MINISTERUL EDUCAŢIEI, CERCETĂRII ŞI INOVĂRII

ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINSITRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

MASTER “MANAGEMENTUL AFACERILOR PUBLICE”

Management şi marketing public Prof.univ.dr. Lucica Matei

Bucureşti

Cuprins

Capitolul 1

Sectorul public: delimitări conceptuale...........................................................3 Capitolul 2

Provocări specifice mediului şi organizaţiilor publice.................................15

Capitolul 3

Organizaţia publică.........................................................................................24

Capitolul 4

Procesul decizional..........................................................................................46

Capitolul 5

Elemente de marketing public........................................................................54

2

Sectorul public: delimitări conceptuale

Sectorul public

Contrar cu ceea ce pretind unii specialişti, managementul organizaţiilor publice nu este identic cu managementul organizaţiilor private. Există un ansamblu de principii, de norme şi de aşteptări care disting organizaţiile publice de cele private. A dori să reduci managementul organizaţiilor publice la o simplă transpunere a regulilor managementului organizaţiilor private înseamnă să neglijezi misiunile fundamentale şi specifice ale organizaţiilor publice96. Legitimitatea sectorului public presupune abordarea a două mari teme:

1.1.

1. cea care vizează distincţia public/privat şi; 2. cea care vizează funcţionarea şi impactul sectorului public.

A. Legitimitatea sectorului public Această problemă abordată din diferite puncte de vedere ale politologilor, economiştilor,

juriştilor, evidenţiază fundamentele construcţiei sferei publice, pe de o parte, şi rolul statului în societate, pe de altă parte. Aspectul legitimităţii este frecvent abordat de către „evaluatori“, fiind legat de teoria sistemelor sociale, legitimitatea autorităţii şi a deciziilor în sistemul administraţiei publice97.

(1) Existenţa sectorului public Teoriile economice au contribuit la dezvoltarea conceptelor şi fundamentelor structurilor

publice; Adam Smith98 atribuia mai multe sarcini conducătorului. Acestea sunt frecvent puse în discuţie: apărarea, justiţia, lucrările publice, educaţia, ceea ce ne conduce să gândim că liberalismul lui Smith este temperat. În lucrarea „Întreprinderile publice de astăzi“, Voisin99 susţine că teoria economică „standard“ justifică recurgerea la întreprinderile publice datorită eşecurilor de piaţă şi datorită posibilităţii pe care ele o oferă, de a creşte prosperitatea coletivităţii. Concluziile intervenţioniştilor (de inspiraţie mai mult sau mai puţin keynesiană) reţin logica instrumentală a intervenţiei publice şi o pun în serviciul politicii economice.

Mulţi economişti îşi pun întrebarea: pentru ce anumite bunuri nu pot fi produse de sectorul privat? În special concepţiile economice neoclasice răspund la această întrebare prin evidenţierea anumitor caracteristici ale acestor bunuri: ele nu sunt adaptabile datorită caracterului lor indivizibil sau pentru că nu pot fi consumate în întregime, tehnologiile lor corespund randamentelor nedescrescătoare100.

Prin convenţie, economia este împărţită în sector privat şi sector public. Unii autori consideră că sectorul public „furnizează serviciile (şi în unele cazuri şi bunurile) a căror extindere şi varietate sunt determinate nu prin exprimarea directă a dorinţelor consumatorilor, ci prin

96 Auby, F. 97 Barnarnd C, The Function of the Executive, Harvard University Press, Cambridge Mass, 1950. Matei A., op. cit. 98 Smith A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation, 1776, Edwin Cannan in Univesity Paperbacks, Methven & C. Ltd, London, 1961. 99 Voisin C., Les entreprises publiques aujourd’hui: nationalisation, privatisation, marché unique, în Les Frontières de l’État, Cathiers Français nr. 271, Documentation Françis, mai-juin, 1995. 100 Batleau P., Management public – État de l’art, în Bartoli A., op. cit., p. 62.

3

decizia organismelor guvernamentale, adică, într-o democraţie, prin reprezentanţii cetăţenilor“ (Hicks, 1958, p.1.).

Această definiţie nu cuprinde întreaga extindere a activităţii sectorului public, dar conţine elementele-cheie, în sensul că sectorul public reprezintă mai degrabă rezultatul deciziei publice, politice decât al proceselor de piaţă. Guvernele sunt bazate pe comandă – ele pot forţa oamenii să respecte aceasta, în timp ce pieţele sunt voluntare.

În prezent, sunt evidenţiate patru concepţii101: concepţia birocratică tradiţională, concepţia liberală, concepţia juridică şi concepţia modernistă.

• Concepţia birocratică tradiţională constă în promovarea existenţei unui sector public, pentru a răspunde direct nevoilor sociale ale populaţiei. Această concepţie foloseşte fundamentul valorilor „serviciului public“ şi apără garanţiile funcţionarilor.

• Concepţia liberală care pune în evidenţă necesitatea delegării activităţilor publice şi limitarea rolului statului privind controlul şi reglarea unor activităţi .

Există mai multe grade pe scara acestui liberalism. Adepţii extremelor consideră că statul nu trebuie să intervină decât pentru a arbitra sau pentru a constrânge, când relaţiile şi contractele interindividuale sau inter-organizaţionale nu funcţionează. Argumentele concepţiei liberale sunt, pe de o parte, delimitarea proprietăţii de stat de ineficacitate şi, pe de altă parte, nevoia de libertate a cetăţeanului în faţa riscurilor puterii excesive a agenţilor publici.

• Concepţia juridică insistă asupra statului de drept, punând în evidenţă primordialitatea dreptului ca sursă incontestabilă a alegerilor şi a modalităţii de funcţionare a organismelor publice, vizând dezvoltarea valorilor unui funcţionar „neutru şi imparţial“.

• Concepţia modernistă pune accentul pe interes şi pe principiile existente, îmbunătăţindu-le, pentru a le adapta unui context în evoluţie. Această concepţie de dată recentă este mai mult administrativă, fiind dezvoltată de sociologii şi managerii promotori ai managementului public.

Deşi sectoarele privat şi public sunt de obicei văzute separat, structurarea economiei în două sectoare exclusive poate fi artificială (Mc Craw, 1986) şi există foarte multe interacţiuni între cele două sectoare, astfel încât stabilirea unei stricte dihotomii ar putea fi mai degrabă greşită.

S-ar putea afirma că economia capitalistă modernă este „un sistem combinat profund, în care forţele sectorului public şi privat interacţionează şi sistemul economic „nu este nici public, nici privat, dar implică un mix al celor două sectoare“ (Musgrave şi Musgrave, 1989, p. 4).

Sectorul privat se bazează pe rolul guvernului pentru asigurarea infrastructurii şi legislaţiei, fără de care pieţele nu ar putea funcţiona.

Guvernul se sprijină pe sectorul privat pentru că, acesta, produce şi oferă produse, servicii şi impozite.

Interacţiunea între cele două sectoare este mult mai subtilă şi este mult mai bine să le vedem în interacţiune decât separate şi antagonice.

Discuţia despre guvern şi politică se referă de obicei la partide sau conducători politici şi se acordă puţină atenţie formelor de politică. Ne concentrăm atenţia asupra acelei componente a guvernului care este preocupată de modalitatea de transpunere a proceselor politice în rezultate pentru comunitate şi către sistemul administrativ. Prin orice definiţie, guvernul trebuie să includă personalul angajat de stat pentru a realiza instrucţiunile guvernului ales, pentru a administra sau a conduce instituţiile sale.

Procesul politic poate stabili agenda politică, dar detaliile sunt precizate de administraţie. Chiar dacă guvernul este pretutindeni în societatea modernă, ar fi virtual imposibil pentru un individ să existe complet detaşat de guvern. Contactul cu guvernul al celor mai mulţi oameni nu este la nivel politic – cu excepţia votării.

Vasta agendă a abordărilor zilnice ale guvernului referitoare la cetăţeanul obişnuit este realizată de birocraţie. Rezultatele guvernării sunt numeroase şi variate şi includ: furnizarea de

101 Barouch G., Chavas H., Où va la modernisation?, L’Harmattan, 1993.

4

bunuri şi servicii, de la drumuri la spitale; impunerea impozitării; transferul de bani de la un set de cetăţeni la altul; relaţia cu alte guverne; controale asupra oamenilor şi bunurilor; implementarea legilor şi a regulamentelor. Administraţia reprezintă, pentru cei mai mulţi oameni, realitatea guvernului.

Toate activităţile guvernului necesită organizare şi personal – serviciul public. Dar operaţiunile birocraţiei, teoriile şi principiile sale nu sunt bine înţelese şi există o curioasă ambivalenţă a atitudinilor publice faţă de acestea. În acelaşi timp, deoarece se cere ca guvernele să lucreze mult mai efectiv şi mai eficace, serviciile publice sunt adesea văzute ca parazite pentru sectorul privat.

În loc să fie văzut ca un instrument al oamenilor, serviciul public este privit cu suspiciune atât în ceea ce priveşte puterea, cât şi în ceea ce priveşte întârzierile şi ineficienţa sa.

La sfârşitul secolului XX, se pare că a existat o mare incertitudine privind rolul sectorului public.102

(2) Necesitatea unui sector public Întrebarea care se ridică: este necesar sectorul public? Dacă mecanismul normal de schimb

este prin intermediul pieţei, care sunt posibilele funcţii ale guvernului? În conformitate cu Musgrave şi Musgrave (1989, p. 5-6), dominanta guvernului „poate

reflecta prezenţa ideologiilor politice şi sociale care se depărtează de premisele alegerii consumatorului şi de decizia descentralizării“. De asemenea, „mecanismul pieţei nu poate realiza singur toate funcţiile economice“ şi, fără guvern, pieţele nu pot funcţiona din următoarele motive:

i. Nu trebuie să existe obstacole la intrarea liberă pe pieţe şi consumatorii şi producătorii trebuie să aibă cunoştinţe profunde despre piaţă. Pentru a asigura aceste condiţii, este nevoie de reglementări ale guvernului sau alte măsuri.

ii. Ar putea fi necesar acolo unde concurenţa nu este eficientă datorită costurilor în scădere.

iii. Mai general, aranjamentele contractuale şi schimburile necesare pentru funcţionarea pieţei nu ar putea exista fără protecţia şi impunerea unei structuri juridice oferite de guvern.

iv. Apar probleme de „relaţii externe“, care conduc la „eşecul pieţei“ şi necesită soluţii prin intermediul sectorului public.

v. Valorile sociale pot necesita ajustări în distribuţia veniturilor, care rezultă din sistemul pieţei şi din transmiterea drepturilor de proprietate prin moştenire.

vi. Sistemul de piaţă nu aduce în mod necesar o creştere a numărului de angajaţi, stabilitatea preţului şi o rată socială dorită de creştere economică.

Sectorul public este necesar pentru a asigura aceste obiective. Cele prezentate oferă argumente pentru intervenţia guvernului pe piaţa serviciilor, în

prezenţa eşecului acestuia. Sectorul public este un sector multiform, care integrează sub diferite aspecte exigenţele

managementului public. Putem distinge astfel: ⇒ statul şi colectivităţile locale care sunt structuri ale dreptului public, finanţate din

contribuţia publică şi care nu cunosc fenomenul concurenţei; ⇒ instituţiile publice103; ⇒ structurile de drept privat sub controlul autorităţilor publice, fie datorită obiectului său

social, fie datorită regulilor de organizare, fie datorită posesiunii de capital. Întreprinderea publică este o componentă importantă a sectorului public, dar, o dată cu

privatizarea, dimensiunea sectorului public a scăzut. 102 Owen E.H., op. cit., p. 88-97. 103 Se divizează în instituţii publice cu caracter administrativ şi instituţii publice cu caracter industrial şi comercial (care pot intra în competiţie), Auby J.F., op. cit. p.X.

5

O întreprindere publică sau cu participare publică în accepţiunea Uniunii Europene104 poate fi orice întreprindere în care statul, colectivităţile sau instituţiile publice sunt proprietare, independent sau împreună, direct sau indirect, cu o parte de capital a cărei importanţă:

fie excede o jumătate din capitalul întreprinderii; fie rămânând minoritare în capitalul întreprinderii, permit existenţa sa sau se conjugă cu drepturile specifice, cu puterea publică, dispunând astfel de o putere efectivă în întreprindere.

Sunt două motive pentru a considera întreprinderea publică ca parte a managementului sectorului public:

– pentru argumentarea domeniului de activitate al guvernului, iar privatizarea întreprinderilor publice are implicaţii asupra sectorului public ca întreg;

– întreprinderile publice generează probleme particulare de management, chiar în comparaţie cu restul sectorului public, cele mai remarcabile fiind controlul şi responsabilitatea organizaţiilor guvernamentale.

Întreprinderile publice au avut întotdeauna probleme particulare de management: responsabilitatea, reglementarea, politici sociale şi industriale, politici de investiţii, control financiar.

O întreprindere publică poate fi considerată un tip particular de autoritate: vinde bunuri şi servicii publicului, veniturile revenindu-i în primul rând ei. Cele mai multe întreprinderi publice sunt în sectorul non-bugetar şi funcţionează cu o independenţă importantă.

Definirea activităţilor publice din perspectiva teoretică presupune acceptarea unei distincţii între diferite tipuri de activitate:

derivatele care pun în aplicare „forţa publică“, de tipul justiţiei, apărării, administraţiei fiscale, sunt cu precădere monopoliste prin natura lor şi sunt încredinţate organizaţiilor publice;

activităţile sociale de tipul educaţiei, sănătăţii, protecţiei sociale; activităţile „obişnuite“ de producţie de bunuri şi servicii. Aceste activităţi provin în principiu din sectorul privat, dar din motive „istorice“ unele sunt din sectorul public;

activităţile intermediare, care sunt justificabile serviciilor publice şi/sau de interes public. Întreprinderile publice furnizează multe servicii publice sau de utilitate publică:

telecomunicaţii, electricitate, furnizare gaze, apă, canalizare, transport feroviar, aerian, maritim şi transport public urban; servicii financiar-bancare şi societăţi de asigurare, marketing agricol etc. Unele ţări au societăţi de petrol, de autovehicule, ţigări şi alcool în proprietatea guvernului.

Eterogenitatea sectorului public este evidentă. Pot fi distinse structuri care aparţin sau nu câmpului concurenţial. Dacă acceptăm că managementul public recenzează ansamblul tehnicilor prin care responsabilii sectorului public conduc instituţiile, identificăm câmpul de competenţe şi metodele de acţiune.

Domeniul public

1.2.

Doctrina juridică franceză105 introduce în secolul XIX termenul de „domeniu public“, ca rezultat al necesităţii economice, de ocrotire cu mijloacele dreptului a unor bunuri aparţinând statului, ce serveau întregii colectivităţi, individualizându-se de domeniul privat.

104 Definiţia corespunde punctului de vedere al Centrului European al Întreprinderilor Publice, care recenzează ansamblul întreprinderilor publice ale Uniunii Europene. 105 Proudhon, Traite du domaine public, 1833, Negulescu V.P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti 1934, p. 232, Lubadere, Manuel de droit administrativ, Paris, 1967, p. 276.

6

În România, primele acte juridice privind domeniul public sunt Regulamentele Organice, care conţin dispoziţii referitoare la drumuri, râuri, bălţi, porturi, exploatarea bogăţiilor subsolului etc.106 Completarea sistemului legislativ cu Legea pentru organizarea consiliilor judeţene (1864), Legea pentru regularea proprietăţii rurale (1864), Legea de expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică (1864), Codul civil (1864) întregesc teoria privind domeniul public, caracteristicile acestuia, regimul juridic etc.

Potrivit art. 476 din Codul civil, citat anterior107, „drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în sarcina statului, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale şi artificiale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte, toate părţile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate dependinţe ale domeniului public“.

Constituţiile României din 1948, 1952 şi 1965 au lărgit sfera de acoperire a domeniului public anterior definită în Constituţiile din 1866 şi 1923, potrivit cărora „libera şi neîmpiedicata întrebuinţare a râurilor navigabile şi flotabile, a şoselelor şi a altor căi de comunicare este de domeniul public“, şi respectiv „căile de comunicaţie, spaţiul atmosferic şi apele navigabile şi flotabile“ sunt ale domeniului public.

Literatura de specialitate evidenţiază faptul că domeniul public include bunuri mobile şi imobile107, care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate privată108 şi sunt destinate folosinţei publice sau funcţionării serviciului public109.

Domeniul public cu propriile sale scopuri şi condiţii reprezintă arena în care valorile se pot realiza şi care nu pot fi realizate adecvat în exteriorul său. Unii economişti spun că domeniul public este necesar pentru a corecta imperfecţiunile pieţei, pentru a furniza servicii care nu pot fi oferite de piaţă sau pentru a redistribui resurse. Asemenea declaraţii sunt neadecvate, pentru că ele definesc domeniul public în mod negativ.

Valorile exprimate în domeniul public stabilesc scopurile pentru management, determină condiţiile şi specifică sarcinile distincte. Ele constituie baza pentru un model de management public, care se individualizează de cel din domeniul privat.

Din analiza modelelor sectorului privat şi cel al sectorului public, tabelul 1.1, distingem că domeniul public stabileşte condiţiile care reglementează sectorul privat. În acelaşi timp, domeniul public, pe lângă propria sa raţiune, protejează sectorul privat110. Organizaţiile particulare impun propria lor ordine şi practică, dar existenţa lor presupune domeniul public. Activităţi ale domeniului public sunt subcontractate de sectorul privat.

Tabelul 1.1 – Caracteristicile sectoarelor public şi privat

Modelul sectorului privat Modelul sectorului public • Alegere individuală pe piaţă • Cerere şi preţ • Închidere pentru acţiunea privată • Egalitatea pieţei • Căutarea satisfacţiei pieţei • Suveranitatea clientului • Concurenţa, ca instrument al pieţei

• Alegerea colectivă prin politică • Nevoia pentru resurse • Deschidere pentru acţiunea publică • Egalitatea nevoii • Căutarea justiţiei (dreptăţii) • Cetăţenia • Acţiunea colectivă ca instrument al Politicii

106 Brezoianu D., Domeniul public în drept administrativ, op. cit., p. 575-581. 107 Rărincescu V.C., Contenciosul administrativ, Bucureşti, 1936, p. 209-213. 107 Negulescu P., op. cit. p. 134. 108 Barthélémy V.H., Traité élémentaire de droit administratif, Paris, 1916, p. 413. 109 Waline D., Droit administratif, Paris, 1959, p. 855. 110 Stewart J., Ranson S., Management in the Public Domain, Theory, Critique and Practice in Public Sector Management, McKevitt D., Lawton A, SAGE Publication Ltd., 1994, p. 58.

7

Domeniul public definit ca organizaţie cu scop colectiv, unde se caută valori colective, este nemărginit. El este domeniul acţiunii colective, al cetăţenilor ca indivizi, fiecare cu opiniile, cererile şi reclamaţiile sale. Politica este procesul de determinare a valorilor colective din diversitatea de interese sociale şi economice. Acţiunea colectivă poate fi determinată de reprezentanţi aleşi care acţionează în numele comunităţii sau prin participarea activă a acelei comunităţi. Idealul unei comunităţi participative este o provocare pentru administraţia aleasă. De aceea democraţia este o valoare de bază pentru managementul în domeniul public. Lawrence Rutter (1980) afirma despre administraţia locală:

„Democraţia este fundamentul managementului în administraţia profesională locală. Într-adevăr, din multe puncte de vedere, activitatea administraţiei reduse la bază este să facă democraţia să lucreze“111.

În managementul în domeniul public, valorile comunităţii pot fi căutate, precum şi conceptele privind interesul public. Se caută egalitatea şi se stabileşte dreptatea, se caută cooperarea şi concurenţa.

Managementul în domeniul public trebuie să se bazeze pe acceptarea realităţii şi a legitimităţii cererii publice, sensibil la valorile inerente din cadrul acţiunilor sale.

Bunuri publice

1.3.

Un bun public este considerat produsul al cărui consum de către un singur individ nu reduce cantitatea valabilă pentru alţii112. O altă definiţie113 arată că un bun public (colectiv) este acel bun ce poate fi utilizat în acelaşi timp sau în momente diferite de toţi membrii unei comunităţi şi de la folosirea căruia un producător privat nu i-ar exclude pe cei care nu doresc să contribuie la finanţarea bunului (respectiv).

Teoria economică introduce noţiunea de bun public pur, care are proprietatea de a nu afecta „consumul unei persoane dintr-un astfel de bun, consumul pentru nici o altă persoană“.114 O dată ce bunurile publice sunt furnizate pentru un singur consumator, ele devin disponibile pentru toţi consumatorii fără cost marginal suplimentar. Formal, consumul unui bun privat poate fi reprezentat de relaţia:

∑=

=n

1i

ijj XX

în care: Xj reprezintă cantitatea totală consumată din bunul „j“, iar reprezintă cantitatea consumată din bunul „j“ de fiecare „i“ consumator. Aceasta explică divizibilitatea bunului între indivizi.

ijX

Formal, consumul unui bun public este reprezentat prin: Xn+j > X i

jn+

unde: = este cantitatea totală a bunurilor publice posibil consumabilă (pentru j = 1... m) de către un „i“ consumator.

jnX +

În acest caz, fiecare al i-lea consumator are la dispoziţie pentru consum cantitatea (Xn+j), indivizibilă grupului de consumatori.

Din relaţiile prezentate, bunul privat este acela când consumul de către un individ împiedică sau limitează consumul către alţii. Caracteristica esenţială distinctă a bunurilor publice constă în „consumul nominal“. Astfel spus, utilizarea bunului public de către un individ nu reduce disponibilitatea pentru alţii.

111 Stewart J., Ranson S., op. cit., p.59. 112 Hrischey M., Pappes J., Fundamentals of Managenerial Economics, p. 834-892. 113 Hoanţă N., op. cit., p. 67. 114 Samuelson P.A., The Pure Theory of Public Expeanditure, în Review of Economics and Statistics, 36, Nov. 1954.

8

Modelele bunurilor publice întâlnite în literatura de specialitate, utilizate în clasificarea acestora, modelul lui Buchanan115, modelul lui Stiglitz116 şi modelul lui Musgrave117, se bazează pe caracteristicile bunurilor publice de nonexclusivitate şi nonrivalitate118. Un bun public este nonexclusiv deoarece poate fi utilizat (consumat) simultan de mai multe persoane. Un bun public se caracterizează prin nonrivalitate, deoarece pentru oricare consumator adiţional costul social marginal este egal cu zero. Aceste două caracteristici sunt ale bunurilor publice pure (ex.: apărarea naţională, iluminatul străzilor etc.).

Când bunurile publice pot fi folosite de mai mult decât un singur consumator în acelaşi timp, suma totală sau întreaga cerere de bunuri publice este determinată de suma verticală a curbelor cererii tuturor indivizilor consumatori.

Aşa cum se vede în figura 1.1, DA este curba cererii consumatorului A şi DB este curba cererii consumatorului B pentru bunul public Y, DT se obţine din însumarea orizontală a lui DA şi DB. Aceasta contrastează cu curba cererii de piaţă SY pentru bunul public Y din figura 4.1, cantitatea optimă din Y este 100 de unităţi per perioada de timp dată de intersecţia lui DT şi SY în punctul E. La punctul E, suma beneficiilor marginale de care se bucură ambii consumatori egalează costul social marginal pentru producerea celor 100 de unităţi din bunul public. Aceasta înseamnă: AB+AC=AE.

B

PY

PY

0 QY

SY

E

CDBDA

DT

QYCantitate

Preţul

A

Fig. 1.1. În timp ce cantitatea optimă din bunul public Y este de 100 de unităţi în figura 1, există

două motive înrudite pentru care mai puţin decât această capacitate este posibil să fie asigurată de către sectorul privat. În primul rând, pentru că indivizii ce nu plătesc pentru bunul public Y nu pot fi excluşi din consum, există o tendinţă a consumatorilor de a evita responsabilitatea plăţii. O problemă gratuită se iveşte, deoarece fiecare consumator crede că bunul public va fi furnizat indiferent de contribuţia sa pentru acoperirea costurilor. În momentul în care câţiva oameni îşi împart costul pentru furnizarea bunurilor publice, consumatorii adesea cred că eşecul lor individual (personal) în a asigura susţinerea financiară nu va avea nici un efect asupra aprovizionării bunului.

115 Relaţia dintre gradul de divizibilitate a bunurilor şi gradul de socializare a consumului acestora. Buchanan J.M., The Demand ans Supply of Public Goods, Rand Mc Nally & Co, Chicago, 1968. 116 Relaţia dintre gradul de excludere de la consum şi costul marginal al utilizării unui bun, Stiglitz J.E., The Economic Role of the State, Oxford, Basic Blackwell, 1989. 117 Combinarea caracteristicilor bunurilor publice cu cele ale bunurilor private, Musgrave R.A., Musgrave P.B., Public Finance in Theory and Practice, Fourth edition, MC Graw-Hill Book Company, 1984. 118 Dobrotă N. (coord.), Dicţionar de economie, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 77.

9

Când mulţi indivizi se comportă în acest mod, mai puţin decât cantitatea optimă din bunul public va fi furnizată. Această problemă survine în general atunci când guvernul impune o taxă publicului pentru furnizarea bunurilor publice importante. În sectorul privat, problemele „free rider“ sunt rezolvate uneori prin consensul de grup de a susţine asociaţii de caritate şi aşa mai departe.

O problemă a preferinţelor ascunse apare, de asemenea, în furnizarea bunurilor publice, deoarece indivizii nu au nici o motivaţie economică pentru a releva în mod clar cerinţele lor adevărate pentru acestea. Consumatorii se opun în dezvăluirea unei cereri importante pentru bunurile publice, deoarece ei se tem în aceeaşi măsură de cererea de plată în consecinţă. Cu bunurile private, preţul pe care consumatorii sunt dispuşi să-l plătească furnizează un semnal credibil producătorilor cu privire la cantitatea şi calitatea ce trebuie produse. Asemenea semnale de preţ nu mai sunt valabile în cazul unor noi sau mai bune servicii şi bunuri publice. Ca rezultat, este aproape imposibil să se folosească forţele pieţei pentru determinarea cantităţii optime de bunuri publice ce trebuie furnizate.

Bineînţeles, multe bunuri şi servicii nu se potrivesc în interiorul categoriilor de bunuri private absolute sau bunuri publice absolute. Exemple de bunuri şi servicii cu unele caracteristici, dar nu toate, pot fi considerate: aeroporturi, programe de cercetare, centre de îngrijire zilnică pentru copii, autostrăzi, spitale, programe de imunizare, sistemul judiciar, parcuri, educaţie primară şi liceală, salubritate.

Diferenţe între sectorul public şi sectorul privat

Argumentul pentru o formă specializată de management în sectorul public se bazează pe diferenţele între sectorul public şi sectorul privat.

1.4.

Într-un moment în care teoriile, tehnicile şi condiţiile de muncă în sectorul public au premise în sectorul privat, aspectul diferenţelor devine deosebit de important. Dacă există motive de ce cele două sectoare nu sunt la fel şi nu pot fi similare, cazul necesităţii unui management public special devine şi mai puternic.

Stillman T. (1987, p.181) citează câteva atribute unice ale organizaţiilor publice: diversitatea acordurilor instituţionale; fragmentarea organizaţiilor publice şi a autorităţilor; agenţiile publice funcţionează în „acvarii cu peşti de aur“; sensibilitate specială la marile schimbări socioeconomice; complexitatea, rigiditatea şi diversitatea subsistemelor profesionale interne; perspective diferite de timp ale fiecărui subsistem; incapacitatea de a selecta grupul-ţintă de audienţă; limite constituţionale şi legale asupra metodelor/mijloacelor serviciului.

Câteva dintre acestea sunt diferenţe de accent sau de practică şi nu sunt diferenţe fundamentale, de fond.

Totuşi, există diferenţe majore care influenţează modul de conducere a sectorului public. 1) Deciziile în sectorul public pot fi coercitive, într-un mod care nu este caracteristic

sectorului privat. Cetăţenii pot fi forţaţi să respecte deciziile, impozitele şi sunt supuşi sancţiunilor care derivă, în final, din puterile coercitive ale statului.

Elementul coercitiv nu este prezent în sectorul privat, dar este important datorită modalităţii dificile de abordare a sectorului public de către mulţi oameni. Deoarece oamenii au dat putere societăţii, ei doresc un tratament corect şi echitabil de la instituţiile ei. Elementul coercitiv restricţionează, de asemenea, modalitatea de a considera publicul în calitate de clienţi.

10

Nu toate activităţile publice sunt coercitive, dar acelea care sunt trebuie tratate mai atent decât în sectorul privat. Întreprinderile private au o mare libertate în a fi arbitrare. Ele pot cere diferite preţuri de la diferiţi clienţi, ele pot refuza să trateze cu ei, ele pot ignora procedurile normale. Puterea coercitivă a statului trebuie să însemne limitarea derogării procesului.

2) Sectorul public are forme diferite de responsabilitate în comparaţie cu sectorul privat. În timp ce managerii întreprinderilor private răspund în faţa acţionarilor, angajatul public răspunde în faţa conducerii politice, a parlamentului, publicului şi a variatelor componente ale parlamentului public şi variatelor componente ale sistemului judiciar.

Deşi este important, acest aspect nu trebuie supraevaluat. Responsabilitatea este o problemă pretutindeni. Totuşi, este mai puţin certă şi mai neregulată în sectorul public.

3) Managerul serviciului public trebuie să facă faţă unei agende impuse din exterior de către conducerea politică. Acest aspect este diferit faţă de „o organizaţie“ unde motivaţia împărtăşită la toate nivelurile organizaţiei constă în „a face bani“. Prezenţa autorităţii politice reprezintă diferenţa cheie.

Bozeman şi Straussman (1990, p.214) evidenţiază: „Autoritatea politică influenţează clar managementul strategic privat şi reprezintă mai mult decât o influenţă asupra managementului strategic public; este o caracteristică definitorie“. Politicienii care solicită acţiuni care depreciază o practică bună de management sunt, probabil, manageri neinstruiţi.

Faptul că o agendă politică trebuie urmărită şi realizată poate conduce la conflicte între birocraţie şi politicieni.

Prin aceasta nu spunem că a lucra la o agendă politică este mai puţin raţional decât a lucra la una axată pe obţinerea profitului. Spunem că agenda politică face ca managementul să fie diferit în sectorul public. A avea o mare parte din agendă impusă reduce domeniile de acţiune ale unui manager.

4) Sectorul public întâmpină dificultăţi inerente în măsurarea rezultatului sau a eficienţei. Îi lipsesc criteriile de evaluare. Multe componente ale sectorului au o problemă în măsurarea performanţei, de asemenea – personalul de conducere, unităţile de cercetare – chiar întreaga organizaţie poate fi monitorizată prin măsuri de profitabilitate.

În sectorul public, rareori există un acord privind scopurile sau măsurile activităţilor proprii. Măsura brută a profitabilităţii oferă un sprijin pentru manageri în sectorul privat.

Dificultatea măsurării performanţei în sectorul public, fie că este a indivizilor, grupurilor sau întregii organizaţii, penetrează managementul ca întreg.

Măsurarea şi evaluarea sunt posibile în sectorul public, dar sunt mai dificile şi, probabil, mai puţin semnificative.

Lipsa unei măsurări adecvate poate permite unor părţi ale serviciului public să nu îndeplinească o funcţie folositoare şi să nu fie analizate. Acest aspect poate să apară şi în sectorul privat, dar este cu mult mai improbabil decât în sectorul public.

Dificultatea inerentă în măsurarea performanţei a fost parţial introdusă de schimbările manageriale, dar măsurile dezvoltate au propriile lor probleme. 5)Managementul strategic se referă la atitudinea competitivă a organizaţiei, concentrându-se pe punctele tari şi pe punctele slabe ale organizaţiei într-un mediu în schimbare. Această afirmaţie este reală şi în sectorul public, cu menţiunea că unele comportamente specifice sectorului privat nu pot fi aplicate telle-quelle sectorului public. Abordările managementului strategic din sectorul privat nu pot fi aplicate direct în sectorul public. În sectorul public, managementul strategic este necesar, dar nu se poate baza pe atitudinea competitivă a diverselor organizaţii şi nu poate alege mixul produs/piaţă (întâlnit în sectorul privat, cu scopul realizării performanţei organizaţionale). În sectorul public, managementul strategic exprimă valori, determinate prin procesul politic, ca răspuns la schimbările mediului.

11

6)Rolul marketingului în sectorul privat este şi acela de a întări relaţia organizaţie/clienţi. Nu poate fi acelaşi şi în sectorul public, care se extinde dincolo de limitele cererii pieţei. Marketingul în sectorul public constă în satisfacerea unor nevoi publice care nu se reduc numai la exprimarea cererii în termeni cantitativi şi calitativi. 7)În sectorul privat, bugetul se bazează pe o previziune a vânzărilor, fiind un instrument de corelare a cheltuielilor cu veniturile. Comparativ, în sectorul public, discutăm de un act al alegerii politice. Procesul bugetar în sectorul public recunoaşte necesitatea alegerii. 8)Conceptul de responsabilitate publică explică şi justifică acţiunile întreprinse şi îl întâlnim în sectorul privat, pe piaţa produselor, iar în sectorul public, în acţiunea colectivă. Acţiunea colectivă, care exprimă scopul colectiv, este o condiţie necesară pentru societate şi, într-adevăr, pentru funcţionarea pieţei, acceptată ca instituţiei . Sectorul public este constituit nu pentru a fi o replică a comportamentului sectorului privat, ci pentru a sprijini un comportament diferit. 9)Dimensiunea totală şi diversitatea sectorului public fac ca orice control sau coordonare să fie dificile. Guvernele şi consultanţii lor încearcă să coordoneze activităţile cele mai mari şi mai complexe ale societăţii. În teorie, există responsabilitate politică, dar în practică, guvernele elaborează o gamă largă de proceduri de control care adesea se aplică pretutindeni şi sunt frecvent schimbate.

Adesea, există suprapunere sau chiar conflict între programe. De exemplu, pot exista programe ale unui departament pentru sprijinirea cultivatorilor de tutun, în timp ce alt departament încearcă să reducă fumatul din motive de sănătate.

