1

CARACTERISTICI GENERALE

Actualitatea şi gradul de studiere a temei investigate. Lucrarea „Realizarea unităţii de scop şi acţiune a autorităţilor publice prin intermediul controlului ad-ministrativ” subliniază rezultatul utilizării procedeelor de tehnică legislativă, pen-tru a concretiza principiile de politică legislativă şi în special principiile de control în sistemul administraţiei publice, în scopul generalizării şi impersonalizării contro-lului administrativ.

Dezvoltarea societăţii noastre este caracterizată de evoluţia activităţii admini-straţiei publice, inclusiv a organelor reprezentative, în special în ţările care desfă-şoară reforme legislative bazate pe principiile de autonomie locală, descentralizare a serviciilor publice, eligibilitate a autorităţilor locale etc.

Conform legislaţiei în vigoare, controlul exercitat asupra activităţii administra-ţiei publice de către organele abilitate se dovedeşte a fi inerent în ce priveşte gestio-narea eficientă a sarcinilor publice la nivel naţional, când scopul urmărit constituiesatisfacerea necesităţilor cotidiene ale societăţii.

Actualitatea temei este reprezentată de studierea rolului administraţiei publice şi a controlului asupra acesteia în cadrul sistemului constituţional al României şi al Republicii Moldova. Ea este importantă atât din punct de vedere teoretic, cât şi practic, necesitând evidenţierea anumitor noţiuni specifice: administraţia publică,controlul administraţiei publice şi funcţiile administraţiei publice în contextul nor-melor constituţionale.

Studierea controlului administrativ al autorităţilor administraţiei publice şi adap-tarea formelor şi metodelor controlului administrativ la principiile de bază consti-tuţionale de organizare a administraţiei publice necesită fundamentarea controlului administrativ în sistemul juridic al României şi al Republicii Moldova, fiind con-jugat cu celelalte forme ale controlului activităţii autorităţii administraţiei publice: controlul parlamentar şi controlul judecătoresc.

Anumite aspecte ştiinţifico-practice, privind organizarea şi funcţionarea institu-tului juridic de control administrativ exercitat de subiectele guvernamentale asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice, se regăsesc atât în lucrări ale unor autori români, cât şi de peste hotare, în special din Franţa şi Republica Moldova. Astfel, Jean Rivero, Georges Vedel, P. Devolve şi alţii, în lucrarea intitulată Droit administratif şi respectiv Pierre Pactet în lucrarea Institutions politique Droit con-stitutionnel, au descris caracteristicile şi natura controlului exercitat de reprezen-tantul Guvernului în teritoriu – prefectul – al activităţii colectivităţilor locale în Franţa. Victor Popa, Ion Creangă, Valeriu Zubco ş.a. au investigat diferite instituţii ale dreptului administrativ, au abordat unele aspecte ale controlului administrativ de legalitate şi oportunitate ale activităţii administraţiei publice, ale controlului pe calea contenciosului administrativ în Republica Moldova.

2

Dintre autorii români se remarcă: Alexandru Negoiţă, Antonie Iorgovan cu lu-crările Drept administrativ şi Tratat de drept administrativ, Cezar Manda şi Cor-neliu Manda: Dreptul colectivităţilor locale, Mircea Preda: Drept administrativ, Eugen Popa: Autonomia locală în România şi Mari instituţii ale dreptului admini-strativ, Verginia Vedinaş: Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Stelian Ivan, Mihai Bădescu, Aureliu Neagu: Administraţie Publică, Ion Popescu Slăniceanu: Teoria funcţiei publice. Bineînţeles, lista poate fi continuată şi cu alţiautori români care au avut o contribuţie considerabilă în ştiinţa administraţiei publi-ce în ceea ce priveşte controlul administrativ, justificând necesitatea existenţei aces-tuia. Au fost elucidate aspecte ale controlului de legalitate a actelor administrative, iar în unele cazuri – de oportunitate de către prefecţi – reprezentanţi ai Guvernului pe plan local. Cezar Manda şi Corneliu Manda au susţinut profilul unei noi ramuride drept: dreptul colectivităţilor locale. De asemenea, Valentin I. Prisăcaru a expus opinii referitoare la tutela administrativă a autorităţilor locale exercitată de Guvern, negând această prerogativă a prefectului.

Concepţia românească cu privire la administraţia publică trebuie să ţină seama de continuitatea unor principii, nu numai de tradiţia gândirii ştiinţifice româneşti, cişi de exemplele concrete din unele ţări europene, cu îndelungată experienţă demo-cratică şi în special de instrumentele juridice ale organismelor europene, respectiv Carta europeană a autonomiei locale. Această opinie este valabilă şi în ceea ce pri-veşte concepţia moldovenească privind administraţia publică.

Administraţia publică nu mai constituie parte integrală a administraţiei statului, ci este o administraţie autonomă, o instituţie complexă, democratică şi autonomă, creată în scopul rezolvării problemelor locale în favoarea cetăţenilor.

Raporturile dintre administraţia publică centrală şi cea locală, observate din perspectiva controlului administrativ, al locului şi al rolului acestuia în sistemul administraţiei publice, fac obiectul cercetării prezentei teze de doctorat.

Scopul controlului administrativ este asigurarea unei depline conformităţi a acti-vităţii organelor administraţiei publice cu cerinţele şi obiectivele sociale exprimate în legi, a căror executare este asigurată de organele administraţiei publice. Prin con-trol se asigură unitatea de scop şi acţiune în întregul sistem al administraţiei publice precum şi executarea legilor.

Obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile organului administraţiei publice sau ale funcţionarilor publici în exercitarea atribuţiilor conferite prin lege.

Desigur, controlul exercitat asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, de prefect în România sau Ministerul Administraţiei Publice Locale şi direc-ţiile teritoriale de control administrativ ale acestuia – ca reprezentant al Guvernului în Republica Moldova, prezintă trăsături specifice în conformitate cu normele pre-văzute în Constituţia României, respectiv din Legea 215/2001, legea administraţiei

3

publice locale din România, Legea privind administraţia publică locală nr.123-XV din 18.03.2003 din Republica Moldova. Acestea prevăd, în esenţă, dreptul prefec-tului şi al direcţiilor teritoriale de control administrativ ale Ministerului Admini-straţiei Publice Locale de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, dacă le consideră ilegale.

În fapt şi în drept, controlul prefectului – în România şi respectiv al Ministerului Administraţiei Publice Locale şi direcţiilor teritoriale de controlul administrativ ale ministerului dat în Republica Moldova, se exercită nu numai asupra actelor, ci şi asupra persoanelor şi a autorităţilor administraţiei publice locale.

Pentru a înţelege metodologia controlului administraţiei publice, precum şi im-portanţa acestuia în asigurarea unei bune funcţionări a organelor administraţiei pu-blice, este necesară precizarea naturii activităţii de control.

Controlul face parte din categoria operaţiunilor administrative. Acestea nu ur-mează să servească drept operaţiuni ale organelor administraţiei de stat asupra cetă-ţenilor şi nici să contribuie direct la organizarea structurilor administraţiei publice, fiind un element indispensabil al conducerii.

Prin control se înţelege analiza permanentă sau periodică a unei activităţi pentru a urmări evoluţia sa şi pentru a lua măsuri de îmbunătăţire.

Controlul presupune o monitorizare continuă, o stăpânire şi o înlăturare a situa-ţilor ilegale.

Activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice în vederea înfăptui-rii puterii executive cuprinde practic toate domeniile şi sectoarele vieţii economice şi sociale. Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asu-pra modului în care autorităţile şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege. Controlul se exercită fie din proprie iniţiativă, fie la solicitarea celor interesaţi, de către înseşiautorităţile administrative sau autorităţile care constituie celelalte puteri ale statului, respectiv cea legislativă şi judecătorească.

Pentru că valorile politice ce revin organelor administraţiei publice se referă la satisfacerea nevoilor societăţii, iar activitatea organelor administraţiei publice este menită, în ultimă instanţă, să slujească intereselor cetăţenilor, se impune instituirea unor forme de control social cu care participarea eficientă a cetăţenilor.

În acest scop, funcţionează un control social şi un control al opiniei publice asupra activităţii organelor administraţiei publice.

Pe lângă acest control există şi unul instituţionalizat, exercitat din interiorul administraţiei. Activitatea organelor administraţiei publice este supusă, înainte de toate, controlului organelor puterii legiuitoare.

În afară de controlul efectuat de puterea legiuitoare, se evidenţiază şi controlul exercitat de instanţele judecătoreşti asupra activităţii organelor administraţiei publi-ce, ca de exemplu contenciosul administrativ.

4

Controlul activităţii organelor administraţiei publice nu trebuie să fie limitatnumai la cel realizat din afara organelor administraţiei publice. Ca orice sistem organizat, administraţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate de control asupra modului de îndeplinire a sarcinilor ce revin diferitelor organe ale admini-straţiei publice.

Există diferite forme instituţionalizate de control în cadrul sistemului admini-straţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată acţiunea diferitelor orga-ne ale acestui sistem. În acest sens ni se relevă importanţa controlului ca o compo-nentă esenţială a activităţii de conducere în organizarea administraţiei publice.

În acelaşi timp, controlul urmăreşte descoperirea şi sublinierea celor mai adecva-te metode de lucru utilizate în administraţie, spre a fi generalizate, precum şi stabili-rea cauzelor care complică activitatea stabilirea măsurilor pentru înlăturarea lor.

O sarcină aparte a controlului constă în verificarea eficienţei utilizării tuturormijloacelor juridice de care dispun organele administraţiei statului, şi dacă sarci-nile primite sunt îndeplinite într-un cadru democratic. În sens larg, în domeniul administraţiei, prin control se verifică îndeplinirea sarcinilor din punct de vederecantitativ, în raport cu volumul resurselor consumate pentru realizarea lor şi din punct de vedere legal.

Scopul şi obiectivele tezei. Scopul primordial al tezei de doctorat îl reprezintă studierea complexă şi comparativă a conceptelor doctrinare privind controlul admi-nistrativ asupra administraţiei publice, reevaluarea contribuţiilor practice în vederea utilizării controlului administrativ efectuat de executivul central pentru îmbunătă-ţirea gestionării problemelor publice, satisfacerea intereselor colectivităţilor locale, precum şi protejarea intereselor naţionale pe plan local.

