legistica formala 2011

40
CAPITOLUL I NOŢIUNI GENERALE PRIVIND LEGISTICA FORMALĂ CA DISIPLINĂ JURIDICĂ 1 Legistica reprezintă ansamblul metodelor, a tehnicilor şi procedeelor de exprimare materială sau formală a ideilor care au nevoie de reflectare normativă în forme adecvate. Legistica forma2 (numită şi tehnica legislativă 3 ), alături de legistica reală (numită şi politica legislativă 4 ) formează o disciplină juridică complexă numită legistică. Legistica formală reprezintă o parte a tehnicii juridice (normative). Tehnica juridieste definită ca fiind un ansamblu de mijloace procedee, artificii prin care necesităţile pe care le îmbrăţişează viaţa socială capătă forma juridică (se exprimă în conţinutul normei de drept) şi se realizează apoi în procesul convieţuirii umane. Sau mai simplu, tehnica juridică reprezintă procesele tehnice de creare şi de aplicare a normelor juridice 5 . Tehnica juridică a apărut o dată cu dreptul şi, în special, o dată cu dreptul scris 6 . Legistică formală sau tehnica legislativă poate fi definită ca fiind ansamblul de procedee tehnice prin care legiuitorul crează legea. Legistica formală poate fi considerată şi ştiinţa care studiază elaborarea normelor legislative 7 . Deci, legistica formală poate fi considerată atât o ramură de drept distinctă, cât şi disciplină juridică de sine stătătoare. LEGISTICA FORMALĂ – RAMURĂ DE DREPT Legistica formală poate fi considerată o ramură de drept distinctă deoarece poate fi defini, din acest punct de vedere, ca fiind ansamblul de norme juridice care reglementează un grup omogen de relaţii sociale, pe baza unei metode distincte de reglementare şi a unor principii specifice. Pot fi avute în vedere următoarele argumente: Legistica formală presupune un set de norme, normele de tehnică legislativă, care nu aparţin nici unei ramuri de drept; Normele de tehnică legislativă au un obiect comun, omogen de reglementare procesul de elaborare a dreptului. 1 ((Ioan Vida, Manual de legistică formală, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, pp. 3-12)) 2 Denumire întâlnită mai ales în doctrina şi practica străină - Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 32. 3 Denumire întâlnită, şi consacrată chiar legislativ, în doctrina şi practica română - Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 32. 4 Politica legislativă este definită ca fiind ideile directoare care determină şi asigură finalităţile legislaţiei - Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 29. 5 Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p.17. 6 Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 9. 7 Cuvântul normă provine din latinescul nomos care înseamnă ordine Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 1.

Transcript of legistica formala 2011

Page 1: legistica formala 2011

CAPITOLUL I

NOŢIUNI GENERALE PRIVIND LEGISTICA FORMALĂ CA DISIPLINĂ JURIDICĂ1

Legistica reprezintă ansamblul metodelor, a tehnicilor şi procedeelor de

exprimare materială sau formală a ideilor care au nevoie de reflectare normativă în forme adecvate.

Legistica formală2 (numită şi tehnica legislativă3), alături de legistica reală (numită şi politica legislativă4) formează o disciplină juridică complexă numită legistică.

Legistica formală reprezintă o parte a tehnicii juridice (normative). Tehnica juridică este definită ca fiind un ansamblu de mijloace procedee,

artificii prin care necesităţile pe care le îmbrăţişează viaţa socială capătă forma juridică (se exprimă în conţinutul normei de drept) şi se realizează apoi în procesul convieţuirii umane.

Sau mai simplu, tehnica juridică reprezintă procesele tehnice de creare şi de aplicare a normelor juridice5.

Tehnica juridică a apărut o dată cu dreptul şi, în special, o dată cu dreptul scris6.

Legistică formală sau tehnica legislativă poate fi definită ca fiind ansamblul de procedee tehnice prin care legiuitorul crează legea.

Legistica formală poate fi considerată şi ştiinţa care studiază elaborarea normelor legislative7.

Deci, legistica formală poate fi considerată atât o ramură de drept distinctă, cât şi disciplină juridică de sine stătătoare.

LEGISTICA FORMALĂ – RAMURĂ DE DREPT Legistica formală poate fi considerată o ramură de drept distinctă deoarece

poate fi definită, din acest punct de vedere, ca fiind ansamblul de norme juridice care reglementează un grup omogen de relaţii sociale, pe baza unei metode distincte de reglementare şi a unor principii specifice.

Pot fi avute în vedere următoarele argumente: Legistica formală presupune un set de norme, normele de tehnică

legislativă, care nu aparţin nici unei ramuri de drept; Normele de tehnică legislativă au un obiect comun, omogen de

reglementare – procesul de elaborare a dreptului.

1 ((Ioan Vida, Manual de legistică formală, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, pp. 3-12))

2 Denumire întâlnită mai ales în doctrina şi practica străină - Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck,

Bucureşti, 2009, p. 32. 3 Denumire întâlnită, şi consacrată chiar legislativ, în doctrina şi practica română - Mihai Grigore, Tehnica

normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 32. 4 Politica legislativă este definită ca fiind ideile directoare care determină şi asigură finalităţile legislaţiei - Mihai

Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 29. 5 Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p.17.

6 Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 9.

7 Cuvântul normă provine din latinescul nomos care înseamnă ordine – Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura

C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 1.

Page 2: legistica formala 2011

- Normele de tehnică legislativă sunt superioare tuturor celorlate norme juridice deoarece reglementează chiar procesul de elaborare a dreptului şi sunt consacrate, mare parte din ele, prin Constituţie, legi şi Regualmentele Camerelor parlamentare;

- Legistica formală are o metodă proprie de reglementare. Este o metodă autoritar-descriptivă, deoarece normele juridice elaborate prin această metodă sunt norme autoritare (având caracter imperativ, obligatoriu, de la care nu se poate deroga, nerepstarea lor fiind sancţionată printr-un fine de primire a proiectului la Parlament) şi norme descriptive (deoarece descriu modul de elaborare a dreptului);

- Legistica formală dispune de un set de principii de drept specifice; - Legistica formală are propriile izvoare formale de drept.

Principiile legisticii formale 1. Principiul fundamentării ştiinţifice a activităţii de elaborare a normelor

juridice8 Este un principiu în baza căruia procesul de elaborare a normelor juridice

trebuie să se sprijine pe date, informaţii şi concluziile cercetării ştiinţifice. Acest principiu porneşte de la ideea că elaborarea actului normativ trebuie să

se facă de către legiuitor pe baza unor investigaţii şi studii prealabile economice, sociologice, psihologice, a unei documentări ştiinţifice şi a cercetărilor de specialitate în domeniul în care are loc reglementarea, pentru cunoaşterea aprofundată a realităţii şi identificarea scopurilor politicii legislative. Soluţiile preconizate trebuie să fie fundamentate şi argumentate ştiinţific, iar atunci când la rezolvarea problemelor se pot avea în vedere mai multe ipoteze, se vor prezenta mai multe variante posibile. Fundamentarea ştiinţifică a unui proiect de lege va cuprinde în mod obligatoriu următoarele:

- descrierea situaţiilor de fapt care urmează să fie transformate în situaţii de drept;

- analiza judecăţilor de valoare în ce priveşte determinarea situaţiilor de fapt ce trebuie să fie transformate, schimbate, completate şi care se găsesc în contact cu judecăţile de valoare;

- costul social al reformei legislative; - oportunitatea sa.

Cercetarea ştiinţifică trebuie să fundamenteze şi unele prognoze legislative, pe termen scurt, mediu şi lung şi să înlăture acţiunile legislative de conjunctură ori interpuse fără o cercetare suficientă a realităţii.

Poate fi utilizată şi cercetarea comparativă a legislaţiei din alte state9.

2. Principiul respectării unităţii de sistem a dreptului10 Conform acestui principiu, actul normativ care se elaborează trebuie să se

încadreze în sistemul legislativ deja existent, pentru a nu da naştere unui conflic între actele normative, nici pe orizontală (de exemplu, două acte normative cu aceeaşi forţă juridică – două legi ordinare - contrare care reglementează acelaşi aspect), nici pe verticală (noul act normativ trebuie să ţină seama de supremaţia Constituţiei şi a ierarhiei actelor normative).

8 Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, pp. 42-43.

9 Ioan Humă, Introducere în studiul dreptului, Editura Fundaţiei „Chemarea”. Iaşi, 1993, p. 12.

10 Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, pp. 43-44.

Page 3: legistica formala 2011

În concluzie, conform acestui principiu introducerea unui nou element în sistemul de drept se va face în aşa fel încât acesta să fie compatibil cu celelalte elemente ale sistemului.

Prin respectarea acestui principiu se elimină lacunele legislative, normele căzute în desuetudine, paralelismele, suprapunerile şi contradicţiile dintre diferitele reglementări11.

3. Principiul asigurării unui echilibru între dinamica şi statica dreptului12

Conform acestui principiu, actele normative adoptate trebuie să corespundă schimbărilor sociale (dinamica), dar, în acelaşi timp să aibă o mare stabilitate, necesară asigurării funcţionării fără incidente a sistemului de drept (statica). Astfel, se asigură conservarea acelor valori permanente ale dreptului care se doresc perene, dar se poate ţine cont şi de necesitatea de a schimba în funcţie de modificările intervenite în evoluţia socială şi de noile tendinţe.

Stabilitatea conservă normele juridice care ocrotesc şi garantează valorile supreme ale societăţii, mobilitatea determină şi impulsionează acţiunile sociale.

În concluzie, acest principiu presupune regula că operarea de modificări legislative trebuie să se facă numai în măsura în care relaţiile sociale reglementate evoluează pentru a permite adaptarea reglementărilor juridice la nevoile realităţii sociale.

4. Principiul accesibilităţii şi al economiei de mijloace în elaborarea actelor

normative13 Conform acestui principiu, actele normative trebuie să transmită un mesaj clar,

pe înţelesul destinatarilor şi cu mijloace cât mai simple. Legea trebuie să se caracterizeze prin accesibilitate, ceea ce presupune asigurarea posibilităţii de a fi înţeleasă de toată lumea.

Accesibilitatea normei juridice se asigură pe baza următoarelor aspecte: - alegerea formei exterioare a normei juridice care va indica forţa juridică şi

poziţia acesteia în sistemul ierarhic la nornelor. Presupune încadrarea într-una din categoriile actului juridic (relevantă fiind şi denumirea – lege, ordonanţă, ordin etc.), dar şi determinarea tipului de dispoziţii cuprinse în actul normativ (dispoziţii imperative, supletive, permisive, alternative, derogatorii, facultative, tranzitorii, temporare, de recomandare etc.)

- alegerea modalităţii de reglementare a normei juridice – este lăsată la latitudinea legiuitorului de a stabili ce tip de reglementare/dispoziţii va cuprinde actul normativ;

- alegerea procedeelor de conceptualizare şi a limbajului normelor juridice - în elaborarea normelor juridice se apelează foarte des la folosirea unor concepte, categorii, noţiuni, definiţii, ficţiuni, prezumţii, precum şi la folosirea unui limbaj adecvat (limbaj de specialitate). În concluzie, tehnica legislativă trebuie să conducă la norme juridice suple şi

clare, apte de a fi înţelese şi respectate de bunăvoie. 5. Principiul panificării legislative14

11

Ioan Humă, Introducere în studiul dreptului, Editura Fundaţiei „Chemarea”. Iaşi, 1993, p. 12 12

Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, pp. 44. 13

Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, pp. 44-49. 14

Ioan Humă, Introducere în studiul dreptului, Editura Fundaţiei „Chemarea”. Iaşi, 1993, p. 11.

Page 4: legistica formala 2011

Conform acestui principiu, activitatea normativă trebui realizată după programe de legiferare. Izvoarele Legisticii formale

1. Constituţia României15 2. Legi organice – Legea nr. 73/1993 privind înfiinţarea, organizarea şi

funcţionarea Consliului Legislativ al României 3. Legi ordinare – Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică normativă,

Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni 4. Ordonanţe de Guvern 5. Regulamentele parlamentare – Regulamentul de organizarea şi funcţionare a

Camerei Deputaţilor, Regulamentul de organizarea şi funcţionare a Senatului, Regulamentul şedinţelor comune

6. Cutume parlamentare – reguli generale de conduită nescrise născute pe baza unor practice sociale îndelungate şi pe care nimeni nu la mai contestă.

7. Hotărâri de Guvern 8. Hotărâri ale Birourilor permanente ale Camerelor Parlamentului 9. Decizii ale Curţii Constituţionale

LEGISTICA FORMALĂ - DISCIPLINĂ ŞTIINŢIFICĂ A legifera este, în acelaşi timp, o ştiinţă, o artă şi o tehnică16. Legistica formală, ca ştiinţă, are la bază o serie de studii apărute încă în epoca

Revoluţiilor franceze, între care un loc special îl deţine cartea „Despre spriritul legilor” a lui Charles-Louis de Secondat de Montesquieu. Autorul menţionat a inclus în această carte o serie de „sfaturi” sau îndrumări date legislatorului (numite astăzi „prescripţii”). Acestea sunt:

1. Legiuitorul trebuie să dea dovadă de spirit de moderaţie, binele politic, ca şi binele obişnuit se află întotdeauna între două limite.

2. Cei care dispunde cunoştinţe destul de vaste pentru a crea legi pentru poporul lor sau pentru altul, trebuie să acorde atenţie şi modului de a le alcătui.

3. Stilul legilor trebie să fie concis. 4. Stilul legilor trebuie să simplu, clar. 5. Textul legii trebuie să ofere o singură interpretare – termenii legii trebuie să

trezească la toţi oamenii aceleaşi idei. 6. Atunci când o lege trebuie să stabilească o sancţiune, este de dorit să evite,

pe cât este de putinţă, de a o exprima de în bani, deoarece valoarea monedei se schimbă în timp.

7. Atunci când într-o lege ideiile au fost precizate, nu trebuie să se folosească după acee expresii vagi.

8. Legile nu trebuie să fie subtile, ele sunt făcute pentru oameni cu înţelegere medie. Trebuie să fie expresia judecăţii simple a unui tată de familie.

15

Modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003; republicată, cu reactualizarea denumirilor şi dându-se textelor o nouă numerotare, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003 a fost aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003 şi a intrat în vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, a Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituţiei României. Constituţia României, în forma iniţială, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 şi a intrat in vigoare în urma aprobării ei prin referendumul naţional din 8 decembrie 1991. 16

Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, pp. 26.

Page 5: legistica formala 2011

9. Este recomandat să fie evitate excepţiile, limitările, derogările atunci când nu sunt necesare.

10. O lege nu trebuie motivată fără motiv întemeiat. 11. Legile inutile le slăbesc pe cele necesare, iar legile care pot fi eludate

şubrezesc legislaţia. 12. Legile trebuie astfel concepute încât să nu vină în contradicţie cu natura

lucrurilor. 13. Este recomandat a se evita sancţionarea unei fapte care nu este rea doar sub

pretextul unei perfecţiuni imaginare. 14. Legile trebuie să aibă o anumită puritate, deoarece dacă scopul legii este să

pedepsească răutatea oamenilor, ea trebuie să fie lipsită de răutate.

Apariţia legisticii formale trebuie legată de apariţia modernismului juridic. Cercetările şi analizele specialiştilor concretizate în materiale, cărţi, studii şi

articole au contribuit la conturarea unei ştiinţe a legisticii formale: 1. Mircea Djuvara, Teoria generală a dreptului, Editura All, Bucureşti, 1995 2. Vladimir Hanga, „Dreptul şi tehnica juridică”, Editura Lumina Lex, Bucureşti,

2000. 3. Mihai Grigore, „Tehnica normativă”, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2009. 4. Ilarie Mrejeru, „Tehnica legisltivă”, Editura Academiei, Bucureşti, 1979. 5. Anita Naschitz, Teorie şi tehnică în procesul de creare a dreptului, Editura

Academiei, Bucureşti, 1969. 6. Traian Poenaru, „Legistică formală”, Editura Era, Bucureşti, 1999. 7. Sorin Popescu, Victoria Ţăndăreanu, „Probleme actuale ale tehnicii

legislative”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003. 8. Ioan Vida, „Manual de legistică formală (Introducere în tehnica şi procedura

legislatică)”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004. 9. Ioan Vida, „Procedura legislativă”, Bucureşti, 1999. 10. V.D. Zlătescu, „Introducere în Legistica formală”, Editura Risoprint, Bucureşti,

1995. Alături de celelate ştiinţe juridice, legistică formală îşi propune să studieze

ansamblul regulilor după care se desfăşoară procesul de creare a dreptului, în special a legilor şi ordonanţelor guvernamentale, precum şi procedurile de adoptare, respectiv de aprobare a acestora17.