Coordonarea trebuie să fie politică şi nu este niciodată uşoară. Pot exista şi alte diferenţe fundamentale între sectoare. Întrebările care se pun: dacă aceste diferenţe sunt suficiente pentru a solicita o formă

specifică de management şi dacă necesită un model administrativ tradiţional sau unul managerial. Referitor la prima întrebare, se poate concluziona că sectorul public este suficient de diferit

şi necesită propria sa formă de management şi nu aceea a sectorului privat. Flynn afirmă (1990, p. 151): „A conduce serviciile publice este diferit de a conduce

serviciile private. Deşi există o varietate largă de servicii private, obiectivul este întotdeauna acelaşi: a crea un serviciu suficient de valoros pentru a convinge clienţii să-l cumpere. În sectorul public, obiectivul nu este întotdeauna axat pe generarea veniturilor şi, în multe cazuri, utilizatorii sunt forţaţi să coopereze şi nu au alte alternative. Aceasta înseamnă că fiecare tip de relaţie dintre organizaţie şi utilizatorii săi trebuie să se reflecte în acţiunile angajaţilor săi“.

Allinou (1982, p. 29) menţionează: „Managementul public şi privat sunt cel puţin la fel de diferite cum sunt similare... diferenţele sunt mai importante decât similitudinile... afirmaţia că există un ansamblu suficient de practici şi abilităţi ale managementului privat care pot fi transferate direct în sarcinile managementului public, astfel încât să ducă la îmbunătăţiri semnificative, este greşită“.

Pot fi avantaje din adaptarea şi utilizarea unor practici de pionierat din sectorul privat, dar sarcina fundamentală este diferită în fiecare sector.

Referitor la a doua întrebare – chiar dacă se afirmă că sectoarele sunt diferite, aceasta nu înseamnă că modelul tradiţional administrativ este unica modalitate valabilă de conducere în sectorul public. Dezvoltarea noului management public este o recunoaştere a faptului că sarcina funcţionarilor publici este acum managerială şi nu administrativă şi că o formă de management poate fi dezvoltată ţinând cont de diferenţele între sectoare.

Modelul tradiţional al administraţiei publice a fost dezvoltat în mod specific pentru sectorul public. Totuşi, acesta nu poate fi unicul model imaginabil pentru sectorul public. Nu există nici un motiv pentru a nu putea dezvolta modelul managerial, care se aplică chiar mai bine la trăsăturile neobişnuite ale sectorului public.

12

Serviciile publice

Termenul de serviciu public este utilizat atât în sens de organizaţie, de organism social, cât

şi în sens funcţional, de activitate desfăşurată120. Pe parcursul timpului, noţiunea de serviciu public a cunoscut o evoluţie contradictorie.

1.5.

În prima etapă, societatea a tins spre extensia noţiunii de serviciu public. Creşterea intervenţiilor statului şi ale colectivităţilor locale, multiplicarea structurilor publice, cererea crescută a utilizatorilor în vederea întreţinerii prin puterea publică, nevoile individuale şi colective, urisprudenţa administrativă au concurat pentru extinderea câmpului de aplicare a noţiunii. Definiţia clasică a serviciului public pune în evidenţă natura juridică a organului care-l prestează şi care este persoană publică, statul, colectivitatea locală sau o altă instituţie publică.

Conţinutul definiţiei clasice suferă modificări în perioada interbelică, prin condiţiile impuse de practica administraţiei publice, respectiv: delimitarea părţilor „interes general“/„interes particular“, subliniindu-se că obiectivul major al serviciului public este interesul celor administraţi, şi nu obţinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influenţă asupra raportului de autoritate dintre persoana privată care serveşte interesul general şi terţii, în favoarea prestatorului şi, ultima condiţie, „controlul administraţiei“ asupra activităţii de prestări servicii publice.121

Furnizorul unui serviciu poate fi public sau privat. Acest lucru presupune în primul rând realizarea distincţiei între persoana publică şi cea privată. Cea mai mare parte a sistemelor de drept operează cu această distincţie (îndeosebi sistemele latine şi germanice); alte sisteme realizează distincţia, dar mai puţin clar (sistemul englez). În acest sens, putem întâlni în ţările europene următoarele situaţii:

a) furnizorul poate fi public, dar fără a se distinge de autoritatea publică însărcinată cu determinarea regulilor de organizare a serviciului;

b) furnizorul poate fi public, având statut de drept public, dar distinct de colectivitatea responsabilă de organizarea serviciului. Este vorba de managementul printr-un organism de drept public (în dreptul francez este vorba de sistemul stabilimentelor publice).

c) furnizorul poate avea capital public, dar să fie supus unui regim de drept privat. Este vorba de managementul printr-o societate privată cu capital public;

d) furnizorul poate fi privat, dar să dispună de un act de putere publică, de privilegii de drept public. Este modelul gestiunii delegate din dreptul francez şi de modelele comparabile cu dreptul anglo-saxon;

e) furnizorul poate fi privat şi să nu dispună de nici un privilegiu particular. Este o gestiune concurenţială.

Observăm că statutul furnizorului nu este legat de forma de proprietate. Există modele în care proprietatea publică este însoţită de prezenţa unui operator privat – element specific regimului francez de delegare a serviciului public, în care furnizorul dispune de bunuri ce sunt proprietatea colectivităţii publice.

Organizaţiile care pot presta servicii publice sunt: organele administraţiei publice, instituţiile publice şi regiile autonome de interes public.

În literatura europeană, „statul“ reprezintă toate componentele puterilor publice interne ale unei ţări membre a Uniunii Europene. Dar responsabilitatea privind serviciile publice poate reveni într-o ţară fie puterii centrale, fie puterilor locale. Această responsabilitate poate determina scheme de punere în aplicare diferite, în funcţie de modul de organizare a naţiunii: federalism, regionalism, descentralizare sau centralizare etc. în ţările Uniunii Europene.

120 Alexandru I., Administraţia publică. Teorii. Realităţii. Perspective. Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureşti, p. 290. 121 Serviciul public este acea activitate de interes general prestată numai de o persoană publică“ Parlagi A., Managementul administraţiei publice locale. Servicii publice. Editura Economică, 1999, Bucureşti, p. 9.

13

În unele ţări ale Europei Centrale şi de Est, sistemele de asigurare a serviciilor publice locale variază în funcţie de tipul serviciului şi mărimea comunităţii locale, individualizându-se pentru fiecare ţară122.

Nevoile economice şi cele ale cetăţenilor converg spre a da activităţilor administrative ca serviciu public un statut de serviciu public.

122 Matei L., Managementul dezvoltării locale. Descentralizare. Inovaţie. Risc. Ed. a II-a, Editura Economică, 1999, p. 123-125.

14

Provocări specifice mediului și organizaţiilor publice

Există mai multe provocări pentru sectorul public care sunt specifice ultimelor decenii şi au avut impact semnificativ asupra poziţiei şi situaţiei acestuia şi asupra organizaţiilor publice. Expansiunea sectorului public a apărut la cele mai multe naţiuni în secolul XX. Structurile organizationale tipice sectorului public, cum sunt formele de organizare ierarhica, structurile birocratice si sistemele de cariera, sunt rigide. Serviciile publice nu sunt inovatoare, nu sunt suficient de flexibile, sunt supra-reglementate, prea lente şi nu sunt orientate spre consumator, sau cetăţean. Nu putem afirma că este o administraţie deschisă, caracterizată de inovaţie, flexibilitate, adaptabilitate şi schimbare. Sectorul public, la fel ca şi sectorul privat, este supus schimbărilor mediului. Evoluţia demografică, aşteptările tot mai mari ale cetăţenilor de la administraţia publică, stabilitatea şi rigiditatea serviciului public, administraţia publică centralizată şi unificată, susţin faptul că modelul clasic al administraţiei publice a fost conceput într-o etapă a societaţii care nu mai există. Geneza serviciului public o putem plasa în secolul XIX , iar realităţile sunt situate la începutul secolului XXI.

Chiar dacă impactul şi miza provocarilor nu intervin în mod direct, pe termen scurt, în cazul sectorului public sau al celui privat, efectul de criză şi riscurile angajate pe termen mediu nu mai rămân aceleaşi, ci impun evoluţii neaşteptate.

Interacţiunea dintre sectorul public, sectorul privat şi mediu face subiectul discuţiilor specialiştilor124, fenomenul fiind analizat din punct de vedere sistemic.astazi, administratia si birocratiile publice nu mai sunt actori autonomi in prestarea serviciilor si aplicarea politicilor si nu mai pot fi separate de societate, in general. Modelul economiei combinate, considerat modelul susţinut de OCDE pentru relaţiile viitoare dintre sectorul public şi sectorul privat, s-a stabilizat la un nivel de maturitate de aproximativ 50% al resurselor totale, cu 50% către consumul public şi investiţii şi ceilalţi 50% reprezentând plăţi de transfer şi donaţie către statul considerat mediu printre cele 24 ale OCDE.

Constrângerile financiare întâlnite în aproape toate statele dezvoltate, au determinat o redimensionare a sectorului public, pe de o parte prin diminuare a numărului angajaţilor acestuia, iar pe de altă parte, prin delegarea sau privatizarea serviciilor care anterior au fost publice. Sectorul public se schimbă cu o acuitate specifică în ultimele două decenii. Economiştii şi sociologii ştiu foarte bine că perioada care a urmat, anilor glorioşi ’50-‘70125, s-a dovedit a fi critică şi în mişcare, pentru toate societăţile occidentale, că ea antrenează acţiuni, reacţii sau „proacţiuni“ diverse, care nu fac decât să crească importanţa imprevizibilului şi a complexităţii mişcării generale126.

Alocarea resurselor pentru dezvoltare presupune existenţa unor modele de management public.

Mişcările ce pot afecta mediul public pot fi grupate în mişcări economice, miscari geopolitice, mişcări socioculturale, miscari demografice, mişcări juridice, miscari tehnologice.

124 Melese J., Approches systémiques des organisations. Vers l’entreprise a complexité humaine, Hommes et Techniques, 1970. 125 Bartoli A., op. cit., p. 46. 126 “Cea mai mare perioadă de creştere din istoria economică, producţia industrială s-a multiplicat de 3, 5 ori,“ Hoanţă N., Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 118.

15

Procesele decizionale adecvate trebuie identificate, structurile de aplicare trebuie concepute şi limitele cu sectorul privat trebuie identificate.

Mişcările economice

2.1.

Perioada creşterii economice s-a sfârşit în 1973. Criza economică declanşată după şocul petrolier a avut ca efect inversarea indicatorilor de creştere şi conducerea către o penurie de resurse127.

Începând cu anii ’80, datorită eşecului politicilor de inspiraţie keynesiană, în sectorul public, bugetele şi mijloacele au început să se restrângă, cu efecte vizibile asupra investiţiilor, locurilor de muncă, cheltuielilor de funcţionare. Această situaţie a adus în prim-plan două preocupări: alegerea politicilor publice, a priorităţilor acestora şi rigoarea bugetară cu limitarea cheltuielilor. „S-a dat prioritate mediului economic faţă de intervenţia directă a statului, producţiei în comparaţie cu redistribuirea incitaţiei faţă de dirijism, deciziilor descentralizate faţă de reglementarea globală“108.

Întâlnim în dificultăţile economice generale sursa anumitor repoziţionări strategice ale întreprinderii publice, care dezvoltaseră o anumită diversificare în anii ’70 şi care au revenit la politica recentrării, zece ani mai târziu. Cauza o regăsim în criza economică, pe care mişcările de naţionalizare, privatizare, au accentuat-o în anii ’80. Fără nici o dezbatere publică, „privatizarea şi dereglementarea tuturor sectoarelor conduse de stat“109 au dovedit o componentă-standard a marelui plan al pieţei interne unice.

Cunoscut drept „cel mai mare proiect de dereglementare din istoria economiei“, „Europa 1992“ a declanşat, sub dubla presiune politică şi economică, fuzionări în economia privată (în prima etapă) şi privatizarea sectoarelor şi monopolurilor statului (a doua etapă).

Dincolo de cele reprezentate, rezultatele se dovedesc a fi discutabile şi discutate, în măsura în care nici un efect miracol nu poate fi atins în contextul socioeconomic de astăzi. Apreciem că mişcările de redistribuire a capitalurilor publice sunt accelerate, exemplul Angliei, Germaniei, care realizează programe de privatizare a serviciilor publice, fiind grăitor în acest sens.

Problema economică se regăseşte în problematica contextului internaţional, în care întâlnim din ce în ce mai mult implicarea sectorului public. Dovada există în domeniul telecomunicaţiilor110, serviciilor poştale, energiei electrice111. „Hotărârea de a liberaliza anumite branşe în care se oferă servicii publice nu este în nici un caz de natură ideologică, ci expresia unei disponibilităţi naturale de adaptare la evoluţii economice şi tehologice“112.

127 Septembrie 1973 – decembrie 1974, primul şoc petrolier; ianuarie 1979, al doilea şoc petrolier. 108 Bouvier M., Esclassan M.C., Lassale J.P., Finances publiques, 3e édition, LGDJ, Paris, 1996, p. 26. 109 Martin H. P., Schumann H., op. cit. p. 214-224. 110 Britanicii şi americanii negociază, din toamna anului 1995, asupra detaliilor unui acord de comerţ liber la nivel mondial în domeniul telecomunicaţiilor, rămânând „patru sau cinci giganţi în lume“. 111 Comisia Europeană a UE consideră că din anul 2001 vor fi supuse privatizării serviciile poştale, domeniul energiei electrice. 112 Karel van Miert, Le Monde diplomatique, 1/1996.

16

Mişcările geopolitice

2.2.

Globalizarea progresează, întreaga lume este o singură piaţă, au loc „comasări de mici insule, lacuri şi mări de economii săteşti, provinciale, regionale şi naţionale, debuşând într-un singur ocean economic global,“ şi expune micile sectoare economice valurilor uriaşe, ale concurenţei economice, comparativ cu valurile mici şi mareele liniştite cărora le-au făcut faţă până acum“113. Accentuarea globalizării este determinată de transformările structurale, calitative şi cantitative ale proceselor economice114. Christopher M. Dent consideră că globalizarea reprezintă cea mai complexă formă a internaţionalizării activităţii economice115.

Întrepătrunderea economiilor şi a circulaţiei din ce în ce mai libere a oamenilor, a mărfurilor, serviciilor şi a capitalurilor ne conduce spre logica „competitivităţii“ la nivel mondial, în care naţiunile dezvoltate sunt în mod inevitabil antrenate. Existenţa firmelor multinaţionale şi a reţelelor în întreprinderi transnaţionale116, pentru care frontierele nu mai au nici un sens, determină în lumea marilor decizii economice să nu mai existe nici măcar reguli comune. Multe culturi aduc cu totul alte reguli. „Progresul tehnologic, ce aduce un flux de informaţii şi de schimburi mai puţin controlabile dincolo de frontiere, aşteptările consumatorilor şi utilizatorilor faţă de bunurile cele mai atractive în termeni de calitate/preţ au contribuit la introducerea în numeroase sectoare de activitate a posibilităţii noii alegeri, acolo unde înainte nu exista decât oferta mică a serviciului public monopolist. Astfel, utilizatorii aleg, iar serviciile publice, într-un context economic dificil, trebuie să-şi alinieze preţurile şi prestaţiile pentru a rezista la această nouă provocare. Sectorul public este preocupat de identificarea dimensiunilor competitivităţii mondiale, ceea ce în unele cazuri poate conduce la vânzarea serviciilor naţionale pe pieţele internaţionale. Într-un astfel de context al evoluţiei rapide, sectoarele publice naţionale se dovedesc, din ce în ce mai mult, incapabile să răspundă, singure, nevoilor infrastructurii de „mâine“, atât din punct de vedere tehnologic, cât şi financiar. Aşa cum observa David C. Korten „companiile şi-au făcut un obicei din a evita fără efort restricţiile guvernamentale bazate pe vechile presupoziţii despre economiile naţionale şi politica externă, prin operaţiuni corporatiste“117.

Obiectivele prioritare ale Uniunii Europene supuse atenţiei în Tratatul de la Maastricht (1993), coeziunea economică şi socială, consolidarea unităţii şi viabilitatea structurii comunitare europene se înscriu în contextul mondial al globalizării. Actul european impune o triplă constrângere organismelor publice:

1. O constrângere concurenţială (monopolurile par să constituie unul dintre ultimele obstacole substanţiale deschiderii efective către piaţă);

2. O constrângere din punctul de vedere al dimensiunii (miza competitivităţii le împinge spre parteneritate transnaţionale);

3. O constrângere bugetară (normele europene pun în evidenţă nivelul deficitului public acceptabil, care stimulează competiţia între economiile vizate).

Termenul „europenizare” nu se identifică cu elementele teoriei apariţiei „spaţiului administrativ european”. Dacă europenizarea este un proces cu un impact tot mai puternic asupra sectorului public, administraţiilor publice, crearea spaţiului administrativ european se referă la procesul de convergenţă. Europenizarea determină noi dimensiuni în contextul schimbărilor sistemice. Astfel, sistemele juridice şi administrative ale statelor membre europene sunt supuse

113 E. Luttwak, Welt am Sonntag, 25 iunie 1996. 114 Matei L., Matei A., Acquis comunitar şi administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 7-11. 115 Dent C.M., The European Economy, The Global Context, Routledge, 1997, p. 1. 116 Gates B., La Route du futur, Robert Laffont, 1995, a se citi Matei A., Matei L., Risk of decision – making and entrepreneurial environment, Proccedings, 28th European Small Business Seminar, Viena, 1998, p. 299-309. 117 Korten, D. Corporaţiile conduc lumea, Editura Antet, Bucureşti, 1997, p. 148.

17

unui permanent proces de adaptare pentru a corespunde cerinţelor privind transpunerea şi aplicarea legislaţiei comunitare; europenizarea principiilor de bază (democraţie, cetăţenie, eficienţă, eficacitate, stat de drept, economie de piaţă) şi dezvoltarea principiilor generale ale administraţiei publice (buna guvernare, deschidere, lupta împotriva administrării defectuoase); europenizarea datorită impactului regulilor concurenţei din Art.86 CE şi privatizării fostelor servicii publice şi întreprinderi publice (serviciile poştale, serviciile de transport feroviar etc.). Mişcările geopolitice internaţionale pe care le cunoaşte societatea noastră contemporană au, în mod vizibil, un impact destabilizator asupra sectorului public, definesc un nou rol al statului, orientează administraţia publică către client şi serviciu118. O schimbare a rolului statului naţional tradiţional este determinată pe de o parte de efectele globalizării şi integrării europene, iar pe de altă parte de descentralizare, delegare, privatizare etc. Tratatul Uniunii Europene şi legislaţia secundară cer statelor membre să-şi construiască propriile administraţii pe principii comune: „democraţie”, „stat de drept”, „buna guvernare”, „deschidere”, „lupta împotriva administrării defectuoase”, „administraţie eficientă”.

Mişcările tehnologice si managementul cunoaşterii În condiţiile existenţei unor constrângeri financiare asupra veniturilor şi cheltuielilor

publice, au fost lansate politici de modernizare a serviciilor publice. Dar ce este modernizarea? Este ea calea de transformare a birocraţiei?

2.3.

„Pentru Max Weber calea spre modernitate prin raţionalitate a fost facilitată de dezvoltarea birocraţiei. Birocraţia permite controlul asupra lumii prin calcul, sistematizarea semnificaţiei şi valorii într-o viziune etică globală consistentă...”

Impactul noilor tehnologii (şi în special al celor care vizează informarea) s-a dezvoltat foarte mult atât în sectorul public, cât şi în cel privat, chiar dacă viteza de inserţie este mai mică. Tehnologia informatiei reprezinta un motor semnificativ al schimbării în sectorul public.

Logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor beneficiarilor la „modernitate“, iar acest lucru a condus la încredinţarea activităţilor, din domeniile energetic, sănătate, telecomunicaţii, transporturi, apărare, marile infrastructuri. Cel care este însărcinat cu astfel de activităţi este statul. Acest moment presupune realizarea unor mari investiţii atât în sectorul public, cât şi în cel privat. Exemplu: telecomunicaţiile şi informatica, producţia de electricitate şi reţelele de căldură.

Parteneriatul dintre public şi privat sau dintre piaţă şi monopol devine din ce în ce mai complex.

Creşterea informatizării activităţilor de orice natură provoacă blocaje ale metodelor de lucru şi ale metodelor de management în organizaţii atât la nivelul sectorului privat, cât şi la cel al sectorului public.

Mişcările demografice

2.4.

Ultimul deceniu al secolului XX şi începutul secolului XXI sunt identificate ca perioade de accentuare a competiţiei dintre sectorul public şi sectorul privat în ceea ce priveşte atragerea de personal. Pe plan mondial tendinţele demografice arată o îmbătrânire a populaţiei, fapt susţinut şi de creşterea cererii de servicii sociale pe de o parte, şi, pe de altă parte creşterea numărului

118 Matei L., Matei A., op. cit., p. 9. *a se vedea Speer, B., Die Europaische Union als Wertegemeinschaft, in: Die offentliche Verwaltung, No. 23, decembrie 2001, p.980.

18

celor angajaţi care părăsesc sectorul public. În următoarele decenii, schimbările demografice vor duce la creşterea numărului vârstnicilor în rândul populaţiilor Uniunii Europene (tabelul 2.1).

Tabelul 2.1 Demografia în UE între 1960 şi 2000

Populaţia, exprimată

în milioane

Sub 15 ani

în %

Peste 65 de ani în

2000 în %

Peste 65 de ani în

1960

Austria 8,1 16,7 15,5 12,2

Belgia 10,2 17,6A 16,6A 12,0

Danemarca 5,3 18,5 14,8 10,6

Finlanda 5,1 18,1 15,0 7,3

Franţa 58,9 18,8 16,1 11,6

Germania 82,2 15,3C 17,2C 10,8C

Grecia 10,5 15,5B 16,7B 8,1

Irlanda 3,8 21,8 11,2 10,9

Italia 57,2 14,5 17,7 9,0

Luxemburg 0,3 19,0 14,4 10,8

Olanda 16 18,6 13,6 9,0

Portugalia 10 19,2 15,1 -

Spania 39,5 15,0 16,8 8,2

Suedia 8,9 18,4 17,3 11,8

Marea Britanie 59,7 19,1A 15,6A 11,7

UE 376 16,8 16,4 10,1

A=1999, B=1998, C=fosta Germanie de Vest Sursa: Labour Force Statistics: 1980-2000, OECD, Paris 2001; Trends in International Migration, OECD, Paris 2002

Problema demografică afectează statele europene într-o măsură diferită. Astfel, ţările cu o rată mai mare a natalităţii, cum sunt Danemarca, Franţa, Finlanda, Irlanda, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Suedia şi Marea Britanie se pot confrunta cu mai puţine probleme decât ţările cu o rată mai scăzută a natalităţii (Italia, Spania, Germania, Grecia).

Un studiu al OCDE139 privind structura de vârstă a sectorului public, arată că în unele ţări aceasta nu este direct legată de structura de vârstă a întregii populaţii. De exemplu, ţările cu o rată mai mare a natalităţii (Franţa, Irlanda, Olanda) au şi un procentaj mai ridicat de angajaţi mai în vârstă în administraţia centrală. În Franţa, media de vârstă în sectorul public (la nivel naţional şi regional) este mai ridicată decât în sectorul privat. Proporţia celor cu vârste de peste 50 de ani este mai mare în sectorul public (28%) decât în cel privat (18%), iar pensionările masive se vor înregistra în perioada între anii 2003-2010. „Raporul dintre cei care părăsesc sistemul şi cei care intră în sistem în tot sectorul public în anii 1990 în nouă ţări OCDE selectate este în continuă creştere în ultimii zece ani, influenţat de schimbări precum restructurarea funcţiilor în administraţie, privatizare şi reducerile de costuri pentru personal. Din 1996, numărul celor care au părăsit sectorul public a fost mai mare decât al celor care au intrat în sectorul public”140.

Rata ocupării forţei de muncă şi nivelul somajului influentează poziţia sectorului public ca angajator. Cu cât este mai ridicat nivelul ocupării forţei de muncă şi mai scăzut nivelul şomajului, cu atât va fi mai dificil să se atragă un număr suficient de mare de funcţionari, atâta timp cât cei care îşi caută un loc de muncă sunt puţini la număr.

139 OECD, Public Service as an Employer of Choice, OECDPolicy Brief, June 2002 140 OECD, Snapshot, The challenges of retirement departures in the public service, No.24, June 2002, p.4.

19

Mişcările socioculturale

2.5.

Evoluţia sistemelor de valori, cea a modurilor de viaţă şi cea a aşteptărilor populaţiei cu privire la „putere“141 au o influenţă directă sau indirectă asupra activităţii statului. Mişcările socioculturale au influenţă asupra relaţiei angajator – angajat (în sensul poziţionării agenţilor statului în cadrul societăţii), precum şi asupra relaţiei client – furnizor (şi concluzia beneficiarului faţă de serviciile publice).

În ceea ce priveşte relaţia angajator – angajat, comportamentul mai mult administrativ al instituţiilor publice din anii ’80, ca şi întrepătrunderea dintre domeniul public şi privat conduc la comportamente ale funcţionarilor foarte apropiate de cele ale angajaţilor din sectorul privat. Aceste mişcări, aşa zise de „responsabilizare“, de încadrare, legate în special de demersurile managementului, întăresc această evoluţie a relaţiei angajator-angajat.

Frecventele conflicte sociale în sectorul public, rata de sindicalizare, în continuă creştere142, apariţia noilor forme de reprezentare a personalului ilustrează existenţa transformărilor socioculturale interne ale organizaţiilor publice.

În planul relaţiei dintre prestator (serviciul public) şi destinatar (cetăţeanul) putem identifica următoarele aspecte:

– Nevoile şi aşteptările populaţiei s-au diferenţiat şi multiplicat pe fondul dezvoltării socioeconomice;

– Adaptarea prestaţiilor la nevoile populaţiei, „principiul mutabilităţii“143; – Transformarea relaţiei serviciul public – utilizator într-o relaţie de tipul furnizor – client

(marketing public).

Mişcările juridice Ultimele două decenii ale secolului XX sunt profund marcate de reforme juridice şi

restructurări ale sectorului public. Descentralizarea şi reformularea statutelor pot fi considerate semnificative elemente ale mişcărilor juridice. Descentralizarea modifică peisajul general al repartizării tradiţionale a puterii publice. „Puterea politică este inerentă oricărei societăţi: ea provoacă respectarea regulilor care îi stau la bază, ea o apără de propriile imperfecţiuni, ea limitează, în cadrul său, efectele competiţiei între indivizi şi între grupuri“144. Descentralizarea şi restructurarea statutelor au consecinţe asupra managementului public, determinând reorganizări ale misiunilor şi activităţilor sectorului public.

2.6.

Transformări şi funcţionări ale organizaţiilor publice

2.7.

Transformările economice, geopolitice, tehnologice, socioculturale şi juridice ale mediului sectorului public au determinat mutaţii în procesul de funcţionare globală (sau dezvoltare integrată) a întreprinderilor şi organizaţiilor şi în definirea mizelor acestuia.

a. Mizele strategice

141 „Puterea unui om constă în mijloacele prezente necesare obţinerii oricărui bun aparent viitor“, Hobbes; Hoanţă N., op. cit. p. 24., „Capacitatea transformatoare inerentă a acţiunii umane“, Giddens; New Rules of Socilogical Method, London, Hutchenson, p. 110, „Capacitatea unei persoane de a produce efecte scontate şi prevăzute asupra celuilalt“, Denis Wrong, Power: It’s Forms Bases and Uses, Oxford: Basil Blackwell, New York, Harper & Row, 1980, p. 2. 142 În 1994, Ministerul Funcţiei Publice din Franţa estima la 26% rata de sindicalizare; în acelaşi timp, în sectorul privat, rata de sindicalizare era de 8%. 143 Bartoli A., op. cit., p. 50. 144 Balandier G., Antropologie politică, Editura Amarcord & CEU, Timişoara, 1992, p. 51.

20

„Meseriile“ din sectorul public au cunoscut transformări sau redistribuiri în ultimele decenii, ceea ce a condus la o nouă definiţie a politicilor şi câmpurilor de expertiză ale organizaţiilor publice. Fenomenele economiei de piaţă conduc fiecare organizaţie la „repoziţionarea strategică“145.

Mizele strategiei se regăsesc şi în planul repartizării puterilor şi în procesul de decizie. Exemplul descentralizării rămâne semnificativ din acest punct de vedere şi poate fi completat cu situaţiile modificărilor statutului sau ale impactului puterilor publice, la fel ca în cazul organizaţiilor publice.

Cuplul „misiuni – mijloace“ atât al restricţiilor bugetare, cât şi al activităţilor s-a confruntat cu nevoia de redefinire a obiectivelor de evaluare a priorităţilor. Aceasta se constituie într-o problemă strategică, ocazie în care „responsabilii“ trebuie să efectueze alegeri care vor orienta toate activităţile.

b. Mizele structurale Sunt realizate datorită noilor situaţii cu care se confruntă instituţiile publice şi vizează cele

două niveluri: organizaţional şi funcţional. Transferul de activitate şi de mijloace între administraţiile statului şi anumite colectivităţi

teritoriale aduce un nou tip de restructurare şi reorganizare internă. Derularea schimbărilor socioorganizaţionale146 devine astfel o preocupare explicită sau implicită. Din această perspectivă, schimbarea presupune, pe de o parte, dezvoltarea şi aplicarea unui sistem de management public local îmbunătăţit, iar pe de altă parte, susţinerea realizării programului de perfecţionare a activităţii furnizorilor de servicii publice locale147.

Sistemul de informare şi de management al organismelor publice presupune mişcări majore determinate, pe de o parte, de dezvoltarea tehnologiilor informatizate de gestiune, iar pe de altă parte, de schimbările statutare care introduc regulile contabilităţii sau ale managementului resurselor umane. Atât introducerea tablourilor de bord, utilizate de actorii dezvoltării sectorului public, cât şi exigenţele impuse de contextul resurselor limitate conduc la nevoia utilizării metodelor moderne ale management public.

c. Mizele culturale Sistemele de valori şi referinţele tradiţionale ale actorilor sectorului public sunt regăsite la

toate palierele schimbării interne sau externe. Noţiunea de „servicii publice“ suferă noi conotaţii din punctul de vedere al beneficiarului, în

contextul în care prestatorul şi utilizatorul nu mai sunt într-o situaţie de dependenţă exclusivă şi unilaterală.

Experienţa demonstrează că baza legitimităţii numeroaselor organizaţii publice a fost mult timp „experienţa“ şi „expertiza“ prin care aceştia se situează în planul tehnic sau juridic. Membrii organizaţiilor publice au primit o competenţă profesională specifică, bazată pe tehnicitate şi nu pe management. Totuşi, provocările conduc la creşterea capacităţilor comerciale, manageriale şi sociale. Putem vorbi despre un adevărat „şoc cultural“ pe care l-au cunoscut şi continuă să-l cunoască în special instituţiile serviciilor publice. Dreptul şi economia au creat condiţii de aplicare a principiilor managementului.

d. Mizele comportamentale Comportamentele actorilor sectorului public constituie o sursă majoră de mize pentru

organizaţiile publice, cu atât mai mult cu cât garanţia locului de muncă creează o anumită inerţie în rândul populaţiei. Mişcările sau blocajele comportamentale pot fi determinante pentru capacitatea organizaţiei de a evolua şi pentru sensul sau impactul acestei evoluţii.

145 Bartoli A., op. cit., p. 56-65. 146 Bartoli A., Hermel P., Piloter l’entreprise en mutation – Une approche stratégique du changement, Editions d’Organisation, 1986. 147 Matei L., Managementul dezvoltării locale, Ediţia a II-a, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 110-113.

21

Problema mizelor comportamentale poate fi abordată din două puncte de vedere: pe de o parte, acela care vizează noile competenţe, ţinând seama de transformările rolurilor sau misiunilor organizaţiilor publice, iar pe de altă parte, acela care se concentrează pe procesele de schimbare. Adecvarea competenţelor şi a locurilor de muncă devine o problemă culturală şi are în vedere capacitatea actorilor de a evolua în calificarea lor, oricare ar fi aceasta, tehnică sau managerială.

Comunicarea internă şi implicarea actorilor se constituie în variabilele managementului resurselor umane.

Mizele strategice, structurale, culturale şi comportamentale, situate în „tetraedrul SSCC“148 (Fig. 2.1.) – (strategie „S“ – structură „S“ – cultură „C“ – comportamente „C“) atrag schimbări cu caracteristici specifice.

STRATEGIE

COMPORTAMENTESTRUCTURI

CULTURĂ

(S)

(C)

(C)

(S)

Dezvoltareintegrată

Fig. 2.1. Tetraedul „SSCC”

Sursa: Bartoli A., op. cit. pag. 57, fig. 3.1.

Pe plan mondial, în sectorul public se manifestă mişcarea de adaptare a organizaţiilor publice la schimbările mediului. Aceasta implică: un mediu extern, mize interne, fenomene sau mimetisme. Presiunea opiniei publice, cercetarea imaginii, planuri de carieră, pregătirea funcţionarilor publici şi a managerilor sectorului public etc.

Schimbările angajate vizează mai mult sau mai puţin răspunsul la trei obiective majore pentru organizaţie:

− capacitatea de adaptare (care pune în valoare flexibilitatea); − capacitatea de anticipare (care pune în valoare supravegherea); − capacitatea de înţelegere şi conducere (care pune în valoare evaluarea). Flexibilitatea, conducerea şi evaluarea devin chei ale schimbării la nivelul organizaţiei şi

implică activităţi de reorganizare, un proces strategic, management, un proiect social etc. Astfel, organizaţiile publice intră în „câmpul managementului strategic“, care, urmăreşte să creeze un potenţial de performanţă adaptată contextului şi care implică toţi actorii.149

148 Bartoli A., Herniel P., Le Développement de l’enterprise – Nouvelles Conceptions et Pratiques, Ed. Economica, Paris, 1989. 149 Martinet A.C., Le Management stratégique: organisation et politique, McGraw Hill, 1984.

22

Creşterea aşteptărilor cetăţenilor comunităţilor locale, de la instituţiile şi organizaţiile publice, presupune şi perfecţionarea sistemului managerial, investigarea, evaluarea şi perfecţionarea activităţii150.