Obiective:▪ administraţia publică şi administraţia particulară – definirea conceptului şi

esenţei administraţiei publice ca mediu de apariţie a raporturilor de control administrativ;

▪ cercetarea şi efectuarea controlului asupra activităţii autorităţilor administra-ţiei publice;

▪ prezentarea specificului controlului administrativ, a serviciului public, a func-ţiei publice şi a funcţionarului public în România şi în Republica Moldova;

▪ evidenţierea rolului şi dimensiunilor controlului exercitat de aparatul Guver-nului asupra activităţii administraţiei publice locale;

▪ realizarea unui studiu comparat în baza legislaţiei mai multor ţări, privind problemele desfăşurării controlului autorităţilor la nivel superior asupra acti-vităţii administraţiei publice;

▪ propuneri şi recomandări ştiinţifico-practice pentru corelarea formelor şi meto-delor de control administrativ al autorităţilor administraţiei publice în România

5

şi în Republica Moldova în scopul realizării principiului autonomiei locale.Suportul metodologic şi teoretico-ştiinţific. Elaborarea tezei a fost determina-

tă de aplicarea unor metode analitice de cercetare:• metoda analizei istorice, folosită pentru cercetarea originii şi evoluţiei con-

trolului administrativ vizavi de realizarea unităţii de scop şi de acţiune a auto-rităţilor publice;

• metoda analizei logice (analiza deductivă, inductivă, de generalizare, de spe-cificare etc.) utilizată constant pe tot parcursul lucrării şi, în special, la efec-tuarea sintezei opiniilor diferiţilor autori privind noţiunea de control şi necesi-tatea acestuia în funcţionarea administraţiei publice, modalităţile, mijloacele şi tehnicile controlului administrativ;

• metoda analizei comparative, folosite cu incidenţă maximă în vederea funda-mentării constituţionale controlului exercitat asupra administraţiei publice;

• metoda analizei sistemice, indispensabilă pentru cercetarea normelor juridice naţionale şi internaţionale de ordin instituţional, material şi procedural;

• metode prospective, folosite pentru descrierea tendinţelor de idealizare a funcţionării administraţiei publice în contextul integrării europene.

Punând un accent deosebit asupra gradului de studiere a temei am enumerat mai sus cercetătorii străini şi autohtoni, preocupaţi de anumite aspecte ale controlului administrativ, ale căror lucrări au servit drept suport teoretic-ştiinţific pentru tezade doctorat.

De asemenea, la perfectarea lucrării a fost utilizată practica de lucru a autorului ca director în cadrul Direcţiei de Coordonare şi Control a Prefecturii Judeţului Con-stanţa, coordonator în cadrul instituţiei Avocatul Poporului din România precum cursurile de drept administrativ susţinute la Catedra de drept, în cadrul unor univer-sităţi din România.

Ca bază normativ-legislativă, metodologică şi empirică a lucrării a fost analizat un volum substanţial de material normativ-juridic: Constituţia României şi Con-stituţia Republicii Moldova, Carta Europeană Exerciţiul autonom al puterii locale, Legea privind administraţia publică locală din România şi Republica Moldova, Le-gea contenciosului administrativ din România şi Republica Moldova, Legea privind Statutul funcţionarului public din România şi Legea serviciului public din Republi-ca Moldova etc.

În urma aderării României la Uniunea Europeană, un loc aparte revine Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa prin modelarea unei noi administraţii publice, ca urmare a unui proces integraţionist al statelor europene.

Noutatea ştiinţifică a rezultatelor obţinute. În calitate de noutate ştiinţificălucrarea analizează noţiunea de control, care vizează nu numai raporturile intersu-biective, nu este doar o prescripţie general-abstractă şi tipică, ci prevede controlul

6

administrativ în fiecare ramură a administraţiei publice, fiind cristalizate noile for-me şi metode de control din partea statului, asupra activităţii administraţiei publice, inclusiv prin crearea organului de control administrativ care ar fi o autoritate publi-că. Este abordat conceptul modern de control administrativ (tutelă administrativă) asupra autorităţilor locale descentralizate în contextul dispoziţiilor constituţionale şi angajamentelor internaţionale ale României şi Republicii Moldova în domeniul autonomiei locale.

Considerăm controlul administrativ ca fiind un element esenţial al sistemuluide drept administrativ, prin care mesajul legiuitorului ajunge la subiect. Legiuitorul descrie în controlul administrativ o anumită conduită (un complex de drepturi şi obligaţii), conduită impusă subiectului în anumite circumstanţe, căreia îi corespun-de şi o anumită formă de reacţie (sancţiune). Toate acestea alcătuiesc elementele controlului administrativ.

Caracterul de noutate al tezei investigate constă în demonstrarea faptului că nu există un studiu consacrat acestei teme în literatura de specialitate, fiind prima abor-dare unitară în ceea ce priveşte conceptul de control administrativ şi tot ce presu-pune acesta.

În lucrare sunt abordate o serie de probleme cu caracter provocator ştiinţific,asupra cărora autorul îşi expune opiniile ştiinţifice:

• analiza administraţiei publice în raport cu administraţia particulară;• analiza necesităţii controlului administrativ pentru o bună funcţionare a admi-

nistraţiei publice;• analiza sarcinilor, efectelor şi actelor controlului administrativ etc.Teza conţine concluzii şi recomandări ştiinţifice, în completarea problematicii

juridice în domeniul controlului în administraţia publică din România, în special cel de perfecţionare a mecanismelor controlului administrativ şi promovarea unui control administrativ modern pentru corelarea intereselor locale şi celor naţionale, consolidarea capacităţilor administraţiei publice, asigurarea respectării legislaţiei în vigoare, care reiese atât din reglementările constituţionale naţionale, precum şi din reglementările Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană şi Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa.

Importanţa teoretică şi valoarea aplicativă a lucrării. Tipologia logică a con-trolului constituie partea statică, internă şi stabilă a controlului administrativ. Con-strucţia tehnico-legislativă a acestuia nu se suprapune întotdeauna peste structura logică a acestuia.

A fost cercetată realizarea de scop şi acţiune a autorităţilor publice prin inter-mediul controlului administrativ, inclusiv prin prisma dreptului comparat, deoare-ce acesta constituie unul din domeniile în care interferează activitatea şi interesele colectivităţilor locale şi a administraţiei publice în general. Semnificaţia teoretică a

7

lucrării se manifestă şi în cristalizarea noilor raporturi juridice la etapa tranziţiei, de la tutela administrativă clasică asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice, la mecanismele de control administrativ asupra activităţii acestora corelat cu prin-cipiile autonomiei locale.

Valoarea aplicativă a tezei constă în perfecţionarea definirii rolului administra-ţiei publice privind exercitarea controlului administrativ în cadrul funcţiei de con-ducere generală a administraţiei publice şi analiza fenomenelor acestuia.

În ce ne priveşte, teza de doctorat tratează problemele care cele mai elocvente, caracteristice şi pertinente, subliniind lacunele şi contradicţiile existente în legisla-ţia din domeniu, în doctrinele de specialitate şi în activitatea practică.

Valoarea aplicativă a lucrării se reflectă în abordarea respectivă a temei şi lansa-rea unor idei, sugestii şi propuneri utile şi binevenite, mai ales din punctul de vedere al practicianului, în speranţa că unele dintre acestea vor fi luate în consideraţie depersoanele şi organele interesate, urmărind să se reflecte în actele normative dindomeniul administrării publice.

Lucrarea se bazează pe cercetarea doctrinară şi evaluarea contribuţiilor practice ale autorului şi ale altor specialişti în domeniu, rezultatele, concluziile şi recoman-dările putând fi utilizate în procesul de elaborare a actelor administrative privindadministraţia publică, în procesul de perfecţionare şi popularizare a cunoştinţelor juridice.

Aprobarea rezultatelor cercetărilor efectuate. Avem multe capitole ale prezen-tei lucrări, care fiind dezbătute în cadrul unor simpozioane precum: Universitateadin Bucureşti, Universitatea din Piteşti, Universitatea “Nicolae Titulescu” din Bucu-reşti, Universitatea “Andrei Şaguna” şi Universitatea “Gaudeamus” din Constanţa.

Referatele prezentate la simpozioanele ştiinţifice şi publicate în reviste de spe-cialitate sunt:

▪ Funcţionarul public european – Sesiunea de comunicări ştiinţifice – 15-16.05.2005, Universitatea din Piteşti;

▪ Controlul exercitat de prefect în judeţ – Sesiunea de comunicări ştiinţifice–10-11.04.2004, Universitatea din Piteşti;

▪ Evoluţia administraţiei publice în România –volumul I, Cartea universală – 2005, Universitatea “Nicolae Titulescu” din Bucureşti;

▪ Tehnicile controlului administrativ – sesiunea de comunicări ştiinţifice, 8-9.05.2005, Universitatea “Andrei Şaguna” din Constanţa;

▪ Instituţia prefecturii în judeţ – sesiunea de comunicării ştiinţifice – 2005 –Universitatea “Gaudeamus”;

▪ Procedura şi efectele graţierii privind funcţionarul public – Revista de Drept Penal nr. 3, Bucureşti 2005;

▪ Notă de expunere a concluziilor privind controlul – Revista “Tribuna Econo-

8

mică” (departamentul juridic) nr. 43/2005;▪ Controlul în administraţie – Revista “Tribuna Economică” (departamentul ju-

ridic) nr. 39/2005;▪ Actele controlului – Revista “Tribuna Economică” (departamentul juridic) nr.

28/2005;▪ Executarea deciziei administrative – Revista “Tribuna economică” (departa-

mentul juridic) nr. 42/2005;Teza a fost supusă dezbaterii şi aprobată în şedinţa Catedrei: Teoria şi Istoria

Statului şi Dreptului a Facultăţii de Drept din cadrul Universităţii Libere Interna-ţionale din Moldova şi în senatul acesteia, recomandându-se susţinerea sa.

Structura tezei. Lucrarea este structurată în trei capitole, treisprezece paragra-fe, introducere ca iniţiere în studiu, încheierea ce specifică concluziile şi recoman-dările investigaţiei efectuate, bibliografia.

9

CONŢINUTUL LUCRĂRII

Introducerea argumentează motivul alegerii temei de cercetare, actualitatea şi gradul complex al temei propusă investigării, stabileşte scopul şi obiectivele lu-crării, determină suportul metodologic şi teoretico-ştiinţific, argumentează noutateaştiinţifică, semnificaţia teoretică şi valoarea aplicativă a lucrării.

Capitolul I – „Administraţia publică şi mijloacele sale de acţiune” este structurat din cinci paragrafe.