Necesitatea unei asemenea ştiinţe este confirmată de rolul pe care legistica formală îl are: acela de a pune în evidenţă drumul care trebuie parcurs de la o idee legislativă la un proiect de lege şi, de la o lege care se aplică la un număr nedeterminat de persoane18.

Procesul de elaborare a dreptului comportă două dimensiuni esenţiale: - una substanţială, legată de cunoaşterea domeniului în care urmează să

intervină noua reglementare juridică;

- una formală, legată de legistica formală, respectiv de cunoaşterea regulilor referitoare la structura proiectului de act normativ, la forma acestuia, stilul şi limbajul actului normativ, sistematizarea conţinutului său şi corelarea acestuia cu celelalte acte normative în vigoare19.

17

Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 10. 18

Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 10. 19

Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 11.

Page 6: legistica formala 2011

Mai mult decât atât, legistica formală este ştiinţa care poate evidenţia rolul politicului în procesul de elaborare a legilor, devenind astfel un instrument de politică legislativă.

Legistică formală, ca ştiinţă, poate propune soluţii pentru simplificarea, armonizarea şi sistematizarea legislaţiei, pentru elaborarea de norme juridice care să se impună cu uşurinţă – eventual de bunăvoie – în societate20.

Legistică formală, ca ştiinţă, poate aduce în planul cunoaşterii umane noi concepte, noi informaţii şi noi principii care să fundamenteze o nouă viziune – adaptată noilor tendinţe socio-politico-economice - cu privire la esenţa şi rolul normelor juridice21.

20

Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 12. 21

Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 12.

Page 7: legistica formala 2011

CAPITOLUL II

FUNCŢIA LEGISLATIVĂ A PARLAMENTULUI Funcţia legislativă reprezintă principala funcţie a oricărui Parlament.

Funcţia legislativă se concretizează în activitatea parlamentară de examinare şi deliberare asupra proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, precum şi de votare a legii.

Se poate spune despre funcţia legislativă că, înainte de a fi o funcţie normativă, este una politică şi că înainte de a fi o funcţie normativă este o funcţie axiologică pentru că se stabilesc valorile politice şi juridice pe baza cărora se elaborează normele juridice primare şi se direcţionează întregul sistem statal.

Funcţia legislativă presupune următoarele activităţi: 1. Examinarea proiectelor de lege elaborate de iniţiator (Guvern, parlamentari,

cetăţeni); 2. Examinarea amendamentelor; 3. Votarea amendamentelor şi a proiectelor legislative; 4. Reexaminarea legii ca urmare a solicitării Preşedintelui României; 5. Rexeaminarea legii în virtutea deciziei Curţii Constituţionale prin care se

declară neconstituţionalitatea acesteia; 6. Stabilirea limitelor abilitării Guvernului de a emite ordonanţe; 7. Exercitarea controlului asupra legislaţiei delegate, respectiv asupra unor

reglementări juridice emise în temeiul unei legi de abilitare ori a delegării legislative constituţionale;

8. Cenzurarea decretelor prezidenţiale prin care se instituie norme juridice (instituirea stării de asediu, a stării de urgenţă, declararea mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate, luarea mpsurilor pentru respingerea unei agresiuni armate împotriva României).

Exercitarea funcţiei legislative, inclusiv aspectele tehnice ale ei, însumează o

puternică încărcătură politică deoarece cu ocazia derulării procedurii legislative în Camerele parlamentare sau în comisiile parlamentare se manifestă aspiraţiile sau viziunile politice ale partidelor politice reprezentate în Parlament. Într-o asemenea situaţie este mai mult decât necesară constituirea în Parlament a unei majorităţi parlamentare apte să susţină proiectele legislative ale Guvernului şi în ultimă instanţă chiar Guvernul şi întregul proiect de guvernare. Constituirea unei majorităţi parlamentare este completată de existenţa unei minorităţi parlamentare, cea de-a două componentă politică care, prin definiţie, va acţiona în cadrul Parlamentului în raport cu interesele proprii legate de cucerirea puterii politice.

Exercitarea funcţiei legislative se poate realiza numai în strânsă legătură cu activitatea altor autorităţi publice, având în vedere faptul că Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem şi de unică autoritate legiuitoare, are capacitatea de a reglementa primar orice tip de relaţie socială, pe baza principiilor stabilite de constituţie şi de regulamentele parlamentare.

Dar, calitatea de unică autoritate legislativă a Parlamentului nu poate fi afectată nici măcar în situaţia în care şi alte autorităţi publice participă la exercitarea funcţiei legislative (de exemplu, Guvernul care iniţiază proiecte legislative;

Page 8: legistica formala 2011

Preşedintele României care poate solicita reexaminarea legii, iar Parlamentul poate lua în considerare obiecţiile acestuia; Curtea Constituţională care declară o lege neconstituţională, caz în care Parlamentul este obligat să ţină cont de decizia Curţii; Guvernulul care reglementează primar în cazul delegării legislative).

Parlamentul îşi păstrează calitatea de titular exclusiv al funcţiei legislative, chiar dacă la exercitarea acesteia pot participa şi alte autorităţi statale. Ca o consecinţă, Parlamentul poate reglementa primar, prin lege, orice materie, orice domeniu de relaţii sociale, cu respectarea Constituţiei şi a regulamentelor parlamentare. Parlamentul României deţine astfel un monopol legislativ.

În anul 2003, în cadrul procedurii de revizuire a Constituţiei României, un aspect deosebit de important l-a reprezentat reformarea competenţei celor două Camere ale Parlamentului. Prin modificările introduse de Legea de revizuire din 2003 a Constituţiei României22, este reglementată o specializare funcţională pentru cele două Camere, concretizată în existenţa unei Camere decizionale şi a unei Camere de reflecţie.

Astfel, în urma revizuirii constituţionale a fost operată o anumită diferenţiere între cele două Camere ale Parlamentului. Astfel, una dintre Camere a devenit cameră de reflecţie, fiind prima sesizată căreia i se trimit anumite proiecte legislative, respectiv cele prevăzute expres prin Constituţie. Pentru aceste proiecte legislative, cea de-a doua Cameră a devenit camera decizională, deoarece, prin vot, va decide definitiv, proiectul fiind astfel considerată adoptată şi devenind lege.

Astfel, potrivit art. 75 alin. 1 din Constituţia României, republicată, se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, care are astfel rol de cameră de reflecţie, proiectele de lege pentru următoarele domenii23:

1. proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri;

2. proiectele legilor organice prevăzute în Constituţia României, republicată, la:art. 31 alin. 5 - organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de radio şi televiziune şi controlul parlamentar al acestora; art. 40 alin. 3 - dreptul de asociere, respectiv incompatibilitatea cu calitatea de membru al partidelor politice a unor categorii socio-profesionale; art. 55 alin. 2 - condiţiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare; art. 58 alin. 3 - organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului; art. 73 alin. 3 - categorii de legi; lit. e - organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; lit. k - contenciosul administrativ; lit. l - organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; lit. n - organizarea generală a învăţământului; lit. o - organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; art. 79 alin. 2 - înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ; art. 102 alin. 3 - Guvernul - rolul şi structura; art. 105 alin. 2 - incompatibilităţile cu funcţia de membru al Guvernului; art. 117 alin. 3 - înfiinţarea de autorităţi administrative autonome; art. 118 alin. 2 şi 3 - structura sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, statutul cadrelor militare

22

Legea nr. 429 aprobată de cele două Camere ale Parlamentului în 18 septembrie 2003, publicată în M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003, supusă referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003, şi publicată în M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003, după publicarea în M.Of. a Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 privind confirmarea rezultatelor referendumului naţional.

23 Conform art. 92 alin. 8 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 88 alin. 8 din Regulamentul

Senatului.

Page 9: legistica formala 2011

şi reglementări similare referitoare la celelalte componente ale forţelor armate; art. 120 alin. 2 - raporturile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale cu serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale, unde respectivele minorităţi au o pondere semnificativă, în ceea ce priveşte utilizarea limbii materne; art. 126 alin. 4 şi 5 - compunerea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, regulile de funcţionare ale acesteia şi înfiinţarea de instanţe judecătoreşti specializate în anumite materii; art. 142 - Curtea Constituţională. Pentru proiectele de legi şi propuneri legislative pentru care Camera

Deputaţilor are rol de Cameră de reflecţie, Senatul va avea rol de Cameră decizională (potrivit art. 75 alin. 3 din Constituţia României republicată24).

Conform art. 75 alin. 1 din Constituţia României republicată, toate celelalte

proiecte de legi şi propuneri legislative se supun spre dezbatere Senatului, ca primă Cameră sesizată. Astfel, Senatul are rol de Cameră de reflecţie, iar Camera Deputaţilor rol de Cameră decizională pentru următoarele proiecte sau propuneri legislative25:

1. toate proiectele de legi şi propunerile legislative de nivelul legilor ordinare, altele decât cele pentru ratificarea tratatelor internaţionale sau a altor acorduri internaţionale, precum şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestora;

2. proiectele legilor organice prevăzute în Constituţia României, republicată, la: art. 3 alin. 2 - frontierele ţării; art. 5 alin. 1 - dobândirea şi pierderea cetăţeniei române; art. 12 alin. 4 - simboluri naţionale; art. 16 alin. 4 - dreptul cetăţenilor Uniunii Europene de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile publice locale; art. 44 alin. 2 - dreptul de proprietate privată; art. 52 alin. 2 - dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică; art. 73 alin. 3 - categorii de legi: lit. a - sistemul electoral, organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente; lit. b - organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice; lit. d - organizarea şi desfăşurarea referendumului; lit. f - regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război; lit. g - regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă; lit. h - infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; lit. i - acordarea amnistiei sau a graţierii colective; lit. j - statutul funcţionarilor publici; lit. m - regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; lit. p - regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială; lit. r - statutul minorităţilor naţionale din România; lit. s) - regimul general al cultelor; art. 83 alin. 3 - prelungirea mandatului Preşedintelui; art. 123 alin. 3 - atribuţiile prefectului; art. 125 alin. 2 - statutul judecătorilor în raport cu Consiliul Superior al Magistraturii; art. 128 alin. 2 - folosirea limbii materne şi a interpretului în faţa instanţelor judecătoreşti de către cetăţenii români aparţinând minorităţilor naţionale; art. 136 alin. 3, 4 şi 5 - obiectul exclusiv al proprietăţii publice, darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică, inviolabilitatea proprietăţii private; art. 141 - Consiliul Economic şi Social.

24

Art. 75 alin. 3: „După adoptare sau respingere de prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere, care va decide definitiv”.

25 Conform art. 92 alin. 9 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 88 alin. 7 din Regulamentul

Senatului.

Page 10: legistica formala 2011

Proiectele de legi şi propunerile legislative se depun la Camera competentă să fie sesizată prima însoţite de expunerile de motive şi vor fi înregistrate la biroul permanent al Camerei, în ordinea prezentării lor de către iniţiator.

Exercitarea de către Parlamentul României a atribuţiilor ce îi sunt conferite

prin Constituţie se materializează în emiterea de legi, hotărâri şi moţiuni. LEGEA Sunt numeroase definiţiile doctrinare ale legii şi pot fi avute în vedere mai

multe criterii. Pe de o parte, termenul lege poate fi folosit atât într-un sens larg (generic26),

cât şi într-un sens restrâns. În sens larg, prin lege se înţelege „orice normă juridică generală cu caracter obligatoriu şi permanent, prescrisă de o autoritate publică de stat, eventual sub sancţiunea forţei juridice”27.

În sens restrâns, legea poate fi definită ca fiind „actul normativ emis de Parlament, în conformitate cu normele de procedură stabilite de Constituţie şi de regulamentele parlamentare”.

Conform opiniei unor autori, sensul larg al termenului lege presupune un risc, al uniformizării normative, ceea ce contravine construcţiei sistemice ierarhice a dreptului. Deci, în opinia acestor autori, legea nu trebuie confundata cu norma juridică28.

Pe de o altă parte, legea poate fi definită având în vedere un sens formal şi

unul material. În sens formal (adică având în vedere forma), legea este definită ca fiind actul

normativ emis de către Parlament, respectiv se are în vedere sensul restrâns. Dar, Parlamentul, orice Parlament, poate adopta şi emite şi alte acte

normative, sub diferite denumiri. Astfel, sensul formal s-a dovedit a fi insuficient, iar legea a fost definită având în vedere un sens material, respectiv al conţinutului actului.

În sens material, legea este actul normativ emis de Parlament care prescrie norme juridice generale şi impersonale.

În opinia unor autori, nici acest sens nu permite o diferenţiere clară a legii de alte acte normative,fiind aduse două argumente:

1. Există legi care, sub aspectul conţinutului, pot fi considerate acte cu caracter individual (de exemplu, legile din perioada interbelică prin care se acorda naturalizare străinilor; legi prin care s-au acordat diferite titluri de onoare, legi prin care se stabileşte denumirea unei localităţi/unităţi administrativ-teritoriale; lege de conferire a titlului de oraş-martir);

2. Şi alte autorităţi publice pot emite acte normative conţinând reguli generale, obligatorii şi împersonale.

Legea este actul juridic emis de Parlament cu respectarea normelor

procedurale, care reglementează, în mod primar, orice relaţii sociale care prezintă interes pentru legiuitor.

Domeniul legii nu este limitat de o altă competenţă legislativă.

26

Sorin Popescu, Cătălin Ciora, Victoria Ţăndăreanu, Aspecte practice de tehnică şi evidenţă legislativă, Editura

Monitorul oficial, Bucureşti, 2008, p. 101. 27

Mircea Djuvara, Teoria generală a dreptului, Editura All, Bucureşti, 1995, p. 268. 28

Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, pp. 33-34.

Page 11: legistica formala 2011

Legea a mai fost definită şi ca fiind o regulă de conduită socială generală, obligatorie adoptată de Parlament şi susceptibilă de a fi sancţionată prin forţa de constrângere a statului29 şi având cea mai mare forţă juridică30. Legea este actul normativ cu cea mai mare forţă juridică, toate celelalte acte normative trebuind să i se conformeze.

În final, prin lege31 se înţelege numai actul normativ emis de către Parlamentul României, în calitate de unică autoritate legiuitoare a ţării şi organ reprezentativ suprem al poporului român (art. 61 alin. 1 din Constituţia României revizuită). Este recomandat ca termenul lege să fie folosit în sens restrâns, respectiv doar de act legislativ adoptat de Parlament, aşa cum a statuat, de altfel, şi Curtea Constituţională32.

Categorii de legi

Art. 73 din Constituţia României prevede că Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

În stabilirea categoriei legii se are în vedere conţinutul său şi procedură de adoptare33, precum şi procedură de modificare/abrogare şi forţa lor juridică34.

1. Legile constituţionale sunt legile de revizuire a Constituţiei (conform art. 73 alin. 2 din Constituţia revizuită). Legile constituţionale se adoptă conform unei proceduri legislative speciale, de Camera Deputaţilor şi de Senat, cu votul a cel puţin 2/3 din numărul membrilor fiecărei Camere (majoritate calificată). Astfel, cele două Camere ale Parlamentului au rol de putere constituantă derivată35 (autoritatea competentă constituită pentru a adopta o nouă constituţie se numeşte puete constituantă originară36). Aceste legi sunt supuse unui dublu control de constituţionalitate şi sunt considerate adoptate definitiv numai după aprobarea lor prin referendum naţional, de către corpul electoral, organizat în termen de 30 de zile de le adoptarea proiectului sau propunerii de revizuire de către Parlament (art. 151 alin. 3 din Constituţia revizuită).

