Indicele Transparentei Bugetare 2014

1

Evaluarea transparenei procesului bugetar n Republica Moldova

Autori:

Dumitru Budianschi (coordonator)

Iurie Morcotlo

Tatiana Savva

Chiinu, iulie 2015

2

Not de limitare a responsabilitii

Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent Expert-Grup n cadrul proiectului Procesul bugetar n Republica Moldova: monitorizarea transparenei i promovarea controlului public finanat de Fundaia Soros-Moldova. Not: Afirmaiile i concluziile din acest document aparin autorilor i nu reflect neaprat poziia sau opiniile finanatorului.

3

Cuprins: Lista de acronime ....................................................................................................................................... 4

Introducere .................................................................................................................................................. 5

Principalele modificri n Procesul Bugetar al Republicii Moldova ...................................................... 7

Metodologia de evaluare .......................................................................................................................... 10

Nivelul de transparen bugetar n Republica Moldova ..................................................................... 12

Constrngerile transparenei bugetare .................................................................................................. 15

Elaborarea bugetului ............................................................................................................................... 15

Aprobarea Bugetului ............................................................................................................................... 18

Executarea bugetului .............................................................................................................................. 19

Auditul executrii bugetului ..................................................................................................................... 20

Puterea Instituiilor de Supraveghere .................................................................................................... 20

Participarea cetenilor n procesul bugetar ......................................................................................... 21

Consultrile publice la etapa de formulare a bugetului ........................................................................... 21

Consultrile publice la etapa de aprobare .............................................................................................. 21

Consultrile publice la etapa de executare a bugetului .......................................................................... 22

Consultrile publice la etapa de audit ..................................................................................................... 22

Principalele recomandri privind sporirea nivelului de transparen bugetar ................................ 23

Lista tabelelor: Tabelul 1. Calendarul Bugetar ...................................................................................................................... 9 Tabelul 2. Principalele documente bugetare utilizate, disponibilitatea i condiiile n care acestea se

consider disponibile publicului. ................................................................................................................. 10 Tabelul 3. Compararea scorurilor 2012-2015 pe principalele documente bugetare .................................. 12

4

Lista de acronime

BA Bugetul Aprobat

BASS Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat

BS Bugetul de Stat

CBTM Cadrul Bugetar pe Termen Mediu

FAOAM Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical

FMI Fondul Monetar Internaional

IBP International Budget Partnership

ITB Indicele de Transparen Bugetar

OBI Open Budget Index

OCDE Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare n Europa

PBE Propunerea de Buget a Executivului

PPB Propunerea Prealabil de Buget

REB Raport de Executare a Bugetului

UAT Unitate Administrativ-teritorial

5

Introducere

Dac ar fi s descriem evoluia conceptului, dar i a percepiei transparenei bugetare pe

parcursul ultimilor ani la noi n ar, atunci vom putea observa c dintr-un termen la mod i mai

degrab impus de ctre donatorii strini, aceasta a devenit o necesitate i cerin a propriilor

ceteni, care i manifest tot mai avid interesul fa de modul cum sunt cheltuii banii din

buget. Dovad a acestui fapt sunt numeroasele subiecte n pres, investigaii jurnalistice, dar i

a interesului sporit al diferitor grupuri de iniiativ pentru reprezentarea intereselor n procesul

de elaborare a bugetului.

Scopul acestui studiu a fost de a evalua nivelul transparenei bugetare n Republica Moldova. n

acest scop a fost calculat Indicele de Transparen Bugetar, puterea de supraveghere a

procesului bugetar de ctre Curtea de Conturi i Parlament, precum i nivelul de participare a

cetenilor. Indicele de Transparen Bugetar caracterizeaz nivelul de deschidere a

Guvernului judecat n baza disponibilitii documentelor bugetare.