În paragraful 1 – „Administraţia publică şi administraţia particulară” – este analizată administraţia sub aspectul administraţiei publice şi al administraţiei par-ticulare ca genuri distincte de administraţie. În opinia autorului, în orice societate, fie ea clasică sau modernă, administraţia publică reprezintă în esenţă un instrumental statului, indispensabil în atingerea unor deziderate, realizarea unor valori politice stabilite prin acte juridice în scopul satisfacerii interesului general prin acţiunea puterii publice. În acest sens, administraţia publică, prin însăşi natura sa, fără o filozofie proprie, subordonată unor scopuri exterioare, îşi revendică legitimitatea, înmod evident, din sistemul de valori dominante ale puterii politice. Acest sistem de valori fixează, în general, scopurile şi mijloacele folosite în atingerea scopului.

Ca orice activitate umană, atât administraţia publică cât şi administraţia particula-ră, urmăresc un scop, utilizând anumite mijloace. Administraţia publică, spre deosebi-re de administraţia particulară (sau privată) urmăreşte satisfacerea interesului public, a utilităţii publice, în mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea unor servicii publice.

În lucrare, administraţia publică este analizată sub două aspecte: material şi for-mal. În sens material, administraţia publică reprezintă o organizare a executării şi de executare, a legii, realizată prin acţiuni cu caracter de dispoziţie şi acţiuni cu carac-ter de prestaţie. În sens formal, administraţia publică poate fi înţeleasă ca un sistemde organe, cuprinzând diverse structuri administrative care realizează activitatea de organizare a executării legii şi de executare a acesteia. Autorul lucrării susţine opinia profesorului Mircea Preda conform căreia administraţia publică constituie un proces continuu, o activitate neîntreruptă adaptată permanent la condiţiile dinamice ale mediului social, economic şi politic.

Se evidenţiază principalele funcţii ale administraţiei publice: • funcţia de mecanism intermediar de execuţie, menite să organizeze şi să asi-

gure execuţia, folosind, în ultimă instanţă, autoritatea, chiar constrângerea;• funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale so-

cietăţii;• funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun ca urmare a

transformărilor inerente în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în structura economică ale acesteia.

Schimbările survenite în structura autorităţilor publice se reflectă şi în modifica-rea funcţiilor administraţiei publice.

10

Orice activitate de natură administrativă invocă şi fapte administrative struc-turate de autor în două mari categorii: evenimente şi acţiuni/inacţiuni ale omului. Faptele juridice administrative sunt clasificate după două criterii:

▪ calitatea persoanei responsabile;▪ efectele juridice.În acest paragraf sunt evidenţiate şi raporturile juridice dintre administraţia

publică şi cetăţean comparându-se sistemele american de administraţie, german şi francez, conform cărora problema comunicării între segmentele administraţiei, dar mai ales între administraţie şi cetăţeni este de mare actualitate şi potrivit programu-lui de guvernare actual al statului român, nu se omite această chestiune, ci dimpo-trivă, se creează premise de rezolvare.

În paragraful 2 – „Noţiuni privind structura şi sistemul organelor admini-straţiei publice” – noţiunea de organizare a administraţiei publice este analizată sub mai multe aspecte.

1. Organizare-structură – are în vedere dispozitivul elementelor ce compun un întreg în scopul îndeplinirii anumitor funcţii, avându-se în vedere modul de constituire a statului, organelor centrale şi locale ale administraţiei publice, instituţiilor şi a tuturor subdiviziunilor acestora.

2. Organizarea privită ca activitate ce urmăreşte realizarea unei acţiuni raţionale şi eficiente.

3. Organizarea ca instituţie ce înglobează atât structura, cât şi activitatea unui organ naţional sau chiar internaţional, precum Organizaţia Naţiunilor Unite.

4. Organul administraţiei publice este definit ca fiind acea structură organiza-ţională care potrivit Constituţiei şi legii are personalitate de drept public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice,în limitele legii sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.

În lucrare se menţionează că organele administraţiei publice includ: personalul sau funcţionarii organelor administraţiei, mijloacele materiale inclusiv financiare,competenţa acestor organe, teza conţinând analiza detaliată a acestora. Autorul a analizat organizarea administraţiei publice centrale şi administraţiei publice locale în conformitate cu prevederile constituţionale şi legale evidenţiind problemele ma-jore existente în procesul de organizare al administraţiei publice centrale şi locale. Sub acest aspect sunt studiate principiile descentralizării şi autonomiei locale, des-centralizării serviciilor publice şi subsidiarităţii, principii ce stau la baza organiză-rii şi funcţionării administraţiei publice locale. Sub prisma legislaţiei ce vizează administraţia publică locală sunt analizate în acest capitol competenţele ce revin autorităţilor administraţiei publice locale oferind şi soluţii în problemele legate de realizarea competenţelor şi de aplicare a principiului autonomiei locale şi a princi-piului descentralizării serviciilor publice.

11

În paragraful 3 – „Serviciul public, funcţia publică şi funcţionarul public în România şi Republica Moldova” – se dezvoltă ideea că într-un stat democratic de drept, principala activitate a administraţiei nu este controlul, decizia, ordinul, ci prestaţia şi serviciile oferite colectivităţii. Astfel, activitatea administraţiei pre-supune satisfacerea intereselor generale. Se consideră că doar administraţia poate satisface în mod corespunzător cerinţele publicului, acest gen de servicii având în general un caracter obigatoriu.

Trăsăturile serviciului public:▪ realizează o activitate de utilitate socială pentru public;▪ se află în raport juridic permanent cu autoritatea administrativă care l-a înfiin-

ţat şi organizat;▪ furnizează bunuri sau prestează servicii în mod impersonal, comunităţii în

general;▪ este supus unui regim juridic, reglementat de principii ale dreptului public în

sensul că acţionează cu scopul satisfacerii intereselor generale pentru care a fost înfiinţat;

▪ spre deosebire de întreprinderile particulare, serviciul public poate funcţiona chiar dacă nu este rentabil, multe servicii publice sunt gratuite.

În acest paragraf sunt analizate următoarele principii ale activităţii serviciului public:

• principiul evoluţiei, care exprimă necesitatea permanentizării serviciului pu-blic, în concordanţă cu cerinţele dinamicii vieţii sociale;

• principiul continuităţii, deoarece o cerinţă publică recunoscută prin norme ju-ridice nu poate fi satisfăcută cu intermitenţe;

• principiul egalităţii: sunt interzise diferenţieri între categoriile de persoane care apelează la serviciul public.

Conform aprecierilor din doctrina românească şi opiniei autorului, serviciile pu-blice se clasifică după două criterii:

• forma de organizare şi• obiectul de activitate.Se încearcă analizarea serviciilor publice după forma de organizare, structurân-

du-le în patru categorii:a) organe ale administraţiei publice;b) autorităţi sau instituţii publice;c) instituţii de interes public;d) regie autonomă de interes public.După obiectul lor de activitate, serviciile publice se împart în: poliţie şi apărare

naţională, financiare şi fiscale, învăţământ, asistenţă socială şi igienă, artă şi cultură,economie etc. Utilizarea noţiunii serviciilor publice, după obiectul lor economic, permite o distincţie fundamentală din punct de vedere juridic între serviciile publice administrative şi serviciile publice industriale sau comerciale.

12

Acţiunile de înfiinţare şi desfiinţare a serviciilor publice sunt analizate de autorullucrării atât sub aspect doctrinar, precum şi sub aspectul reglementărilor legislative ale României şi Republicii Moldova. În acest sens, potrivit legislaţiei celor două ţări, serviciul public este reorganizat şi desfiinţat tot de organul administraţiei publi-ce prin acte juridice de acelaşi nivel prin care s-a înfiinţat.

În acest paragraf autorul analizează trăsăturile caracteristice funcţiei publice: • cuprinde un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi stabilite în temeiul legii;• este creată prin lege sau alte acte normative emise pe baza şi în executarea

legii;• are un caracter permanent şi prezintă continuitate, deoarece necesităţile comu-

nităţii sunt permanente;• nu constituie obiectul unei înţelegeri sau convenţii între părţi şi nu poate fi

stabilită prin contract;• este organizată pentru a realiza competenţele conferite ale administraţiei pu-

blice;• finanţarea funcţiei publice este asigurată de la bugetul de stat sau de la buge-

tele locale;• atribuţiile stabilite prin lege sau potrivit legii repartizează competenţa celor

care îndeplinesc funcţiile respective ca în regim de drept administrativ, să facă acte juridice, operaţiuni administrative sau materiale în mod legal.

În acest sens se opinează că funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.

Sunt analizate aici şi principiile funcţiei publice, clasificarea funcţiilor publi-ce potrivit legislaţiei României şi a Republicii Moldova. Contribuţia personală a autorului se reflectă în ceea ce priveşte noţiunea de funcţionar public, accesibilita-tea ocupării funcţiilor publice, selectarea funcţionarilor publici, incompatibilitatea funcţiei publice cu alte funcţii remunerate, managementul funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, evaluarea activităţii şi cariera funcţionarilor publici, modifi-carea şi încetarea raportului de serviciu a funcţionarilor publici.

În paragraful 4 – „Răspunderea juridică a funcţionarilor din administraţia publică” –autorul defineşte răspunderea juridică a funcţionarilor publici din admi-nistraţie ca ansamblu de drepturi şi obligaţii corelative care se nasc în temeiul legii ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite. Ea revine statului prin aplicarea sancţiunilor juridice, în scopul asigurării normalităţii raporturilor de funcţionare şi a îndrumării acestora în spiritul respectării ordinii de drept. Considerăm că răspunderea juridică în administraţia publică nu există şi nu poate exista în mod abstract sau general, ci are o existenţă particulară, specifică diferitelor ramuri ale sistemului de drept, pre-zentându-se sub diverse forme.

13

Cunoaşterea acestora şi stabilirea unor criterii juste pentru delimitarea lor este importantă atât sub aspect teoretic, dar mai ales sub aspect practic, pentru o justă încadrare juridică şi individualizarea răspunderii. În susţinerea opiniilor doctrinare, ţinând cont de noţiunea de funcţionar public şi potrivit legislaţiei ce reglementea-ză statutul juridic al funcţionarului public, evidenţiem patru forme de răspundere juridică a funcţionarului public pentru acţiuni şi inacţiuni, legate de funcţia ce o exercită: răspunderea disciplinară, răspunderea patrimonială sau civilă, răspunderea contravenţională şi răspunderea penală.

Considerăm că, pentru a fi atras la răspundere juridică, funcţionarul administra-ţiei publice trebuie să aibă la dispoziţie mijloace de natură să-l protejeze împotriva oricăror abuzuri: principiul legalităţii, principiul „non bis in idem” şi cel al răspun-derii personale.