Legile constituţionale pot doar modifica anumite prevederi constituţionale, fără a putea abroga Constituţia. Abrogarea unei Constituţii se produce de regulă atunci când este elaborată şi adoptată o nouă constituţie. Abrogarea poate fi expresă (ori explicită - art. 153 din Constituţia României) sau tacită (ori implicită), rezultând din faptul că nu pot exista, într-un stat, în acelaşi timp, două legi fundamentale valide37.

29

A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice – tratat elementar, vol. II, Editura Lumina Lex, 2000, p. 103.

30 A se vedea Tudor Oniga, Delegarea legislativă, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 10.

31 Prin lege se înţelege „actul adoptat de către organul de stat având calitatea de reprezentanţă naţională,

prin care sunt stabilite reguli de conduită socială generale şi impersonale, obligatorii şi susceptibile dea fi sancţionate prin forţa de constrângere a statului” – a se vedea Tudor Drăganu, op.cit., vol. II, p. 99.

32 A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 5 din 17 ianuarie 1994, publicată în M.Of. nr. 63 din 10

martie 1994; Decizia Curţii Constituţionale nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în M.Of. nr. 177 din 23 februarie 2006.

33 Sorin Popescu, Cătălin Ciora, Victoria Ţăndăreanu, Aspecte practice de tehnică şi evidenţă legislativă,

Editura Monitorul oficial, Bucureşti, 2008, p. 101. 34

Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale în dreptul român şi în dreptul comparat, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pp. 220-221.

35 A se vedea Ioan Muraru şi Elena Simina Tănăsescu (coord.), Constituţia României . Comentariu pe

articole, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1452. 36

Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, pp. 36. 37

A se vedea Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006, vol. I, p. 58.

Page 12: legistica formala 2011

Conform art. 151 alin. 1 din Constituţia României, următoarele dispoziţii nu pot face obiectul unei revizuiri:

caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului (prevăzute de art. 1 alin. 1 Constituţia României revizuită),

forma republicană de guvernământ (prevăzută de art. 1 alin. 2 Constituţia României revizuită),

integritatea teritoriului (prevăzută de art. 3 alin. 1 Constituţia României revizuită),

independenţa justiţiei (prevăzută de art. 124 alin. 3 Constituţia României revizuită),

pluralismul politic (prevăzut art. art. 1 alin. 3, art. 8 alin. 1 Constituţia României revizuită),

limba oficială (prevăzută de art. 13 Constituţia României revizuită). Legile constituţionale sunt legile cu cea mai mare forţă juridică în cadrul

ierarhiei legilor stabilite de Constituţia României, atât legile organice, cât şi cele ordinare trebuind să fie conforme.

2. Legile organice sunt legile prin care se reglementează domenii de relaţii

sociale deosebit de importante şi, ca atare, prevăzute expres prin însuşi textul Constituţiei, fiind considerate de către puterea constituantă derivată, prelungiri ale dispoziţiilor constituţionale38. În ierarhia legilor, urmează imediat Constituţiei şi legilor constituţionale, dar sunt superioare legilor ordinare.

Legile organice se adoptă cu votul a cel puţin jumătate plus unu (50% plus 1) din membrii fiecărei Camere parlamentare (majoritate absolută)39.

Domeniile rezervate legii organice sunt: 1. prevăzute de art. 73 alin. 3 lit. a-s din Constituţia României revizuită: a) sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale

Permanente; b) organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice; c) statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte

drepturi ale acestora; d) organizarea şi desfăşurarea referendumului; e) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; f) regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de

război; g) regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă; h) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective; j) statutul funcţionarilor publici; k) contenciosul administrativ; l) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor

judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; n) organizarea generală a învăţământului;

38

A se vedea Ioan Muraru şi Elena Simina Tănăsescu (coord.), op.cit., p. 689. 39

Despre necesitatea şi importanţa practică a unei anumite majorităţi, a se vedea Cristian Ionescu, Unele reflecţii pe marginea art. 76 din Constituţia României republicată, în Revista „Curierul Judiciar”, nr. 7/2008, pp. 76-80.

Page 13: legistica formala 2011

o) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală;

p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială;

r) statutul minorităţilor naţionale din România; s) regimul general al cultelor.

2. domenii prevăzute în alte articole din Constituţie: - frontierele ţării (art. 3 alin. 2), - cetăţenia română (art. 5 alin. 1), - egalitatea în drepturi (art. 16 alin. 4), - interzicerea de a face parte din partide politice pentru judecătorii Curţii

Constituţionale, Avocatul Poporului, magistraţi, membrii activi ai armatei, poliţişti şi alte categorii de funcţionari publici (art. 40 alin. 3), - dobândirea dreptului de proprietate privată a străinilor şi apatrizilor (art. 44 alin. 2), - condiţiile şi limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică (art. 52 alin. 2), - condiţiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare şi încorporarea (art. 55 alin. 2 şi 3), - organizarea şi funcţionarea unor instituţii şi autorităţi publice, precum Avocatul Poporului (art. 58 alin. 3), Consiliul Legislativ (art. 79 alin. 2), autorităţi administrative autonome (art. 117 alin. 3), prefect (art. 123 alin. 3), Consiliul Superior al Magistraturii (art. 134 alin. 4), componenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi instanţele specializate (art. 126 alin. 4 şi 5), Consiliul Economic şi Social (art. 141), Curtea Constituţională (art. 142 alin. 5), - jurământul deputaţilor şi al senatorilor (art. 70 alin. 1), - alte incompatibilităţi cu mandatul de parlamentar (art. 71 alin. 3) sau cu funcţia de membru al Guvernului (art. 105 alin. 2), - prelungirea mandatului Preşedintelui Republicii (art. 83 alin. 3), - stabilirea altor membrii ai Guvernului (art. 102 alin. 3), - structura sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor militare (art. 118 alin. 2), - dreptul minorităţilor naţionale de utilizare a limbii materne (art. 120 alin. 2), - reglementarea dreptului de proprietate publică (art. 136), - reglementarea circulaţiei şi înlocuirea monedei naţionale cu cea a Uniunii Europene (art. 137 alin. 2).

Ca o consecinţă a faptului că uneori Constituţia prevede într-un mod foarte general domeniile de reglementare a legilor organice s-a manifestat o tendinţă a practicii parlamentare de a adopta o lege organică şi atunci când nu era necesar acest lucru. Astfel, deşi Constituţia prevede că statutul funcţionarilor publici şi a parlamentarilor se adoptă printr-o lege organică, Parlamentul României a adoptat printr-o asemenea lege şi Statutul altor categorii profesionale (de exemplu, Statutul soldaţilor şi gradaţilor voluntari, Statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor, Statutul asistentului social, Statutul profesional speicific al medicului de medicina muncii etc.)40.

40

Sorin Popescu, Cătălin Ciora, Victoria Ţăndăreanu, Aspecte practice de tehnică şi evidenţă legislativă, Editura Monitorul oficial, Bucureşti, 2008, p. 104

Page 14: legistica formala 2011

În domeniul legilor organice, nu se poate interveni prin ordonanţe simple ale Guvernului. O lege organică nu poate modifica, completa sau abroga o lege constituţională. În schimb, o lege organică poate modifica, completa sau abroga o lege ordinară. 3. Legile ordinare reglementează toate celelalte domenii de relaţii sociale pentru care nu se prevede expres intervenţia printr-o lege constituţională sau organică (de exemplu, reglementarea dreptului la azil (art. 18 alin. 2 din Constituţia revizuită), indemnizaţia şi celelalte drepturi ale Preşedintelui României (art. 101 din Constituţia revizuită), impozitele, taxele şi alte contribuţii la bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat (art. 139 alin. 1 din Constituţia revizuită)). Domeniul legilor ordinare este practic nedelimitat de Constituţiei, o asemenea lege putând reglementa orice tip de relaţie socială, indiferent de gradul de importanţă, de generalitatea domeniului41. Legile ordinare se adoptată cu votul a cel puţin jumătate pus unu din membrii prezenţi la şedinţă a fiecărei Camere parlamentare (majoritate simplă). O lege ordinară nu poate modifica, completa sau abroga o lege organică şi, cu atât mai puţin, o lege constituţională.

4. În literatura juridică a fost abordată şi problematica legilor de aderare a României la Uniunea Europeană şi Tratatul Atlanticului de Nord (NATO), fiind considerate o nouă categorie specială de legi. Acestea trebuie adoptate într-o şedinţă comună a Parlamentului României, cu o majoritate de două treimi din numărul total al parlamentarilor, respectiv o majoritate calificată (art. 148 alin. 1 din Constituţia revizuită). Şi deşi, aceasta este o procedură specială de adoptare specifică legilor constituţionale, nu se regăsesc şi celelalte criterii constituţionale ale procedurii de revizuire, astfel că formal, nu pot fi considerate legi constituţionale. Cu toate acestea, susţin autorii opiniei, o asemenea lege de aderare modifică tacit Constituţia, deoarece relativizează suveranitatea naţională reglementată de art. 2 din Constituţie (prin transferul anumitor competenţă către instituţiile Uniunii Europene) şi impune prioritatea de aplicare a prevederilor tratatelor constitutive în faţa prevederilor contrare din legilor interne42. Astfel, având în vedere obiectul acestor legi, precum şi numărul de voturi necesar adoptării lor, s-a susţinut că legile de aderare a României la Uniunea Europeană şi la Tratatul Atlanticului de Nord au forţă juridică inferioară Constituţiei şi legilor constituţionale, dar superioară legilor organice şi ordinare43.

Într-un alt punct de vedere, s-a susţinut că trebuie făcută a distincţie între legile de aderare a României la Uniunea Europeană şi cele de aderare a României la Tratatul Atlanticului de Nord, cel puţin din punct de vedere formal. Astfel, legile de aderare a României la Uniunea Europeană ar putea fin considerate legi constituţionale deoarece operează o modificare a competenţei organelor reprezentative, atâta timp cât unele atribuţii ale statului naţional sunt transferate instuţiilor comunitare sau urmează să fie exercitate în comun cu celelalte state membre şi prevederile tratatelor constitutive la Uniunea Europeană, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu fac parte din dreptul aplicabil în României şi, în condiţiile stabilite, au prioritate de aplicare faţă de

41 Sorin Popescu, Cătălin Ciora, Victoria Ţăndăreanu, Aspecte practice de tehnică şi evidenţă legislativă,

Editura Monitorul oficial, Bucureşti, 2008, p. 105. 42

A se vedea Ioan Muraru şi Elena Simina Tănăsescu (coord.), op.cit., p. 694. 43

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Tănăsescu, Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 331.

Page 15: legistica formala 2011

dipoziţiile contrare ale legii interne44. În schimb, legile de aderare la Trattul Atlanticului de Nord nu pun o asemenea problemă, astfel trebuie considerate legi ordinare, chiar dacă, din motive de oportunitate politică, sunt adoptate cu o majoritate calificată de 2/3 din numărul parlamentarilor45. Din punct de vedere material, deoarece această categorie de legi nu a fost prevăzută expres prin Constituţie ca reglementând o materie rezervată legilor constituţionale sau organice, nu pot fi considerate decât legi ordinare46. HOTĂRÂRI Hotărârile sunt acte juridice emise de Camera Deputaţilor sau de Senat prin care autoritatea legislativă îşi exercită alte atribuţii decât cea legislativă.

Hotărârile pot fi adoptate separat de fiecare Cameră47 sau în comun de ambele Camere48. Pot avea caracter normativ sau individual.

Tot prin hotărâri se adoptă şi regulamentele celor două Camere. Hotărârile se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor sau al senatorilor prezenţi

la şedinţă (majoritate simplă - art. 76 alin. 2 din Constituţia revizuită), cu excepţia hotărârilor prin care se adoptă regulamentele de organizare şi funcţionare ale celor două Camere, pentru care este necesară o majoritate absolută (art. 76 alin. 1 din Constituţia revizuită). Hotărârile Parlamentului se publică în Monitorul Oficial al României.

Hotărârile trebuie să fie conforme cu legea, având forţă juridică inferioară acesteia.

Plecând de la această idee, pe cale de consecinţă, s-ar putea susţine că o hotărâre parlamentară poate fi oricând modificată, completată sau abrogată printr-o lege organică sau ordinară. Cu toate acestea, în literatură de specialitate s-a exprimat opinia conform căreia, având în vedere numărul de voturi exprimate pentru a adopta o hotărâre parlamentară (majoritate simplă, respectiv, cu titlu de excepţie, o majoritate absolută pentru hotărârile prin care se adoptă regulamentele de organizare şi funcţionare ale celor două Camere) şi cel necesar pentru a adopta legi organice (majoritate absolută) sau ordinare (majoritate relativă), o lege ordinară nu poate modifica, completa sau abroga o hotărâre parlamentară, aşa cum o lege organică nu poate modifica, completa sau abroga un regulament parlamentar49.

Se adoptă conform unei proceduri mai simple, decât cea necesară adoptării unei legi, procedură din care lipseşte iniţiativa legislativă, dezbaterea în comisii parlamentare, promulgarea de către şeful statului.

O dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 177/2010 referitoare la modificarea şi completarea Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii

44 Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, pp. 41.

45 Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, pp. 42.

46 Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, pp. 42.

47 Hotărârea Senatului României nr. 1 din 2 februarie 2006 pentru alegerea vicepreşedinţilor, secretarilor şi

chestorilor Senatului; Hotărârea Senatului României nr. 42 din 13 decembrie 2006 pentru înfiinţarea Comisiei de anchetă având drept scop investigarea condiţiilor de legalitate privind privatizarea Societăţii Naţionale a Petrolului "Petrom" - S.A; Hotărârea Senatului României nr. 32 din 5 octombrie 2006 privind demisia unui senator; Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 1 din 1 februarie 2006 pentru alegerea vicepreşedinţilor, secretarilor şi chestorilor Camerei Deputaţilor; Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 38 din 19 decembrie 2006 privind modificarea Hotărârii Camerei Deputaţilor nr. 42/2004 pentru aprobarea componenţei nominale a comisiilor permanente ale Camerei Deputaţilor.

48 Hotărârea Parlamentului României nr. 49 din 19 decembrie 2006 privind numirea unor membri ai

Consiliului Naţional al Audiovizualului; Hotărârea Parlamentului României privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare pe anul 2007; Hotărârea Parlamentului României nr. 45 din 12 decembrie 2006 privind aprobarea numirii unui ministru; Hotărârea Parlamentului României nr. 25 din 20 septembrie 2006 privind demisia directorului Serviciului Român de Informaţii.

49 Ioan Vida, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 35.

Page 16: legistica formala 2011

Constituţionale, a Codului de procedură civilă şi a Codului de procedură penală, toate hotărârile parlamentare (nu numai cele privind adoptarea regulamentelor Camerelor) se supun controlului de constituţionalitate exercitat de către Curtea Constituţională (în aceleaşi condiţii ca şi regulamentele parlamentare).

MOŢIUNI Moţiunea este actul prin care o Cameră a Parlamentului sau Camerele reunite

în şedinţă comună îşi exprimă atitudinea cu privire la o anumită problemă50. Este o modalitate concretă de exercitare a controlului parlamentar.

Moţiunile pot fi: moţiuni simple sau moţiuni de cenzură. Moţiunile simple pot fi iniţiate de cel puţin 50 de deputaţi sau cel puţin o

pătrime din numărul senatorilor şi prin ele se exprimă poziţia acestora într-o anumită problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă care a făcut obiectul unei interpelări. Trebuie motivate şi se depun la preşedintele Camerei. Se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor sau senatorilor prezenţi la şedinţă.

