, în regim de

putere politică. Înfiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor deliberative,

respectiv al consiliilor locale, iar organizarea şi funcţionarea lor constituie atributul autorităţilor

executive, adică al prefecţilor şi primarilor.

În categoria serviciilor publice locale se includ:

- servicii publice cu caracter statal;

- serviciile comunitare (înfiinţate la nivel local, dar şi judeţean);

- servicii publice de gospodărie comunală;

- alte servicii publice locale (care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodărie comunală);

- servicii publice comerciale;

- serviciul public pentru activităţi culturale.

4.2.2.1. Serviciile publice cu caracter statal

Serviciile publice cu caracter statal sunt:

A.- serviciul de pază, asigurat de corpul gardienilor publici;

B.- serviciul public de protecţie civilă;

C.- serviciul de autorizare a construcţiilor.

A. Serviciul de pază asigurat de corpul gardienilor publici

Corpul gardienilor publici are ca sarcină creşterea eficienţei pazei bunurilor şi a activităţilor de

apărare a ordinii şi liniştii publice, a vieţii şi integrităţii persoanelor. Înfiinţarea, organizarea şi

controlul corpurilor de gardieni publici revine autorităţii administraţiei publice locale. Corpul

gardienilor publici îşi desfăşoară activitatea ca un serviciu public comercial, pe bază de contracte

încheiate cu administraţia locală, cu agenţii economici publici sau privaţi, cu instituţiile publice,

precum şi cu alte persoane fizice sau juridice.

Serviciul public de pază prin intermediul gardienilor realizează mai multe atribuţii:

- încheierea contractelor cu beneficiarii serviciilor de pază oferite de gardienii publici;

- încadrarea cu personalul necesar, instruirea lui şi echiparea corespunzătoare;

- participarea la apărarea ordinii şi liniştii publice;

- prevenirea şi combaterea infracţiunilor şi a altor fapte ilicite etc.

B. Serviciul public de protecţiie civilă

Serviciul public de protecţie civilă este parte componentă a apărării naţionale şi cuprinde

ansamblul măsurilor adoptate şi activităţilor desfăşurate în scopul asigurării protecţiei populaţiei,

52

bunurilor materiale, a valorilor culturale şi a factorilor de mediu în caz de război sau dezastre.

Principalele atribuţii ale acestui serviciu public constau în:

- prevenirea populaţiei asupra atacurilor inamice din aer sau asupra dezastrelor şi protejarea ei

împotriva efectelor acestora;

- asigurarea protecţiei bunurilor materiale şi a valorilor culturale;

- participarea cu forţe şi mijloace specifice la pregătirea economiei naţionale şi a teritoriului pentru

apărare.

C. Serviciul de autorizare a construcţiilor

Executarea construcţiilor, indiferent de destinaţia lor, se poate face numai pe baza actului

administrativ de autoritate emis în concordanţă cu normele legale referitoare la proiectarea,

amplasarea,

executarea şi funcţionarea construcţiilor.

Autorizaţia de construire este actul de autoritate al administraţiei publice locale prin care se

asigură respectarea normelor legale în domeniul construcţiilor. Această autorizaţie se eliberează de

către administraţia publică pe baza certificatului de urbanism, a titlului de proprietate şi a

proiectului prezentat şi dă dreptul persoanelor fizice sau juridice să execute construcţii în termenul

stipulat. Terenurile ce aparţin domeniului privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale

destinate executării construcţiilor pot fi concesionate prin licitaţie publică în condiţiile încadrării în

planurile de urbanism. Contravenţiile în domeniul construcţiilor se constată de către personalul de

control al prefecturilor şi primăriilor pentru faptele săvârşite în raza lor administrativ-teritorială. O

dată cu aplicarea sancţiunilor contravenţionale se dispune încetarea executării construcţiei sau

desfiinţarea ei.

4.2.2.2 Serviciile comunitare înfiinţate la nivel local şi judeţean

Potrivit reglementărilor înscrise, serviciile comunitare care pot fi constituite la nivel local şi

judeţean sunt:

- serviciile privind evidenţa populaţiei;

- serviciile privind evidenţa paşapoartelor;

- serviciile pentru situaţii de urgenţă ;

- serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură.

A. Serviciile comunitare privind evidenţa populaţiei

53

Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor sunt organizate la nivelul consiliilor

locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, precum şi la nivelul consiliilor judeţene, respectiv al

municipiului Bucureşti.

Serviciile publice comunitare asigură întocmirea, păstrarea, evidenţa şi eliberarea, în sistem

de ghişeu unic, a actelor de stare civilă, cărţilor de identitate, cărţilor de alegător, listelor

electorale permanente, permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare a

autovehiculelor, precum şi eliberarea paşapoartelor simple.

Coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigură în mod

unitar de Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor.

A 1. Serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor

Se înfiinţează, în subordinea consiliilor locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, prin

reorganizarea compartimentelor de stare civilă din aparatul propriu al consiliilor locale şi a

formaţiunilor locale de evidenţă a populaţiei din structura Ministerului de Interne. Servicii publice

comunitare locale se înfiinţează şi în sectoarele municipiului Bucureşti prin reorganizarea

compartimentelor de stare civilă din aparatul propriu al consiliilor locale ale sectoarelor

municipiului Bucureşti, precum şi a activităţii de evidenţă a populaţiei din structura Serviciului de

evidenţă informatizată a persoanei al municipiului Bucureşti din structura Ministerului de Interne.

Serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor au următoarele atribuţii

principale:

a) eliberează, în sistem de ghişeu unic, certificatele de stare civilă, cărţile de identitate, cărţile de

alegător, paşapoartele simple, permisele de conducere şi certificatele de înmatriculare a

autovehiculelor;

b) înregistrează actele şi faptele de stare civilă, precum şi menţiunile şi modificările intervenite în

statutul civil, în domiciliul şi reşedinţa persoanei, în condiţiile legii;

c) întocmesc şi păstrează registrele de stare civilă, în condiţiile legii;

d) întocmesc, completează, rectifică, anulează sau reconstituie actele de stare civilă, precum şi orice

menţiuni făcute pe actele de stare civilă şi pe actele de identitate, în condiţiile legii;

e) constituie, actualizează şi administrează Registrul local de evidenţă a persoanei, care conţine

datele de identificare şi de adresă ale cetăţenilor având domiciliul în raza de competenţă teritorială a

serviciului public comunitar local respectiv;

f) furnizează, în condiţiile legii, datele de identificare şi de adresă ale persoanei către autorităţile şi

instituţiile publice centrale, judeţene şi locale, agenţii economici şi către cetăţeni;

g) întocmesc listele electorale permanente;

h) constată contravenţiile şi aplică sancţiuni, în condiţiile legii;

54

i) primesc cererile şi documentele necesare în vederea eliberării paşapoartelor simple, permiselor de

conducere şi certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi le înaintează, după caz, serviciilor

publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, respectiv serviciilor abilitate cu

evidenţa şi producerea permiselor de conducere şi a certificatelor de înmatriculare;

j) primesc paşapoartele simple, permisele de conducere şi certificatele de înmatriculare a

autovehiculelor, întocmite de serviciile publice comunitare judeţene, respectiv al municipiului

Bucureşti, pe care le eliberează solicitanţilor;

k) ţin registrele de evidenţă pentru fiecare categorie de documente eliberate.

A 2. Serviciile comunitare judeţene de evidenţă a persoanelor

Se înfiinţează în subordinea consiliilor judeţene, prin reorganizarea serviciilor de stare civilă din

aparatul propriu al consiliilor judeţene, precum şi a birourilor de evidenţă a populaţiei şi regim

permise de conducere şi certificate de înmatriculare din cadrul serviciilor judeţene de evidenţă

informatizată a persoanei din structura Ministerului de Interne.

Serviciile publice comunitare judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti, îndeplinesc

următoarele atribuţii principale:

a) constituie, actualizează şi valorifică Registrul judeţean de evidenţă a persoanei şi Registrul

judeţean de evidenţă a permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor;

b) coordonează şi controlează metodologic activitatea serviciilor publice comunitare locale;

c) controlează modul de gestionare şi de întocmire a registrelor de stare civilă şi a listelor electorale

permanente de alegător;

d) asigură producerea şi emiterea certificatelor de stare civilă, a cărţilor de identitate, a permiselor

de conducere şi a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor, precum şi a cărţilor de alegător;

e) monitorizează şi controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul asigurării

protecţiei datelor referitoare la persoană;

f) gestionează resursele materiale şi de dotare necesare activităţii proprii;

g) ţin evidenţa şi păstrează registrele de stare civilă şi efectuează menţiuni pe acestea, conform

comunicărilor primite.

B. Serviciile comunitare privind evidenţa paşapoartelor

Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor din cadrul

prefecturilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti asigură întocmirea, păstrarea, evidenţa şi

eliberarea paşapoartelor simple.

55

Coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii se asigură de către Direcţia generală

pentru paşapoarte din cadrul Ministerului Administraţiei Publice, care are următoarele atribuţii

principale:

a) organizează, îndrumă şi controlează activitatea de întocmire, eliberare şi evidenţă a

paşapoartelor simple, în condiţiile legii, de către serviciile publice comunitare din subordinea

prefecturilor;

b) elaborează propuneri privind perfecţionarea prevederilor legale în domeniu, în vederea

armonizării acestora cu reglementările comunitare şi internaţionale;

c) constituie şi gestionează Registrul naţional de evidenţă a paşapoartelor simple;

d) gestionează Sistemul naţional informatic de evidenţă a paşapoartelor simple;

e) efectuează verificări în evidenţa paşapoartelor, la solicitarea autorităţilor publice abilitate.

Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor au următoarele

atribuţii principale:

a) soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a valabilităţii

acestora, în conformitate cu prevederile legii, ale tratatelor şi convenţiilor internaţionale la care

România este parte;

b) asigură eliberarea, în sistem de ghişeu unic, a paşapoartelor simple, în colaborare cu serviciile

publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor din subordinea consiliilor municipale,

orăşeneşti şi comunale, precum şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti;

c) administrează, gestionează şi valorifică registrele judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti,

de evidenţă a paşapoartelor;

d) asigură înscrierea de menţiuni în paşapoarte, în condiţiile legii;

e) organizează, la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti, gestionarea şi controlul eliberării

paşapoartelor.

Eliberarea paşapoartelor în sistem de ghişeu unic

Cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a valabilităţii acestora

se depun de către solicitanţi la serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor în a

căror rază îşi au domiciliul. Serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor preiau

cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a valabilităţii acestora şi le transmit

în mod operativ spre soluţionare serviciilor publice comunitare de la nivelul judeţelor, respectiv al

municipiului Bucureşti. Serviciile publice comunitare analizează cererile şi emit paşapoartele

simple solicitate de cetăţeni sau, după caz, înscriu menţiunile necesare în acestea şi le transmit

operativ serviciilor publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor, care le eliberează

solicitanţilor.

56

C. Serviciile comunitare pentru situaţii de urgenţă

Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă se organizează în subordinea

consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi

au au ca scopuri principale: apărarea vieţii, bunurilor şi mediului împotriva incendiilor şi

dezastrelor, precum şi realizarea măsurilor de protecţie civilă.

Aceste servicii publice comunitare fac parte din forţele de protecţie ale sistemului de securitate

naţională şi sunt profesioniste şi voluntare.

C1. Serviciile publice comunitare profesioniste se înfiinţează în subordinea consiliilor

judeţene prin preluarea de la Ministerul de Interne a structurilor unificate ale inspectoratelor de

protecţie civilă, a grupurilor şi brigăzilor de pompieri militari şi funcţionează ca instituţii publice cu

personalitate juridică.

C2. Serviciile publice comunitare voluntare se organizează în subordinea consiliilor locale

prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili şi a formaţiunilor de protecţie civilă din

subordinea acestora. Activitatea serviciului public comunitar pentru situaţii de urgenţă este

coordonată de către preşedintele consiliului judeţean şi de către primarul general al municipiului

Bucureşti, respectiv de către primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai sectoarelor capitalei.

Pentru buna funcţionare a acestor servicii a fost înfiinţat Inspectoratul General pentru

Situaţii de Urgenţă care este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale,

demilitarizat, cu personalitate juridică în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor.

Inspectoratul asigură, la nivel naţional, punerea în aplicare, într-o concepţie unitară, a legislaţiei în

vigoare în domeniile date în competenţă prin lege, precum şi coordonarea şi controlul metodologic

al serviciilor publice comunitare.

Personalul serviciilor publice comunitare profesioniste, al Inspectoratului, al unităţilor şi

instituţiilor subordonate acestuia se compune din:

a) ofiţeri, maiştri şi subofiţeri de protecţie civilă, pompieri şi specialişti;

b) funcţionari publici calificaţi în specialităţile necesare îndeplinirii atribuţiilor specifice;

c) personal contractual operativ de execuţie, atestat în meseriile de protecţie civilă, pompieri şi alte

specialităţi;

d) personal contractual auxiliar.

D. Serviciile comunitare pentru cadastru şi agriculturã

La nivelul unităţilor administrativ-teritoriale - comune, oraşe şi municipii – s-au înfiinţat

servicii comunitare pentru cadastru şi agricultură. Aceste servicii, se constituie, după caz, în

compartimente distincte, organizate în cadrul aparatului propriu al consiliilor locale sau ca servicii

57

publice cu personalitate juridică, în subordinea consiliilor locale, finanţate din venituri

extrabugetare şi din subvenţii acordate de la bugetul local. Îndrumarea tehnico-metodologică a

serviciilor comunitare pentru cadastru şi agricultură se asigură de către oficiile judeţene de cadastru,

geodezie şi cartografie şi de către direcţiile generale judeţene pentru agricultură şi industrie

alimentară.

Serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură au următoarele atribuţii principale:

a) participă la acţiunea de delimitare a teritoriului administrativ al comunei, oraşului sau

municipiului şi asigură conservarea punctelor de hotar materializate prin borne;

b) efectuează măsurători topografice pentru punerea în posesie pe amplasamentele stabilite de

comisiile locale de aplicare a legii fondului funciar;

c) întocmesc fişele de punere în posesie;

d) constituie şi actualizează evidenţa proprietăţilor imobiliare şi a modificărilor acestora;

e) constituie şi actualizează evidenţa terenurilor care fac parte din domeniul public sau privat;

f) delimitează exploataţiile agricole din teritoriul administrativ al localităţilor;

g) fac propuneri şi avizează proiectele de organizare şi funcţionare a exploataţiilor agricole şi aplică

în teren elementele necesare pentru funcţionarea acestora - proiectarea şi amenajarea reţelei de

drumuri şi de alimentare cu apă, de irigaţii;

h) urmăresc modul în care deţinătorii de terenuri asigură cultivarea acestora;

i) furnizează date pentru completarea şi ţinerea la zi a registrului agricol;

j) acordă consultanţă agricolă, urmăresc aplicarea tehnologiilor adecvate şi iau măsuri de protecţie

fitosanitară;

k) acordă consultanţă în domeniul zootehniei şi asigură operaţiunile de însămânţare artificială;

l) iau măsuri pentru prevenirea îmbolnăvirii animalelor şi asigură efectuarea tratamentelor în cazul

îmbolnăvirilor;

m) întocmesc documentaţiile necesare pentru acordarea de sprijin producătorilor agricoli, în

condiţiile prevăzute de lege, şi urmăresc realizarea acestor acţiuni.

4.2.2.3 Servicii publice de gospodărie comunală

Sectorul serviciilor publice de gospodărie comunală a suferit transformări majore în ultimii

10 ani din punct de vedere organizatoric, tehnic şi administrativ, dar nu se poate afirma că aceste

transformări s-au produs în urma unor acţiuni planificate sau pe baza unei strategii sectoriale

adoptate la un anumit moment de către Guvern sau de către o altă autoritate, aceste transformări

având cu precădere un caracter aleator şi conjunctural.

58

Serviciile publice de gospodărie comunală reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de

utilitate şi de interes local, desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale, având drept

scop furnizarea de servicii de utilitate publică, prin care se asigură: alimentarea cu apă,

canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale, salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie

termică produsă centralizat, alimentarea cu gaze naturale, alimentarea cu energie electrică,

transportul public local, întreţinerea drumurilor şi a spaţiilor verzi.

Serviciile publice de gospodărie comunală se realizează prin intermediul unui ansamblu de

construcţii, instalaţii tehnologice, echipamente funcţionale şi dotări specifice, denumite sisteme

publice de gospodărie comunală; aceste sisteme fac parte integrantă din infrastructura edilitară a

localităţilor. Serviciile publice de gospodărie comunală se organizează şi se administrează cu

respectarea următoarelor principii:

a) principiul dezvoltării durabile;

b) principiul autonomiei locale;

c) principiul descentralizării serviciilor publice;

d) principiul responsabilităţii şi legalităţii;

e) principiul participării şi consultării cetăţenilor;

f) principiul asocierii intercomunale şi parteneriatului;

g) principiul corelării cerinţelor cu resursele;

h) principiul protecţiei şi conservării mediului natural şi construit;

i) principiul administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică a unităţilor

administrativteritoriale;

j) principiul asigurării mediului concurenţial;

k) principiul liberului acces la informaţii privind aceste servicii publice.

Serviciile publice de gospodărie comunală trebuie să îndeplinească următoarele condiţii

esenţiale:

a) continuitate din punct de vedere cantitativ şi calitativ, în condiţii contractuale;

b) adaptabilitate la cerinţele consumatorilor;

c) accesibilitate egală la serviciul public;

d) asigurarea sănătăţii publice şi a calităţii vieţii.

Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea şi controlul funcţionării

serviciilor publice de gospodărie comunală sunt atribute ale autorităţilor administraţiei publice

locale.

Organizarea, exploatarea şi funcţionarea serviciilor publice de gospodărie comunală trebuie să

asigure:

59

a) satisfacerea cerinţelor cantitative şi calitative ale utilizatorilor, corespunzător prevederilor

contractuale;

b) funcţionarea optimă, în condiţii de siguranţă, rentabilitate şi eficienţă economică, a construcţiilor,

echipamentelor, instalaţiilor şi dotărilor, corespunzător parametrilor tehnologici proiectaţi şi în

conformitate cu caietele de sarcini, cu instrucţiunile de exploatare şi cu regulamentele de organizare

şi funcţionare;

c) protejarea domeniului public şi a mediului prin respectarea reglementărilor legale;

d) dinformarea şi consultarea cetăţenilor în vederea protejării sănătăţii populaţiei care beneficiază

de serviciile respective.

Gestiunea serviciilor publice de gospodărie comunală se poate organiza în următoarele

modalităţi:

a) gestiune directă - autorităţile administraţiei publice locale îşi asumă nemijlocit toate sarcinile şi

responsabilităţile privind organizarea, conducerea, administrarea şi gestionarea serviciilor publice

de gospodărie comunală.

b) gestiune indirectă sau gestiune delegată - autorităţile administraţiei publice locale pot apela,

pentru realizarea serviciilor, la unul sau mai mulţi operatori de servicii publice, cărora le

încredinţează - în baza unui contract de delegare a gestiunii - gestiunea propriuzisă a serviciilor,

precum şi administrarea şi exploatarea sistemelor publice tehnico-edilitare necesare în vederea

realizării acestora.

Delegarea gestiunii serviciilor publice de gospodărie comunală către operatori atestaţi se

va face în condiţii de transparenţă, prin licitaţie publică organizată conform legii. În conformitate cu

competenţele şi atribuţiile ce le revin potrivit legii, autorităţile administraţiei publice locale

păstrează prerogativele privind adoptarea politicilor şi strategiilor de dezvoltare a serviciilor,

respectiv a programelor de dezvoltare a sistemelor publice de gospodărie comunală, precum şi

dreptul de a urmări, de a controla şi de a supraveghea:

a) modul de respectare şi de îndeplinire a obligaţiilor contractuale asumate de operatorii

furnizori/prestatori de servicii publice;

b) calitatea serviciilor furnizate/prestate;

c) parametrii serviciilor furnizate/prestate;

d) modul de administrare, exploatare, conservare şi menţinere în funcţiune, dezvoltare şi/sau

modernizare a sistemelor publice din infrastructura edilitar-urbană încredinţată prin contractul de

concesionare;

e) modul de formare şi de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice.

Alegerea formei de gestiune a serviciilor publice de gospodărie comunală se face prin

hotărâre a autorităţilor administraţiei publice locale, în funcţie de:

60

• natura serviciului,

• interesele actuale şi de perspectivă ale unităţilor administrativ-teritoriale

• mărimea şi complexitatea sistemelor publice de gospodărie comunală.

Serviciile publice de gospodărie comunală sunt realizate de către operatori

furnizori/prestatori de servicii publice locale de gospodărie comunală specializaţi, care pot fi:

a) Compartimente de specialitate din aparatul propriu al consiliilor locale. Serviciile publice de

gospodărie comunală aflate sub autoritatea administraţiei publice locale se organizează în funcţie

de:

• importanţa economico-socială a localităţilor,

• mărimea şi de gradul de dezvoltare a acestora

• dotările şi echipările edilitare existente.

b) Agenţi economici atestaţi de către autorităţile naţionale de reglementare sau de către autoritatea

administraţiei publice locale.

Societăţile comerciale de gospodărie comunală înfiinţate de către autorităţile administraţiei

publice locale, în funcţie de limitele teritoriale în care acţionează, pot fi:

1. Societăţi comerciale de gospodărie comunală de interes local - se află sub coordonarea

consiliilor locale şi se organizează pentru unul sau mai multe servicii de utilitate publică, în funcţie

de mărimea localităţilor, de gradul de echipare tehnico-edilitară a acestora şi de alţi factori specifici

locali.

2. Societăţi comerciale de gospodărie comunală de interes judeţean - se organizează, de regulă, sub

autoritatea consiliilor judeţene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. El îşi

desfăşoară activitatea în unul din următoarele domenii:

a) construirea, întreţinerea, modernizarea şi exploatarea drumurilor şi podurilor de interes judeţean;

b) alimentarea cu apă, respectiv canalizarea şi epurarea apelor uzate în sistem regional;

c) producerea şi distribuţia energiei termice în sistem regional;

d) colectarea, transportul, valorificarea, depozitarea şi neutralizarea deşeurilor menajere în sistem

regional;

e) alimentarea cu gaze naturale în sistem regional;

f) producerea, transportul şi alimentarea cu energie electrică în sistem regional;

g) transportul de persoane, inclusiv transportul de elevi între localităţile judeţului.

Finanţarea şi realizarea investiţiilor aferente sistemelor publice de gospodărie comunală se

fac în temeiul următoarelor principii:

a) promovarea rentabilităţii şi eficienţei economice şi manageriale prin păstrarea unei părţi a

veniturilor realizate din aceste activităţi la nivelul comunităţilor locale;

61

b) întărirea autonomiei fiscale locale pentru crearea mijloacelor financiare necesare în vederea

funcţionării utilităţilor publice;

c) promovarea creării pieţelor locale de capital;

d) întărirea autonomiei locale privind contractarea şi garantarea unor împrumuturi necesare pentru

finanţarea utilităţilor publice, în condiţiile legii.

Autoritatea Naţională de Reglementare este o instituţie publică cu personalitate juridică

care funcţionează în condiţii de monopol natural, activitatea sa fiind coordonată de către Ministerul

Administraţiei şi Internelor şi este finanţată din fondurile extrabugetare obţinute din acordarea

licenţelor de atestare/autorizare. Autoritatea Naţională de Reglementare are următoarele atribuţii

principale:

a) atestarea/autorizarea operatorilor de servicii publice de gospodărie comunală;

b) culegerea de informaţii privind activitatea operatorilor de servicii publice de gospodărie

comunală şi publicarea acestora;

c) controlul documentelor şi evidenţelor operatorilor de servicii publice de gospodărie comunală;

d) stabilirea mecanismului de ajustare a tarifelor în condiţiile respectării contractelor de delegare a

gestiunii;

e) soluţionarea conflictelor dintre operatorul şi consumatorul de servicii publice de gospodărie

comunală;

f) solicitarea de la operatorii de servicii a programelor de îmbunătăţire a activităţii, în cazul în care

prestaţiile acestora nu corespund parametrilor stabiliţi în licenţa de operare, respectiv în contractul

de delegare a gestiunii;

g) retragerea licenţelor de operare, în cazul în care operatorul de servicii publice de gospodărie

comunală refuză să ia măsuri în vederea îmbunătăţirii activităţii.

Finanţarea serviciilor publice de gospodărie comunală din România

Finanţarea activităţii curente a serviciilor publice de gospodărie comunală se face prin:

- susţinere prin alocaţii acordate integral din bugetele locale pentru acoperirea 100% a

cheltuielilor (cazul întreţinerii drumurilor şi spaţiilor verzi);

- susţinere parţială prin preţuri şi tarife subvenţionate (cazul energiei termice şi a transportului

public);

- susţinere totală prin preţuri şi tarife plătite de consumatori (cazul serviciilor de apă şi canalizare,

colectare, transport şi depozitare de deşeuri menajere).

Subvenţiile reprezintă un aspect foarte important în mecanismul finanţării serviciilor publice

şi a utilităţilor comunale. Există două servicii publice importante subvenţionate: distribuţia energiei

termice şi transportul local de călători.

62

- În cazul distribuţiei energiei termice există două tipuri de subvenţii:

a) subvenţia către producător, calculată ca diferenţă între preţul local şi preţul naţional de referinţă

(adică cel plătit de către populaţie). Această subvenţie este suportată din bugetul local, fie din surse

proprii, fie din sume de echilibrare primite de la bugetul central cu această destinaţie.

b) ajutoarele băneşti acordate familiilor cu venituri reduse pe perioada lunilor noiembriemartie

pentru încălzire. Aceste ajutoare sunt, de fapt, o subvenţie pentru categoriile cele mai afectate de

creşterea preţurilor. Ea se acordă în funcţie de veniturile nete ale unei familii şi chiar dacă

fundamentarea ei practica lasă de dorit, acest sistem este mai eficient decât subvenţia către

producător. Acordarea acestui tip de subvenţie contribuie la diminuarea blocajului financiar.

- Subvenţia pentru transportul local de călători este suportată din bugetul local. Modul de

calcul al subvenţiei ţine cont de diferenţa dintre numărul estimat de călători şi cel efectiv şi de

diferenţa dintre tariful stabilit în condiţii comerciale şi tariful impus. Volumul subvenţiei variază în

funcţie de dimensiunea localitpţii, a numărului de calatori şi de existenţa unor servicii de transport

concurente: taxi sau maxi-taxi. Acest lucru se datorează faptului că într-o localitate sunt trasee

rentabile şi mai puţin rentabile, care trebuie, însă, acoperite fiind vorba de un serviciu public.

Activităţile de taxi şi maxi-taxi se concentrează pe traseele cele mai rentabile, diminuând într-o

proporţie de loc neglijabilă numărul de călători ai societăţii locale de transport.

În continuare sunt prezentate succint serviciile publice de gospodărie comunală:

A. Serviciul public de alimentare cu apă şi canalizare

Serviciile publice de alimentare cu apă au următoarele sarcini:

- utilizarea cu prioritate a resurselor locale de apă;

- executarea activităţilor de captare, tratare, pompare, transport, stocare şi distribuţie;

- preluarea apei din subteran, din râuri şi lacuri pentru a renunţa la aducţiuni de mare distanţă;

- supravegherea zonelor de captare, a instalaţiilor de tratare, a apeductelor şi a celorlalte instalaţii cu

scopul de a proteja calitatea apei;

- dezvoltarea reţelei de alimentare cu apă conform dezvoltării urbane.

Normele specifice de distribuţie a apei potabile de către serviciul public se stabilesc prin

hotărârea consiliului local prin „Regulament” şi „Caiet de sarcini”, acte care fixează drepturile şi

obligaţiile prestatorului de servicii şi ale utilizatorului.

Prestatorul de servicii este agentul economic care administrează şi exploatează sistemul de

alimentare cu apă potabilă, iar utilizatorul este orice persoană fizică sau juridică beneficiară a

serviciului de alimentare cu apă în baza unui contract.

63

Sistemul de canalizare asigură colectarea şi evacuarea apelor uzate menajere conform

normelor de calitate. Prestatorul care asigură acest serviciu este de regulă acelaşi cu furnizorul apei

potabile deoarece este specializat în acest domeniu.