Schimbările solicitate sistemului de management public sunt întâlnite la următoarele niveluri:

A. Nivelul organizatoric • restructurarea organizatorică; • concentrarea pe rezultate, intensificându-se eficienţa serviciilor publice; • reactualizarea rolurilor, obiectivelor organizaţiilor publice pentru îmbunătăţirea structurii

organizatorice, ţinând seama de misiunea lor; • reactualizarea regulamentelor de organizare, funcţionare şi ordine interioară şi

reproiectarea fişelor posturilor, în vederea creşterii performanţelor; • descentralizarea autorităţii, împuternicirea managerilor executivi; • restructurarea ierarhiei organizaţionale pentru creşterea performanţelor şi dezvoltarea

carierei angajaţilor. B. Nivelul resurselor umane • practicarea unor politici de personal bazate pe motivarea şi dezvoltarea planului de carieră; • încurajarea funcţionarilor publici să adopte o atitudine pozitivă în furnizarea serviciilor; • crearea unor grupuri profesionale şi a unui sistem de dezvoltare a acestora; • pregătirea angajaţilor să răspundă la schimbare; • practicarea metodei de lucru cu experţi, colaboratori, pentru unele proiecte şi activităţi

specifice; • practicarea unui sistem de salarizare care să atragă şi să menţină oamenii competenţi. C. Nivelul evaluării rezultatelor • determinarea factorilor pentru evaluarea performanţelor şi aplicarea unui sistem de audit

pentru toate activităţile semnificative; • adoptarea unei politici clare pentru furnizarea serviciilor publice şi a planurilor asociate; • utilizarea metodei brianstorming pentru stimularea participării la planificare, evaluare şi

îmbunătăţirea performanţelor; • planificarea perspectivelor. D. Nivelul finanţării • îmbunătăţirea sistemului de bugetare, a politicilor fiscale, în perspectiva creşterii

flexibilităţii procesului decizional, în alocarea resurselor şi atragerea unor noi surse de finanţare a serviciilor publice.

Concentrarea organizaţiilor publice asupra mizei „performanţă“ supune atenţiei două probleme privind sectorul public. În acest sens, putem remarca o anumită dominanţă a raţionamentelor la nivel „macro“, în sensul impactului acţiunii şi al politicilor publice asupra întregii societăţi151.

150 Matei L., op. cit., p. 110-113. 151 Nioche J. P., Unité et diversité de l’évaluation des politiques en Europe, în Revue Française de Compatibilité, nr. 269, julliet-août 1995.

23

Rolul organizaţiei publice

Organizaţia publică

3.1.

3.1.1Organizaţia publică şi mediul

Managementul public găseşte răspunsuri la întrebări de genul: „cum se face mai bine?“, „ce este?“, cum definim „ce trebuie să fie?“, „de ce oamenii au comportamentele celor ce ar fi în cadrul administraţiei?“, „cum aparatul administrativ poate fi condus pentru a-şi îndeplini misiunea Guvernul?“.

Adesea, ne confruntăm cu poziţii diferite ale teoreticienilor şi practicienilor privind managementul public şi administraţia publică. Dacă managementul public îl identificăm ca un proces, ca o structură, ca o activitate sau un grup de persoane (manageri), ca o instituţie având un obiect, legi şi principii proprii, administraţia publică „implică activitate, are contingenţă cu politica, tinde să fie concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administraţia privată şi este preocupată de aplicarea legii“ (Alexandru, I., 2001: 37).

Organizaţiile sunt influenţate de mediul socio-economic. Conceptul „organizaţie“ prezintă caracteristica de evidenţiere a unor principii sau realităţi.

Ea poate fi un ansamblu organizat (Bartoli, 1997) sau invenţii sociale destinate realizării unor scopuri comune prin efort de grup (G. Johns, 1998).

Contrar a ceea ce consideră Weber, birocraţia – tipul ideal de organizaţie, care include o linie de comandă strictă, reguli detaliate, specializare înaltă, puterea centralizată159 în mediul public, organizaţiile sunt mult mai complex de definit. Complexitatea provine de la elementele specifice sectorului public, funcţia publică, gradul de structuralizare, capacitatea de adaptare, specificitatea deciziei, încadrate în dimensiunile cheie ale unei organizaţii: gradul de specializare a structurii, gradul de standardizare a muncii, gradul de formalizare a funcţionării, gradul de centralizare a deciziilor şi configurarea organizării.

Provocările organizaţiilor publice sunt în mod direct legate de integrarea lor într-un sistem lărgit, fie local, fie naţional sau internaţional. Astfel, mediul organizaţiilor este din ce în ce mai complex, schimbător şi incert. Complexitatea pentru organizaţia publică este dependentă, pe de o parte, de numărul de variabile prezente, iar pe de altă parte, de numărul de interacţiuni între aceste variabile. În acest sens, variabilele sunt de natură economică, socială, culturală, tehnică, juridică, politică, structurală.

Schimbarea, manifestat între două stări, iniţială şi modificată, proces frecvent întâlnit în ultimele decenii ale secolului XX, este caracterizată de profundele progrese tehnologice cu influenţă asupra modurilor de viaţă şi de muncă, de crizele economice, cu nevoile de rigoare care rezultă în acest sens.

Incertitudinea este o consecinţă a complexităţii şi schimbării. Câmpul posibilităţilor este vast, ameninţările şi oportunităţile nu sunt previzibile pe termen scurt, evenimentele sociale şi politice suportă transformări structurale şi conjucturale.

159 Weber M., The theory of social and economic organisation (A.M. Henderson & T. Parsons, Transl.), New York: Free Press, 1974.

24

Presiunea mediului (intern sau extern) asupra organizaţiei publice este intensă şi se manifestă prin variabile-cheie care pot fi: globalizarea, progresele tehnice, aşteptările sociale, reglementările, mişcările politice, culturile şi sistemele de valori, problemele economice, tendinţele demografice, problemele ecologice, fenomenele sociale etc. (figura 1) 119 .

În cadrul acestui tip de mediu, organizaţia publică nu mai poate să administreze funcţionarea sa ca în trecut, în măsura în care concepţiile şi practicile anterioare devin imposibil de adaptat, centralizarea structurilor şi deciziilor necesită amânări ale răspunsurilor care au o compatibilitate redusă în raport cu nevoile de reactivitate. Politicile de mare anvergură se dovedesc a fi opuse nevoilor de rigoare bugetară. Procedurile şi regulile interne provoacă rigidităţi, nepermiţând integrarea schimbărilor necesare.

Majoritatea caracteristicilor gestiunii birocratice din administraţie este complet depăşită în raport cu mişcările din mediu. În acelaşi timp pot fi configurate noile condiţii de reuşită:

• capacitate strategică de a face alegeri şi de a defini priorităţile (nu se mai poate „face totul“);

• creştere flexibilă; • organizare descentralizată răspunzând unui proiect global; • responsabilizare a actorilor interni, sprijinindu-se pe achiziţia şi valorizarea

competenţelor evolutive; • cercetare a performanţei, integrând logistica necesară eficienţei, eficacităţii şi

calităţii;

119 Adaptare fig.6.1, p.150, Bartoli, A.,1997.

25

Mediul economic

limitarea mijloacelor creşterea rentabilităţii modernizare şi eficienţă

în management

Mediul comercial

concurenţa exigenţele consumatorului/clientului

Mediul internaţional

Uniunea Europeană Globalizarea Monopolurile

ORGANIZAŢIILE

PUBLICE Mediul

cultural

valori cultura

organizaţiei

Mediul structural şi strategic

coerenţă,

flexibilitate reconversie

profesională evoluţia

nevoilor utilizatorului

Mediul juridico-politic

descentralizare schimbări

statutare evoluţia

sistemului juridic

noi politici

MEDIUL INTERN

Mediul tehnic

tehnologii noi informatizare

Mediul social

nevoi şi aşteptări interne

creşterea şomajului

noile aşteptări externe

Figura 3.1. Provocările mediului asupra organizaţiilor publice

• un potenţial de inovare şi o reactivitate importantă; • un stil de management adaptativ, conform cu contextul, cu mizele şi cu actorii.

Prin intermediul acestor factori-cheie, dificultatea managementului organizaţiilor publice reiese cu atât mai mult, cu cât este vorba despre condiţiile necesare, dar nu şi suficiente. În alţi termeni, nici o soluţie miraculoasă nu este astăzi luată în considerare pentru a asigura buna funcţionare a unei organizaţii publice. La fel, nici o concepţie managerială nu pare să poată să reducă riscurile prezente.

În accepţiunea sa deschisă, managementul vizează două mari obiective: (1) să conducă organizaţia publică, suportând turbulenţele mediului;

(2)să reducă risipa, provenită din disfuncţionalităţile interne sau greşelile calitative ale funcţionării.

Se poate, de asemenea, să se considere că funcţia majoră a managementului este de a evita dezordinea organizaţiei publice, numită „entropie“ (sau degradarea energiei). Se vorbeşte,

26

la toate nivelurile organizaţiei publice, de angajarea în demersuri riguroase de acţiune a funcţionării, într-o optică transversală şi descentralizată. Managementul, cum subliniază R.A.Thiertart 120, „acest cuvânt magic şi încurcat de la sfârşitul anilor ’60 [...], redescoperă o realitate în care componentele sunt mai simple şi consecinţele mai importante, decât ceea ce se poate imagina la modul general“, aduce răspunsuri pertinente provocărilor ocazionate de mediul turbulent.

„Managementul nu este suma instrumentelor moderne de gestiune: este punerea în perspectivă strategică a acestor instrumente“121.

8.1.2. Provocări şi evoluţii Patru noi provocări sunt sursele evoluţiilor manageriale: ele privesc structurile, procesele

de decizie, punerea în practică efectivă şi implicarea actorilor. a. Provocarea structurală presupune răspunsul la o dublă dificultate: rigiditatea

sistemelor şi a procedurilor (provenită din organizaţiile tradiţionale) şi reducerea rolurilor (consecinţa structurilor matriceale prost conduse, îndeosebi când cuplul „integrare/diferenţiere“ este lăsat la voia întâmplării) 122.

Managementul actual va trebui să combată fenomenul tehno-birocratic al organizaţiilor publice. Or, contrar aparenţelor, acesta se impune în special în structurile descentralizate, pentru care rolurile rămase căteodată nedefinite provoacă noi comportamente „sclerozante“. H. Mintzberg 123 aduce următoarea afirmaţie provocatoare: „descentralizarea centralizează“. b. Provocarea decizională

Luarea deciziei a reprezentat întotdeauna o provocare esenţială pentru managementul organizaţiilor publice. Există, într-adevăr, numeroase patologii decizionale: ele sunt provocate de deciziile automat luate, fără a ţine seama de problematica de teren (fenomenul birocratic frecvent), deciziile difuze şi în aşa măsură colective, încât nu se mai ştie dacă decizia a fost în final luată sau nu. În mediul public, această provocare pare din ce în ce mai acută şi pune problema managementului particular.

c. Provocarea începerii unei acţiuni În organizaţiile publice, fără îndoială mai mult decât în întreprinderile private, îşi are sediul şi persistă sindromul „yaka“ 124. Provenit din modurile de gestiune tradiţionale, repoziţionat pe directivele descendente, separarea tayloriană între concepţie şi executare se află, în acest sens, la origine. Or, dacă aplicarea lentă, respectiv, deformată a deciziilor era suportabilă acum câteva decenii, acest lucru nu-şi mai are rostul astăzi. În plus, intervalele între intenţii şi realizări sunt câteodată provenite din caracterul neadecvat al intenţiei, al lipsei integrării condiţiilor de începere a acţiunii. Această provocare presupune angajarea a două tipuri de evoluţii:

implicarea „regizorilor“ sau a utilizatorilor în procesul de concepere a acţiunilor;

120 Thiertart, R.A., (1979) Le management, Coll. Que sais-je?, PUF.

121 Santo, (1993), V.M.,Verrier P.E., Le management publique, Coll. „Que sais-je?“, PUF.

122 Lawrence, P.,Lorsch, W., (1974) Adapter les structures de l’entreprise: integration ou differenciation,Editions d’Organisation.

123 Mintzberg, H., Quelques rêveries sur le management, L’Expansion Management Review, nr. 82, sept. 1996

124 Bartoli A., 1997, p. 153.

27

instaurarea unei apropieri globale a schimbării, sprijinindu-se mai degrabă pe procesul de definire şi de începere a acţiunii, decât pe conţinutul schimbării în sine.

d. Provocarea implicării Ea răspunde necesităţii de mobilizare a tuturor actorilor, pentru realizarea obiectivelor de

performanţă ale organizaţiilor. Or, situaţia este delicată şi duală în acest plan; pe de o parte, evoluţia stilurilor de management asociat eforturilor de descentralizare şi de responsabilitate conduce la o mai mare luare în considerare a factorului uman în cadrul managementului organizaţiilor, iar pe de altă parte, contextul turbulent şi nesigur, ca şi dificultăţile economice şi aspiraţiile sociale generale stimulează neliniştile personale, în cadrul unui mediu de mare instabilitate. În mediul public există şi percepţia specifică (oferită de statut), în acelaşi timp sursă de avantaje, ce trebuie păstrate, de rigidităţi dificil de suportat şi invidii întotdeauna nemeritate... În acest sens, provocarea implicării oamenilor este un obiectiv fundamental la care managementul nu poate răspunde cu simple tehnici motivaţionale, practice în managementul sectorului privat.

Faţa de aceste patru familii de provocări, aprecierile tradiţionale, rigide sau prea mecaniste, apare necesitatea unei mari adaptări şi nevoia de a ţine cont de variabilele socio-organizaţionale. Aceasta apare ca şi contrară rigorii şi formalismului sau neglijării dimensiunilor tehnico-economice ale funcţionării, care conduc la practici neclare şi foarte riscante.

Demersurile managementului contemporan caută să pună de acord formalismul şi euristicul pentru a conduce strategic organizaţia. Pentru a fi adecvat, managementul trebuie să facă organizaţia să evolueze pragmatic. Sarcina organizaţiei publice cu sensul ansamblurilor de organizaţii în mediul public este să creeze eficienţă, eficacitate şi valoare adăugată, deci să fie performantă. Eficacitatea organizaţională, interpretată pe de o parte din perspectiva aplicării raţionamentului congruenţei (Mintzberg), apare dintr-o „asociere adecvată între elementul structural şi anumiţi factori contextuali”, ceea ce înseamnă adaptarea sa la mediul în care se dezvoltă. Pe de altă parte, raţionamentul configuraţiei susţine că eficacitatea organizaţională apare datorită existenţei unei coerenţe interne între elementele structurale.

Din punct de vedere etimologic, conceptul de performanţă este asociat cu verbul „a realiza“, „a îndeplini“ o misiune şi a obţine rezultate. Ce fel de rezultate pentru o organizaţie publică? Ce înseamnă un rezultat bun pentru o organizaţie publică? Răspunsul este complex. În opinia unor cercetători 125, nu există un sistem de evaluare capabil să evidenţieze bilanţul performanţei în organizaţiile publice, singura modalitate fiind studierea conformităţii legale şi regulamentare. În realitate, în jurul noţiunii de performanţă apar următoarele dificultăţi:

• structura organizatorică; • sensul care trebuie dat conceptului; • definirea performanţei aşteptate; • modalităţi de obţinere a performanţei aşteptate; • criterii şi indicatori de evaluare a performanţei. Chiar dacă această opinie are limitele sale, considerăm că este posibilă extrapolarea

relaţiilor din triunghiul performanţei (fig. 3.2.) specific sectorului privat în sectorul public.

125 Castangnos J. C.,, Performance et gestion publique: un pari impossibile? Économie et Societé, nr. 12, 1987, p.141-173.

28

Rezultate

Obiective Mijloace

eficacitate eficienţă

proces bugetar

Fig. 3.2. Triunghiul performanţei

Ca şi în cazul oricărei organizaţii, există un raport de dependenţă între rezultate, mijloace şi

obiective şi politica generală a organizaţiei, ceea ce implică trei logici posibile: logica eficacităţii, logica eficienţei şi logica elaborării bugetului.

Structura organizatorică intervine între obiective şi realizările organizaţiei, influenţând eficienţa organizaţională. Structura afectează eficacitatea şi eficienţa. Structura eficientă este direct dependentă de elementele structurale şi de factorii contextuali. La nivelul organizaţiei întâlnim trei mari tipuri de structuri: structurile funcţionale, structurile divizionale, structurile matriciale.

De secole s-a încercat să se găsească cea mai bună structură organizatorică, investindu-se timp şi bani în acest scop.

Ce este organizatia publica?

3.2.

Întâlnim în literatura de specialitate o varietate de puncte de vedere privind abordarea şi definirea organizatiei:

• „un mijloc de diviziune a muncii între un anumit număr de sarcini şi de coordonare între acestea“ (H. Mintzberg);

• „o schemă de repartizare a sarcinilor şi responsabilităţilor în interiorul întreprinderii“ (G. Pedraglio);

• „o schemă a căilor ierarhice şi de comunicare între diferite niveluri şi cadre administrative, informaţiile necesare circulând prin intermediul acestora“ (A.D. Chandler);

• „o descriere a serviciilor, a raporturilor dintre acestea şi a legăturilor ierarhice dintre şefii existenţi pe diferite niveluri“ (J.A. Krieger);

• „un mod de divizare a muncii, de localizare a criteriilor de decizie, de exercitare a autorităţii, de stabilire a reţelelor de comunicaţii, de soluţionare a conflictelor şi de integrare socială“ (O. Gelimer);

• „coordonarea planificată a activităţilor unui număr de oameni pentru atingerea unui ţel sau scop explicit, comun, prin împărţirea muncii şi a funcţiilor şi printr-o ierarhie a autorităţii şi responsabilităţii“ (E. Schein);

• „organizaţiile reprezintă strategii umane complexe, concepute să realizeze anumite obiective“ (Argyris).

• „organizaţiile sunt fenomene complexe şi paradoxale, care pot fi înţelese în mai multe feluri. Multe dintre ideile noastre considerate de la sine înţelese în privinţa organizaţiilor sunt pur metaforice. Apelând la diverse metafore, pentru a înţelege caracterul complex şi paradoxal al vieţii organizaţionale, avem posibilitatea să administrăm şi să proiectăm organizaţiile în moduri pe care nu le-am fi considerat posibile înainte“ (Morgan).

Analiza definiţiilor evidenţiază răspunsurile la următoarele întrebări:

29

• Cine are dreptul să ia decizii? – AUTORITATEA; • Cine răspunde dacă ceva nu merge bine? – RESPONSABILITATEA; • Când începe? – COORDONAREA; • Va exista o metodă mai bună de retribuire a activităţii în viitor? – RECOMPENSA; • Este informat funcţionarul public atunci când este angajat într-un proces al organizaţiei?

– INFORMARE. Organizaţia publică o definim placând de la sensul tradiţional al organizaţiei, şi anume ea fiind „o entitate socială creată cu scopul explicit de realizare a unor obiective specifice” (Vlăsceanu M., 2002:35), de realizare a misiunii sale de satisfacere a nevoii publice.

Structura organizaţională se defineşte ca „ansamblul persoanelor, al subdiviziunilor organizatorice şi al relaţiilor dintre acestea, astfel constituite şi reglementate încât să asigure premisele organizatorice necesare obţinerii performanţelor dorite“.

Când proiectăm structura organizaţională, ţinem seama de teoria contingenţei, care afirmă că un mediu schimbat necesită adaptări organizaţionale. Pe baza acestei teorii, creşterea complexităţii şi dinamicii spaţiului administrativ conduce la consecinţe structurale pentru organizaţiile publice, astfel încât atenţia noastră trebuie orientată spre condiţiile care influenţează conceperea acestei structuri, condiţiile asupra cărora organizaţia poate avea influenţă sau, care nu pot fi controlate de aceasta.

La proiectarea structurii organizaţionale dispunem de cele două grupe de parametri: prima grupă este a parametrilor de proiectare, iar cea de-a doua grupă este a celor de situaţie. Conform Modelului Leavitt, parametrii de proiectare descriu structura de conducere sau funcţională şi structura de producţie sau operaţională cu componentele sale: postul, funcţia, compartimentul, relaţiile organizatorice, ponderea ierarhică şi nivelul ierarhic (fig. 3.3.).

Misiunea

Funcţii

Niveluri ierarhice

Integrare

Activităţi individuale

Obiective planuri

Compartimente funcţionale

Centrii decizionali Gradul de centralizare

Coordonarea între compartimente

Formalizarea

Fig. 3.3. Etapele procesului de organizare La această grupă de parametri se ataşează grupa parametrilor de situaţie (fig. 3.4.),

semnificativi pentru structura organizaţională, cum sunt: vechimea organizaţiei, dimensiunea ei, structura avută înainte (atunci când este cazul), pieţele organizaţiei, tehnologia utilizată, controlul organizaţiei din exterior, procesul decizional în interiorul organizaţiei.

30

Fig.3.4. Modelul organzaţional conceput de Leavitt

Obiective servicii

tehnologice Management

Mărime şi

vârstă Mediu

Modelul organizaţional plasat pe structurile publice nu este simplu; el este susţinut de

variabile diferite, tangente cu sarcinile, funcţiile, dispozitivele de repartizare şi coordonare, de grup şi individuale.

Componentele de bază ale unei organizaţii sunt grupate astfel: scopul (misiunea, politici şi strategii ale organizaţiei), oamenii (cunoştinţe, capacităţi, competenţe), tehnologia (procesarea informaţiilor, echipamente birou), structura (corporatistă, operaţiunile, rolurile), cultura (valorile organizaţiei, stilul de conducere), mediul extern (factori sociali, politici, tehnologici, economici, juridici etc.).

Aceste componente există într-o relaţie de interdependenţă, astfel încât schimbarea la nivelul uneia are repercusiuni asupra celorlaltora.

Proiectarea structurii organizaţionale reprezintă o prioritate a echipei manageriale, deoarece crearea unei structuri trebuie să satisfacă necesităţile organizaţiei publice respective, „realizând compatibilitatea consecventă între diversele elemente ale structurii şi adaptând-o pe parcursul timpului în funcţie de modificarea condiţiilor“126.

Organigrama constituie traducerea formală (scrisă) a opţiunii de repartizare de autoritate şi responsabilitate într-o organizaţie publică unde toate celelalte entităţi sunt administrate.

În mod tradiţional, distingem trei tipuri de organigrame ce corespund celor trei tipuri de structuri întâlnite la nivelul organizaţiei:

• funcţionale (cuprind funcţiile managementului); • divizionale (cuprind segmente strategice grupate pe servicii); • matriceale (o împletire între funcţii şi segmente strategice, la care se integrează şi alte

criterii). Realitatea demonstrează că organizaţiile nu sunt cu claritate definite în sectorul public;

funcţionarea riscă să rămână procedurală şi fragmentată, în absenţa unei vederi de ansamblu asupra repartizării misiunilor.

Pentru Mintzberg127 structura organizaţiei este formulată de: fundamentele organizaţiei (componentele de bază, mecanismele de coordonare, sistemul fluxurilor), parametrii de proiectare (specializarea posturilor, comportamentele, pregătirea, dimensiunea compartimentelor, sisteme de management, descentralizarea pe verticală şi orizontală), factorii conjuncturali (vechime, mărime, sistem tehnic, mediul, puterea) şi configuraţiile structurale (structura simplă, birocraţie mecanicistă, birocraţie profesională, formă divizionară, adhocraţie).

Pentru analiză putem atunci să recurgem cu folos la conceptul „sociogramă“ care conduce la identificarea proceselor organizatorice veritabile în cadrul entităţii considerate: poate să dea informaţii, scurt circuit ierarhic, relaţii privilegiate, leaderi „naturali“, criterii de recunoaştere

126 J. Child, Organisation, Harper & Row, 1977. 127 H. Mintzberg, The Structuring of Organisation - a Synthesis of Research, Prentice Hall, 1979.

31

subadiacente, contactele de reglare faţă de disfuncţionalităţi sigure sunt câteva exemple de „reţele paralele“ care perfecţionează principiile care există în cadrul fiecărui organism, care este fie public, fie privat (Bartoli, 1997).

Caracteristici structurale

3.3.

Structurile funcţionale, divizionale şi matriciale regăsite la nivelul organizaţiilor au cunoscut aspecte diverse ale evoluţiei lor, în funcţie de sectorul în care se încadrează organizaţia (public sau privat), de domeniul de activitate al organizaţiei, de obiectivele ei, de sistemul legislativ la care se supune, de cultura organizaţiei etc. Structura funcţională presupune împărţirea pe orizontală a activităţilor, în servicii strict funcţionale, specializate (exemplu serviciul administrativ, sau cel al resurselor umane). Avantajele le identificăm în existenţa unui grad ridicat al aplicării diviziunii muncii, în dotarea cu un înalt nivel tehnic a echipamentelor, în prezenţa unui echilibru al specializărilor, identificat în încurajarea dezvoltării specializărilor şi competenţelor angajaţilor. John Galbraith (1972) subliniază inconvenienţele acestui tip de structură ca fiind: centralizarea, imobilismul, constituirea domeniilor profesionale în interiorul organizaţiei.

În timp ce structura funcţională manifestă o rezistenţă la schimbare şi este dominată de un puternic centralism, structura divizională, aşa cum relevă şi numele ei, permite organizaţiei să funcţioneze cu o structură pe diviziuni, adaptarea şi acceptarea diversificării activităţilor ce rezultă din evoluţiile mediului (influenţa factorilor tehnologici şi a celor economici, segmentarea pieţei şi crearea propriilor clienţi externi). Toate aceste caracteristici susţin dezvoltarea unui comportament strategic al organizaţiei, şi nu numai. Principalul obiectiv al structurii divizionale este acela de a permite fiecarei diviziuni să elaboreze şi să adopte un raţionament strategic autonom (Jarrosson B., 2000:101). Această structură oferă următoarele avantaje: susţinerea dezvoltării centrelor de profit şi utilizarea analizelor performanţelor diviziilor; promovarea strategiilor de dezvotare „autonome” de fiecare divizie; formularea clară a obiectivelor; creşterea rolului managerilor şi implicarea mai redusă în „segmentul operaţional”.

Structura matricială este considerată structura eficace, deoarece eficacitatea este privită atât la nivel orizontal, cât şi la nivel vertical. Reprezentările sinoptice ale reţelelor relaţionale în cadrul unei organizaţii (organigramă şi/sau sociogramă) se constituie cu toate acestea ca o parte considerabilă incompletă în ansamblul caracteristicilor organizaţionale ale organizaţiei.

Ca rezultat, se are în vedere organizaţia în sensul de procese organizaţionale, de numeroase alte dimensiuni cu posibilitatea să devină mijloace de calcul. Semnalăm, în particular, două aspecte esenţiale ale raţionamentului.

– formele organizaţiei de muncă mai mult sau mai puţin polivalente; – procesul de coordonare care poate fi stabilit în special prin proceduri şi/sau prin directive

punctate şi/sau sisteme de informare şi/sau prin contacte informaţionale. Ele pot evoca aici, într-o mică măsură, sub îngrijirea lui Mintzberg, depăşirea reprezentării

prea stereotipe a organigramei în propunerea formelor de configurare cele mai apropiate de funcţionările reale, deoarece se bazează pe variabile simultane din punct de vedere formal şi informaţional.

Analiza configuraţiilor sale este o altă realitate a sistemelor de coordonare dezvoltate în cadrul entităţii.

32

„În fiecare configuraţie structurală altul este mecanismul de coordonare care deţine ponderea dominantă, alta este partea din organizaţie care joacă rolul cel mai important şi altul este tipul de descentralizare folosit“ (Mintzberg). Cele cinci tipuri de configuraţii şi mecanisme propuse de Mintzberg reduc numărul influenţelor distincte exercitate de parametrii de proiectare, de factorii conjuncturali şi de celelalte caracteristici ale organizaţiei la concepte funcţionale.

Cele două forme de birocraţie (mecaniciste şi profesionale) corespund împreună, mult mai particular, cazului organizaţiilor publice.

De altfel, Mintzberg a asimilat adesea mediul ospitalier al unui ansamblu de „birocraţii profesionale“ la logica meseriilor şi independenţa calificărilor, care duc la munci repetate şi ierarhii gradate. Acest model permite ca rezultat revederea unei reprezentări frecvente a unui spital: acela al unei organizaţii în cadrul căreia intervin două grupe de actori-cheie (direcţia spitalului şi corpul medical) care posedă respectiv competenţele şi capacităţile importante, cu diferenţe ale amplorii inegale, în particular, „profesioniştii“ meseriei de bază din spital, care sunt medici practicanţi împuterniciţi (o mică parte dintre aceştia deţin mai multă putere, deoarece activitatea lor rămâne „fundamentală“ în sensul asigurării sănătăţii. Pe de altă parte, reprezentarea socială a corpului medical este în general mult mai valoroasă decât cea a managerilor iscusiţi şi conferă o aură marcantă cu privire la medici peste tot unde ei sunt şefi de servicii).

Pentru toate acestea, contextul sub care a fost concepută reprezentarea „birocraţiilor profesionale“ nu este fundamental diferit de cel pe care îl cunosc în prezent întreprinderile publice.

Configu-raţia

structurală

Mecanisme principale de coordonare

Partea de organizaţie

Parametrii principali de proiectare

Factorii conjuncturali

Structura simplă

Supraveghere directă

Apexul strategic

Centralizare, sistem organic

Vechime: mică Sistem tehnic: simplu Mediul: simplu, dinamic

Birocraţia mecanicistă

Standardiz-area proceselor de muncă

Tehno-structura

Formalizarea comportamentului

Vechime: mare Mărime: mare Sistem tehnic: simplu şi reglementat Mediul: stabil, control extern

Birocraţia profesio-nală

Standardi-zarea compe-tenţelor profe-sionale

Centrul operaţional

Instruire, specializare pe orizontală, descentralizare

Mediul: complex Sistem: tehnic simplu

Formă divizionară

Standardiza-rea rezultatelor

Linii ierarhice

Grupare pe compartimente, control al performanţei

Vechime: mare Mărime: mare

Adhocraţie Ajustarea reciprocă

Suport logistic

Instrumente de coordonare, sistem organic, grupare pe compartimente funcţionale

Vechime: redusă Sistem tehnic: automatizat Mediul: complex, dinamic

Fig. 3.4. Cele cinci configuraţii ale lui Mintzberg (Bartoli, 1997, Cole, 2000)

33

Principii organizaţionale

3.4.

Când conducerea unei organizaţii depăşeşte capacitatea unei persoane, apare nevoia delegării şi cooperării între indivizii care urmează să realizeze funcţiile în fiecare compartiment, departament.

Pentru a controla şi regla această cooperare este necesară pregătirea unei diagrame organizaţionale pentru a vedea sarcinile, responsabilităţile, autoritatea etc.

Se spune că autoritatea este delegată descendent în cadrul organizaţiei. Un superior îi dă unui subaltern responsabilitatea de a realiza o sarcină, precum şi

autoritatea necesară pentru a o executa. Responsabilitatea finală rămâne pe umărul superiorului, dar subalternul îi poate confirma

rezultatele eforturilor sale, uşurând astfel munca superiorului. În acest mod, organizaţia capătă o ierarhie. Există o deosebire între principiile

organizaţionale clasice şi cele moderne. Dintre principiile organizaţionale clasice menţionăm: • Principiul funcţional; • Principiul liniei; • Principiul liniei şi al personalului. Principiul funcţional Acest principiu are drept caracteristică faptul că un angajat are mai mulţi superiori. Fiecare

superior este specialist în domeniul său. Scopul organizării distribuţiei responsabilităţii şi autorităţii în acest fel este acela ca managerul individual să fie un specialist în domeniul său.

Principiul liniei În acest caz, organizaţia angajează mai mulţi specialişti. Datorită numărului mare de personal, este necesar să se descrie în detaliu fişele posturilor.

Această formă a organizaţiei, care înseamnă şi creşterea numărului de niveluri, implică delegarea/atribuirea de autoritate şi crearea unor linii de autoritate.

Avantaje:

atribuirea clară a autorităţii şi responsabilităţii; fiecare ştie cui îi este subordonat şi pentru ce răspunde; se iau decizii mai bune când managerul are autoritate deplină în domeniul său.

O trăsătură caracteristică a principiului liniei este că fiecare angajat are un singur superior. În consecinţă, nu va exista niciodată îndoiala privind persoana ale cărei ordine trebuie

urmate. Canalele de informare şi comandă sunt aceleaşi. În principiu, nu are loc nici o comunicare între departamente.

De multe ori, această structură rigidă nu este respectată în practică, apelându-se la canalele informale din organizaţie.

Cu toate că, din punctul de vedere al controlului, principiul liniei are multe avantaje, există şi multe dezavantaje.

Nu există specialişti în organizaţie. Managerul individual va fi greu de înlocuit, deoarece are multe cunoştinţe generale în domeniul său. Sintetizând, avantajele şi dezavantajele celor două principii sunt următoarele:

Principiul funcţional Avantaje:

utilizarea eficientă a specialiştilor; linie scurtă de comandă;

34

Dezavantaje: încrucişarea liniilor de comandă; încrucişarea liniilor de autoritate; atribuirea neclară a responsabilităţilor.

Principiul liniei Avantaje:

distribuirea clară a autorităţii şi responsabilităţii; fiecare angajat are un singur superior; liniile de comunicare se suprapun cu cele de comandă.

Dezavantaje: multe niveluri în organizaţie; superiorii trebuie să aibă cunoştinţe profunde de ansamblu; dificultatea de a utiliza specialişti; probleme de coordonare şi cooperare.

Principiul liniei şi al personalului Cu cât managerii au mai multe sarcini, cu atât este mai necesar să le transmită subalternilor

ceea ce creează probleme de control şi competenţă. În consecinţă, a apărut ideea să se combine cele două principii de mai sus, obţinându-se

principiul liniei şi al personalului. Prin acest principiu se păstrează autoritatea clară şi împărţirea responsabilităţilor, rezultând

două tipuri de departamente, un departament liniar este responsabil pentru activităţile implicate de atingerea obiectivelor principale ale organizaţiei.

Managerul acestui departament are întreaga responsabilitate pentru tot ce se întâmplă în departamentul său.