Conform art. 157 alin. 2 din Regulamentul Senatului, moţiunile simple „sunt obligatorii pentru Guvern şi pentru membrii săi, precum şi pentru celelalte persoane vizate”. Curtea Constituţională a României s-a pronunţat în privinţa constituţionalităţii acestei prevederi din Regulamentul Senatului, lămurind şi înţelesul acesteia. Astfel, Curtea a statuat că „Guvernul şi organele administraţiei publice sunt obligate să ţină cont de conţinutul moţiunii şi să acţioneze în sensul poziţiei exprimate de Cameră, în vederea remedierii deficienţelor semnalate. Caracterul obligatoriu nu înseamnă, însă, că Guvernul sau vreun alt organ al administraţiei publice ar fi obligat să execute dispoziţii cuprinse în moţiune, cu privire la luarea unor măsuri cu caracter organizatoric, cum sunt numirea sau eliberarea din funcţie, care prin Constituţie sau prin alte legi sunt date în competenţa lor exclusivă”51 (de exemplu, printr-o moţiune simplă adoptată de una din Camerele Parlamentului, primul-ministru nu poate fi obligat să propună revocarea din funcţie a unui ministru).

Moţiunile de cenzură pot fi utilizate în anumite situaţii reglementate prin Constituţie.

1. Astfel, potrivit art. 113 din Constituţie, o moţiune de cenzură se poate adopta în şedinţa comună o Camerelor Parlamentului în vederea retragerii încrederii acordate Guvernului, urmărindu-se demiterea acestuia. Trebuie iniţiată de cel puţin 1/4 din numărul total al parlamentarilor şi se comunică Guvernului la data depunerii. Se adoptă cu votul majorităţii parlamentarilor (majoritate absolută). Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data prezentării în şedinţa comună a Parlamentului. Dacă moţiunea de cenzură astfel iniţiată este adoptată, Guvernul este demis ca urmare a pierderii încrederii Parlamentului. Dacă o asemenea moţiune de cenzură este respinsă, deputaţii şi senatorii care au iniţiat-o nu mai pot iniţia o altă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune parlamentară, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi asumă răspunderea, în condiţiile art. 114 din Constituţie.

Poate apărea o situaţie concretă deosebită, în care, întâi este depusă o moţiune de cenzură ca urmare a angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului şi aceasta este respinsă, iar ulterior, dar în aceeaşi sesiune parlamentară, se iniţiază o altă moţiune de cenzură la iniţiativa exclusivă a parlamentarilor. Se pune întrebarea dacă parlamentarii care au semnat prima

50

A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Editura All Beck, Bucureşti,

2005, p. 141. 51

A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 148 din 21 februarie 2007, publicată în M.Of. nr. 162 din 7 martie 2007.

Page 17: legistica formala 2011

moţiune de cenzură o pot semna şi pe a doua. Considerăm că răspunsul nu poate fi decât negativ, ţinând cont de o interpretare restrictivă a textului art. 113 alin. 4 din Constituţia revizuită (în baza căruia parlamentarii pot susţine după o moţiune de cenzură spontană, în timpul aceleiaşi sesiuni parlamentare, numai o moţiune de cenzură iniţiată în cadrul procedurii angajării răspunderii Guvernului).

2. O altă situaţie în care poate fi utilizată moţiunea de cenzură se referă la angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. În trei zile de la anunţarea angajării răspunderii de către primul-ministru se poate depune o moţiune de cenzură (numită şi moţiune de cenzură provocată52), iar dacă aceasta este adoptată cu votul majorităţii parlamentarilor, Guvernul este demis53.

De asemenea, în practica parlamentară mai sunt utilizate şi alte categorii de

acte emise de organe interne de lucru ale Camerelor: - decizii ale biroului permanent, - decizii ale preşedintelui Camerei54, - avizele şi rapoartele comisiilor parlamentare.

52

A se vedea Ioan Muraru şi Elena Simina Tănăsescu (coord.), op.cit., p. 1072. 53

În perioada interbelică era reglementată o procedură asemănătoare de tragere la răspundere politică a Guvernului de către Parlament, denumită vot de blam. Un vot de blam din partea Parlamentului avea ca şi

consecinţă, demisia Guvernului. Dar, în perioada interbelică, sigurul caz în care Parlamentul, prin utilizarea votului de blam, a determinat căderea unui Guvern, a fost cel din 17 ianuarie 1922, împotriva Guvernului condus de Take Ionescu – a se vedea Ioan Scurtu, Istoria României în anii 1918-1940 – evoluţia regimului politic de la democraţie la dictatură, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1996, p. 77.

54 Decizia nr. 1 din 25 ianuarie 2006 privind convocarea Camerei Deputaţilor în sesiune ordinară; Decizia nr.

3 din 29 iunie 2006 privind convocarea Camerei Deputaţilor în sesiune extraordinară; Decizia nr. 4 din 22 august 2006 privind convocarea Senatului în sesiune extraordinară.

Page 18: legistica formala 2011

CAPITOLUL III

PROCEDURA LEGISLATIVĂ

Procedura legislativă este definită ca fiind ansamblul actelor şi al formelor desfăşurate în cadrul activităţii de elaborare şi emitere a legilor.

Procedura legislativă cuprinde reguli de conturare a ideii de lege, de elaborare şi de adoptare, până la publicarea ei55.

Procedura legislativă poate îmbrăca două forme: procedura legislativă ordinară (obişnuită) procedura legislativă specială (extraordinară).

3.1. PROCEDURA LEGISLATIVĂ ORDINARĂ

Procedura legislativă este una specială care ţine numai în parte de Parlament,

considerându-se că această parcurge 2 faze principale: faza extraparlamentară faza parlamentară.

Faza extraparlamentară include activităţi desfăşurate practic în afara structurii

organizatorice a Parlamentului, de unde şi denumirea, şi este formată la rândul ei din:

componenta pre-parlamentară – include activităţi precum exercitarea iniţiativei legislative de către subiectele de drept, avizarea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative)

componenta post-parlamentară – include promulgarea legii, exercitarea controlului de constituţionalitate, cererea de reexaminare a legii, şi publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României).

Faza parlamentară presupune activităţi desfăşurate în cadrul structurii organizatorice a Parlamentului şi cuprinde:

sesizarea Parlamentului, prima lectură a proiectului, examinarea şi dezbaterea în cadrul comisiilor parlamentare, a doua lectură în plenul Camerelor parlamentare, votarea în plenul Camerelor parlamentare, şi, eventual, reexaminarea proiectului sau a propunerii legislative în

cazul exercitării controlului de constituţionalitate anterior sau la cerea Preşedintelui României.

Etapele procedurii legislative ordinare Procedura legislativă are un caracter complex şi presupune parcurgerea

obligatorie a unor etape. Etapele procedurii legislative ordinare56:

55

A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, p. 206. 56

S-a mai susţinut că procedura legislativă ordinară este formată dintr-o fază extraparlamentară şi faza parlamentară. Faza extraparlamentară are o componentă pre-parlamentară (iniţiativa legislativă, avizarea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative) şi o componentă post-parlamentară (promulgarea legii şi publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României). Faza parlamentară cuprinde: sesizarea Parlamentului, prima lectură a proiectului, examinarea şi dezbaterea în cadrul comisiilor parlamentare, a doua lectură în plenul Camerelor, votarea şi, eventual, reexaminarea proiectului sau a propunerii legislative în cazul exercitării

Page 19: legistica formala 2011

I. iniţiativa legislativă II. avizarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative57 III. dezbaterea şi votarea în plenul fiecărei Camere parlamentare IV. exercitarea controlului de constituţionalitate a priori (singura etapă

facultativă) V. promulgarea legii de către Preşedintele Republicii VI. publicarea legii în Monitorul Oficial al României.

I. Iniţiativa legislativă Iniţiativa legislativă este definită ca fiind dreptul de a sesiza Parlamentul cu

examinarea unui proiect de lege sau a unui propuneri legislative, drept căruia îi corespunde obligaţia corelativă a autorităţii legiuitoare de a se pronunţa asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative58.

Conform art. 74 alin. 1 din Constituţia României, iniţiativa legislativă aparţine: 1. Guvernului, 2. deputaţilor şi senatorilor (individual sau colectiv), 3. unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot.

Preşedintele României nu are drept de iniţiativă legislativă. Exercitarea efectivă a dreptului de iniţiativă legislativă se materializează în elaborarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative şi depunerea acestuia la Parlament. Depunerea se face prin înregistrarea proiectului/propunerii la Biroul permanent al Camerei parlamentare competente să fie prima sesizată. O dată depus proiectul legislativ la Camera de reflecţie, acesta îl va trimite spre informare şi celeilalte Camere (fără însă ca această să declanşeze procedura de dezbatere în cea de-a doua Cameră, deoarece procesul legislativ trebuie să se desfăşoare separat şi succesiv în ambele camere parlamentare). Înregistrarea unui proiect legislativ are ca efect declanşarea procedurilor de solicitare a avizelor necesare şi a punctelor de vedere cerute de lege.

Iniţiativa legislativă guvernamentală Guvernul îşi exercită dreptul de iniţiativă legislativă prin elaborarea unui

proiect de lege, conform normelor de tehnică legislativă59. Guvernul este iniţiatorul marii majorităţi a legilor emise de Parlament, în considerarea rolului său de asigurare a realizării politicii interne şi externe a statului şi a competenţei generale pe care o deţine.

Proiectul de lege trebuie adoptat de către Guvern, cu respectarea tuturor condiţiilor de valabilitate şi a regulilor de procedură (şedinţă de Guvern, cvorum, supunerea dezbaterii şi adoptarea proiectului prin vot, avize de la autorităţile

controlului de constituţionalitate anterior – a se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex. Bucureşti, 2004, p. 149-150. Într-o altă opinie, s-a susţinut că procedura legislativă ordinară comportă două faze distincte: faza preliminară (include iniţiativa legislativă, sesizarea Camerei parlamentare competente, avizarea şi dezbaterea în una sau mai multe comisii parlamentare) şi faza de dezbatere şi decizie (presupune prezentarea proiectului sau a propunerii de către iniţiator, prezentarea raportului comisiei parlamentare, dezbaterea generală şi pe articole, votarea, promulgarea şi publicarea legii în Monitorul Oficial al României).

57 La baza distincţiei între proiecte de lege şi propuneri legislative stau categoriile de iniţiatori. Guvernul

va sesiza Parlamentul prin intermediul proiectelor de lege, iar iniţiativele parlamentarilor şi a cetăţenilor vor îmbrăca forma propunerilor legislative. Dar, distincţia nu are nici o semnificaţie juridică – a se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice – tratat elementar, vol. II, p. 109.

58 A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 150.

59 Normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative sunt reglementate prin Legea nr.

24/2000, republicată în M.Of. nr. 777 din 25 august 2004.

Page 20: legistica formala 2011

competente, semnarea de către Primul-ministru etc.). Proiectul de lege o dată adoptat de către Guvern este depus la Camera parlamentară competentă să fie prima sesizată, confom art. 75 alin. 1 din Constituţie.

În acelaşi timp, Guvernul deţine o competenţă exclusivă privind elaborarea proiectului bugetului de stat şi al bugetului asigurărilor sociale de stat (art. 138 alin. 2 din Constituţia României), ca expresie a faptului că Guvernul este singurul titular al politicii bugetare a statului şi singurul responsabil de gestionarea fondurilor bugetare60.

Iniţiativă legislativă parlamentară Parlamentarii (ca de altfel şi cetăţenii) îşi exercită dreptul de iniţiativă

legislativă prin elaborarea unei propuneri legislative, care trebuie să îmbrace forma unui proiect de lege. Şi care, de asemenea, trebuie depus şi înregistrat la Camera parlamentară competentă să fie prima sesizată, confom art. 75 alin. 1 din Constituţie.

Parlamentarii îşi pot exercita acest drept fie individual, fie colectiv, numărul de susţinări ai unui asemenea propuneri neavând nici un fel de relevanţă.

Propunerea legislativă, redactată sub forma unui proiect de lege, trebuie însoţită de o expunere de motive a iniţiatorului/iniţiatorilor.

Deşi din punct de vedere tehnic nu există nici o diferenţă între un proiect de lege (având origine guvernamentală) şi o propunere legislativă (de origine parlamentară sau cetăţenească), în literatura de specialitate s-a exprimat şi punctul de vedere conform căruia este imprtantă cunoşasterea originii proiectului deoarece există o cutumă parlamentară de a da întâietate în dezbaterea parlamenată, iniţiativelor guvernamentale (care sunt, de altfel, şi cele mai numeroase)61.

Iniţiativa legislativă populară Cel de-al treilea subiect de drept (colectiv) căruia Constituţia îi acordă dreptul

de iniţiativă legislativă este un grup de cetăţeni români. Dreptul de iniţiativă legislativă populară este, alături de referendum, un mijloc

de participare a cetăţenilor la exercitarea puterii publice, având statut de drept fundamental prevăzut de Constituţie (art. 74 din Constituţie).

Constituţia României stabileşte două restricţii privind exercitarea dreptului de iniţiativă legislativă de către populaţie:

1. Prima se referă la procedura de exercitare - este nevoie de un grup format din cel puţin 100.000 de cetăţeni români cu drept de vot care trebuie să provină din cel puţin un 1/4 din judeţele ţării, iar fiecare judeţ trebuie să furnizeze cel puţin 5.000 de semnături – art. 74 alin. 1).

2. Cea de-a doua restricţie se referă la obiectul iniţiative legislative: art. 74 alin. 2 stabileşte că nu pot face obiectul iniţiativei legislative populare:

problemele fiscale,

problemele cu caracter internaţional,

amnistia şi graţierea. Exercitarea dreptului de iniţiativă legislativă de către cetăţeni se face cu

respectarea prevederilor Legii nr. 189/199962. Iniţiativa legislativă a cetăţenilor poate viza atât o problematică din sfera de

reglementare a legii ordinare, cât şi a legii organice şi, în condiţii mai speciale, în domeniul legilor constituţionale.

60

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 152. 61

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 154. 62

Publicată în M.Of. nr. 611 din 14 decembrie 1999, republictă în M.Of. nr. 516 din 8 iunie 2004.

Page 21: legistica formala 2011

Conform art. 1 alin. (2) din lege iniţiativa legislativă a cetăţenilor se exercită printr-o propunere legislativă întocmită în temeiul art. 74 din Constituţie, republicată, în domeniul legilor organice sau ordinare, iar în temeiul art. 150 din Constituţie, republicată, în domeniul legilor constituţionale.

Exercitarea dreptului de iniţiativă legislativă al cetăţenilor se asigură de către

un comitet de iniţiativă, format din cel puţin 10 cetăţeni cu drept de vot. Din acest comitet nu pot face parte persoanele alese în funcţii prin vot universal, membri Guvernului, persoanele numite în funcţie de către primul-ministru sau persoanele care, potrivit legii, nu pot face parte dintr-un partid politic63. Comitetul de iniţiativă îşi alege un preşedinte care îl va reprezenta în faţa tuturor celorlalte autorităţi publice.

Conform art. 2 alin. (3) din lege, constituirea comitetului de iniţiativă se face printr-o declaraţie autentificată la un notar public, cuprinzând scopul iniţiativei, numele, prenumele, calitatea de alegător şi domiciliul membrilor, precum şi declaraţia că aceştia nu încalcă prevederile legale. Comitetul de iniţiativă reprezintă cetăţenii care susţin propunerea legislativă, după semnarea de către aceştia a listelor de susţinători, a cărui conţinut este stabilit expres prin Legea nr. 189/1999. Componenţa comitetului de iniţiativă, împreună cu propunerea legislativă care face obiectul iniţiativei trebuie aduse la cunoştinţa publică, prin publicare în Monitorul Oficial al României, publicarea fiind scutită de plata oricărei taxe.