B. Serviciul public de salubrizare

Salubrizarea localităţilor este un serviciu public local de gospodărie comunală, organizat,

coordonat, reglementat, condus, monitorizat şi controlat de autorităţile administraţiei publice locale.

Serviciul public de salubrizare este organizat şi funcţionează pe baza următoarelor principii:

a) protecţia sănătăţii publice;

b) autonomia locală şi descentralizarea;

c) responsabilitatea faţă de cetăţeni;

d) conservarea şi protecţia mediului înconjurător;

e) calitatea şi continuitatea serviciului;

f) tarife echitabile şi accesibile tuturor consumatorilor;

g) nediscriminarea şi egalitatea tuturor consumatorilor;

h) transparenţa, consultarea şi antrenarea în decizii a cetăţenilor;

i) administrarea corectă şi eficientă a bunurilor din proprietatea publică şi a banilor publici;

j) securitatea serviciului;

k) dezvoltarea durabilă.

Serviciul public de salubrizare cuprinde următoarele activităţi:

a) precolectarea, colectarea, transportul şi depozitarea reziduurilor solide, cu excepţia deşeurilor

toxice, periculoase şi a celor cu regim special;

b) înfiinţarea şi administrarea depozitelor ecologice de reziduuri;

c) măturatul, spălatul căilor publice, întreţinerea spaţiilor verzi şi a parcurilor;

d) curăţarea şi transportul zăpezii de pe căile publice şi menţinerea în funcţiune a acestora pe timp

de polei sau de îngheţ;

e) preselectarea şi organizarea reciclării deşeurilor;

f) dezinsecţia, dezinfecţia şi deratizarea.

Pentru asigurarea dezvoltării durabile în domeniul salubrităţii, consiliile locale stabilesc

strategia de dezvoltare şi funcţionare pe termen mediu şi lung a serviciilor de salubrizare, ţinându-se

seama de planurile de urbanism şi de programele de dezvoltare economico-socială a unităţii

administrativ- teritoriale. Prin modul de organizare şi desfăşurare a activităţii serviciilor publice de

salubrizare autorităţile publice locale sunt obligate să asigure realizarea următoarelor obiective:

a) îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor prin promovarea calităţii şi eficienţei acestor

servicii;

64

b) creşterea calităţii vieţii cetăţenilor prin susţinerea dezvoltării economice a localităţilor, în

principal prin stimularea mecanismelor economiei de piaţă şi prin realizarea unei infrastructuri

edilitare moderne, ca bază a dezvoltării economice şi în scopul atragerii investiţiilor profitabile

pentru comunităţile locale;

c) dezvoltarea durabilă a serviciilor;

d) protecţia mediului înconjurător.

În vederea îmbunătăţirii serviciului public de salubrizare administraţia publică locală

trebuie să aplice anumite măsuri, cum ar fi:

- elaborarea caietelor de sarcini prin care se fixează drepturile şi obligaţiile prestatorilor;

- asigurarea prin contract a tuturor activităţilor de colectare, transport, depozitare şi neutralizare a

gunoiului menajer;

- instituirea şi aplicarea unui sistem sancţionar pentru persoanele fizice sau juridice care nu respectă

normele de salubritate;

- informarea cetăţenilor cu privire la funcţionarea serviciului public de salubritate;

- realizarea gropilor de gunoi ecologice etc.

Deşeurile pot constitui un factor de poluare a apei, solului, aerului şi un potenţial pericol

în afectarea stării de sănătate a populaţiei. În ultimii ani se constată o creştere a cantităţii de

deşeuri menajere, industriale, stradale, care trebuie colectate, transportate şi tratate. În acest scop

sunt organizate servicii de recuperare, transport şi tratare a deşeurilor menajere, industriale şi

stradale. Deşeurile industriale sunt acele care rezultă în urma proceselor tehnologice şi sunt

întâlnite cu precădere pe platformele şi zonele industriale ale oraşelor. Deşeurile stradale rezultă în

urma activităţii economico-sociale din localităţi şi în special din pieţe, oboare, magazine, ateliere

etc. Deşeurile menajere sunt acelea care rezultă din gospodăriile populaţiei. Colectarea, transportul

şi tratarea deşeurilor sunt cunoscute sub denumirea de gestiunea deşeurilor.

Gestiunea deşeurilor în ţara noastră se realizează de servicii publice ale Consiliilor locale, de

agenţi economici cu capital de stat şi privat sau societăţi comerciale mixte cu aport de capital străin.

În ceea ce priveşte gestiunea deşeurilor, Consiliile locale trebuie să stabilească o politică pe termen

mediu şi lung prin care să realizeze:

- retehnologizarea sistemelor de precolectare, colectare şi transport a deşeurilor;

- alegerea unor tehnologii de tratare a deşeurilor care să elimine deficienţele actuale;

- stabilirea unor regulamente şi norme obligatorii pentru: prestatorii de servicii în domeniu,

populaţie şi alţi beneficiari care să asigure gestionarea eficientă a deşeurilor;

- conceperea unor strategii de educare a populaţiei în abordarea gestiunii deşeurilor;

- identificarea mijloacelor financiare necesare restructurării gestionării deşeurilor etc.

65

În prezent, lipsa exigenţelor ecologice în organizarea depozitelor, precum şi slaba dotare cu

utilaje şi echipamente de transport, recuperare, reciclare şi valorificare specifice acestor servicii,

face ca nivelul serviciului de salubrizare în majoritatea localităţilor ţării să fie necorespunzătoare.

C. Serviciile publice privind energia electrică şi termică

Asigurarea cu energie electrică şi termică sunt servicii publice de gospodărie comunală pe

care trebuie să le organizeze administraţia locală, autorităţile publice alese fiind responsabile în faţa

cetăţenilor de modul în care gestionează energia, sub orice formă. Activităţile de producere,

transport, distribuţie, furnizare şi de utilizare a energiei electrice şi termice, precum şi cele de

construire a instalaţiilor energetice specifice acestui domeniu sunt permise în vederea realizării

următoarelor obiective de bază:

a) asigurarea competiţiei în producerea şi furnizarea energiei electrice şi termice, precum şi a

accesului producătorilor şi consumatorilor la reţelele de transport şi de distribuţie;

b) creşterea eficienţei energetice pe tot lanţul, de la producere, transformare, transport, distribuţie şi

până la utilizarea energiei electrice şi termice;

c) transparenţa tarifelor şi a taxelor la energia electrică şi termică;

d) constituirea stocurilor de siguranţă la combustibili;

e) respectarea regimului de conducere prin operatori de sistem (dispeceri), inclusiv pentru realizarea

accesului terţilor la reţeaua electrică;

f) promovarea utilizării surselor noi şi regenerabile de energie;

g) diversificarea bazei de resurse energetice primare, modificarea structurii producţiei şi a

consumului de energie în funcţie de aceasta;

h) stimularea participării sectorului privat, a investitorilor autohtoni şi străini la producerea,

transportul, distribuţia, comercializarea şi utilizarea energiei electrice şi termice;

i) realizarea obiectivelor locale şi globale privind protecţia mediului înconjurător, intensificarea

eforturilor de reducere a bioxidului de carbon, oxizilor de azot, oxizilor de sulf sau/şi a emisiilor de

particule.

Producerea, transportul şi distribuţia

a. Producerea de energie electrică şi termicã se realizează de către societăţi comerciale, de

alte persoane juridice române, de producători independenţi sau autoproducători cu capital autohton

ori străin. Producătorii se pot asocia sau pot coopera în mod liber, inclusiv cu orice alte persoane

fizice ori juridice, cu respectarea dispoziţiilor legale privind concurenţa şi au următoarele obligaţii

principale:

a) să asigure livrările de energie electrică şi termică, cu respectarea autorizaţiilor;

66

b) să alimenteze, în limita capacităţii instalaţiilor, orice persoană fizică sau juridică solicitantă care

îndeplineşte condiţiile pentru a fi distribuitor sau consumator;

c) să intervină operativ la obiectivele pe care le deţin, în cazul apariţiei unui potenţial pericol de

producere a unor avarii, explozii şi altele asemenea, putând ocupa, în mod temporar, zona de acces

şi de lucru pentru personal şi cea tehnică de lucru, anunţând despre aceasta organele administrative

şi instituţiile abilitate, precum şi pe deţinătorii terenurilor în cauză;

d) să reabiliteze treptat şi să retehnologizeze instalaţiile de producere existente, în vederea creşterii

eficienţei şi încadrării în normele naţionale privind emisiile poluante, a participării centralelor

electrice la reglajul de putere/frecvenţă în sistemul electroenergetic naţional, a asigurării calităţii

energiei electrice şi termice.

Producătorii de energie au, în principal, următoarele drepturi:

a) să aibă acces la reţelele electrice şi termice de transport şi distribuţie;

b) să obţină culoar de trecere pentru liniile electrice de legătură a capacităţii sale de producţie cu

sistemul naţional de transport şi pentru conductele de transport al energiei termice între capacitatea

de producţie şi distribuitori sau consumatori;

c) să înfiinţeze şi să menţină un sistem propriu de telecomunicaţii pentru legătura cu capacităţile

sale de producţie, cu consumatorii sau cu dispeceratele.

b. Transportul energiei electrice şi termice reprezintă activitatea prin care acestea ajung de la o

instalaţie de producere la distribuitorii sau consumatorii finali de energie. Transportatorii de energie

au obligaţia de a elabora, pentru zona lor de acţionare, un plan de perspectivă privind transportul, în

concordanţă cu stadiul actual şi cu evoluţia viitoare a consumului de energie, cuprinzând

modalităţile de finanţare şi de realizare a acestor planuri, cu luarea în considerare şi a planurilor de

amenajare şi de sistematizare a teritoriului străbătut de instalaţiile lor de transport. Planurile

transportatorilor sunt supuse spre avizare autorităţii competente - Autoritatea Naţională de

Reglementare în Domeniul Energiei - şi spre aprobare ministerului de resort.

c. Distribuþia energiei electrice şi termice cuprinde totalitatea activităţilor referitoare la

instalaţiile prin care se preia energia de la un producător sau transportator şi se livrează clienţilor.

Distribuţia energiei se face conform planurilor de urbanism, respectându-se dreptul de proprietate,

protecţia mediului, sănătatea şi viaţa persoanelor şi economisirea energiei conform normelor tehnice

şi de siguranţă cuprinse în prescripţiile tehnice în vigoare. Distribuitorii de energie sunt agenţi

economici autorizaţi în acest scop pentru o zonă determinată şi în principal, următoarele obligaţii:

a) să racordeze la reţelele lor orice solicitant din zonă, persoană fizică sau juridică;

67

b) să respecte în proiectare, execuţie şi în exploatare normativele şi prescripţiile tehnice, asigurând

protejarea populaţiei şi a mediului înconjurător, protecţia pentru funcţionarea normală a liniilor de

telecomunicaţii şi a staţiilor de emisie-recepţie radio şi televiziune;

c) să asigure urmărirea permanentă şi sistematică a comportării construcţiilor şi a echipamentelor

energetice;

d) să facă operativ reviziile şi reparaţiile necesare.

În scopul îndeplinirii acestor obligaţii, distribuitorii de energie pot:

a) să folosească, cu acordul consiliilor locale sau judeţene, după caz, terenurile domeniului public

pentru lucrările de exploatare şi întreţinere;

b) să întrerupă funcţionarea instalaţiilor pentru timpul strict necesar executării lucrărilor de

întreţinere şi reparaţii, cu anunţarea prealabilă a dispecerului şi, după caz, a consumatorilor.

Autorităţile judeţene şi locale şi competenţe lor

Consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti coordonează activitatea de

furnizare a energiei şi a combustibililor pe întreg teritoriul judeţului, respectiv al municipiului

Bucureşti, în vederea realizării acesteia.

Consiliile locale au următoarele atribuţii în domeniul energetic:

a) planifică, organizează şi finanţează, împreună cu celelalte organisme abilitate, furnizarea energiei

termice, electrice şi a combustibililor pe teritoriul localităţilor, în condiţii de continuitate şi de

siguranţă a alimentării şi ţinând seama de necesităţile de consum; în acest scop, pot prelua în

gestiune centralele termice şi centralele electrice de termoficare din zonă, care au, în principal, ca

destinaţie producerea căldurii, reţelele de transport şi de distribuţie locală a energiei termice sau le

pot concesiona, cu respectarea reglementărilor emise de Autoritatea Naţională de Reglementare în

Domeniul Energiei;

b) planifică, organizează şi finanţează iluminatul public;

c) avizează realizarea noilor capacităţi de investiţii de interes local în domeniul energetic;

d) iniţiază programul de utilizare eficientă a energiei şi de promovare a surselor regenerabile de

energie;

e) iniţiază acţiuni de cooperare cu alte consilii locale pentru soluţionarea unor probleme energetice

de interes comun.

Dezvoltarea şi realizarea instalaţiilor de transport şi distribuţie a energiei termice se fac sub

directa îndrumare şi control ale autorităţilor administraţiei locale care răspund de asigurarea

alimentării cu energie termică a zonelor respective.

Pentru îmbunătăţirea alimentării cu energie termică a localităţilor consiliul local poate iniţia

proiecte proprii de modernizare şi extindere a instalaţiilor termice existente în cadrul localităţii sau

68

de construire a unor instalaţii noi, cu respectarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă.

Agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea în domeniul energetic au obligaţia să pună la

dispoziţie consiliilor locale şi judeţene, în mod gratuit, toate datele, informaţiile şi documentele

necesare acestora, în vederea elaborării şi fundamentării planurilor şi programelor energetice şi a

îndeplinirii atribuţiilor legale.

D. Serviciul public de distribuţie a energiei termice

Serviciul public asigurat de administraţia locală în vederea furnizării şi utilizării energiei

termice de către consumatorii casnici este cunoscut sub numele de termoficare. Pentru a-şi realiza

strategia în domeniul serviciului public de termoficare, administraţia locală are ca obiective:

- asigurarea capacităţilor de producere / preluare a energiei termice de la furnizor;

- menţinerea siguranţei de funcţionare a sistemului de termoficare;

- asigurarea distribuţiei optime de căldură şi apă caldă menajeră la consumatori;

- creşterea calităţii prestaţiei paralel cu reducerea costului.

Încălzirea locuinţelor şi a instituţiilor publice se face în două moduri: local (prin utilizarea

combustibililor lichizi sau solizi în sobe sau cazane de mici dimensiuni în imobilele cu mai mulţi

locatari) ; centralizat ( prin alimentarea blocurilor de locuinţe sau birouri de la reţeaua centralelor

electrice de termoficare) .

Referitor la direcţiile de dezvoltare a serviciului public de termoficare semnificative sunt

următoarele aspecte:

- realizarea de noi surse pentru sistem;

- perfecţionarea funcţionării punctelor termice;

- reducerea pierderilor de căldură pe reţeaua de transport;

- creşterea siguranţei în funcţionare a sistemului de termoficare;

- modernizarea instalaţiilor interioare la consumatori.

E. Serviciul public de transport cãlãtori

În România, transportul urban de călători se efectuează de către administraţia publică

locală, prin regii proprii şi societăţi comerciale cu capital privat precum şi prin persoane fizice

autorizate. Serviciul de transport public local de persoane are la bază următoarele principii:

a) respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale călătorilor;

b) asigurarea deplasării în condiţii de siguranţă şi de confort;

c) protecţia mediului;

d) tratament egal şi nediscriminatoriu pentru toţi utilizatorii;

e) servicii de calitate în condiţiile unor tarife accesibile;

69

f) administrarea eficientă a bunurilor şi a fondurilor băneşti;

g) dezvoltarea durabilă.

Face parte din categoria transportului public local de călători transportul de persoane care

îndeplineşte, cumulativ, următoarele condiţii:

a) este efectuat pe teritoriul unei localităţi urbane sau rurale, precum şi între localitatea respectivă şi

localităţile limitrofe;

b) se execută pe rute şi cu frecvenţe prestabilite, iar călătorii sunt îmbarcaţi sau debarcaţi în puncte

de oprire fixe;

c) se percepe un tarif de transport, încasat de operatorul de transport.

Mijloacele de transport în comun cuprind vehiculele destinate în mod special transportului

public urban şi suburban de persoane. Acestea pot fi:

a) autobuze urbane, autovehicule destinate şi echipate pentru transportul de persoane şi al bagajelor

acestora;

b) tramvaie;

c) troleibuze;

d) minibuze sau microbuze.

Serviciile de transport public local de călători se organizează pentru a satisface cu prioritate

nevoile populaţiei, precum şi ale instituţiilor publice şi ale agenţilor economici. Sunt abilitate să

organizeze, să reglementeze, să conducă, să monitorizeze şi să controleze servicii de transport

public local de călători consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, precum şi consiliile

judeţene. Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a întreprinde măsurile necesare

pentru extinderea, dezvoltarea şi modernizarea transportului public urban şi suburban de persoane.

Autorităţile administraţiei publice locale, prin serviciile de specialitate, vor gestiona şi vor controla

activitatea operatorilor de transport public local de călători.

Principalele obiective urmărite de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale în

domeniul serviciilor de transport public local de călători sunt:

a) îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor prin promovarea calităţii şi eficienţei serviciului

de transport public local de călători;

b) creşterea calităţii vieţii cetăţenilor prin susţinerea dezvoltării economice a localităţilor şi prin

realizarea unei infrastructuri edilitare moderne;

c) acordarea de facilităţi unor categorii de persoane;

d) asigurarea capacităţii suficiente de transport pe rute aglomerate.

Administraţia publică locală trebuie să organizeze serviciul public de transport în funcţie de

cerinţele specifice fiecărei localităţi, astfel încât să se asigure:

- legăturile dintre zonele rezidenţiale şi cele industriale şi comerciale;

70

- facilitarea legăturilor din interiorul cartierelor pentru transportul optim către pieţe, şcoli,

spitale;

- realizarea de legături între transportul pe şine şi cel pe carosabil;

- reducerea permanentă a numărului de transbordări dintr-un mijloc de transport în altul.

F. Serviciul public de întreţinere a spaţiilor verzi

Spaţiile verzi sunt reprezentate de parcuri şi grădini publice, zone de agrement aferente

localităţii, precum şi spaţii aferente altor categorii (imobile aparţinând instituţiilor şi agenţilor

economici). Administraţia publică locală este obligată să asigure serviciul de întreţinere a spaţiilor

verzi datorită funcţiilor acestora:

- funcţia ecologicã – prin care se realizează climatul normal, combaterea poluării fonice şi a aerului,

ameliorarea compoziţiei chimice a apei, solului şi aerului;

- funcţia de loisir – prin care se asigură activităţile sportive, odihnă, agrement;

- funcţia complementară – prin care se asigură funcţionarea normală a comerţului, alimentaţiei

publice, educaţiei şi învăţământului.

Cantitatea şi calitatea spaţiilor verzi constituie criterii pentru aprecierea gradului de urbanitate

al fiecărei localităţi, a gradului de confort şi civilizaţie. Prin proiectele şi studiile urbanistice,

autorităţile administraţiei publice locale stabilesc necesarul de spaţii verzi şi destinaţia acestora.

Realizarea şi exploatarea spaţiilor verzi cuprinde mai multe faze:

- faza de proiectare – cu două componente: urbanismul şi investiţiile;

- faza de realizare a spaţiilor verzi în regie proprie sau prin intermediul unităţilor specializate,

încredinţarea lucrărilor realizându-se prin licitaţie. Investitorul poate fi consiliul local sau

concesionarii care contribuie cu fonduri proprii;

- faza de exploatare a spaţiilor verzi se realizează prin intermediul direcţiilor/serviciilor de

specialitate din aparatul consiliilor locale şi cuprinde: lucrări de întreţinere conform caietelor de

sarcini; lucrări de reparaţii şi amenajări; paza spaţiilor verzi.

- faza de producţie se realizează prin baze independente de producere a materialului dendrologic şi

floricol, care cuprind: sectoare de pregătire; sectoare de producţie; spaţii de iernare; spaţii de

depozitare; ateliere.

G. Întreţinerea, repararea şi exploatarea drumurilor publice

Autorităţile administraţiei publice sunt obligate să asigure funcţionalitatea drumurilor astfel:

cele centrale pentru drumurile naţionale, cele judeţene pentru drumurile judeţene, cele locale pentru

drumurile orăşeneşti şi comunale. În scopul modernizării drumurilor publice sunt necesare anumite

măsuri dintre care amintim:

71

- reabilitarea arterelor principale şi a celor de acces în localităţi;

- modernizarea intersecţiilor, podurilor, pasajelor, precum şi realizarea traversărilor subterane şi

supraterane;

- sistematizarea reţelei de drumuri pe principiul ;

- creşterea gradului de siguranţă a circulaţie etc.

H. Principalele obiective şi priorităţi ale serviciilor publice de gospodărie comunală din

România

Pentru a atinge cele două deziderate fundamentale ale serviciilor publice de interes economic

general respectiv: calitate la standarde europene şi accesibilitate din partea tuturor consumatorilor

fără discriminări de nici o natură, inclusiv prin preţ este necesar să avem în vedere o serie de

obiective pe care le vom prezenta în continuare:

1. Descentralizarea serviciilor publice şi creşterea responsabilităţii autorităţilor locale cu

privire la calitatea serviciilor asigurate populaţiei.

Responsabilitatea organizării şi funcţionării operatorilor de servicii de gospodărie comunală

revine autorităţilor locale. Guvernul trebuie, însă, să sprijine măsurile de îmbunătăţire a

performanţelor operaţionale şi financiare a agenţilor prestatori, în vederea creşterii siguranţei şi

calităţii serviciilor asigurate populaţiei, prin:

• elaborarea legislaţiei necesare ;

• înfiinţarea comisiilor de licenţiere a operatorilor pentru fiecare categorie de servicii în parte;

• stimularea măsurilor de reorganizare şi regrupare a agenţilor prestatori, după criterii de eficienţă

economică şi capacitatea tehnică de soluţionare a problemelor financiare şi operaţionale cu care se

confruntă astăzi o mare parte a localităţilor.

2. Extinderea sistemelor centralizate pentru serviciile cu impact major asupra stãrii de

sãnãtate şi a nivelului de trai a populaţiei (alimentare cu apă, canalizare, salubrizare) şi creşterea

gradului de acces a populaţiei la aceste servicii

Gradul redus de echipare tehnico-edilitară îngreunează accesul populaţiei la serviciile

asigurate prin sisteme centralizate, supuse controlului şi monitorizării autorităţilor. De aceea,

Guvernul trebuie să asigure extinderea sistemelor centralizate pentru serviciile de bază şi creşterea

gradului de acces a populaţiei la aceste servicii prin:

• promovarea şi susţinerea unor programe de investiţii pentru reabilitarea, extinderea şi

modernizarea sistemelor de alimentare cu apă, canalizarea apelor uzate, colectarea, transportul şi

depozitarea deşeurilor menajere din mediul urban;

• implementarea unor programe de dezvoltare a infrastructurii rurale (SAPARD, Programul de

Dezvoltare Rurală);

72

• modernizarea sistemelor de producere, transport şi distribuţie a energiei şi termice prin în

vederea creşterii eficienţei energetice, îmbunătăţirii raportului preţ/calitate şi menţinerii unui nivel

de suportabilitate acceptabil pentru bugetul de familie.

3. Restructurarea mecanismelor de protecţie socială a segmentelor defavorizate ale

populţiei

Mecanismele actuale de protecţie socială, în condiţiile constrângerilor bugetare existente,

îngrădesc accesul unor categorii sociale defavorizate la un nivel acceptabil de servicii publice de

primă necesitate. De aceea, trebuie să se restructureze mecanismele de protecţie socială a

segmentelor defavorizate ale populaţiei prin:

• extinderea protecţiei sociale pentru segmente defavorizate ale populaţiei la tote serviciile de

interes vital;

• implementarea unui sistem unitar şi coerent de protecţie socialã pentru serviciile energetice

(energie electrică, termică şi gaze naturale) şi eliminarea subvenţionãrilor încrucişate.

4. Promovarea principiilor economiei de piaţă şi reducerea gradului de monopol

Cele mai multe dintre serviciile publice de gospodărie comunală au caracter de monopol

natural, determinat de situaţia de clienţi captivi a beneficiarilor racordaţi la sistemele centralizate de

alimentare cu apă, canalizare, energie termică şi electrică, gaze naturale, etc. De acea trebuie iniţiate

măsuri de punere în competiţie a operatorilor de servicii, a capitalurilor de finanţare şi

managementului prin:

• scoaterea obligatorie la licitaţie a serviciilor publice, în cazurile în care operatorul înregistrează

pierderi financiare sau nu poate asigura o calitate corespunzătoare a serviciilor pe care le prestează;

• neacordarea licenţelor de operare agenţilor prestatori care nu îndeplinesc criteriile de

performanţã stabilite prin reglementări specifice.

5. Atragerea capitalului privat în finanţarea investiţiilor din domeniul infrastructurii locale

6. Promovarea mãsurilor de dezvoltare durabilã

Serviciile de gospodărie comunală au un impact deosebit asupra mediului; pe de o parte,

reprezintă un important factor poluator, iar pe de altă parte, participă în mod esenţial la limitarea

gradului de poluare (epurarea apelor uzate, colectarea şi depozitarea deşeurilor). Respectarea

exigenţelor de mediu pe parcursul întregului ciclu de viată a infrastructurii serviciilor de gospodărie

comunală (construire – exploatare – întreţinere - demolare) dobândeşte o importanţă deosebită în

cadrul conceptului de dezvoltare durabilă. De aceea, trebuie iniţiate măsuri concrete privind

alinierea reglementărilor şi standardelor româneşti din domeniul serviciilor de gospodărie comunală

la exigenţele Uniunii Europene, prin:

• armonizarea reglementărilor din domeniul serviciilor de gospodărie comunală cu prevederile

directivelor UE referitoare la apă, deşeuri, energie, transport;

73

• sprijin financiar pentru co-finanţarea programelor care cuprind măsuri de dezvoltare a

infrastructurii ;

• promovarea unor programe speciale pentru oraşele mici în vederea reabilitãrii şi modernizãrii

infrastructurii locale.

7. Promovarea parteneriatului social

Serviciile de gospodărie comunală au un rol esenţial în solidarizarea socială a cetăţenilor, în

asigurarea unui trai decent, în păstrarea păcii sociale. Plecând de la acest principiu, în următorii ani

trebuie făcute eforturi pentru:

• amplificarea implicării structurilor din societatea civilă, în principal a sindicatelor şi patronatelor,

în elaborarea de strategii, politici şi programe sectoriale;

• realizarea unor proiecte de parteneriat în scopul consolidării legăturilor cu asociaţiile de

reprezentare a intereselor beneficiarilor serviciilor de gospodărie comunală;

• asigurarea condiţiilor de pregătire profesională continuă a tuturor lucrătorilor din sfera

serviciilor de gospodărie comunală.

8. Obiective strategice pe termen lung:

• îndeplinirea exigenţelor impuse prin directivele U.E. la toate categoriile de servicii publice de

gospodărie comunală;

• asigurarea accesului generalizat al populaţiei la serviciile de interes vital (apă, canalizare,

salubritate, încălzire);

• deschiderea deplină a pieţei serviciilor de gospodărie comunală şi stimularea mediului

concurenţial în acest domeniu;

• dezvoltarea durabilă;

• protecţia mediului;

• gospodărirea cu grijă a resurselor naturale;

• menţinerea unui echilibru corect între veniturile populaţiei şi tariful serviciilor.

4.2.2.4 Alte servicii locale

Alături de servicii publice prezentate din sistemul serviciilor publice din ţara noastră mai

face parte şi administrarea domeniului public.

Administrarea domeniului public

Pentru a-şi putea îndeplini atribuţiile ce le revin în executarea normelor legale, autorităţile

administraţiei publice au nevoie de bunuri mobile şi imobile. Întrucât aparţin statului sau unităţilor

administrativ – teritoriale, aceste bunuri formează domeniul administrativ care se subdivide în două

categorii, şi anume: domeniul public şi domeniul privat.