Un loc deosebit în paragraf revine răspunderii disciplinare a funcţionarului pu-blic care, în viziunea noastră, intervine în cazul când un funcţionar public încalcă voit obligaţiile de serviciu. Pentru a lua naştere răspunderea disciplinară, este ne-cesar ca funcţionarul public să săvârşească o abatere disciplinară, care constituie în sine condiţia necesară şi suficientă pentru declanşarea răspunderii disciplinarejustificată prin aplicarea sancţiunii disciplinare. În acest sens evidenţiem analizarăspunderii disciplinare prin prisma legislaţiei României şi Republicii Moldova, efectuată în acest paragraf.

Răspunderea contravenţională este o altă formă a răspunderii juridice a func-ţionarilor publici care survine în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu. Dacă funcţionarul public şi-a îndeplinit defectuos/nu şi-a îndeplinit obligaţiile, în virtutea funcţiei publice deţinute, în urma căreia s-a comis o abatere contravenţională, el este supus sancţiunii contravenţio-nale.

Răspunderea materială sau civilă a funcţionarului public, o altă formă a răspun-derii juridice, intervine atunci, când în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, funcţio-narul public, produce daune persoanelor fizice şi juridice, atât în cazul exercităriilegale a funcţiei publice cât şi al îndeplinirii defectuoase a obligaţiilor sau a neîn-deplinirii lor.

În primul caz, producerea pagubelor materiale terţelor persoane prin exercitarea funcţiei publice oferă dreptul, conform legii, la despăgubiri ce vor fi suportate deadministraţia publică, fără a se imputa prejudiciul respectiv, funcţionarilor publici ce şi-au îndeplinit atribuţiile în modul prescris de lege.

În al doilea caz, funcţia n-a fost executată sau a fost executată defectuos şi în consecinţă a fost cauzat un prejudiciu terţilor. În opinia noastră, răspunderea civilă revine aici funcţionarilor publici respectivi, dar şi administraţiei publice din care fac parte şi pentru care lucrează.

14

O altă formă a răspunderii juridice a funcţionarilor publici este răspunderea pe-nală care intervine atunci când a fost săvârşită o faptă şi prezintă un pericol social deosebit. Faptele penale săvârşite de către funcţionarii publici în exercitarea func-ţiei sunt prevăzute şi sancţionate conform prevederilor Codului Penal.

În paragraful 5 – „Patrimoniul şi finanţele administraţiei publice” – este efectuată o retrospectivă a problemelor privind patrimoniul şi finanţele administra-ţiei publice la nivel local prin analiza legislaţiei în vigoare ce reglementează aceste probleme precum şi a opiniilor marilor doctrinari români.

În opinia noastră, proprietatea este una dintre cele mai mobile instituţii fun-damentale ale dreptului. Astfel, găsim instituţia proprietăţii atât în sfera dreptului civil, cât şi în cea a dreptului administrativ sau altfel spus chiar la graniţa dintre ele, dar întotdeauna ea rămâne în esenţă o instituţie constituţională. Proprietatea poate fipublică şi privată, iar proprietatea publică face parte din domeniul public sau privat, respectiv fiecare dintre aceste două poate reprezenta interese naţionale sau locale.

Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile, iar în felul acesta poate fi împiedicată sustragerea sau îndepărtarea lor de la des-tinaţia normală. Cât priveşte domeniul privat, acesta este desemnat ca reprezentând stabilitatea bunurilor imobile şi mobile ce aparţin statului, judeţelor sau comunelor şi care nu sunt afectate de un interes general, acestea fiind alienabile, prescriptibileşi supuse regimului de drept privat.

Analiza domeniului public şi privat din cadrul acestui paragraf se bazează pe ar-gumentele invocate de autor în susţinerea prevederilor Legii administraţiei publice locale din România, Legea fondului funciar, Legii privind regimul juridic al apelor maritime interioare, al mărilor teritoriale şi al zonei contigue a României, Legii privind frontiera de stat a României etc.

În partea reflectă finanţele publice ale autorităţilor administrativ-teritoriale, în acestparagraf este făcută o retrospectivă generală, menţionând importanţa finanţelor admi-nistraţiei publice precum şi controlul financiar efectuat de către Curtea de Conturi.

Capitolul II – „Controlul asupra activităţii administraţiei publice în Româ-nia şi Republica Moldova” – este structurat în patru paragrafe.

În paragraful 1 – „Noţiunea de control şi necesitatea acestuia în funcţiona-rea administraţiei publice” – se menţionează importanţa efectuării controlului în scopul unei bune funcţionări a administraţiei publice. Pentru a asigura conformita-tea activităţii organelor administraţiei publice cu exigenţele valorilor politice, este necesară instituirea unui control vast şi complex asupra acestei activităţi. În opinia noastră, prin modul de organizare şi exercitare precum şi prin rolul şi obiectivele ce le urmăreşte, controlul administrativ îndeplineşte funcţii importante:

a) de evaluare;b) preventivă;

15

c) documentare;d) recuperatorii;e) educativă. Principale elemente abordate ale controlului administrativ:

• baza de referinţă a elementelor ce necesită urmărire în cadrul obiectului con-trolului;

• obiectul îl formează activitatea administraţiei publice care se realizează prin con-tribuţia oamenilor, cu ajutorul unor mijloace materiale şi financiare prin aplicareaactelor juridice precum şi prin operaţiuni administrative şi acte materiale;

• operaţiunile de control sunt rezultatul activităţii autorilor controlului şi urmă-resc să stabilească conformitatea obiectului controlului cu elementele cuprin-se în baza de referinţă şi care privesc obiectul controlului.

În opinia noastră, un rol important în efectuarea controlului administrativ, îl are personalul care îl realizează. În ceea ce priveşte personalul organelor statului care controlează activitatea administraţiei, nu intră în obiectul ştiinţei administraţiei, deoarece, faţă de personalul propriu-zis care îndeplineşte controlul administraţiei publice, sunt înaintate anumite cerinţe de care trebuie să se ţină cont în actele nor-mative ce vizează efectuarea controlului administrativ al administraţiei publice.

Pentru ca personalul să efectueze un control eficient al administraţiei publice,este necesară invocarea a două cerinţe: independenţa şi competenţa personalului de control. Prima soluţie constă în recrutarea personalului de control dintre funcţiona-rii administraţiei publice ajunşi la sfârşitul carierei lor.

A doua soluţie constă în numirea controlorilor la începutul carierei lor în func-ţiile de control, urmând să transforme această activitate în carieră. Susţinem ideea că metodele controlului administrativ trebuie să fie examinate din două puncte devedere: al controlorului şi al celui controlat, deoarece criteriul respectiv influenţea-ză asupra metodelor folosite de control.

În paragraful 2 – „Fundamente constituţionale şi legale ale controlului exercitat asupra administraţiei publice” – se studiază:

• controlul parlamentar asupra administraţiei publice;• controlul exercitat de Guvern asupra administraţiei publice;• controlul contencios exercitat asupra administraţiei publice locale. Controlul parlamentar exercitat asupra administraţiei publice este caracterizat

sub două forme:▪ tradiţional şi▪ modern.Controlul parlamentar tradiţional este exercitat de către Parlament în mod direct

prin mijloace prevăzute de legi şi Constituţie. Controlul parlamentar modern este realizat, de regulă, prin intermediul unor autorităţi publice care depind de organul

16

legislativ. În opinia noastră, controlului parlamentar îi pot fi atribuite următoareletrăsături:

▪ Parlamentul poate efectua controlul asupra tuturor autorităţilor publice cen-trale, teritoriale şi locale, indiferent de ierarhia lor administrativă şi nici o autoritate administrativă nu poate rămâne înafara acestui control, cu excepţia autorităţilor jurisdicţionale;

▪ Controlul parlamentar cuprinde întreaga activitate executivă, incluzând toate formele concrete ale acesteia, atât cele juridice, cât şi cele nejuridice, cu ex-cepţia actelor administrative jurisdicţionale sau aflate în curs de soluţionare îninstanţele judecătoreşti;

▪ Controlul parlamentar rezultă din principiile constituţionale şi legale şi consti-tuie o verificare de drept asupra întregii administraţii şi a componentelor salestructurale;

Sub acest aspect nu sunt necesare anumite reglementări legale exprese care să prevadă cazurile şi condiţiile în care se exercită şi derivă din raporturile juridice dintre Parlament şi Guvern, Parlament şi Preşedinţie;

▪ Controlul parlamentar este un control deplin deoarece include atât legalitatea, cât şi oportunitatea acţiunilor şi a măsurilor de verificare;

▪ Controlul parlamentar este, de regulă, un control posterior deoarece este efec-tuat după adoptarea legilor şi asupra unor activităţi care au fost deja realizate;

▪ Controlul parlamentar este direct, general şi special;▪ Controlul parlamentar nu reprezintă un control jurisdicţie deplină.Pentru justificarea acestor trăsături, raţiunea acestui control constă în faptul că

în orice parlament democratic, controlul executivului şi al vieţii social-politice în general constituie o prerogativă esenţială, a cărei dezvoltare este indisolubil legată de democratizarea vieţii sociale. Libertatea implică responsabilitate, iar în lipsa ei aceasta degenerează în arbitrar.

Controlul parlamentar poate fi realizat prin următoarele forme:▪ prin dări de seamă, mesaje, rapoarte, programe;▪ prin comisiile parlamentare;▪ prin întrebări şi interpelări;▪ exercitarea dreptului deputaţilor şi senatorilor de a cere şi obţine informaţiile

necesare;▪ controlul exercitat prin rezolvarea petiţiilor cetăţenilor;▪ prin instituţia ombudsman-ului (Avocatul Poporului, Avocatul Parlamentar).Controlul exercitat de Guvern asupra administraţiei publice este reglementat

atât de constituţii, cât şi de Legea privind organizarea şi funcţionarea Guvernului din România şi Legea cu privire la Guvern din Republica Moldova. Formele şi me-todele de control exercitat de Guvern asupra administraţiei publice sunt reglemen-

17

tate prin lege şi eficacitatea acestui control se poate răsfrânge pozitiv sau negativasupra bunei funcţionări a administraţiei publice.

Având drept temei fundamentarea constituţională şi legală a controlului activi-tăţii administraţiei publice, menţionăm următoarele exigenţe ce reclamă cu acuitate instituirea controlului asupra activităţii administraţiei publice locale:

• cerinţe de ordin politic;• cerinţe de ordin instituţional;• condiţii de ordin legal;• cerinţe de ordin administrativ. În lucrare, un loc aparte revine prefectului, privind controlul legalităţii actelor

administrative adoptate de administraţia publică locală. Analizând legislaţia putem ajungem la concluzia că, sfera actelor supuse controlului de legalitate ale prefectu-lui se compune din actele emise de către autorităţile locale în regim de drept public, respectiv actele şi contractele administrative, cu excepţia actelor de gestiune curen-tă, formată din ansamblul actelor de drept privat (actele unilaterale şi contractele).