Propunerea legislativă se transmite Camerei parlamentare competente să fie sesizată prima, înregistrarea fiind de competenţa comitetului de iniţiativă şi trebuie făcută în termen de cel mult 6 luni de la data publicării acesteia. Propunerea se depune însoţită de expunerea de motive a iniţiatorilor.

Înainte de revizuirea din 2003 a Constituţiei României, nu era reglementată o competenţă specială pentru cele două Camere ale Parlamentului României. Mai mult, iniţiatorul unui proiect de lege putea să depună proiectul la oricare din Camere.

Prin modificările introduse de Legea de revizuire din 2003 a Constituţiei României64, este reglementată o specializare funcţională pentru cele două Camere, concretizată în existenţa unei Camere decizionale şi a unei Camere de reflecţie. De asemenea, art. 75 alin. 1 stabileşte o competenţa specială de a fi sesizată prima a fiecărei Camere.

Propunerile legislative ale cetăţenilor se depun la Camera competentă să fie sesizată prima însoţite de expunerile de motive şi vor fi înregistrate la biroul permanent al Camerei, în ordinea prezentării lor de către iniţiator.

Originalul listelor de susţinători şi textul propunerii legilsative se transmite de Camera sesizată Curţii Constituţionale, care va efectua controlul de constituţionalitate, conform art. 146 lit. j din Constituţia României revizuită.

Procedural, odată sesizată Curtea Constituţională, preşedintele acesteia desemnează judecătorul-raportor şi stabileşte termenul pentru întrunirea judecătorilor, în vederea verificării iniţiativei (art. 49 din Legea nr. 47/1992 republicată).

Un aspect deosebit privind exercitarea acestei atribuţii de către Curtea Constituţională se referă la sesizarea Curţii. Deşi Constituţia prevede expres că instanţa constituţională se sesizează din oficiu numai cu privire la controlul de

63

A se vedea Mihai Constantinescu, Marius Amzulescu, Drept contencios constituţional, Editura Fundaţiei „România de mâine”, Bucureşti, 2007, p. 137.

64 Legea nr. 429 aprobată de cele două Camere ale Parlamentului în 18 septembrie 2003, publicată în

M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003, supusă referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003, şi publicată în M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003, după publicarea în M.Of. a Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 privind confirmarea rezultatelor referendumului naţional.

Page 22: legistica formala 2011

constituţionalitate a iniţiativelor de revizuire a Constituţiei (art. 146 lit. a ultima teză din Constituţie), Legea nr. 47/1992 republicată stabileşte că, în vederea verificării îndeplinirii condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei legislative populare, Curtea se sesizează din oficiu sau de către preşedintele Camerei Parlamentului la care s-a înregistrat iniţiativa legislativă a cetăţenilor (art. 48 din Legea nr. 47/1992 republicată – prevedere reiterată şi de Legea nr. 189/1999)65. Ţinând cont de faptul că nu sunt prevăzuţi prin legea fundamentală titularii dreptului de a sesiza Curtea, precum şi de prevederile art. 146 lit. l din Constituţia României revizuită („ ... îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de legea organică a Curţii”), coroborate cu art. 3 alin. 2 din Legea nr. 47/1992 republicată („În exercitarea atribuţiilor care îi revin, Curtea Constituţională este singura în drept să hotărască asupra competenţei sale”) şi art. 10 alin. 1 („Curtea Constituţională poate fi sesizată în cazurile expres prevăzute de art. 146 din Constituţie, republicată, sau de legea sa organică”), se poate susţine că prevederea din Legea nr. 47/1992 republicată referitoare la sesizarea şi din oficiu a Curţii este conformă cu legea fundamentală, Curtea Constituţională putând să se pronunţe şi din oficiu.

Obiectul verificării Curţii Constituţionale îl constituie: - caracterul constituţional al propunerii legislative ce face obiectul iniţiativei; - îndeplinirea condiţiilor referitoare la publicarea acestei propuneri şi dacă

listele de susţinători prezentate sunt atestate potrivit legii; - întrunirea numărului minim de susţinători pentru promovarea iniţiativei,

prevăzut la art. 74 şi, după caz, la art. 150 din Constituţie, republicată, precum şi respectarea dispersiei teritoriale în judeţe şi în municipiul Bucureşti, prevăzută de aceleaşi articole (conform art. 7 alin. 1 din Legea nr. 189/1999).

În schimb, prevederile art. 7 alin. 3 din Legea nr. 189/1999, conform cărora Curtea Constituţională se pronunţă în termen de 30 de zile de la sesizare asupra propunerii legislative şi în termen de 60 de zile de la sesizare asupra propunerii de revizuire a Constituţiei sunt contrare Legii nr. 47/1992 republicată (care stabileşte un termen de 10 zile în care Curtea Constituţională se pronunţă asupra propunerii de revizuire a Constituţiei (art. 19), cât şi a Regulamentului Curţii prin care sunt stabilite termenele, dacă legea sau regulamentul Curţii nu fac trimitere expresă la termene stabilite prin alte legi, ceea ce nu este cazul).

Rezultatul verificărilor întreprinse de către Curtea Constituţională se înscrie într-o hotărâre, adoptată de Plenul Curţii cu votul majorităţii judecătorilor şi care se comunică preşedintelui Camerei parlamentare care a sesizat Curtea şi se publică în Monitorul Oficial al României. Publicarea hotărârii are ca efect obligaţia Parlamentului de a demara procedura parlamentară de legiferare cu privire la propunerea cetăţenilor.

Curtea Constituţională a fost sesizată de patru ori, până în prezent, să verifice îndeplinirea condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni. În trei cazuri, a stabilit că nu poate realizarea verificarea deoarece, „în lipsa unei legi pentru reglementarea exercitării de către cetăţeni a iniţiativei legislative, nu se poate verifica autenticitatea semnăturilor din listele de susţinători, dacă semnatarii au calitatea de cetăţeni cu drept de vot şi nici dacă aceştia au domiciliul în judeţele pe listele cărora au semnat”66.

65

În practica constituţională de până acum, au fost verificate de Curtea Constituţională patru iniţiative legislative populare, dar numai la sesizarea preşedinţilor Camerelor Parlamentului.

66 A se vedea Hotărârile Curţii Constituţionale nr. 1 şi 2 din 27 iulie 1995, publicate în M.Of. nr. 172 din 3

august 1995; Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 1 din 16 aprilie 1997 cu privire la iniţiativa legislativă cetăţenească de modificare a art. 9 alin. 1 din Legea învăţământului nr. 84/1995, publicată în M.Of. nr. 82 din 6 mai 1997.

Page 23: legistica formala 2011

Considerăm că, în aceste situaţii, instanţa constituţională ar fi trebuit să procedeze la efectuarea controlului de constituţionalitate al iniţiativelor legislative populare, neputând să refuze acest lucru chiar în lipsa unei legi exprese, autenticitatea semnăturilor din listele de susţinători, calitatea de cetăţeni cu drept de vot sau dispersia teritorială putând fi verificate prin alte mijloace legale. Se poate pune întrebarea dacă nu cumva, prin aceste decizii Curtea Constituţională nu a golit de conţinut o prevedere constituţională, cea privind un drept fundamental al cetăţenilor, dreptul de iniţiativă legislativă.

Prin cea de-a patra hotărâre, a constatat că „propunerea legislativă care formează obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor ... îndeplineşte condiţiile prevăzute de Constituţia republicată, precum şi pe cele ale Legii nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni, republicată”67.

II. Avizarea După înregistrarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative, înainte de

a fi supuse dezbaterii, preşedintele Biroului permanent al Camerei parlamentare va solicita avizul Consiliului Legislativ şi punctul de vedere sau informarea, după caz, al Guvernului. Avizul Consiliului Legislativ este unul consultativ, adică obligatoriu de cerut pentru toate proiectele de lege sau propunerile legislative, dar, de care parlamentarii pot sau nu să ţină seama.

În unele cazuri, trebuie cerut şi avizul Consiliului Economic şi Social sau al Consiliului Suprem de Apărare al Ţării (în funcţie de domeniul de activitate reglementat).

În cazul propunerilor legislative ale cetăţenilor, preşedintele biroului permanent va sesiza Curtea Constituţională în vederea verificării îndeplinirii condiţiile impuse (conform art. 146 lit. j din Constituţia României republicată). Consiliul Legislativ şi Guvernul au la dispoziţie 15 zile pentru a comunica avizul. După primirea răspunsului sau dacă, în acest termen, nu se transmite Camerei sesizate avizul sau informarea, Biroul permanent al Camerei distribuie proiectul de lege sau propunerea legislativă deputaţilor sau senatorilor, după caz, şi îl trimite comisiei parlamentare permanente de specialitate, în vederea dezbaterii în cadrul acestei comisii şi al întocmirii raportului. Pentru proiectele complexe, biroul permanent poate sesiza mai multe comisii permanente.

În această perioadă, deputaţii, senatorii, grupurile parlamentare şi Guvernul68 pot propune amendamente care se vor depune la comisia permanentă sesizată. Amendamentul este actul prin care se propune modificarea de fond sau de formă a unui proiect de lege supus spre dezbatere Parlamentului69. Amendamentele pot fi făcute atât în timpul dezbaterii proiectului de lege în cadrul comisiei permanente sesizate, cât şi în cadrul dezbaterii în plenul Camerei. Amendamentele se fac în scris, dar sunt acceptate şi cele orale, care pot fi prezentate direct în şedinţa Camerei, dar numai pentru probleme de redactare sau de mică însemnătate70.

67

A se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 1 din 30 iunie 2004 asupra iniţiativei legislative a cetăţenilor pentru modificarea şi completarea art. 170 din Legea învăţământului nr. 84/1995, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, publicată în M.Of. nr. 660 din 22 iulie 2004.

68 În literatura de specialitate a fost susţinută şi opinia că numai parlamentarii au dreptul de a propune

amendamente, fiind „apanajul” acestora – a se vedea Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul comparat şi în dreptul român, p. 593.

69 A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice – tratat elementar, vol. II, p. 114

70 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, p. 227.

Page 24: legistica formala 2011

Totodată, Biroul permanent al Camerei parlamentare sesizate va aduce la cunoştinţa parlamentarilor, prin multiplicare şi distribuire, proiectele şi propunerile legislative înregistrate şi va desemna comisia sau comisiile parlamentare permanente cărora le vor fi trimise aceste proiecte, competenţa acestor comisii fiind stabilită prin regulamentele de organizare şi funcţionare a celor două Camere parlamentare. Comisia va analiza în fond proiectul sau propunerea legislativă.

O dată aduse la cunoştinţa membrilor Camerei, dar înainte de a fi trimise comsiilor parlamentare desemnate, cu privire la proiectele sau propunerile legislative înregistrate, parlamentarii pot face o serie de observaţii privind competenţa comisiilor permanente sau chiar privind neacceptarea proiectului (fază cunoscută sub denumirea de prima lectură)71.

Comisia de specialitate sesizată, prin raport, propune plenului Camerei parlamentare adoptarea, adoptarea cu modificări ori completări sau respingerea proiectului ori a propunerii legislative. Raportul va cuprinde şi amendamentele admise sau respinse, cu menţionarea autorilor acestora, avizele celorlalte comisii, referiri la modul cum s-au soluţionat propunerile cuprinse în avizul Consiliului Legislativ, referiri cu privire la punctul de vedere al Guvernului. Raportul se transmite Biroului permanent, care va asigura multiplicarea şi difuzarea acestuia Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau iniţiatorilor. III. Dezbaterea şi votarea în plenul Camerelor Parlamentului

Proiectele şi propunerile legislative avizate se supun dezbaterii plenului Camerei (a doua lectură) în succesiunea prevăzută în ordinea de zi aprobată, în condiţiile regulamentului Camerei.

Dezbaterea în plenul Camerei este precedată de prezentarea expunerii de motive a iniţiatorului şi a raportului comisiei permanente.

Dezbaterea presupune parcurgerea a două faze: 1. dezbaterea generală şi 2. dezbaterea pe articole. 1. În cadrul dezbaterii generale se face o primă evaluare a proiectului sau

propunerii legislative şi în această fază nu se pot aduce amendamente. Se dă prima dată cuvântul iniţiatorului sau reprezentantului acestuia pentru a

expune motivele care au condus la promivarea proiectului. Prezentarea iniţiatorului este urmată de prezentarea raportului comisiei parlamentare sesizate şi, în final, se dă cuvântul reprezentantului Guvernului72.

În cadrul dezbaterii geenrale, pot lua cuvântul şi câte un reprezentant al fiecărui grup parlamentar pentru a fi exprimat punctul de vedere al acestora.

Dezbaterea generală nu este urmată de exprimarea votului, cu excepţia situaţiei în care, prin raportul comisiei de specialitate, s-a propus respingerea proiectului. În această situaţie, preşedintele Camerei este obligat să supună la vot propunerea de respingerea făcută de către comisia parlamentară care a întocmit raportul. Propunerea de respingere trebuie aprobată cu votul majorităţii membrilor prezenţi, indiferent de tipul de lege (organică sau ordinară). Dacă propunerea de respingere a comisiei nu este adoptată de către membrii Camerei, se trece la dezbaterea pe articole. S-a constat că în practica parlamenată, se pune afoarte tare

71

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 165-166. 72

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 168.

Page 25: legistica formala 2011

accent pe rolul comisiei parlamentare sesizate, respectiv de cele mai multe ori, votul general în plenul camerei confirmă de obicei, votul din comisia parlamerntară73.

Dezbaterea pe articole a proiectului sau propunerilor legislative începe, de fapt, cu dezbaterea amendamentelor propuse la fiecare articol. Se începe cu dezbaterea şi votarea fiecărui amendament prin care se propun eliminarea unor texte din articolul respectiv, apoi urmează amendamentele privitoare la modificarea sau completarea articolului. Amendamentele se depun în scris, motivat, cu câteva zile înainte de dezbatere. În situaţii speciale, se pot face noi amendamente în timpul dezbaterilor. Se pot face şi unele amendamente oral. Urmează dezbaterea fiecărui articol în parte.

Dacă, în cadrul dezbaterilor în plenul camerei, apar aspecte deosebit de importante şi cu consecinţe deosebite, dezbaterea poate fi suspendată şi proiectul de lege este retrimis comisiei parlamentare pentru prezentarea unui nou punct de vedere.

După încheierea dezbaterilor pe articole se trece la votare. Pentru început se votează separat fiecare articol, după care se trece la votarea întregului text al proiectului de lege sau a propunerii legislative.

Pentru a fi considerat adoptat, un proiect legislativ trebuie să fie votat de un anumit număr minim de deputaţi sau senatori (majoritate). Majoritatea necesară este diferită în funcţie de tipul legii (constituţională, organică sau ordinară). Există mai multe tipuri de majoritate:

- majoritate simplă – reprezintă jumătate plus unu din numărul membrilor Camerei prezenţi la şedinţă – necesară pentru adoptarea legilor ordinare;

- majoritate absolută – jumătate plus unu din numărul total al membrilor Camerei – necesară pentru adoptarea legilor organice sau a regulamentelor Camerelor Parlamentului, pentru suspendarea din funcţie a Preşedintelui României, pentru acordarea încrederii Guvernului;

- majoritate calificată – fie 2/3 din numărul membrilor fiecărei Camere (necesară pentru adoptarea legilor constituţionale), fie 2/3 din numărul total al parlamentarilor (necesară pentru a hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui Republicii, conform art. 96 alin. 1 din Constituţia revizuită sau pentru adoptarea legii privind aderarea României la Uniunea Europeană şi a legii privind aderarea României la Tratatul Atlanticului de Nord), fie 3/4 din numărul total al parlamentarilor (necesară adoptării unei legi constituţionale, în cazul în care medierea a eşuat - art. 151 alin. 2 din Constituţia României revizuite). Se mai practică şi majoritatea relativă, ce exprimă situaţia în care se poate

decide cu cele mai multe voturi exprimate74 (de exemplu, este considerat câştigător al alegerilor, candidatul care obţine cel mai mare număr de voturi în cel de-al doilea tur de scrutin). Pentru a fi considerat valabil, votul trebuie exprimat într-o şedinţă legală, adică cu respectarea condiţiei cvorumului. Cvorumul reprezintă numărul minim de membri care se cere a fi prezent la lucrările Camerei parlamentare, pentru ca acestea să se desfăşoare în condiţii de legalitate75 şi să fie valabile.