74

Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din următoarele

bunuri:

1. drumurile comunale, vicinale şi străzile;

2. pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de

agrement;

3. lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;

4. reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, staţiile de tratare şi epurare a apelor

uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;

5. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi

instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi

altele asemenea;

6. locuinţele sociale;

7. statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;

8. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes

public naţional;

9. terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt

proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;

10. cimitirele orăşeneşti şi comunale.

11. din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului

local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.

Bunurile din domeniul public local sunt:

a) inalienabile - nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau

închiriate, în condiţiile legii;

b) insesizabile - nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale;

c) imprescriptibile - nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul

posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor mobile.

4.2.2.5 Servicii publice comerciale

Din categoria serviciilor publice comerciale fac parte următoarele servicii:

- organizarea şi funcţionarea pieţelor agroalimentare;

- serviciul de exploatare a parcajelor publice;

- licenţierea transportului privat de călători;

- expunerea firmelor şi reclamelor publicitare;

- organizarea şi funcţionarea cimitirelor;

- serviciul public de ecarisaj.

75

A. Organizarea şi funcţionarea pieţelor agroalimentare

Are în vedere Organizarea şi funcţionarea pieţelor, a târgurilor şi a oboarelor:

- Pieţele sunt ansambluri comerciale special amenajate pentru aprovizionarea populaţiei cu legume,

fructe, carne şi produse din carne, lactate, cereale etc;

- Târgurile sunt zone publice destinate vânzării – cumpărării de produse agricole, agroalimentare,

agroindustriale şi industriale;

- Oboarele sunt pieţe destinate vânzării – cumpărării animalelor;

- Bâlciurile sunt combinaţii între una dintre formele de piaţă de mai sus cu prestările de servicii

pentru distracţie (jocuri mecanice …).

Gestionarea serviciilor necesare funcţionării pieţelor agroalimentare se realizează în trei

moduri:

- prin serviciul public al consiliului local – piaţa este o direcţie care-şi desfăşoară activitatea în

regie proprie cu fonduri din bugetul local şi cu funcţionari din administraţia publică locală;

- prin instituţii de interes public – administraţia asigură serviciul public prin contractul

administrativ încheiat cu prestatorul numit instituţie publică;

- prin persoane juridice cu capital de stat, privat sau mixt – pe baza contractului de asociere.

B. Serviciul de exploatare a parcajelor publice

Pentru organizarea, utilizarea şi exploatarea spaţiilor aflate pe domeniul public sau privat al

localităţilor consiliile locale adoptă norme specifice de funcţionare.

Parcarea este acel spaţiu special destinat staţionării vehiculelor, semnalizat prin indicatoare

şi/sau marcaje, care se delimitează de partea carosabilă a drumului public. În funcţie de destinaţie

întâlnim:

- parcaje de reşedinţă – care se situează la mai puţin de 30 m de frontul imobilelor utilizate de către

locatari şi care sunt amenajate şi întreţinute de serviciile de administrare a domeniului public;

- parcaje publice – în care staţionarea este temporară şi pentru care se percepe o taxă;

- parcaje private – care aparţin agenţilor economici sau instituţiilor publice.

Parcajele publice sau private cu plată sunt amenajate de persoanele juridice care le au în

exploatare, iar cele fără plată sunt întreţinute de serviciul de administrare a străzilor.

C. Licenţierea transportului privat de călători

Administraţia publică locală poate autoriza şi transportul de călători cu mijloace de transport

particulare. Pentru a obţine licenţa de transport operatorii trebuie să îndeplinească anumite condiţii,

cum sunt:

76

- onorabilitate – adică lipsa oricărei condamnări penale în legătură cu activitatea pe care o

desfăşoară;

- bonitatea – adică existenţa dovezilor din partea unei instituţii bancare referitoare la capacitatea

financiară a transportatorului;

- specialitatea – care trebuie dovedită cu documente eliberate de instituţiile de profil;

- tehnicitatea – prin care transportatorul dovedeşte că deţine mijloace de transport care întrunesc

condiţiile pentru a circula pe drumurile publice.

Licenţa poate fi suspendată dacă transportatorul nu mai îndeplineşte condiţiile pentru a

desfăşura activitatea de transport sau poate fi anulată dacă au fost falsificate documentele de

transport. Normele pe care trebuie să le îndeplinească un transportator privat de călători se stabilesc

prin caietul de sarcini în care, pe lângă reglementările legale, sunt înscrise şi obligaţiile specifice

pentru categoriile şi tipurile de transport pentru care se acordă licenţă: condiţii pentru autovehicule,

pentru şoferi, pentru deplasarea călătorilor, precum şi condiţii comerciale.

D. Expunerea firmelor şi reclamelor publicitare

Publicitatea a devenit în prezent o componentă esenţială a politicii comerciale prin care

agenţii economici îşi fac cunoscute produsele pe piaţă. Autorităţile administraţiei publice locale

reglementează prin norme specifice construirea şi amplasarea reclamelor publicitare pentru a

proteja colectivitatea de propagarea violenţei, a viciului sau a altor acţiuni interzise de lege şi pentru

a-şi valorifica domeniul public şi privat prin încasarea unor taxe.

- Firma reprezintă o construcţie pe care se inscripţionează numele, denumirea comercială,

obiectul de activitate sub care persoana fizică sau juridică îşi exercit activitatea şi care se

amplasează pe imobilele unde se desfăşoară activitatea în cauză.

- Reclama reprezintă o inscripţie prin care se expun informaţii elogioase la adresa unei

persoane fizice sau juridice, sau a unui produs sau serviciu, cu scopul de a-i face popularitate.

- În afara firmelor şi reclamelor publicitare în interiorul localităţilor se utilizează şi eşarfe

amplasate pe domeniul public care conţin anunţuri referitoare la evenimente culturale, ştiinţifice,

sportive, de interes local sau naţional.

- O altă formă de publicitate este cea ambulantă efectuată cu ajutorul autovehiculelor.

E. Organizarea şi funcţionarea cimitirelor

Organizarea şi funcţionarea cimitirelor de către administraţia publică locală se realizează

prin:

- elaborarea unui regulament de funcţionare aprobat prin hotărârea consiliului local;

- atribuirea locurilor de înhumare prin concesiune;

77

- posibilitatea de a realiza construcţiile funerare numai pe baza autorizării consiliului local;

- plata unor taxe şi tarife către bugetul local.

F. Serviciul public de ecarisaj

Administraţia publică locală are obligaţia de a institui norme cu privire la creşterea,

transportul, îngrijirea şi exterminarea animalelor fără stăpân care prezintă un grad ridicat de pericol

social. Serviciul public de ecarisaj are următoarele atribuţii:

- strângerea câinilor fără stăpân;

- îngrijirea câinilor;

- asigurarea adăposturilor temporare pentru câini etc.

Posesorii de câini trebuie să asigure starea de sănătate a acestora, vaccinarea anuală şi să

respecte anumite norme referitoare la deplasarea acestora (botniţă etc).

Autorităţile administraţiei publice locale cooperează cu reprezentanţii administraţiei publice

centrale care utilizează câini (Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de Interne) precum şi cu

organizaţii profesionale (Asociaţia Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi) atunci când stabilesc norme

general obligatorii în raza lor teritorială.

4.2.2.6 Serviciul public pentru activităţi culturale

Un serviciu public cu caracter cultural are ca obiect de activitate iniţierea, derularea şi

asigurarea cu mijloace materiale şi financiare a programelor cu caracter artistic, ştiinţific,

documentar în regie proprie sau în colaborare cu alte instituţii guvernamentale sau

nonguvernamentale.

Organizarea şi funcţionarea serviciului public pentru cultură se realizează printr-un Comitet

de coordonare şi un Consiliu de administraţie.

Comitetul de coordonare cuprinde reprezentanţi ai consiliului local şi ai serviciilor publice

descentralizate în teritoriu, având ca atribuţii aprobarea şi modificarea statutului, stabilirea

proiectelor şi a programelor culturale, verificarea şi aprobarea raportului anual de activitate.

Consiliul de administraţie este structura executivă care asigură activitatea curentă prin

elaborarea programului de activitate, a regulamentului de funcţionare internă, încheierea

contractelor de cooperare şi colaborare, propuneri de buget de venituri şi cheltuieli. Acest serviciu

public realizează un raport de activitate pe care îl supune aprobării consiliului local care are

posibilitatea coordonării permanente a serviciului prin intermediul comisiei de cultură.

78

CAPITOLUL 5

SERVICIILE PUBLICE OFERITE DE ORGANIZAŢIILE

NEGUVERNAMENTALE

5.1 Conceptul de organizaţie neguvernamentală

Termenul de organizaţie nonguvernamentală a avut o serie de accepţiuni de-a lungul istoriei

postbelice a României. Astfel, în 1958 era definit ca fiind "o asociaţie de oameni cu concepţii şi

preocupări comune, uniţi conform unui regulament sau unui statut, în vederea depunerii unei

activităţi organizate” (Dicţionarul limbii române moderne, Bucureşti, 1958).

În 1975 a fost formulată o altă definiţie (Dicţionarul politic, Bucureşti, Editura Politică,

1975):

"asociaţie de persoane care au aceleaşi interese, concepţii şi preocupări, unite în vederea

întreprinderii unor acţiuni pentru atingerea unor obiective comune”. Organizaţia îşi desfăşoară

activitatea pe baza unui regulament sau a unui statut menit să asigure caracter unitar organizat al

acţiunii sale. În raport cu scopurile urmărite, organizaţia prezintă o mare varietate: politica

profesională, cultural sportivă, de masă şi obştească, guvernamentală, nonguvernamentală, militară,

paramilitară etc.

La doar trei ani, în 1978, Dicţionarul de drept constituþional şi administrativ, Bucureşti,

Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, defineşte organizaţia obştească drept "o organizaţie constituită

pe baza liberului consimţământ, a unor categorii de cetăţeni pe diferite criterii (profesie, preocupări,

interese comune), a cărei activitate se desfăşoară pe baza participării voluntare şi neremunerate a

membrilor ei sau prin unirea altor organizaţii şi instituţii sau organele constituite pe baza alegerilor

de către colectivitate, fie direct în adunări obşteşti, fie prin intermediul unor organisme de stat şi

obşteşti "

În 1981, organizaţia neguvernamentală, potrivit Dicţionarului de psihologie socialã,

Bucureşti, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, este definită ca “o unitate sau grupare socială,

conştient întemeiată, corespunzător unor necesităţi obiectiv determinate şi care urmăreşte atingerea

unui scop bine stabilit”.

Această noţiune apare mai târziu, în 1985, şi în Dicţionarul de Conducere Politică şi

Organizare, Bucureşti, Editura Politică, 1985, ca fiind "o asociaţie de persoane cu aceleaşi interese,

concepţii şi preocupări, unite conform unui regulament sau a unui statut, în vederea desfăşurării

unor activităţi organizaţionale pentru atingerea unor obiective comune. În funcţie de scopurile

urmărite, de împrejurările şi formele în care îşi desfăşoară activitatea, organizaţiile pot fi: politice,

profesionale, cultural sportive, teroriste".

79

Termenul de organizaţie neguvernamentală (cel mai des utilizat în România pentru a

descrie

entităţi ale sectorului nonprofit) a fost definit şi în Ordonanţa Guvernului nr. 81/1997 privind

stimularea cercetării-dezvoltării şi inovării, astfel: "persoana juridică română de drept public sau

privat, de interes obştesc, nepolitică, fără scop lucrativ, recunoscută potrivit legii ca având

personalitate juridică şi care nu este investită cu exerciţiul autorităţii de stat şi nici nu face parte

din sistemul administraţiei publice". Această definiţie ar putea ridica problema realei independenţe

a acestui tip de organizaţie de structurile statale.

Organizaţiile neguvernamentale (asociaţii, fundaţii, ligi, societăţi) sunt, de fapt, structuri

care, fiind independente de administraţie, nu urmăresc nici accesul la puterea politică (la nivel local

sau naţional) şi nici obţinerea de profit (resurse financiare necesare activităţii lor având alte surse

decât activitatea economică, specifică agenţilor economici). Diversele denumiri pentru organizaţiile

neguvernamentale, atât în România, cat şi în alte ţări, tind să sublinieze diferite caracteristici ale

acestora. Astfel, organizaţiile neguvernamentale pot să fie denumite: "organizaţii voluntare",

"organizaţii non-profit" sau “organizaţii fără scop lucrativ". După Lester M. Salamon şi Helmut K.

Anheier, pentru a fi considerata ca aparţinând sectorului nonprofit, o organizaţie trebuie:

1. să fie formal constituită; organizaţia trebuie sa facă dovada unei anumite capabilităţi

organizaţional-instituţionale, precum şi anumitor reguli de funcţionare; trebuie să organizeze regulat

întâlniri, să elaboreze şi să respecte anumite proceduri în activitatea pe care o desfăşoară; înscrierea

organizaţiei ca persoană juridică nu este imperativă pentru respectarea acestui criteriu.

2. să fie privată; organizaţia trebuie să fie instituţional separată de administraţia publică,

aceasta nu exclude primirea de fonduri de la bugetul statului; sunt considerate private şi

organizaţiile în ale căror structuri de conducere sunt prezenţi reprezentanţi ai administraţiei publice.

3. să respecte criteriul nondistribuţiei profitului; organizaţia poate genera profituri din

activităţile sale, dar acestea nu pot fi distribuite membrilor sau organelor de conducere, ci pot fi

folosite doar pentru atingerea obiectivelor declarate.

4. să fie autonomă; organizaţia trebuie să-şi stabilească obiectivele, proceduri interne proprii

de control asupra activităţilor desfăşurate; în acelaşi timp activitatea organizaţiei trebuie să nu se

subordoneze nici unei alte instituţii publice sau private.

5. să fie voluntară; organizaţia trebuie să promoveze voluntariatul şi să se bazeze pe acţiuni

voluntare în activitatea pe care o desfăşoară. Organizaţia este voluntară dacă recrutează, instruieşte

şi implică voluntari în activităţilor ei. Prin activitatea voluntară înţelegem şi neretribuirea membrilor

Consiliului de Administraţie şi a staffului organizaţiei. Organizaţia voluntară îşi recrutează membrii

numai pe baza unei opţiuni voluntare, individuale.

80

Unele organizaţii condiţionează anumite servicii, dobândirea unui anumit statut sau în unele cazuri,

exercitarea unei anumite profesii de înscrierea prealabilă în organizaţiile respective. Acele

organizaţii care nu au înscrise astfel de prevederi în statut, nu sunt considerate voluntare şi, ca atare,

nu pot fi incluse în sectorul nonprofit.

În concluzie, o organizaţie este voluntară când respectă cel puţin una din cele două

semnificaţii ale voluntariatului, mai sus enunţate.

6. să fie nemisionară; organizaţiile cu caracter religios, dar care şi-au definit alte scopuri

(protecţie socială, caritate) sunt incluse în sectorul nonprofit.

7. să fie apolitică; organizaţia trebuie să nu fie implicată direct în promovarea sau susţinerea

candidaţilor pentru alegeri locale, parlamentare sau prezidenţiale; organizaţia poate desfăşura

activităţi specifice cu scopul influenţării politicilor publice. În metodologia Comisiei Naţionale

pentru Statistică, sectorul administraţiei private se compune din culte, partide, sindicate, uniuni de

creaţie, Crucea Roşie, asociaţii şi fundaţii.

Sistemul de clasificare a activităţilor din economia naţională, aplicat de Comisia Naţională

de Statistică, deşi este în general concordant cu cele adoptate de Uniunea Europeană şi ONU, nu

permite o facilă încadrare şi extragere a informaţiilor cantitative cu privire la activităţile nonprofit.

Fie că sunt legal constituite sau activează ca grupuri sau structuri informale, organizaţiile

neguvernamentale pot avea o varietate de forme de structurare: asociaţii, cooperative, societăţi de

întrajutorare, fundaţii şi federaţii. În general, în România, ca şi în Europa, există trei tipuri

principale: asociaţii, fundaţii şi federaţii.

- Asociaţia este convenţia juridică prin care mai multe persoane îşi pun în comun

contribuţiile lor materiale, cunoştinþele şi activităţile lor pentru a realiza un scop care nu le aduce

avantaje pecuniare sau patrimoniale. Scopul asociaţiei poate corespunde interesului general,

interesului particular al unei anumite categorii sociale sau interesului personal.

- Spre deosebire de asociaţie, unde numărul de persoane minim este de 20 pentru ca aceasta

să obţină personalitate juridică, la fundaţie trebuie să existe minim un fondator. Astfel, fundaţia este

actul prin care o persoană fizică sau morală stabileşte un patrimoniu distinct şi autonom de

patrimonial său propriu şi îl consacră în mod permanent realizării unui scop ideal, de interes public.

Asociaţiile şi fundaţiile nu au drepturi decât pentru a-şi realiza obiectivele şi nu pot primi

autonomie decât după ce au fost autorizate. Acestea nu pot exista decât dacă a fost stabilit un

organism de conducere care are competenţa de-a lua decizii.

O altă clasificare a organizaţiilor nonprofit se poate face după tipul de interes pe care îl

promovează. Astfel, unele organizaţii neguvernamentale au un caracter mutual, ele fiind interesate

doar în promovarea intereselor proprii ale membrilor lor. Altele însă, au o vocaţie publicã.

81

În categoria organizaţiilor neguvernamentale de interes public sau de utilitate publică, sunt

integrate acele organizaţii care prin grupul, ţinta şi tipul de activitate demonstrează o anumită

vocaţie pentru binele comunităţii. Ele derulează programe de interes public de care beneficiază

întreaga comunitate sau un număr mare dintre membrii săi. Organizaţiile neguvernamentale se mai

numesc organizaţii caritabile în Marea Britanie sau filantropice în SUA, fără ca aceste atribute să

se refere în mod explicit la acordarea de sume de bani. Într-o accepţiune mai largă a acestor cuvinte,

o acţiune caritabilă sau filantropică se poate referi şi la punerea la dispoziţia celor cu nevoi a unor

servicii sau produse, sub formă gratuită sau la un preţ sub cel folosit pe piaţa liberă.

5.2 Finanţarea asociaţiilor fără scop lucrativ şi a fundaţiilor

Potrivit reglementarilor în vigoare, organizaţiile neguvernamentale îşi pot asigura resursele

materiale şi băneşti, pentru realizarea scopului declarat în statut prin:

- cotizaţii de la membrii şi simpatizanţii organizaţiei (cuantumul cotizaţiilor se stabileşte de

adunarea generală a membrilor organizaţiei);

- donaţii, pe de o parte atât de la organizaţii neguvernamentale româneşti, cât şi străine, iar pe de

altă parte donaţii individuale, precum şi de la firme comerciale;

- venituri din activităţi proprii;

- sponsorizări;

- surse de finanţare din partea administraţiei publice.

Printre resursele de care organizaţiile neguvernamentale au nevoie pentru a funcţiona, de

o deosebită importanţă sunt cele de natură financiară. Accesul limitat la resursele financiare şi

slaba capacitate economică a asociaţiilor le face permanent vulnerabile.

Realitatea din ţara noastră demonstrează că sponsorizarea reprezintă o cale principală şi

viabilă de sprijin a organizaţiilor neguvenamentale. Aceasta este dovedită de faptul că până în

present aceste organizaţii au fost şi sunt ajutate substanţial pe calea sponsorizării de către agenţii

economici din ţara noastră şi din străinătate, potrivit legii; sponsorizarea este actul juridic prin care

două persoane convin cu privire la transferul dreptului de proprietate asupra unor mijloace

financiare sau bunuri materiale, pentru susţinerea de activităţi fără scop lucrativ desfăşurate de una

din părţi. În cazul sponsorizării constând în bunuri materiale, acestea vor fi evaluate prin contractul

de sponsorizare la valoarea lor reală din momentul predării lor către beneficiar. Beneficiară a

sponsorizării poate fi orice persoană juridică fără scop lucrativ care desfăşoară sau urmează să

desfăşoare o activitate în domeniile:

a) cultural, artistic, educativ, de învăţământ, ştiinţific, umanitar, religios, sportiv, al protecţiei

drepturilor omului, medico-sanitar, de asistenţă şi servicii sociale, de protecţia mediului, al

82

dezvoltării economice, sociale şi comunitare, de reprezentare a asociaţiilor profesionale, precum şi

de întreţinere, restaurare, conservare şi punerea în valoare a monumentelor istorice;

b) instituţiile publice care desfăşoară activităţile definite la punctul a, orice persoană fizică a cărei

activitate într-unul din domeniile prevăzute la litera a, este recunoscută de către o persoană juridică

fără scop lucrativ sau o instituţie publică ce activează constant în domeniul în care se solicită

sponsorizarea.

Activitatea fundaţiilor, aşa cum rezultă din lege, este susţinută doar din contribuţii ale

membrilor fondatori, sumele obţinute din arendarea terenurilor ce le deţin sau închirierea imobilelor

din patrimoniul propriu, fundaţiile neputând desfăşura activităţi economice.

Atunci când nu pot fi atrase suficiente resurse dinspre sectorul privat sau de la publicul larg,

se apelează la fondurile publice. Trei au fost modalităţile principale de implicare în susţinerea

noului sector nonprofit după 1990:

1. finanţare directă, prin subvenţii de la bugetul statului. La rândul lui, acest tip frecvent de sprijin

s-a realizat:

- prin programe competiţionale proprii de finanţare elaborate de ministere,

- la cerere, prin alocare de la bugetele proprii ale ministerelor.

Conform legii, asociaţiile şi fundaţiile române cu personalitate juridică, care înfiinţează şi

administrează unităţi de asistenţă socială, pot primi subvenţii alocate de la bugetul de stat sau, după

caz, de la bugetele locale, care vor fi utilizate, în exclusivitate, pentru serviciile de asistenţă socială

acordate persoanelor care, potrivit dispoziţiilor legale, au dreptul să beneficieze de acestea ;de la

bugetul de stat se pot aloca subvenţii asociaţiilor şi fundaţiilor române cu personalitate juridică a

căror activitate de asistenţă socială se adresează unor beneficiari din mai multe judeţe ale ţării şi

care au încheiat convenţii cu Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale pentru prestarea de servicii.

De asemenea, de la bugetele locale se pot aloca subvenţii asociaţiilor şi fundaţiilor române

cu personalitate juridică a căror activitate de asistenţa socială se adresează beneficiarilor dintr-un

singur judeţ şi, respectiv, din municipiul Bucureşti şi care au încheiat convenţii cu consiliile locale

în cauză, pentru prestarea de servicii de asistenţă socială.

2. medierea guvernamentală în instituirea la nivel naţional a programelor internaţionale de finanţare

a sectorului nonprofit.

În această categorie sunt incluse programele de finanţări externe din fondurile unor

organizaţii publice internaţionale, având ca obiect şi organizaţii neguvernamentale româneşti (de

exemplu:programul PHARE).

Programul PHARE pentru dezvoltarea societăţii civile este administrat de Fundaţia pentru

Dezvoltarea Societăţii Civile care contribuie la dezvoltarea organizaţiilor neguvernamentale din

83

România şi promovează o mai mare recunoaştere publică a rolului acestora. Programul PHARE are

două componente:

- programe de finanţare a proiectelor organizaţiilor neguvernamentale din România ;

- programe pentru îmbunătăţirea cadrului general pentru organizaţiile neguvernamentale din

România.

3. sprijinul material direct acordat de către administraţiile locale.

În acest sens, o serie de organizaţii neguvernamentale s-au prevalat de misiunile umanitare

promovate pentru a solicita colaborarea primăriilor în obţinerea de înlesniri fiscale, care să facă

posibilă desfăşurarea activităţii lor. Astfel, primăriile, prefecturile sau alte servicii descentralizate

ale administraţiei, în funcţie de competenţe, au acordat: sedii, reduceri sau scutiri de plată chiriilor,

unele dotări (instalarea de posturi telefonice, mobilier), terenuri de construit (pentru orfelinate,

spitale, lăcaşuri de cult), autorizaţii gratuite de construcţii etc. În ceea ce priveşte regimul fiscal,

rolul acestuia este de a asigura statului resursele sub forma bănească necesară finanţării diverselor

obiective şi activităţi de care este responsabil în diverse perioade ale evoluţiei sale, conform

intereselor naţionale. În sistemul economiei de piaţă, statului îi revine obligaţia să acopere cu

resurse băneşti în totalitate sau în cea mai mare parte obiectivele şi acţiunile din domeniul

învăţământului, sănătăţii, asigurărilor sociale de stat, culturii fizice şi sportului, protecţiei sociale,

protecţiei mediului, pentru acţiuni educative; de asemenea, pentru asigurarea ordinii publice şi

înfăptuirea justiţiei şi administraţiei publice, asigurarea apărării ţării, realizarea programelor de

cercetare ştiinţifică, a activităţilor de interes strategic şi finanţarea investiţiilor solicitate de aceste

domenii de activitate.

5.3 Rolul organizaţiilor neguvernamentale în societate

În ultimii ani organizaţiile neguvernamentale din România şi-au recăpătat identitatea şi au

adus o contribuţie importantă la modernizarea societăţii. Ele şi-au creat, definit şi promovat o

identitate proprie, formând totodată o comunitate care îşi găseşte locul şi rolul în societatea civilă

românească la începutul unui nou ciclu de guvernare. Astfel,organizaţiile neguvernamentale au

preluat, pe fondul unei

crize a resurselor statului, funcţii şi roluri care înainte de 1989 reprezentau atribuţii exclusive ale

administraţiei, devenind un actor important al promovării valorilor democratice şi a schimbărilor

sociale, a unor raporturi noi între stat şi societate.

Organizaţiile neguvernamentale sunt caracterizate printr-o mare mobilitate în ceea ce

priveşte modul şi direcţiile lor de acţiune. Această mobilitate reprezintă condiţia lor de

84

supravieţuire, atâta vreme cât funcţionarea lor este dependentă de o corectă identificare a nevoilor

în comunitate şi de atragerea resurselor necesare pentru abordarea acestor nevoi.

ONG-urile pot juca, un rol fundamental în identificarea unor probleme ce ar putea fi trecute

cu vederea de către autorităţile publice, iar prin utilizarea resurselor umane proprii, a datelor locale

şi capacităţii lor organizatorice pot monitoriza activitatea agenţiilor publice şi le pot sprijini în

realizarea obiectivelor lor.

ONG-urile pot găsi noi soluţii pentru probleme cu care se confruntă populaţia, dar aceste

soluţii devin relevante doar dacă ele pot influenţa procesul de dezvoltare la nivelul întregii

comunităţi. Administraţia şi organizaţiile neguvernamentale nu pot oferi alternative în competiţie, ci

soluţii complementare ce deschid calea către o adevărată colaborare între ele. Pe fondul celor

arătate mai sus, ele şi-au dovedit adesea eficienţa în identificarea şi soluţionarea problemelor

comunităţii, în atragerea şi punerea în valoare a unor resurse umane şi financiare, în evaluarea

gradului de eficacitate a politicilor publice prin:

- creşterea calităţii serviciilor publice;

- gestionarea mai eficientă a patrimoniului public;

- rentabilizarea serviciilor publice;

- conservarea mai bună a patrimoniului public;

- reducerea cheltuielilor administrative.

În acest sens putem afirma că necesitatea achiziţionării de servicii de către autorităţile publice

este determinată de extinderea cererii de servicii adresate sectorului public, atât din punct de vedere

cantitativ, cât şi din punct de vedere calitativ, în sensul că cererea de servicii publice a devenit din

ce în ce mai mare, iar solicitările sunt din ce în ce mai diversificate faţă de oferta guvernamentală.

În aceste condiţii, autorităţile publice au la dispoziţie două alternative: fie să-şi îmbunătăţească

oferta, fie să contracteze aceste servicii. Din punct de vedere al eficienţei economice, experienţa

altor state (de exemplu Statele Unite, Marea Britanie, Olanda) a dovedit că este mai avantajoasă a

doua variantă; costurile pentru aceleaşi servicii care înainte erau prestate de o instituţie publică, în

condiţiile contractării lor sunt mai reduse. Deoarece autorităţile publice sunt supuse unor

constrângeri legate de funcţia lor redistributivă şi au responsabilitate politică pentru modul în care

este gestionat bugetul public care este limitat, serviciile de interes public ar putea fi contractate de

organizaţii neguvernamentale. Avantajul contractării de servicii derivă din caracteristica

nondistribuţiei profitului care face ca atât încrederea clienţilor (beneficiarilor), dar şi a

contractorului să fie mai ridicată la contractantul de tip nonprofit, faţă de contractantul orientat către

profit. În acest sens, relaţia de prestare de servicii dintre autorităţile publice şi organizaţiile

neguvernamentale constă în faptul că sarcina este definită de autorităţi, iar prestatorul (organizaţia

neguvernamentală) execută comanda respectivă, într-un domeniu considerat de autoritatea

85

respectivă ca fiind de interes public. Deci, contractul de prestare de servicii între autoritatea publică

şi organizaţia neguvernamentală este relaţia în care autoritatea publică comandă realizarea unui

serviciu pe care se obligă să-l plătească, iar organizaţia neguvernamentală se obligă să execute

obiectul contractului.