Totodată, anumite categorii de acte administrative nu pot forma obiectul contro-lului prefectului, prin sesizarea instanţei de contencios administrativ şi pentru care legea nu prevede căi speciale de atac.

Exercitarea controlului administrativ al prefectului în privinţa legalităţii actelor administrative ale autorităţilor locale şi judeţene vizează, în primul rând, conformi-tatea acestora cu alte acte de forţă juridică superioară, subsecvente legii, inclusiv asigurarea respectării reglementărilor interne ale autorităţilor locale emitente. De asemenea, controlul prefectului trebuie să vizeze în contextul conceptului de regu-laritate juridică, şi aspectele procedurale care preced emiterea sau adoptarea actului administrativ şi care pot afecta validitatea actului, inclusiv respectarea tuturor acte-lor normative aplicabile domeniului respectiv.

Sub aspectul activităţii desfăşurate de autorităţile reprezentative ale colectivi-tăţilor locale, subliniem faptul că atributul de control al prefectului se exercită ex-clusiv “acţiunii” administraţiei publice, în sensul emiterii de acte juridice, nefiindreglementată situaţia inacţiunii autorităţilor administraţiei publice locale sau jude-ţene sau a refuzului îndeplinirii atribuţiilor prevăzute de lege, în direcţia rezolvării şi gestionării treburilor publice locale. Astfel, controlul administrativ al prefectului vizează exclusiv “ceea ce face” administraţia publică locală, în sensul manifestării de voinţă, corelate principiului autonomiei locale, nu şi “ceea ce nu face” sau “ce ar trebui să facă” autorităţile locale în promovarea şi satisfacerea intereselor colectivi-tăţilor locale. Din acest punct de vedere, controlul prefectului prezintă caracterele unui control administrativ de legalitate, oportunitate, prefectul nu se poate substitui autorităţilor locale, în sensul emiterii, în locul acestora, a deciziilor neluate ori im-puse de necesităţi de ordine publică, politie sau buget.

18

Pentru o analiză comparată mai convingătoare, în lucrare este analizat controlul administrativ şi prin prisma legislaţiei Republicii Moldova, care se exercită din ofi-ciu şi la cererea autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi a persoanelor fizice şi juridice interesate. Controlul administrativ de legalitate include controlulobligatoriu şi controlul facultativ.

Activitatea administraţiei publice locale, rezultatul ei, constau în emiterea de acte administrative, a căror regim juridic poate fi diferenţiat. Astfel, actele emise deautorităţile publice locale întru exercitarea atribuţiilor proprii au un regim juridic şi actele emise de acestea întru realizarea atribuţiilor delegate de către stat unităţilor administrativ-teritoriale au alt regim juridic.

Dacă primele pot fi supuse in exclusivitate controlului de legalitate, atunci celelal-te se supun în mod obligatoriu controlului de legalitate, dar şi celui de oportunitate.

Continuând ideea privind controlul legalităţii actelor administrative, în lucrare se evidenţiază controlul pe calea contenciosului administrativ. Este vorba de tră-săturile specifice contenciosului administrativ, menţionând faptul că în Legea nr.554/2004 din România pentru prima dată se consacră, în mod expres, răspunderea pentru daune morale. O altă problemă o constituie condiţiile ce trebuie să le în-trunească reclamantul pentru a contesta legalitatea actelor administrative, care sunt esenţiale la sesizarea instanţei de contencios administrativ. Sub aspect critic este analizată problema procedurii prealabile şi calitatea pârâtului în proces, precum şi actele exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ.

În paragraful 3 – ,,Modalităţile, mijloacele juridice şi tehnicele controlului administrativ” – se încearcă divizarea şi analiza în primul rînd a modalităţilor şi me-todelor controlului administrativ. Se evidenţiază următoarele modalităţi de con-trol:

a) controlul de materialitate;b) controlul de rentabilitate;c) controlul de eficienţă;d) controlul de oportunitate;e) controlul de legalitate.Acest paragraf se evidenţiază şi prin analiza metodelor de control în privinţa

cărora în literatura română de specialitate sunt diverse opinii. Sunt evidenţiate două metode de control:

• metoda controlului administrativ privită din punctul de vedere al celui contro-lat;

• metoda controlului administrativ, din punctul de vedere al controlorului. În opinia noastră, pentru orice formă a controlului, pentru o mai bună realizare a

sa şi pentru asigurarea eficienţei sale este necesară stabilirea unor modalităţi, urmatăde desfăşurarea controlului. Complexul de reguli, care trebuie urmate în activitatea de control pentru asigurarea eficienţei controlului, constituie tehnica controlului.

19

Etapele acţiunii de control:• pregătirea echipei de control;• prezentarea la unitatea în care urmează să fie efectuat controlul;• organizarea activităţii echipei de control;• desfăşurarea acţiunii de control.În paragraful 4 – ,,Sarcinile, efectele şi actele controlului administrativ” – auto-

rul tezei menţionează: controlul constituie o operaţie de conformitate, rezultatul său rezidă în faptul că administraţia se conformează normelor ce-i reglementează activita-tea şi se evidenţiază trei sarcini principale, care converg la obţinerea acestui rezultat:

a) sarcini de eficienţă;b) sarcini de legalitate;c) sarcini de legitimitate.În acelaşi timp, controlul are şi un efect conservator, deoarece nu permite adap-

tarea corespunzătoare noilor cerinţe sociale, apariţia altor metode şi utilizarea altor mijloace. Acest aspect, în opinia autorului, este negativ, deoarece mediul în care se operează administraţia se modifică rapid, iar normele de referinţă sunt flexibile.În asemenea situaţie soluţia este verificarea permanentă a gradelor de apreciere, învederea adaptării la noile sarcini.

În opinia autorului eficienţa maximă a controlului asupra administraţiei publicedepinde de a serie de condiţii, care privesc toate fazele, de la conceperea, pregătirea şi efectuarea acestuia şi până la stabilirea măsurilor şi valorificarea concluziilor.Putem propune astfel următoarele condiţii:

a) Controlul să fie realizat pe cât posibil, de înşişi conducătorii instituţiilor saucompartimentelor administrative, deoarece funcţia controlului este insepara-bilă de funcţia de conducere.

b) Controlul trebuie efectuat în mod operativ, la locul realizării activităţii, pentru a putea verifica modul de lucru şi rezultatele concrete ale activităţii.

c) Funcţia de control să fie realizată de un personal, pregătit temeinic, care săanalizeze în mod judicios aspectele principale pozitive şi negative ale activi-tăţii verificate, propunând soluţii privind modul în care ar putea şi ar trebui săfie înfăptuită acţiunea cu resursele existente.

d) Eficienţa controlului depinde de regularitatea lui, de caracterul său sistematic,conducerea poate lua măsuri înainte ca deficienţele să se amplifice, generândefecte negative.

e) Organul care efectuează controlul nu se poate limita doar la simple constatări, fără a propune soluţii de îndreptare a situaţiei, când descoperă deficienţe.

f) Controlul trebuie să aibă caracter principal, să urmărească exclusiv satisface-rea intereselor generale, să fie efectuat în mod temeinic, să fie imparţial, săreflecte situaţia în mod obiectiv.

20

g) Controlul urmează să cuprindă nu numai compartimentele unde, în trecut, s-au semnalat lipsuri, ci toate compartimentele de activitate, indiferent de rezulta-tele obţinute mai înainte.

h) Controlul trebuie efectuat în mod organizat. Înainte de începerea controlului este necesară examinarea materialelor referitoare la activitatea compartimen-tului ce urmează să fie verificat, precum şi studierea actelor normative, inclu-siv instrucţiunile de aplicare a lor.

Controlul trebuie efectuat de persoane competente, bine pregătite, cu experien-ţă în domeniile controlate, să fie oneste, deoarece controlul nu este o sarcină nicisimplă şi nici uşoară, dar este o ştiinţă, o artă care presupune temeinice cunoştinţe profesionale, pasiune şi talent.

Controlul poate avea un caracter inopinat, când se urmăreşte depistarea unor nereguli, dar poate fi şi anunţat din timp pentru ca cel controlat să-şi poată pregăti din timp, documentaţia necesară organului de control, fapt ce va influenţa pozitivactivitatea.

Controlul reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică şi se execută în cadrul raporturilor de subordonare care există în interiorul diferitelor organe ale administraţiei publice, iar pentru exercitarea controlului nu sunt necesare dispoziţii exprese ale legii care să autorizeze pe autorul controlului să intervină în activitatea de control.

În această ordine de idei, subiectul controlului poate impune refacerea actului său, a operaţiunilor materiale pe care le consideră neconforme cu elementele bazei de referinţă şi oportunitatea acţiunii, în competenţa autorului controlului poate să intre şi dreptul de a anula actele juridice pe care le-au făcut funcţionarii controlaţi. De asemenea, subiectul controlului poate dispune încetarea executării unui act de către organele sau funcţionarii de control.

Odată terminat, controlul va produce două feluri de efecte: efecte primare şi efecte derivate.

În urma analizei efectuate în acest paragraf autorul vine cu următoarele concluzii:▪ Deoarece controlul este o operaţiune de conformitate, rezultatul urmărit este

de a face ca activitatea organelor administraţiei publice să se conformeze anu-mitor cerinţe care sunt prevăzute pentru ea de către organele Ministerului Ad-ministraţiei Publice.

▪ Controlul exercitat asupra administraţiei publice asigură eficacitatea acţiunii aces-tor organe, integrarea lor unitară în sistemul organelor administraţiei publice.

▪ Controlul asupra organelor administraţiei publice asigură conformitatea acti-vităţii organelor administraţiei publice cu cerinţele legalităţii, evidenţiindu-se astfel arbitrarul acestor organe.

▪ Organele administraţiei publice, după cum s-a arătat, sunt chemate să înfăp-

21

tuiască valori politice stabilite de organele Ministerului Administraţiei Publi-ce, respectiv cele guvernamentale. Controlul exercitat asupra administraţiei permite să se verifice în ce măsură organele administraţiei publice se confor-mează acestor cerinţe.

▪ Controlul exercitat asupra organelor administraţiei publice urmăreşte menţi-nerea acestor organe în respectul normelor de referinţă.