Un exemplu de departament este chiar departamentul de personal care se ocupă cu: • recrutarea; • politica de personal; • perfecţionarea. În realitate, analiza globală a caracteristicilor organizaţionale în mediul public relevă

dezacordurile grave dintre entităţi. Pentru a apropria această realitate cu faţete multiple, se impune integrarea diverselor criterii distructive în studierea combinaţiilor lor, de la caz la caz.

Într-o anchetă realizată în Franţa pe un eşantion format din 120 de manageri publici, studiul criteriilor, diviziunea meseriilor, luarea deciziei, gradul structurii, capacitatea de adaptare, stilul de management, gradul de formalism (tabelul 3.1.) au condus la rezultate variate, confirmând caracterul de „cârpeală“ al mediului public pentru această variabilă organizaţională.

Criterii Poziţii extreme Diviziunea Specializare Polivalentă Luarea deciziei Centralizare Descentralizare Gradul structurii Ierarhizare Autonomie

(sau integrare) Capacitatea de adaptare Rigiditate Flexibilitate

Stilul de management Autoritar Participativ

Gradul de formalism Procedee formale Metode informale

Tabelul 3.1. – Criteriile organizaţiilor

35

Prezentăm câteva dimensiuni: • Diviziunea meseriilor Situaţia este efectiv variată de la un organism la altul. Se constată, în particular, că entităţile

cu o conotaţie tehnologică mai puternică (France Telecom, Apărarea, EDF...) menţin avantajul anterior specializării activităţii agenţilor (şi deci, uneori, segmentarea care rezultă), pe când unităţile administrative (cum ar fi Alocaţiile) sunt percepute ca fiind polivalente.

• Gradul de structurare Încă o dată, paleta situaţiilor este prea largă, cu organisme care menţin în frunte o

ierarhizare solidă (ca Ministerul de Interne sau cel al Sănătăţii) şi altele prezentate mai curând a avea aspecte de autonomie internă (cum ar fi SNCF sau France Telecom).

• Capacitatea de adaptare Se estimează că responsabilii organizaţiilor din domeniul agriculturii, afacerilor sociale,

SNCF sau alocaţiilor familiale evoluează într-un mediu suficient de flexibil, cu excepţia celor din Ministerul de Interne, ai cărui actori nu evocă supleţea organizaţională.

În urma acestor „flash“-uri asupra organismelor publice s-a convenit în egală măsură reţinerea dezacordului intern, puternic, în măsura în care în cadrul aceleiaşi administraţii, de exemplu, se pot găsi servicii considerabil diferite. Această varietate de situaţii nu este puternic reprezentată la nivelul organismului, ci din când în când apare sub forma unor similitudini înşelătoare.

36

Diagnostic strategic

Mediu Profesie Organizaţie

(Analiza externă) ( Domeniile activi-tăţilor strategice)

(Analiza externă)

Formularea strategică

Politica generală (misiune/orientări) Strategie (obiective externe/interne)

Planuri de acţiuni strategice

Obiective/Mijloace/Acţiuni/Actori/TimpOrganizarea de ansamblu

Finanţări

Începerea unei acţiuni strategice

Concretizare Actualizare/Activare

Conducerea strategică

Indicatori intermediari şi finali Control/Evaluare

Reguli

Fig. 3.5. Demersul strategic al unei organizaţii

3.5.

Politica generală. Misiunea organizaţiei

Modelele obişnuite ale strategiei organizaţiei disting două niveluri în formularea acesteia: • obiectivele politicii generale, care se referă la liniile fundamentale pe termen lung

(profesia, misiunea, vocaţia, valorile sunt elemente specifice organizaţiei); • obiectivele strategice, care corespund rezultatelor aşteptate pe termen mediu şi redau

alegerile şi priorităţile pentru activităţile organizaţiei. În mediul public se poate considera că un cadru politic general integrează misiunea şi

proiectul global al organizaţiei, în timp ce strategia şi obiectivele asociate identifică finalităţile

37

mai clare în termenii conţinutului şi scadenţei (fig. 8.5.). Este chiar necesar să se facă referire, cu regularitate, la politica generală şi la strategie, dacă se vrea a se păstra spiritul veritabilelor elemente specifice ale organizaţiei publice, care se situează înainte de toate în gândirea sa.

Figura 3.6. prezintă o formalizare a acestor niveluri diferite de raţionament pentru strategia organizaţiilor/instituţiilor publice. Ea distinge astfel nivelul „macro“, care atinge ansamblul elementelor în care este integrată instituţia publică, şi nivelul „micro“, care priveşte însăşi instituţia publică.

Nivelul „macro“(ansamblul de elemente apropiat instituţiei publice politic, juridic, social...)

Nivelul „micro“ (însăşi instituţia publică)

Politici naţionale - cadrul de referinţă Referinţe internaţionale - medii„posibile“

Politica generală a instituţiei Marile orientări

Misiune Proiect

Strategia instituţiei Obiectivele pe termen mediu şi planurile de

acţiune

Fig. 3.6. Politică şi strategie A admite că o organizaţie publică poate să aibă o marjă de acţiune şi un rol de jucat atât la

nivelul „macro“ (politicile naţionale), cât şi la nivel „micro“ dovedeşte clar că strategia instituţiei este o abordare relativ nouă.

Aceasta presupune considerarea organizaţiei drept o „unitate activă“ şi eliminarea schemelor tradiţionale care asociază adesea „serviciul public“ cu „monopolul permanent“ şi „proiecţia în viitor“ cu „previziunile bazate pe extrapolările trecutului“.

Dacă misiunea reprezintă „sarcina ce trebuie să îndeplinească ceva“ sau „scopul la care este destinată“, se poate considera că misiunea unei organizaţii publice este direct legată de interesul general. Deci este logic ca primul registru de reflecţie asupra misiunilor unei instituţii publice să facă referire la dezbaterile asupra rolului statului şi asupra elementului specific al acţiunii publice. Se caută totuşi să se poziţioneze organizaţia respectivă în spectrul marilor responsabilităţi publice: este vorba de justiţie, securitate, apărare, diplomaţie. Acestea se referă la publicarea normelor sau la controlul aplicării lor? Misiunea publică a organizaţiei este să apere drepturile fundamentale (locuinţa, educaţia, grija...), să apere un interes naţional strategic (independenţa energetică, libertatea de alegere în materie de armament...) sau, în sfârşit, să înlocuiască o piaţă slabă (investiţii foarte scumpe sau proiecte cu rentabilitate îndepărtată)?

Acestea sunt probleme la care răspunsurile trebuie să permită clarificarea misiunii serviciului public al organizaţiei respective.

În aceeaşi ordine de idei, prezentarea misiunilor serviciului public este câteodată făcută în jurul a trei funcţii combinate: o funcţie de serviciu, o funcţie de redistribuire şi o funcţie de constrângere, totul pentru dezvoltarea „coeziunii sociale“.

Pe aceste baze, se poate observa că veritabilele elemente specifice publice vor ieşi în relief în conţinutul acestor misiuni sau vocaţii, chiar dacă „procesul“ de formulare a cadrului politic general poate să găsească similitudini cu cele ale altor tipuri de organizaţii.

38

A priori, se poate estima că misiunea unei organizaţii publice trebuie să fie formulată în jurul finalităţilor nonlucrative, chiar dacă organizaţia publică în cauză obţine profituri şi/sau dezvoltă activităţi comerciale (element ce va fi menţionat, eventual la nivelul obiectivelor strategice).

De asemenea, nu este de mirare să regăsim aceeaşi logică în anumite definiţii ale rolului entităţilor asociative (terminologia franceză) sau al organizaţiilor nonprofit (terminologia anglo-saxonă), care invocă în special răspunsul la nevoile colective sau la o cerere socială.

Astfel, oricare ar fi structura juridică a entităţii respective, pe care ea o remarcă în Dreptul public sau în Dreptul privat, referirea sa la serviciul public (şi la raţiunile care legitimează această referire în cazul temei studiate) va constitui în general un nucleu central al misiunii sale.

În cadrul acestui tip de formulare se găsesc cel puţin trei dimensiuni: – „vocaţia“ entităţii: raţiunile existenţei sale (respectiv creaţia sa originală); – responsabilităţile sale „referitoare la societate“ (obligaţiile fundamentale); – valorile şi ambiţiile sale (elementele care i se par esenţiale în cadrul rolului său şi în

cadrul activităţilor sale). Astfel, rolul statului este acela de a fi mereu prezent în misiunile unui organism public sub

două faţete: pe de o parte, expresia ce justifică faptul că activitatea trebuie să fie publică; pe de altă parte, în cadrul surselor şi modalităţilor de exercitare a tutelei publice.

Adesea bazate pe o evidenţă a priori, misiunile organismelor publice rămân implicite, ceea ce poate constitui sursa de confuzii, respectiv de perimare...

Chiar dacă misiunile au vocaţie pe termen lung, ele sunt susceptibile de evoluţie sau de adaptare. În zilele noastre, aceeaşi întreprindere publică, mereu integrată într-o logică colectivă de interes general, va trebui să se străduiască să regleze şi să optimizeze serviciul public într-o optică de pregătire a concurenţei, aşa cum cer decidenţii.

Chiar pe un fond de permanenţă, misiunile organismelor publice trebuie să evolueze în funcţie de context. În plus, dacă ele trebuie să constituie un cadru de referinţă, atunci acesta trebuie să fie formalizat şi cunoscut, dependent de reprezentările neclare ale actorilor.

Dacă misiunea unei instituţii publice merită adesea o explicaţie, este pentru că există câteodată „confuzia între misiunile serviciului şi misiunile agenţilor sau între aceste misiuni şi modalităţile lor de începere a unei acţiuni“.

Trebuie să se considere, în primul rând, că determinarea misiunilor ţine de competenţa politicii, deci de nivelul „macro“ evocat anterior. Totuşi, este pertinentă teoria conform căreia, instituţiile, pentru a preciza liniile şi a-şi studia modificările trebuie să aibă un punct de vedere asupra misiunilor proprii. Este vorba despre o ocazie oportună de a efectua dezbateri asupra activităţilor lor, respectiv de a realiza o apropiere reală prin actorii nivelului „micro“.

Această muncă, necesită explicarea misiunilor şi permite în egală măsură, facilitarea alegerii instituţiei şi eventual să „reâncadrarea“ acţiunilor şi imaginilor unei instituţii, dovedindu-se pertinentă şi pentru definirea ulterioară a obiectivelor strategice. Clarificarea misiunilor constituie a bază precisă pentru formularea „proiectului“ unităţii şi pentru a începe o acţiune efectivă.

Planul organizaţiei publice Noţiunea de plan al organizaţiei este deja o noţiune relativ veche. Ea nu mai constituie o

unealtă modernă a managementului organizaţiei publice, dar a reprezentat, din punct de vedere istoric, o evoluţie importantă în managementul organizaţiilor serviciului public (exemplul Franţei).

Evoluţia este în realitate legată de punerea în discuţie a principiului bugetului anual, principiu fundamental pentru instituţiile publice. Această punere în discuţie nu poate fi disociată de rolul jucat de planificarea naţională. Noţiunea de plan, rolul pe care aceasta l-a jucat în reconstrucţia economiei franceze după Al Doilea Război Mondial nu poate fi uitată, chiar dacă

39

astăzi planificarea a pierdut mult, atât din greutate, cât şi din punctul de vedere al rolului efectiv în decizia publică.

Confruntată cu obstacolul anualităţii bugetare, ea a fost tradusă în funcţionarea statului prin introducerea unei programări plurianuale a creditelor bugetare, consacrată prin votarea Legii programului, care prevedea un ansamblu de credite pe o durată mai mare de un an, şi prin introducerea noţiunii contabile de autorizare a programului, ce permite votarea creditelor destinate să fie cheltuite pe un an şi care iau numele de credite de plată.

Aceste noţiuni presupun câteva precizări, cu exemplificarea experienţei franceze. Autorizarea programului determină suma maximă a creditelor care poate fi angajată de către

un ministru pe parcursul anului următor, cu titlul de operaţiune de investiţie, autorizată de lege. Autorizarea acestui program, valabilă fără limitarea duratei, a fost mai întâi dezvoltată la nivelul statului. Apoi, ea s-a extins şi la colectivităţile locale.

Creditul de plată reprezintă sumele necesare pentru plata angajamentelor luate pe baza autorizaţiilor de program.

Legea programului poate fi definită ca planificarea previzională a autorizărilor programului în timp. Ea are un caracter indicator şi non- imperativ pentru bugetele ce urmează a fi aprobate.

Bugetul programului este traducerea contabilă a Legii programului. Aceste noţiuni ale programului, introduse în anii ’50, au urmărit depăşirea tradiţionalului

cadru bugetar anual. La început, concepute pentru stat, ele s-au dezvoltat în mod progresiv în cadrul altor structuri publice.

Pentru structurile publice care nu au fost legate de constrângerile contabilităţii publice şi în special de cele anuale, referinţa plurianuală era mult mai uşor de integrat. Dar în mod sistemic, cu atât mai mult cu cât importanţa creditelor publice care îi erau destinate supuse regulilor anualităţii, avea caracterul să împiedice demersul plurianual.

Astfel, versiunea plurianuală a fost implantată progresiv în managementul organizaţiilor publice.

Au apărut planurile întreprinderii. Acest demers a fost întărit de reforma planificării, introdusă în 1982, care, generalizând noţiunea de contract, a constrâns ansamblul de actori ai planificării şi în special al actorilor publici, cu scopul de a-l integra în demersurile planificării.

Într-adevăr, planificarea reformată prin Legea din 29 iulie 1982 a făcut din procedura contractuală baza procesului de punere în aplicare a planului. Statul pune la punct, împreună cu colectivităţile teritoriale – cele care joacă un rol determinant în procedura planificării – şi cu întreprinderile publice, contracte de plan care au ca obiect programarea angajamentelor lor pe toată durata planului. Acest mecanism are drept consecinţe constrângerea contractanţilor de a-şi fonda programarea pe această durată şi deci de a-şi organiza planurile întreprinderilor, din această perspectivă.

Planul întreprinderii constituie o constatare a managementului care încearcă să prevadă, pe o anumită perioadă, evoluţia activităţilor organizaţiei şi să determine mijloacele – investiţii: noi domenii de intervenţie, credite publice, adaptarea structurilor – care permit atingerea scopurilor.

(Ex.: Planurile întreprinderii SNCF, devenită celebră prin grevele de la sfârşitul anului 1995).

Planul întreprinderii abordează în mod prioritar datele cifrate sau măsurate. Această viziune cifrată este frecvent completată de constatări mai mult calitative vizând măsurarea, satisfacerea nevoilor beneficiarilor, în special când este vorba despre servicii care nu lasă loc plăţii directe de la beneficiar la furnizor.

Planul întreprinderii este un act de management, în acest sens, în care el este elaborat de responsabilii de întreprinderi. Acest lucru nu înseamnă că personalul nu va fi asociat într-un mod sau altul. Dar acest lucru ar presupune un act de conducere.

Introducerea planului întreprinderii a constituit un progres indiscutabil în înţelegerea problemelor de management public. Dar privilegiind o viziune externă şi bugetară a

40

managementului public, planul întreprinderii nu răspunde perfect exigenţelor managementului public modern.

„Proiectul“ unei organizaţii publice

3.6.

„Proiectul este astăzi un concept destul de prezent în sectorul public. Dar de unde vine el şi care sunt caracteristicile lui?

Încercăm mai întâi să ne amintim, în acest sens, originile sale. Pentru aceasta, o trecere prin lumea întreprinderii se dovedeşte a fi necesară.

A. Originile proiectului de antrepriză Noţiunea de „proiect“, în limbajul curent, poate să evoce diverse dimensiuni, dintre care

două sunt cvasicontradictorii: pe de o parte, aceea a unei stări mai bune pe care ar putea s-o atingă în viitor o organizaţie şi pe de altă parte, aceea a unei incertitudini sau a unei schiţe încă imperfecte.

Într-unul sau în celălalt dintre aceste sensuri, proiectele fac parte integrantă din viaţa întreprinderilor încă de mult timp, deşi până la mijlocul anilor ’80 termenul rămâne relativ banal. Se creează într-adevăr proiecte tehnice, economice sau comerciale, se practică „managementul proiectului“ (adică planificarea şi începerea unei acţiuni de investire sau de schimbări industriale), se formează grupe de proiecte care au o misiune clară şi localizată etc.

Anii ’80 au condus în Franţa la o „sacralizare“ a noţiunii de proiect pentru întreprinderi, trimiţând la un mare plan fundamental şi strategic. Dar nu s-au evocat numai proiecte sectoriale, ci şi un proiect general şi cuprinzător.

Chiar dacă fenomenul actual poate fi realizat, analiza contextului şi mediului întreprinderilor epocii se relevă a fi un factor puternic explicativ al acestei dezvoltări a proiectului de antrepriză. Într-adevăr, încă de la sfârşitul anilor ’70, întreprinderile occidentale au intrat într-o nouă eră, trecând, cum s-ar putea spune, de la perioada faimoşilor „celor treizeci de ani glorioşi“ la aceea pe care alţii o numesc „cei cincisprezece ani mahmuri“.

Astfel, mediul a devenit câteodată mai turbulent şi mai complex, punând în scenă modelele tradiţionale de gestiune, bazate pe continuitate, tehnicitate, centralizare şi împărţirea sarcinilor şi responsabilităţilor. Mişcările din cadrul acestui mediu au întunecat de altfel orizontul de deschidere al întreprinderilor şi au redus considerabil întreaga previziune posibilă pe termen lung.

În acest mediu incert, generator de confuzie, au apărut noi procese: pe de o parte, cel al dezvoltării flexibilităţii întreprinderii, pentru a-i permite să facă faţă riscurilor şi să se adapteze, iar pe de altă parte, cel al construirii noilor cadre de referinţă pentru viitor, calitative şi deschise multiplelor scenarii, în raport cu planurile tradiţionale devenite statice şi rigide.

Acesta este cadrul în care se dezvoltă proiectele de antrepriză, constituind, într-o anumită măsură, compensarea sau elementul important care ar putea permite evitarea riscurilor de dispersie şi de incoerenţă generală. Astfel, proiectul reprezintă ambiţia strategică şi culturală a întreprinderii pentru viitor. Poate fi de asemenea analizat ca o încercare de răspuns la un anumit vid strategic, respectiv la o criză de sens...

În mod progresiv, proiectul de antrepriză a devenit o nouă abordare, considerată ca fiind modernă, simbolizând atingerea unui stadiu suprem de perfecţiune în domeniul managementului pentru întreprinderile care îl practică.

Totuşi, sub un cuvânt unificator, în realitate, „proiectul de antrepriză“ ascunde disparităţi profunde, pe care le vom găsi în egală măsură şi în sectorul public.

41

B. Concepţii diferite ale proiectului

Încă de la mijlocul anilor ’80ai secolului XX, proiectul de antrepriză nu mai este o simplă expresie rezervată anumitor cunoscători: el a devenit un concept destul de obişnuit, deşi tipic francez.

Foarte repede totuşi s-a putut observa că mai multe tipuri de concepţii tind să se distingă, respectiv să se opună. Într-adevăr, dacă majoritatea întreprinderilor respective văd în proiect înlocuirea necesară a tradiţionalelor „planuri strategice“, în care limitele din contextul activ şi turbulent al anilor ’80 au devenit flagrante, reprezentaţiile asupra a ceea ce se dovedeşte acest nou proiect sunt diverse.

În special două mari concepţii ale proiectului par să fie scoase în evidenţă: aceea a „cartei“ şi aceea a „demersului“; dincolo de instrumente, acestea sunt mai ales modele neclare care se opun în cadrul celor două abordări distincte.

Proiectul-cartă Într-adevăr, ideea conform căreia sistemele valorilor interne ar putea fi factori importanţi de

coerenţă şi de integrare pentru consolidarea identităţii sau a elementelor specifice întreprinderii este puternic răspândită în interiorul organizaţiilor.

Apoi, ea este urmată de un fel de „obiect de folosinţă practică“ al punerii în formă culturală, prin scrierea de cartă internă care presupune retranscrierea valorilor fundamentale ale întreprinderii, în care fiecare dintre membrii săi ar trebui să se regăsească.

Astfel, un interesant studiu arată că documentele numite „proiect de antrepriză“ se aseamănă în întregime, cu „formule cizelate, valori şi principii bine statuate care sunt puse pe hârtia glasată sau consemnate pe orice filă tip“.

Problemele puse de această abordare redusă a proiectului sunt numeroase. Astfel, cităm unele dintre ele:

– Dacă dimensiunea culturală este importantă, ea nu ar fi suficientă să traseze liniile pentru viitor ale unei întreprinderi;

– Dacă formularea scrisă a unui proiect este, fără îndoială, utilă, ea nu ar fi singura manifestare şi mai ales nu ar fi „punctul final“;

– Valorile şi principiile astfel prezentate în această cartă (de tipul: importanţa oamenilor, etica, luarea în calcul a clientului, progres, calitate, responsabilitate etc.) prezintă dublul inconvenient de a rămâne la stadiul de generalităţi şi de a fi exprimate exclusiv pentru responsabilii întreprinderii; aceştia nu garantează deci, în mod evident, adeziunea „spontană a tuturor categoriilor de personal!“

În realitate, proiectul-cartă se clădeşte deci pe o concepţie instrumentalistă a managementului de antrepriză, în ciuda dimensiunii culturale aparente şi iluzorii.

Proiectul-demers Desigur, această a doua concepţie a proiectului de antrepriză poate să includă existenţa unei

carte, dar aceasta nu reprezintă decât o etapă de formalizare în cadrul unui proces general de schimbare.

Faţă de proiectul-cartă, proiectul-demers prezintă cel puţin trei mari diferenţe: – El este privit ca un demers dinamic şi nu ca un document static; – El se clădeşte pe o viziune prospectivă şi strategică, se îmbogăţeşte prin dimensiune

„cultura de întreprindere“, dar nu se închide aici; – El se sprijină pe un proiect de implicare a diferitelor categorii de actori ai întreprinderii. Dacă se caută să se identifice teoriile referenţiale neclare ale „proiectului-demers“ aşa cum

le înţelegem aici, anumite paradigme ale managementului strategic apar ca principii: legătura strânsă între dimensiunile externe şi interne ale întreprinderii/luarea în calcul a începerii acţiunii, atingerea obiectivelor, cât şi a modalităţilor de formulare/globalitatea demersului, integrând variabilele hard (tehnico-economice) şi variabilele soft (socioorganizaţionale) etc.

42

C. Apariţia progresivă a proiectului în sectorul public

„Nu este îndoielnic faptul că, la sfârşitul anilor ’80, administraţiile publice redescoperă interesul pentru proiectul-demers [...]. În această perioadă de schimbare profundă a mediului, de îndoială şi de nelinişte a personalului, de provocări noi pentru stat – se vorbeşte despre o descentralizare şi o construcţie europeană -, demersurile proiectului se prezintă, în special, bine“.

Această declaraţie aduce mai multe idei: – Situează la sfârşitul anilor ’80 în ţările dezvoltate introducerea (sau reapariţia) proiectelor

în sectorul public, deci în jur de patru sau cinci ani după marea perioadă de admiraţie exagerată a întreprinderilor şi a epocii circularei asupra „reînnoirii“ funcţiei publice;

– Foloseşte expresia „demers al proiectului“, ceea ce lasă de gândit că ea s-ar apropia mai mult de două concepţii prezentate mai sus;

– Aminteşte că administraţiile publice se găsesc confruntate cu mediul turbulent. În aceste condiţii, trebuie să se considere că proiectul a fost transpus de la întreprindere la

administraţie? Răspunsul nu este chiar simplu şi aceasta, din cel puţin trei motive: în primul rând, proiectul găseşte în mod sigur anumite origini destul de vechi în sectorul public, fără îndoială anterioare vagului proiect de antrepriză; în al doilea rând, originile şi conţinuturile proiectelor sectorului public nu par să fie de aceeaşi natură cu acelea ale întreprinderii; în al treilea rând, dacă el este sigur că fenomenele de mimetism şi de transfer managerial sunt operate de cincisprezece ani între sectoarele public şi privat, acest fapt se realizează bine în cele două sensuri.

Amintim că anumite metode tradiţionale de management, direct concepute prin şi pentru sectorul public, datează de mai multe decenii. De multă vreme, ele s-au întemeiat pe abordările centralizatoare de definire a obiectivelor şi de programare cantitativă a mijloacelor şi ele conţineau, mai puţin implicit, o anumită logică a proiectului de acţiune pentru viitor.

În mediul public obişnuit, planurile, programele şi schemele directoare existau deja de mulţi ani, înainte să se dezvolte în anii ’90 proiectele de serviciu, proiectele medicale sau proiectele de întreprindere.

Se poate totuşi constata, în cele trei funcţii publice franceze (funcţia publică de stat, funcţia publică din spitale, funcţia publică teritorială), că practica de începere a demersurilor proiectelor este foarte mult dezvoltată (poate însă mai mult, ca pondere, decât în întreprinderi) în cursul anilor ’90.

Proiectul întreprinderii este o tehnică a managementului destinată să definească dezvoltarea unei organizaţii integrând un maximum de componente şi în special componente sociale şi umane. Este vorba despre prevederea unei anumite durate a evoluţiei, într-un anumit număr de caracteristici ale organizaţiei: producţia, serviciile, structura, efectivele, calificarea personalului, metode de producţie, imaginea, ambianţa internă, să-şi definească mijloacele de orice natură, care permit organizaţiei să-şi completeze rolul său în mediul său ambiant.

Proiectul întreprinderii se distinge de planul întreprinderii în ceea ce priveşte componentele acestuia şi el nu se limitează la caracteristicile externe ale organizaţiei. El privilegiază ambianţa, relaţiile sociale, cultura întreprinderii. El se distinge de altele prin demersul care conduce la proiectul întreprinderii. Dacă planul întreprinderii este frecvent un demers unic realizat de conducere, proiectul întreprinderii se vrea a fi un demers care asociază totalitatea personalului care participă la elaborarea proiectului întreprinderilor în grupuri de lucru, numite frecvent grupuri de proiect (dar care pot, după toate circumstanţele să aibă şi alte nume).

Ideea care prezidează acest demers este ca personalul, asociat unei definiţii a viitorului organizaţiei, să poată adera la proiect şi să poată deschide noi orizonturi în cadrul comportamentului său individual. Acest demers de timp participativ pare să se fi adaptat foarte bine la organizaţiile publice, în funcţie de dificultăţile problemelor de personal pe care le cunosc. Un anumit număr de instituţii a recurs la acestea cu succes.

43

Proiectul întreprinderii este, într-un anumit mod, o variantă mult mai sofisticată a planului întreprinderii.

Pentru administraţiile „clasice“ şi în special pentru cele care nu dispun de personalitate juridică, proiectul întreprinderii are în mod obişnuit numele de proiect de serviciu.

În 1989, primul ministru francez – la acea dată, Michel Rocard – lansase proiecte de serviciu, în cadrul unei politici de „reînnoire a funcţiei publice“.

Un raport, elaborat în 1994, a întocmit, un bilanţ al cestui demers (Raportul lui Herve Serieyx, preşedintele Institutului Regional al Administraţiei din Lille). Elementele esenţiale ale acestui bilanţ erau următoarele:

• La cinci ani după lansarea acestui proiect, 30% din salariaţii sectorului public au fost angajaţi într-un demers de modernizare, iar 10% pentru proiecte.

• Ca punct esenţial, acest demers s-a sprijinit pe ierarhie. Obiectivele proiectelor de serviciu erau următoarele: • Reducerea strangulărilor existente în cadrul serviciilor şi a disfuncţionalităţilor care

rezultă de aici; întărirea relaţiilor cu beneficiarii. • Factorii care explică lansarea proiectelor de servicii erau următorii: politica bazată pe

rigoare şi pe reducerea efectivelor; transferul competenţelor între stat şi colectivităţile locale; pressing-ul făcut de beneficiari; generalizarea informaticii.

Anumite ministere – ca acela al Echipamentelor – au fost angajate în demersuri de această natură.

În linia proiectului de serviciu, a fost lansată tehnica „contractelor de serviciu“, prin care şefii serviciilor se angajează în realizarea anumitor obiective de modernizare, în contrapartida unei globalizări a creditelor lor. În 1996, în cadrul planului trienal al reformei funcţiei publice, guvernul a decis generalizarea acestei tehnici.

În întreprinderile publice, proiectul întreprinderii s-a generalizat. El poate constitui un mijloc de a administra schimbările în organizaţiile constrânse să se adapteze la reforme.

Există contradicţii între imperativele pieţei sau ale mediului înconjurător şi dorinţele personalului, provocând frecvent dificultăţi importante, ajungând chiar să blocheze demersurile deja angajate.

Proiectul întreprinderii constituie un instrument interesant pentru organizaţii, pentru managementul modern, pentru problemele întreprinderii, pentru demersul participativ.

Alegerile strategice

• Alegerea: această noţiune semnifică faptul că, într-un context restrâns, marjele de manevră sunt suficiente pentru a lăsa un loc diferitelor opţiuni posibile; în plus, în cadrul unui mediu turbulent şi pentru a nu susţine mişcările sindicale; organizarea ar trebui să conducă şi să definească liniile directoare într-un „câmp al posibilului“; în sfârşit, într-un cadru de resurse limitate, este bine ca acestea să fie alocate conform obiectivelor şi priorităţilor.

3.7.

• Impactul determinant: o alegere strategică se distinge de o acţiune curentă, prin caracterul determinant al impactului său; într-adevăr, chiar dacă întoarcerea este câteodată posibilă, ea nu este mai puţin dificilă şi costisitoare (în termeni financiari, în deteriorarea imaginii etc.); gradul de reversibilitate este deci slab, atâta timp cât impactul asupra ansamblului de activitate este determinant.

• Prospectiva: logica strategică presupune o proiectare în viitor. Această proiectare pe mai mulţi ani (se admite în general că un orizont strategic se situează la mai puţin de trei ani) nu este o „simplă“ previziune, care prezintă un dublu inconvenient, acela de a se baza pe o apropiere de extrapolarea faţă de tendinţele din trecut şi acela de a se întoarce la o apropiere pasivă, cu privire la un viitor ce trebuie descoperit, şi nu creat...

44

În special, în materie de management strategic, previziunea lasă loc prospectării pentru dimensiunile sale dinamice, mai deschise şi mai constructive.

Ceea ce vrea organizaţia să

facă

Ceea ce organizaţia poate

să facă

Ceea ce organizaţia ar trebui să facă

Ceea ce organi-zaţia este autori-

zată să facă

STRATEGIA

Fig. 3.7. Strategia unei organizaţii Se pune întrebarea referitoare la modul în care strategia este definită şi aplicată: demersul

strategic se dovedeşte astfel esenţial (fig. 3.7.). • Demersul Oricare ar fi câmpul de aplicare, strategia nu ar şti să se limiteze la alegerile şi

la proiectele deliberate. Într-adevăr, înainte de toate se situează procesul strategic care poate să pună în evidenţă, prin concretizarea alegerilor, pertinenţa conţinutului.

Dacă această abordare a strategiei pare astăzi evidentă, ea nu a fost mereu aşa. Astfel, în perioadele de relativă stabilitate a mediului (în special în timpul „celor treizeci de ani glorioşi“ după Al Doilea Război Mondial), se înregistrează progresele numite „planificarea strategică“; ele se caracterizează printr-o calitate a conceptului şi a formulării strategiei, ca şi o proiecţie pe termen lung.

Astăzi, pentru o organizaţie dată, turbulenţele mediului extern şi intern şi incertitudinile viitorului îi interzic acesteia să aibă un raţionament „îngheţat“. În plus logica „amonte“ (concepţie – formulare) nu-i mai este suficientă şi necesită o combinare cu „avalul“ demersului strategic (începerea unei acţiuni – conducerea).

În sfârşit, dimensiunea tradiţională „elitistă“ a strategiei (rezervată managerilor) nu mai este pusă într-un context, în care capacităţile de mobilizare şi de adaptare a tuturor actorilor devin determinante.

Acest lucru reprezintă curentele strategice de antrepriză ce au fost trecute progresiv în „planificarea strategică a managementului strategic“. Într-adevăr, este vorba de integrarea unei flexibilităţi interne în interiorul unui cadru de orientare coerent pe termen mediu/lung, sprijinindu-se pe baza a două principii:

- dinamica de evoluţie; - procesele de implicare a actorilor. O asemenea evoluţie în logica strategic este susceptibilă de a se referi atât la organizaţia

publică, cât şi la o întreprindere? Diferitele situaţii actuale, din cadrul sectorului public, împiedică existenţa un răspuns unic la această întrebare.

45

Procesul decizional

Administraţia publică implică elaborarea şi aplicarea strategiilor publice proiectate să asigure servicii şi/sau să impună regulamente indivizilor, grupurilor şi organizaţiilor în comunitatea publică. O mare parte a obligaţiilor unor administratori publici presupune ca ei să ia decizii ce definesc obiectivele strategiilor publice şi să aleagă mijloacele adecvate pentru realizarea lor. Sectorul public este caracterizat de opţiuni raţionale ale procesului decizional. În acest sens, problemele privind investiţiile, dezvoltarea şi furnizarea serviciilor de utilitate publică, problemele referitoare la deciziile privind opţiunile publice sau politice ale căror consecinţe sunt percepute de societate, opţiunea finală s-ar dori să se bazeze pe argumente ştiinţifice, deci să fie o opţiune raţională. Decizia este partea cel mai puţin vizibilă din politica generală a unei organizaţii. Luarea unei decizii administrative constă în alegerea dintre alternativele competente a scopurilor şi mijloacelor pe care un program administrativ sau o organizaţie le vor îndeplini.

Dar cum vor face administratorii publici alegerea dintre aceste alternative? Cum, în practică, vor lua efectiv decizia? Cum poate fi fenomenul de luare a deciziei administrative îmbunătăţit? Care sunt limitele inerente luării unei decizii administrative?