Prin urmare, importanţa organizaţiilor neguvernamentale derivă şi din alte roluri pe care

acestea le au, cum ar fi:

- contrapondere a puterii statului şi a sectorului privat; un exemplu în acest sens îl constituie

asociaţiile de protecţia consumatorilor, a căror misiune este de a educa şi apăra cetăţenii (în calitatea

lor de consumatori) în relaţia cu firmele şi companiile comerciale.

- cadrul de participare cetăţenească; activitatea în organizaţiile neguvernamentale presupune

implicarea membrilor în procese decizionale care dezvoltă participanţilor la acestea abilităţile

corespunzătoare

- asigurarea de bunuri şi servicii publice; există numeroase obstacole în calea furnizării serviciilor

publice de către societăţile comerciale şi instituţiile statului. Cu toate acestea, statul, prin

funcţionarii săi, nu poate identifica şi satisface în totalitate marea varietate de nevoi şi interese în

societate. Astfel, cererea de bunuri şi servicii publice rămâne neacoperită. Aceste goluri pot fi

acoperite prin activitatea organizaţiilor neguvernamentale, ele nefiind restricţionate de criteriul

profitabilităţii (ca în cazul societăţilor comerciale) şi dovedind o mai mare receptivitate şi

creativitate în acoperirea nevoilor sociale. Cu toate acestea, chiar şi organizaţiile neguvernamentale

se pot lovi de o serie de dificultăţi în acest tip de activitate, cum ar fi cele care ţin de mecanismele

acţiunii colective.

- furnizarea mai eficientă a bunurilor şi serviciilor comparativ cu sectorul public; susţinerea unor

structuri administrative mai puţin numeroase sau prezenţa voluntariatului creează premise pentru

reducerea costurilor de producţie corespunzătoare bunurilor sau serviciilor livrate. La aceasta se

adaugă şi faptul că cei care lucrează în organizaţiile neguvernamentale sunt mai interesaţi de

satisfacerea cerinţelor clienţilor decât de respectarea procedurilor formale, birocratice.

- facilitatori ai integrării sociale şi politice; organizaţiile neguvernamentale sunt instrumente ale

integrării grupurilor şi indivizilor în cadrul societăţii; de exemplu, în societăţile caracterizate printr-

un grad înalt de varietate etnică, organizaţiile neguvernamentale contribuie la promovarea

diversităţii şi la reducerea tensiunilor interetnice prin promovarea dialogului interetnic.

- promovarea diversităţii de opinii în societate; prin apartenenţa la diferite organizaţii

neguvernamentale oamenii devin conştienţi de existenţa unor opinii şi interese diverse în societate

şi devin capabili să adopte o poziţie critică faţă de acestea.

86

- mobilizarea intereselor şi revendicărilor în societate; prin intermediul organizaţiilor

neguvernamentale revendicările cetăţenilor pot fi articulate, iar presiunile exercitate de diferite

grupuri se transformă în demersuri coerente de influenţare a politicilor publice.

Organizaţiile neguvernamentale îmbunătăţesc eficienţa şi eficacitatea activităţilor

socioeconomice, ele oferă servicii mai ieftine şi mai bune pentru că folosesc voluntarii. În multe

domenii, organizaţiile neguvernamentale desfăşoară munci aproape gratuite (protecţia animalelor,

reciclări profesionale, protecţia mediului, educaţie pentru adulţi şi la distanţă, circulaţia

informaţiei), în timp ce Guvernul trebuie să plătească funcţionari pentru aceste lucruri. Organizaţiile

neguvernamentale includ spiritul de echipă, transparenţa şi participarea publică, fără de care o

administraţie riscă să nu capete suportul public pentru acţiunile pe care le întreprinde. În procesul de

reformă, organizaţiile neguvernamentale şi-au adus o contribuţie măsurabilă :

- au îmbunătăţit substanţial deciziile publice (amintim aici corectarea şi îmbunătăţirea a numeroase

proiecte de legi şi alte acte normative);

- au dat sens reformei din sfera educaţiei;

- au stat la baza succesului în medieri internaţionale, contribuind prin aceasta şi prin proiectele de

colaborare internaţională la crearea unei imagini externe favorabile

- au gestionat eficace transferul de know-how;

- au preluat aproape integral politicile şi activităţile concrete de protecţie a copilului;

- sunt mesagere ale culturii autohtone şi promotoare ale dezvoltării diversităţii culturale, creând

teren favorabil dialogului interetnic, toleranţei şi cooperării cu minorităţile naţionale.

Una din funcţiile principale ale sectorului nonprofit este aceea de a pleda pentru întărirea

sistemelor sociale, de-a oferi cetăţenilor posibilitatea influenţării politicilor publice, de a critica şi

supraveghea politica guvernului. Principiile pe care atât organizaţiile neguvernamentale cât şi

autorităţile publice ar trebui sa le aplice în elaborarea şi implementarea unor politici publice sunt:

- promovarea dezvoltãrii;

- furnizarea de beneficii directe cetăţenilor;

- protejarea societăţii de comportamente care ar putea sã-i pericliteze existenţa.

În funcţie de factorul de decizie şi de aria de acoperire, politicile publice pe care

organizaţiile neguvernamentale încearcă să le influenţeze pot fi naţionale, regionale sau locale şi

interne ale unor instituţii.

În funcţie de rolurile prezentate anterior, politicile publice pot fi grupate în patru categorii:

- distributive, care autorizează ceva sau acordă un privilegiu (posibilitatea de a construi ceva etc.);

- redistributive, care stabilesc criteriile ce permit sau nu permit acordarea unor drepturi, avantaje,

venituri etc.;

- reglementatorii, care stabilesc reguli de comportament (de exemplu circulaţia rutieră);

87

- constitutive, care indică reguli pentru alcătuirea altor reguli (codul de procedură penală).

În ceea ce priveşte mijloacele utilizate de influenţare cu succes a politicilor publice putem

nota următoarele:

1. acordarea de consultanţã de specialitate pe o anumită problemă pe care autorităţile publice

locale şi centrale doresc să o rezolve;

2. campanii de informare; această metodă constă în apariţia în presa scrisă sau audiovizuală a unor

mesaje menite să sensibilizeze comunitatea la o anumită problemă care se doreşte a fi rezolvată.

Acest mijloc de influenţare a politicii publice se bazează pe o colaborare eficientă cu mass-media.

3. crearea de coaliţii (temporare sau permanente) pentru desfăşurarea de campanii de pledoarie

publică pentru un scop precis determinat .

88

CAPITOLUL 6

AGENŢII ECONOMICI PRESTATORI DE SERVICII PUBLICE

6.1 Categorii de agenţi economici şi serviciile pe care aceştia le prestează

Sistemul contabilităţii naţionale prezintă într-un cadrul riguros ansamblul de informaţii

cifrice referitoare la activitatea economică a unei ţări. El descrie fenomenele fundamentale ale

producţiei, distribuţiei, repartiţiei şi acumulării avuţiei naţionale. Utilizarea acestui sistem are la

bază metodele propuse de Organizaţia Naţiunilor Unite, pentru a armoniza contabilităţile din

diferite ţări.

Persoanele fizice sau juridice care dispun, controlează sau utilizează factori de producţie şi

participă la viaţa economică a unei ţări sunt cunoscute sub denumirea de agenţi economici.

Ansamblul (grupul) de agenţi economici care sunt omogeni din punct de vedere al funţiei principale

pe care o au în cadrul vieţii economice şi al naturii resurselor utilizate formează o categorie de

agenţi economici sau un sector instituţional, cum mai este cunoscut în literatura de specialitate.

Contabilitatea naţională distinge şase categorii de agenţi economici. La acestea se adaugă

sectorul exterior care este în realitate o unitate contabilă fictivă, pentru că ea integrează funcţii şi

resurse eterogene. Cele şase categorii de agenţi economici (sectoare instituţionale) sunt: menajele,

(gospodăriile), societăţile nonfinanciare, administraţiile publice, administraţiile private, societăţile

financiare şi întreprinderile de asigurări.

1. Menajele (gospodăriile)

Menajul este o entitate care cuprinde una sau mai multe persoane care ocupă aceeaşi reşedinţă

principală. Funcţia principală a menajelor constă în consumul final al bunurilor şi al serviciilor;

menajele pot de asemenea să producă bunuri şi servicii, atunci când ele îmbracă calitatea de

întreprinzători individuali. Întreprinzătorii individuali sunt în acelaşi timp şi întreprinderi şi menaje,

deoarece nu se poate face o distincţie netă între patrimoniul întreprinzătorului şi cel al menajului

său: întreprinzătorul individual angajează bunurile sale personale în întreprinderea sa. Resursele

principale ale menajelor provin din veniturile activităţilor desfăşurate (pentru salariaţii sau pentru

întreprinzătorii individuali) şi din veniturile din transferuri (din operaţii de repartiţie).

2. Societăţile nonfinanciare.

Sectorul instituţional al societăţilor nonfinanciare regrupează unităţile a căror funcţie

principală este producţia de bunuri şi de servicii comerciale (de piaţă). Resursele lor principale

89

provin în cea mai mare parte din vânzarea producţiei lor pe piaţă. În funcţie de natura relaţiilor de

proprietate distingem:

a) Societăţile private care se caracterizează prin faptul că tot capitalul său aparţine unor persoane

private. Din punct de vedere al statutului juridic, societăţile private pot fi: societăţi cu răspundere

limitată, societăţi pe acţiuni, societăţi în comandită simplă, societăţi în comandă pe acţiuni, societăţi

în nume colectiv, societăţi cooperatiste.

b) Societăţile şi regiile autonome din sectorul public.

Întreprinderile din sectorul public au statut juridic: unele au un statut de regie autonomă, în timp ce

altele sunt societăţi mixte (cu capital mixt). Capitalul regiilor autonome aparţine în totalitate statului

sau unei autorităţi publice (în cazul regiilor autonome de interes local). Capitalul societăţilor mixte

este partajat între stat sau colectivităţi publice şi persoanele private.

3. Administraţiile publice.

Administraţiile publice au două funcţii principale:

a) produţia de servicii noncomerciale destinate colectivitãþii;

b) redistribuirea.

Resursele lor provin în principal din prelevările obligatorii (impozite şi cotizaţii sociale).

Administraţiile publice regrupează trei sub-sectoare:

a) administraţiile publice centrale: statul şi anumite organisme ataşate acestuia;

b) colectivităţile locale (comune, judeţe), precum şi diverse administraţii locale (comunităţi urbane,

birouri de ajutor social, camere de comerţ şi industrie etc.);

c) organismele de securitate socialã, a căror funcţie esenţială este redistribuirea: ele percep

cotizaţiile sociale şi le redistribuie apoi menajelor sub formă de prestaţii sociale.

4. Administraţiile private (organizaţii neguvernamentale, nonprofit).

Termenul de administraţii private reuneşte instituţii cum ar fi: sindicatele, asociaţiile, ligile,

fundaţiile etc. Administraţiile private au ca funcţie principală producerea de servicii

noncomerciale rezervate unor grupuri specifice de menaje, sau vânzarea de servicii comerciale, dar

“fără scop lucrativ, adică fără profit”. Majoritatea resurselor lor provin din contribuţiile voluntare

ale membrilor administraţiilor private respective.

5. Instituţiile financiare au ca funcţie principală finanţarea economiei, concretizată în trei

activităţi principale: colectarea, transformarea şi repartizarea disponibilităţilor financiare:

• intermedierea financiară între agenţii economici care doresc să îşi plaseze economiile şi cei care

doresc să împrumute fonduri;

90

• transformarea economiilor plasate pe termen scurt în credite pe termen mediu sau lung;

• circulaţia şi crearea de mijloace de plată.

6. Societăţile de asigurare au ca funcţie asigurarea, adică garantarea unor plăţi

(indemnizaţii) în cazul realizării unor riscuri la care sunt expuşi cei care se asigură. Resursele

acestor societăţi provin din primele prevăzute în contractele subscrise de către cei care se asigură,

din cotizaţii voluntare, precum şi din dobânzile aduse de către plasamente (fondurile plasate).

6.2. Întreprinderea publică, noţiuni generale

Noţiunea generală a unităţii economice prestatoare de servicii publice şi/sau producătoare

de

bunuri publice este ÎNTREPRINDEREA PUBLICĂ. Ea este unitatea cu personalitate juridică care

nu este constituită exclusiv pe baza capitalului privat şi care se raportează la autoritatea statului.

Raţiunea existenţei acestor întreprinderi este de a asigura statului posibilitatea de a controla anumite

sectoare de importanţă deosebită pentru economia naţională şi de a influenţa unele evoluţii social-

economice pe termen lung. Acest lucru presupune însă şi asumarea de către stat a eliminării

consecinţelor nefavorabile generate de eventuala funcţionare ineficientă a întreprinderilor publice.

Trăsătura comună tuturor întreprinderilor publice este raportarea lor de principiu la dreptul privat şi

mai ales la dreptul comercial. Regula se aplică tuturor aspectelor activităţii lor.

Personalul întreprinderilor este compus din salariaţi supuşi dreptului muncii. În anumite

cazuri (exploatări miniere, societăţi de gaze şi electricitate) grija de a acorda personalului o poziţie

socială deosebit de favorabilă l-a condus pe legiuitor să prevadă substituirea convenţiei colective de

către un statut reglementat (ex: statutul minerului). Dar aceste statuturi, de altfel aplicabile dincolo

de graniţele întreprinderii publice tuturor salariaţilor din branşa considerată (ex: statutul minerului

se aplică atât în cazul salariaţilor din minele de fier, cât şi celor din minele de cărbune), ţin de

dreptul privat. De altfel, procedeul convenţiei colective, destinat să completeze acest statut, şi-a

făcut şi el apariţia în anumite întreprinderi. Aplicarea dreptului comun al muncii salariaţilor

întreprinderilor publice face totuşi loc anumitor dispoziţii mult mai avantajoase pentru ei: lărgeşte

în favoarea lor dreptul de exprimare directă recunoscut salariaţilor din sectorul privat, facilitează

exercitarea dreptului sindical şi creşte atribuţiile comitetelor de întreprindere.

Activitatea întreprinderii (relaţiile cu furnizorii, clienţii, terţii, participările în cadrul altor

societăţi româneşti sau străine) se exercită conform prevederilor dreptului comercial şi eventual

conform normelor de drept civil.

91

Caracterul public al întreprinderilor. Acesta antrenează anumite excepţii în aplicarea dreptului

privat.

1) Anumiţi conducători sunt numiţi şi revocaţi prin decizie administrativă. Mai rar statul îşi rezervă

puterea de a se implica el însuşi în anumite probleme (aspecte) esenţiale pentru viaţa întreprinderii

(ex: fixarea anumitor tarife). Totuşi ca singur acţionar majoritar, el (statul) decide dotările de capital

necesare dezvoltării întreprinderii.

2) Întreprinderii îi pot fi atribuite anumite prerogative de putere publicã (exproprierea, recuperarea

de creanţe prin procedeul administrativ al executării silite). Întreprinderea scapă totuşi de anumite

constrângeri care afectează întreprinderea privată: se pare că este mai greu ca ea să fie declarată în

stare de faliment.

3) Întreprinderea publică este supusă, pe de altă parte, unor reguli care-i limiteaă libertatea de

acţiune. Jurisprudenţa îi neagă dreptul, frecvent utilizat de întreprinderile private, de a-şi tranşa

litigiile nu prin intermediul judecătorului, ci printr-un arbitru, incluzând un compromis de arbitraj.

4) Problema proprietăţii asupra bunurilor întreprinderii nu se pune în aceeaşi termeni ca în cazul

întreprinderii private. Este important să se ştie dacă masa bunurilor pe care ea le pune în execuţie

reprezintă proprietatea sa sau a statului

5) Întreprinderea publică este supusă unor numeroase controale administrative şi financiare

6.2.1. Clasificarea întreprinderilor publice

După regimul juridic, în România s-au conturat următoarele trei tipuri de întreprinderi

publice:

A. Regiile autonome

Cei mai importanţi agenţi economici care prestează servicii pentru cetăţenii dintr-o anumită unitate

administrativ teritorială sunt regiile autonome.

Regiile autonome au personalitate juridică şi ca atare funcţionează pe bază de gestiune

economică şi autonomie financiară, dar sub autoritatea consiliilor locale. Această particularitate

determină o serie de consecinţe juridice pe care orice consiliu local trebuie să le aibă în vedere, şi

anume:

- prin actul de înfiinţare se va stabili denumirea, sediul, obiectul de activitate (potrivit legii) şi

patrimoniul regiei;

- în ceea ce priveşte patrimoniul trebuie precizat că bunurile domeniului public nu sunt alienabile şi

ca atare trebuie evidenţiate separat de bunurile proprietate proprie. În cazul în care regiile autonome

se reorganizează în societăţi comerciale aceste bunuri din domeniul public NU pot constitui aport la

capitalul social;

92

- regiile autonome participă la circuitul civil ca subiect de drepturi şi obligaţii deşi se află sub

autoritatea consiliilor locale. Trebuie precizat însă că, în ceea ce priveşte capacitatea de folosinţă a

regiei autonome, aceasta este limitată prin actul de înfiinţare care a stabilit scopul activităţii. În

legătură cu capacitatea de exerciţiu menţionăm că regia autonomă are aptitudinile de a-şi exercita

drepturile şi de a-şi asuma obligaţii prin acte juridice proprii;

- în principiu, cheltuielile nu pot depăşi veniturile, cu excepţia lucrărilor sau serviciilor de interes

public cu condiţia ca acestea să fie aprobate de consiliul local în mod nominal. În cazul în care

mijloacele financiare ale regiei sunt insuficiente, se pot contracta credite financiare în valoare de cel

mult 20% din veniturile brute realizate în anul anterior. În cazul deficitelor, regia autonomă poate

beneficia atât de subvenţii de la bugetul de stat, cât şi de la bugetul local;

- conducerea regiilor autonome este numită de consiliul local în virtutea calităţii de proprietar al

patrimoniului pe care-l foloseşte regia. Conducerea operativă a regiei revine consiliului de

administraţie numit pe o perioadă de 4 ani, dar care poate fi reînnoit în proporţie de1/2 la fiecare doi

ani. Între şedinţele consiliului de administraţie conducerea revine directorului, angajat prin contract

de management de către regie.

Cea mai grea problemă cu care se confruntă astăzi administraţia publică locală este aceea a

patrimoniului regiilor autonome. În primul rând, reglementarea legală a domeniului public şi privat

este deficitară în special în ceea ce priveşte dreptul autorităţilor administraţiei publice de a stabili

care anume bunuri sau lucrări fac obiectul “interesului public”:

• în această situaţie se află, de exemplu, reţelele de apă, cele de canalizare, termoficare, precum şi

instalaţiile aferente acestora;

• în practică s-a considerat în mod eronat că aceste bunuri fac parte din patrimoniul regiilor

autonome, dar ele aparţin de fapt domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale;

• bunurile din domeniul privat al statului/autorităţii locale se află în circuitul civil şi ca atare trebuie

transmise pe cale legală către regiile supuse reorganizării.

Prestarea serviciilor prin intermediul regiilor autonome se caracterizează prin:

- lipsa unei diferenţieri între activitatea de conducere şi cea de execuţie, dintre proiectarea şi

realizarea investiţiilor, dintre munca productivă şi cea administrativă;

- un control excesiv al gestiunii, care devine însă ineficient atâta timp cât nu există mijloace

financiare necesare bunei funcţionări şi dezvoltării regiilor;

- calitatea slabă a serviciilor datorate absenţei concurenţei, lipsa motivaţiei personalului (salarii

mici), intervenţiei politicului în administraţie (numirea membrilor consiliilor de administraţie pe

criterii politice);

- birocraţie în executarea sarcinilor şi lipsă de iniţiativă .

93

B. Societăţile comerciale

O altă categorie de agenţi economici prin care se realizează serviciile publice sunt societăţile

comerciale pe acţiuni sau cu răspundere limitată. Ca şi regiile autonome, societăţile comerciale de

sub autoritatea consiliilor locale au anumite particularităţi, şi anume:

- societatea comercială se înfiinţează prin actul administrativ numit hotărâre de către consiliile

locale şi prin care se precizează în mod obligatoriu: forma juridică; denumirea şi sediul principal;

capitalul social subscris şi structura acestuia; modul de constituire inclusiv prelucrarea activului şi

pasivului fostelor întreprinderi de stat;

- prin actul de înfiinţare trebuie aprobat statutul de organizare şi funcţionare a societăţii comerciale,

care reprezintă legea de bază pentru funcţionarea normală şi eficientă a societăţii. De observat că

autoritatea administraţiei publice locale este aceea care stabileşte ansamblul de reguli şi dispoziţii

care reglementează funcţionarea societăţii comerciale de sub autoritatea sa;

- la fel ca şi în cazul regiilor autonome, capacitatea de folosinţă a societăţii comerciale este

circumscrisă obiectului de activitate aprobat;

- numirea consiliului de administraţie se face de către autoritatea administraţiei publice care a

înfiinţat societatea comercială, membrii acestuia fiind oricând revocabili ca şi reeligibili. Consiliul

de administraţie are dreptul de a delega o parte din atribuţii unui comitet de direcţie format din

membrii aleşi, dintre administratori;

- scopul principal al societăţilor comerciale prestatoare de servicii nu este obţinerea de profit, ci

dezvoltarea calităţii şi cantităţii serviciilor prestate cetăţenilor.

Atunci când administraţia publică nu a putut satisface nevoile colectivităţilor locale a

trebuit să apeleze la societăţi comerciale private cărora să le încredinţeze gestiunea serviciilor

publice ; această încredinţare s-a realizat pe temeiul contractelor, în primul rând a celui de

concesiune.

În ceea ce priveşte situaţia societăţilor comerciale prestatoare de servicii, distingem mai

multe situaţii:

a) societăţile comerciale înfiinţate în temeiul Legii 15/1990 care şi-au inclus în patrimoniu

imobilele cu terenurile aferente. Pe lângă trecerea în proprietatea acestor societăţi a unor imobile

din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale fără acordul autorităţilor administraţiei

locale trebuie menţionat faptul că administraţia nu a primit în schimb nici măcar o acţiune din

capitalul social. Prin privatizarea acestora administraţia locală a pierdut orice drept de control ;

b) societăţile comerciale înfiinţate de administraţia publică locală cu capital integral public. În cazul

acestor societăţi, acţionarul unic este consiliul local care, la rândul său, numeşte consiliul de

administraţie şi directorul. Situaţia acestor societăţi comerciale este critică în primul rând pentru că

numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), în al doilea rând pentru că AGA şi

94

Consiliul de administraţie cuprind funcţionari din primărie (nespecialişti) şi în al treilea rând pentru

că eficienţa unei societăţi comerciale subordonate total administraţiei este aceeaşi ca în cazul

regiilor autonome adică slabă;

c) societăţile comerciale cu capital majoritar privat în care autorităţile administraţiei publice deţin

un anumit număr de acţiuni. În aceste cazuri administraţia îşi păstrează un drept de veto numai în

ceea ce priveşte strategia societăţii (fără a interveni în actul de conducere, tehnic sau executiv al

întreprinderii).

Avantajele prestării serviciilor publice prin intermediul societăţilor comerciale private

sunt evidente:

• degrevarea bugetului local de cheltuielile necesare cu organizarea şi prestarea serviciului public.

Una din condiţiile esenţiale ale delegării gestiunii serviciilor publice fiind tocmai capacitatea

financiară a concesionarului;

• creşterea eficienţei prestaţiilor în paralel cu reducerea costurilor în condiţiile concurenţei la care

este supusă societatea comercială;

• realizarea de investiţii, reabilitarea şi dezvoltarea bazei materiale pe spezele concesionarului;

• posibilitatea de a reglementa sectorul privat prin norme emise de administraţia publică (standarde

de calitate, licenţe, facilităţi pentru comercianţii care investesc în domeniul public etc.);

• posibilitatea administraţiei publice locale de a retrage oricând gestiunea serviciului public în

condiţiile în care prestatorul nu-şi realizează obligaţiile faţă de beneficiari.

Ca şi în cazul regiilor autonome, administraţia publică locală are serioase divergenţe cu

societăţile comerciale care doresc să se privatizeze şi în acest scop include în capitalul social bunuri

care aparţin domeniului public/privat al consiliilor locale:

• bunurile care sunt proprietate publică nu pot fi transmise societăţilor comerciale în virtutea

caracterului lor inalienabil; bunurile de proprietate privată pot fi transmise societăţilor comerciale,

dar prin una din formele prevăzute de lege;

• în practică s-a pus problema beneficiilor realizate de către salariaţi, beneficii care au fost utilizate

de regie/societatea comercială respectivă pentru investiţii. Atâta timp cât beneficiile se cuveneau

salariaţilor trebuie să li se recunoască acestora un drept de creanţă asupra capitalului social care

poate fi materializat în acţiuni nominale de valoarea beneficiului aferent fiecăruia. În acest fel ar

creşte şi interesul funcţionarilor faţă de eficienţa serviciului prestat.

C. Instituţiile publice (“établissement public”)

Un serviciu public se organizează şi funcţionează ca o instituţie cu personalitate juridică

distinctă faţă de stat sau de colectivităţile locale. Altfel spus, este o persoană de drept public creată

special pentru a asigura satisfacerea interesului general. Ca urmare, instituţiile publice dispun de

95

patrimoniu propriu, precum şi de buget, şi pot încheia contracte în nume propriu, pot acţiona în

justiţie. Coordonarea activităţii instituţiilor publice în scopul realizării interesului general pentru

care au fost de altfel create, poate fi făcută în două feluri:

• prin reprezentanţii consiliului local în organul de conducere al instituţiei (AGA sau CA).

Această modalitate directă are avantajul că reprezentanţii colectivităţii locale transmit operativ

hotărârile consiliului local cu privire la domeniul de interes pentru instituţie;

• prin contractul cu instituţia publică, adică în mod indirect prin bilanţul aprobat annual de către

colectivitatea locală. În acest caz, managerul/consiliul de administraţie al instituţiei acţionează prin

drepturi şi obligaţii de natură contractuală şi răspunde material, civil sau penal faţă de colectivitate.

La nivel naţional, funcţionarea serviciilor publice este caracterizată de “tutela

administrativă“, adică de obligaţia conducerii instituţiei de a obţine aprobarea pentru deciziile pe

care le adoptă, fie de la ministerul de resort, fie de la Ministerul de Finanţe. Unele instituţii publice

sunt de importanţă naţională şi dependente de bugetul naţional şi ca atare este explicabil de ce

funcţionează sub tutelă.

Înfiinţarea instituţiilor publice respectă principiile dreptului administrativ: astfel, instituţiile

publice de interes local se înfiinţează prin hotărârea consiliului local (judeţean, municipal), iar

instituţiile publice de interes naţional prin hotărâre de guvern. În ceea ce priveşte dreptul

parlamentelor de a crea instituţii publice există în doctrină opinii diferite; unii consideră că în

virtutea dreptului de legiferare parlamentele pot crea instituţii publice; alţii consideră că această

prerogativă aparţine guvernului ca autoritate executivă, parlamentul având numai rolul de

aprobare/control.

Multitudinea de instituţii cu caracter public şi privat a ridicat în practică problema distincţiei

dintre acestea: care anume sunt publice şi care anume sunt private? În jurisprudenţă s-au cristalizat

patru criterii de distincţie:

• primul criteriu pleacă de la originea instituţiei, adică de la persoana care a înfiinţat respectivul

serviciu; era o persoană publică sau privată?