La baza calculrii Indicelui de Transparen Bugetare (ITB) a stat metodologia elaborat de

International Budget Partnership (IBP) i care este utilizat de IBP pentru efectuarea

cercetrilor bienale Open Budget Survey (Sondajul Bugetului Deschis). Ideea acestor cercetri

const n primul rnd n evaluarea nivelului de transparen bugetar utiliznd un chestionar,

care permite estimarea nivelului de transparen prin prisma celor mai bune practici acceptate

la nivel internaional.

Indicele de Transparen Bugetar n Republica Moldova calculat n 2015 pentru documentele

bugetare dezvluite n perioada 2013-2014 este de 59 de puncte, pstrndu-i scorul din ediia

precedent. La momentul actual rezultatele nu se pot compara cu alte ri, deoarece cercetarea

la nivel mondial se ateapt a fi finalizat n toamna anului 2015. Totodat, putem meniona c

acest nivel al transparenei poate fi interpretat ca fiind unul cu o dezvluire semnificativ, ns

strict formal, totui intr n rile cu puin dezvluire a informaiei1. O comparaie detaliat a

Republicii Moldova n clasamentul mondial va putea fi efectuat dup ce IBP va publica

rezultatele pentru anul 2015.

Lucrarea conine 7 capitole: care se refer la principalele modificri n procesul bugetar,

aspecte ce in de metodologia de calcul al ITB, constrngerile transparenei bugetare pentru

fiecare etap a procesului bugetar, puterea instituiilor de supraveghere i participarea

cetenilor n procesul bugetar. Ultimul capitol este dedicat recomandrilor privind sporirea

nivelului de transparen bugetar.

Primul capitol Principalele modificri n Procesul Bugetar al Republicii Moldova descrie cadrul

de reglementare a transparenei bugetare, dar i o actualizare a cadrului legal ca urmare a

modificrilor intervenite n ultimii 3 ani, care va avea cele mai importante efecte ncepnd cu

anul 2016.

Capitolul doi Metodologia de evaluare descrie cum a avut loc cercetarea, structura

chestionarului pus la dispoziie de International Budget Partnership i cum a fost calculat scorul

Indicelui de Transparen Bugetar 2015. Metodologia de calcul, n anul 2015, dei

1 IBP, n Rapoartele sale privind Bugetul Deschis, mparte rile incluse n rating n cinci categorii n funcie de

punctajul obinut: (i) cu o extins dezvluire a informaiei (81-100), (ii) cu o dezvluire semnificativ (61-80), (iii) cu

puin dezvluire (41-60), (iv) minimal (21-40), (v) insuficient dezvluire a informaiei(0-20 puncte).

6

comparabil cu cea din ali ani, a suferit modificri n sensul numrului de ntrebri (133 n loc

de 125 ntrebri n 2012), ponderii diferitor componente ale chestionarului i reflect un nivel

mai nalt al bunelor practici.

Capitolul Nivelul de transparen bugetar n Republica Moldova, descrie nivelul de

transparen bugetar general, dar i cum a evoluat acesta pentru fiecare dintre documentele

bugetare de referin. La fel, acest capitol descrie n linii generale cauzele progresului sau

regresului instituiilor implicate n procesul bugetar i comprehensivitii informaiilor puse la

dispoziie n documentele bugetare elaborate de ctre acestea.

Capitolul Puterea Instituiilor de Supraveghere descrie capacitatea instituiilor guvernamentale

de a supraveghea procesul bugetar, dar i independena pe care Parlamentul i Curtea de

Conturi o au fa de Guvern n a-i exercita controlul asupra modului cum sunt cheltuii banii

publici.

Capitolul ase descrie cadrul de participare a cetenilor la fiecare etap a procesului bugetar i

a principalelor lacune care limiteaz accesul societii la acest proces. Astfel, i n 2015,

procesul bugetar rmne unul destul de nchis i neneles de societate, Guvernul

nerecunoscnd n cetenii si contribuitori de valoare n procesul de planificare i executare a

bugetelor.

Ultimul capitol conine recomandrile care, odat implementate, ar duce la mbuntirea

transparenei bugetare la toate etapele acestui proces. n linii mari, acestea in de consistena

informaional a documentelor de buget i cele de suport, de procesul de comunicare i

implicare a cetenilor n procesul bugetar, i de stabilirea responsabilitilor clare ale instituiilor

implicate.