▪ Controlul poate să constate şi o eventuală neconcordanţă între normele de re-ferinţă şi nevoile societăţii. În acest caz, controlul facilitează adaptarea acestor norme, de către organele competente, la cerinţele vieţii sociale şi politice.

La finele paragrafului autorul face referinţă şi analizează următoarele acte decontrol:

a) procesul-verbal de control;b) nota de prezentare a procesului-verbal de control;c) nota de expunere a concluziilor.Capitolul III – ,,De la administraţia naţională la o administraţie europea-

nă” – este structurat în patru paragrafe.În paragraful 1 – ,,Conceptul de drept administrativ comparat şi izvoarele

acestuia în ţările europene” – autorul încearcă să analizeze dreptul administrativ comunitar care are ca obiect instituţiile integrării europene într-o comunitate unită şi distinctă ce face parte din ramura dreptului internaţional public distinct.

În lucrare, dreptul administrativ comparat este definit ca fiind acea diviziunea dreptului administrativ, care din confruntarea normelor şi instituţiilor specificedreptului administrativ din cel puţin două ţări vecine, stabileşte categoriile sau gru-pele în care aceste norme sau instituţii pot fi clasificate pe baza trăsăturilor esenţialespecifice, în scopul cunoaşterii izvoarelor, organizării şi funcţionării lor. Totodată semenţionează că dreptul administrativ comparat are ca obiect compararea, în special a instituţiilor administrativ-teritoriale, în scopul identificării celor mai bune căi şimetode de perfecţionare a propriilor reglementări în domeniu.

În opinia autorului, Comisia Europeană a fost creată tocmai pentru a face legă-tura dintre birocraţiile naţionale şi cele transnaţionale. Comisia s-a dezvoltat coope-rând cu instituţiile naţionale şi nu cu grupuri sociale sau cu electoratul, iar în peri-metrul european domină trei modele administrative, caracterizate printr-o extremă diversitate în structurile lor ierarhice şi în maniera lor de organizare şi operare.

Modelul englez, primul din cele trei, se caracterizează printr-un nivel superior, cu un statut foarte înalt, dar cu o arie restrânsă de acţiune.

Modelul francez are un nivel superior, cu un statut la fel de înalt, dar şi cu o pre-zenţă politică remarcabilă printre parlamentarii ce provin din rândul funcţionarilor publici.

Cel de-al treilea, modelul german, este caracterizat, prin două categorii de nivel

22

superior: politscher Beauter cu un statut înalt, dar cu o stabilitate mică şi funcţiona-rul civil de carieră, activând într-o poziţie relativ minoră, dar stabilă.

Modelul german este dominat de legalitate, rigiditate şi planificare administra-tivă, modelul francez prin rigiditatea structurilor şi flexibilitatea birocraţiei, iar mo-delul englez prin flexibilitatea amândurora.

În acest paragraf, de asemenea, se analizează şi încercările de codificare a drep-tului administrativ în România şi aşa numitului ,,drept administrativ special” în une-le state ale Uniunii Europene.

În paragraful 2 – ,,Idealul modelului european de administraţie publică – conceptul de administraţie în unele state membre ale Uniunii Europene” – se încearcă definirea o administraţiei publice ideale, o administraţie-tip, care ar puteadeveni realitate numai în măsura în care ar însuma toate avantajele – deziderate pentru orice administraţie: raţionalitate, eficacitate, servire optimă a cetăţenilor.

În opinia autorului, conceptul de “administraţie”, diferit de cel de “legisla-ţie” şi “jurisdicţie”, are un corespondent suplimentar, în formă de “gouvernement“. “Gouvernement” nu este înţeles ca o sursă independentă de putere, ci în sens de autoritate situată deasupra administraţiei în termeni politici, şi fără a fi legal separa-tă de administraţie. Aceasta determină direcţiile de acţiune ale administraţiei.

Un loc aparte în acest paragraf este rezervat conceptelor administraţiei definitede marii doctrinari francezi şi germani Otto Mayer, Walter Jellinek, Ohood Philips, J. Rivero etc. ce sunt analizate cu expunerea concluziilor personale. Se menţionează că în Franţa, Germania şi Regatul Unit al Marii Britanii dificultăţile în realizareaunui concept unic de administraţie publică au fost în mare măsură rezultatul faptului că organele administrative, care s-au maturizat ca o consecinţă a separaţiei puterilor, au exercitat nu numai funcţii executive în sens restrâns, ci au fost şi active simultan în domeniul cvasi-juridic.

În paragraful 3 – ,,Funcţionarul public european” – se abordează problema drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici din ţările Comunităţii Europene şi a principiilor generate de Statutul funcţionarilor Comunităţii Europene.

Sunt analizate următoarele principii care guvernează exerciţiul drepturilor şi în-datoririlor fundamentale ale funcţionarului comunitar:

▪ necesitatea realizării unei independenţe absolute a funcţionarului public faţă de orice guvern, autoritate, organizaţie sau persoană exterioară instituţiei sale;

▪ necesitatea de a asigura independenţa faţă de statele membre ai căror naţionali sunt;

▪ funcţionarul public internaţional trebuie să-şi realizeze atribuţiile şi să-şi re-gleze conduita exclusiv în vederea realizării intereselor Comunităţilor;

▪ privilegiile şi imunităţile sunt conferite funcţionarilor exclusiv în interesul Comunităţilor;

23

▪ funcţionarii se găsesc în permanenţă la dispoziţia instituţiei.În acest paragraf se analizează şi modul de recrutare într-o funcţie publică eu-

ropeană.În paragraful 4 – ,,Necesitatea îmbunătăţirii necontenite a organizării ad-

ministraţiei în contextul legislaţiei comunitare” – se menţionează că cea mai uti-lă funcţie a administraţiei viitorului este organizarea ei raţională şi eficientă, astfelîncât să poată realiza toate misiunile, în condiţii optime, pentru servirea societăţii şi a omului. Fără a contesta utilitatea maşinilor moderne, aflate tot în serviciul omului,funcţia de organizare şi de perfecţionare permanentă, precum şi concepţia şi realiza-rea ei rămân opera omului, care nu poate fi înlocuit în acest domeniu.

Astfel, în condiţiile unei certe organizări interne defectuoase a instituţiilor, uneori se consideră, în mod eronat, că multitudinea documentelor administrative iroseşte timpul. Dar, în realitate, însă organizarea defectuoasă a aplicării sau tergi-versarea lor aduce prejudicii la operativitatea lucrărilor, ci nu elaborarea şi existenţa documentelor, fără de care nu se poate concepe o activitate raţională şi eficientă aAdministraţiei.

Într-adevăr, dacă organizarea activităţii este eronată, oricât de înaltă ar fi pregă-tirea profesională a funcţionarilor şi oricât de bine ar fi ei intenţionaţi, supraîncăr-carea lor reduce timpul rezervat pregătirii pentru rezolvarea lucrărilor în dauna cali-tăţii acestora, nemairămânând timp pentru explicaţii date administraţilor cu privire la deciziile adoptate de administraţie sau la alte probleme. Se impune stabilirea şi organizarea judicioasă a proporţiei între numărul funcţionarilor din interiorul insti-tuţiei şi cei ce vin în contact cu publicul, deoarece stilul activităţii aparatului admi-nistrativ constituie şi un model de comparare ce exercită influenţă asupra statornici-rii raporturilor sociale. Complexitatea acestor relaţii sociale amplifică însemnătateaorganizării în cadrul societăţii şi importanţa administraţiei statului.

În acest paragraf sunt expuse opiniile autorului privind reglementările conţinute în art.1-3 a Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa şi Protocolului privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii în dezvoltarea in-stituţiilor comunitare la nivel de Uniune Europeană precum şi influenţa lor la dez-voltarea administraţiei la nivel de sat membru al Uniunii.

24

ÎNCHEIERE

Pe baza legislaţiei, a doctrinei şi a jurisdicţiei din ţara noastră, în capitolele aces-tei lucrări am studiat activitatea şi organizarea administraţiei publice, respectiv con-trolul administrativ exercitat în cadrul administraţiei publice.

Legătura creată de constituant între materia publică statală şi cea locală este reprezentată de instituţia publică a prefecturii care funcţionează printr-un organ uni-personal – prefectul, reprezentant al Guvernului în teritoriu.

Formele de control ale activităţii administraţiei publice locale se înscriu în gama formelor de control ale administraţiei publice în general, iar individualizarea lor de-rivă din poziţionarea şi rolul administraţiei publice locale în cadrul statului şi anume din poziţia sa intermediară între autorităţile puterii legislative, ale celei executive şi populaţia, ale căror necesităţi trebuie să le satisfacă, mijlocind interesele generale, particulare şi locale prin intermediul serviciilor publice şi a altor tehnici pe care le au la dispoziţie.

După cum reiese din conţinutul lucrării, controlul administrativ se întemeiază pe normele constituţionale şi legale referitoare la administraţia publică. Controlul administrativ este denumit astfel deoarece este exercitat în cadrul administraţiei publice de către administraţia publică.

La rândul său, controlul administrativ poate fi grupat după modul de exercitarea acestuia în sistemul administraţiei publice. În raport cu administraţia publică, con-trolul administrativ poate fi grupat în dependenţă de poziţia organului de control încadrul sistemului respectiv.

Dacă organul de control este parte a sistemului administraţiei publice locale, este denumit intern, iar dacă organul de control este din afara sistemului administra-ţiei publice locale, avem de-a face cu un control extern.

Controlul administrativ extern este determinat de raporturile dintre administra-ţia publică centrală şi cea locală şi vizează respectarea Constituţiei, a legii privind administraţia publică locală şi a altor acte normative atât de autorităţile administra-ţiei publice locale, cât şi de funcţionarii acestora.

Controlul administrativ este o formă de control care se exercită asupra admini-straţiei publice locale prin mai multe modalităţi şi face cu predilecţie obiectul de studiu al prezentei teze de doctorat.

Conţinutul şi finalitatea administrativă a activităţii de control administrativ cuimplicaţii largi şi profunde asupra întregului complex de relaţii social – administra-tive, trebuie să-şi găsească pe planul dreptului administrativ, rezolvări utile cu efect binefăcător în sistemul administrativ.

Activitatea de control are ca obiect constatarea modului în care se respectă dis-ciplina administrativă.

Cu privire la controlul de legalitate, apreciem că mai potrivită ar fi soluţia unui

25

control administrativ, cu posibilitatea de a desfiinţa actele administrative nelegale,autorul actului având la dispoziţie recursul contencios.