• al doilea criteriu are în vedere obiectul de activitate al instituţiei, adică realizarea unui interes

general pentru stat/colectivitate;

• al treilea criteriu se referă la existenţa controlului administrativ ; este sau nu este controlată

instituţia de către stat/colectivitate?

• în sfârşit, trebuie stabilit dacă instituţia se bucură sau nu de prerogativele puterii publice.

Dacă răspunsul este afirmativ la toate cele patru întrebări putem fi siguri de faptul că

instituţia analizată are caracter public.

În ceea ce priveşte clasificarea instituţiilor publice se poate enunţa că în general ele

corespund obiectului/scopului serviciului public pe care-l prestează:

96

• dacă o instituţie furnizează un SPA, aceea este o instituţie publică administrativă; dacă furnizează

un SPIC, atunci este o instituţie publică având caracter industrial sau comercial;

• această clasificare nu este absolută: este posibil ca o instituţie publică administrativă să ofere un

SPIC, aşa cum o instituţie publică de natură comercială să asigure o activitate SPA;

• în practică se regăsesc însă instituţii publice care oferă atât un SPA, cât şi un SPIC, aşa cum sunt

de pildă Camerele de Comerţ şi Industrie şi care nu pot fi clasificate decât ca mixte sau cu

“înfăţişare dublă“.

Dincolo de această multitudine de instituţii publice ne interesează regimul juridic aplicabil;

ori acesta depinde de natura activităţii prestate, altfel spus dacă instituţia publică desfăşoară

activitate administrativă ea se supune normelor dreptului administrativ; dacă altă instituţie

desfăşoară activităţi comerciale sau industriale ea va fi supusă regimului juridic civil (în sens larg).

Toate instituţiile publice aparţin în principiu de o persoană teritorială: fie statul, dacă activitatea lor

acoperă tot teritoriul naţional sau dacă activitatea, chiar limitată teritorial, prezintă interes pentru

toată naţiunea (universităţile); fie regiunea, judeţul, municipiul sau comuna (birouri de ajutor

social).

Instituţiile publice pot fi de interes naţional, regional, departamental sau comunal; această

departajare determină parţial autoritatea tutelară. Crearea instituţiilor publice este supusă regulilor

constituţionale cunoscute şi este comună tuturor acestora, legiuitorul având sarcina de a determina

regulile privind crearea categoriilor de instituţii publice.

Organizarea instituţiilor publice se caracterizează printr-un anumit grad de autonomie.

Instituţia publică scapă în principiu de sub ordonarea ierarhică; ea are propriile organisme de

conducere care au putere de decizie, sub un raport de tutelă. Cel mai adesea, aceste organisme sunt

o autoritate deliberativă şi un agent executiv. Compoziţia autorităţii, care ia frecvent numele de

consiliu de administraţie, variază considerabil: funcţionar, reprezentanţi ai interesului privat, uneori

angajaţi sau utilizatori, personalităţi calificate prin competenţa lor, etc. Modul de desemnare variază

şi el: nominalizare de către puterea centrală, desemnare de către organismele reprezentative, uneori

alegeri în cazuri excepţionale, când instituţia are la baza sa o comunitate organizată (Camere de

Comerţ, Universităţi). Statutul agentului executiv variază şi el în aceeaşi măsură: deseori numit,

uneori desemnat pe bază de prezentare de către organismul deliberant, ceea ce echivalează cu o

alegere, uneori chiar ales (rectorii universităţilor). Ca regulă generală, instituţia publică dispune de

prerogative de putere publică. Organismele sale iau decizii executive, încheie contracte

administrative (mai puţin recursuri la contractele de drept privat); personalul ei este compus din

agenţi publici care îşi desfăşoară activitatea sub regimul lucrărilor publice, angajându-şi

responsabilitatea după regulile dreptului administrativ.

Instituţia publică dispune de un patrimoniu propriu ceea ce îi permite:

97

• să primească donaţiile şi legatele pe care obiectul său caritabil sau cultural le poate atrage de la

particulari – mai puţin când acestea sunt generate de o sarcină străină specializării instituţiei;

• să păstreze încasările provenind din activitatea sa;

• să primească subvenţii de la colectivităţi publice;

Organismul deliberativ votează anual bugetul; acesta trebuie să prevadă toate cheltuielile în

funcţie de resursele disponibile. În practică, gradul de autonomie reală variază în funcţie de resurse;

se întâmplă ca acestea să fie constituite în marea lor majoritate din subvenţii de la stat; în acest caz,

autonomia financiară nu este decât o faţadă. Execuţia bugetului este supusă regulilor contabilităţii

publice. Instituţiile publice care corespund unui serviciu public fără caracter industrial sau

comercial sunt cunoscute sub denumirea de instituţii publice administrative (servicii sociale,

sănătate, cultură,

ştiinţifice, etc.). În cadrul acestor intituţii mai trebuie menţionate instituţiile publice cu caracter

ştiinţific şi cultural între care cele mai importante sunt universităţile. Lor le sunt caracteristice trei

aspecte:

- mai întâi, ele îşi elaborează singure statutul fără să îl primească prin lege sau reglementări care nu

fac altceva decât să contureze cadrul general;

- procedeul alegerii de către cei interesaţi, profesori şi studenţi, se aplică pentru desemnarea

consiliilor, care la rândul lor aleg preşedinţi;

- în sfârşit, faptul că regulile de tutelă sunt teoretic reduse, în special în sectorul financiar.

Determinarea naturii exacte a unei instituţii publice este uneori complexă. Există de asemenea

instituţii publice care, în ciuda clasificării lor, realizează în acelaşi timp activităţi de natură

administrativă cât şi activităţi de natura industrială şi comercială. Este cazul porturilor autonome,

pentru care activităţile de amenajare, întreţinere şi poliţie portuară corespund gestiunii unui serviciu

public administrativ, în timp ce exploatarea utilajelor din port ţine de gestiunea unui serviciu public

industrial şi comercial.

În prezent se observă tendinţa colectivităţilor locale de a înfiinţa instituţii publice având

caracter administrativ, dar cu evidente sarcini comerciale sau industriale: agenţii, asociaţii, camere,

sindicate. Acest fenomen este explicabil din mai multe considerente:

• lipsa fondurilor necesare funcţionarii instituţiilor publice administrative; ca atare, li se permite să

desfăşoare activităţi comerciale pentru a-şi asigura fonduri, (SRI);

• capacitatea instituţiilor comerciale de a se organiza mai bine şi de a funcţiona mai eficient decât

instituţiile administrative (instituţiile de protocol, spre exemplu);

• posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce încorsetează activitatea

economică ;

98

Spre deosebire de stat sau de colectivităţile locale care au o competenţă materială generală,

instituţiile publice sunt guvernate de principiul specializării. Acest principiu interzice instituţiilor

publice să desfăşoare activităţi care nu au legătură cu obiectul/misiunea lor de a satisface un interes

general aşa cum este definit în actul lor de înfiinţare. În doctrină s-a arătat că “Principiul

specializării aplicabil instituţiilor publice constă în faptul că persoana juridică a cărei înfiinţare se

justifică prin scopul încredinţat nu are competenţă generală pentru îndeplinirea acestui scop” . În

practică instituţiile publice nu pot desfăşura activităţi pur administrative pentru a-şi realize scopul şi

ca atare desfăşoară activităţi comerciale sau industriale complementare; problema esenţială constă

în definirea acestor activităţi ca secundare faţă de obiectul principal sau nu. Acest aspect trebuie

clasificat de colectivităţile locale în momentul în care hotărăsc înfiinţarea unei instituţii publice, în

aşa fel încât în actul constitutiv să fie precizate expres activităţile compatibile cu activitatea

principală a instituţiei.

6.2.2. Întreprinderile publice concesionare

Este în principal cazul întreprinderilor specializate în producerea şi distribuirea de

electricitate şi gaz. În majoritatea ţărilor dreptul de administrare a unor astfel de servicii este

încredinţat unor întreprinderi potrivit unor condiţii stipulate precis într-un caiet de sarcini (atribuţii,

condiţii de fixare a tarifelor, obligaţii de virare a unor subvenţii de către concedent, de plată a

redevenţelor către concesionar etc.).

6.2.3. Grupurile publice

Fenomenul care caracterizează în cea mai mare măsură evoluţia întreprinderilor publice este

formarea, în jurul unei întreprinderi publice-mamă, a unor filiale şi subfiliale care formează un grup

public. Întreprinderea mamă poate să transfere filialelor totalitatea activităţilor sale industriale şi

comerciale şi să nu păstreze decât caracterul de holding în relaţia cu aceasta. Întreprinderea mamă

poate de asemenea, prin crearea filialelor, să-şi diversifice activitatea, în ciuda principiului

specializării

care i se adresează atunci când aceasta (întreprinderea mamă) are statutul de instituţie publică

(filialele hoteliere şi turistice ale lui Air-France). Grupul industrial poate să-şi orienteze activitatea

către străinătate (filialele străine ale lui Renault), poate să-şi descentralizeze gestiunea (filialele

grupurilor publice de asigurări) sau poate să-şi coordoneze activitatea cu alte întreprinderi publice

sau private. Filialele, constituite ca societăţi anonime, ţin de dreptul privat în întregime.

Întreprinderea mamă poate conserva totalitatea capitalului lor, dar, deseori, filialele iau forma

societăţilor economice mixte, admiţând o parte privată a capitalului, parte care trebuie să rămână

minoritară, pentru ca filialele să-şi păstreze caracterul de întreprinderi publice. Fenomenul se

99

explică în parte prin preocuparea de a conferi întreprinderilor publice dimensiuni lărgite,

considerate necesare pentru ca ele să poată înfrunta concurenţa grupurilor privat, mai ales în cadrul

european. Se ajunge astfel la crearea unor similitudini între întreprinderile publice şi cele private în

ceea ce priveşte structurile lor, modul de desfăşurare a activităţii şi compoziţia lor , cum ar fi

participările unor întreprinderi publice în grupuri cu diferite întreprinderi străine; eforturile de

diversificare a întreprinderilor publice; apropierea între întreprinderile publice şi cele private, în

special între bănci şi grupurile de asigurări

6.2.4. Întreprinderile economice mixte

Întreprinderea economiă mixtă este o societate anonimă ai cărei acţionari sunt în parte

agenţi privaţi, şi respectiv persoane publice care devin astfel asociate în procesul de gestiune.

Această asociere se poate realiza prin jocul normal al dreptului societăţilor: persoana publică

subscrie la formarea capitalului pentru a obţine acţiuni, care îi vor oferi drepturile aferente calităţii

de acţionar în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor. Dar, în societatea anonimă, guvernată de

principiul majorităţii, aceste drepturi nu devin eficiente decât dacă numărul de acţiuni deţinute îi

permite persoanei publice să-şi impună voinţa în organismele participative.

Societatea economică mixtă poate să rezulte şi dintr-o decizie a autorităţii publice, care să o

creeze, prin rezervarea unei părţi de capital sectorului privat, sau prin reintroducerea capitalului

privat într-o societate publică.

1. Statul poate, prin luarea de titluri de participaţie, să preia controlul întreprinderii: dacă el devine

principalul acţionar, dreptul comun permiţându-i să desemneze după cum el înţelege organele de

conducere; poate să pătrundă în întreprindere în vederea exercitării din interiorul acesteia

(participare minoritară cu rezervare de locuri în consiliul de administraţie).

2. Procedeul poate tinde să asigure colaborarea persoanelor publice şi private în privinţa unor

sarcini care le privesc pe amândouă . Uneori, şi din ce în ce mai frecvent, societatea nu reuneşte

decât persoane publice; sub denumirea de economie mixtă nu se regăseşte decât un procedeu comod

oferit asocierii persoanelor publice într-un cadru de drept privat.

3. Societatea economică mixtă este tipul de organizaţie atrasă în formarea grupurilor publice.

6.2.5. Agenţiile economice specializate

Autorităţile administraţiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin

intermediul unor agenţii înfiinţate într-un domeniu distinct. În acest sens, potrivit art. 90 din Legea

administraţiei publice locale, se stipulează: “Consiliile locale şi cele judeţene pot hotărî înfiinţarea,

în condiţiile legii a unor societăţi comerciale, asociaţii, agenţii şi pot organiza alte activităţi, în

scopul executării unor lucrări de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor şi a

100

altor persoane juridice şi fizice”. Din această definiţie rezultă câteva premise esenţiale pentru

crearea agenţiilor economice:

a) Agenţiile se înfiinţează în condiţiile legii ; rezultă că agenţiile trebuie înfiinţate, organizate şi

asigurate funcţional conform legilor speciale, adică Legii societăţilor comerciale 31/1990

modificată prin OUG 32/1997. Din cele cinci tipuri de societăţi comerciale reglementate de Legea

31/1990 singura posibilitate de participare a consiliilor locale cu capital în natură sau bani este în

cadrul unei societăţi pe acţiuni:

- legea permite funcţionarea unei societăţi pe acţiuni cu un singur acţionar (în speţă consiliul local);

- legea permite controlul deciziilor prin intermediul votului de aur (dreptul de veto indiferent de

numărul de acţiuni deţinute);

- dreptul consiliului local de a-şi desemna reprezentanţi în consiliul de administraţie (indifferent

dacă deţin sau nu acţiuni);

- acţionarii nu sunt angajaţi patrimonial decât la plata acţiunilor subscrise.

b) Agenţiile se pot înfiinţa în scopul executării unor lucrări de interes local  ; rezultă că agenţiile

sunt specializate într-un anume domeniu de activitate pentru a putea desfăşura o lucrare de interes

public (drumuri, canalizări, distribuţia de energie electrică, termică, gaze etc.). În plus urmează să

definim ce sens are sintagma “de interes local”. În jurisprudenţă sau cristalizat două curente:

- stricto sensu: interesul local nu poate fi decât interesul public şi ca atare lucrările trebuie să

fie utile şi necesare întregii colectivităţi;

- lato sensu: prin interes local se înţelege orice tip de lucrare dacă ea are drept consecinţă un

beneficiu pentru colectivitatea locală. Din păcate, în practică s-a utilizat acest sens de către şefii

administraţiei publice locale pentru a dobândi bunuri şi servicii (fenomenul este generalizat prin

încheierea aşa-numitelor contracte de “asociere”);

În ceea ce priveşte durata de funcţionare a acestor agenţii este evident că ea este limitată

(până la terminarea lucrărilor); ori, în practică s-au încheiat contracte pe zece ani.

c) Agenţiile funcţionează cu aport de capital (în bani sau natură) adus de consiliile locale

O primă precizare trebuie făcută referitor la bunurile care pot constitui aportul în natură la capitalul

social:

- bunurile din domeniul public nu pot constitui aport la capitalul social al unei societăţi comerciale

private (fiind inalienabile, insesizabile, imprescriptibile);

- chiar şi bunurile din domeniul privat, atunci când folosinţa lor este esenţială pentru buna

funcţionare a unui serviciu public, nu pot fi aduse ca aport;

- rămâne posibilitatea ca autorităţile administraţiei publice locale să participe doar cu mijloace

fixe, mobilier, alte bunuri materiale.

101

În ceea ce priveşte aportul în numerar al consiliilor locale acesta este limitat de legislaţia

română întrucât în bugetele locale nu există nici un capital care să permită cumpărarea de acţiuni

d)Agenţiile economice specializate se înfiinţează de către administraţia publică locală/judeţeană

Actul de înfiinţare al unei agenţii este, evident, hotărârea autorităţii deliberative. Prin actul de

înfiinţare se stabilesc principalele elemente: denumirea, sediul, forma juridică, organul de

conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul şi diviziunile sale, clauzele speciale de

arbitraj şi soluţionare a litigiilor, clauze de încetare a activităţii.

Etapele constituirii unei agenţii economice specializate sunt în linii mari următoarele:

- proiectul de organigramă, cuprinzând obligatoriu reprezentanţi ai consiliului local în organismele

de conducere, compartimentele tehnice de execuţie auxiliare etc.;

- propunerea contractului-cadru de asociere cu un investitor persoană fizică/juridică ;

- planul bugetului propriu de venituri şi cheltuieli desfăşurat pe activităţi/durată;

- înregistrarea agenţiei ca persoană juridică română;

- cadrul instituţional al activităţii (raporturile cu alte autorităţi ale administraţiei publice; relaţiile cu

agenţii economici, cooperarea cu societatea civilă etc.);

- obiectivele agenţiei pentru fiecare etapă de funcţionare în parte şi mijloacele de realizare a

acestora;

- reguli de organizare şi funcţionare;

- managementul şi personalul agenţiei;

- sursele de finanţare.

102

CAPITOLUL 7

MODALITĂŢI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE

7.1 Consideraţii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice

Există mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de către o persoană publică (stat,

comunităţi locale, instituţii), fie de către o persoană privată (fizică sau juridică). Persoana publică

poate gestiona un serviciu fie în regie proprie, fie printr-o instituţie specializată.

Persoanele private pot gestiona un serviciu public în mai multe moduri:

• în baza unui contract administrativ;

• în temeiul unui contract de locaţie;

• prin împuternicirea dată de autoritatea administraţiei publice locale sau mai bine spus prin

delegare;

• prin concesionare (trebuie făcută distincţia faţă de arendarea recunoscută în legislaţia altor state,

dar interzisă în România).

În afara unor dipoziţii contrare, autorităţile administrţiei publice locale acţionează atât în

beneficiul statului cât şi al colectivităţilor locale şi au posibilitatea de a alege una din aceste forme

de gestiune.

7.2 Concesionarea serviciilor publice

În opinia unui autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este “actul

administrativ prin care o persoanã publicã numitã concedent încredinţeazã unei persoane private,

numitã concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul sãu, recunoscîndu-i dreptul de a percepe

redevenţa de la beneficiarii serviciului.

În doctrina românească actuală, Antonie Iorgovan arată că “prin contractul de concesiune

o parte – cedentul – transmite altei părţi – concesionarul – spre administrare rentabilã, pe un

termen determinat, în schimbul unei redevenţe, o activitate economicã, un serviciu public, o

subunitate productivă sau un teren proprietate de stat.

Aceste definiţii necesită următoarele precizări:

- În primul rând trebuie făcută distincţia între concesionarea serviciului public şi actele, foarte

variate, în cazul cărora, datorită unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizează, de

asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul

că reprezintă un mod de gestionare a unui serviciu public. În cazul concesionării lucrărilor

publice diferenţa este spre exemplu mult mai puţin semnificativă, reducându-se la un simplu

procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajează numai

să asigure funcţionarea serviciului, ci, în prealabil, se angajează să efectueze el însuşi lucrările

103

publice necesare acestei funcţionări. Gestiunea serviciului trebuie să-i permită ca atare, printre altele

să suporte cheltuielile şi să amortizeze aceste lucrări publice, care, la finele contractului de

concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionrea lucrărilor publice se face pe perioade

lungi. Astăzi, procedeul se aplică şi în cazul constituirii şi exploatării autostrăzilor cu plată şi a

parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Există şi cazul concesionării în stare pură, fără

lucrări publice, atunci când serviciul nu necesită construirea de infrastructuri publice (reţeaua de

autobuze).

2. În al doilea rând, conform accepţiunii clasice a concesionării, gestiunea serviciului

public este încredinţată, în principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate

care păstrează acest caracter şi se raportează la dreptul privat. Procedeul concesionării are un cîmp

limitat de acţiune, din cauza naturii sale, cât şi a surselor de provenienţă ; el nu se poate aplica decât

serviciilor care încasează în contrapartidă o sumă de la beneficiarii săi, ceea ce exclude serviciile

gratuite (ajutor social).

Regimul concesionării clasice rezultă din concilierea între cele două elemente fundamentale,

şi aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor

interesului general ; pe de altă parte, un particular care nu acceptă să-l gestioneze decât prin prisma

interesului personal. A fost necesar, ca urmare, să se menţină cedentului o autoritate strictă asupra

serviciului şi să se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera în mod legitim.

Necesitatea acestei concilieri domină regimul concesionării.

După cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferi :

• o activitate economicã;

• serviciile publice;

• unităţi de producţie aparţinând regiilor autonome;

• terenurile proprietate de stat.

Practic, prin contractul de concesionare se realizeazã o fuziune între serviciul public şi

lucrarea publicã executată din moment ce concesionarul preia serviciul public ce beneficiază de

lucrarea respectivă sau, invers, persoana privată care gestionează un serviciu public va face lucrările

necesare şi le va exploata în continuare.

Având în vedere natura juridică a contractului de concesiune care se aplică totdeauna

asupra unui bun/serviciu public rezultă că nu poate fi concedent decât o persoană publică (statul,

colectivităţile locale, alte instituţii publice). Ca atare, poate fi concedent:

- o regie autonomă, în cazul în care transmite folosinţa asupra unor unităţi productive sau activităţi

economice ori servicii;

- autorităţile administrative publice, centrale şi locale, în cazul concesionării terenurilor din

patrimoniul lor sau al unităţilor de producţie pe care le-a avut în administrare directă.

104

În ceea ce priveşte concesionarul, legea permite practic oricărei persoane să preia în

gestiune proprie un serviciu public; potrivit legii poate fi concesionar “orice persoană fizică sau

juridică, română sau străină, respectiv, societate comercială (cu capital de stat, cu capital privat sau

cu capital mixt), comercianţi persoane fizice, de naţionalitate română sau străină, dacă profiturile

obţinute din activităţile comerciale sunt destinate realizării scopului lor nelucrativ.

7.2.1. Structura contractului de concesiune

Concesiunea se bazează pe un contract încheiat între autoritatea cedentã si particularul pe

care l-a ales în mod liber, cu respectarea, însă, a prevederilor legii.

Contractul se compune din două documente distincte:

- O convenţie, care consemnează acordul părţilor;

- Un caiet de sarcini în care sunt înscrise detaliat drepturile şi obligaţiile lor şi, în special, regulile

de organizare şi funcţionare ale serviciului.

Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul că orice contract de concesiune se încheie având în

vedere un interes general al colectivităţii. Tot în virtutea acestui interes general autorităţile

administraţiei publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze.

Clauzele care formează “partea regulamentară” sunt prestabilite de către administraţia

publică prin caietul de sarcini; participanţii cunosc dinainte obligaţiile ce le revin în cazul

câştigării licitaţiei; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite decât sub sancţiunea rezilierii

unilaterale a contractului.

Contractul de concesiune conţine însă si clauze care satisfac interesele private ale

concedentului şi concesionarului, clauze de ordin comercial ce formează “partea contractuală”:

Clauzele pot fi modificate cu acordul autorităţii administraţiei publice pe parcursul

desfăşurării licitaţiei prin negociere directă; după licitaţie clauzele vor figura în contractul de

concesiune aşa cum au fost modificate prin acordul părţilor.

7.2.1.1. Drepturile şi obligaţiile concedentului

Autorităţile administraţiei publice locale în calitatea lor de concedente în contractele de

concesiune au următoarele obligaţii:

• stabilirea, urmãrirea şi încasarea preţului stabilit; prin preţ se realizează venitul garantat al

colectivităţii locale, aşa încât el constituie element de fond al contractului asupra căruia nu se poate

negocia. Facem distincţia între preţ si redevenţă în sensul cã aceasta din urmã constituie un venit

suplimentar pentru autorităţile administraþiei publice (de exemplu în cazul concesiunii unui teren,

în cazul că acesta conţine bogăţii în subsol, administraţia are dreptul la un venit în natură sau bani,

suplimentar faţă de preţul concesiunii);

105

• obligaţia de a plãti concesionarului o indemnizaţie în cazurile în care intervine o situaţie de

forţă majoră si concesionarul trebuie repus într-o situaţie normală (în cazul în care administraţia

refuză plata acestei indemnizaţii concesionarul poate renunţa la contract);

• dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul în care îşi execută

obligaţiile contractuale;

• dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractule ori de câte ori este

periclitat interesul general; pe de altă parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu

modificarea unor clauze atâta timp cât nu-i sunt lezate interesele comerciale;

• obligaţia concedentului de a despăgubi pe concesionar în cazurile în care se constată că

cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depăşit încasările. Acest aspect este

impus de faptul că prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor încasate de la clienţi.

Diferenţa între cuantumul tarifelor şi cuantumul cheltuielilor trebuie acoperită din bugetul local

pentru faptul că serviciul public a fost prestat în interesul colectivităţii locale.

7.2.1.2. Drepturile şi obligaţile concesionarului

Drepturile concesionarului

A. Drepturi aferente gestionãrii serviciului. Cedentul pune la dispoziţia concesionarului, în

virtutea contractului, un ansamblu de mijloace materiale sau juridice, care-i sunt necesare în

funcţionarea serviciului. Este vorba fie de bunuri ale domeniului privat sau public care-i sunt

repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiază cel mai adesea de un monopol

de drept, pe care regulile comunitare îl repun de acum în discuţie, administraţia angajându-se să nu

trateze cu un alt concurent şi chiar să nu favorizeze indirect concurenţa. Concesionarul poate chiar

să beneficieze de prerogative de putere publică: expropiere din motive de utilitate publică, etc.

B. Drepturi pecuniare. Sunt cele mai importante pentru concesionarul sau întreprinzătorul

privat care înţelege să obţină beneficiile scontate pe seama gestiunii serviciului.

1) În mod normal, concesionarul se remunerează păstrând pentru el produsul taxelor percepute

de la utilizatori în contrapartida serviciului prestat. Dar tarifele care fixează suma fac parte din

clauzele de reglementare: cedentul îşi păstrează stăpânirea asupra tarifelor, ceea ce explică

incidentele lor economice şi sociale; concesionarul nu-l poate constrânge să le modifice, ceea ce, în

perioada de instabilitate economică, ar risca să dezechilibreze total gestiunea în lipsa unei

contraprestaţii. Totuşi, acest principiu tradiţional este în regresie: statul acceptă în prezent ca uneori

să-l lase pe concesionar să stăpânească tarifele (autostrăzi), cu scopul de a-i spori sentimentul

responsabilităţii gestiunii.

106

2) Pe linia asocierii între cedent şi concesionar, contractele prevăd deseori, în favoarea

concesionarului, şi alte avantaje financiare, mai ales garanţia unui interes minim acordat

împrumuturilor sale către cedent.

3) În afara clauzelor formale, concesionarul poate să se preleveze de principiul echilibrului

financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joacă un rol

esenţial în cazul concesionării ; acest drept îi permite să fie indemnizat dacă administraţia impune

modificări la convenţia iniţială. Concesionarul dispune de asemenea, în principiu, de un monopol în

ceea ce priveşte exploatarea serviciului.

Obligaţiile concesionarului

Obligaţiile concesionarului se referă în întregime la asigurarea funcţionãrii serviciului. Aceasta

presupune, mai întâi, respectarea regulilor înscrise în caietul de sarcini, precum şi a regulilor

generale comune tuturor serviciilor publice.

1) Concesionarul trebuie să asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei

obligaţii invocând vina administraţiei sau dificultăţi materiale/pecuniare. Numai forţa majoră îl

poate exonera pe concesionar. Obligaţia de continuitate se referă si la agenţii serviciului. Aceşti

agenţi, aleşi liber de concesionar, sunt salariaţi de drept privat, supuşi dreptului comun al muncii;

dar, în ceea ce priveşte dreptul la grevă, ei sunt supuşi aceloraşi limitări ca şi agenţii publici, după

regulile stabilite de legiuitor.

2) Obligaţia de respecta egalitatea beneficiarilor în faţa serviciului se impune concesionarului,

în sensul furnizării prestaţiilor solicitate tuturor celor ce îndeplinesc condiţiile cerute şi aplicării

tarifelor fixate de autoritatea cedentă. Totodată, tarifele tind să se diferenţieze din ce în ce mai mult

în funcţie de situaţia utilizatorilor, conform cu o gestionare comercială; dar toţi cei care se află în

condiţiile prevăzute pot să se prevaleze de condiţiile tarifare care sunt ataşate.

3) Puterea administraţiei de a modifica regimul oricãrui serviciu pentru a-l adapta noilor

aspecte ale interesului general se aplică serviciilor concesionate; această regulă, impune

concesionarului obligaţia de a se adapta modificărilor decise de către cedent.