Cvorumul este stabilit prin Constituţie (cvorumul legal - art. 67 - „majoritatea membrilor”) şi regulamentul fiecărei Camere a Parlamentului şi constă în jumătate plus unu din membri fiecărei Camere parlamentare.

73

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 169. 74

A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, p. 58. 75

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 171.

Page 26: legistica formala 2011

Prima Cameră parlamentară sesizată este obligată să se pronunţă în termen de 45 de zile de la depunerea proiectului la biroul permanent. Fac excepţie, codurile şi alte legi complexe, pentru care termenul este de 60 de zile (art. 75 alin. 2 din Constituţie) şi proiectul legii de adoptare a unei ordonanţe de urgenţă, pentru care termenul este de 30 de zile, conform art. 115 alin. 5 din Constituţie. În cazul în care Camera nu adoptă proiectul în aceste termene, acesta se consideră adoptat de drept (aprobare tacită). După adoptarea sau respingerea de către prima Cameră sesizată (Camera de reflecţie), proiectul sau propunerea legislativă este trimis celeilalte Camere, care va decide definitiv (Camera decizională). La cea de-a doua Cameră este urmată exact aceeaşi procedură legislativă. Deoarece, prin revizuirea Constituţie, procedura medierii a fost înlăturată (fiind folosită acum doar în cazul legilor constituţionale), este reglementată procedura „întoarcerii legii”, pentru situaţii în care una dintre Camere adoptă o prevedere legislativă, dar care intră în competenţa celeilalte Camere.

Astfel, conform art. 75 alin. 4 şi 5 din Constituţie, dacă prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care intră în competenţa sa decizională (adică această Cameră a fost sesizată greşit, iar legea trebuia adoptată, în primă fază, de cealaltă Cameră), prevederea legală este definitiv adoptată dacă şi cealaltă Cameră (care ar fi trebuit să fie prima sesizată) este de acord. În caz contrar, numai parte adoptată în variante diferite revine la prima Cameră sesizată, care decide definitiv, în procedură de urgenţă. La fel se procedează şi în cazul în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competenţa aparţine primei Camere. IV. Exercitarea controlului de constituţionalitate a priori (anterior) Conform art. 146 lit. a din Constituţia României republicată, o lege adoptată de Parlament, dar înainte de promulgarea ei de către Preşedintele României, poate fi supusă controlului de constituţionalitate. Autoritatea competentă să se pronunţe asupra constituţionalităţii legii înainte de promulgare este Curtea Constituţională a României. Este un control de constituţionalitate anterior (a priori) şi constă într-o verificare a conformităţii (atât sub aspectul condiţiilor de fond, cât şi sub aspectul condiţiilor de formă) legii cu Constituţia, anterior promulgării acesteia.

Exercitarea controlului de constituţionalitate al legilor înainte de promulgarea acestora este reglementat prin art. 146 lit. a din Constituţia României revizuită, precum şi Legea nr. 47/1992 republicată.

Curtea Constituţională a României este singura autoritate competentă să se pronunţe asupra constituţionalităţii unei legi, după ce aceasta a fost adoptată de către Parlamentul României, dar înainte de promulgarea ei de către Preşedintele României76. Conform art. 146 lit. a din Constituţia României revizuită, o lege adoptată de Parlament77, dar înainte de promulgarea ei de către Preşedintele României, poate

76 În „Tezele pentru elaborarea proiectului de Constituţie a României”, a fost propus un control a priori

distinct: din oficiu sau la sesizare asupra legilor (ordinare) şi asupra ordonanţelor guvernamentale şi un control din oficiu şi obligatoriu asupra legilor organice şi a regulamentelor Parlamentului. Ulterior, în următoarea fază a elaborării Constituţiei, în proiectul de Constituţie depus spre dezbatere a fost prevăzut un control a priori, din oficiu şi obligatoriu asupra legilor organice şi un control a priori, numai la sesizare, asupra legilor ordinare. Dreptul Curţii Constituţionale de a exercita controlul din oficiu, şi uneori obligatoriu, a avut atât adepţi, cât şi contestatari în cadrul dezbaterilor asupra proiectului de Constituţie (a se vedea Geneza Constituţiei României 1991. Lucrările Adunării Constituante, R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, pp. 853, 877), aceştia din urmă având, în final, câştig de cauză, la ora actuală, Curtea Constituţională neputându-se pronunţa din oficiu asupra constituţionalităţii unei legi organice sau ordinare.

77 Rezultă clar că termenul „lege” este folosit în sens restrâns, respectiv de act adoptat de Parlament, numai

acestea putând face obiectul controlului anterior, ca de altfel şi al celui posterior (alături de ordonanţe guvernamentale) efectuat de către Curtea Constituţională a României. În schimb, alte Curţi Constituţionale sunt

Page 27: legistica formala 2011

fi supusă controlului de constituţionalitate, la sesizare, pe calea unei obiecţii de neconstituţionalitate (caracterizată ca o acţiune directă78, este un atac direct împotriva unei legi adoptate de către Parlament).

Au dreptul de a sesiza Curtea Constituţională:

- Preşedintele României, - preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, - Guvernul, - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, - un număr de cel puţin 25 de senatori sau cel puţin 50 de deputaţi, - Avocatul Poporului.

Faţă de reglementarea din textul iniţial al Constituţiei României din 1991, se remarcă lărgirea sferei subiecţilor care au dreptul de a sesiza Curtea Constituţională în vederea exercitării controlului anterior, prin adăugarea şi a Avocatului Poporului. Intervenţia Avocatului Poporului în cadrul controlului constituţionalităţii anterior promulgării legilor (ca de altfel şi în cadrul celui posterior) a fost justificată ţinând cont de rolul şi menirea acestei instituţii. Astfel, s-a susţinut că Avocatul Poporului, prin legătura directă cu societatea civilă, cu oamenii, este în măsură să semnalizeze Curţii Constituţionale situaţiile în care o lege adoptată de Parlament, dar nepromulgată încă, contravine Constituţiei79. În cazul organelor colegiale care pot sesiza Curtea Constituţională cu o obiecţie de neconstituţionalitate (Guvernul, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie), sesizarea este considerată legală numai pe baza votului majorităţii realizată în cadrul acestor organisme. În privinţa grupurilor de parlamentari, numărul necesar poate fi format numai din membrii aceleiaşi Camere parlamentare, aşa cum a statuat şi Curtea Constituţională printr-o decizie80. Nerespectarea acestor reguli atrage respingerea sesizării de către Curtea Constituţională ca nefiind legal sesizată.

Sesizarea trebuie făcută în scris, trebuie să fie motivată şi să fie făcută în termen.

Pentru a asigura exercitarea dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, Legea nr. 47/1992 republicată prevede, în art. 15 alin. 2, că legea adoptată de Parlament se comunică Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avocatului Poporului şi se depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului, cu 5 zile (respectiv 2 zile dacă a fost adoptată cu procedură de urgenţă) înainte de a fi trimisă spre promulgare. Termenul de 5 zile, respectiv cel de 2 zile nu sunt termene de decădere, ci de recomandare81 şi se calculează pe zile libere.

Depunerea sesizării nu se poate face mai înainte de adoptarea de către ambele Camere ale Parlamentului, şi nici mai târziu de ziua promulgării legii (conform art. 77 alin. 1 din Constituţie, promulgarea legii se face în termen de 20 de zile de la competente să se pronunţe asupra constituţionalităţii şi a altor acte normative. De exemplu, Curtea Constituţională a Ungariei a stabilit o sferă foarte largă de cuprindere a termenului „lege”, fiind avute în vedere „toate normele (toate dispoziţiile cu conţinut normativ)” – a se vedea Decizia Curţii Constituţionale a Ungariei nr. 42/2005 (XI. 14) în László Trócsányi, Lóránt Csink, Constituţie versus drept comunitar: poziţia Curţii Constituţionale a Ungariei în Uniunea Europeană, articol în Revista „Pandectele Române”, nr. 6/2008, p. 21.

78 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op.cit., p. 136.

79 A se vedea Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia

României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 322. 80

A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 73 din 19 iulie 1995, publicată în M.Of. nr. 177 din 8 august 1995, în Curtea Constituţională, Decizii de constatare a neconstituţionalităţii 1992-1998, vol. I, Editura C. H. Beck,

Bucureşti, 2007, p. 141. 81

A se vedea Attila Varga, Constituţionalitatea procesului legislativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2007, p. 244

Page 28: legistica formala 2011

primire, termenul fiind unul de decădere, cu toate consecinţele ce decurg), în caz contrar va fi considerată fie anticipată, fie tardivă.

Data la care legea a fost depusă la secretarii generali ai Camerelor se aduce la cunoştinţă în plenul fiecărei Camere în termen de 24 de ore de la depunere. Depunerea şi comunicarea se fac numai în zilele în care Camerele Parlamentului lucrează în plen (art. 15 alin. 3 din Legea nr. 47/1992 republicată). Sesizarea făcută de parlamentari se trimite Curţii Constituţionale în ziua primirii ei, de către secretarul general al Camerei respective (art. 15 alin. 4 din Legea nr. 47/1992 republicată).

Pentru ca toţi cei care au dreptul de a sesiza Curtea Constituţională în cadrul controlului anterior să îl poată exercita, Legea nr. 47/1992 republicată stabileşte un sistem de informare. În cazul în care Curtea Constituţională a fost sesizată de unul dintre preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, de parlamentari, de Guvern, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau de Avocatul Poporului, Curtea va comunica Preşedintelui României sesizarea primită, în ziua înregistrării (art. 16 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 republicată), pentru ca acesta să ia la cunoştinţă de sesizarea făcută, ceea ce nu exclude dreptul Preşedintelui României de a depune chiar el o obiecţie de neconstituţionalitate sau de a cere Parlamentului reexaminarea legii (conform art. 77 alin. 2 din Constituţia României revizuite). O situaţie mai neobişnuită ar fi atunci când, cu privire la aceeaşi lege, Curtea este sesizată, în acelaşi interval, atât cu o obiecţie de neconstituţionalitate, cât şi cu o cerere de reexaminare a legii depusă de Preşedintele României. Pentru ca cele două modalităţi să nu se concureze pentru a da naştere unor situaţii paradoxale (de exemplu, cererea de reexaminare a Preşedintelui să fie respinsă, Parlamentul readoptând legea, dar Curtea Constituţională, soluţionând obiecţia, prin decizie constată neconstituţionalitatea legii sau invers), s-a propus ca procedura de control să fie suspendată până la soluţionarea cererii de reexaminare pentru a se şti dacă obiecţia de neconstituţionalitate a rămas sau nu fără obiect82.

În cazul în care, Curtea Constituţională a fost sesizată de către Preşedintele României, de parlamentari, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau de Avocatul Poporului, Curtea Constituţională va comunica acest lucru, în termen de 24 de ore de la înregistrare, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, precizând şi data când vor avea loc dezbaterile (art. 16 alin. 2 din Legea nr. 47/1992 republicată). Dacă sesizarea s-a făcut de preşedintele uneia dintre Camerele Parlamentului, Curtea Constituţională o va comunica preşedintelui celeilalte Camere, Guvernului, precum şi Avocatului Poporului, iar dacă sesizarea s-a făcut de către Guvern, Curtea o va comunica preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, tot în termen de 24 de ore de la înregistrare, precizând şi data dezbaterilor (art. 16 alin. 3 din Legea nr. 47/1992 republicată). Sesizarea Curţii Constituţionale are două efecte:

- întreruperea termenului de 20 de zile pentru promulgare şi - suspendarea dreptului Preşedintelui şi a promulga legea83. Deşi „întrerupere”84 nu este tocmai corect, din moment ce după primirea

deciziei Curţii Constituţionale prin care este confirmată constituţionalitatea legii, începe să curgă un nou termen de 10 zile în care Preşedintele va trebui să promulge

82

A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op.cit., p. 138. 83

Ibidem. „Nu se constituie într-un drept de veto cu privire la intrarea în vigoare a legii” - a se vedea Attila Varga, op.cit., p. 245.

84 În materia dreptului procesual civil, după încetarea întreruperii, începe curgerea „unui nou termen”, ceea

ce însemnă acelaşi termen, din punct de vedere al perioadei. În literatura de specialitate s-a propus termenul „prorogare” – a se vedea Lucian Chiriac, Controlul constituţionalităţii ordonanţelor Guvernului, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2005, pp. 217, 224.

Page 29: legistica formala 2011

legea (art. 77 alin. 3 din Constituţia României revizuite). În privinţa suspendării, aceasta durează până în ziua primirii deciziei de confirmare a constituţionalităţii, ziua primirii însemnând de fapt ziua publicării în Monitorul Oficial a deciziei Curţii Constituţionale, din moment ce „de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au efecte numai pentru viitor” (art. 147 alin. 4 din Constituţia României revizuită). Astfel, este inadmisibil ca, într-o asemenea situaţie, decizia să fie comunicată Preşedintelui anterior publicării acesteia în Monitorul Oficial al României şi să determine curgerea termenului de 10 zile. Ar fi trebuit să existe o corelare terminologică sub acest aspect între art. 77 alin. 3 şi art. 147 alin. 4 din Constituţia României.

În cazul în care Curtea Constituţională este sesizată în acelaşi timp de mai mulţi subiecţi, cu privire la aceeaşi prevedere legală, considerăm că ar trebui aplicată regula prevăzută de art. 53 alin. 5 din Legea nr. 47/1992 republicată, de conexare a dosarelor.

Prevederile normative privind sesizarea Curţii Constituţionale au caracter imperativ, nici o derogare de la acestea nefiind admisă. Astfel, orice solicitare din partea altor autorităţi de a participa de şedinţele Curţii în afara celor stabilite, nu este acceptată. Astfel, analizând cererea preşedintelui Comisiei pentru Sănătate şi Familie din cadrul Camerei Deputaţilor de a participa la dezbateri împreună cu ministrul sănătăţii, Curtea Constituţională a considerat că cererea nu este justificată, întrucât au fost comunicate punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, autorităţi din care fac parte demnitarii menţionaţi85.

Sesizarea Curţii cu o asemenea obiecţie de neconstituţionalitate suspendă termenul de promulgare al legii.

Conformitatea (sau constituţionalitatea) extrinsecă (sau externă) are în vedere respectarea condiţiilor de formă cerute de Constituţie pentru emiterea unei legi (de exemplu, legea trebuie votată de ambele Camere ale Parlamentului României, legea trebuie votată cu majoritatea prevăzută, în condiţii de cvorum etc.). Nerespectarea formelor şi a procedurilor de elaborare şi emitere stabilite prin Constituţie, deci un criteriu formal, are drept consecinţă neconstituţionalitatea extrinsecă. Conformitatea (sau constituţionalitatea) intrinsecă (sau internă) se referă la respectarea, sub aspectul conţinutului, a „dispoziţiilor sau principiilor” Constituţiei (art. 2 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 republicată) de către o lege (de exemplu, incriminarea unor fapte ca infracţiuni printr-o lege ordinară; este neconstituţională diferenţierea făcută între protecţia proprietăţii private a statului şi protecţia proprietăţii private a altor subiecte de drept86, expresia „dacă socoteşte necesar”, referitoare la procurorul care astfel putea decide dacă îi prezintă sau nu învinuitului materialul de urmărire penală a fost declarată neconstituţională87 etc.). Neconformitatea dintre conţinutul unei legi şi prevederile constituţionale, deci un criteriu material, înseamnă neconstituţionalitate intrinsecă88.