Făcând o analiză asupra regimului juridic al actelor administraţiei publice locale desprindem două regimuri juridice ale actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale: actele emise de autorităţile publice locale pentru exercitarea atribu-ţiilor proprii şi actele emise de acestea între realizarea atribuţiilor delegate de către stat unităţilor administrativ-teritoriale.

Dacă actele administrative emise pentru realizarea atribuţiilor proprii ale unită-ţilor administrativ-teritoriale pot fi supuse în exclusivitate controlului de legalitate,atunci actele emise pentru realizarea atribuţiilor delegate se supun în mod obligato-riu controlului de legalitate, dar şi celui de oportunitate.

Regimul juridic al contenciosului administrativ, adică apartenenţa lui la regimul de drept administrativ, este determinat de obiectul acestuia, care include soluţiona-rea litigiilor apărute între două părţi, în care una este organ al administraţiei publice, iar cealaltă este o persoană fizică ori juridică lezată în drepturi de acest organ.

Spre deosebire de unele ţări europene în care controlului administrativ nu îi sunt supuse unele categorii de acte administrative locale, spre exemplu actele de gestiune, în România sfera actelor supuse controlului administrativ cuprinde toate actele emise de autorităţile administraţiei publice, ceea ce, în viziunea noastră, este de natură să reducă eficienţa controlului respectiv.

Actele de talie europeană şi Constituţia României din 2003 plasează autorităţile administraţiei publice locale sub principiul autonomiei locale şi prin urmare, aces-tea sunt scoase de sub imperiul principiului subordonării ierarhice Guvernului sau altor autorităţii centrale ale statului.

Autorităţile administraţiei publice beneficiază de descentralizare administrativă,nu politică, şi necesită a fi supuse controlului din partea Guvernului, care în virtuteadispoziţiilor constituţionale exercită conducerea generală a administraţiei publice şi este responsabil pentru buna administrare a întregii societăţi.

Controlul apare ca o condiţie sine qua non a activităţii autorităţilor administra-ţiei publice. Controlul realizat de către administraţia publică asupra ei însăşi poartă denumirea de control administrativ. În concluzie, controlul din partea Guvernului asupra autorităţilor administraţiei publice este un control administrativ inerent şi reprezintă un institut juridic de sine stătător, fiind în unele cazuri finalizat prin coop-tarea puterii judecătoreşti – contenciosul administrativ (Legea nr. 554/2004). Teza conţine şi definiţia controlului administrativ în sfera autorităţilor administraţiei pu-blice locale.

Realizarea controlului administrativ în formele corelative cu principiile auto-nomiei locale este o necesitate imperativă a unei societăţi democratice, de drept, bazată pe descentralizare administrativă.

26

Autonomia locală nu poate fi înfăptuită decât în cadrul principiilor statului dedrept, principiului autonomiei locale fiind el însuşi unul din acestea. De aici vedemlegătura organică ce există între autonomia locală şi lege, dintre interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin lege. Aşa se explică de ce în marea majoritate a ţărilor democratice, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie a autonomiei locale este instituită o formă de control administrativ realizată, de regulă, prin instituţia de reprezentant al statului, în cele mai dese cazu-ri, al executivului central.

Instituţia controlului grupează norme juridice prin care se instituie formele şi modalităţile controlului administrativ exercitat asupra activităţii pe care o desfăşoa-ră toate organele şi instituţiile administrative ale statului.

Având în vedere sfera largă a implicaţiilor de ordin practic, considerăm că in-stituţia controlului administrativ, ca mijloc de extirpare a răului, este necesară în legislaţia unei ţări şi mai ales, în sfera administraţiei publice finalitatea ei merităurmărită cu mai mult interes.

Exerciţiul mandatului complex de control al legalităţii implică o tehnică deose-bită care nu este compatibilă cu apartenenţa politică a organelor administraţiei pu-blice. Pentru exercitarea obiectivă a controlului puterii executive asupra autorităţi-lor administraţiei publice locale, apreciem că funcţiile celor ce desfăşoară activităţi de control trebuie să fie profesionalizate şi ocupate prin concurs.

Menţionez că autorul controlului exercită după părerea mea un control extern de specialitate deoarece el acţionează din afara instituţiei administraţiei publice pe care o controlează.

Astfel, se impune ca cel ce controlează să aibă statut de funcţionar public iar în acest caz să aibă pregătire de specialitate şi experienţă în domeniu iar personalul din aparatul tehnic al Prefecturii să fie format din specialişti cu experienţă care săcunoască foarte bine ceea ce controlează. De asemenea, este necesară condiţionarea ocupării acestor funţii de un stagiu în domeniul administraţiei publice, eventual în funcţia de subprefect.

În aceste condiţii, prefectul trebuie devină funcţionar public fără apartenenţă de partid şi poate exercita în mod obiectiv, controlul de legalitate asupra autorităţilor administraţiei publice locale ai căror reprezentanţi provin din diferite partide poli-tice. Prefectul va fi arbitrul neutru în slujba Guvernului pentru a asigura legalitateaactelor administraţiei publice locale.

Principiul autonomiei locale nu se respectă şi nici nu se aplică în totalitate ceea ce înseamnă că principiul centralizării funcţionează în continuare.

Analiza pertinentă a instituţiei controlului administrativ al autorităţilor admi-nistraţiei publice a demonstrat existenţa diferitelor opinii doctrinare vis-a-vis de relaţia legalitate – oportunitate în exercitarea controlului administrativ al actelor

27

administraţiei publice. Spre exemplu, doctrinele germană şi franceză privesc rapor-tul dintre legalitate şi oportunitate (puterea discreţionară a administraţiei), în mare măsură, prin prisma practicii judecătoreşti, formulând anumite soluţii teoretice prin raportare la dreptul existent şi alte soluţii teoretice raportate la dreptul creat de judecător. Ca idee generală se susţine că scopul administraţiei publice, şi anume realizarea interesului public, este totdeauna un element de legalitate, în timp ce mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate.

Această ultimă accepţiune este mai apropiată conceptului românesc de control administrativ, care priveşte condiţiile de legalitate şi de oportunitate ca şi condiţii de sine stătătoare ale valabilităţii actului administrativ. Mai mult, condiţiile de opor-tunitate constituie obiectul controlului administrativ al activităţilor administraţiei publice locale în realizarea de către acestea a atribuţiilor delegate de stat.

Una din concluziile importante ar fi că prin organizarea şi funcţionarea Insti-tuţiei Prefecturii în judeţ, ca reprezentant al Guvernului, legiuitorul a instituit un mecanism practic de control din partea Guvernului în exercitarea unei părţi din atribuţiile sale constituţionale de conducere generală a autorităţilor administraţiei publice locale şi, implicit, de control al acestor autorităţi.

O altă concluzie ar fi necesitatea instituirii unei proceduri mai clare în ceea cesemnifică exercitarea controlului de oportunitate şi totodată, revenirea la instituţiaexcepţiei de ilegalitate pentru actele normative cu caracter individual. Cu referire la actele care pot fi sesizate pe calea excepţiei de ilegalitate în contenciosul de admi-nistrativ Înalta Curte de Casaţie menţionează că acestea pot fi doar actele admini-strative cu caracter normativ, actele administrative cu caracter individual nu pot fisesizate pe această cale.

Consider că aceasta nu este o soluţie greşită, deoarece implică consecinţe grave şi conduce practic la lichidarea instituţiei de excepţie de ilegalitate, deoarece actele cu caracter normativ fiind sesizate în orice moment fără vreo limitare în timp, prinurmare excepţia nu există.

Cercetarea problematicii cu referire la realizarea unităţii de scop şi acţiune a autorităţilor administraţiei publice prin intermediul controlului administrativ mi-a permis formularea următoarelor recomandări ştiinţifice:

Subiectul controlului administrativ trebuie să fie o autoritate publică, abilitatăîn mod expres în funcţia de reprezentant al Guvernului sau al statului în teritoriul unităţii administrativ-teritoriale.

Cercetarea mecanismului controlului administrativ al activităţii autorităţilor ad-ministraţiei publice impune necesitatea introducerii mecanismului de suspendare de drept a actelor administrative atacate de subiectul controlului de legalitate până la pronunţarea deciziei de către instanţa de contencios administrativ, conform preve-derilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

28

În vederea realizării prerogativelor constituţionale ale Guvernului, este necesară instituirea unui control administrativ al respectării legislaţiei aflată în vigoare înRomânia.

Metodele şi procedeele de realizare a controlului administrativ de către subiec-tele de control administrativ trebuie să asigure o mai mare transparenţă a acţiunilor subiectelor de control administrativ, inclusiv prin respectarea prevederilor legale privind publicitatea rezultatelor controlului.

Se impune accelerarea procesului de decentralizare a serviciilor publice prin în-credinţarea acestora în grija şi responsabilitatea autorităţilor locale şi judeţene, cum ar fi – învăţământul, sănătatea, ordinea publică, cultură şi altele.

Foarte importantă este perfecţionarea cadrului legislativ privind administraţia publică locală astfel încât să se reglementeze domeniile referitoare la proprietatea publică, patrimoniul privat şi public al unităţilor administrativ-teritoriale, finanţelelocale, statutul aleşilor locali (condiţii privind studiile primarilor şi consilierilor) şi a funcţionarilor publici precum şi determinarea corectă a competenţelor prefectu-lui, a raporturilor acestuia cu colectivităţile locale şi mai ales a conţinutului tutelei administrative.

În realizarea consolidării autonomiei locale, în aparatul instituţiilor publice este necesară prezenţa unor funcţionari capabili, instruiţi, înarmaţi cu temeinice cunoş-tinţe de specialitate care trebuie să înţeleagă corect rolul şi atribuţiile structurilor ad-ministrative, raporturile şi relaţiile dintre acestea şi beneficiarii serviciilor publice.

Consider că este imperios necesară instruirea şi perfecţionarea personalului autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate (din ministere, ale auto-rităţii administrative centrale) şi din serviciile publice desconcentrate ale acestora, în privinţa realizării corecte a funcţiei de control de oportunitate al activităţii auto-rităţilor administraţiei publice locale în scopul neadmiterii abuzului din partea auto-rităţilor centrale în calitate de subiecte de control administrativ de oportunitate.

Toate aceste aspecte condiţionează asigurarea unui mecanism eficient de exer-citare a controlului actelor autorităţilor publice locale şi soluţionarea lor va face ca raporturile dintre autorităţile publice locale şi cele centrale să aibă la bază principiul legalităţii şi conlucrării în soluţionarea problemelor comune, prin urmare ne vom conforma exigenţelor statului de drept.