Luarea şi executarea deciziilor reprezintă unul dintre scopurile fundamentale, poate chiar singurul, al oricărei organizaţii, al oricărui tip de manager; orice organizaţie depinde de natura deciziilor care sunt luate în interiorul său şi de cei care decid, fie că aceste decizii sunt luate individual, fie că sunt luate în grup. Managerii nu în puţine cazuri se autoproclamă decidenţi. Fiecare individ decident, sau nu, de multe ori ia decizii. La nivelul organizaţiei fiecare individ ia decizii la nivelul său, decizii care antrenează şi influenţează funcţionarea organizaţiei. Acest fapt se opune teoriei tayloriştilor, teorie care împarte într-un mod simplist comunitatea umană în decidenţi şi non decidenţi, în cei care decid şi cei care execută (Jarrosson, 2000:71). Decizia este ireversibilă. A nu lua decizii înseamnă de fapt a decide să nu iei decizii pentru rezolvarea unor probleme. Angajând ireversibil resurse, cu efecte asupra activităţii organizaţiei, decizia este definită ca un proces de gândire deliberat şi dinamic, ce urmăreşte alegerea alternativei optime dintr-un număr de posibilităţi. O decizie poate fi interpretată ca o determinare a diferenţei, incertitudine sau eveniment. Ea se concretizează în alegerea între două sau mai multe soluţii. Teoria deciziei se bazează pe un ansamblu de elemente logice, care descriu problemele pentru care trebuie luată o decizie şi se pot efectua analize coerente; ea oferă o serie de principii pe care se construiesc criteriile de selectare a unor decizii şi pe baza cărora se vor propune soluţii. Abstracţia sau raţionamentul - formalizarea, modelarea şi simularea -, informaţia -cunoaşterea realităţii ca premisă a alegerii variantei optime - şi obiectivul, sunt elementele logice ale deciziei (Boldur,Gh.,1973).

Experienţa în luarea unei decizii este un fenomen care depinde de informaţie şi trebuie să fie în strânsă relaţie cu noile tehnologicii informaţionale, comunicaţionale, în general cu sistemele de informaţii. Teoria oferă mijloacele nu numai de analiză a problemelor, ci şi de justificare a soluţiilor propuse, acestea sunt raţionale. Nevoia de a da o notă de raţionalitate de către decidenţi, se face tot mai simţită în sectorul public, pe de o parte, de către „administratorii sectorului public” / conducătorii care abordează probleme simple şi complexe, iar pe de altă parte de către contabilii sau finanţiştii, a căror preocupare constantă vine din incertitudinea privind consecinţele deciziilor lor.

46

Putem învăţa să decidem? Care teorii ale deciziei sunt utile în sectorul public? Această introducere categorică într-un text al lui D.C. Carroll (Myers, 1967) anunţa naşterea sistemelor interactive de decizie: ea are, în mod particular, meritul de a pune în evidenţă o noţiune esenţială care până în ultimii ani părea necunoscută sau chiar negată în literatura de specialitate şi în învăţarea managementului. Management înseamnă decizie (Le Moigne, 1974), acceptând astfel să dăm un sens mai larg cuvântului a decide. Momentul esenţial al procesului managerial îl reprezintă decizia managerială. Previziunea se încheie cu decizia privind obiectivele şi direcţiile de acţiune. Organizarea se încheie cu decizia privind formele şi metodele de organizare. Coordonarea se încheie cu decizii de armonizare personal-activităţi. Antrenarea se încheie cu decizii privind motivarea. Control-reglare se încheie cu decizii de corecţie pentru realizarea obiectivelor. A decide înseamnă a identifica şi a rezolva problemele organizaţiei169.Procesul decizional este procesul prin care un sistem inteligent stabileşte oportunitatea şi pertinenţa unei anumite modificări a comportamentului său şi elaborează alternative posibile în acest sens, selecţionând pe una dintre acestea ca acţiune îndreptată conştient către atingerea scopului propus. Decizia trebuie realizată la nivelele cele mai apropiate de obiectiv şi în timp real.

Procesul de decizional include toate fazele, începând cu un ansamblu de descrieri, de cunoaştere şi recunoaştere a problemei, care oferă informaţii pentru efectuarea unor analize coerente şi finalizând cu decizia luată. Cele mai multe procese decizionale implică un grad de incertitudine. De exemplu, atunci când se utilizează termenul de proces de luare a deciziei, se subânţelege şi alternativa luării deciziei şi nerezolvării problemei. Se spune că problemele au fost atacate. Modelele de conducere trebuie să ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea obiectivelor ce trebuiesc atinse.

Teoria deciziei propune o serie de principii pe baza cărora se construiesc criteriile de selectare a variantelor decizionale, construite astfel încât să poată folosi şi elementele legate de incertitudine. Teoria oferă mijloace de analiză a problemelor, de justificare a soluţiilor propuse, aplicându-se unor probleme decizionale care stau în faţa decidenţilor situaţi în medii de natură diferită.

Situată în mijlocul activităţii de management, decizia devine o temă de gândire şi, de ce nu, de cunoaştere.

„Putem învăţa să decidem?“. „Îi putem identifica pe cei care decid cel mai bine?“. „Putem profita de experienţa lor?“. „Putem ameliora uşor eficacitatea şi efectivitatea procesului decizional al unui individ, al unui grup, al unei organizaţii?“. „Ce cunoaştem despre acest fenomen familiar şi, în acelaşi timp, destul de confuz definit, care este decizia?“.

Mediul deciziei

„Care sunt calităţile „omului de organizaţie“ ca persoană care ia decizii încercând să fie raţională?“170. Aristotel sau Machiavelli, Montaigne sau Descartes au făcut dovada, sub forme diferite, posibilităţii unei reflecţii asupra deciziei: „Te naşti campion, iar succesul este mai mult rezultatul antrenamentului decât al metodelor folosite“.

4.1.

Teoria clasică a deciziei a promovat abordarea privind „caracterul intenţional şi optimal” al luării deciziei, conform căreia deciziile se bazează pe preferinţe şi aşteptări, decidentul fiind bine informat şi selecţionând cea mai bună variantă dintr-un număr de variante decizionale, în urma unei analize şi a unei evaluări a alternativelor decizionale.

Teoria deciziei individuale constă în construirea criteriilor fondate pe ipoteze de comportament ale decidentului. În cadrul acestor ipoteze, comportamentul raţional constă în optimizarea acestor criterii. Teoria deciziei se înscrie în perspectiva teoriei economice, care pune 169 Simon H.A., The New Science of Management Decision, Harper & Row, Publisher, 1960, p. 1. 170 March J.G., Simon H.A., Organisation, John Wiley & Sons Inc., New York, 1958, p. 131.

47

la un loc consumatorii şi producătorii-actorii economici, deci face apel la comportamentul individual, îl formalizează, ceea ce presupune maximizarea „funcţiilor de utilitate” sau a „funcţiilor de satisfacere”.

Actorul economic devine un simplu HOMO ECONOMICUS. În domeniile mai specializate ale sectorului public (cum ar fi cele economice pieţele financiare, contractele de asigurări, şi problemele referitoare la analiza riscurilor), teoria deciziei a permis să se propună soluţii normative, bazându-se îndeosebi pe criteriul utilităţii aşteptate. În practică aplicarea acestora constă în procesarea datelor (statistică), dar această procesare necesită şi ea, la rândul ei, luări de decizii şi face apel la teoria deciziei.

Studiul majorităţii deciziilor economice nu se poate rezuma doar la comportamentul individual, fiindcă intră în joc şi interacţiunile dintre actori şi ceilalţi participanţi la activităţile sectorului public. Aceştia sunt descrişi ţinând cont de faptul că ei se raportează la sistemele de interacţiuni care există între obiectivele lor, şi cele ale celorlalţi participanţi.

Teoria comportamentalistă pune în valoare importanţa organizaţiei în procesul decizional din perspectiva realizării misiunii şi obiectivelor acesteia, evaluarea fiind concretizată prin succes sau eşec. Teoreticienii analizează posibilităţile realizării obiectivelor, factorii ce asigură obţinerea succesului, deci îndeplinirea misiunii organizaţiei.

Teoreticienii organizării au arătat că, un individ, sau o organizaţiei, are capacitatea de decizie foarte limitată şi că multe dintre problemele umane ţin doar de vanitate... aceea care distruge luciditatea şi limitele noastre cognitive.

Eşecurile primilor teoreticieni şi practicieni ai metodologiei deciziei au dat încă de la începutul secolului al XX-lea o aparentă cauzalitate acestui fenomen: limitele taylorismului, ale raţionaliştilor, ale organizaţiilor ştiinţifice au fost dezvoltate ca şi acelea ale doctrinelor relaţiilor umane, în care este adevărat că se caută să se descopere, cum pot fi divizate organizaţiile şi cum sunt luate deciziile într-o organizaţie.

Unii autori consideră că s-a trecut de la managementul ştiinţific sau taylorism la ştiinţa managementului. Contribuţiile tehnicilor ştiinţifice la „decizia“ din management pot fi evidenţiate prin:

• 1494 – Părintele franciscan Fra Luca Pacioli publică în Italia o carte cu titlul: „Summa de arithmetica, geometrica propportioni et proportionalita“ care, în capitolul său „Particularis de computis et scripturis“, propune şi stabileşte bazele contabilităţii în două părţi. Astfel, el este considerat părintele contabilităţii moderne.

• 1690 – Jacques Savari publică „Negociatorul perfect – instrucţiuni generale privind comerţul cu orice tip de marfă“.

• 1716 – Thomas Watts publică, la Londra, „Eassy on the method of forming the man of business“, în care el subliniază importanţa disciplinelor: aritmetica, contabilitatea, matematica şi tehnicile de măsurare.

Descrierea activităţilor privind luarea deciziei foloseşte limbajul matematicii fiindcă acesta este un limbaj universal, pe de o parte, iar pe de altă parte, permite folosirea unor puternice instrumente de analiză. Matematicienii au formulat numeroase idei despre decizie dând uneia dintre acestea un corp de algoritmi pe care i-au numit în termeni generici „teoria deciziei“. Deşi ocupă un loc important, mulţi manageri o ignoră, fiind impresionaţi de aparatul matematic care stă la baza sa.

În viaţa practică, deciziile propuse de teoria deciziei sunt prezentate de regulă într-o formă cuantificată (măsurabilă). Deciziile economice, care prin propria lor natură sunt cuantificate, se bazează în mod natural pe o analiză cantitativă şi pe metode cantitative.

Numele de „teorie a deciziei“ îl întâlnim, de fapt, la mai multe teorii parţial rivale: de la decizia statistică a lui A. Wald la statistica bayesiană formulată de R. Schlaiffer şi H. Raiffa, la teoria jocurilor a lui J. von Neuman şi O. Morgenstern sau la criteriologia lui Savage.

48

Aceste contribuţii susţin de mult timp tehnicile de optimizare prin exploatare combinatorie (să alegi cu certitudine cea mai bună soluţie dintre toate combinaţiile posibile): programarea liniară a variabilelor continue sau mixte într-o formă ordonată prin tehnica „traseului critic“ (PERT) sau prin calcul diferenţial (determinarea seriilor economice), permiţând fără îndoială o raţionalizare parţială a anumitor faze de pregătire a deciziei. Un rol important îl are algebra lui Boole şi teoria diagramelor (organigramă, factorii de decizie...) pentru că cel care decide găseşte instrumente utile pentru strategia sa decizională. Progresul cunoaşterii în domeniul logicii formale va anexa această disciplină la cele ale managementului (Le Moigne, 1974). S-a constatat că ştiinţele comportamentale se pot reduce doar la una singură, „teoria cognitivă a organizaţiilor“, dar această aluzie ilustrează aportul recent şi promiţător al acestor discipline de cunoaştere a condiţiilor de practică şi decizie.

Ceea ce se vrea a fi o teorie sau ceea ce considerăm un sistem, ceea ce ne interesează din punctul de vedere al valorii, informaţia, ocupă un loc central în procesul de decizie, loc central şi datorită neînţelegerilor şi câteodată conflictelor născute dintr-un fel de confuzie tacită între informaţie şi sistemele de decizie, chiar între teoria informaţiei şi teoriile deciziei fig. 4.1.

Fig. 4.1. Sistemul de informaţii şi decizii Sursa: Le Moigne J.L., 1974, pag. 49.

Mecanismele deciziei

Sistemul de informaţii

Sistemul de decizii

Informaţii

Mediu

Decizii

Mediu

Decizii

Mediu

Informaţii

Mediu

4.2.

Literatura de specialitate (J.M.Plane, 2000, p.58-62) identifică trei concepţii fundamentale de luare a deciziei în organizaţii: modelul decizional clasic, modelul organizaţional şi modelul politic. Modelul decizional clasic susţinut de economia clasică pune în centrul acţiunii sale omul şi acţiunea raţională a acestuia. Decizia este asimilată raţionamentului unui actor unic, ce utilizează cu maximă eficienţă mijloacele de care dispune. Acţiunea logică a decidentului, de raţionalitate în examinarea tuturor posibilităţilor de acţiune pentru atingerea obiectivelor, conduce la alegerea soluţiei de maximizare a rezultatului. Conform acestei abordări se disting patru secvenţe: diagnosticul problemei, identificarea şi explicarea tuturor acţiunilor posibile, evaluarea fiecărei soluţii prin criterii derivate din obiective şi, alegerea soluţiei care maximizează rezultatul.

49

Modelul este de multe ori infirmat de realitate, deoarece el răspunde unui număr de postulate implicite uneori iluzorii în practică:

• decidentul are preferinţe clare şi îşi stabileşte singur obiectivele; • el dispune de o informare perfectă asupra mediului şi asupra consecinţelor alegerii

sale; • decizia precede acţiunea şi nici o decizie ce provine din acţiunea strategică nu este

luată în considerare a priori; • schimbarea sistemului nu depinde decât de voinţa unui decident unic şi raţional.

Modelul nu are în vedere existenţa conflictelor în organizaţii, ca şi strategiile indivizilor şi grupurilor în raport de interes şi de putere evenimente.

Întrebările „Cum decide un individ?“, „Cum să decizi mai bine?“ au incitat mai mulţi cercetători care l-au avut drept mentor pe H. A. Simon („Comportamentul administrativ: studiul proceselor de luare a deciziei în organizaţie“ – 1945). Opera sa consacrată teoriei organizaţiilor şi luării deciziilor susţine conceptul de raţionalitate limitată, sau raţionalitate procedurală în analiza comportamentului organizaţional şi în luarea deciziei, opunându-se astfel postulatului de raţionalitate perfectă. Analizând eşecurile informaticienilor care construiau sisteme de informaţii utile şi necesare celor care luau decizii, se impune o întrebare asupra finalităţii acestor sisteme, finalitate reprezentată de decizie, şi se constată că aceşti informaticieni ştiau prea puţin despre ceea ce reprezenta noţiunea de decizie. Din seria de concepte identificate de H.A.Simon şi colaboratorii săi vom aborda concepte de un mare interes pentru sectorul public la fel ca şi diferenţa dintre conceptul de acţiune, valoare şi conceptul de raţionalitate limitată, conceptul de acceptabilitate opus celui de optimalitate, intervenţia grupurilor în luarea deciziilor (coaliţie – conflict, multiplicitate şi ierarhia obiectivelor).

Modelul propus de H.A.Simon pleacă de la observarea comportamentelor umane si corespunde unei analize cognitive a decidentului. Autorul utilizează următoarea analogie: comportamentul decidentului (adică cel care diagnostichează o problemă găseşte toate soluţiile posibile şi apoi alege şi semnează) este acelaşi cu acela al unui jucător de şah care îşi concepe marea mişcare. Indiferent de experienţa celor doi, se ajunge la o quasi identitate în ceea ce priveşte mecanismele interne, care funcţionează la ambele tipuri de comportament. Din această aparentă banalitate rezultă o concluzie decisivă: a lua o decizie şi a rezolva o problemă sunt două operaţiuni care fac apel la aceleaşi mecanisme. A ameliora mecanismele de rezolvare presupune mai întâi ameliorarea corelativă a mecanismelor de decizie sau, mai explicit aşa cum învăţăm să rezolvăm tot, aşa trebuie să învăţăm să decidem mai bine. Această analogie conduce la propoziţii operaţionale.

În opinia lui Simon, decidentul nu are o viziune globală asupra mediului organizaţiei şi nu poate interpreta totalitatea informaţiilor disponibile. El nu maximizează consecinţele alegerilor, dar caută un anumit nivel de satisfacţie pentru aspiraţiile variabile în funcţie de moment. Decidentul este raţional şi îşi exercită raţionalitatea într-un anumit context

Organizaţia se constituie într-un context foarte influent pentru decizie. Ea influentează decidentul şi deciziile sale prin mecanisme (Jarrosson, 2000, p.80), cum sunt:

- prin diviziunea muncii care orientează şi limitează atenţia persoanelor asupra mai multor sarcini;

- prin procedurile ce definesc modalităţile de execuţie a obiectivelor; - prin autoritatea care defineşte domeniul în care fiecare poate decide; - prin comunicare, aceasta fiind cea care susţine sau contestă autoritatea; - prin identitatea care defineşte normele implicite asupra deciziilor posibile şi

imposibile; - prin loialitate, aceasta fiind cea care conduce individul să adopte anumite valori ale

organizaţiei.

50

Întâlnim deja modelul raţionalităţii limitate, model ce elimină ideea de optim, care pentru Simon este o utopie. Luarea deciziei în cadrul modelului organizaţional elaborat de către Simon, poate fi definită ca o situaţie de raţionalitate limitată prin căutarea unui nivel minim de satisfacţie într-un cadru organizaţional în care există constrângeri.

R.G. Murdick şi J.E. Ross au observat că există o importantă diferenţă psihologică: decizia trebuie să fie luată, în timp ce o problemă poate să nu fie rezolvată. Nu mai rămâne decât să-i faci să vorbească pe aceşti jucători de şah pentru a elucida mecanismele lor de rezolvare, să programezi aceste mecanisme pe un calculator înainte de a testa veridicitatea anumitor analize, apoi să-i pui pe campioni să joace împotriva calculatorului şi să vezi dacă acesta din urmă câştigă. Mai rămâne să verifici dacă aceste concluzii se potrivesc în celelalte situaţii, de exemplu, atunci când se realizează demonstraţii de teoreme.

Simon ar fi putut să ne propună următoarea concluzie: „Secretul mecanismelor de rezolvare a problemelor nu are secrete: este vorba, fără îndoială, de structuri de elemente simple şi obişnuite“.

În practică, întâlnim două modele ale mecanismelor de decizie: modelul „analogic“ şi modelul „inteligenţă – modelare – alegere“.

A. Modelul analogic Mecanismele psihologice de rezolvare sau de decizie pot fi considerate ca un sistem de

tratament al informaţiei ale cărui elemente sunt: „agendele“ – care cuprind informaţii simbolice şi sunt în strânsă legătură cu diverse relaţii de ordine, date structurate, modele, imagini; „operatorii elementari“ (procese primitive sau funcţii primitive) care pot fi utilizaţi cu informaţiile disponibile din memorie, transformându-le pe acestea într-un mod perfect definit128, „programele“ sau regulile jocului permit combinarea diverşilor operatori elementari (...) după bunul plac al celui care decide: - comportamentul este în mod precis caracterizat prin alegerea programelor pe care ei acceptă să le apeleze. Aceste programe, după ce au fost deja identificate, sunt grupate în două mari familii ale raţionamentului: algoritmice şi euristice129. Modelul analogic nu descrie în totalitate comportamentul celui care decide.

B. Modelul „inteligenţă – modelare – alegere“ – model fundamental al deciziei Procesul de decizie se dezvoltă iterativ, după trei faze distincte şi succesive: (1) faza

„inteligenţă“ sau de „identificare“ – se poate adopta expresia „a avea inspiraţia să...“; (2) faza de modelare sau concepţie – cel care decide are dreptul să modeleze şi să reorganizeze un anumit număr de informaţii, chiar dacă acestea au fost anterior reunite într-un anumit sistem. Prin această modelare, cel care decide poate să găsească soluţiile cele mai bune; (3) faza alegerii: este cea mai simplă de definit şi chiar de executat. Având la dispoziţie mai multe soluţii, cel care decide alege numai una dintre ele, devenind rezultatul deciziei sale.

„Inteligenţă, concepţie, alegere“. Considerând decizia un sinonim al managementului, nu se ia în considerare atât actul final al alegerii, cât procesul de decizie în ansamblul său. Acest produs cuprinde trei faze:

- identificarea ocaziilor care justifică deciziile; - ordonarea soluţiilor posibile şi urmărirea acţiunilor care se întrevăd; - alegerea unei soluţii optime. Aceste trei activităţi constituie, în proporţii diferite, esenţa activităţii responsabililor

executivi ai organizaţiilor şi variază de la o organizaţie la alta, de la un responsabil la altul.

128 Gerrity, Th. P., Design of man – machine decision systems. An apllication to portofolio management, 1971, p. 59-76. 129 Le Moigne, J.L., op. cit., p. 53.

51

Responsabilii o mare parte din timpul lor supraveghează mediul economic, tehnic, politic şi social, căutând să identifice noile condiţii care ar putea să justifice noile acţiuni. Ei îşi petrec o parte şi mai mare din timpul lor singuri sau cu colegii, încercând să inventeze, să prevadă, să selecteze soluţiile, acţiunile posibile care ar putea permite înfruntarea unor situaţii mai dificile în luarea deciziilor. În final, îşi petrec o mică fracţiune din timpul lor alegând din aceste alternative, după ce s-au asigurat că acestea răspund corect problemelor puse şi după ce au analizat consecinţele lor previzibile. Activitatea de inteligenţă (împrumutând acest termen din vocabularul militar anglo-saxon), prima fază a procesului de decizie, activitatea de concepţie (proiectare) a doua fază: a inventa, a dezvolta, a analiza diverse acţiuni previzibile şi activitatea de alegere, cea de-a treia fază, selectarea unei acţiuni dintre cele care au fost anterior alese. Simon autorizează întreaga analiză la matricea celor trei faze şi elementele componente: memorie (imagini, modele), operatori elementari, programele euristice şi algoritmii (fig. 4.2.). Cifrele din căsuţe reprezintă ordinea „progresiei globale“ a mecanismului.

Elemente

Faze Memorii (imagini, modele)

Operatori elementari

Programe (euristice şi algoritmi)

Inteligenţă (identificarea problemei)

1 2 3

Concepţie (diferite soluţii posibile)

4 5 6

Alegerea (soluţiei sau a unui subobiectiv intermediar sau a unei noi iteraţii)

7 8 9

Fig. 4.2. Mecanismul intern al deciziei. Modelele lui Simon H. Sursa: Le Moigne J.L., 1974, pag. 55.

Simon sintetizează: 1) Vechile reţete au întotdeauna ceva bun! J. Dewey, filosof şi pedagog american, părintele

teoriei pragmatice „instrumentalism“: „Întrebaţi-vă de fiecare dată: „Care este problema?“.... (Inteligenţa);

„Care sunt soluţiile posibile?“... (Modelarea); „Care este cea mai bună?“ (Alegerea). Această analogie este similară cu cea a lui Foch:

„Despre ce este vorba?“. 2) Decizia nu este acţiune, se poate obiecta, dar execuţia unei decizii nu este chiar o

activitate de decizie? 3) Decizia este o specialitate care, ca orice specialitate, se învaţă. 4) Flexibilitatea sistemelor de informaţie – dacă mecanismele interne de decizie pot să fie

organizate după etapele rezumate în figura 4.2., putem să considerăm că cea mai mare parte a sistemelor de informaţii relativ monolitice se adaptează la diversitate, la simplitatea mecanismelor de decizie.

52

Scopuri şi obiective

Informaţii despre mediu

Criterii şi reguli ale deciziei

Modele de valorizare a consecinţelor previzibile

Identificarea problemelor (inteligenţa)

Conceperea soluţiilor posibile

Alegere

Acţiune

Considerareaaltor soluţii

Fig. 4.3. Anatomia procesului de decizie

Sursa: Murdick R.G., Ross J.E., 1971, p. 366.

Studiile cercetărilor au încercat să clarifice noţiunea de organizaţie, plecând de la condiţiile exercitării deciziilor H. Fayol, 1916, P. Drucker, 1954, R. Cyert şi Y. March, 1963, I. Ansoff, 1966, sugerând o tipologie a deciziilor care se adaptează la analiza critică a sistemelor de informaţii necesare deciziei. Studiul lui R.N. Antony (1965) propune analizarea problemei de la maturitate la naştere, clasificând sistemele de informaţii pentru deciziile pe niveluri.

H. A. Simon dezvoltase, încă din 1960, o clasificare bazându-se pe tipuri de metode, permiţând conexiunea sistemelor de decizie pe sistemul de informaţii al organizaţiei.

53

De ce marketing public? Marketingul permite exploatarea mai bună a slăbiciunilor diferitelor segmente, sugerând serviciului însărcinat cu producţia, punerea la punct a produselor adaptate la cerinţele fiecăruia. Segmentarea pe care marketingul public ar putea să o pună în aplicare ar trebui să conducă la o şi mai mare egalitate.

Elemente de marketing public

5.1.

Punerea în funcţiune a unei structuri de marketing public necesită utilizarea metodelor de cercetare a nevoilor clientului. În ultimele decenii, specialiştii şi-au pus problema existenţei unei „trasături- concept“ a „noului marketing“ evolutiv într-o epocă marcată de deteriorarea mediului înconjurător, epuizarea resurselor naturale, creşterea explozivă a populaţiei, sărăcie şi foamete, neglijarea serviciilor sociale130. Acesta a fost denumit marketing social şi definit ca „sarcină a unei organizaţii să determine nevoile şi interesele pieţelor-ţintă şi să ofere satisfacţia aşteptată într-un mod mai eficient decât concurenţii săi, în aşa fel încât să menţină sau să sporească bunăstarea consumatorilor şi a societăţii“(Kotler, 1993). În aceste condiţii, politica de marketing a întreprinderii ţine cont de profiturile ei, de satisfacţia consumatorilor şi de interesul public.

Teoria promovării intereselor consumatorilor „Promovarea intereselor consumatorului“ a devenit o modă aprobată oficial. În spitale, şcoli, servicii de consultanţă şi informaţii etc., managerii sunt îndemnaţi să acorde mai mare atenţie dorinţelor consumatorului, să ofere consumatorului opţiuni mai largi şi să dezvolte tehnici pentru „marketing-ul“ serviciilor lor. Ne întrebăm dacă au fost cu succes asimilate principiile de bază ale promovării intereselor consumatorului de către managerii din sectorul public.

5.2.

Este promovarea intereselor consumatorului aplicată în sectorul public mai mult decât „o haină de la mâna a doua“, de care să ne dispensăm când se schimbă moda, sau poate fi croită pentru a se potrivi cu cerinţele sectorului public? Pentru a răspunde la aceste întrebări, trebuie să examinăm întâi relevanţa principiilor fundamentale ale promovării intereselor consumatorului şi apoi să vedem cum sunt transpuse în practică. Rolul primar al instituţiilor publice este în primul rând acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar, spre deosebire de acela de a oferi locuri de muncă pentru funcţionarii publici, spre exemplu. Logica urmărită de întreprinderile publice în realizarea serviciilor publice este definită de punerea în practică a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuţie, de furnizarea unor servicii ce sunt plătite de utilizator atunci când beneficiază de ele etc. Există o acceptare generalizată a creşterii puterii

130 Feldman P.L., Societal Adaption: A new Challenge for Marketing, Journal of Marketing, July , 1971, p. 54-60.

54

consumatorilor în defavoarea luării deciziilor importante de către prestatorul de servicii fără consultarea acestora. Consumatorul poate fi extern, de exemplu, un membru al publicului sau o firmă particulară, sau intern, un ministru, o altă organizaţie din sectorul public sau un alt departament al aceleiaşi organizaţii, cum ar fi un serviciu de contabilitate sau de personal. Serviciul oferit poate fi specializat cu funcţii primare (front office) sau de asistenţă, consultanţă sau informare (back office). Un serviciu poate fi prestat în regim de piaţă, adică el trebuie să fie plătit de beneficiar, sau poate fi finanţat de la buget. Teoreticienii afirmă că există un dezechilibru de putere între cei care furnizează produse şi servicii şi cei pentru care le furnizează. Primii posedă toate avantajele puterii şi organizaţiei, resurselor şi influenţei politice. Ultimii cel mult au pe piaţă opţiunea de a cumpăra sau nu un produs sau serviciu şi – acolo unde există pieţe competitive – de a alege conform propriilor preferinţe. Ei sunt purtători de greutate, numai ca sumă a opţiunilor individuale. Pentru a indica echilibrul de putere în favoarea consumatorilor, cei care reprezintă interesele lor au identificat cinci factori-cheie definiţi ca principii, ce oferă un suport structural pentru promovarea intereselor consumatorului: accesul, alegerea, informarea, corectarea şi reprezentarea. Întâi de toate, oamenii trebuie să aibă acces la beneficiile oferite de un produs sau serviciu (fără acces, ei nu pot „intra“). Alegerea lor de produse şi servicii trebuie să fie cât mai largă posibil, pentru a stabili măsuri pentru suveranitatea consumatorului, şi ei au nevoie de cât mai multe informaţii, atât pentru a le permite să facă alegeri raţionale, cât şi pentru a le utiliza la maximum. De asemenea, ei au nevoie de mijloace pentru a transmite reclamaţiile, nemulţumirile lor, când lucrurile merg prost, şi pentru a primi corecţiile adecvate. În final, ei au nevoie de anumite mijloace ca să se asigure că interesele lor sunt adecvat reprezentate în faţa celor care iau decizii ce influenţează bunăstarea lor. Opţiunea consumatorului joacă un rol-cheie aici. Oamenii au diferite cerinţe şi preferinţe, diferite capacităţi pentru a plăti şi diferite opinii despre ceea ce constituie valoarea banilor. Acolo unde există alegere, indivizii pot influenţa profiturile şi (se presupune) comportamentul producătorului prin selectarea produselor şi serviciilor cu cel mai potrivit mix – pentru ei – preţ şi calitate. Existenţa concurenţei prin forţele sale antrenează specificitatea întreprinderii, ce tinde să lucreze în favoarea consumatorilor prin păstrarea preţurilor mici şi a calităţii superioare pentru fiecare mix de produs/serviciu. Actorii sectorului public trebuie să ia în considerare potenţialul pe care îl oferă specializarea funcţiilor şi delegarea de sarcini. Cine spune marketing spune schimburi între o organizaţie şi „piaţa sa“. Dincolo de conotaţiile mai mult sau mai puţin fericite ale acestui termen, trebuie să aflăm înainte de toate dacă în sectorul public se poate vorbi despre conceptul de piaţă. Aşadar, mai întâi trebuie să ne ocupăm de acest „public“/consumator care intră acum în joc. Managementul public utilizează în mod tradiţional, pentru beneficiarul serviciului termenul de utilizator, termen care acoperă noţiunea de serviciu public: utilizatorul serviciului public. Dar din ce în ce mai mult, administratorii publici utilizează termenul de „client“, care acoperă o relaţie clasică între furnizor şi beneficiarul de servicii (tabelul 5.1). Serviciile reprezintă o serie de tranzacţii între client şi prestator ,acoperind domenii mai mult sau mai puţin palpabile, servicii şi produse foarte variate – de exemplu, drumuri şi poduri, acordarea de asistenţă persoanelor cu handicap, redistribuirea directă a banilor, prognoza meteo, siguranţa personală etc. „Promovarea intereselor consumatorului“ a devenit o modă aprobată oficial. În spitale, şcoli, servicii de consultanţă şi informaţii, managerii sunt îndrumaţi să acorde mai mare atenţie dorinţelor

55

consumatorului, să ofere consumatorului opţiuni mai largi şi să dezvolte tehnici pentru „marketingul serviciilor“131.

Tabelul 5.1 Tipuri de relaţii client – prestator Poziţia

clientului Tipuri de servicii – poziţia clientului şi a prestatorului

Beneficiar Poate beneficia, de exemplu, de ajutorul de şomaj. Clientul primeşte un beneficiu în bani de care acesta este dependent într-un grad ridicat şi care reprezintă un drept legal al acestuia. Prestatorul deţine monopolul.

Consumator De exemplu, ajutorul pentru locuinţă. În acest caz, clientul poate avea posibilitatea de a alege, într-o oarecare măsură, între diferite servicii publice sau private, dar este în mare măsură dependent de acest serviciu, care va fi în general personalizat.

Producător şi

consumator

De exemplu, cazul voluntariatului părinţilor în cadrul şcolilor, când clientul poate fi un consumator care joacă un rol în producerea unui serviciu.

Utilizator Este cazul parcurilor publice, în care clientul nu are nici o alternativă în afara serviciului public, dar nici nu este foarte dependent şi nici serviciul nu este personalizat.

Cumpărător Clientul achiziţionează un serviciu (de exemplu, poştă, telecomunicaţii, transport) plătind o sumă de bani. Prestatorul adesea deţine monopolul, iar dependenţa de acel serviciu este probabil să fie mare.

Contribuabil În relaţiile cu fiscul, contribuabilii (clienţii) au obligaţii clare, dar se aşteaptă ca serviciul sau asistenţa să le dea posibilitatea de a-şi îndeplini aceste obligaţii.

Cetăţean supus

unor reguli

De exemplu, reguli privind siguranţa sau mediul. Clientul este supus unor controale, reguli etc., care au un impact semnificativ asupra acţiunilor acestuia. Clientul are obligaţii impuse de lege, dar se aşteaptă ca activitatea reprezentanţilor legii să fie caracterizată de bunăvoinţă şi promptitudine.

Tabelul indică multiplele dimensiuni ale termenului „client“, în funcţie de natura

tranzacţiei dintre client şi prestator sau de relaţia dintre aceştia. Aceste dimensiuni diferite, pot afecta gradul participării clientului la luarea deciziilor, nivelul aşteptărilor clientului şi natura reclamaţiilor şi a mecanismelor de redresare, ce vor fi discutate ulterior. Obiectivele strategice globale ale prestatorului vor reflecta abordarea specifică în definirea relaţiilor cu clienţii. Tipul de client căruia i se adresează un serviciu variază în funcţie de genul de serviciu, precum şi de contextul politic şi instituţional al acestui serviciu. Problema care se pune este: cine este interesat de un anumit serviciu? Pentru o serie de servicii se interferează interese ale unor categorii ce includ publicul în general, grupuri de interese distincte şi clienţi.

În unele ţări se foloseşte cuvântul „client“ pentru a descrie o relaţie legală dintre cetăţean şi administraţie.