4) Dacă administraţia nu mai are ca sarcină gestionarea serviciului, ea mai are

responsabilitatea faţă de utilizatori şi opinia publică; de unde controalele stricte, tehnice şi

financiare pe care le exercită asupra gestiunii; concesionarul este determinat să se supună.

5) Obligaţia de a-şi executa personal obligaţiile contractuale (în cazul în care se transmite

patrimoniului prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune, în cazul persoanei fizice,

atunci cel care preia serviciul public trebuie să aibă acordul expres al autorităţii administraţiei

publice).

107

6) Obligaţia de a exploata bunurile/serviciile în condiţii de eficienţă, pentru a putea conserva şi

creşte valoarea lor; în cazul pagubelor produse din culpa sa concesionarul va trebui să

despăgubească administraţia.

7) Obligaţia de a realiza investiţiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de

retehnologizare, a celorlalte condiţii tehnico-economice.

8) Concesionarul mai are o serie de obligaţii referitoare la respectarea normelor legale din

sfera protecţiei mediului, încadrării şi concedierii personalului, pazei etc.

7.2.2.Încetarea concesiunii

1) În mod normal, concesiunea se sfârşeşte la expirarea perioadei pentru care a fost instituită;

ea poate fi însă reînnoită;

2) Concesiunea poate lua sfârşit şi înainte de termen în următoarele cazuri:

• prin rezilierea contractului de către autorităţile publice în cazurile în care concesionarul nu-şi

îndeplineşte obligaţiile contractuale; este evident că funcţionarea defectuoasă a serviciului public

justifică retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie înscrisă si clauza privind penalităţile

datorate în cazul rezilierii contractului, precum şi a daunelor;

• prin renunţarea concesionarului, fie pentru că a dispărut obiectul concesiunii, fie că este în

imposibilitate de a-şi desfăşura activitatea din cauze obiective; autorităţile administraţiei publice vor

verifica însă aceste situaţii mai înainte de a aproba renunţarea;

• există si posibilitatea răscumpărării concesiunii atunci când intervin alte interese ale colectivităţii

locale; trebuie precizat că răscumpărarea se va face la preţul stipulat în documentaţia tehnico-

economică.

În situaţia încetării concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobândite de concesionar se

aplică un regim juridic special:

• toate bunurile imobile şi mobile folosite de concesionar reintră în patrimonial concedentului libere

de sarcini;

• bunurile mobile aparţinând concesionarului şi folosite pe durata concesiunii reintră în patrimoniul

acestuia (cu condiţia să nu fi devenit imobile prin destinaţie cf. Codului civil român);

• bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate publică (a statului sau a

colectivităţii locale) trec în proprietate publică potrivit principiului ascensiunii artificiale;

• bunurile mobile dobândite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec în proprietatea

acestuia.

3) Cedentul, ca o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, dacă

estimează că interesul general o cere şi fără vreo vină a concesionarului, să pună capăt concesiunii,

fie pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) după o altă metodă. Este cazul

108

rãscumpãrãrii concesiunii. În această situaţie, concesionarul are dreptul la o indemnizaţie de

despăgubire ca urmare a acestui fapt.

4) Se poate întâmpla ca împrejurările să facă definitiv deficitară, fără posibilităţi de redresare

exploatarea unui serviciu, mai ales dacă el nu mai corespunde nevoilor publicului. În acest caz, este

inutil să se prelungească efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite concesionarului să

suporte un deficit temporar până la restabilirea previzibilă a unei situaţii normale. Oricare dintre

părţi, în lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judecătorului să pronunţe rezilierea concesiunii.

7.3. Asocierea în participaţie

Potrivit art. 251 din Codul Comercial, “asociaţiunea în participaţiune are loc atunci când

un comerciant sau o societate comercială acordă uneia sau mai multor persoane ori societăţi o

participare în beneficiile şi pierderile uneia sau mai multor operaţiuni sau chiar asupra întregului

lor comerţ”.

Din definiţia Codului Comercial rezultă mai multe condiţii obligatorii pentru legalitatea

încheierii unor asemenea contracte de asociere în participaţiune.

În primul rând, persoana care se asociază trebuie să aibă calitatea de comerciant sau societate

comercială, iar din acest punct de vedere autorităţile administraţiei publice nu convin definiţiei :

- art. 252 din Codul Comercial permite şi necomercianţilor să încheie astfel de contracte, dar

precizează pentru “operaţiuni comerciale”;

- sarcinile administraţiei publice sunt express stipulate în legea orgnică fără a exista nici o

competenţă pentru desfăşurarea de „operaţiuni comerciale”.

În al doilea rând, pentru a fi în prezenţa unei participaţiuni, trebuie ca asociaţii să participe

atât la beneficii cât şi la pierderi. Din acest punct de vedere, administraţia publică nu poate accepta

încheierea unui contract în condiţii de risc pentru că nu are dreptul să accepte pierderi din

patrimoniul colectivităţilor locale (întrucât prin asocierea în participaţiune nu se naşte o persoană

juridică nouă, urmează ca, în cazul pagubelor, să intervină răspunderea nemărginită si solidară a

asociaţilor).

În al treilea rând, asocierea în participaţiune are caracter ocult (fiind cunoscută numai de

asociaţi) şi ca atare nu are nici firmă, nici sediu, nici semnătură sau capital social. Activitatea

desfăşurată în asociere are caracter ilicit pentru că lipsa de publicitate şi a înregistrării la

administraţia financiară pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscală.

În sfârşit, implicarea autorităţilor administraţiei publice în asocieri cu personae fizice/juridice

private are ca efect scăderea imaginii acestora în faţa cetăţenilor:

• prestarea de servicii în asociere cu agenţi economici privaţi duce atât la scăderea cantităţii şi

calităţii produselor furnizate cât şi la inechitarea în distribuirea lor ;

109

• administraţia publică nu are compartimente specializate pentru a urmări contabilitatea asociaţilor

şi nici servicii de control financiar proprii pentru a urmări în ce măsură asociaţii îşi respectă

obligaţiile;

• administraţia publică nu poate verifica modul în care asociaţii îşi realizează investiţiile; ori, este de

notorietate că orice comerciant are intenţia de a-şi creşte valoarea investiţiilor proprii cu scopul de

a-şi micşora cota de participare pe care o plăteşte primăriei;

• mai amintim doar faptul că mijloacele materiale, echipamente, instalaţii etc. sunt utilizate de aşa-

numiţii asociaţi în alte scopuri decât cele stabilite prin contractul de participaţiune.

Consiliile locale pot să hotărască în condiţiile legii, asocierea cu alte autorităţi ale

administraţiei publice locale sau judeţene pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes

public, precum şi colaborarea cu agenţii economici din ţară sau străinătate, în scopul realizării

unor acţiuni sau lucrări de interes comun.

7.4 Arendarea serviciilor publice

În practica ţărilor occidentale este posibilă arendarea serviciilor publice printr-un contract de

affermage, adică printr-un contract administrativ prin care o persoană publică deleagă unei personae

private, numită fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de remunerare a fermierului este

identică celei pentru concesionar, însă contractul diferă sub trei aspecte:

- în primul rând, fermierul are obligaţia de a restitui autorităţii administraţiei publice o parte din

încasările primite de la usageri;

- al doilea aspect constă în faptul că fermierul primeşte utilajele necesare de la administraţie şi le

utilizează pe toată durata contractului (administraţia păstrându-şi dreptul de proprietate);

- al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezidă în caracterul exclusiv commercial al

contractului (administraţia neavând dreptul de a-l rezilia unilateral ca în cazul concesiunii).

De regulă, aceste contracte de arendare survin după terminarea duratei unei concesiuni,

adică după ce s-au realizat mijloacele necesare funcţionării unui serviciu public şi aceste mijloace

pot fi arendate unui fermier.

Potrivit legislaţiei române pot fi date în arendă numai bunurile agricole (terenuri cu

destinaţie agricolă) cu interdicţia expresă pentru regii, instituţii publice sau staţiuni de cercetare de a

administra terenuri proprietate de stat şi de a arenda aceste terenuri.

Legiuitorul român a definit arendarea ca un “contract ce se încheie între proprietar,

uzufructar sau alt deţinător legal de bunuri agricole şi arendaş, cu privire la exploatarea bunurilor

agricole pe o perioaă determinaă si la un preţ stabilit prin acordul părţilor. Contractul de arendare

trebuie să cuprindă clauze referitoare la:

- părţile contractante, inclusiv domiciliul;

110

- obiectul contractului (descrierea exactă a tuturor bunurilor agricole arendate);

- obligaţiile fiecăreia dintre părţi şi durata lor (minim 5 ani);

- arenda şi modalităţile de plată (în natură, în bani sau în natură si bani).

Contractele de arendă se înregistrează la consiliul local în raza căruia se află situat bunul

arendat; dacă bunul arendat se află pe raza administrativă a mai multor localităţi, contractul va

trebui înregistrat la fiecare consiliu local din acele localităţi. Specificul contractului de arendă rezidă

în posibilitatea arendaşului de a dobândi dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea

stipulează că “la expirarea contractului se poate recunoaşte arendaşului, prin hotărâre

judecătorească, un drept de retenţie cu privire la contraprestaţiile sale faţă de cealaltă parte, izvorâte

din contract”. Pentru persoanele fizice care au dobândit calitatea de acţionar există opţiunea de a

deveni locatar. Contractul de locaţiune se încheie pe o perioadă de minim 5 ani între societatea

comercială care deţine terenul şi persoana fizică devenită locatar.

7.5 Prestarea serviciului în regie proprie

Un serviciu public se prestează în regie proprie atunci când este gestionat direct de către

persoana publică, autoritatea care l-a înfiinţat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitatea

juridică distinctă faţă de persoana publică prin care s-a înfiinţat. În principiu, toate serviciile publice

administrative sunt gestionate în regie proprie. Unele servicii publice cu caracter industrial sau

comercial pot fi gestionate în regie proprie:

- potrivit legilor române, serviciul de spaţiu locativ se desfăşoară în regie proprie, deşi el poate fi

mult mai eficient ca serviciu comercial (agenţie imobiliară).

Gestiunea serviciului public în regie proprie poate fi directă, adică pe baza finanţării de către

administraţie, sau indirectă, pe baza unei autonomii financiare. Această distincţie este absolute

necesară atunci când este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial deoarece acestea

trebuie să-şi acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local).

Ca atare, serviciile în regie prezintă următoarele trăsături:

1. Serviciile în regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea

teritorială, de stat, de regiune, departament sau comună, care sunt titularele drepturilor şi obligaţiilor

ce rezultă din activitatea lor. ( de ex. nu cu serviciul de “Poduri şi şosele” contractează

întreprinderile lucrări publice, ci cu statul, prin intermediul “Serviciului de Poduri şi şosele”).

Astfel, trebuie să se insiste asupra acestui aspect care dă naştere la confuzii datorită limbajului

folosit.

2. În ceea ce priveşte organizarea lor, serviciile în regie sunt dependente direct de colectivitatea

căreia îi aparţin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor departamente

ministeriale. Agenţii cărora le sunt încredinţate aceste servicii sunt subordonaţi ierarhic ministrului,

111

cu considerarea relaţiei aferente autorităţii prefectului la nivel judeţean sau departamental. Este, în

special, cazul serviciilor de poliţie. Serviciile municipale, regionale şi departamentale ţin de

consiliul şi puterea executivă aferente colectivităţii respective.

3. Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual, nici personalitate. Ca

excepţie, în cazul colectivităţilor locale, termenul de “regie” desemnează atât servicii fără

personalitate, cât şi servicii cu autonomie financiară cu sau fără personalitate.

De regulă, serviciile în regie sunt servicii administrative. Prin urmare, toate regulile şi toate

procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenţii lor sunt funcţionari în cea mai mare parte,

lucrările realizate sunt lucrări publice, responsabilitatea lor este angajată conform dreptului

administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicţia administrativă. În mod excepţional, procedeul

regiei se aplică si în cazul serviciilor comerciale şi industriale, mai ales în cadrul colectivităţilor

locale. În acest caz, regulile precedente suferă anumite modificări: în lipsa autonomiei financiare,

serviciul are individualizare contabilă, care îi permite să stie dacă obţine sau nu profit, iar dreptul

privat se aplică relaţiilor lor cu furnizorii şi utilizatorii.

Serviciile în regie pot exercita fie o activitate de serviciu public (cazul general), fie de control

administrativ, fie o acţiune de sprijinire a activităţilor private de interes general şi control a acestora.

Pentru satisfacerea unor necesităţi ale populaţiei, administraţia publică locală poate crea servicii

publice, fără personalitate juridică, sub forma unor departamente, direcţii, birouri etc. a căror

organizare şi funcţionare se caracterizează prin:

- serviciile publice fără personalitate juridică nu au buget propriu de venituri şi cheltuieli şi, ca

atare, nici autonomie financiară;

- conducerea serviciului public se face de către un funcţionar subordonat direct primarului sau

preşedintelui consiliului judeţean, care nu se află într-un raport juridic de management, ci de muncă,

faţă de administraţie;

- atât capacitatea de folosinţă cât şi capacitatea de exerciţiu a acestor servicii nu se pot manifesta

decât ca o ficţiune a legii, în sensul că recunoaşterea lor ca subiecte de drept civil se face prin

intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituţii publice pot încheia acte

juridice în nume propriu, urmând însă ca răspunderea să revină consiliului local în numele căruia

acţionează. De aici, necesitatea ca autoritatea administraţiei publice să precizeze la înfiinţarea

oricărui serviciu categoriile de acte pe care acestea la pot încheia.

7.6 Serviciile publice în sistemul franchising

Conceptul istoric al acestui tip de comerţ se regăseşte încă din perioada Evului Mediu, iar

după anii 1980 a cunoscut o largă răspândire în ţările capitaliste, în special, în SUA.

112

Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mărcii, a mijloacelor de

comercializare a mărfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei

afaceri prin producerea şi comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior în alte

regiuni) în zone noi. Avantajul franchisingului constă în faptul că cel care concesionează marca

unui produs pune la dispoziţia comerciantului toate informaţiile necesare (experienţa anterioară),

metodele sale comerciale, îi asigură acces la sistemul de publicitate şi reclamă, îi asigură asistenţă

tehnică si pune la dispoziţie reţeaua de distribuţie. În ţările occidentale, administraţia utilizează

contractele de franchising pentru a menţine astfel simbioza dintre sistemul politic şi cel privat; faţă

de avantajele prestatorului în franchising enumerate mai sus, administraţia publică îşi rezervă un

singur drept, şi anume, acela de stabili planul general de marketing. În acest fel, administraţia

publică rămâne producătoare de servicii publice, dar distribuţia lor se face prin intermediul unui

agent economic privat.

Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din

următoarele considerente:

• agentul economic privat are tot interesul să-şi mărească permanent piaţa de desfacere pentru a-şi

creşte profiturile;

• administraţia este degrevată de riscuri atâta timp cât producerea/desfacerea se realizează cu banii

agentului economic privat;

• agentul economic privat este obligat să respecte normele impuse, să asigure funcţionarea

comercială, să efectueze investiţii, să plătească o redevenţă (calculată în procente sau cotă fixă)

funcţie de desfacerile realizate.

O variantă foarte modernă constă în preluarea unui contract la cheie pe baza căruia agentul

privat alocă fonduri, proiectează si construieşte obiective de interes public pe care apoi le

administrează pe termen lung.

7.7. Serviciul public în locaţie de gestiune

Locaţia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoană publică

încredinţează unei persoane private (pe care o plãteşte cu sume forfetare) exploatarea unui bun din

domeniul public sau a unei afaceri (închirierea fondului de comerþ).

Cele mai cunoscute, în practică, sunt contractele de locaţie a lucrărilor de construcţii,

încredinţate unor antreprenori specializaţi care, după terminarea lucrărilor, beneficiază în continuare

de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ. Spre deosebire de

contractul de concesiune sau de arendă, titularul contractului de locaţie este remunerat direct de

către administraţia publică, iar, spre deosebire de regie, remuneraţia este forfetară (pe bază de

comision calculat asupra facturii).

113

Locaţia de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice române sau străine prin decizia

administraţiei publice centrale (în cazul regiilor autonome de interes naţional) sau decizia consiliilor

locale (în cazul regiilor de interes local). Prin noţiunea de “decizie” trebuie să înţelegem actul

administrativ, respectiv Hotărârea de Guvern (Hotărârea Consiliului Local).

În practică s-a generalizat tipul locaţiei de gestiune care constă în ceea priveşte administraţia

în economia de fonduri (comerciantul suportând toate cheltuielile), iar pentru comerciant în dreptul

de a folosi domeniul public o perioadă relativ mare de timp.

În jurisprudenţă locaţia de gestiune a fost tratată ca regim juridic asemănător concesiunii din

două considerente: întâi, că se bazează pe un contract guvernat de dreptul comercial şi apoi pentru

că rezilierea lui unilaterală nu este posibilă (în afara clauzelor contractuale) ca în cazul oricărui

contract comercial.

7.8. Prestarea serviciilor publice în gestiune delegată unilateral

Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul

actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotărâre a

autorităţii administraţiei centrale sau locale).

În ţările occidentale, acolo unde autorităţile administraţiei publice locale deţin capitalul

majoritar în cadrul unei societăţi comerciale, se realizează privatizarea acestora prin act juridic

unilateral.Astfel, prin hotărârea autorităţilor deliberative, se cedează cota de participare la capital

către acţionari, urmând ca serviciul public să funcţioneze în continuare în regim privat. Un alt mod

de prestare a serviciilor publice prin delegare unilaterală se realizează ca urmare a dispoziţiilor

legale:

• formarea unei asociaţii de comune în scopul realizării unor lucrări de interes local prin dispoziţiile

legii;

• constituirea asociaţilor, federaţiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotărâri de guvern;

• constituirea societăţilor mixte prin hotărârea consiliului local.

Procesul de privatizare a serviciilor publice, fie prin transformarea regiilor autonome în

societăţi comerciale, fie prin cesiunea acţiunilor în cazul societăţilor comerciale cu capital majoritar

de stat, trebuie obligatoriu însoţită de norme care să garanteze supremaţia interesului general faţă de

considerentele comerciale.

În ceea ce priveşte instituţiile publice prin intermediul cărora se prestează servicii de interes

general, privatizarea se realizează conform dreptului comun, în cazul nostru, administrativ, astfel

încât prin actul unilateral de delegare să fie precizate principiile de organizare şi funcţionare a

serviciului public respectiv. În fapt, însăşi hotărârea autorităţii administraţiei publice de privatizare

a unui serviciu

114

constituie actul delegării; nu sunt necesare acte administrative separate atâta timp cât instituţia (cu

sau fără personalitate juridică) funcţionează sub autoritatea administraţiei publice.

Administraţia publică locală are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public către

o persoană juridică, de regulă, un agent economic specializat, prin intermediul unui contract. Se

poate afirma că elementul esenţial pentru definirea gestiunii delegate îl constituie contractul,

deoarece, prin clauzele sale, acesta trebuie să precizeze atât drepturile, cât şi obligaţiile

administraţiei şi prestatorului. Fiind, sub aspect juridic, un contract administrativ rezultă că

autoritatea publică are dreptul oricând de a rezilia contractul cu prestatorul iniţial şi de a-l continua

cu alt prestator. Indiferent de contractul juridic utilizat, între cel care deleagă (administraţia) şi cel

căruia i se deleagă (prestatorul de servicii) trebuie fixată regula delegării, adică măsurile asiguratorii

pentru fiecare dintre părţile contractante în cazurile în care nu se respectă clauzele contractuale.

Forma juridică a raporturilor dintre administraţie şi prestatorii de servicii este prima condiţie pentru

realizarea cantităţii şi calităţii serviciilor publice. Ea este obligatorie pentru că administraţia

răspunde direct faţă de cetăţeni de asigurarea acestor servicii.

7.9 Achiziţia de bunuri şi servicii

Autorităţile administraţiei publice pot, potrivit legii să achiziţioneze prin licitaţie publică

bunuri sau servicii.

• prin bunuri se înţelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalaţii, inclusiv

imobile etc.);

• prin servicii se înţelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparaţiile (cu excepţia

reparaţiilor capitale şi a demolărilor la construcţii şi instalaţii pentru care se aplică normele

achiziţiei de investiţii).

Achiziţia de servicii se poate realiza numai prin licitaţie publică potrivit metodologiei elaborate de

Ministerul Finanţelor. Pentru achiziţia de active corporale, comisiile de licitaţii se numesc prin

ordin al ministrului de resort (în cazul regiilor de interes naţional) sau prin decizia autorităţii

administraţiei publice locale (pentru regiile de interes local).

• în cazul în care valoarea bunurilor sau serviciilor este mai mică de 50 milioane lei nu este

obligatorie licitaţia şi se poate utiliza procedura selecţiei de preţ;

• în practică, pentru a se eluda obligaţia licitaţiei, administraţia selecţionează un ofertant pentru

servicii sub 50 milioane lei, dar, de mai multe ori, pe parcursul timpului, astfel că, în realitate,

serviciile plătite de la buget se ridică mult peste limita legală.

În cazul achiziţiilor de bunuri şi servicii se pot organiza mai multe tipuri de licitaţie:

a) licitaţia fără preselecţie, la care pot participa un număr nelimitat de ofertanţi interni sau externi cu

condiţia să îndeplinească cerinţele specificate de administraţie;

115

b) licitaţia cu preselecţie, care se organizează în două etape: în prima, participă toţi cei interesaţi şi

care răspund anunţului publicitar; în a doua – ofertanţii selecţionaţi de comisia de licitaţie ca fiind

competenţi şi potenţiali;

c) licitaţia publică restrânsă, determinată de faptul că nu există ofertanţi sau pentru că la o licitaţie

anterioară nu s-a încheiat contractul. Oricum, numărul participanţilor este de minim doi. Autoritatea

administraţiei publice achizitoare trebuie să facă anunţul publicitar în presă cu minimum 10 zile

înaintea datei stabilite pentru desfăşurarea licitaţiei. Conţinutul minim al anunţului publicitar

cuprinde: denumirea şi sediul instituţiei publice achizitoare; condiţiile de participare; forma şi

obiectul licitaţiei precum şi descrierea serviciilor ce urmează a fi contractate (cantitate, calitate,

termene, condiţii de livrare sau de furnizare, plata etc.); locul, data şi ora limită de depunere a

ofertelor.

Ofertele se depun sau se transmit prin poştă cu scrisoare recomandată semnată de reprezentantul

persoanei juridice interesate până la ora şi locul stabilit. Deschiderea ofertelor se face în prezenţa

membrilor comisiei de licitaţie. Aceştia vor consemna într-un proces verbal toate elementele

necesare din timpul desfăşurării licitaţiei.

• comisia de licitaţie are dreptul de a cere ofertanţilor să precizeze anumite aspecte din oferta lor,

fără însă a modifica valoarea sau conţinutul.

Evaluarea se face pe baza unor punctaje prestabilite de comisia de licitaţie, specificate în

caietele de sarcini, a preţului şi a condiţiilor tehnice propuse. În cel mult 10 zile, comisia de licitaţii

va redacta o hotărâre de acceptare a ofertei, în două exemplare, prin care se arată: componenţa

comisiei, numele ofertantului câştigător, justificarea tehnico-economică a alegerii, semnătura

participanţilor şi data. Legea obligă autorităţile publice achizitoare să redacteze caiete de sarcini

(specificaţii tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziţionate prin care să se ţină seama

de:

- necesitatea definirii bunului/serviciului funcţie de parametrii tehnico-calitativi ai acestuia şi mai

puţin în raport de aspect sau formă;

- încadrarea în standarde şi norme internaţionale sau în reglementări şi norme naţionale, dar

recunoscute internaţional.

Fiecare din modalităţile de gestiune a serviciilor conţine, aşa cum s-a demonstrat, aspecte de

particularizare publice cu avantaje şi limite pentru contractanţi. În acest context legislativ şi luând în

considerare toate oportunităţile oferite, autorităţile deliberative de la nivel central şi local trebuie să

aibă competenţa managerială pentru a identifica cea mai eficientă modalitate de gestiune a

serviciilor publice şi abilitatea de a iniţia şi dezvolta cele mai potrivite forme contractuale pentru ca

prin furnizarea serviilor publice în forma selectată să se satisfacă cel mai bine interesul public.

116

CAPITOLUL 8

SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE

8.1 Transformarea administraţiei – obiective şi limite

Impactul schimbărilor politice asupra administraţiei multor ţări este considerabil. În

democraţiile occidentale, unde există o stabilitate politică şi unde resursele sunt repartizate mai

echitabil decât în cele mai multe dintre celelalte ţări în curs de dezvoltare, în funcţie de modul de

dezvoltare, sistemul administrativ funcţionează.

Tranziţia politică, a determinat ca un număr de ţări, inclusiv România, să treacă de la o

societate de tip autoritar, de dinaintea anului 1989, la un stat modern şi democratic în curs de

dezvoltare. Aceasta are efecte considerabile asupra administraţiei şi în mod particular asupra

capacităţii acesteia de agestiona şi furniza servicii publice în cantitate şi de o calitate

corespunzătoare, fapt ce determină schimbări majore în sistemul administrativ

O orientare importantă a factorilor de decizie este către o administraţie reprezentativă,

coerentă, transparentă, eficace, competentă, responsabilă şi pentru gradul de satisfacere a nevoilor.

Prin urmare, guvernul are misiunea de a crea o administraţie orientată către cetăţean în care valori

cum ar fi echitatea şi calitatea îşi găsesc o reprezentare reală în sistem. Principalele obiective sunt:

- crearea unei administraţii reprezentative (reflectând principalele caracteristici ale demografiei),

competente şi eficienţe;

- transformarea atitudinilor şi comportamentelor funcţionarilor publici în funcţie de valorile etice

democratice;

- angajarea funcţionarilor în serviciul public şi satisfacerea interesului public general ;

- crearea unui serviciu public integrat;

- motivarea resurselor umane şi perfecţionarea pregătirii lor, condiţii indispensabile ale eficacităţii

reformelor şi dezvoltării capacităţii administrative a instituţiilor publice;

- evoluţia către responsabilitate şi transparenţă în gestiunea serviciului public;

- îmbunătăţirea eficacităţii, competenţei şi calităţii prestării de servicii publice;

- crearea unui mediu favorabil, în termeni de eficacitate şi de stabilitate, de natură să stimuleze

creşterea economică;

- adoptarea unei strategii a schimbării bazându-se pe: o mai mare implicare a societăţii civile în

formularea, aplicarea, controlul şi evaluarea politicilor la nivel naţional şi local; o delegare de

competenţe şi funcţii; democratizarea procedurilor de muncă interne.

117

8.2 Componentele sistemului de management din organizaţiile de servicii din ţările

dezvoltate

Sistemul de management în organizaţiile de servicii prezintă o serie de particularităţi care

influenţează semnificativ conţinutul activităţilor desfăşurate în procesele de realizare şi furnizare a

serviciilor publice.

Un sistem eficient de management în organizaţiile de servicii implică, în viziunea lui Richard

Normann, abordarea următoarelor componente:

1. Piaţa serviciilor

2. Serviciul public

3. Sistemul de furnizare a serviciului

4. Imaginea organizaţiei

5. Cultura şi filosofia organizaţiei care oferă serviciul

1. Piaţa serviciilor

Într-o economie de piaţă este normal ca activitatea oricărei organizaţii care oferă servicii

publice să fie determinată, în mod hotărâtor, de piaţă atât în ceea ce priveşte resursele necesare cât

şi rezultatele, respectiv, serviciile oferite. Prin urmare, piaţa serviciilor este cadrul în care se

manifestă cererea de servicii din partea clienţilor/cetăţenilor sau persoanelor juridice dar şi oferta de

servicii furnizate de diferite organizaţii publice şi private. În acest context, identificarea şi analiza

cererii de servicii publice pe piaţă este o necesitate pentru managerii din organizaţiile prestatoare de

servicii. Dezvoltarea conceptului de piaţă a serviciilor a permis identificarea următorilor factori care

influenţează cererea de servicii:

- preţul serviciului oferit;

- preţul serviciilor de substituţie;

- schimbările în preferinţele clienţilor /cetăţenilor;

- segmentul de populaţie servit de către organizaţie;

- capacitatea organizaţiei de a investi pentru a îmbogăţi calitatea şi/sau a diversifica serviciul public;

- previziunile managerilor în legătură cu preţurile serviciilor publice;

- poziţia organizaţiei prestatoare de servicii pe piaţă.