Dezvoltarea democraţiei locale poate fi mai eficientă, iar controlul mai flexibilîn condiţiile colaborării dintre autorităţile centrale şi cele locale şi judeţene, aceasta urmând să se realizeze prin organisme neguvernamentale, cetăţeanul fiind convins,că serviciile publice sunt în folosul său.

29

PUBLICAŢII LA TEMA TEZEI:

1. Baltag Dumitru; Floander Ion, Sisteme administrative comparate, Editura “Punct Ochit”, Constanţa, 2005, p. 80-83.

2. Ivan Stelian; Floander Ion, Drept administrativ, Editura Fundaţiei “Andrei Şa-guna”, Constanţa, 2004, p. 282-293.

3. Floander Ion, Ştiinţa administraţiei, Editura “Gaudeamus”, Constanţa, 2004, p. 182-196.

4. Floander Ion, Managementul administraţiei publice, Editura “Ex Ponto”, Constanţa, 2004, p. 109-122.

5. Floander Ion, Contenciosul administrativ, Editura “Ex Ponto”, Constanţa, 2005, p.94-103.

6. Floander Ion, Evoluţia administraţiei publice în România, Revista Lex et Sci-entia, nr. XII, vol. I, Editura “Cartea Universitară”, Bucureşti, 2005.

7. Floander Ion, Controlul exercitat de Guvernul României, Revista Analele ULIM – Drept, vol. VI, Chişinău, 2005, p. 165-169.

8. Floander Ion, Eficienţa controlului administrativ în România şi în RepublicaMoldova, Revista Naţională de Drept, nr. 14, aprilie 2006, Chişinău, p. 39-41.

9. Floander Ion, Evoluţia administraţiei publice în România, Revista Lex et Sci-entia, Cartea universitară, Bucureşti, 2005, p. 165-171.

10. Floander Ion, Înfiinţarea şi desfiinţarea serviciilor publice, Revista TribunaEconomică, nr. 46, Bucureşti, 2005, p. 12-14.

11. Floander Ion, Dispoziţia primarului atacată în contenciosul administrativ, Revista tribuna economică, nr. 45, Bucureşti, 2005, p. 27-29.

12. Floander Ion, Necesitatea comunicării între instituţia publică şi cetăţean, Sesiunea de comunicări ştiinţifice a studenţilor şi cadrelor didactice, Ediţia aXIV-a din 8-9 mai 2006, Universitatea “Andrei Şaguna”, Constanţa, p.45-47.

13. Floander Ion, Noţiuni privind structura şi sistemul organelor administra-ţiei publice în România şi Republica Moldova, Revista Legea şi viaţa, aprilie 2006, Chişinău p. 14-17.

14. Floander Ion, Relaţia administraţiei publice cu cetăţeanul, Revista “Avo-catul Poporului”, nr. 4/2006, Chişinău, p. 21-23.

15. Floander Ion, Reglementarea contenciosului administrativ în România con-form Legii nr. 554/2004, “Symposia Professorum” ULIM Chişinău, Sesiunea de comunicări ştiinţifice 21 octombrie 2005, publicată în 2006, p. 41-46.

16. Floander Ion, Funcţionarul public european, Sesiunea de comunicări ştiin-ţifice în perioada 15-16 aprile 2005, Universitatea din Piteşti, p.21-22.

17. Floander Ion, Funcţionarul public european, Sesiunea de comunicări ştiin-ţifice, 15-16 mai 2005, Universitatea din Piteşti, p. 36-37.

18. Floander Ion, Evoluţia administraţiei publice în România, volumul I, Cartea universală, 2005, Universitatea “Nicolae Titulescu” din Bucureşti, p. 165-171.

19. Floander Ion, Tehnicile controlului administrativ, Sesiunea de comunicării ştiinţifice, 8-9 mai 2005, Universitatea “Andrei Şaguna” din Constanţa, p. 14-15.

20. Floander Ion, Instituţia prefecturii în judeţ, Sesiunea de comunicării ştiin-ţifice, 2005, Universitatea “Gaudeamus”, p. 11-12.

21. Floander Ion, Procedura şi efectele graţierii privind funcţionarul public, Revista de Drept Penal, nr. 3, Bucureşti, 2005, p. 46-48.

30

22. Floander Ion, Notă de expunere a concluziilor privind controlul, Revista “Tribuna Economică” (departamentul juridic), nr. 43/2005, p.14-16.

23. Floander Ion, Controlul în administraţie, Revista “Tribuna Economică” (departamentul juridic), nr. 39/2005, p.22-24.

24. Floander Ion, Actele controlului, Revista “Tribuna Economică” (departa-mentul juridic), nr. 28/2005, p.6-8.

25. Floander Ion, Executarea deciziei administrative, Revista “Tribuna econo-mică” (departamentul juridic), nr. 42/2005, p.15-17.

31

АННОТАЦИЯИон Флоандер. Достижение единства цели и действий органов власти

посредством административного контроляДиссертация представлена на соискание ученой степени доктора юридических

наук, специальность 12.00.02 – Публичное (административное) право; организация и функционирование правовых институтов, Кишинев, 2006 г.

Ключевые слова: государственное управление, частное управление, структура государственного управления, система органов государственного управления, государственная служба, государственная должность, государственный служащий, юридическая ответственность государственных служащих, имущество государственного управления, финансы государственного управления, контроль государственного управления, административный контроль, задачи административного контроля, результаты административного контроля, акты административного контроля, Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, Договор о присоединении Румынии к Европейскому Союзу.

Данное научное исследование рассматривает вопросы, связанные с организацией европейского государственного управления, контролем над государственным управлением, правовыми методами и средствами административного контроля, техниками административного контроля, задачами, результатами и актами административного контроля, а также юридической ответственностью государственных служащих.

Принимая во внимание важность достижения единства цели и действий органов государственной власти посредством административного контроля, сквозь призму места, роли и полномочий органов государственной власти в обществе, актуальность исследования является одним из главных направлений, изучение которых заслуживает первостепенного внимание, и требует глубокого и аргументированного исследования.

Исследование деятельности органов государственной власти нашло отражение во многих научных работах в данной области в Румынии и Республике Молдова, однако элемент контроля деятельности органов государственной власти, подчеркивающий цель, значение, эффект и юридические последствия, а также необходимость постоянного улучшения организации управления в контексте общественного законодательства, является новшеством в сравнительном исследовании данного вопроса. В исследовании проблемы улучшения организации государственного управления и административного контроля, в соответствии с общественным законодательством, в результате присоединения Румынии к Европейскому Союзу используется новаторский подход.

Анализируя развитие идеальной европейской модели управления на местном, государственном и общественном уровнях, учреждение парламентского контроля и правительственного контроля над деятельностью государственного управления в Румынии, бесспорный контроль со стороны Омбудсмена и Префекта, а также спорный контроль на уровне судебных инстанций, в доктринном и законодательном (национальном и общественном) контексте, важен как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Данная диссертация содержит ряд заключений и научных рекомендаций, способных дополнить правовую проблематику в области контроля над государственным управлением в Румынии, в частности, в области улучшения механизмов административного контроля и продвижения современного административного контроля в целях совмещения местных и национальных интересов, консолидации возможностей государственного управления, обеспечения соблюдения действующего законодательства, вытекающего как из национальных конституционных положений, так и из положений Договора о присоединении Румынии к Европейскому Союзу и Договора, устанавливающего Конституцию для Европы.

Мы считаем, что данная работа внесет вклад в улучшение организации государственного управления в Румынии на национальном, местном, общественном уровнях, а также в учреждение контроля над деятельностью государственного управления, результаты административного контроля и достижение единства цели и действий органов государственной власти.

Данная работа имеет концептуальную структуру монографического характера, включающую и комбинирующую теоретические и исторические аспекты развития контроля над деятельностью государственного управления. Проведенное исследование окажет пользу как в научно-образовательном процессе, так и практическим работникам в целях организации и развития демократического, прозрачного и европейского управления.

32

ANNOTATIONIon Floander. Accomplishing Unity of Goal and Action of Authorities by Means

of Administrative Control Thesis presented for scientific degree of Doctor of Laws, specialty 12.00.02 – Pu-

blic Law (Constitutional); organization and functioning of legal institutions, Chisinau, 2006.

Key-words: public administration, private administration, public administration structure, system of public administration bodies, public service, public position, public servant, legal responsibility of public servants, public administration patrimony, public administration finances, public administration control, administrative control, admini-strative control tasks, administrative control effects, administrative control acts, Treaty Establishing a Constitution for Europe, Romania EU Accession Treaty.

This scientific investigation researches such issues as the organization of a publicEuropean administration, control exerted upon public administration, legal methods and means of administrative control, administrative control techniques, administrative con-trol tasks, effects and acts, as well as legal responsibility of public servants.

Taking into consideration the importance of accomplishing public authorities’ unity of goal and action by means of administrative control, from the perspective of public authorities’ place, role and competence in the society, the topicality of the research is among the important directions that are worth paying a paramount attention, that need a deep and grounded investigation.

The research degree of public authorities’ activity has been covered in many studies in this field in Romania and in the Republic of Moldova, but the aspect of public autho-rities’ activity control emphasizing the goal, effects and legal consequences, as well as the need for continuous improvement of administration organization in the context of community legislation, is an innovation in the comparative research of this issue. The research of the issue of improving public administration organization and administrative control according to community legislation following the accession of Romania to the European Union is an innovative approach of this work.

The analysis of the development of an ideal European model at the level of local, state and community administration, the institution of parliamentary control and control exerted by the Government on public administration activity in Romania, non-contra-ventional control exerted by the Ombudsman and Prefect, as well as the contravention control at the court level, in doctrinal and legislative terms (national and community) is important both from theoretical and practical points of view.

This thesis contains a range of scientific conclusions and recommendations, which aim at completing legal issues in the field of Romanian public administration control,in particular, the ones related to improving administrative control mechanisms and pro-moting a modern administrative control aimed at correlating local interests and national interests, building public administration capacities, ensuring the observance of legisla-tion in force, which result from national constitutional regulations, as well as from the regulations of the Romania EU Accession Treaty and the Treaty Establishing a Consti-tution for Europe.

We believe that the work will contribute to improving Romanian public administra-tion organization at the national, local and community level and to developing the con-trol over the institution of public administration activity, administrative control effects and accomplishing public authorities’ unity of goal and action.

The work is structured conceptually, as a monographic study, including and combi-ning theoretical and historical aspects of the institution of public administration activity control. This study will be useful both within scientific and teaching process and forpractical workers, with a view to organizing and developing a democratic, transparent and European administration.