Iniţiativele privind calitatea serviciilor influenţează şi sunt, în acelaşi timp, influenţate de relaţia dintre client şi prestator, care, la rândul său, este influenţată de tipul serviciului.

Majoritatea serviciilor publice sunt furnizate pentru că ele se consideră a fi pentru interesul public. În sens larg, există două tipuri de servicii: unele menite să ofere oamenilor acces la servicii, de care altfel nu s-ar putea bucura, şi altele legate de anumite forme de control social. În acelaşi timp, resursele sectorului public sunt finite şi limitate şi distribuite pe baza unui act de voinţă politică. Aceasta creează o dilemă, pentru aplicarea pură a principiilor privind promovarea intereselor consumatorului menţionate anterior. Pe de o parte, natura 131 Bell A.M., Emery C.W., The Faltering Market Concept, Journal of Marketing, October, 1971, p. 37-42, Huston S.F., The Marketing Concept: What It Is and What It Is Not, Journal of Marketing, April, 1986, p. 81-87.

56

serviciilor publice sugerează că ele sunt de cea mai mare importanţă pentru acei consumatori care doresc să le utilizeze; pe de altă parte, interesele consumatorilor individuali trebuie să fie constant corelate cu interesele comunităţii ca întreg şi ale altor grupuri care sunt în comunitate.

Încercând să extrapolăm conceptele teoretice ale marketingului şi marketingului social spre sectorul public, observăm că avem o provocare specifică a sectorului public, şi anume aceea a „raţionalizării“. Tendinţa spre un sector public bazat pe piaţă poate reflecta preocupările despre rolul Guvernului, precum şi îngrijorările despre eficienţă şi eficacitate. În domeniul public, multe servicii sunt raţionalizate. Serviciile nu sunt în mod normal furnizate la cerere într-un sens, nu există nici o limită la cerere pentru un serviciu gratuit, şi chiar un serviciu subvenţionat generează cerere în plus faţă de cererea pieţei. Se poate genera o asemenea cerere când serviciul a fost deja stabilit. Dar alocarea serviciilor poate fi realizată mai degrabă prin nevoi decât prin cerere. Managementul raţionalizării necesită o înţelegere şi o evaluare a nevoii, o identificare a alegerii, o înţelegere a modului de realizare a raţionalizării. Oriunde, un serviciu limitat trebuie să satisfacă cererea nesatisfăcută, raţionalizarea se desfăşoară prin voinţa politică sau inerţie birocratică, prin alegere bugetară sau sub presiunea muncii, prin frustrare sau idealism. În managementul raţionalizării, provocarea constă în adecvarea practicii la scop.

A Activitatea publică şi consecinţele ei în planul pieţei • O activitate a serviciilor

5.3.

Sectorul public furnizează mult mai multe servicii decât bunuri. Reamintim că principalele caracteristici ale activităţii serviciilor sunt următoarele:

• caracterul nematerial al „produsului“ sau al prestaţiei; simultaneitatea dintre producţie şi utilizare; contactul direct între prestator şi utilizator; participarea utilizatorului la „producerea“ prestaţiei.

De exemplu, activitatea de educaţie/serviciul public, furnizează o prestaţie nematerială, „consumul“ acesteia producându-se simultan cu realizarea sa, cu o implicaţie directă a studenţilor în activitatea educativă, dublată de un contact permanent între aceştia şi cadrele didactice.

În cadrul sectorului public, ultimele două dimensiuni (care vizează inter-relaţia prestator/utilizator) sunt fundamentale, deoarece ele privesc întreaga populaţie, iar prestaţia este deosebit de „vizibilă“ (Bartoli A.,1997,p.136). Serviciul public tradiţional se caracterizează tocmai printr-o relaţie dezumanizată şi procedurală între funcţionarul public şi utilizator, o activitate impersonală, recurgerea la nişte formalităţi standardizate, la circulare şi imprimate tip pentru concretizarea prestaţiei. Acest fapt generează două mari dificultăţi: mai întâi, acutizarea insatisfacţiei utilizatorului, care poate fi legată atât de prestaţia în sine (nepersonalizată, deci puţin adaptată la nevoile specifice), cât şi de relaţia cu interlocutorul public, care se dovedeşte a fi în mod clasic rece şi indiferentă; apoi, este vorba despre sistemul crescut al greşelilor, datorită participării utilizatorului la activitatea respectivă (de ex. în ceea ce priveşte completarea unui formular), totul fiind lipsit de explicaţii şi de o „pedagogie“ individualizată. De aici rezultă termenele foarte mari, amânările, costurile tot mai ridicate.

• Eterogenitate a misiunilor

Numeroşi autori (Labourdette, Kotler) şi practicieni publici au căutat să evidenţieze caracteristicile serviciilor publice.

57

O primă diferenţiere se face adesea între cele două extreme: pe de o parte, activităţile statului, şi pe de altă parte, activităţile de furnizare a serviciilor, având o conotaţie „comercială“ (chiar dacă avem adesea şi servicii gratuite) într-un context mai mult sau mai puţin concurenţial. Aceasta face ca „marketingul“ să vizeze în mod direct activităţile de furnizare a serviciilor din a doua categorie şi mai puţin evident este în privinţa activităţilor statale din prima categorie. Preocuparea pentru clasificăre nu este nouă. Deja în perioada anilor ’70 unul dintre cei mai mari specialişti americani din domeniul marketingului, Kotler, propunea diferenţierea în patru familii de activităţi publice:

• întreprinderile publice din sectorul afacerilor, la care autorul consideră că marketing-ul este aplicabil;

• organizaţiile care furnizează în mod gratuit servicii utilizatorilor (de tipul: şcolile publice, poliţia, pompierii) pentru care numai dimensiunea „preţul“ nu ar fi transferată din marketingul privat;

• organismele de transfer monetar (de tipul: securitatea socială, administraţia fiscală, vama etc.), puţin preocupate a priori de marketing, chiar dacă contribuabilul poate fi considerat mai degrabă un client;

• organismele de intervenţie şi control (activităţile penitenciare, judiciare şi de reglementare) care nu ar fi interesate de marketing... în afară de cazul în care considerăm că misiunile mai recente de reabilitare socială sau de îndrumare (în afara sancţiunii şi a represiunii) încep să fie din ce în ce mai bineconturate.

Vom pune în discuţie şi „aplicarea metodelor care vor permite serviciului public să fie serviciul publicului“.132. Teoria marketingului serviciilor este mult mai complexă decât aceea a bunurilor, iar cea a marketingului public este tot atât de complexă ca aceea a serviciilor, dar dominată de specificitatea sectorului public, de influenţa mediului133 asupra instituţiilor publice, de definirea serviciului public universal etc.

Mediul marketingului „Este adevărat că poate consumatorul nu este un rege sau o regină. Cu toate acestea, el reprezintă o voce, una între multe altele“134.

5.4.

Creşterea grupelor de interes politic este esenţială pentru strategia de marketing a unei organizaţii. Este important să subliniem că toate elementele din mediul marketingului (fig. 14.2.) sunt legate între ele şi deci nu trebuie privite ca elemente izolate. Marketingul însuşi este un element care influenţează societatea. Demografia descrie populaţia în termeni de dimensiune şi rată de creştere, distribuţia pe grupe de vârstă şi pe sexe, densitatea, gradul de urbanism, migraţia şi structura etnică, tipuri de gospodării, venit şi educaţie. Dezvoltarea infrastructurii (şosele, căi ferate, porturi, aeroporturi, telecomunicaţie etc.) poate duce la creşterea pieţei pentru serviciile unei organizaţii, dar poate reprezenta o oportunitate prin ea însăşi. Elementul geografic trebuie luat în considerare în special când se încearcă pătrunderea pe pieţe externe.

132 Saias M., Leonardi J.P., Service public et Service du public, Revue Française de Gestion, Mai-juin-juillet-août, 1977. 133 Matei L., Răspunsuri la provocările economiei: management – marketing, vol. I, SNSPA, Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică, Bucureşti, 1999. 134 Kotler Ph., op. cit., p.166.

58

ORGANIZAŢIE

Mediul micro

Furnizori

Distribuitori Concurenţi

Clienţi

Mediul macro Economic/ Instituţii

financiare

Social/Guvern Municipalitate

Tehnologic

Cultural/ Mass-media

Demografic Geografic Infrastructură

Fizic

Legal/Guvern

Ecologic/ Grupe de

interes

Fig. 14.2. Mediul marketingului

Mediul economic afectează puterea de cumpărare. Este esenţial pentru marketing să urmărim evoluţia structurii venitului, structura cheltuielilor şi a economiilor şi elasticitatea cererii în funcţie de venitul utilizatorului. Venitul net este cheltuit pe consum sau economisit. Regula generală este că, cu cât venitul este mai mare, are loc o creştere a economisirii. Şablonul după care au loc cheltuielile este legat de venitul disponibil (procentul cheltuit pe hrană scade pe măsură ce cresc veniturile). Elasticitatea cerere – venit arată tendinţa cererii pentru un produs, la diferitele trepte de venit. Mediul economic general este descris de către produsul intern brut, balanţa de plăţi, datoriile externe, datoriile naţionale, rata inflaţiei şi rata şomajului. Evoluţia acestor indicatori arată dacă tendinţa pieţei este de creştere (revigorare) sau de descreştere (recesiune). Mediul tehnologic reprezintă atât oportunităţile, cât şi pericolele. Apariţia unor tehnologii creează noi piese, dar, în acelaşi timp, elimină din competiţie vechile tehnologii. Există multiple exemple. Impactul tehnologic asupra marketingului se manifestă asupra sarcinilor şi instrumentelor (de exemplu, telecomunicaţiile şi mijloacele de comunicare), cât şi asupra cererii de piaţă (de exemplu, cererea pentru sistemele de calcul). Impactul mediului legal asupra marketingului are două laturi. Pe de o parte, legislaţia reglementează activitatea organizaţiilor (ex. mărcile comerciale şi protecţia consumatorului), iar pe de altă parte, legislaţia creează cerere (de exemplu, obligativitatea purtării căştilor de protecţie şi dispozitive de siguranţă pentru utilaje). Legislaţia stabileşte norme şi standarde. Ecologia este unul dintre subiectele principale la zi. A devenit evident pentru oricine că orice parte a societăţii trebuie să fie preocupată de modul cum sunt consumate resursele şi de păstrarea echilibrului mediului. Marketingul de bunuri şi servicii are un rol central în determinarea ritmului şi a dimensiunilor consumului general. Întreprinderile trebuie să adopte o atitudine adecvată faţă de aceste probleme, nu numai din considerente de etică, dar şi din considerente de raţiune. Mediul cultural este compus din elemente diverse. Se poate argumenta că într-o societate există diferite culturi. În general, cultura poate fi descrisă ca un set de credinţe, valori şi norme. Cultura se manifestă, printre altele, şi în stilul de viaţă şi în modă. De obicei se consideră că fiecare cultură are două nivele. Nivelul primar constă în convingerile/credinţele şi valorile de bază transmise de la o generaţie la alta şi exprimate în familie şi relaţii cu prietenii, convenţii sociale şi rituri, precum şi ordinea socială. Nivelul primar este stabil pe termen lung, la fel ca şi rezultatul educaţiei, religiei, istoriei şi al altor influenţe. Modul în care se manifestă cultura

59

poartă numele de nivel secundar şi acesta este mai deschis la schimbări. Influenţele pot veni din străinătate, din partea unor grupuri de presiune, a mass-media etc.

Marketingul public şi specificitatea argumentării

5.5.

La fel ca în multe domenii, şi în sectorul public există polemica dintre „pro“ şi „contra“ marketingului în acest sector, fundamentată de dimensiunile activităţilor funcţiei comerciale a întreprinderilor publice. Argumentele „contra“: F. Mispelblom135 arată că termenul „client“ ar implica interesul faţă de oameni, în timp ce utilizatorul ar garanta tuturor dreptul egal de a accede la serviciile publice. Într-adevăr, marketingul din sectorul privat se bazează pe relaţiile dintre întreprindere şi clienţii acesteia (piaţa sa) în scopul creşterii consumului de produse; această funcţie se sprijină pe cunoaşterea aprofundată a nevoilor şi aşteptărilor şi caută să mărească intersectarea ofertei cu cererea (fie prin adaptarea ofertei, fie prin influenţarea cererii). În acest cadru, duşmanii marketingului public avansează următoarele argumente: • Noţiunea de „client“ şi „piaţă“ nu se aplică în sectorul public din două motive: – Pe de-o parte, deoarece comanditorul, plătitorul şi utilizatorul serviciilor publice sunt adesea actori diferiţi (în timp ce, în activitatea privată, chiar şi atunci când actorii din „sistemul client“ sunt diferiţi, aceştia sunt din aceeaşi organizaţie; – Pe de altă parte, deoarece, cel mai adesea, utilizatorul nu plăteşte (direct) şi nu îşi alege „furnizorul“, ceea ce ar însemna că relaţia nu este de natură comercială; • Serviciul public este finanţat de impozitul naţional şi local, apoi este difuzat „gratuit“ publicului, iar demersul unui marketing este cu atât mai anevoios, cu cât nici o politică a preţurilor nu pare posibilă; • Logica marketingului poate conduce nu numai la adaptarea ofertei, ci şi la stimularea unor noi nevoi prin influenţarea clienţilor, şi chiar, după unii autori, prin <<manipularea>> a acestora; această logică este adesea comparată cu o „pilulă“ care trebuie administrată unui pacient. Obiectivul prin care se urmăreşte dezvoltarea consumului şi a vânzărilor întreprinderii în conformitate cu o reprezentare idealizată a prestaţiei pare incompatibil cu conceptul de interes general. În principiu, atunci când anumite întreprinderi publice sau private oferă acelaşi tip de prestaţii ca acelea oferite de o unitate publică, ar trebui să folosim termenul de parteneriat complementar şi nu pe cel de concurenţă; ori nu putem vorbi despre marketing decât în contextul pieţei şi deci al concurenţei. Argumentele „pro“ Sectorul public nu a aşteptat în ultimii ani momentele favorabile pentru a se interesa de „utilizatorii săi“. Într-adevăr, principiile fundamentale care îl animă evidenţiază foarte clar, în special, prin prisma criteriului „mutabilităţii“, noţiunea de adaptare la nevoi. Un prim argument constă, aşadar, în a arăta că sectorul public a făcut întotdeauna marketing fără însă a utiliza acest termen. Putem merge chiar şi mai departe. Una dintre principalele motivaţii invocate în favoarea dezvoltării marketingului public este aceea a necesităţii de a cunoaşte nevoile populaţiei pentru a veni în întâmpinarea interesului general cu un serviciu de calitate. Or, cunoaşterea nevoilor constituie tocmai pivotul acestui marketing.

135 Mispelblom F., Marketing et Management dans le service public: quels rapports entre le personnel et les usagers?, Gérer et comprendre, Annales des Mines, décembre 1992.

60

În plus, aşa cum s-a văzut deja, din ce în ce mai multe întreprinderi publice desfăşoară activităţi nemonopoliste, găsindu-se într-o situaţie de concurenţă, în special cu întreprinderile private. Pentru promovarea „serviciului public“, ele trebuie să-şi facă cunoscută legitimitatea şi să-şi valorifice valoarea adăugată; chiar dacă este vorba despre un context diferit, aceasta corespunde mai mult sau mai puţin obiectivului de cucerire a unei „părţi a pieţei“ în scopul supravieţuirii...

Imaginea sectorului public este fragilă şi supusă hazardului din cauza caracterului său foarte vizibil şi a amplificării activităţii publice destinate utilizatorilor.

Reprezentarea sectorului public este adesea negativă şi deformată, iar nevoia de informare, de explicaţii şi de personalizare a contractului agent/utilizator creşte din ce în ce mai mult. Putem discuta de existenţa unui pol al puterii în relaţia beneficiar – furnizor? Ce fel de servicii trebuie furnizate? O dată ce relaţia a devenit mai echilibrată, parametrii a ceea ce constituie un serviciu de bună calitate vor apărea, sau cel puţin consumatorii, în orice loc, sau consumatorii oricărui serviciu particular vor fi capabili să-şi exprime propriile lor preferinţe, nevoi, aşteptări şi satisfacţii.

Un principiu al oricărei autorităţi sau serviciu care cu adevărat „răspunde consumatorului“ trebuie să stabilească preocupările beneficiarilor.

Este necesar să fim „didactici“ într-o măsură mai mare, deoarece calitatea serviciului se află arareori pe agenda celor mai multe autorităţi locale.

Adaptarea definiţiei lui Maxwell (1984), privind cele şase dimensiuni-cheie ale calităţii dezvoltate în relaţia cu serviciile de sănătate, oferă un bun punct de plecare pentru a include perspectiva consumatorului, recomandând ca serviciile să fie:

adecvate şi relevante (pentru a satisface preferinţele, dorinţele şi nevoile individuale şi ale comunităţii);

disponibile şi accesibile (fiecărui individ sau acelor grupuri/ indivizi cărora li s-a dat explicit prioritate);

echitabile (corecte pentru indivizi sau grupuri de oameni aflaţi în circumstanţe similare);

acceptabile, din punctul de vedere al calităţii serviciului oferit, şi al modalităţii de furnizare (acest criteriu încorporează un număr de alte criterii, inclusiv dacă serviciile sunt abordate, convenabile, plăcute de utilizat, fiabile, la timp, prompte, umane);

economice şi eficiente (din punctul de vedere al utilizatorilor de servicii, cei care plătesc pentru servicii prin taxe şi impozite şi comunitatea ca întreg);

eficace – beneficiile pe care le aduc utilizatorilor şi comunităţii. Cei care conduc serviciile publice şi cei care le furnizează acceptă adoptarea unei

abordări a promovării intereselor consumatorului, deci aparţin aceleiaşi „părţi“. Ambele lucrează pentru aceleaşi finalităţi.

Este promovarea intereselor consumatorului suficient de radicală pentru a redefini relaţia dintre furnizorii serviciilor publice şi utilizatorii lor? Indivizii au tot felul de relaţii cu serviciile publice, în special cele furnizate de administraţia locală: ei pot fi clienţi sau utilizatori, în sensul tradiţional, sau potenţiali utilizatori sau ei pot fi influenţaţi direct sau indirect de servicii.

Rhodes136 a specificat convingător că orientarea serviciului public – o încercare de a traduce cartea lui Peters şi Waterman, „In Search of Excellence“ în sectorul public – trebuie stabilită într-o perspectivă mai largă decât aceea a furnizării serviciului. El sugerează că orientarea serviciului public trebuie definită în termeni de tipul: promovarea intereselor consumatorului, grija faţă de acesta şi cetăţenia (cel mai important fiind cetăţenia).

Prin cetăţenie el se referă la conceptul grecesc: „Conceptul de cetăţean este activ, implică atât drepturi, cât şi obligaţii prin:

136 196 din management public,p.316

61

... uniunea membrilor într-o unitate politică, care implică cooperarea în deciziile publice – în calitate de drept, şi împărtăşirea greutăţilor publice – în calitate de obligaţie.

Acest accent este subliniat şi de definiţia lui Wildavsky despre cetăţenie: „dezvoltarea morală“ sau „intensificarea capacităţii de a face opţiuni care să ţină cont de preferinţele celorlaltor oameni“.

Natura apolitică a promovării intereselor consumatorului şi faptul că este fundamentată în teoria economică înseamnă că nu este suficient înzestrată pentru a dezvolta acest gen de împărtăşire sau schimbare de soluţii între cei care guvernează şi cei guvernaţi, între cei care administrează şi cei administraţi.

Grija principală a promovării intereselor consumatorului este să pună preferinţele consumatorilor pe agenda de lucru şi mai puţin să încurajeze consumatorii, să ţină cont de preferinţele celorlalţi.

Probabil, acest fapt explică de ce principiile privind promovarea intereselor consumatorului se opresc la „reprezentare“, în loc să se deplaseze spre „participare“.

Bineînţeles, sunt cazuri când însuşi consumatorii au făcut acest pas, în special atunci când ei sunt identificaţi ca un grup ce împărtăşeşte interese comune.

Promovarea intereselor consumatorului poate ajuta autorităţile să progreseze, de la a considera membrii individuali ai publicului lor ca primitori sau clienţi pasivi de servicii – care primesc ceea ce li se dă şi ei trebuie să fie recunoscători pentru acest lucru – la a considera că sunt clienţi cu drepturi legale, cu preferinţe şi responsabilităţi.

Dar va fi arareori suficient să transformăm membrii publicului în parteneri, implicaţi activ în conturarea serviciilor publice.

Pentru ca acest lucru să aibă loc, argumentele trebuie transferate în arena politică şi trebuie făcute încercări pentru a dezvolta idealul de „cetăţenie“ la care se referă Rhodes.

Promovarea intereselor consumatorului este benefică, dar nu este suficientă pentru a efectua un transfer radical în distribuţia puterii.

„Administraţia ca serviciu: publicul ca şi client“, studiu (OCDE1987) evidenţia că elementele componente ale prestării de servicii în folosul cetăţeanului sunt:

Transparenţa – clienţii ar trebui să ştie cum funcţionează administraţia, ce constrângeri sunt practicate asupra acţiunilor funcţionarilor publici, ce responsabilităţi există şi cui aparţin ele şi ce remedii pot exista dacă ceva nu funcţionează cum ar trebui.

Participarea clienţilor – clienţilor le displace să fie trataţi ca nişte destinatari pasivi, primind orice consideră administraţia de cuviinţă să le ofere. Există multe situaţii în care este necesar ca ei să se implice în unele activităţi ale administraţiei, ca, de exemplu, colectarea taxelor.

Satisfacerea necesităţilor clienţilor – clienţilor ar trebui să li se ofere, pe cât posibil, servicii care să corespundă situaţiilor particulare ale acestora. Serviciile comune pentru toate situaţiile nu mai sunt adecvate şi nici necesare, în condiţiile în care noua tendinţă spre flexibilitate în sectorul public permite ca serviciile să răspundă necesităţilor.

Accesibilitatea – clienţii ar trebui să aibă fără dificultate acces fizic la serviciile din administraţie la ore convenabile şi să primească informaţii într-un limbaj facil. Sistemul „mai multor instituţii într-una singură“ – plasarea mai multor servicii administrative în acelaşi loc – reprezintă un exemplu de servicii publice mai apropiate de utilizatori şi care consumă mai puţin din timpul acestora.

Orientarea de marketing

Obiectul marketingului este descris prin intermediul următoarelor teme: • studiul comportamentului utilizatorului (actual sau potenţial) plecând de la

metodele de segmentare a pieţei; • definirea poziţiei serviciului şi a organizaţiei prestatoare;

62

• definirea alegerilor strategice în funcţie de abordarea mixului de marketing al serviciilor extins la cei 7P137;

• planurile de acţiune, cunoscute sub denumirea „marketing operaţional“ Orientarea de marketing a activităţii întreprinderii138 pune în evidenţă câteva trăsături

caracteristice: • receptivitate faţă de cerinţele pieţei, garanţia desfăşurării unei activităţi utile

constituind o orientare către nevoile publice; • cunoaşterea în detaliu a acestor cerinţe, urmărirea sistemică şi chiar anticiparea lor

– proces ce presupune o abordare ştiinţifică a mediului, prin utilizarea unui instrumentar adecvat de lucru;

• mare capacitate de adaptare a activităţii în evoluţia cerinţelor de consum, la dinamica pieţei, flexibilitate în mecanismul de funcţionare;

• inventivitate, spirit creator, preocupări permanente pentru înnoire şi modernizare – obiectul acestor preocupări constituindu-l serviciile, formele de distribuţie, metodele de promovare, relaţiile cu pieţele;

• viziune unitară, asupra întregului ansamblu de activităţi; • eficienţa maximă, obţinută ca rezultat al orientării efective a activităţii spre nevoile

reale de consum, spre cerinţele pieţei. Piaţa este reprezentată de toţi utilizatorii care au aceleaşi nevoi şi care sunt dispuşi şi au

capacitatea de a se angaja într-o relaţie de schimb (fig.5.3.) pentru satisfacerea acelei nevoi. Legătura între prestator şi utilizator se face prin patru fluxuri: servicii, mesaje, bani, informaţii (fig. 5.4.).

Bani PRESTATORII UTILIZATORII

Mesaje

Servicii

Informaţii

Fig. 5.3. Un sistem de marketing simplu . Sursa: Kotler Ph., (1993)

Sistemele de piaţă

14.6.

Considerând existenţa tipologiilor de pieţe (guvernamentale, interne, ale utilizatorilor/consumatorilor, producătorilor şi de resurse) şi a sistemului relaţional stabilit la nivelul acestora (fig. 5.4.), Kotler apreciază că raportul dintre Guvern şi celelalte pieţe este caracterizat de următoarele elemente: – Guvernul reprezintă o piaţă; – Guvernul cumpără bunuri de pe pieţele resurselor, producătorilor şi le plăteşte; – Guvernul impozitează pieţele (interne, ale producătorilor, de resurse, ale utilizatorilor/consumatorilor); – Guvernul oferă serviciile publice şi/sau de interes public. Serviciile publice pot fi asigurate sub un regim de monopol sau un regim concurenţial, distingând patru serii de probleme legate de această alternativă: 137 259 din management public p.368 138 Matei L., Introducere în management. Vol. III, ICSMPS, Bucureşti, 1992.

63

(1) concurenţa sau absenţa concurenţei prin atribuirea dreptului de exploatare; (2) concurenţa sau monopolul în gestiune; (3) reglementarea pieţei; (4) efectele asupra preţurilor.

F

SERVICII

BUNURI, SERVICIIBUNURI, SERVICII

IMPOZITE, BUNURI

BANI

IMPOZITE, BUNURI

IMPOZITE,BUNURI

SERVICII BANI

SERVICIIBANI

SERVICII BANI

Pieţele de resurse

Pieţele guvernamentale

Pieţele interne

Pieţele de resurse

Pieţele producătorilor

Pieţele utiliza-torilor,

consumatorilor

RESURSE

BANI BANI

BANI

RESURSE

Fig. 5.4. Fluxurile într-un sistem economic A. Accesul pe piaţă face obiectul unei proceduri a concurenţei? Când accesul pe piaţă nu

este deschis tuturor, atunci se ridică problema procedurii de acces. Dacă există un monopol legal, aplicarea concurenţei pentru accesul pe piaţă nu mai

are sens. În caz contrar, ea este utilă şi chiar necesară şi nu ar face decât să garanteze că operatorul/operatorii cei mai competitivi vor beneficia de pe urma ei.

Dar realitatea nu este întotdeauna atât de simplă şi alte probleme se ridică, cum sunt:

• Când concurenţa există între gestiunea directă şi gestiunea privată trebuie să formalizăm această concurenţă? Acest lucru se practică în Marea Britanie.

• Este necesar să organizăm concurenţa şi să o încadrăm în reguli precise? • Dacă da, care sunt aceste reguli? • Sunt ele reguli de procedură sau impun obligaţii de fond instituţiilor care trec la

alegerea operatorilor? De exemplu, legislaţia franceză, la fel ca majoritatea legislaţiilor, respectă libertatea de

alegere a decidenţilor publici, dar nu fără a genera ambiguităţi (legislaţia franceză a pieţelor publice este fondată pe principiul declaraţiei, noţiune a cărei arie juridică este destul de nesigură).

UE a dorit să formalizeze regulile concurenţei, care sunt cu precădere regulile de organizare a competenţelor, pentru atribuirea drepturilor de exploatare. Ea a făcut acest lucru din motive evidente ale concurenţei intraeuropene.

Dar, în anumite cazuri, concurenţa va apărea drept inutilă sau neoperantă. Astfel, în Franţa, aplicarea concurenţei în cazul delegărilor de servicii publice, atunci când există o societate candidată cu economie mixtă, nu mai are nici un sens, deşi acest lucru este impus din punct de vedere legal.

64

Diferite ţări au practici diferite, corespunzând specificaţilor lor, dar care sunt constrânse să respecte directivele europene.

B. Concurenţa sau monopolul gestiunii – Situaţia monopolului de exploatare este destul de larg răspândită în ceea ce priveşte gestiunea serviciilor colective. Într-adevăr, autorităţile publice în multe ţări au apreciat frecvent că nevoile colective ar trebui să existe sub un regim special şi ar trebui furnizate numai printr-un mecanism de monopol.

Acesta ar trebui să asigure cea mai bună alocare a resurselor, să garanteze utilizatorului satisfacţia regulilor serviciilor colective (egalitatea de acces, egalitatea de tratament, continuitatea), să contribuie la dezvoltarea economică şi socială a naţiunii şi, câteodată, să furnizeze venituri suplimentare la buget, fie că acesta este naţional sau local.

Marile sisteme în reţea au fost concepute, din raţiuni evidente ale economiei mijloacelor şi spaţiului, sub regimul monopolului. Extinderea şi gestiunea acestora sunt concepute astăzi mult mai simplu, atât în sisteme ale monopolului, cât şi în sisteme concurenţiale.

Toate acestea explică faptul că o parte destul de semnificativă a serviciilor colective trebuie să fie asigurată de un regim tip „monopol“. Acesta este dreptul comun al serviciilor necomerciale, cele pe care legislaţia europeană le numeşte servicii de interes general, fără să adauge aici calificativul „economic“.

În această categorie regăsim serviciile regale (justiţia, poliţia, apărarea, activităţi externe) şi, într-o mare măsură, serviciile sociale, educative, sanitare, care corespund a ceea ce legislaţia franceză numeşte servicii publice cu caracter administrativ.

Monopolurile îşi găsesc, în egală măsură, justificări puternice în existenţa marilor reţele: energie, transport. Managementul acestor mari reţele se deschide progresiv către concurenţă, dar rămâne destul de mult monopolizat. Franţa, Irlanda, Italia, Grecia, Portugalia, au câte un monopol public naţional, în timp ce Germania, Ţările de Jos, Luxemburgul şi ţările scandinave au întreprinderi publice locale sau societăţi cu capital mixt.Doar Belgia, Spania şi Regatul Unit al Marii Britanii au o distribuţie privată într-un regim parţial concurenţial.

Totuşi, noţiunea de monopol nu induce implicit sistemele omogene şi unice ale managementului serviciilor colective. Când sistemul este de competenţă locală, monopolul există doar pe plan local. Din acest moment, sistemul care rezultă de aici nu dă imaginea unui monopol. Acestei definiţii îi corespunde reţeaua de distribuţie a apei, dar şi reţelele de salubritate, în numeroase ţări ale Europei.

Această realitate se poate manifesta şi atunci când serviciul nu este propriu-zis, un serviciu al competenţei locale. În Marea Britanie, unde responsabilitatea locală în materie de servicii colective s-a prăbuşit, sistemele zonelor geografice pentru distribuţia apei, asanare, transport urban, şi căile feroviare a condus la crearea monopolurilor regionale care au caracteristici economice foarte apropiate de sistemele de competenţe locale.

Monopolul poate fi temporar şi limitat pe durata contractului. Acesta este mecanismul delegării serviciului public, model specific francez.

Regimul concurenţial constituie mai degrabă o excepţie. Astfel, unii apreciază că, într-un univers concurenţial, statutul public este un obstacol, datorită dificultăţilor din alianţe şi slăbiciunilor procesului decizional şi al managementului personalului; în acelaşi mod ei apreciază că acţionarul public, datorită constrângerilor la care este supus, are un comportament mai puţin raţional decât acţionarul privat. Alţii apreciază că o societate cu capital public poate să supravieţuiască şi chiar să se dezvolte într-un univers concurenţial, din momentul în care statutul său şi modul de funcţionare sunt identice cu cele ale unei întreprinderi private.

C. Reglarea pieţei – Regimul concurenţial nu poate fi conceput fără un mecanism de reglare a pieţei, motiv pentru care activitatea asigurată nu mai are caracterul serviciului colectiv. O activitate care va fi exercitată fără ca autoritatea publică să poată impune

65

constrângeri, altele decât cele acceptate de legislaţia în vigoare, nu ar putea, cu siguranţă, să se constituie serviciu colectiv.

Concurenţa care există pe piaţă este o concurenţă încadrată. De altfel, sistemele concurenţiale ale serviciului colectiv sunt cel mai adesea sisteme oligopole.

Adesea, concurenţa apare târziu, prin suprimarea unui monopol care nu a permis numeroaselor întreprinderi să se poziţioneze pe piaţa vizată (în anumite cazuri, concurenţa este produsul împărţirii monopolurilor preexistente. Aceasta este schema britanică a distribuţiei apei şi a transporturilor feroviare).

Costurile de intrare pe aceste pieţe, adică investiţiile făcute, sunt adesea dintre cele mai ridicate: transporturi, energie, telecomunicaţii.

Exemplul-tip în acest domeniu este cel al telecomunicaţiilor. Ieşirea dintr-un sistem monopolizat nu permite numeroaselor întreprinderi să apară pe piaţă, ţinându-se cont, printre altele, de costurile ridicate la intrarea în acest sector.

Mecanismele, chiar cele de funcţionare a pieţei, conduc la alianţe sau regrupări. Aceste situaţii oligopoliste sunt argumente suplimentare pentru care se organizează sistemele de reglare a pieţei, pentru a exista recrearea monopolurilor sau constituirea alianţelor.

Astfel, există o distanţă remarcabilă între imaginea teoretică a unui sistem concurenţial a serviciului public şi realitatea sistemelor de piaţă a serviciilor colective în Europa.

În acest sens, sunt cunoscute schemele potenţiale, în funcţie de situaţia atribuirii dreptului de exploatare şi a condiţiilor de exploatare (fig. 5.5).

Atribuirea dreptului de exploatare Condiţiile de exploatare

Monopol

Monopol

Concurenţa nonformalizată

Oligopol

Concurenţă formalizată

Concurenţă deschisă

Fig. 5.5

Figura arată că o concurenţă formalizată este necesară pentru a garanta o funcţionare

armonioasă a pieţei. Dacă concurenţa nu este formalizată, jocul pieţei poate conduce la recrearea monopolurilor.

D. Efectele asupra preţurilor – Se pleacă în general de la principiul conform căruia concurenţa este un factor de scădere a preţurilor. În realitate, nu există un studiu fiabil, din acest punct de vedere, dar cazurile sectoriale par să ilustreze această realitate. Supunem atenţiei următorul exemplu:

Liberalizarea pieţei de gaz în Regatul Unit al Marii Britanii a condus la: a) scăderea preţurilor cu 18% pentru industrie şi cu 12% pentru consumatorii casnici; b) interpretarea că procesul nu este însoţit de o degradare a calităţii.