7

Principalele modificri n Procesul Bugetar al

Republicii Moldova

Evaluarea prezentat n acest document a nivelului de transparen bugetar se refer la anii

2013-2014. n aceast perioad n vigoare a fost, n mare parte, acelai cadrul legal ca i n

evaluarea anterioar efectuat de Expert-Grup n 2012. Totodat, am considerat necesar s

prezentm o actualizare a cadrului legal ca urmare a modificrilor intervenite n ultimii 3 ani,

care va avea cele mai importante efecte din anul 2016. Astfel, actualizarea prezentat nu se

refer la perioada de evaluare (2013-2014), dect n cazurile expres menionate.

Procesul bugetar n Republica Moldova n perioada analizat a fost reglementat de Legea nr.

847 din 24.05.1996 privind sistemul bugetar i procesul bugetar i reprezint un ir de etape

consecutive de elaborare, aprobare, executare i raportare a executrii bugetului.2 Aceste

etape alctuiesc un proces decizional, democratic, preponderent politic, continuu ciclic i de

larg impact public la nivel macro- i micro-, care se manifest att pe plan economic, ct i

social.3 Astfel, n Republica Moldova, procesul bugetar corespunztor perioadei de evaluare

(2013-2014) este compus din patru etape consecutive:

1. Elaborarea Bugetului de Stat, Ministerul Finanelor fiind responsabil de aceast etap i

de urmtoarele elemente-cheie: identificarea scopurilor bugetului de stat, surselor de

venit i destinaiei cheltuielilor, stabilirea cadrului macroeconomic i a strategiei privind

prioritile politicii bugetare. Totodat, Ministerul Finanelor este responsabil de

realizarea previziunilor bugetare detaliate (Cadrul Bugetar pe Termen Mediu). Proiectul

legii bugetului de stat trebuie s fie prezentat Parlamentului de ctre Guvern pn la

data de 1 octombrie a fiecrui an.

2. Examinarea i adoptarea Legii bugetare anuale de ctre Parlament: comisiile

permanente ale Parlamentului examineaz proiectul legii i calculele veniturilor i

cheltuielilor, adoptnd legea bugetar anual pn la 5 decembrie a fiecrui an.

3. Executarea bugetului de stat: aceasta include colectarea veniturilor, efectuarea

cheltuielilor i ntocmirea rapoartelor (lunare, trimestriale i anuale) asupra executrii

bugetului de stat. Responsabilitatea general fa de aceast etap aparine Guvernului.

4. Auditul independent (extern): aceasta este realizat de ctre Curtea de Conturi.

Etapele procesului bugetar n Republica Moldova coincid n mare parte cu cele acceptate la

nivel internaional: formularea bugetului, promulgarea, executarea (implementare, monitorizare

i control), auditul i evaluarea legislativ.

De asemenea, alte legi ce reglementeaz participarea cetenilor la procesul de luare a

deciziilor i accesul la informaie sunt: (i) legea privind transparena n procesul decizional are

drept scop asigurarea participrii cetenilor, eficientizarea procesului decizional i sporirea

2 Legea Nr. 847 din 24.05.1996 privind sistemul bugetar si procesul bugetar (republicat n Monitorul Oficial al

Republicii Moldova, 2005, ediie special), Articolul 3, Titlul I,

http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=328230

3 Ghidul procesului bugetar al Republicii Moldova, Chiinu 2009,

http://www.soros.md/files/publications/documents/Procesul%20Bugetar%201.pdf.