Potrivit abordării aceluiaşi autor, principalii factori care influenţează oferta de servicii publice pe

piaţa serviciilor sunt următorii:

- preţul serviciului public;

- preţurile resurselor necesare realizării serviciului;

- gradul de înzestrare tehnică al organizaţiei specializată în producerea serviciilor publice;

118

- preţurile altor servicii care ar putea fi realizate de organizaţie;

- previziunile managerilor în legătură cu politica preţurilor;

- numărul furnizorilor de servicii publice.

Pentru cunoaşterea pieţei, managerii, funcţionarii publici şi politicienii folosesc diferite

tehnici de cercetare a pieţei cum ar fi consultarea cetăţenilor/clienţilor, observarea directă, analiza

procesuală, interviul, etc.

P. Willcox şi B. Harrow au argumentat că serviciile publice pot fi îmbunătăţite calitativ dacă

relaţia este determinată de orientarea organizaţiei spre client şi nu de dependenţa clientului faţă de

organizaţie. Prin urmare, devine evidentă desfăşurarea unor cercetări de marketing pentru

cunoaşterea

amănuntelor despre caracteristicile clientului şi nevoile sale. Managerii publici sunt din ce în ce

mult interesaţi de cunoaşterea rezultatelor cercetărilor de piaţă care le oferă informaţii utile necesare

fundamentării strategiilor pentru servicii; aceştia trebuie să dezvolte o strategie de marketing care

prin conţinut trebuie să ofere răspunsul la mai multe întrebări despre piaţă şi componentele acesteia.

Pieţele serviciilor pot fi împărţite în funcţie de câteva criterii:

- amplasarea geografică;

- caracteristicile demografice;

- psihografie, respectiv stilul de viaţă care grupează clienţii în funcţie de numărul şi intensitatea

variabilelor sociale, culturale dar şi a celor comportamentale.

Cât de utilă este diferenţierea în serviciile publice? Un răspuns la această întrebare ar putea

fi determinat de creşterea gradului de cunoaştere şi înţelegere a nevoilor clienţilor ( spitalele, de

exemplu, pe baza unui sistem informaţional conectat la o reţea naţională cu unităţi operaţionale

amplasate în toate zonele geografice, pot beneficia de analiza înregistrărilor unui pacient, de

informaţii despre problemele de sănătate ale acestuia şi tratamentul administrat. Managerii din

agenţiile publice de adopţie urmăresc să identifice cel mai potrivit cămin pentru copii, să ia legătura

cu cei care doresc să adopte un copil, iar ulterior să verifice dacă părinţii adoptivi acordă

tratamentul necesar copilului adoptat). Prin urmare diversitatea nevoilor de servicii identificate pe

piaţă determină semnificativ conţinutul strategiilor organizaţiilor de servicii.

Spre deosebire de organizaţiile private care oferă servicii destinate cu precădere doar unor

segmente de piaţă identificate, instituţiile publice au misiunea de a acoperi o zonă mai mare sau

chiar întregul teritoriu naţional, deoarece, prin obiectul lor de activitate şi statutul special satisfac

interesul public general şi sunt, în unele situaţii, singurele organizaţii competente pentru furnizarea

unor servicii publice unice.

119

2. Serviciul public

Serviciile publice au câteva caracteristici distincte care influenţează considerabil procesul de

realizare şi furnizare dar şi calitatea lor:

• Sunt nepalpabile;

• Nu pot fi stocate, testate sau măsurate uşor cu ajutorul unor tehnici standard;

• Producerea şi consumul serviciilor nu sunt separate în timp, pentru că serviciile sunt consummate

pe măsură ce sunt produse;

• Presupun de cele mai multe ori transformarea clientului în coproducător, respective atragerea

acestuia în procesul de realizare şi/sau distribuire a serviciului,

• Implică dezvoltarea unui sistem de relaţii între client şi furnizor cunoscute ca relaţii de marketing.

De cele mai multe ori managerii publici care ştiu să stabilească şi să dezvolte relaţiile de

marketing pot oferi soluţii viabile pentru rezolvarea unor probleme complexe apărute în relaţiile cu

clienţii şi pot redefini semnificativ comportamentul organizaţional funcţie de variabilele identificate

pe piaţă într-o perioadă determinată. Cunoaşterea comportamentului cumpărătorului presupune un

process amplu de informare asupra modului în care ar trebui să procedeze clientul pentru a-şi

satisface o nevoie şi organizaţia publică pentru a realiza un obiectiv. Astfel, prin intermediul

marketingului public trebuie acordată o atenţie deosebită procesului de identificare şi evaluare a

nevoilor clientului care, de cele mai multe ori, trebuie susţinut material şi/sau moral ; este necesară

folosirea mijloacelor mass-media pentru reclamă şi publicitate asupra serviciului public pentru a

informa, sensibiliza şi atrage clienţii de pe piaţă.

• Serviciul public poate avea soluţii imediate pentru cetăţean, aşa cum este cazul asigurărilor

sociale;

• Serviciul public nu implică totdeauna relaţii de schimb, respectiv banii clientului contra serviciului

producătorului.

• Serviciul poate fi realizat şi furnizat parţial sau integral prin susţinerea sa din fonduri publice mai

degrabă decât din plata directă de către beneficiar. Membrii societăţii prin sistemul de taxe şi

impozite acordă sprijin financiar organizaţiilor de servicii, dar ei pot să nu apeleze la aceste servicii.

În momentul în care o fac nu sunt obligaţi la o plată directă deoarece costul este acoperit din fondul

constituit. Este cazul serviciilor publice de sănătate.

• Atragerea unor clienţi cu grade diferite de informare în legătură cu serviciul public oferit de

instituţiile publice.

• În mod normal, orice instituţie publică ar trebui să fie preocupată de atragerea, prin campanii de

promovare, a clienţilor nehotărâţi.

Marketingul serviciului public devine o necesitate stringentă pentru managerii organizaţiilor

care furnizează astfel de servicii. Este necesară, în acest sens, o strategie clară şi concretă în ceea ce

120

priveşte modul în care serviciile publice furnizate vor satisface nevoile clienţilor. În acest context,

devine evidentă necesitatea unei abordări pragmatice a problematicii. Dacă managerii publici

descoperă alte oportunităţi pentru îmbunătăţirea unor activităţi implicate în realizarea şi furnizarea

serviciului, atunci acestea trebuie valorificate în timp util ( precizăm că, ţinând seama de

diversitatea serviciilor din sectorului public şi de particularităţile segmentelor de piaţă, nu este

posibilă şi nici nu este recomandată formularea de modele generale de marketing).

3. Sistemul de livrare a serviciilor publice

O analiză atentă a acestei componente implică identificarea a trei elemente:

a. Resursele umane din cadrul organizaţiei prestatoare de servicii publice

b. Clientul

c. Tehnologia şi echipamentele folosite în procesul de planificare, realizare şi furnizare a serviciului

public.

a. Resursele umane din cadrul organizaţiei de servicii

Misiunea managerilor publici din organizaţiile de servicii este una complexă deoarece ei

trebuie să identifice şi să utilizeze metode şi tehnici de management adecvate şi să practice un stil

de conducere corespunzător pentru a mobiliza şi orienta potenţialul resurselor umane din cadrul

organizaţiei pentru realizarea şi furnizarea unui serviciu public de calitate. Fără îndoială este

necesar un plus de atenţie din partea managerilor publici trebuie acordat procesului de recrutare şi

selecţie a personalului capabil să identifice nevoile sociale specifice ale unor grupuri mai mici sau

mai mari sau ale societăţii în ansamblul ei, dar şi abilităţi în identificarea şi utilizarea unor metode şi

tehnici potrivite prin care să fie posibilă valorificarea resurselor umane mobilizate pentru realizarea

şi furnizarea serviciului public. Activitatea de selecţie a candidaţilor presupune o analiză a

principalelor cauze care pot determina o reţinere şi/sau dimpotrivă o atracţie din partea candidaţilor

faţă de sectorul serviciilor publice. Aceasta este nu numai oportună dar şi deosebit de utilă.

Reprezentanţii compartimentelor de resurse umane se informează în legătură cu aşteptările

candidaţilor, capacitatea lor de a se adapta într-o instituţie publică şi selectează doar acele persoane

care corespund cerinţelor generale şi specifice ale posturile şi/sau funcţiile publice existente în

structura organizaţiei. Principalele criterii luate în considerare în selectarea resurselor umane într-o

organizaţie, în general şi într-o instituţie publică, în special, sunt următoarele:

- Capacitatea noului angajat de a identifica nevoia socială

- Gradul de flexibilitate în gândire şi comportament al candidaţilor, respectiv capacitatea resurselor

umane de a identifica şi înţelege sistemul de nevoi sociale în schimbare şi a oferi un serviciu public

la nivelul cerinţelor clientului;

121

- Capacitatea de inovare a angajaţilor pentru a descoperi soluţii inedite la problemele specifice ale

cetăţenilor, ale societăţii şi a identifica modalităţile corespunzătoare de satisfacere a nevoilor cu

resursele alocate, cunoscut fiind faptul că organizaţiile, în special cele publice dispun de resurse

limitate pentru realizarea şi furnizarea unui serviciu public. În activitatea de recrutare a personalului

pentru organizaţiile care furnizează servicii publice se pot folosi următoarele metode :

- Testele de cunoştinţe, de inteligenţă şi personalitate;

- Chestionarele în funcţie de obiectivele urmărite, înscrise în fişele posturilor vacante;

- Interviul;

- Referinţele de la locul de muncă anterior;

- Angajarea de probă etc.

În general, în România recrutarea angajaţilor în organizaţii publice se face prin anunţuri

publicitare în presa locală şi/sau centrală, dar şi prin recomandările angajaţilor existenţi, sistem

practicat în special în organizaţiile mici, dar şi în instituţiile din administraţia centrală şi locală.

b.Clientul

Rolul clientului în abordarea serviciului public este unul specific, deoarece realizarea unor

servicii implică un parteneriat între furnizorul serviciului şi utilizatorul acestuia. Adesea managerii

publici îşi pun întrebările:

- Cum este posibilă creşterea productivităţii clientului în procesul de furnizare a serviciului?

- Cum ar putea fi determinat clientul să se implice mai mult în procesul de realizare şi livrare a

serviciului?

Cercetările specialiştilor au demonstrat că un comportament participativ al clientului poate fi

determinat de costul serviciului. Clientul se va implica mai mult în procesul de realizare şi în cel de

livrare a serviciului dacă va beneficia de o reducere a costului serviciului solicitat, deci va

economisi o parte din banii proprii obţinând un serviciu de mai bună calitate.

Multe din companiile naţionale de servicii din ţările occidentale dezvoltă programme

complexe de pregătire a clienţilor pentru a participa direct şi/sau indirect la procesul de realizare

şi/sau de livrare a serviciului public. Preocupările lor au stat la baza dezvoltării unui nou segment al

managementului serviciilor în organizaţiile specializate în serviciilor publice, respectiv

managementul clientului. În prezent, tot mai mult devine evidentă, nevoia de conducere a relaţiei

cu clientul care presupune un plus de atenţie din partea managerilor organizaţiilor prestatoare de

servicii publice şi/sau private. Se întocmesc diagnoze pe problemele sociale, ale clienţilor şi, în

acest cadru, sunt identificate cauzele care le generează, nivelele de satisfacţie ale clienţilor,

sugestiile lor şi plusul de valoare de care pot beneficia. Frecvent, pentru a atrage clienţii,

organizaţiile de servicii folosese tehnica furnizării imediate a serviciului către client şi acordarea

unor avantaje constând în servicii suplimentare, prioritate în relaţia cu organizaţia etc. În

122

accepţiunea unor specialişti, interesul managerilor din instituţiile publice trebuie să se manifeste în

direcţia cunoaşterii clientului. Astfel, prin intermediul anchetelor de opinie realizate în rândul

consumatorului de servicii, pot fi identificate informaţii despre nivelului de satisfacţie faţă de

serviciul oferit pe piaţă.. Reacţiile clientului constituie semnale pentru managerii organizaţiilor

publice care pot descoperi mai uşor punctele forte şi slabe ale proceselor de realizare şi furnizare a

serviciilor, pot analiza cauzele generatoare şi pot acţiona pentru a îmbunătăţi relaţia cu clientul.

Cunoscând criteriile în funcţie de care consumatorii evaluează un serviciu, aflând nevoile,

satisfacţiile, aşteptările acestora, specialiştii compartimentelor de marketing din organizaţii pot oferi

propuneri realiste managerilor.

c. Tehnologia şi echipamentele

Schimbările care apar pe piaţă şi mutaţiile în psihologia clientului constituie principalii

factori care stau la baza promovării unor echipamente specifice în procesul de cunoaştere a cererii

de servicii şi de furnizare a acestora. În acest context devine evidentă folosirea unor echipamente

electronice şi a soft-ului adecvat pentru a asigura coeziune, fluenţă şi operativitate în desfăşurarea

activităţilor specifice procesului de realizare şi furnizare a serviciului public. Informaţia este

materia primă de bază a managerilor publici în fundamentarea deciziilor, iar prelucrarea datelor

primare obţinute din afara şi din interiorul sistemului organizaţional cu ajutorul unor tehnici,

programe specifice permite o coordonare mai bună a proceselor, astfel încât rezultatul să se

concretizeze într-un serviciu de calitate corespunzător cererii clientului. În procesul de planificare,

folosirea tehnicilor informaţionale moderne permite identificare, analiza şi prelucrarea informaţiilor

provenite de pe piaţa serviciilor şi fundamentarea unor prognoze, strategii şi programe pentru

serviciile oferite, preţul serviciilor şi promovarea serviciului (în special în cazul organizaţiilor

private).

În procesul de realizare a serviciului, folosirea tehnicilor informaţionale are o serie de

avantaje, între care:

- scurtarea duratei procesului de realizare a serviciului;

- îmbunătăţirea calităţii serviciului public;

- reducerea costului acestuia;

- îmbunătăţirea imaginii organizaţiei aşa cum este percepută de clienţi;

- creşterea calităţii deciziilor managerilor publici;

- îmbunătăţirea procesului de comunicare;

- diminuarea caracterului birocratic al procesului de realizare a serviciului public şi al organizaţiei

publice în general;

- diminuarea distorsiunilor informaţionale etc.

123

Utilizarea tehnicilor informaţionale în livrarea serviciilor poate diminua timpul între

exprimarea cererii de către client şi satisfacerea nevoii prin serviciul oferit. De asemenea, poate

asigura accesul direct al clientului la baza informaţională a organizaţiei care conţine toate datele

despre gama serviciilor oferite, componentele organizaţionale implicate în acest proces, canalele de

distribuţie şi termenele de realizare. Prin intermediul tehnicii informaţionale, clientul are

posibilitatea să dobândească informaţii despre structura serviciului, compartimentele şi persoanele

implicate în furnizarea acestuia, etc., aspecte utile şi interesante în special pentru clienţii-

coproducători, respectiv aceia care se implică direct în procesul de realizare a serviciului şi de

furnizare a acestuia. Toate informaţiile dobândite contribuie la decizia finală a clientului de a opta

pentru un serviciu dacă există această posibilitate de alegere a unui furnizor de servicii similare, la

un cost mai mic şi de mai bună calitate. Considerarea tehnicilor informatice ca parte a sistemelor

informaţionale din organizaţiile prestatoare de servicii constituie un important pas făcut de

managerii publici pentru a îmbunătăţii calitatea proceselor de planificare, realizare şi furnizare a

serviciilor publice.

4. Imaginea

O altă componentă importantă a sistemului de management al organizaţiilor de servicii este

imaginea. Crearea imaginii despre o organizaţie, un serviciu oferit constituie o altă preocupare a

managerilor din organizaţiile care activează pe piaţa serviciilor, în special atunci când există

concurenţă. În cazul instituţiilor administrative care oferă servicii publice unice cetăţenilor,

preocuparea şi responsabilitatea managerilor se amplifică deoarece în aceste structuri se integrează

şi reprezentanţii politicului care exercită o influenţă importantă asupra imaginii organizaţiilor

administrative.

În principal, conturarea imaginii unei organizaţii şi/sau unui serviciu depinde de:

- calitatea serviciului oferit de organizaţie;

- capacitatea managerilor organizaţiei de a identifica cererea reală de servicii pentru perioade

determinate de timp;

- flexibilitatea organizaţiei şi a managementului acesteia;

- capacitatea creativă a echipei manageriale de a planifica, realiza şi furniza în forme specifice

serviciile publice astfel încât să atragă prin folosirea unor practici inedite, a unui stil de management

participativ, stimulativ pentru dezvoltarea relaţiilor cu clienţii şi atragerea acestora în procesul de

realizare a unor servicii.

În cartea intitulată The Image, Keneth Boulding a explicat conceptul de imagine ca o

reprezentare mentală a realităţii dintr-o organizaţie susţinută de un individ şi/sau grup. Cu alte

cuvinte, imaginea este un model, care simbolizează un anumit mod de a identifica şi a înţelege un

fenomen şi/sau o situaţie. Modelul mental susţinut de o persoană şi/sau grup specific poate fi o

124

reprezentare bună sau mai puţin bună a realităţii, dar dincolo de acestea are o influenţă

considerabilă asupra comportamentului. Mai mult decât atât, imaginea este un instrument de

comunicare între organizaţie şi client.

Principalii factori care influenţează imaginea sunt:

- cultura organizaţiei şi resursele umane;

- serviciile oferite;

- segmentul de piaţă deţinut;

- activităţile specifice implicate.

În organizaţiile private, personalul specializat este preocupat permanent de îmbunătăţirea

modalităţilor prin care ele comunică cu clienţii, respectiv, comportamentul personalului, culorile

folosite, antetele utilizate la scrisori şi plicuri de corespondenţă. Specialiştii apreciază că managerii

din organizaţiile publice ar trebui să angajeze astfel de personal specializat în crearea unei imagini a

serviciului, a organizaţiei, a instituţiei administrative şi să susţină dezvoltarea managementului

imaginii. Procesul de formare a imaginii este puternic influenţat de mediul în care îşi desfăşoară

activitatea organizaţia prestatoare de servicii şi influenţează prin serviciile oferite această realitate.

Organizaţiile care furnizează servicii prezintă pe piaţa serviciul propriu-zis însoţit de numele

instituţiilor administrative şi/sau marca organizaţiilor private şi, odată cu acestea, de un mesaj (sub

forma pliantelor, broşurilor, spoturilor publicitare, ziarelor etc.) către utilizatorii finali. Toate aceste

elemente conturează, pentru consumatori, imaginea despre serviciul oferit şi, în bună măsură, şi

imaginea ofertantului.

5. Cultura şi filosofia organizaţiei prestatoare de servicii publice

Cultura este definită la nivelul populaţiei care prezintă diferenţe majore funcţie de o serie de

criterii: apartenenţa la un grup etnic, orientarea religioasă, unitatea administrativ teritorială, etc care

generează formarea unui sistem de valori sociale şi culturale cu influenţă puternică asupra culturii şi

filosofiei organizaţiilor de servicii. Premisa de bază de la care se porneşte este că organizaţiile

diferă între ele, nu doar în privinţa tehnicilor, dar şi în privinţa unor convingeri şi valori bine

determinate şi fixate în timp. Cercetările specialiştilor au demonstrat că elementele culturii

organizaţionale influenţează semnificativ performanţele organizaţiilor indiferent de domeniul în

care acestea activează. De asemenea au arătat că valorile de bază ale culturii organizaţionale sunt

determinate de conţinutul culturii naţionale. Afirmaţiile lor se bazează pe observaţia că organizaţiile

din anumite ţări obţin performanţe mai bune decât cele din alte ţări.

T. J. Peters şi R. H. Waterman au analizat organizaţii din industria americană dar şi din sfera

serviciilor şi au identificat două elemente de succes: managementul puternic şi un complex de valori

asimilate de cei care aparţin acestor organizaţii.

125

Într-o organizaţie publică şi/sau privată cu o cultură puternică, managerii ştiu că resursele

umane sunt cheia succesului iar climatul organizaţional în care aceştia îşi desfăşoară activitatea are

un efect determinant asupra performanţelor individuale.

T. E. Deal şi A. A. Kennedy afirmau că organizaţiile cu o cultură slabă pun accentul pe

realizarea serviciilor pe care le oferă, în timp ce organizaţiile cu o cultură puternică pun accent pe

indivizii ale căror eforturi sunt integrate în serviciile oferite. Managerii, pentru organizaţiile publice

şi private, şi reprezentanţii politici, pentru instituţiile administrative, trebuie să formeze şi să

conducă o cultură care să reflecte misiunea organizaţiei, filosofia acesteia şi să o ajute să-şi

identifice o anumită poziţie pe piaţa serviciilor. Acţionând astfel, marile companii internaţionale de

servicii au obţinut consecvent performanţe deosebite. Prin urmare, construirea culturi

organizaţionale începe cu stabilirea valorilor de bază ale organizaţiei care trebuie să fie comunicate

angajaţilor prin activităţile zilnice şi prin întreg comportamentul managerilor şi/sau politicienilor.

Aceştia pot comunica explicit ce fel de comportament aşteaptă de la colaboratori şi subordonaţi şi

apelează la metode şi tehnici specifice prin care să determine formarea comportamentele aşteptate.

O cultură puternică protejează o organizaţie de influenţele prea rapide la presiunile mediului,

oferindu-i stabilitatea necesară. Prin urmare, cultura trebuie să fie suficient de puternică dar şi

suficient de flexibilă pentru a reacţiona adecvat la presiuni cum sunt: ciclul de viaţă al serviciului,

competiţia pe piaţa serviciilor, mutaţiile în preferinţele clienţilor, etc.

Ceea ce este cultural - spune E. Schein - este “de la sine înţeles”. În orice organizaţie în care

managementul conştientizează importanţa culturii organizaţiei, există un proces continuu de fixare a

valorilor pozitive şi de îmbogăţire a culturii cu elemente noi mobilizatoare pentru resursele umane.

Alături de conceptul culturii organizaţionale apare şi filosofia organizaţiei de servicii.

Aceasta este formată dintr-un sistem de valori creat în urma răspunsurilor la următoarele întrebări:

- Care este opinia clienţilor despre serviciile oferite de organizaţie?

- Care este opinia concurenţei despre calitatea serviciilor furnizate de organizaţii?

- Care este poziţia managementului organizaţiei faţă de angajaţi?

- Ce părere au angajaţii despre propria organizaţie?

De altfel, răspunsurile la aceste întrebări întăresc cultura unei organizaţii şi determină o

remodelare a sistemului de obiective şi modalităţilor de acţiune necesare realizării lor. Elementele

esenţiale în accepţiunea lui Richard Normann pentru filosofia unei organizaţii de servicii sunt

următoarele:

- Orientarea pe calitate şi excelenţă în procesele de realizare a serviciilor. Managerii organizaţiilor

ce au culturi puternice nu acceptă mediocritatea; de aceea, adesea, trec peste ierarhie şi intervin ori

de câte ori constată comportamente ale angajaţilor care nu sunt conforme cu valorile culturale

consacrate ale organizaţiei.

126

- Orientarea către client. Managerii companiilor de servicii au înţeles că serviciile nu pot fi vândute

odată pentru toţi clienţii, de aceea, dezvoltarea unei relaţii permanente cu clientul face parte dintr-un

proces de marketing de durată ; de asemenea, managerii organizaţiilor de servicii au realizat faptul

că investiţia în dezvoltarea relaţiei cu clientul reprezintă un pas important pentru o organizaţie de

servicii.

- Investiţia în resursele umane şi orientarea asupra unor tehnici de management în relaţia cu

angajaţii. Succesul unei organizaţii de servicii este determinat de abilitatea de a identifica, de a

mobiliza şi de a concentra potenţialul factorului uman pentru a dezvolta noi idei, soluţii la

problemele clienţilor, pentru a creşte productivitatea prin comunicarea eficientă şi prin abordarea

creativă a tuturor componentelor sistemului de management al serviciilor. Sunt multe organizaţii în

care managerii sunt preocupaţi de aplicarea de metode şi tehnici sofisticate de management, de

conducerea serviciilor publice, dar neglijează un aspect esenţial cunoaşterea valorilor resurselor

umane şi întărirea încrederii angajaţilor în valorile organizaţiei, ca şi a organizaţiei în angajaţii

proprii. R. Normann recomandă “management by simplicity” caracterizat prin însuşirea de către

angajaţi a unor norme şi standarde clare care conduc la obţinerea succesului de către organizaţie şi

“management by magic” constând în abilitatea managerilor de a pătrunde în sistemul de percepţie

al angajaţilor şi a-i determina să participe la crearea unui climat organizaţional, inedit în cadrul

organizaţiei.

- Concentrarea pe valori distincte de abordare într-o perspectivă generalizatoare. Aceasta înseamnă

că este necesară o urmărire permanentă şi o prospectare continuă a tendinţelor şi mutaţiilor din

sistemul de nevoi sociale, pentru a conduce excelent o organizaţie şi a-i întări cultura şi filosofia

într-un mediu în continuă schimbare.

Prin urmare, cultura, alături de celelalte patru componente ale sistemului de management al

organizaţiilor de servicii se află în strânsă interdependenţă, fiecare dintre acestea având un rol bine

definit în realizarea obiectivelor previzionate. În acest context, esenţial este, în accepţiunea lui

Normann, rolul filosofiei, alături de cultura organizaţiei. Ambele însă îşi pun puternic amprenta

asupra tipului de serviciu, proceselor de realizare a acestora, imaginii, segmentului de piaţă şi

sistemului de furnizare a serviciului de către organizaţie. Sistemul serviciilor este puternic marcat

de caracteristicile mediului cultural dintr-o ţară foarte dificil de identificat de altfel. Prin urmare, nu

pot fi formulate modele de succes ale unor organizaţii de servicii, dar se poate “învăţa” din

experienţa unor manageri de succes.

127

8.3 Opţiuni strategice predilecte în organizaţiile de servicii

Schimbările care au loc în sistemul de nevoi al clienţilor determină mutaţii importante în

strategiile organizaţiilor prestatoare de servicii. Pot fi identificate două opţiuni strategice

importante, diversificarea şi internaţionalizarea, care sunt abordate în continuare.

1. Diversificarea serviciilor

Constă în lărgirea gamei de servicii oferite. Diversificarea este eficientă, în special, în

organizaţiile de servicii de dimensiuni mijlocii şi mari. Fundamentul conceptului de diversificare

este ideea de sinergie, respectiv cum s-ar putea obţine un plus de valoare în condiţiile folosirii

aceloraşi resurse de care dispune organizaţia. În accepţiunea managementului serviciilor, aceasta

înseamnă un accent mai mare pus pe unul sau altul dintre elementele sistemului de management al

organizaţiilor de servicii prezentate. Cea mai frecventă modalitate de diversificare este determinată

de schimbările apărute în sistemele de nevoi ale clienţilor, în preferinţele acestora şi/sau în relaţiile

cu organizaţiile de servicii. În condiţii de concurenţă pe piaţa serviciilor, managerii unor organizaţii

încep să gândească la o diversificare a serviciului oferit şi/sau la o creştere a avantajelor oferite

clientului pentru a-l determina să se orienteze asupra unui anume serviciu.

În sectorul public, diversificarea serviciilor apare frecvent ca o ilustrare a dorinţei unui

furnizor de servicii de a oferi pe piaţă o gamă de servicii cât mai completă clientului, astfel încât

colaborarea cu acesta să permită dezvoltarea unei puternice relaţii cu piaţa. Prin urmare, managerii

unei organizaţii de servicii optează pentru diversificare atunci când:

- s-a constatat o creştere a nivelului cererii din serviciul respectiv pe piaţă;

- s-a identificat o imagine reală foarte bună a serviciului şi/sau a organizaţiei de servicii pe piaţă

foarte aproape de imaginea virtuală a acestuia;

- s-a identificat pe piaţă un grup de clienţi ale căror nevoi trebuie satisfăcute de serviciul oferit;

- s-a dezvoltat puternic relaţia cu clientul astfel încât cel puţin pentru o perioadă determinată

furnizorul de servicii este convins că atitudinea clientului faţă de serviciu va fi pozitivă şi va

determina cumpărarea acestuia, justificând oportunitatea opţiunii strategice a organizaţiei.