De altfel, sistemele concurenţiale ridică probleme: sociale, strategice, spaţiale.

66

– Dimensiunea socială. Tarifarea sistemelor concurenţiale nu ţine cont de efectul social. Uneori acestea chiar îi sunt opuse. Tarifarea pieţei poate fi opusă finalităţilor sociale ale serviciilor colective (se poate lua ca exemplu transportul în comun. O tarifare a pieţei poate conduce la o plată mai puţin costisitoare pentru beneficiarii care au maşini faţă de cei care nu au. O astfel de tarifare ar fi contrară obiectivelor sociale şi chiar şi principiului egalităţii).

– Dimensiunea strategică. Sistemul concurenţial optimizează termenul scurt. Dimensiunea strategică, fără a fi exclusă, trece în planul doi. În acest plan, există dezbateri care nu sunt pe deplin tranşante. Unii consideră că jocul pieţei îi conduce pe operatori la adoptarea strategiilor care asigură securitatea aprovizionării pe termen lung. Alţii consideră că doar intervenţiile publice permit garantarea acestora.

– Dimensiunea spaţială. Jocul concurenţial privilegiază rentabilitatea şi exclude dimensiunile amenajării spaţiale. El conduce la întărirea zonelor izolate, unde cererea este mult mai importantă şi care în mod normal sunt zonele cel mai bine văzute. Sistemul concurenţial poate avea efecte contrare amenajării spaţiale (sau amenajarea teritoriului, termen frecvent utilizat).

De la utilizator la client

În concepţia tradiţională, noţiunea de utilizator reprezintă un administrat, cu drepturi şi obligaţii.

5.7.

Mult timp, utilizatorii serviciului public au fost „supuşii“ acestuia... Această terminologie a vehiculat competiţia unui public „supus“, pasiv, pentru care prestaţiile sunt concepute într-un mod unilateral şi centralizat. Publicul suportă opţiunile, activităţile, disfuncţionalităţile întreprinderilor publice. De fapt, în sistemul birocratic tradiţional, în cadrul unui stat de drept, puterea publică deţine întreaga ştiinţă şi legitimitate (a căror garanţii este dată de votul democratic): ei îi revine deci sarcina de a orienta activităţile publice, în funcţie de nevoile pe care le determină pentru bunăstarea populaţiei.

Astfel, sistemul public se află a priori, departe de orice dimensiune a pieţei: publicul este un „captiv“ pentru că nu poate alege...Pe de-asupra, activitatea prestată pentru el se presupune că se realizează „spre binele lui“, ceea ce el însuşi confirmă prin opţiunile sale electorale.

Aşa cum aminteşte şi J. Chevalier139, într-o primă perioadă, se dezvoltă un val al participării utilizatorului (pentru a-l considera mai mult un „actor“); este epoca intervenţiei directe a publicului în desfăşurarea societăţilor: reprezentanţi ai utilizatorilor fac parte din consiliile de administraţie; diferite asociaţii prestează pe rând diferite activităţi în ceea ce priveşte managementul anumitor servicii publice (în special culturale sau umanitare) etc. Nu putem vorbi încă de un „marketing“, din moment de intervenţia utilizatorului este bazată pe activitate, fără apariţia unei logici reale a pieţei... însă publicul nu mai este un simplu „supus“ (un obiect) căruia nu i se cere niciodată părerea!

Totuşi, această perioadă nu durează mult din cauza unei relative indiferenţe (chiar reticenţe) venită din partea publicului. Într-adevăr, concepţia consensului între sfera publică şi utilizatori se dovedeşte a nu fi adaptată la un context în care exigenţele utilizatorului se dezvoltă în acelaşi timp cu nivelul său de informare generală.

Din „actor“, utilizatorul devine „interlocutor“ cu care se poate discuta... În acest spirit apar mai multe reforme: crearea „mediatorului“ în 1973; posibilitatea de a accede la documentele administrative în 1978; necesitatea de motivare a deciziilor în administraţie în 1979...

Asistăm la crearea unui nou tip de utilizator, consumator şi finanţator al serviciului public. Organizaţia publică atotputernică cunoaşte acum o nouă provocare, complementară 139 261 din management public p374

67

celor care vizează dimensiunile economice, internaţionale, tehnologice... ale anilor ’80. Chiar dacă puterea ei efectivă rămâne de multe ori foarte solidă, mai ales atunci când misiunile sale au un caracter autoritar (control, prelevări), imaginea şi credibilitatea sa devin fragile în faţa interpelărilor, a exigenţelor sau criticilor venite din partea publicului. Apar riscuri noi, care constituie tot atâtea mize fundamentale ale intervenţiei publice şi care repun parţial în discuţie modurile sale tradiţionale de activitate.

Foarte rar, plasate în situaţie de concurenţă, întreprinderile beneficiază de monopolul prestaţiilor pe care le furnizează. În absenţa unui produs alternativ, utilizatorii nu puteau să solicite alte servicii; este adevărat că, acestea erau în marea lor majoritate servicii administrative, care, prin natura lor nu se puteau integra într-un cadru concurenţial, cum ar fi serviciile de piaţă – monopol, energia, transporturile, poşta, telecomunicaţiile etc. Această perioadă era aceea a resurselor în care ofertantul se găsea într-o postură privilegiată faţă de cel care cerea serviciile respective. Fără să exagerăm, această perioadă se caracterizează prin termene-limită de instruire şi prin absenţa cvasitotală a comunicării cu utilizatorii.

Toate acestea constituie o versiune negativă a „serviciului public“. Această situaţie ar genera comportamente ale întreprinderilor de servicii publice,

care nu seamănă deloc cu comportamentele comerciale obişnuite. I. Avantaje şi nepotriviri ale logicilor tradiţionale

Motivaţiile fundamentale Demersul public-tradiţional, care consideră publicul ca pe un tot relativ omogen şi

care caută să adapteze prestările şi intervenţiile la nişte nevoi standardizate, se bazează pe principiile interesului general şi ale serviciului „universal“...

Dincolo de conflictele de interes, de mizele economice, de opţiunile conjuncturale, acest demers permite o distanţare formală şi un punct de referinţă comun, în serviciul unei anumite dezvoltări sociale.

Inadecvările crescânde Deşi aceste baze sunt esenţiale, în opinia tuturor promotorilor serviciului public, ele

nu ar putea constitui totuşi o operaţie imuabilă împotriva unor folii sau limite de logici centralizatoare şi monopoliste, care a fost predominată de-a lungul mai multor decenii.

Regresul monopolurilor Diversele turbulenţe au antrenat îndeosebi o mişcare de reorientare a serviciilor

publice, care a luat adesea forma unei reformulări a privilegiilor de exclusivitate de care au beneficiat: astfel, a avut loc un regres al monopolurilor, fie pentru că trebuiau delimitate într-o manieră mai strictă câmpurile de activitate care depindeau de rolul statului, fie pentru a face faţă într-o manieră mai liberă la ameninţările concurenţei internaţionale.

Astfel, o dată cu regresul monopolurilor şi dezvoltarea diferitelor forme de concurenţă, utilizatorul se vede în situaţia de a putea opta între mai mulţi furnizori.

Altădată, sectorul public, putea controla uneori atât oferta, cât şi cererea, astăzi însă, acest lucru a devenit aproape imposibil.

Dar, această evoluţie, deşi majoră, nu este singura în acest context şi deja unele riscuri şi-au făcut apariţia.

II. Noţiunea modernă: utilizatorul-client Recunoaşterea progresivă a locului utilizatorului se datorează următorilor factori:

• aspiraţia tot mai mare a administraţiilor şi a utilizatorilor serviciilor publice a fost luată în calcul de către organizaţiile publice;

• exemplul de model de consumator extras din regula de funcţionare a organizaţiilor private;

• deschiderea către concurenţă a fostelor servicii, care au fost aşezate sub situaţia monopolului şi care, în această nouă situaţie, au fost conduse la modificarea comportamentelor lor. Greutatea construcţiei europene este, în această evaluare,

68

făcută să semnaleze intervenţiile şi directivele care urmăresc concurenţa serviciilor publice;

• dezvoltarea noilor produse, care aşează produsele în situaţii concurenţiale; • trecerea de la situaţia de ofertă deficitară, la o situaţie de ofertă excedentară.

Această evoluţie este rezultatul serviciilor concurenţiale; ele şi-au modificat primele comportamentul, au fost urmate de alte structuri, care nu s-au aflat în stare de concurenţă, deoarece îşi protejau viitorul cu o imagine modernă, a instituţiei lor pe de o parte, sau pentru că, dezvoltarea produselor de substituţie, le plasa de facto în situaţie concurenţială pe de altă parte.

Astăzi, întreprinderi publice sunt plasate într-un univers concurenţial, adoptă comportamentele organizaţiilor private, concurente şi urmăresc evoluţiile marketing-ului modern. Cele care sunt aşezate într-un univers parţial concurenţial au comportamente eterogene. Unele întreprinderi publice şi-au dezvoltat concepţia despre client, altele sunt reprezentate încă după concepţia tradiţională. Concepţia de utilizator-client îl apropie pe client de serviciile private obişnuite, deoarece este vorba de adoptarea unui comportament care-l satisface pe client, această satisfacţie a sa duce implicit, la ataşamentul acestuia faţă de serviciul respectiv. Satisfacţia clientului trece, de la calitatea serviciului furnizat, la calitatea prezentării produselor, precum şi la calitatea produselor în sine, în raport cu calitatea unui preţ satisfăcător.

Riscurile sociale ale insatisfacţiei

Astăzi, absenţa cunoaşterii, a studierii şi a estimării relaţiilor utilizatorului serviciilor constituie un risc cu atât mai puternic în sectorul public, cu cât milioane de persoane sunt informate şi direct implicate.

Toate guvernele se tem de concurenţele enorme ale mişcărilor, conflictelor, blocajelor, produse de către utilizatorii serviciului public: călătorii care folosesc transportul în comun, sau studenţii din universităţi constituie un exemplu flagrant al populaţiei sensibile la climatul social intern al ţării. Evident, sancţiunea politică poate fi brutală, mai ales în ceea ce priveşte evenimentele localizate, care îi afectează în mod mai direct pe aleşii colectivităţilor teritoriale. Or, sectorul public, nu poate intra într-un proces de angrenare, care constă în a răspunde de fiecare dată prin nişte acţiuni specifice, la aşteptările sau insatisfacţiile exprimate; el trebuie să facă faţă la creşterea cererilor de servicii ale cetăţenilor şi în acelaşi timp la restricţiile din contextul economic.

Printre problemele majore care se ridică se numără întrebări cum sunt: cine hotărăşte ce clienţi au dreptul la un serviciu şi prin ce procese? În determinarea clienţilor îndreptăţiţi să beneficieze de servicii, procesul democratic, în care sunt implicate atât Parlamentul, cât şi organisme alese la alte nivele ale guvernării, joacă un rol foarte important. Demnitarii aleşi reprezintă preocupările şi interesele clienţilor, pentru ca administraţia să le susţină prin echilibrarea intereselor clienţilor şi contribuabililor.

Natura participării clienţilor este variată. S-a sugerat că implicarea clienţilor şi libertatea de a decide a acestora pot alcătui un tot organic în raport de următoarele cinci probleme constituie în puncte de referinţă:

informare; consultare; parteneriat; delegare; control.

Primul punct oferă clienţilor, doar informaţii cu privire la tipurile de servicii ce se vor presta. Cel de-al doilea îl introduce pe client în zona luării deciziilor şi îi oferă posibilitatea unui dialog cu prestatorul, dar deciziile sunt totuşi luate de administraţie sau de prestatorul serviciului. În cazul celui de-al treilea punct, clientul este invitat să participe la luarea deciziilor. La al patrulea punct, clientul poate lua singur decizii, dar într-un anume context stabilit, cel puţin în parte determinat de administraţie sau prestator.

69

Ultimul punct îi dă clientului posibilitatea de a lua singur toate deciziile, aşa cum s-ar întâmpla în cazul unei pieţe în care există o reală competiţie.

Pare a fi din ce în ce mai necesară dezvoltarea în amonte a strategiilor de adaptare la nevoile publice mai degrabă decât încercarea de a rezolva „la cald“ problemele apărute. Însă, în prezent, situaţia este destul de critică, deoarece sursele de insatisfacţie pot fi numeroase şi foarte vizibile, prin însăşi natura activităţilor din sectorul public.

III. Studiul comportamentului clientului Obiectivul acestui studiu constă: în amonte, în cunoaşterea pieţei (studii de piaţă) şi în

aval, în evoluţia şi interpretarea comportamentului clientului (anchete ale gradului de satisfacere).

Studiile „în amonte“ Logica „în amonte“ se desfăşoară din ce în ce mai mult la nivelul comunităţilor locale.

Astfel, o autoritate a administraţiei locale studiază practicile şi aşteptările utilizatorilor, cetăţenilor, realizează sondaje în scopul testării unor idei de activitate şi al înţelegerii reacţiilor la o situaţie generală etc.

Pentru ca metodologia să fie riguroasă, aceste sondaje şi studii, se sprijină pe tehnici statistice, alegerea unor eşantioane şi segmentarea utilizatorilor pentru a identifica diferite tipuri de nevoi. Astfel de criterii, precum: categorii de vârstă, socio-profesionale, tendinţă politică eventuală, vor constitui variabile utile pentru înţelegerea „pieţei“ actuale sau potenţiale; nu trebuie să uităm că miza electorală nu lipseşte niciodată din acest tip de preocupare.

Studiile pot permite confruntarea dintre cererea mai mult sau mai puţin explicită a clienţilor şi posibilităţile de ofertă ale organizaţiei publice, iar după aceasta, operarea unor opţiuni (alegeri) în consecinţă.

Deşi conceptul de concentrare asupra clienţilor este în principiu simplu şi clar, ca, aproape orice lucru este puţin mai dificil de pus în practică, dar problemele nu sunt insurmontabile. Există o serie de chestiuni particulare care pot fi complexe, sau încărcate de valori, în funcţie de serviciul în discuţie, şi care trebuie tratate cu atenţie. Printre acestea se numără:

Cine este clientul? Pot fi o serie de părţi interesate, fiecare cu interese diferite. Cât de mult trebuie să se ţină cont de clienţi? În ce măsură ar trebui să stabilească

clientul, modul în care trebuie exprimate standardele, de exemplu, felul în care trebuie măsurată performanţa sau nivelul serviciului ce urmează a fi prestat?

Cine vorbeşte în numele clientului? În cazurile în care obţinerea exprimării individuale a preferinţelor poate fi dificilă.

Există şi obligaţii sau datorii ale clientului? Care sunt implicaţiile pornirii iniţiativelor privind calitatea serviciilor la diferite

niveluri ale administraţiei pentru relaţiile dintre aceste niveluri diferite ale administraţiei? Sunt adecvate standardele naţionale şi, dacă da, în ce împrejurări?

În ce măsură este alegerea clientului, sau concurenţa în prestarea serviciilor, o parte integrantă a concentrării asupra clienţilor?

Cum stimulăm sau impunem includerea în procesul de stabilire a standardelor serviciilor, o reevaluare fundamentală a felului în care sunt prestate serviciile, în locul stabilirii standardelor bazate pe felul în care lucrăm la ora actuală?

Cum întâmpină întreprinderile publice aşteptările clienţilor? În acest context, cum poate fi comunicat costul serviciilor?

Existenţa unor clienţi bine definiţi poate da naştere unor noi moduri de a privi natura şi conţinutul programelor şi a altor activităţi guvernamentale sau de a studia raţiunea şi deci eficacitatea serviciilor?

70

IV. Segmentarea Prin segmentare se înţelege gruparea clienţilor în grupe omogene. „Segmentarea este identificarea grupelor de indivizi sau întreprinderi cu caracteristici

comune, care au o implicaţie semnificativă în strategia de marketing“140. Scopul segmentării pieţei este de a dezvolta un mix de marketing, care să fie efectiv în

slujba clienţilor. Metoda constă în gruparea subiecţilor care au nevoi şi preferinţe similare, în aceeaşi grupă şi apoi identificarea acestora.

Procesul segmentării include141: 1. Definirea pieţei potenţiale. 2. Înţelegerea nevoilor şi a preferinţelor. 3. Descrierea variabilelor şi a criteriilor de segmentare. 4. Gruparea subiecţilor după criteriile de segmentare relevante şi opţionale, de regulă nu

mai mult de trei-patru criterii, în funcţie de etapa a doua. 5. Alegerea unuia sau a mai multor segmente drept ţintă a campaniei de marketing. Pentru a grupa subiecţii pe piaţa consumatorului se utilizează trei criterii principale de

segmentare: comportamentul, aspectul psihografic şi profilul (Fig. 5.6.).

Fig. 5.6. Principiile segmentării

SEGMENTAREA

COMPORTAMENT ASPECT PSIHOGRAFIC PROFIL

Satisfacerea nevoilor publice

Ocazia de cumpărare

Comportarea de cumpărare

Utilizare

Stilul de viaţă

Personalitate

Demografie

Socioeconomic

Geografie

Percepţie şi credinţe

Pe piaţa întreprinderii, variabilele de segmentare se împart în două categorii principale: – microsegmentare; – macrosegmentare.

140 D. Jobber: Principles and Practice of Marketing, p. 200, 202, 204. 141 P. Kotler: Principles and Practice of Marketing, p. 245-247.

71

Modelele de segmentare regăsite în practica unor întreprinderi pot fi evidenţiate:

Variabile Exemple Macrosegmentarea – dimensiunea organizaţiei – mare, medie, mică – sectorul economic – servicii, industrie – Guvernul – sănătate, educaţie, apărare – locul geografic – local, regional, naţional Microsegmentarea – criterii de alegere – valoare utilizată, utilizare,

preţ – structura procesului

decizional – complexă, simplă

– procesul decizional – lung, scurt – tipul de cumpărare – cumpărare pentru prima

dată, recumpărare – organizarea de achiziţii – centralizată, descentralizată – inovaţia în întreprindere – inovator

Ultima etapă (fig.5.7) în procesul de segmentare constă în evaluarea şi alegerea segmentului sau segmentelor care vor deveni ţintă142. Evaluarea segmentelor se realizează din perspectiva următorilor factori: a) Factori de piaţă; – dimensiunea segmentului şi rata creşterii; – rata creşterii segmentului; – bariere la intrarea şi la ieşirea din segment. b) Factori de concurenţă – natura concurenţei; – ameninţarea din partea noilor intraţi. c) Capabilităţi – marketing; – tehnologie; – management. d) Alţi factori: – politic; – social; – mediu; – etic.

142 D. Jobber; op. cit. p.218-221; Kotler; op. cit., 281-283, 287

72

1. Identificarea variabilelor de segmentare şi segmentarea propriu-zisă

3. Determinarea atractivităţii fiecărui segment

5. Identificarea modalităţilor posibile de poziţionare pentru fiecare segment-ţintă

2. Caracterizarea segmentelor obţinute

4. Alegerea segmentelor- ţintă

6. Alegerea, elaborarea şi transmiterea modului de poziţionare ales

SEGMENTAREA PIEŢEI

ALEGEREA SEGMENTULUI-ŢINTĂ

POZIŢIONAREA PE PIAŢĂ

Fig. 5.7. Etapele segmentării, alegerii şi poziţionării pe piaţă

Pentru evaluarea unui serviciu public este necesar să determinăm numărul potenţial de clienţi, sau în unele cazuri a clienţilor grupului ţintă şi compararea acestora cu populaţia clienţilor reali. Orice discrepanţă poate să indice problemele privind disponibilitatea sau accesibilitatea serviciului143. Acest lucru implică unul sau chiar toţi paşii următori:

a) Identificarea necesităţilor şi a clienţilor grupului-ţintă. Cine sunt clienţii potenţiali ai serviciului? Ce caracterizează acest grup?

b) Examinarea resurselor. Aceasta înseamnă examinarea diferitelor servicii disponibile unui anumit grup de consumator, examinare care ar trebui să conţină informaţii de genul: cine şi ce servicii oferă, unde şi când sunt disponibile aceste servicii, care este nivelul ofertei de servicii. Sunt de asemenea importanţi factorii care determină accesul la servicii (preţul, disponibilitatea, criteriile de selecţie etc.).

O problemă importantă în analiza necesităţilor este identitatea clienţilor potenţiali ai unui serviciu dat. Se pot face cercetări pentru a determina gradul problemelor potenţiale şi soluţiile acestora, pentru a stabili caracteristicile populaţiilor care pot folosi un astfel de serviciu. O astfel de cercetare oferă şi informaţii privind gradul în care este folosit un serviciu, de diferite subgrupuri de consumatori; surse importante de informaţii de acest gen sunt statisticile publice, cercetările precedente, etc. Un alt instrument este estimarea sintetică: utilizarea statisticilor populaţiei pentru a estima răspândirea unei probleme sau a unei necesităţi în cadrul unui subgrup sau a unei categorii a populaţiei (de exemplu, o estimare a numărului de naşteri dintr-o zonă locală, atunci, când sunt disponibile numai statistici naţionale sau regionale), presupunând că ratele răspândirii sunt similare.

c) Analiza clienţilor: Pentru a descrie un grup vizat se foloseşte un model comparativ. Comparaţiile estimărilor privind populaţia şi profiturile actualelor populaţii de clienţi sau utilizatori, pot evidenţia probleme privind preţurile sau diferenţe privind disponibilitatea, accesibilitatea unui serviciu dat.

d) Analiza utilizării reale: Studiile privind frecvenţa utilizării serviciilor publice raportată la aşteptări pot evidenţia diferenţe care să ridice problemele existente. Analizele de acest fel ar trebui, de asemenea, să includă studii privind obstacolele în utilizarea serviciilor; de exemplu obstacole fizice, financiare, obstacole legate de timp, variaţii culturale care fac serviciile inacceptabile sau competiţia din partea altor prestatori. Acceptabilitatea ar trebui raportată şi la cunoaşterea serviciilor. Pentru aceasta, este adecvată adesea şi sondarea unui segment relevant al populaţiei utilizatorilor potenţiali. Aceste sondaje ar trebui folosite pentru a indica atât, 143 Un alt instrument este analiza socială. Descrieri ale populaţiilor din zonele geografice cu ajutorul a unor tipuri de indicatori: statutul social, relaţiile familiale. Zonele caracterizate printr-un statut social modest, prin proporţii ridicate ale unor grupe de populaţie, segmentate (vârstă, profesie, etnie etc.) pot avea nevoi speciale privind unele servicii publice. Se pot folosi analizele de risc: folosirea indicatorilor sociali pentru a determina răspândirea unor probleme sau a unor necesităţi privind serviciile publice locale, sau în cadrul unor subgrupe (OCDE, 1996).

73

frecvenţa cât şi, distribuţia problemelor sau necesităţilor şi a variaţilor în rândul populaţiei. În general, sunt disponibile trei metode de sondare:

1. Interviurile. Acestea sunt costisitoare, dar permit schimburi de la o persoană la alta, în profunzime. Este de asemenea, cea mai bună metodă de a include membrii defavorizaţi, sau marginalizaţi ai societăţii.

2. Interviurile prin telefon. Permit în mare măsură aceleaşi tipuri de schimb ca şi cele faţă în faţă, dar este mai uşor pentru clienţi să refuze participarea. Ele sunt mai puţin costisitoare.

3. Sondajele prin poştă. Sunt flexibile şi ieftine. Costurile scăzute permit creşterea eşantioanelor. Tehnicile moderne garantează o rată adecvată a primirii răspunsurilor.

4. Sondajele populaţiei. Sondajele mai mult sau mai puţin locale caută să depăşească tendinţa sondajelor de piaţă de a oferi estimări părtinitoare, sau prea restrictive, privind necesităţile şi dorinţele în rândul populaţiei vizate. În acest caz, scopul este de a se crea o impresie privind acceptabilitatea sau legitimitatea unui serviciu disponibil, precum şi de a se intra în contact cu potenţialii utilizatori care, dintr-un motiv sau altul nu utilizează serviciul. Trebuie remarcat faptul că sondajele nu sunt numai instrumente de colectare a informaţiilor, ci ele sunt şi reactive într-o oarecare măsură. Ele produc aşteptări în rândul persoanelor chestionate.

Putem cita numeroase anchete privind gradul de satisfacere a nevoii publice, realizate cu mai mulţi ani în urmă, în special de către întreprinderile publice. În Franţa, France Telecom, SNCF, EDF – GDF şi multe altele, practică în mod regulat acest tip de studii pentru evaluarea percepţiei prestaţiilor lor de către utilizatori. De multe ori, aceste anchete permit urmărirea unui indicator în cadrul unei politici „de calitate“ globale144. În cel mai bun caz, acestea conduc la unele adaptări sau reformulări ale activităţii în scopul îmbunătăţirii, fie a naturii prestaţiei, fie a valorificării sale. Asemenea studii, în strânsă legătură cu utilizatorul în „amonte“ sau în „aval“, au, în general, ca vocaţie complementară (re)definirea strategiei de marketing.

Strategia de marketing

14.8.

În vederea ilustrării conceptului general de strategie se pot folosi următoarele definiţii145: a) un plan stabilit pentru un scop anumit; b) procesul de planificare pentru ceva anume sau un plan întocmit cu pricepere. În contextul de marketing, o strategie se referă la următoarele:

• planul activităţilor pe termen lung (1-5 ani) pentru atingerea obiectivelor bine definite; • resursele necesare pentru atingerea acestor obiective.

Strategia de marketing este abordarea fundamentală, utilizată de organizaţie, pentru a-şi atinge obiectivele şi ea constă în decizii cu caracter de lege, cu privire la pieţe ţintă, la plasarea pieţei, la variabilele de care dispune organizaţia pentru influenţarea pieţei – marketing mix – şi la nivelul cheltuielilor de marketing.146

Strategiile de marketing sunt concepute conform cu ierarhia obiectivelor stabilite de organizaţie, în funcţie de sarcina sa, care depinde de atingerea obiectivelor formulate explicit. O primă formulare strategică se dovedeşte a fi fundamentală pentru organizaţia publică: aceea a poziţionării sale, mai ales faţă de prestările sale în mediul său. O dată cu dezvoltarea

144 Mai ales în dosarul special Tendinţe metodologice ale gradului de satisfacţie în serviciile publice, Revue Française de Marketing, Cahiers 144-145, 1993: 4-5 şi în special articolul lui Averous B., Pentru ameliorarea calităţii serviciilor. Opţiunile metodologice ale Regiei de Transporturi Marsilia. 145 Dicţionarul OXFORD, Advance Learner, Ediţia a V-a, 1995. 146 Matei L., op. cit., vol.II.

74

unor multiple turbulenţe economice, socio-culturale, tehnologice, pe care le înregistrează sfera publică, poziţionările iniţiale s-au pierdut în mod progresiv şi nu sunt întotdeauna reactualizate în termeni precişi. Or, o poziţionare constă în precizarea misiunii (fig. 14.8), a valorilor, a prestaţiilor, a specificaţiilor şi a diferenţelor sale, în raport cu alţi „ofertanţi“ concişi, şi în păstrarea acestei formulări ca pe o referinţă internă şi externă. Succesul sau eşecul organizaţiei depinde de: (1) strategiile eficiente de organizare:

• încotro ne îndreptăm? • cum ajungem acolo? • care-i planul de acţiune? • de unde ştiu dacă nu ne-am abătut din drum?

(2) sisteme eficiente de operare cu elementele-cheie: • creşterea calităţii serviciilor; • satisfacerea cerinţelor/nevoilor publice; • mişcarea cheltuielilor; • creşterea eficienţei.

(3) utilizarea eficientă a resurselor umane solicită: • capturarea intereselor individuale; • motivarea; • promovarea aprecierii şi a sistemului de compensare.

Fig. 5.8. Misiunea unei organizaţii

Sintetizând, strategia de marketing reprezintă abordarea fundamentală care sprijină realizarea obiectivelor. Ea presupune luarea deciziilor cu caracter complex privind:

a) – pieţele-ţintă; – plasarea pieţei; – grup ţintă de utilizatori/consumatori; b) – variabilele organizaţiei pentru influenţarea pieţei – marketing mix; c) – nivelul cheltuielilor de marketing. Elemente definitorii ale strategiei de marketing: A.Strategia de acţiune

Ce servicii să furnizăm? Cu ce costuri? La ce preţ? Pe ce pieţe? Care vor fi canalele de distribuţie?

B. Strategia rezultatelor C. Strategia angajării Cine va executa acţiunile? Unde vor fi executate? Când vor fi executate?

MISIUNEA ORGANIZAŢIEI

OBIECTIVELE

ORGANIZAŢIEI

OBIECTIVELE DE MARKETING

OBIECTIVELE DE REALIZARE A

SERVICIULUI PUBLIC

OBIECTIVELE

DE PERSONAL

75

Produsul/Serviciul Este adevărat că definiţia produselor (în sensul de „bunuri“ sau „servicii“) este o altă dimensiune importantă a strategiei de marketing. Identitatea organizaţiilor publice este cu atât mai clară, cu cât aceasta poate explica opţiunea produselor/serviciilor sale, evitând „să facă totul“, inclusiv ceea ce nu ţine de rolul său, într-o logică imperialistă mai mult sau mai puţin conştientă.

14.9.

Prima sarcină a marketingului, în general, este să cunoască nevoile publicului înainte de a da o formă definitivă produsului/serviciului pe care îl are de oferit. Marketingul public nu scapă acestei reguli. În orice caz, caracterul public îi dă o orientare diferită: nu este vorba despre căutarea formei sau a formelor unui produs/serviciu susceptibil să valorizeze la maximum ci, mai curând de încercarea de a satisface cel mai mare număr de cetăţeni-beneficiari. Este mult mai convenabil să căutăm un serviciu care va corespunde cel mai bine nevoilor pe care le avem. Totuşi, este destul de clar faptul că nu toată lumea va fi satisfăcută în aceeaşi măsură. Când gusturile beneficiarilor sectorului public sunt foarte diverse, marketingul trebuie să ajute la definirea diferitelor tipuri de servicii care trebuie să fie oferite la standardele satisfacerii nevoilor sociale. Experienţa europeană demonstrează existenţa unor strategii de implementare a standardelor serviciilor publice (SSP): modelul central, modelul standard, modelul contextual şi modelul descentralizat (fig. 14.9). Modelul central are multe în comun cu „Carta cetăţeanului” din Marea Britanie, unde standardele şi rezultatele serviciilor sunt stabilite, publicate şi raportate la nivelul administraţiei centrale. Modelul standard este într-o anumită măsură adecvat pentru strategia de piaţă menţionată mai sus. Cererile cu un grad de asemănare în privinţa informaţiilor, facilitează opţiunea clientului şi competiţia dintre instituţii. Modelul contextual, la fel ca şi modelul descentralizat, se potriveşte cu strategia pentru creşterea receptivităţii sectorului public. Diferenţa dintre cele două modele este voinţa sau interesul politic naţional, în impunerea unor astfel de măsuri pentru toate zonele sectorului public. Modelul descentralizat se pretează foarte bine sectorului public descentralizat. Este probabil singurul model care poate fi adecvat în anumite ţări, cum este Danemarca. Prin comparaţie cu alte modele, acesta are o serie de avantaje

Obligatorie Opţională - Uniformă Modelul central - SSP sunt obligatorii - Părţile importante ale conţinutului

SSP sunt stabilite la nivelul administraţiei

Modelul standard - Anumite standarde stabilite de

Guvern trebuie respectate, dacă sunt introduse SSP.

- Variată Modelul contextual - SSP sunt obligatorii, dar conţinutul

este stabilit de autorităţile responsabile.

Modelul descentralizat - Autorităţile responsabile decid asupra

folosirii şi conţinutului SSP. Sursă: OCDE, 1997.

Fig. 5.9. Diferitele modele de implementare a declaraţiilor privind standardele serviciilor publice

În primul rând, acesta facilitează acumularea de experienţă dintr-o serie de experienţe cu diferite forme ale SSP. În al doilea rând, se potriveşte cu tendinţa în creştere spre autonomia locală; când responsabilitatea pentru serviciile publice revine autorităţilor locale, pare normal ca deciziile privind informarea să fie luate la nivel local. În al treilea rând, modelul descentralizat poate fi mai eficient, în special atunci când ultimul obiectiv este intensificarea dialogului cu clienţii. Acest model nu este birocratic şi tinde să crească responsabilitatea.

76

Există şi dezavantaje. În primul rând, acest model nu garantează acceptarea conceptului într-un sector public foarte diversificat; ideea transparenţei şi receptivităţii sporite poate să întâmpine rezistenţa din partea funcţionarilor publici şi specialiştilor. În al doilea rând, în absenţa standardizării conţinutului SSP pot apărea multe informaţii irelevante pentru clienţi.

Astfel, creşterea receptivităţii sectorului public SSP creează o dilemă. Pe de o parte, receptivitatea este locală şi concretă şi depinde de dialogul activ dintre instituţiile publice, iar pe de altă parte, o iniţiativă pur locală poate fi nesigură şi ineficace.

Pentru a implementa SSP prin modelul descentralizat, dar impunând în acelaşi timp nişte principii generale pentru toate serviciile publice, este posibilă stabilirea unor îndrumări generale – un fel de codic etic – care să poată fi urmate în instituţiile publice locale şi centrale la conceperea SSP.

Localizarea serviciilor. Pentru fiecare beneficiar, apropierea de serviciile publice constituie un avantaj determinant. Dacă beneficiarul trebuie să se deplaseze mult prea mult, pentru a putea utiliza serviciile publice, datorită costului transportului, va renunţa în mod sigur la utilizarea acestora.

De exemplu, dacă biblioteca unui mare oraş decide să nu aibă decât un singur punct de distribuţie, în loc de mai multe, numărul de împrumuturi şi de cititori va scădea în mod considerabil.

Acum înţelegem mult mai bine „pasiunea“ care înconjoară alegerea amplasării serviciilor publice. Argumentele în aceste cazuri sunt mai mult politice.

Marketingul şi determinarea preţurilor. Marele principiu al tarifării publice este cel pe care beneficiarul trebuie să-l plătească, ceea ce acoperă doar costul-limită. Costul-limită se înscrie drept costul unei unităţi suplimen tare.