Din practica Curţii Constituţionale rezultă că, în procesul de verificare a constituţionalităţii legilor, condiţiile de formă vor prima asupra celor de fond, nerespectarea primelor făcând inutilă analiza celorlalte (de exemplu, constatarea Curţii că o lege organică nu a fost adoptată cu majoritatea absolută; după votarea

85

A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în M.Of. nr. 367 din 30 mai 2007.

86 A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 5 din 4 februarie 1999, publicată în M.Of. nr. 95 din 5 martie

1999. 87

A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 24 din 23 februarie 1999, publicată în M.Of. nr. 136 din 1 aprilie 1999.

88 Neconstituţionalitatea fiind o neconformitate – a se vedea Ion Deleanu, op.cit., pp. 683-684.

Page 30: legistica formala 2011

fiecărui articol, proiectul nu a mai fost supus votului per ansamblu), deci neconstituţionalitatea extrinsecă o dată reţinută, are efect destructiv asupra legii în ansamblu, lipsind de utilitate examinarea altor posibile critici de constituţionalitate89.

În cazul în care Curtea Constituţională declară legea neconstituţională, Parlamentul are obligaţia de a reexamina şi modifica legea, pentru a o pune de acord cu prevederile deciziei Curţii.

Legile declarate constituţionale se trimit spre promulgare Preşedintelui Republicii, care este astfel obligat să o semneze (în termen de 10 zile), şi nu mai pot face obiectul unui control de constituţionalitate posterior întrării lor în vigoare (nu mai pot fi atace cu o excepţie de neconstituţionalitate).

V. Promulgarea legii de către Preşedintele României Promulgarea este actul prin care şeful statului confirmă oficial că o lege a fost

adoptată de Parlament cu respectarea procedurii prevăzute şi dispune punerea ei în executare90.

Promulgarea legii revine competenţei exclusive a Preşedintelui României. Promulgarea se face prin emiterea de către Preşedinte a unui decret de promulgare (care se publică în Monitorul Oficial al României, sub sancţiunea inexistenţei).

Preşedintele României are la dispoziţie un termen de 20 de zile, de la primire, pentru promulgare.

Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere, o singură dată, reexaminarea legii de către Parlament sau, aşa cum s-a menţionat mai sus, poate sesiza Curtea Constituţionale cu o obiecţie de neconstituţionalitate.

Cererea de reexaminare se adresează, printr-un mesaj, Camerei competente să fie sesizată prima şi astfel este reluată întreaga procedură legislativă. Dacă Parlamentul, în urma unei asemenea cereri, se pronunţă cu aceeaşi majoritate cu care a adoptat legea, Preşedintele Republicii este obligat să promulge legea după reexaminare, în termen de 10 zile.

Promulgarea este necesară doar în cazul legilor organice şi ordinare, nu şi a celor constituţionale.

VI. Publicarea legii în Monitorul Oficial al României Conform art. 78 din Constituţie revizuite, toate legile se publică în Monitorul

Oficial al României, sub sancţiunea inexistenţei şi intră în vigoare la 3 zile de la publicare sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.

Publicarea în Monitorul Oficial este modalitatea de aducere la cunoştinţa publică a legii, respectiv de intrare, în vigoare care instituie regula obligativităţii respectării legii.

Introducerea „termenului de graţie”91 de 3 zile pentru intrarea în vigoare a legii a fost justificată de necesitatea de a acorda persoanelor fizice şi juridice o şansă de a lua la cunoştinţă efectiv de conţinutul textelor legale.

89

A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 62 din 13 iunie 1996, publicată în M.Of. nr. 122 din 19 iunie 1996; Decizia Curţii Constituţionale nr. 122 din 22 octombrie 1996, publicată în M.Of. nr. 265 din 28 octombrie 1996; Decizia Curţii Constituţionale nr. 104 din 11 aprilie 2001, publicată în M.Of. nr. 253 din 16 mai 2001, în Curtea Constituţională, Decizii de constatare a neconstituţionalităţii 1999-2003, vol. II, pp. 50-68; Decizia Curţii Constituţionale nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în M.Of. nr. 638 din 25 iulie 2006, în Curtea Constituţională, Decizii de constatare a neconstituţionalităţii 2004-2006, vol. III, pp. 266-274.

90 A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice – tratat elementar, vol. II, p. 121.

Promulgarea a fost definită şi ca actul prin care Preşedintele Republicii atestă faptul că legea a fost constituţional şi legal adoptată - Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, p. 251; sau ca o operaţiune de verificare şi de autentificare a legii - Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul comparat şi în dreptul român, p. 598.

Page 31: legistica formala 2011

Deoarece, Constituţia revizuită prevede doar pentru legile emise de Parlamentul României, un termen de intrare în vigoare de 3 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, înseamnă că acest termen nu se aplică şi celorlalte acte normative pentru care Constituţia prevede ca modalitate de intrare în vigoare, sub sancţiunea inexistenţei lor, publicarea în Monitorul Oficial (decrete prezidenţiale, hotărâri şi ordonanţe guvernamentale, ordine ministeriale etc.). 3.2. PROCEDURI LEGISLATIVE SPECIALE (EXTRAORDINARE).

Procedurile legislative speciale sunt acele proceduri desfăşurate după reguli

speciale, derogatorii de la regulile generale prezentate mai sus. În sistemul nostru constituţional sunt reglementate şi aplicate o serie de

proceduri legislative speciale, precum: 1. adoptarea legilor constituţionale (de revizuire a Constituţiei) 2. adoptarea legilor în şedinţa comună a celor două Camere 3. procedura de urgenţă 4. adoptarea unui legi prin angajarea răspunderii Guvernului în faţa

Parlamentului 1. Procedura adoptării legilor constituţionale, de revizuire a Constituţiei,

prezintă o serie de aspecte specifice, referitoare în principal la: - iniţiativa revizuirii Constituţiei revine: Preşedintelui României, la propunerea

Guvernului; cel puţin unei 1/4 din numărul total al deputaţilor sau senatorilor; cel puţin unui număr de 500.000 de cetăţeni cu drept de vot;

- iniţiativele de revizuire ale Constituţiei sunt supuse, din oficiu, controlului de constituţionalitate anterior efectuat de către Curtea Constituţională; Exercitarea controlului de constituţionalitate asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei este reglementată de art. 146 lit. a ultima teză, din Constituţia României, precum şi Legea nr. 47/1992 republicată. Exercitarea controlului de constituţionalitate asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei în temeiul art. 146 lit. a ultima teză din Constituţie, se face în două etape. Astfel, conform art. 19 din Legea nr. 47/1992 republicată, înainte de sesizarea Parlamentului pentru iniţierea procedurii legislative de revizuire a Constituţiei, proiectul de lege sau propunerea legislativă, însoţită de avizul Consiliului Legislativ, se depune la Curtea Constituţională, care este obligată ca, în termen de 10 zile, să se pronunţe asupra respectării dispoziţiilor constituţionale privind revizuirea. Ulterior, conform art. 23 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 republicată, în termen de 5 zile de la adoptarea legii de revizuire a Constituţiei, Curtea Constituţională se pronunţă, din oficiu, asupra acesteia. Deci, un dublu-control92. Din practica Curţii Constituţionale, rezultă că aceasta s-a sesizat de patru ori cu privire la exercitarea atribuţiei prevăzute de art. 146 lit. a ultima teză din Constituţie (fostul art. 144 lit. a ultima teză), fiind pronunţate trei decizii prin care Curtea a declarat

91

A se vedea Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, p. 139.

92 În literatura de specialitate s-a opinat că „ .... în condiţiile actualelor reglementări constituţionale

(Constituţia revizuită – n.n.), controlul a posteriori, după adoptarea legii de revizuire, dar mai înainte de referendum, nu este posibil ...” – Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul comparat şi în dreptul român, p. 706 (nota de subsol nr. 1). Suntem de părere că un asemenea control nu poate fi totuşi considerat a posterior, ci trebuie considerat tot unul anterior (exercitat înainte de intrarea în vigoare a legii, chiar dacă după adoptarea acesteia de către Parlament), la fel ca şi în cazul legilor ordinare şi organice adoptate de către Parlamentul României şi supuse controlului anterior în baza art. 146 lit. a prima teză din Constituţia României revizuită.

Page 32: legistica formala 2011

neconstituţionale iniţiativele (într-o situaţie constatând neconstituţionalitatea intrinsecă şi două situaţii cea extrinsecă) şi o a patra, prin care a declarat constituţională iniţiativa de revizuire a Constituţiei (cu unele observaţii şi recomandări).

- doar după pronunţarea Curţii Constituţionale, proiectul de lege sau

propunerea de revizuire se înregistrează la Parlament, urmându-se regulile generale de dezbatere şi votare. Pentru adoptarea proiectului sau propunerii de revizuire este necesară majoritatea de 2/3 din numărul membrilor fiecărei Camere;

- în cazul unor diferenţe între textele adoptate de cele două Camere, se apelează la procedura medierii (comisia de mediere este formată dintr-un număr egal de deputaţi şi senatori). Dacă, în urma medieri nu se ajunge la un text comun, acesta va fi supus dezbaterii în şedinţa comună a celor două Camere şi, pentru a fi adoptat, va fi necesar votul a cel puţin 3/4 din numărul total al parlamentarilor;

- legile constituţionale nu se supun promulgării Preşedintelui. Ele intră în vigoare doar după ce sunt aprobate în cadrul unui referendum naţional.

- Legea de revizuire se publică în Monitorul Oficial al României la 5 zile de la adoptare şi după publicarea în Monitorul Oficial a deciziei Curţii Constituţionale prin care sunt confirmate rezultatele referendumului.

2. Procedura adoptării legilor în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului.

Constituţia stabileşte câteva situaţii în care procedura legislativă nu se desfăşoară succesiv în cele două Camere, ci în şedinţă comună93:

- aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, a legilor rectificative şi a contului de execuţie bugetară;

- adoptarea proiectelor sau propunerilor de revizuire a Constituţiei în cazul în care, prin procedura de mediere, Camerele nu ajung la un acord;

- adoptarea legilor de aderare a României la Uniunea Europeană şi Tratatul Atlanticului de Nord;

- stabilirea statutului deputaţilor şi a senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora.

3. Procedura de urgenţă

93

Alte situaţii în care Camerele lucrează în şedinţă comună sunt stabilite prin Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei deputaţilor şi Senatului: primirea mesajului Preşedintelui României; declararea mobilizării generale sau parţiale; declararea stării de război; examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi ale Curţii de Conturi; numirea, la propunerea Preşedintelui României, a directorului Serviciului Român de Informaţii şi exercitarea controlului asupra activităţii acestui serviciu; depunerea jurământului de către Preşedintele României; punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare; suspendarea din funcţie a Preşedintelui României sau a persoanei care asigură interimatul în exercitarea acestei funcţii, în cazul în care a săvârşit fapte grave prin care se încalcă prevederile Constituţiei; încuviinţarea stării de asediu sau a stării de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele localităţi, instituită de Preşedintele României; dezbaterea programului şi a listei Guvernului şi acordarea votului de încredere; retragerea încrederii acordate Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură; desfăşurarea procedurii privitoare la angajarea răspunderii guvernului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege; alegerea magistraţilor ce compun Consiliul Superior al Magistraturii; numirea membrilor Curţii de Conturi; efectuarea altor numiri în funcţii care, potrivit legii, intră în competenţa Parlamentului; adoptarea unor declaraţii, mesaje sau a altor acte cu caracter exclusiv politic; proclamarea rezultatelor referendumului naţional; primirea unor reprezentanţi ai altor state sau ai unor organisme internaţionale; celebrarea unor sărbători naţionale sau a unor comemorări; constituirea unor comisii comune de ancheta sau a altor comisii speciale; alte situaţii în care birourile permanente ale celor două Camere consideră necesară convocarea lor în şedinţă comună.

Page 33: legistica formala 2011

Procedura de urgenţă este o modalitate accelerată de adoptare a legilor, care prezintă o serie de caracteristici privind scurtarea termenelor sau chiar eliminarea unor etape din procedura legislativă obişnuită94.

Procedura de urgenţă se declanşează la cererea Guvernului sau din iniţiativa Parlamentului şi se desfăşoară după regulile stabilite prin regulamentele Camerelor Parlamentului95.

Constituţia României stabileşte în ce situaţii o lege poate fi adoptată în procedură de urgenţă:

- în cazul „întoarcerii legii”, - în cazul depunerii la Parlament spre aprobare a unei ordonanţe de urgenţă a

Guvernului. Regulamentele celor două Camere ale Parlamentul prevăd că se adoptă în

procedură de urgenţă şi proiectele de lege referitoare la armonizarea legislaţiei naţionale cu cea a Uniunii Europene sau a Consiliului Europei, precum şi proiectele de lege necesare îndeplinirii obligaţiei României în calitate de membră NATO.

Proiectul sau propunerea supusă procedurii de urgenţă se înscrie cu prioritate pe ordinea de zi a şedinţei Camerei.

Termenul în care se poate exercita controlul de constituţionalitate este de doar 2 zile.

4. Procedura adoptării unui proiect de lege prin angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului. Potrivit art. 114 alin. 1 din Constituţie, Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerelor reunite ale Parlamentului pentru un program, o declaraţie de politică generală sau un proiect de lege. Programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege sunt considerate adoptate dacă, în termen de trei zile (termenul începe să curgă din momentul în care primul-ministru declară expres că îşi asumă răspunderea în şedinţa comună a celor două Camere, convocate special) nu se depune o moţiune de cenzură96 sau, dacă o asemenea moţiune a fost depusă, nu este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Astfel, programul sau declaraţia de politică generală devin obligatorii pentru Guvern, iar proiectul de lege se consideră adoptat fără a fi parcursă procedura legislativă obişnuită. După „adoptarea” în aceste condiţii, legea este trimisă Preşedintelui în vederea promulgării. Înainte de promulgare, legea poate fi supusă controlului de constituţionalitate anterior sau Preşedintele poate cere, o singură dată, reexaminarea legii. În cazul în care s-a cerut reexaminarea unei asemenea legi, această operaţiunea se desfăşoară tot în şedinţă comună a celor două Camere. Dacă, în cele 3 zile se depune o moţiune de cenzură şi aceasta este adoptată cu votul majorităţii parlamentarilor, Guvernul este demis. Curtea Constituţională a României s-a pronunţat sub aspect statuând că utilizarea acestei proceduri speciale trebuie să fie bine justificată, angajarea răspunderii Guvernului trebuie să aibă o motivare97. De exemplu, angajarea răspunderii Guvernului pentru un proiect de lege aflat deja în dezbatere parlamentară

94 A se vedea Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul comparat şi în dreptul român,

p. 603. 95

Regulamentul Camerei Deputaţilor stabileşte că au drept de a solicita adoptarea în procedură de urgenţă, în cadrul acestei Camere, iniţiatorul, Biroul permanent, un grup parlamentar. Regulamentul Senatului prevede că au drept de a cere adoptarea în procedură de urgenţă: Guvernul sau Senatul din proprie iniţiativă.

96 Moţiunea de cenzură mai poate fi utilizată şi în condiţiile art. 113 din Constituţie pentru retragerea

votului de încredere acordat Guvernului. 97

Decizia Curţii Constituţionale nr. 1557 din 18 decembrie 2009, publicată în M.Of. nr. 40 din 19 ianuarie 2010.