Principalele avantaje ale unei astfel de opţiuni strategice sunt multiple, ca de ex:

-Atragerea cetăţeanului consumator de servicii publice prin gama largă de servicii oferite de

organizaţia publică sau privată;

- Reducerea preţului la care este oferit serviciul public;

- Valorificarea mai bună a resurselor materiale, umane, informaţionale şi financiare organizaţiei de

servicii.

- Economii înregistrate în sistemul de realizare şi furnizare a serviciilor publice etc.

128

Alegerea momentului pentru opţiunea de diversificare, modalităţile de acţiune şi cuantificare a

resurselor necesare aplicării depind de abilitatea şi competenţa managerială şi profesională a

managerilor din organizaţiile de servicii.

2. Internaţionalitatea serviciilor

Dacă pe piaţa naţională diferenţele privind durata de realizare şi calitatea serviciilor oferite

sunt puternic influenţate de valorile sociale, pe piaţa internaţioanală, în competiţie intră producătorii

de servicii din diferite ţări. Astfel, pe piaţa externă a serviciilor se confruntă de fapt valorile sociale

naţionale, determinate fiecare în parte de durata şi calitatea serviciului oferit.

Pe această piaţă a serviciilor se exprimă, astfel, valoarea internaţională a serviciilor. Este

limpede că şi aici vor câştiga organizaţiile de servicii cu o productivitate mai mare, care acordä o

atenţie deosebită publicităţii, organizării sistemului de realizare şi furnizare a serviciului, dezvoltării

relaţiei cu clientul prin comunicarea deschisă cu acesta şi, nu în ultimul rând, calităţii serviciului

oferit. Este absolut necesar ca managerii organizaţiilor de servicii publice care acţionează pe piaţa

internaţională a serviciilor să efectueze analize comparative pentru a determina avantajele

competitive ale acestora. Astfel, datorită creşterii mai mari a productivităţii muncii în industria

japoneză a serviciilor, datorită costurilor mai mici şi calităţii corespunzătoare, segmentul de piaţă

deţinut de Japonia pe piaţa internaţională a serviciilor este în continuă creştere. O tendinţă similară

se înregistrează şi în industria serviciilor americane. Prin urmare, piaţa internaţională a serviciilor

este întreţinută de concurenţa creată, în principal, între aceşti mari furnizori de servicii preocupaţi

permanent atât de diversificarea gamei serviciilor oferite cât şi de îmbunătăţirea calităţii şi relaţiei

cu clientul. Deoarece numărul ţărilor care oferă servicii internaţionale este relativ mic se dezvoltă

astfel o concurenţă imperfectă, ceea ce face ca nivelul tarifelor să nu rezulte dintr-un raport firesc

cerere-ofertă.

O problemă distinctă o constituie formarea valorii şi a tarifelor serviciilor internaţionale, din

care fac parte:

- Transportul de mărfuri şi persoane

- Asigurările internaţionale

- Comerţul cu brevete

- Licenţele

- Know-how

- Serviciile de consulting-engineering

- Turismul internaţional etc.

Prin urmare, preţul serviciilor este determinat de valoarea acestora. Liberalizarea şi

dezvoltarea continuă a pieţei internaţionale a serviciilor pot reprezenta pentru România, pe de o

parte, o oportunitate de dezvoltare şi, pe de altă parte, un semnal că atenţia decidenţilor trebuie să se

129

îndrepte spre schimbări radicale în sfera serviciilor, în general, şi în managementul serviciilor, în

special. România deocamdată are de rezolvat probleme interne care ţin de dimensionarea şi

restructurarea sectorului serviciilor, de dezvoltarea unei strategii specifice în domeniu şi crearea în

interior a premiselor necesare dezvoltării sferei serviciilor şi formării unei valori a serviciilor

comparabilă cu cea existentă pe piaţa internaţională. Organizaţiile de servicii din ţara noastră au

pătruns pe piaţa internaţională prin serviciile oferite în domeniile turismului şi transportului, dealtfel

promovate şi prin strategia ministerelor de resort. Intrarea României în circuitul turistic

internaţional şi în sistemul de transport de mărfuri şi călători ca urmare a activităţii câtorva

organizaţii de servicii: societăţi naţionale, agenţii sau regii autonome, generează o serie de presiuni

asupra furnizorilor români care sunt obligaţi să îmbunătăţească considerabil calitatea şi preţul

serviciilor oferite pe piaţa internaţională. Potenţialul turistic de care dispune România, poziţia

geografică a acesteia şi valoarea resurselor umane reprezintă doar câteva valori pozitive certe în

prezent, din păcate nevalorificate încă suficient. Luarea lor în considerare ar trebui să accelereze

procesul de restructurare a sistemului serviciilor din România, transformându-l într-unul viabil din

punct de vedere economic şi social. Întârzierea în implementarea schimbărilor în managementul

serviciilor din România poate conduce la o pierdere a poziţiei pe piaţa internă de către unele

organizaţii prestatoare de servicii publice şi/sau private, deoarece marile companii internaţionale de

servicii sunt permanent interesate de creşterea segmentelor de piaţă deţinute. Acestea urmăresc, în

cele mai multe cazuri, dezvoltarea colaborării cu organizaţii de servicii din România şi/sau

pătrunderea lor directă pe piaţa românească. Abordând această problemă din perspectiva tranziţiei

şi a efectelor pentru societatea românească, nu trebuie neglijat nici un moment faptul că, încurajarea

dezvoltării serviciilor în România poate fi una din cele mai viabile şi oportune soluţii de integrare

imediată a personalului disponibilizat de agenţii economici industriali în urma restructurării lor.

Procesul este unul complex şi de durată care necesită o viziune clară şi coerentă la nivel

macroeconomic şi o investiţie în susţinerea schimbării de percepere şi abordare teoretică şi practică

a sistemului de management al serviciilor la nivel naţiona1 şi local.

Internaţionalizarea reprezintă, de asemenea, o opţiune pentru managerii din sistemul

serviciilor şi se înscrie într-un circuit ale cărui componente se influenţează reciproc asigurând

dezvoltarea sistemului internaţional de management al organizaţiilor de servicii şi, implicit, al

companiilor de servicii care acţionează pe această piaţă.

8.4 Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice

Preocuparea primordială a administraţiei publice trebuie să o constituie gestiunea internă a

serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele esenţiale pentru buna funcţionare a

acestora, între care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi utilizate pentru a permite serviciilor

130

publice locale să-şi cunoască propriile costuri de funcţionare? Cum să stabilim previziunile bugetare

în cadrul serviciilor descentralizate ale statului? Cum să specializam serviciile unei administraţii

locale: prin produse, prin funcţii, prin meserii? Cum să adaptăm funcţiile manageriale

constrângerilor sectorului public? Administrarea unei instituţii publice locale implică, înainte de

toate, optimizarea mijloacelor financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-şi atinge

scopurile fixate.

Sunt instrumentele moderne de gestiune adaptabile administraţiilor? În ce condiţii? Cum au

fost adoptate aceste instrumente, la nivelul colectivităţilor teritoriale sau în administraţia de stat?

Exercitarea funcţiilor managementului în organizaţiile de sevicii implica un înalt nivel de

competenţă profesională şi managerială.

Instrumentele de gestiune a serviciilor publice se clasifică în trei categorii interdependente:

instrumente de finalizare, instrumente de control şi instrumente de antrenare. Trebuie

specificat că o singură categorie de instrumente nu oferă soluţii globale ansamblului problemelor

întâlnite într-o instituţie publică locală. Astfel de probleme pot fi depăşite şi soluţionate prin

asigurarea unui echilibru între cele trei categorii de instrumente. Instrumentele moderne de gestiune

a administraţiei asigură, alături de rolul lor strict instrumental, o funcţie emblematica ce pune în

valoare la un nivel înalt competenţele manageriale ale decidenţilor publici.

8.4.1.Instrumente de finalizare

Potrivit abordării sistemice a organizaţiilor, instrumentele de finalizare vizează în principal

determinarea obiectivelor acestora la toate nivelele şi pe fiecare componentă.

Obiectivele unei instituţii publice formează un sistem piramidal de obiective coerente şi

realiste. Fenomenul dublu de descentralizare şi deconcentrare a activităţilor publice a deschis însă

noi orizonturi, lărgind marjele de manevra a majorităţii serviciilor locale. Practicile strategice se

remarcă deja în anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu, în elaborarea unor strategii de

dezvoltare la nivelul unor ministere sau în căutarea unor formule de cooperare între organismele

publice.

Conducerea participativă prin obiective are în vedere, în principal, descompunerea

obiectivelor globale ale unei organizaţii până la nivel de loc de muncă. Experimentarea conducerii

prin obiective în sectorul public a fost mai întâi iniţiativa administraţiei americane , este cunoscută

din anul 1973, sub denumirea de “management prin obiective”, Aplicarea integrală a unui sistem de

management prin obiective este greu de realizat în absenţa unei determinări clare a obiectivelor

globale la nivelul organizaţiilor publice.

131

Metoda bugetului bază zero (B.B.Z.) se referă la ierarhizarea obiectivelor operaţionale ale

unui serviciu, condiţie prealabilã pentru elaborarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi aplicată

parcurgându-se următoarele etape:

- Delimitarea activităţii fiecărei persoane responsabile în misiuni indispensabile şi misiuni

suplimentare;

- Prezentarea pentru fiecare misiune stabilită a modalităţilor de realizare;

- Justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor şi

avantajelor acestora.

Această metodă conduce la o ierarhizare a obiectivelor prin evidenţierea gradului de

importanţă a misiunilor propuse, în vederea repartizării resurselor limitate ale organizaţiei. Din

această perspectivă, B.B.Z. reprezintă un instrument de finalizare. Spre deosebire de alte

instrumente de gestiune, B.B.Z. este determinat de practică şi serveşte acesteia. Metoda de analiză

bugetară a fost iniţial concepută şi pusă în aplicare de către P. Pyhrr în 1969 pentru Societatea

Informatică Texas Instruments ; apoi a fost aplicată şi în alte organizaţii şi din 1976 a fost introdusă

în administraţiile federale americane.

Având în vedere cele prezentate anterior, se pare că identificarea instrumentelor de finalizare

în cadrul instituţiilor publice din ţara noastră are, deocamdată, un caracter limitat, mai ales că în

ceea ce priveşte definirea misiunilor rolul determinant revine puterii politice. Practica a demonstrat

adesea incompatibilitatea dintre priorităţile de interes general şi cele politice.

8.4.2. Instrumente de control

Experienţa administraţiilor din ţările dezvoltate a evidenţiat trei instrumente moderne de

control:

• sistemele de contabilitate analiticã

• tablourile de bord

• auditul

Sistemele de contabilitate analitică au fost elaborate în cadrul mediului industrial la

sfârşitul secolului trecut, cunoscând dezvoltări ulterioare şi chiar metode alternative care urmăreau

eliminarea lacunelor metodelor clasice. În acest domeniu apar permanent noi factori de progres, dar

principalele coordonate ale contabilităţii analitice au fost stabilite de F. Taylor. Diferitele metode de

contabilitate analitică au fost puternic influenţate de domeniul lor de provenienţă, respectiv sectorul

industrial, însă, în prezent, se constituie ca un sistem financiar de informare care vizează

determinarea costurilor unei activităţi sau ale unui produs. Se au în vedere în special acele sisteme

de informare de care dispune o organizaţie şi care presupun: colectarea, tratarea, stocarea şi

transmiterea informaţiilor din domeniul economico - financiar. Metodele curente de contabilitate

132

analitică au în vedere noţiunea de costuri complete care presupun separarea sarcinilor pe cele două

categorii de costuri greu disociabile în practică: fixe şi variabile.

Tabloul de bord poate fi definit ca un instrument ce priveşte ansamblul indicatorilor care

evidenţiază performanţele organizaţiei şi mediul în care aceasta se înscrie. Acest instrument

presupune măsurarea abaterilor ca diferenţă între previziuni şi realizările efective precum şi

evaluarea performanţelor. Evidenţierea abaterilor are ca scop final identificarea acţiunilor care le

generează şi perfecţionarea permanentă a organizaţiei.

Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: “studiu”, “diagnostic” şi chiar

“anchetă”, iar numărul domeniilor în care se aplică este aproape nelimitat. Acest instrument de

control poate fi definit ca “examinarea profesionalã a unei informaţii în vederea exprimării unei

opinii responsabile şi independente în raport cu un criteriu calitativ”

8.4.3. Instrumente de antrenare

Instrumentele de antrenare au cunoscut în anii ’80 o extindere deosebită în sfera serviciilor

publice. De-a lungul timpului, atât în administraţiile statului, cât şi în colectivităţile teritoriale, au

fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Menţionăm, mai întâi, proiectele de serviciu,

care în funcţie de finalităţile lor, pot fi clasificate în trei mari categori:

1. Proiecte a căror finalitate este aceea de a acţiona asupra mobilizării resurselor umane în

vederea implicării fiecărui individ în realizarea obiectivelor comune;

2. Proiecte care favorizează redefinirea unor modalităţi de acţiune funcţie de noile circuite de

decizie şi producţie;

3. Proiecte de serviciu ce urmăresc adaptarea misiunilor unei organizaţii la noile condiţii de

mediu ambiant printr-o mai bună comunicare cu exteriorul.

Indiferent de opţiunea aplicată, în centrul proiectelor de servicii se situiază un demers

participativ care permite implicarea celorlalte componente ale sistemului administrativ în procesul

de realizare a misiunilor, ceea ce face ca acest instrument să se încadreze în categoria

instrumentelor de antrenate.

Alături de instrumentele centrate pe organizaţie se regăsesc şi instrumentele ce au în vedere

favorizarea calităţii serviciilor organizaţiilor publice. Cercul de calitate a fost definit ca un cadru

de formulare colectivă a propunerilor de ameliorare a calităţii serviciilor prestate. Constituirea

“cercurilor de calitate” presupune reunirea voluntară a agenţilor economici în subgrupe sub

conducerea unui responsabil cu rol de animator, “persoana care facilitează” mobilizarea ideilor

individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit în serviciile publice.

133

CAPITOLUL 9

FUNCŢIILE DE BAZĂ ALE MANAGEMENTULUI

SERVICIILOR PUBLICE

9.1 Consideraţii generale cu privire la funcţiile managementului în organizaţiile

prestatoare de servicii publice

Procesul managerial aferent serviciilor publice poate fi abordat şi din perspective

managementului funcţiilor. Conţinutul activităţilor desfăşurate în cadrul procesului de management,

poate fi structurat pe funţii ale managementului, respectiv: planificare (previziune); organizare;

coordonare; antrenare; evaluare-control.

Pentru început, trebuie să se stabilească obiectivele serviciului public şi să se determine

modalitatea de realizare a acestor obiective. După aceasta managerii trebuie să organizeze resursele

umane şi celelalte categorii de resurse într-o logică şi eficienţă, astfel încât să se realizeze

obiectivele stabilite. Managerilor le revine de asemenea misiunea de a motiva resursele umane să

lucreze eficient şi să se implice în realizarea obiectivelor instituţiei publice. În fine, managerii

trebuie să controleze şi să evalueze cantitativ şi calitativ rezultatele activităţii instituţiei publice,

pentru a se asigura că aceasta funcţionează pentru a-şi realiza scopurile propuse.

9.2 Conţinutul funcţiilor procesului managerial al serviciilor publice

1. Funcţia de previziune constă în ansamblul activităţilor prin care se determină principalele

obiective ale serviciului public precum şi resursele/mijloacele necesare realizării lor. Planificarea

este o gândire a viitorului, o proiecţie în timp a prezentului. Odată obiectivele stabilite, managerul

va trece la elaborarea şi dezvoltarea de planuri necesare pentru atingerea lor, proces cunoscut sub

denumirea de planificare.

Transpunerea în practică a funcţiei de planificare presupune ca managerul să ţină cont de unele

cerinţe esenţiale:

- condiţiile actuale şi cele viitoare să fie apreciate obiectiv şi fundamentate ştiinţific;

- în elaborarea planurilor, să se asigure supleţe şi realism;

- în conceperea obiectivelor, să se asigure participarea specialiştilor din instituţie şi, la nevoie, şi a

unor consultanţi din afară;

- anticiparea climatului organizaţional şi a condiţiilor locale, naţionale, internaţionale în care îşi va

desfăşura activitatea instituţia etc.

Ca etape ale planificării, managerul unei instituţii publice trebuie să reţină în principal :

- conturarea perspectivei prin stabilirea direcţiilor previzibile de evoluţie;

- determinarea obiectivelor, cu accent pe cuantificarea rezultatelor pe care le previzionează;

134

- stabilirea politicilor care orientează gândirea managerului în luarea deciziilor;

- programarea acţiunilor;

- concretizarea resurselor umane, materiale şi financiare necesare.

2. Funcţia de organizare

Organizarea se poate defini ca fiind un proces de grupare, de armonizare şi mobilizare a

resurselor şi activităţilor pentru obţinerea rezultatelor finale, stabilite prin obiective, în mod eficace

şi eficient, prin implementarea a planurilor şi strategiei elaborate în acest scop. Pentru a asigura

eficacitate şi eficienţă în realizarea funcţiei de organizare, managerul trebuie să aibă permanent în

vedere unele cerinţe esenţiale, între care amintim:

- aplicarea cu rigurozitate a principiilor de management organizaţional (prioritatea obiectivelor,

unitatea de decizie şi acţiune, raportul autoritate/responsabilitate, cu accent pe delimitarea precisă a

responsabilităţilor);

- tratarea sistematică a elementelor organizaţionale ale instituţiei;

- asigurarea dinamismului organizării manageriale şi a componentelor de bază ale acestuia.

Conceperea şi aplicarea în practică a funcţiei de organizare se face pe etape :

- analiza critică a sistemului existent;

- analiza direcţiilor şi obiectivelor acţiunii de organizare;

- colectarea, selectarea şi ordonarea datelor şi proiectarea generală a sistemului organizaţional

îmbunătăţit;

- aplicarea noului sistem, urmărirea funcţionării acestuia şi stabilirea schimbărilor necesare.

3. Funcţia de coordonare reprezintă procesul de armonizare a acţiunilor individuale sau colective a

resurselor umane dintr-o instituţie publică cu realizarea obiectivelor. Acţiunea de coordonare a

managementului are menirea de a se asigura adaptarea serviciului public la condiţiile existente în

fiecare moment al evoluţiei lui. Coordonarea, ca funcţie a managementului organizaţiilor de servicii

publice, este necesară datorită influenţelor pe care le resimte instituţia publică şi a schimbărilor care

intervin ca urmare a acţiunii unor factori exogeni: politici, tehnico-ştiinţifici, juridici, economici,

etc. Nu trebuie neglijat faptul că asupra instituţiei publice pot interveni acţiuni care să genereze

dereglări de moment (greve, lipsă resurse băneşti, lipsă energie, întârzieri în efectuarea unor lucrări

de către unii parteneri etc.), situaţie în care managerul trebuie să ia măsuri urgente de adaptare, să

păstreze stabilitatea sistemului şi să asigure coordonarea subsistemelor lui în noile condiţii.

Îndeplinirea corespunzătoare a acestei funcţii, asigurarea continuităţii ei, presupune existenţa unui

sistem de comunicaţii intense atât pe verticală, între diferitele niveluri de conducere, cât şi pe

135

orizontală, între manageri şi executanţi situaţi la acelaşi nivel ierarhic, sau pe diagonală (oblice),

între persoane care se situează pe diferite niveluri şi operează în diferite activităţi.

4. Funcţia de antrenare-motivare. Antrenarea constă în influenţarea membrilor instituţiei publice

de

către managerul public astfel încât să participe eficace la realizarea scopurilor ei. În cadrul funcţiei

de antrenare identificăm două momente: comanda şi motivarea. Prin comandă managerul exercită

influenţa directă asupra subordonaţilor, în virtutea autorităţii cu care a fost investit, antrenându-i la

realizarea sarcinilor ce le revin. Realizarea antrenării prin intermediul comenzii presupune :

• formularea unor dispoziţii clare, simple şi directe;

• îmbinarea corectă a stimulării materiale cu stimularea morală;

• evaluarea corespunzătoare a capacităţii personalului şi a concordanţei cu sarcinile delegate;

• promovarea unei discipline reale în muncă;

• implicarea efectivă în activitatea de ridicare a gradului de conştientizare

• subordonaţilor în realizarea sarcinilor primite.

Al doilea moment în realizarea funcţiei de antrenare îl constituie motivarea angajaţilor în

realizarea obiectivelor prestabilite. Un manager de succes va crea un climat în care salariaţii pot

aplica

ei înşişi întreaga energie şi voinţă pentru realizarea cu eficienţă a obiectivelor serviciului public. El

este conştient de faptul că iniţiativa, loialitatea, devotamentul nu pot fi cumpărate, ci trebuie să fie

câştigate.

Motivarea porneşte de la trebuinţe. După cum se ştie trebuinţele sunt de mai multe feluri, iar

satisfacerea lor motivează în mod diferit participarea la muncă a membrilor unei colectivităţi.

În concepţia lui Abraham Maslow, nevoile manifestate de om sunt grupate pe cinci categorii şi

anume: fiziologice (fundamentale), de securitate, de afecţiune, de stimă şi de autorealizare (a fi ce

eşti capabil să fi). Indivizii sunt motivaţi de nevoile de rang inferior până în momentul în care

acestea sunt

satisfăcute, după care ele încetează să-l mai motiveze şi începe să se manifeste tendinţa de

satisfacere a nevoilor de rang superior. Cu toate limitele şi criticile aduse acestei ierarhizări, ea

prezintă interes pentru managerii instituţiilor publice pentru cel puţin două raţiuni:

- majoritatea angajaţilor dintr-o instituţie publică au nevoi care acoperă toată gama nevoilor

prezentate de A. Maslow;

- la un anumit nivel pe scara prezentată, o anumită nevoie variază în limite largi la personae diferite,

situaţie de care managerul trebuie să ţină cont.

136

De un larg interes s-a bucurat teoria factorilor determinanţi ai satisfacţiei în muncă

formulată de F .Herzberg. Autorul grupează aceşti factori în două grupe:

1. factori motivatori (care privesc munca):

- dezvoltarea profesională;

- recunoaşterea muncii;

- responsabilitatea;

- promovarea;

- statutul etc.

2. factori de igienă (care privesc condiţiile de muncă):

- politica instituţiei;

- relaţiile interpersonale;

- calitatea supravegherii;

- securitatea muncii;

- viaţa personală;

- salariul, etc.

Această teorie se impune prin concluzia, că factorii de igienă trebuie satisfăcuţi pentru a

avea un punct de plecare în atingerea factorilor motivatori, dar, ceea ce este şi mai important,

suprasatisfacţia generată de aceştia nu va ameliora performanţele obţinute în muncă.

Indiferent de clasificările făcute de specialişti, trebuie să reţinem ideea că, în practică,

diferitele motivaţii se împletesc, asigurând de fapt o motivaţie complexă a indivizilor. Procesul

antrenării, îmbinând atât comanda cât şi motivarea, cu toate aspectele acestuia, se prezintă ca un

proces complex care trebuie să ţină seama de climatul existent în instituţie, de trăsăturile şi

specificul fiecărui individ şi a fiecărui colectiv de muncă.

5. Funcţia de control.

Controlul, ca funcţie, constă într-un ansamblu de activităţi prin care se măsoară şi se

corectează performanţele sau nerealizările unei instituţii sau diferitelor compartimente ale acesteia,

la un moment dat, în comparaţie cu obiectivele prevăzute. Specificitatea controlului constă în faptul

că el trebuie să se exercite în mod curent, să fie operativ, să aibă un caracter preventiv şi să se

desfăşoare imediat după adoptarea deciziilor şi hotărârilor. Rolul lui este acela de a dirija activitatea

serviciilor publice în realizarea obiectivelor propuse. De fapt, funcţia cea mai importantă a

controlului este de a semnala permanent dacă performanţele sunt sau nu la nivelul aşteptărilor.

Abaterile care sunt puse în evidenţă cu această ocazie servesc managerului pentru a lua măsuri de

corecţie.

137

Din perspectiva managementului serviciilor publice, controlul nu se limitează numai la

acţiuni de constatare şi de declanşare a corecţiei ce se impune, ci şi la prevenirea abaterilor, la

evitarea disfuncţionalităţilor. Un manager eficient pune accent pe latura preventivă a controlului. În

acelaşi timp, el va insista ca procesului de control să i se asocieze următoarele elemente esenţiale:

- orice control trebuie să se bazeze pe planuri stabilite anterior;

- compararea activităţii desfăşurate (controlate) cu un etalon sau cu un criteriu de evaluare;

- existenţa unui mecanism concret a activităţilor desfăşurate;

- existenţa unui sistem informaţional, cu conexiuni inverse, care să permită managerului să

controleze dacă subordonaţii au înţeles corect decizia şi dacă acţionează pentru realizarea ei etc.

Managerul poate diviza procesul de control în mai multe etape:

- elaborarea sistemului de control;

- definirea standardelor prin prisma cărora se apreciază îndeplinirea obiectivelor;

- măsurarea performanţelor (abaterilor) funcţie de standarde;

- interpretarea rezultatelor controlului;

- aprecierea activităţii subordonaţilor şi recompensarea/sancţionarea acestora.

Funcţiile managementului în organizaţiile de servicii nu trebuie să fie interpretate separat;

între ele există o interdependenţă reciprocă, fapt pentru care procesul de management trebuie privit

şi abordat în ansamblul său şi, ca atare, nici una din funcţii nu trebuie neglijată sau ignorată.

9.3 Gruparea managerilor din instituţiile publice

Managerii instituţiilor publice pot fi grupaţi prin prisma a două situaţii: poziţia pe care o

ocupă în cadrul instituţiei publice şi aria (zona) de competenţă managerială.

A. În raport de poziţia pe care o ocupă în interiorul instituţiei deosebim: manageri de nivel

superior (de vârf), manageri de nivel mediu (de mijloc) şi manageri de nivel inferior (operativ).

Manageri de nivel superior ghidează şi controlează activitatea instituţiei ; din punct de

vedere al planificării, sunt responsabili pentru dezvoltarea misiunii instituţiei şi pentru interpretarea

scopului urmărit de aceasta, elemente de care se ţine seama atunci când se stabilesc şi se elaborează

strategiile instituţiilor publice. De asemenea, managementul de vârf stabileşte politica instituţiei şi

defineşte conţinutul tacticilor (tactica). Funcţiile publice pentru managementul de vârf din instituţia

publică sunt: preşedinte, vicepreşedinte, director general, iar din unitatea administrativă: prefect,

primar, viceprimar.

Manageri de nivel mediu implementează strategia şi tacticile managementului superior;

dezvoltă planurile tactice şi procedurile operaţionale standard (programul de lucru, urmărirea

înregistrărilor financiare şi contabile etc.), implementează şi supraveghează activităţile managerilor

138

operativi. În această categorie de manageri includem: directorii de filiale, directorii de sucursale,

şefii de departamente, şefii de servicii etc.

Managerii de nivel inferior (operativ), coordonează şi supraveghează activitatea operativă

a salariaţilor. Ei îşi consumă cea mai mare parte a timpului cu organizarea şi coordonarea

salariaţilor, răspunzând la întrebări şi rezolvând problemele zilnice care apar. Cea mai mare parte a

managerilor de nivel inferior provine din rândul lucrătorilor operativi care, prin muncă, potenţial şi

alte calităţi probate, au fost promovaţi în rândul managerilor instituţiei. În această categorie

includem: şefi de birou, şefi de oficiu, şefi de echipă, supraveghetorii .

B. În raport cu aria competenţelor manageriale identificăm, în cadrul majorităţii

instituţiilor publice mai multe zone de activitate specializate: finanţe, zona operaţională, marketing,

resursele umane, cercetare ştiinţifică, care sunt conduse de persoane competente în astfel de

domenii.

Indiferent de nivelul din organizaţie şi indiferent de zona de activitate managerială în care sunt

specializaţi, un manager de succes dovedeşte pricepere şi abilitate deosebite şi este capabil să joace

mai multe roluri manageriale.

139