Aceasta se calculează ca derivată a unei funcţiuni a costului. Totuşi, aceasta din urmă nu este uşor de calculat, de aceea tariful serviciului curent este în general mai mult politic decât economic şi nu integrează, pentru profit datele referitoare la costurile-limită.

Preţul

5.10.

În ceea ce priveşte politica de preţuri, ar fi naiv să credem că aceasta, nu vizează şi sectorul public. Logica serviciului public nu exclude compensarea sau participarea financiară a utilizatorului în momentul utilizării: acesta este cazul transportului în comun. Una dintre problemele majore cu care ne confruntăm astăzi este menţinerea echităţii preţului de acces, la serviciul public pentru toţi, în timp ce costurile angajate nu sunt bineînţeles întotdeauna aceleaşi. Diferenţele de tarife, între particulari şi întreprinderi există, de foarte mult timp, în politicile comerciale ale întreprinderilor publice.

Preţurile ocupă mai multe funcţii diferite. Ele sunt în strategia internă a întreprinderii o componentă esenţială a rentabilităţii şi a poziţionării comerciale. În sfera publică, tarifele permit conducerea unei politici particulare, macro sau micro economice.

Înainte de a analiza modelele de fixare a preţurilor a produselor sau ale serviciilor, va trebui să notăm că preţul, nu este o noţiune univocă pentru un organism public. Întâlnim:

– un preţ efectiv constatat de practicile contabile. El se deduce din datele analitice ale repartizării cheltuielilor pe fiecare activitate, sub rezerva că, orice cost (în special indirect, cum ar fi cheltuieli de structură, sau financiare) să fie imputate furnizorilor de prestaţii;

– un preţ în plăţi neîncasate; – un preţ calculat din cheltuielile de exploatare directe; – un preţ economic, care corespunde totalităţii cheltuielilor pe care un operator privat ar

putea să le suporte.

77

Cunoaşterea costurilor este astfel indispensabilă pentru definirea politicii de tarifare a unui organism public. Dificultatea sa provine din sarcinile suportate cu titlu de misiune de serviciul public, care nu este uşor de identificat şi de evaluat. Un principiu întărit de logica economică recomandă luarea în calcul a unei subvenţii a preţurilor (exemplu: accesul gratuit la anumite prestaţii pentru anumite categorii sociale) şi de a face preţul „normal“, adică complet, pentru beneficiarii care se mişcă puţin mai greu.

Va trebui să luăm în considerare elasticitatea cererii de preţ. Aceasta măsoară variaţiile de volum al cererii provocate de deplasarea de preţuri. În

funcţie de meseriile exercitate, ea este mai mult sau mai puţin puternică, traducând astfel, o sensibilitate diferită pentru constrângerile externe şi reflectând, intensitatea concurenţei. Tarifarea publică trebuie să ţină cont de aceste lucruri.

Tarifarea serviciului public se construieşte după ce se iau în calcul două fenomene principale:

1. constrângerile serviciului public, care pot să aibă ca effect majorarea preţului de venit din prestaţia oferită, chiar dacă ea nu este correct acoperită printr-o subvenţie;

2. constrângerea pieţei, care leagă, în afară de cazul monopolului, volumul cererii, de preţul practicat, cu importante efecte induse.

Finanţarea publică a unei prestaţii poate să opereze în funcţie de diferite moduri şi motive principale ale alegerii fiecărei formule; acestea sunt rezumate în fig. 14.10.

Subvenţia globalizată reprezintă ultima responsabilitate pentru administratori, iar aplicarea ei trebuie să fie strict limitată la cazurile în care esenţialul activităţii îi este serviciul public, care nu poate fi măsurat decât ex ante. Subvenţia de punere în aplicare (complementul tarifului vărsat către beneficiari, fiind plătit de colectivitatea publică) este calculat pentru a asigura un echilibru financiar al instituţiei din punctul de vedere al costurilor.

TIPURI DE FINANŢARE PRINCIPALELE CAZURI DE APLICARE

Subvenţia globală ex ante Sarcina serviciilor publice

trebuie să fie bine identificată

Subvenţia ex post* Constrângerea generalizată a

serviciilor publice

Subvenţia de punere în aplicare

Pentru a asigura neutralitatea de

încadrare într-un anumit tarif

Presupune o bună cunoaştere a

preţurilor

Ajutor direct dat persoanei Libera concurenţă între

eventualii prestatori.

*Câteodată, este numită „mijloace de echilibru“ Fig. 5.10. Tipologia finanţării publice Ajutoarele directe pentru persoane ridică probleme de accesibilitatea beneficiarilor

la serviciul public, în cazul în care nu există o ofertă (privată sau publică) în condiţiile fixate prin tarife.

Puterea stă în recunoaşterea că, tarifarea publică este frecvent mai mult politică decât tehnică. Sensibilitatea utilizatorilor pentru principiul egalităţii în faţa serviciului public, limitează posibilităţile de discriminare tarifară. Unul din exemplele cele mai clare este acela al

78

tarifării poştale. Preţul de transport al unei scrisori de mai puţin de 20 de grame este identic pe tot teritoriul naţional, aici înţelegându-se şi teritoriile de dincolo de mare. Dar costul acestui transport este variabil. Va trebui ca această diferenţă de preţ să se repercuteze asupra cuiva? Până în prezent răspunsul a fost negativ. Ce se va întâmpla când regulile europene vor impune o concurenţă în fiecare ţară (deja anumite servicii poştale sunt în afara monopolului poştei), concurenţă ce va intra în contradicţie cu unicitatea tarifelor interne.

Aplicarea marketingului public

Principalele demersuri angajate într-un mod concret şi destul de amplu sunt: studiul nevoilor şi anchetele privind gradul de satisfacere a nevoii publice; demersurile de „calitate“ a prestaţiilor; acţiuni şi suporturi ale comunicării interne; primirea şi asistenţa acordată publicului.

În ceea ce priveşte calitatea, aceasta constituie, într-adevăr, un obiectiv deosebit de important al organizaţiilor publice, integrat adesea în „proiectul lor de servicii“. Nu se pune problema noţiunii „calităţii absolute“, ci în raport cu poziţia adoptată, faţă de nevoia care trebuie satisfăcută şi de cum va percepe utilizatorul această satisfacere a nevoilor sale. În acest sens, majoritatea marilor organizaţii publice desfăşoară astăzi procese de calitate. Totuşi sunt regretabile două neregularităţi: pe de o parte, distanţa între discurs (sau intenţie) şi practică; pe de altă parte, confuzia între „calitate“ şi „norme“ sau „proceduri“147.

Referitor la ultima temă (primirea publicului), importanţa acesteia era deja foarte clar formulată în cadrul demersurilor de „reînnoire“.

Analizând teoria franceză în domeniu şi recentele acte normative din Franţa, se evidenţiază

„modul de primire a utilizatorilor şi serviciilor acordate acestora“ prin enunţul a trei mari rubrici:

– informarea publicului (ghiduri telematice, program de lucru, utilizarea copiatoarelor, centre administrative de informare etc.);

– personalizarea relaţiilor agenţi/utilizatori (începând cu această dată s-a format şi s-a răspândit obiceiul transmiterii numelui agentului specificat în dosarul respectiv);

– o facilitare a formalităţilor şi demersurilor (termene, acces la documente, posibilitatea unor „EDI“ – schimburi de date informatizate.

Cercetarea de marketing

Cercetarea de piaţă face parte din sistemul informaţional al marketingului. „Cercetarea de marketing se ocupă, în primul rând, de obţinerea informaţiilor cu privire la pieţe şi la reacţia acestor pieţe faţă de servicii“.

Cercetarea de marketing este mai mult decât o simplă culegere de informaţii şi de prelucrare a acestora pe calculator. „Cercetarea de piaţă oferă baza pentru luarea deciziilor în scopul creşterii gradului de satisfacere a nevoilor publice, ceea ce nu se poate obţine decât printr-o analiză complexă a elementelor“ Holbert148 introduce cele cinci elemente de bază B-A-S-I-C. Business – Art - Science – Integration of intelligente – Craft.

147 Hermel P., Qualité et Management stratégiques, - Du mythique en réel, Edition d’Organisation, 1989. 148 Holbert N. B., Practical Marketing Research, p. 11.

79

Business. Cercetarea de marketing este ea însăşi o mare activitate. (Mii de întreprinderi din toată lumea câştigă miliarde de dolari prestând cercetare de marketing). Cercetarea de marketing este cea care trebuie să evidenţieze nevoile publice.

Artă. Arta este un element vital, dar în acelaşi timp, şi cel mai dificil de realizat în cercetarea de marketing. Pe de altă parte, cercetarea de marketing este o disciplină sistematică şi, cu toate acestea, este foarte greu ca două analize să dea aceleaşi rezultate. Scopul analizelor nu poate fi atins fără a adăuga un procent substanţial de creativitate şi inovaţie.

Ştiinţă. Metodele utilizate în cercetarea de marketing trebuie să fie ştiinţifice, adică de încredere şi valabile.

Integrarea informaţiilor. În cercetarea de marketing trebuie luate în considerare toate elementele mediului, în care există organizaţia şi apoi integrate în analiza finală.

Profesionalism. Pentru a realiza cercetarea de marketing, este nevoie de cunoaşterea unor instrumente specializate şi de aptitudini, deosebite în domenii cum ar fi: informatică, statistică, sociologie şi psihologie.

În principiu, cercetarea de marketing poate cuprinde analize de diverse dimensiuni, pe o gamă care se întinde de la mici analize făcute de organizaţia însăşi, până la analize complexe, realizate de întreprinderi de marketing specializate. Indiferent de amploarea activităţii, orice cercetare de marketing trebuie să urmeze şi acea abordare sistematică.

Procesul cercetării de marketing

1. Definirea problemelor şi obiectivelor/contact iniţial; 2. Definirea şi stabilirea priorităţilor informaţiilor necesare/cuprinsul cercetării; 3. Întocmirea planului şi bugetului pentru cercetare/propunerea de cercetare şi

proiectul iniţial; 4. Culegerea datelor; 5. Analiza şi interpretarea datelor; 6. Scrierea raportului şi pregătirea prezentării; 7. Prezentarea orală şi scrisă.

Procesul cercetării de marketing este similar oricărui proces de rezolvare a unei probleme. Este necesar să subliniem faptul că atunci când definim, problemele, obiectivele şi necesarul de informaţii, trebuie să folosim termeni clar utilizării pentru a evita ambiguităţile.

Pentru a obţine o definiţie mai exactă a problemei este necesar uneori să se realizeze o cercetare-pilot sau altfel spus, „exploatare“.

Există două tipuri principale de cercetare de piaţă: cea descriptivă şi cea cauzală. Cercetarea descriptivă descrie piaţa, de exemplu, profilul demografic al clienţilor, iar ce

cercetarea cauzală indică relaţia între variabila dependentă şi una sau mai multe variabile independente.

Calculele totale sunt utilizate iniţial de către birourile statistice şi cercetători. Pe măsură ce se introduc mai mult evidenţele computerizate, devine mai uşor accesul la

cifrele globale, ceea ce oferă cercetării de marketing date secundare mai precise. Deoarece în general nu este posibil să culegem date despre întregul univers, trebuie ales un

eşantion fie aleator, fie dirijat. În eşantioanele aleatoare simple, fiecare membru al universului are aceeaşi probabilitate

de a fi selectat şi inclus în eşantion. Când se utilizează eşantionarea aleatoare stratificată, universul se împarte în grupe separate sau straturi, pentru a ne asigura că unul sau mai multe grupuri sunt reprezentate în cadrul eşantionului.

80

O cerinţă a priori o constituie posibilitatea identificării membrilor stratului precum şi posibilitatea de a alege, un eşantion aleatoriu, în mod independent în fiecare strat.

Eşantionarea pe zone, în trepte, este utilizată când celelalte metode sunt foarte costisitoare. Eşantionările convenabile sunt alese în funcţie de locul în care se întâmplă să se găsească subiecţii, la momentul când se extrage eşantionul.

Eşantioanele convenabile sunt principala metodă de eşantionare nealeatoare. Cu toate că analiza lor nu este foarte relevantă sau precisă, există o mulţime de probleme

pentru care nu este necesară o estimare precisă a parametrilor populaţiei (când un magazin sau întreprindere doreşte să aibă o evaluare a unui nou serviciu oferit sau în cazul cercetării pilot).

O metodă mai avansată o reprezintă eşantionarea procentuală, care se utilizează atunci când nu este posibil să se determine apriori ce indivizi aparţin unor grupe anume.

Dacă spre exemplu, dorim să obţinem un eşantion mai reprezentativ în funcţie de vârstă, se va întocmi un plan de interviuri pentru un procent (cotă) de indivizi din fiecare grup de vârstă.

Luarea interviurilor în grupul respectiv se opreşte atunci când s-a atins cota de interviuri planificată pentru acel grup.

Dimensiunea eşantionului se decide în funcţie de mai mulţi factori, şi anume: costurile cercetării, timpul necesar realizării interviurilor şi gradul de precizie dorit.

Se pot utiliza modele matematice pentru a determina dimensiunea eşantionului care corespunde unui interval de încredere definit.

În funcţie de numărul de variabile, un eşantion de 1.000 de elemente poate reprezenta o populaţie de câteva milioane de indivizi.

Există o paletă de metode disponibile pentru a studia satisfacţia sau nemulţumirea clienţilor. Lista următoare nu este exhaustivă:

1. Sondaje adresate unor informatori-cheie: Informatorii-cheie sunt persoane importante, care se presupune că, dispun de cunoştinţele şi calificarea necesare pentru a discuta despre necesităţile sociale. Astfel de sondaje nu sunt nici costisitoare şi nici nu consumă mult timp. Informatorii-cheie ar trebui aleşi în aşa fel încât să acopere o mare varietate a opiniilor din cadrul comunităţii. Astfel de sondaje sunt adesea foarte utile în detectarea unor probleme neobişnuite, care afectează acceptarea ofertelor serviciului (probleme culturale etc.). Oricum, aceste sondaje au tendinţa de a supraestima abilitatea consumatorilor de a selecta. De asemenea, informatorii-cheie tind să aibă o predilecţie spre anumite organizaţii în ceea ce priveşte necesităţile comunităţii.

2. Sondaje adresate clienţilor. Sondajele adresate clienţilor actuali sau precedenţi sunt importante, deoarece persoanele chestionate au experienţa utilizării serviciului şi pot evalua modul de funcţionare al acestuia şi gradul de satisfacere a nevoilor sociale. De asemenea, aceştia pot, în general, să comenteze motivele consumatorilor şi opţiunile acestora. Oricum, există o serie de probleme asociate acestui gen de sondaj. Pot utilizatorii să ofere descrieri valabile ale ofertelor satisfăcătoare şi nesatisfăcătoare ale serviciului?

Dacă sondajul se adresează utilizatorilor actuali ai serviciului, răspunsurile pot fi afectate de relaţiile acestora cu funcţionarii din cadrul unui serviciu, şi acest lucru reflectă faptul că persoanele chestionate care au optat pentru un anumit serviciu vor avea în general o atitudine pozitivă în mai mare măsură decât populaţia globală care include şi consumatori care nu au optat pentru serviciul respectiv149.

3. Sondaje adresate populaţiei. Segmentarea populaţiei din punct de vedere geografic, caută să compenseze tendinţa sondajelor de piaţă de a oferi estimări părtinitoare sau prea restrictive asupra nevoilor şi dorinţelor din rândul populaţiei vizate. Scopul este de creare a unei impresii privind acceptabilitatea şi legitimitatea unui serviciu.

149 Eşantionarea variabilelor dependente.

81

4. Observarea. Rezultatele privind populaţia vizată sunt măsurate direct (de exemplu, prin măsurători cantitative şi statistici cuprinzătoare privind realizările), şi mai puţin prin dări de seamă personale sau ale altora. În unele cazuri, statisticile pentru unii indicatori pot servi acestui scop (de exemplu, statisticile privind infracţionalitatea). Se mai pot folosi şi experimente.

5. Experienţele din prima linie. Funcţionarii care intră în contact direct cu consumatorii acumulează experienţe care pot fi utilizate sistematic. Sursa de informaţii poate fi părtinitoare: acolo unde este posibilă opţiunea pentru un serviciu, funcţionarii din prima linie vor întâlni utilizatori care înclină spre o atitudine pozitivă, odată ce au optat pentru serviciul respectiv, funcţionarii din prima linie pot oferi dări de seamă selective: este mai probabil să fie raportate aspectele pozitive decât cele negative, sau cele negative care îi interesează mai mult pe funcţionari decât pe consumatori. De asemenea, în majoritatea organizaţiilor există coduri care prevăd protejarea colegilor faţă de superior şi de ceilalţi. De aceea, această sursă de informaţii ar trebui folosită în combinaţie cu sondajele de piaţă obişnuite, cu datele obţinute din reclamaţii şi cu observarea sistemică. Această metodă este, de asemenea, eficientă dacă este utilizată în organizaţii care oferă stimulente funcţionarilor care se preocupă de satisfacerea nevoilor utilizatorilor/consumatorilor.

6. Procedurile privind reclamaţiile consumatorilor. Reclamaţiile consumatorilor constituie declaraţii de opinie privind serviciile, şi reprezintă o valoroasă sursă de informaţie. Reclamaţiile pot reflecta nemulţumiri legate de preţ, disponibilitate, calitate, serviciu şi aproape toate celelalte dimensiuni relevante pentru consumatori. Oricum, aceste informaţii sunt desigur foarte părtinitoare, tinzând să se refere numai la probleme şi să exagereze nemulţumirea. Mai mult decât atât, doar un segment minoritar al celor care sunt de fapt nemulţumiţi aduce reclamaţii. De asemenea, un număr mare de reclamaţii poate reflecta doar un sistem accesibil reclamaţiilor. O altă problemă aici este cum poate fi crescută probabilitatea utilizării acestei surse de informaţii de către organizaţiile din sectorul public. O posibilitate poate fi instituirea unor reguli care să asigure considerarea reclamaţiilor consumatorilor de către factorii de decizie. O altă posibilitate ar fi instituirea unor reguli care să ceară organizaţiilor publice să publice statisticile privind reclamaţiile şi tratarea lor (de exemplu, în rapoartele anuale). Un al treilea mijloc ar fi înfiinţarea pentru reclamaţii a unor canale de comunicare cu autorităţile din afara organizaţiei, care să fie bine cunoscute şi accesibile.

7. Comitetele de consiliere ale clienţilor. Comitetele de consiliere oferă informaţii nefiltrate, foarte utile pentru detectarea diferenţelor dintre aşteptările şi experienţele clienţilor. În comitete sunt reprezentaţi numai clienţi reali, nu şi cei potenţiali. Este important să se acorde atenţie reprezentării varietăţii diferitelor interese în aceste comitete. Funcţia acestor comitete este mai degrabă de a sfătui decât de a decide, diversitatea este în general mai importantă decât reprezentativitatea. Activitatea acestor comitete evocă aşteptările de schimbare, aspect care influenţează înfruntarea lor numai atunci când organizaţia este pregătită pentru schimbare pe baza sfaturilor pe care le primeşte.

8. Reprezentarea clienţilor în consiliile directoare. Reprezentanţii clienţilor în consiliile directoare pot avea diferite funcţii: ei reprezintă o cale de influenţă permanentă a clienţilor; ei oferă o cale de informare de la consiliile directoare către consumatori, dacă raportează celor pe care îi reprezintă (ceea ce de obicei nu se întâmplă). Oricum, în acest caz se regăsesc multe din problemele întâlnite în cazul grupurilor de consiliere ale clienţilor. Pe cine reprezintă reprezentanţii clienţilor? Ei reprezintă în general clienţii actuali, mai degrabă decât pe cei potenţiali, şi pe cei activi mai degrabă decât pe cei pasivi sau vulnerabili. De asemenea ei pot să reprezinte o minoritate sau fracţiune puternică. Aceste probleme pot fi mai importante, în cazul reprezentării clienţilor în consilii decât în comitetele clienţilor, întrucât ele pot fi accentuate prin influenţa lor în luarea deciziilor şi prin accesul la informaţii privilegiate. În cazul în care informaţiile sunt transmise de reprezentanţi clienţilor, aceste lucru poate crea aşteptări mai

82

realiste, precum şi o mai înţelegere a constrângerilor privind anumite acţiuni. Acelaşi lucru însă poate crea nemulţumirile şi frustrare dacă transmiterea informaţiilor este folosite pentru mobilizarea unor interese.

9. „Focus group-uri“. „Focus grupurile“ sunt folosite în marketing de mult timp, pentru a obţine reacţii directe din partea consumatorilor privind bunurile şi serviciile obţinute, şi pentru a oferi consumatorilor oportunitatea de a se exprima. Această metodă este utilă în special pentru identificarea necesităţilor şi evaluarea acceptabilităţii şi disponibilităţii unui anumit serviciu, sau pentru testarea rezultatelor prin analizarea indicatorilor sociali sau a utilizării unui serviciu. Participanţii la aceste grupuri îşi pot exprima sentimentele şi punctele de vedere, metoda oferind un cadru dinamic care face posibilă înţelegerea perspectivelor consumatorilor. Oricum, participanţii la aceste grupuri intră în contact şi se pot influenţa reciproc. Acest lucru poate cauza reacţii „afectate“.

10. Grupuri nominale. Grupurile pentru schimb de idei pot fi utilizate pentru a genera idei, cât şi pentru evaluare. Aceste grupuri ar trebui să cuprindă funcţionari, informatori cheie, utilizatori şi membri ai populaţiei în general. Participanţilor li se dau nişte întrebări la care trebuie să răspundă în scris. Nu au loc discuţii între participanţi. Ideile sunt înregistrate şi afişate. Ele sunt explicate, dar nu criticate. Participanţilor li se cere să alcătuiască un clasament al acestor idei. Rezultatele sunt înregistrate, iar apoi sunt discutate ideile. Participanţii clasifică încă o dată ideile şi se obţine un nou rezultate. Problema care apare în acest caz este că valabilitatea rezultatelor de obicei trebuie să fie testată prin alte metode.

11. Audierea publicului. Audierea publicului poate fi utilă atunci când este important să se ajungă la un consens, privind diferitele interese legate de un anumit serviciu public şi când acest consens presupune interacţiunea dintre părţile interesate. Audierile publice pot să crească legitimitatea analizelor şi propunerilor. Dacă nu se ajunge la un consens, sau la o părere majoritară clară audierile publicului pot duce la intensificarea conflictelor între diferite interese.

Metodele disponibile pentru organizaţia publică interesată de preferinţele, experienţele clienţilor privind serviciile oferite, implică atât culegerea şi transmiterea informaţiilor, cât şi forme de participare a lor. Culegerea informaţiilor şi folosirea lor, sunt două activităţi diferite. Evidenţierea şi a următoarelor metode prezentate în continuare: interviul faţă în faţă, interviul prin telefon şi chestionarele prin poştă., ne obligă să le utilizăm în cunoştinţă de cauză şi cu precauţie.

83

Compararea celor trei metode de cercetare Faţă în

faţă Telefon Chestionar

Chestionar – Utilizarea întrebărilor

deschise – Abilitatea de a controla – Folosirea mijloacelor

vizuale – Întrebări delicate

Grad

mare Grad

mare Grad

mare Grad

mediu

Grad mediu Grad mediu Grad scăzut Grad scăzut

Gradscăzut Gradscăzut Grad mare Grad mare

Resurse – cost

Grad

mare

Grad mediu

Gradscăzut

Eşantionare – Populaţie larg dispersată – Procentul de răspunsuri

obţinut – Control experimental

Grad

scăzut Grad

mare Grad

mare

Grad mediu Grad mediu Grad mediu

Grad mare Gradscăzut Gradscăzut

Interviu – Posibilitatea de a controla

cine completează chestionarul – Influenţa exercitată de

persoana care ia interviul

Grad

mare Posibil

Grad mare Posibil

Grad

scăzut Grad

scăzut

Pentru a sistematiza tipurile de analize, le vom împărţi în trei grupe, aşa cum se obişnuieşte: analize de comportament, analize de motivaţie şi analize de reacţie. Analizele pot fi fie descriptive sau cauzele, fie statice sau dinamice. Se mai face de asemenea, distincţie între analizele ad-hoc (care se realizează pentru un scop anume sau pentru o anumită întreprindere) şi analizele continui (care repetă acelaşi tip de analiză pe o perioadă mai îndelungată de timp). Pentru a obţine o imagine a dezvoltării viitoare se pot face prognoze care indică dezvoltarea posibilă în viitor a uneia sau mai multor variabile.

Analizele de comportament cuprind informaţii despre consumatori, comportamentul acestora şi relaţiile între comportarea consumatorului, structura furnizorului şi poziţia concurenţilor şi mix-ul de marketing. Există 3 căi pentru a obţine aceste informaţii:

1. Analizele ad-hoc. 2. Date publicate referitoare la consumatori şi compararea acestora. 3. Apelarea la analizele continui desfăşurate de agenţii de publicitate. Foarte adesea se obţină informaţiile particulare necesare din date publicate, şi de aceea

întreprinderea este nevoită să-şi facă propria ei cercetare care costă foarte mult. Principalele surse de date publicate pot fi Comisia Naţională pentru Statistică şi direcţiile judeţene, care includ date cu privire la comportarea consumatorului, atitudini, interese etc. Când lucrăm cu eşantioane în locul întregii populaţii, apar erori de eşantionare. Pentru a măsura eroarea de eşantionare trebuie calculate erorile standard de estimare şi intervalele de încredere.

84

Surse de eroare pentru eşantionare şi cercetare

Erori statistice – Populaţia greşit aleasă – Eşantion prea mic – Metodă de eşantionare inadecvată

Erori sistematice – Erori de chestionar – Erori ale persoanei care realizează interviul – Erorile persoanei supuse interviului – Erori prin lipsa răspunsului

În majoritatea cazurilor, analizele continui sunt prea costisitoare pentru a fi întreprinse de o singură organizaţie pe cont propriu.

Agenţiile specializate pot combina aceste opinii primite de la mai mulţi clienţi în aceeaşi analiză, pot utiliza eşantioane mai mari în studii multisectoriale şi pot folosi paneluri de consumatori, obţinând în acest fel rezultate cu un grad de încadrare mai mare.

Analizele de motivaţie explică motivele comportării şi atitudinile consumatorilor. Când se lucrează cu elementele mix-ului de marketing, aceste informaţii sunt esenţiale, ca de ex.: când se determină calitatea unui serviciu sau „sloganul“de folosit într-o reclamă; s-a dovedit că este dificil să obţinem răspunsuri clare la întrebările necesare evidenţierii motivelor clienţilor. Pentru a depăşi această dificultate, psihologia clinică a dezvoltat o tehnică. În loc de a-l întreba pe client care sunt motivele sale, i se prezintă o situaţie anume, şi apoi este întrebat cum a reacţionat vecinul, colegul sau orice altă persoană.

Pe scurt, ipoteza este aceea că, atunci când se interpretează o situaţie cu care se confruntă o altă persoană, persoana întrebată interpretează situaţia respectivă în funcţie de propriile sale atitudini şi motivaţii.

Se mai pot utiliza teste de asociere, în care persoana este rugată să asocieze produse cu un şir de cerinţe sau să se grupeze cuvinte în perechi. Aceste tehnici sunt dezvoltate şi îmbunătăţite continui. Datorită naturii întrebărilor, analizele de motivaţie se realizează de regulă, sub forma unor discuţii de grup sau interviuri.

Aşa cum arată şi denumirea, analiza reacţiilor se ocupă de reacţia pieţei la marketingul organizaţiilor. Cercetarea poate fi realizată fie ca un pre-test, fie ca un post-test, în funcţie de momentul când a fost aplicată o acţiune de marketing (înainte de aplicarea acţiunii de marketing sau după).

Cele mai cunoscute analize de reacţii sunt testarea pieţei, pentru analiza produsului, metoda „cumpărare-răspunsuri“ şi analizele „trade-off“ pentru stabilirea preţului şi analiza structurii geografice, legat de promovare.

Analizele descrise anterior se ocupă de situaţia actuală şi se concentrează în primul rând asupra evaluării acţiunilor pe termen scurt şi dezvoltării într-un mediu relativ stabil.

În cazul când organizaţia îşi desfăşoară activitatea într-un mediu supus unor schimbări permanente şi când trebuie făcut o planificare pe termen lung, este necesar să se apeleze la prognoze sistematice.

Există două tipuri de prognoze principale: prognoze cantitative, care folosesc cifre şi măsurători concrete şi prognoze calitative, care au la bază descrieri generale şi ipoteze subiective.

85

Începând din anul 1970, construirea de scenarii se utilizează ca instrument principal în elaborarea de prognoze. „Un scenariu este o imagine iniţială a ceea ce ar putea deveni realitate viitoare“.

Promovarea în organizaţiile publice o constituie folosirea în prestaţia serviciilor a informaţiilor primite. Dacă se reuşeşte acest lucru este în folosul clientului. Modificarea relaţiei dintre sectorul public şi clienţi poate fi şi în folosul funcţionarilor din serviciul public.

„Administraţia ca serviciu – Publicul ca şi client“150 relevă un număr de tendinţe şi teme generale care au determina o orientare spre clienţi mai pronunţată:

un nivel extins al cunoştinţelor populaţiei în general, prin educaţie şi progresul în comunicaţii;

schimbările demografice; potenţialul evident de evoluţie rapidă a tehnologiei; introducerea şi transformarea noilor metode ale managementului din sectorul

privat; iniţiativele privind garantarea drepturilor individuale şi promovarea egalităţii

tuturor membrilor societăţii; necesitatea de a răspunde constrângerilor privind resursele şi bugetul.

Multe cazuri determină o mai mare flexibilitate managerială sau operaţională (autonomie) în scopul îmbunătăţirii performanţei (un aspect al acesteia fiind creşterea satisfacţiei clienţilor printr-o mai mare satisfacere a nevoilor acestora) în sectorul public.

Opţiunile pot crea: o presiune constructivă asupra prestărilor pentru performanţă; responsabilitatea faţă de clienţi şi permit cunoaşterea performanţelor acestora în privinţa serviciilor. Legitimitatea democratică a opţiunilor este puternică. Opţiunile pot creşte eficienţa, eficacitatea şi calitatea serviciilor, dar numai dacă sunt îndeplinite condiţiile preliminare.

Însă prezenţa opţiunilor în cele trei sectoare menţionate poate avea şi potenţiale efecte adverse: cum ar fi segregarea indezirabilă a clienţilor şi fragmentarea geografică a infrastructurii serviciilor. Există şi măsuri de prevenire a acestor efecte, unele dintre ele sunt costisitoare, dar altele sunt suplimente necostisitoare ale altor instrumente de conducere. Un alt efect advers poate fi creşterea costurilor. În unele cazuri aceasta poate însemna o investiţie controlată, dar în alte cazuri costurile prestării serviciilor pot creşte permanent.

Din perspectiva unui client, performanţa unei prestator de servicii poate fi măsurată în raport de eficienţa, eficacitate şi calitate – în funcţie de rolul clienţilor:

cetăţean: rezolvarea eficace a problemelor la cele mai scăzute costuri cu putinţă (eficacitatea costurilor) – accentul este pe impactul social;

contribuabil: eficienţa urmărilor şi rezultatelor – accentul este pe valoarea banilor cheltuiţi de guvern;

utilizator: cel mai adecvat serviciu calitate adecvată, cantitate adecvată, timp de prestare adecvat şi accesabilitate.

Trăsătura fundamentală a serviciilor publice este abilitatea acestora de a rezolva problemele din cadrul societăţii şi de a încuraja creşterea economică şi socială.

Îmbunătăţirile serviciului public sunt evaluate în funcţie de următoarele: 1. Standardele. Pentru fiecare serviciu public ar trebui stabilite standardele specifice,

care să fie monitorizate şi publicate şi care să indice calitatea la care clienţii ar trebui să se aştepte.

2. Informarea şi deschiderea. Informaţiile oferite trebuie să fie complete, corecte, accesibile, într-un limbaj simplu, privind serviciile, obiectivele propuse şi performanţele realizate. Acest lucru ar trebui să le permită cetăţenilor, atunci când este posibil, să compare performanţele diferiţilor furnizori. Serviciile publice ar

150OCDE. 1987

86

trebui de asemenea să opereze cu transparenţă. Publicul ar trebui să ştie cine se ocupă de un serviciu şi dacă standardele sunt sau nu respectate. Ecusoanele cu numele funcţionarilor reprezintă un simbol important al transparenţei.

3. Opţiunile şi consultarea clienţilor. Serviciile publice ar trebui să ofere opţiuni ori de câte ori acest lucru este posibil şi în orice caz să se asigure că răspund necesităţilor clienţilor printr-o consultare sistematică.

4. Amabilitatea şi utilitatea. Carta cetăţeanului se referă la servicii de înaltă calitate pentru toţi cetăţenii şi la accesul egal la acestea. Acest lucru nu înseamnă numai amabilitatea în prestarea serviciilor, ci şi asigurarea că se pot folosi de servicii toţi clienţii. Programul flexibil, o bună semnalizare, serviciile telefonice de calitate şi formularele şi broşurile accesibile sunt importante în aceeaşi măsură.

5. Efectuarea corectă a activităţilor. Receptivitatea este fundamentală în filosofia unei carte a cetăţeanului alături de:

• Amintiţi-vă direcţia urmărită până în prezent: Statutul privind calitatea se construieşte pe baza politicii anterioare;

• Continuaţi această politică şi introduceţi un nou angajament faţă de cetăţean; • Instituiţi plasarea cetăţeanului în centrul administraţiei publice şi în centrul

atenţiei activităţilor din toate instituţiile şi stabiliţi calitatea acestuia de judecător al calităţii;

• Recunoaşteţi diversificarea administraţiei şi necesitatea angajamentului fiecărui sector;

• Contaţi pe capacitatea de a reînnoi atât administraţia publică, cât şi serviciile publice.

• Dacă ceva nu a fost făcut corect, cetăţeanul are dreptul cel puţin la o explicaţie completă şi amabilă şi la scuze.

6. Valorificarea banilor. Îmbunătăţirea calităţii nu costă neapărat în bani. Uneori banii pot fi cheltuiţi eficient prin schimbarea priorităţilor sau finanţarea unor noi modalităţi de a răspunde nevoilor clienţilor.

87