Page 34: legistica formala 2011

(la o comisie parlamentară permanentă a Camerei parlamentare decizionale) nu îşi găseşte nici o motivare. În plus, apelarea la o asemenea procedură de legiferare trebuie justificată de caracterul urgent al măsurilor preconizate98. În sistemul nostru constituţional este reglementată şi o altă procedură legislativă şi anume, delegarea legislativă. Este caracterizată ca o procedură legislativă complementară99 sau o procedură excepţională de substituire100. În viaţa oricărui stat, apar, şi situaţii în care adunarea legislativă nu este în măsura să intervină, fie datorită faptului că nu îşi poate exercita atribuţiile (de exemplu, pe timpul vacanţei parlamentare), fie a apărut nevoia luării şi aplicării unei măsuri urgente, ceea ce nu ar fi posibil dacă s-ar respecta procedura legislativă (de exemplu, în situaţii extraordinare). În astfel de cazuri, o altă putere decât cea legislativă101 este competentă să emită şi să aplice reguli generale de conduită socială, obligatorii şi impersonale. Rolul acesta revine executivului, care, astfel, în limitele şi condiţiile impuse de instituţia „delegării legislative”, participă la procesul de reglementare. În literatura juridică au fost formulate mai multe definiţii privind instituţia delegării legislative102. Conform părerii unui autor, delegarea legislativă reprezintă „împuternicirea, pe termen limitat, a unei alte autorităţi decât cea legiuitoare de a exercita prerogative legislative” sau „abilitatea temporară şi condiţionată a Guvernului de a emite norme cu putere de lege, a căror valoare juridică este egală cu a legii ordinare şi organice, cu condiţia de a fi emise în conformitate cu prevederile constituţionale şi a legilor organice în vigoare în momentul emiterii lor”103. Delegarea legislativă a fost considerată şi „o împuternicire legislativă de abilitare specială a Guvernului în domenii rezervate legii ordinare” în baza căreia pot fi emise ordonanţe, cu menţiunea că ordonanţele de urgenţă se emit în cazuri excepţionale potrivit Constituţie104. Conform art. 115 din Constituţie, Guvernul poate emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul de reglementare al legilor organice, în baza (şi după adoptarea) unei legi speciale de abilitare a Parlamentului, şi Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă, numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. Se consideră că există două forme a delegării legislative: prima este cea conferită de legea de abilitare, numită delegare parlamentară105 sau delegare legislativă propriu-zisă106, iar cea de-a doua, delegarea constituţională107, conferită direct de Constituţie.

98

Decizia Curţii Constituţionale nr. 1431 din 3 noiembrie 2010. 99

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 183. 100

A se vedea Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul comparat şi în dreptul român, p. 611.

101 A se vedea Ion Deleanu, op.cit., p. 612.

102 A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice – tratat elementar, vol. II, p. 133;

Emil Boc, Delegarea legislativă în sistemul constituţional românesc, în „Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative”, nr. 1(2)/1999, p. 173.

103 A se vedea Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul comparat şi în dreptul

român, p. 326; Lucian Chiriac, Drept administrativ III, curs universitar, Editura Universităţii „Petru Maior” Tîrgu Mureş, 2006, p. 24.

104 A se vedea Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „Risoprint”, Cluj Napoca,

2002, p. 235. 105

A se vedea Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Ordonanţele guvernamentale – doctrină şi jurisprudenţă, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2000, p. 202.

106 A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ III, p. 34.

107 A se vedea Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Ordonanţele guvernamentale – doctrină şi

jurisprudenţă, p. 202; Lucian Chiriac, Drept administrativ III, p. 33; Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 30.

Page 35: legistica formala 2011

Ordonanţele emise în baza legii speciale de abilitare se mai numesc şi ordonanţe simple sau obişnuite şi pot interveni, pentru a reglementa primar sau secundar, doar în domenii de competenţa legii ordinare. Deci au forţa juridică a unei legi ordinare, putând modifica, completa sau chiar abroga a asemenea lege.

În legea specială de abilitare se prevăd: domeniu sau domeniile în care se vor emite ordonanţele, termenul de abilitare şi dacă se doreşte ca ordonanţele să fie supuse aprobării ulterioare a Parlamentului, se va menţiona expres şi acest lucru. Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului pot fi emise numai în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată. Urgenţa măsurii trebuie motivată de către Guvern. Se supun spre aprobare Parlamentului, în procedură de urgenţă, iar dacă Parlamentul nu se află în sesiunea este convocat în mod obligatoriu, în 5 zile. Ordonanţele de urgenţă pot interveni şi în domeniul legii organice. Totuşi, Constituţia stabileşte că nu pot fi emise nici măcar ordonanţe de urgenţă cu privire la:

- legile constituţionale - regimul instituţiilor fundamentale ale statului - drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie - drepturile electorale - măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică a statului.

Parlamentul, prin lege, poate aproba, aproba cu modificări sau completări ori poate respinge o ordonanţă guvernamentală.

Instituţia delegării legislative este un instrument prin care executivul încearcă să domine puterea legislativă. Se trece astfel peste faptul că, cel puţin teoretic, delegarea legislativă nu ar trebui să reprezintă decât o modalitate de a ajuta Parlamentul în activitatea de legiferare, privită ca un mijloc de control reciproc, în cadrul sistemului de „frâne şi contragreutăţi”108 necesar în vederea respectării principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat109.

108

A se vedea Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napocam 1992, p. 9; Ioan Santai, Drept administrativ şi Ştiinţa administraţiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2005, p. 235.

109 Art. 1 alin. 1 din Constituţia României republicată.

Page 36: legistica formala 2011

CAPITOLUL IV

CONSILIUL LEGISLATIV Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului,

care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. Ţine evidenţa oficială a legislaţiei României.

Sediul materiei: art. 79 cap. I Titlul III din Constituţia României republicată, Legea nr. 73 din 3 noiembrie 1993 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ110.

Consiliul Legislativ are o îndelungată tradiţie în sistemul constituţional român. Prin art. 76 Constituţia din 1923111 şi Legea din 15 februarie 1925112 a fost înfiinţat şi organizat Consiliul Legislativ, conferindu-i-se (s-a procedat la fel ca şi în alte sisteme constituţionale113) un rol consultativ în procedura legislativă şi elaborarea regulamentelor administrative emise în vederea executării legii. Conform Constituţiei din 1923, Consiliul Legislativ avea menirea de a „ajuta în mod consultativ la facerea şi coordonarea legilor şi la întocmirea regulamentelor generale pentru aplicare a legilor”.

Actualul Consiliu a fost înfiinţat în 1994 dar, şi-a început efectiv activitatea la 1 aprilie 1996 şi este alcătuit din:

- Secţia de drept public, - Secţia de drept privat - Secţia de evidenţă oficială a legislaţiei şi documentare. Atribuţiile Consiliului Legislativ

a) analizează şi avizează proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, în vederea supunerii lor spre legiferare sau adoptare, după caz;

b) analizează şi avizează, la cererea preşedintelui comisiei parlamentare sesizate în fond, amendamentele supuse dezbaterii comisiei şi proiectele de legi sau propunerile legislative primite de comisie după adoptarea lor de către una dintre Camerele Parlamentului;

c) realizează nemijlocit sau coordonează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului, elaborarea unor proiecte de coduri sau de alte legi de complexitate deosebită;

d) elaborează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului ori din proprie iniţiativă, studii pentru sistematizarea, unificarea şi coordonarea

110

Republicată în M.Of. nr. 1122 din 23 noiembrie 2004. 111

Art. 76 din Constituţia din 1923: „Se înfiinţează un Consiliu legislativ, a cărui menire este să ajute în mod consultativ la facerea şi coordonarea legilor, emanând fie de la puterea executivă, fie din iniţiativă parlamentară, cât şi la întocmirea regulamentelor generale de aplicarea legilor.

Consultarea Consiliului legislativ este obligatorie pentru toate proiectele de legi, afară de cele cari privesc creditele bugetare; dacă însă într-un termen fixat de lege, Consiliul Legislativ nu-ţi dă avizul său, Adunările pot proceda la discutarea şi aprobarea proiectelor.

O lege specială va determina organizarea şi modul de funcţionare a Consiliului Legislativ.” 112

Publicată în M.Of. nr. 45 din 26 februarie 1925. 113

Consiliul Legislativ înfiinţat prin Constituţia din 1923 a fost considerat un „consilier juridic al Guvernului”, la fel că şi Consiliul de stat francez, dar fără atribuţiile jurisdicţionale ale acestuia din urmă – a se vedea Gérard Conac, O anterioritate română: Controlul constituţionalităţii legilor în România de la începutul secolului XX până în 1938, în Revista de drept public, nr. 1/2001, p. 12.

Page 37: legistica formala 2011

legislaţiei şi face, pe această baza, propuneri Parlamentului şi, după caz, Guvernului;

e) coordonează elaborarea şi editarea de repertorii legislative, culegeri de acte normative în limba română şi în alte limbi şi avizează, în vederea publicării, culegerile elaborate de alte autorităţi sau persoane fizice ori juridice;

f) păstrează câte un exemplar din originalele legilor adoptate şi ale decretelor de promulgare a acestora. Consiliul Legislativ prezintă anual în faţa Parlamentului raportul asupra

activităţii sale. Natura juridică a acestui organ este de autoritate administrativă autonomă, pusă sub controlul Parlamentului114.

Proiectele de legi şi propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ.

Avizul este consultativ, fiind obligatoriu de cerut. Va fi dat în interiorul termenului stabilit de Biroul permanent sau de comisia permanentă a Camerei Parlamentului care l-a solicitat. Chiar dacă avizul nu este dat în termenul stabilit, procedura legislativă poate continua (conform art. 3 alin. 2 din Legea nr. 73/1993), sau dacă este primit nu este obligatoriu de ţinut cont de punctul de vedere exprimat de Consiliul legislativ, tocmai datorită caracterului consultativ.

Dar nesolicitarea avizului Consiliului Legislativ constituie un fine de neprimire pentru luarea în discuţie a proiectului legislativ. Nerespectarea de către una din Camere a acestei obligaţii atrage după sine neconstituţionalitatea legii115.

Conform dispoziţiilor art. 3 alin. 3 din Legea nr. 73/1993 avizul are ca obiect: a) concordanţa cu Constituţia a reglementării propuse, precum şi natura legii; b) înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor dintre prevederile proiectului de

lege sau ale propunerii legislative şi asigurarea caracterului complet al acestora, respectarea normelor de tehnică legislativă;

c) prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare, prin identificarea dispoziţiilor legale care, având acelaşi obiect de reglementare, urmează să fie abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea reglementării unor aspecte identice în acte normative diferite.

Avizul Consiliului Legislativ se transmite în scris solicitantului, sub semnătura preşedintelui.

Avizele pot fi negative sau favorabile. Avizele favorabile neînsoţite de obiecţii sau propuneri nu vor fi motivate. În celelalte cazuri, avizul va cuprinde motivarea completă a fiecărei obiecţii sau propuneri şi va fi însotiţ, după caz, de studiile, documentele şi informaţiile pe care se sprijină, inclusiv de cele cu caracter istoric sau de drept comparat. Se interzice ca în cadrul avizului, Consiliul Legislativ să exprime puncte de vedere sau consideraţii cu caracter politic. Iniţiatorii sau autoritatea care a solicitat avizul pot cere Consiliului Legislativ lămuriri suplimentare sau îl pot invita pe preşedintele acestuia ori pe reprezentantul său la dezbaterea propunerilor legislative sau a proiectelor avizate.

Conform art. 5 din Legea nr. 73/1993, în îndeplinirea atribuţiilor sale, Consiliul

Legislativ colaborează cu autorităţile administraţiei publice şi cu instituţiile publice de specialitate. Mai mult decât atât, toate autorităţile administraţiei publice şi instituţiile publice de specialitate sunt obligate să asigure, în termenele şi în condiţiile stabilite

114

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 162. 115

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 163.

Page 38: legistica formala 2011

de Consiliul Legislativ, informaţiile şi documentaţiile solicitate de acesta şi să-i acorde sprijinul necesar îndeplinirii atribuţiilor sale.

Consiliul Legislativ a contribuit la conturarea şi formularea normele de

elaborare a proiectelor de acte normative, materializate în Legea nr. 24/2000.

Page 39: legistica formala 2011

CAPITOLUL V

SISTEMATIZAREA LEGISLAŢIEI

O discuţie despre procedura legislativă nu poate avea loc fără a avea în vedere şi conceptele de sitematizare a legislaţiei, unificare şi coordonarea a acesteia.

Astfel, prin sistematizarea legislatiei se înţelege activitatea de ordonare a

reglementărilor juridice în cadrul sistemului de drept116. O asemenea activitate, indispensabilă procesului legislativ, presupune nu numai aşezarea normelor juridice într-o anumită ordine, ci şi constituirea fiecărui element structural al actului normativ astfel încât să formeze un tot unitar117.

Procesul de sistematizare legislativă implică: Integrarea proiectului actului normativ în sistemul legislaţiei – ceea ce

presupune corelarea dispoziţiilor unui nou act normativ cu principiile generale ale dreptului118, cu prevederile constituţionale, cu actele normative cu aceeaşi forţă juridică sau cu forţă juridică superioară, aflate în vigoare şi cu care se află în conexiune, cu tratatele internaţionale şi cu dreptul comunitar119.

Asanarea legislaţiei de norme juridice căzute în desuetudine, de contradicţii şi paralelisme – prin abrogarea expresă a dispoziţiilor căzute în desuetudine sau care sunt în contradicţie cu alte prevederi normative superioare sau egale ca forţă juridică ori prin evitarea instituirii unei reglementări prin două sau mai multe acte normative, de acelaşi nivel sau de nivele diferite120.

Concentrarea legislaţiei în coduri – codificare reprezentând o activitate legislativă complexă de reunire într-o structură unică (numită cod) a tuturor reglementărilor dintr-un anumit domeniu sau dintr-o ramură de drept. Codificarea este astfel o activitate legislativă de competenţa Parlamentului, cu caracter oficial, considerată o formă superioară de sistematizare121.

Încorporarea actelor normative în codexuri pe materii – nu se confundă cu codificarea, fiind doar o operaţiune de grupare a unor acte normetive diferite (legi, ordonanţe şi hotărâri de Guvern, eventual ordine ale miniştrilor şi alte acte normative), dar aplicabile aceluiaşi domeniu de activitate, după criterilul cronologic sau alfabetic într-un volum compact (codex)122.

Unificarea legislaţiei constă în activitatea de elaborare a unor legi cât mai

cuprinzătoare şi de încorporare a legislaţiei în coduri. Practic, se urmăreşte,

116

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 89. 117

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 89. 118

Principiile generale ale dreptului sunt prescripţii fundamentale care caracterizează crearea dreptului şi explicarea sa. Sunt considerate principii generale de drept: principiul asigurării bazelor legale de funcţionare a statului; principiul libertăţii şi egalităţii; principiul responsabilităţii, principiu echităţii şi al justiţiei – a se vedea Nicolea Popa, Teoria generală a deptului, Editura All Beck, Bucureşti, pp. 110-120. 119

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 90. 120

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 100. 121

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 119-120. 122

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 121-122.

Page 40: legistica formala 2011

sistematizarea legislaţiei dintr-o anumită ramură de drept sau dintr-un anumit grup de relaţii sociale123.

Coordonarea legislaţiei constă în acţiunea autorităţilor publice implicate în

procesul legislativ de a pune de acord elementele componente ale sistemului legislaţiei, eliminând contradicţiile, redudanţele, vidurile legislative şi paralelismele124.

Arhitectura actului normativ

Actul normativ trebuie să cuprindă o reglementare completă, care să epuizeze toate aspectele presupuse de relaţia socială.

Structura actului normativ cuprinde următoarele elemente constitutive: Titlul actului normativ Preamblul Formula introductivă Partea dispozitivă Formula de atestare a autenticităţi actului normativ Semnătura reprezentantului legal al emitentului Numărul şi data actului normativ Anexele

Evenimente legislative Acţiunea în timp a normei juridice Modificarea- schimbarea unor dispoziţii din conţinutul actului normativ şi este

făcută, de regulă, chiar de către emitentul actului. Mai au dreptul de a modifica un act normativ, autoritatea ierahic superioară emitentului sau Parlamentul.

Completarea – presupune doar introducerea unor dispoziţii noi. Abrogarea – încetarea producerii efectelor juridice Derogarea – introducerea unor excepţii de la o regulă generală printr-un alt act

normativ Suspendarea – încetarea temporară a producerii efectelor juridice Republicarea Rectificarea – corectarea unor erori materiale strecurate în forma publicată a

actului normativ

123

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 90. 124

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistică formală, p. 90.