8

gradului de rspundere al autoritilor publice fa de ceteni4, (ii) legea privind accesul la

informaie5 care asigur realizarea drepturilor privind accesul la informaiile publice, (iii) legea

Curii de Conturi.6

Cele mai importante modificri n legile menionate care au avut efect n perioada analizat

(2013-2014) sunt:

Legea privind accesul la informaie. Modificarea efectuat prin legea nr. 208 din

21.10.2011 (in vigoare din 06.06.2012) a avut scop protecia datelor personale n

procesul asigurrii accesului la informaiile publice. Astfel, chiar dac scopul acestei

modificri a fost unul bun, aceasta modificare, alturi de alte prevederi a legii privind

protecia datelor personale deseori este utilizat de autoriti pentru a ngrdi dreptul de

acces la informaiile publice. Pn in prezent nu avem clarificat subiectul privind ce date

sunt personale i care sunt publice atunci cnd o persoana intr in relaii cu statul, de

exemplu achiziii publice, utilizeaz bunuri publice etc. Acest lucru constrnge

considerabil accesul la informaii, n special la etapa de executare i raportare a

procesului bugetar;

Legea Curii de Conturi. Prin modificarea adus n 2014 (Legea nr. 41 din 27.03.14),

Curtea de Conturi poate s constate faptele contravenionale i s trag la rspunderea

contravenional persoanele responsabile pentru neexecutarea hotrrilor Curii de

Conturi. Chiar dac aceast modificare nu va rezolva problema privind executarea

recomandrilor Curii de Conturi, totui considerm c aceasta va contribui cel puin la

sporirea disciplinei instituiilor auditate n raport cu Curtea de Conturi.

Totodat, este bine de menionat c n 2014 a fost aprobat o lege nou privind finanele

publice i responsabilitatea bugetar-fiscal,7 care ncepnd din 2016 va nlocui n totalitate

legea nr. 847 din 24.05.1996 privind sistemul bugetar i procesul bugetar. Chiar dac noua lege

nu a avut efecte n perioada evalurii, considerm important s prezentm modificrile cheie

care vor surveni n procesul bugetar ncepnd cu 2016. Astfel, principalele prevederi ale noii

legi ce in de transparena bugetar i procesul bugetar sunt urmtoarele:

Procesul Bugetar a fost completat i modificat semnificativ. Acesta a devenit cu mult mai

clar i mai comprehensiv, fiind adugate sau modificate elemente importante ale

procesului bugetar:

o a fost introdus obligaia legal de aprobare de ctre Guvern a CBTM;

o a fost introdus obligaia legal a aprobrii de Parlament a legii privind limitele

macrobugetare pe termen mediu i, dup caz, modificrilor legale ce rezult din

politica bugetar-fiscal;

o obligaia raportrii semi anuale de executare a BPN i elementelor acestuia;

o adoptarea legii bugetare anuale are loc n dou lecturi;

4 Legea privind transparena n procesul decizional nr. 239-XVI din 13.11.2008


5 Legea nr 982 din 11.05.2000 privind accesul la informaie,


6 Legea nr 261 din 05.12.2008 Curii de Conturi

7 Legea nr. 181 din 25.07.2014 a finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale,

http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=354213 , adoptat prin asumarea rspunderii

Guvernului.

9

o stipularea expres a obligaiei Curii de Conturi privind efectuarea auditului

raportului de executare a BS, BASS, FAOAM i prezentarea acestora Guvernului

(o prevedere similar exist n legea Curii de Conturi).

Aproape n totalitate a fost modificat Calendarul Bugetar (Tabelul 1), care cuprinde toate

etapele importante a procesului bugetar. De asemenea, legea reglementeaz i

principalele termene privind elaborarea bugetelor UAT.

Legea conine cteva prevederi referitor la asigurarea transparenei bugetare, care nu au existat

n legea precedent. n primul rnd, legea conine Principiul transparenei, conform cruia:

Proiectele de acte normative n domeniul finanelor publice se supun consultrii publice;

Bugetele se elaboreaz, se aprob i se administreaz n mod transparent;

ugetele aprobate i rapoartele privind executarea lor se fac publice.

Tabelul 1. Calendarul Bugetar

Etapele procesului bugetar Termen limit a) Guvernul aprob cadrul bugetar pe termen mediu i prezint Parlamentului proiectul legii privind limitele macrobugetare pe termen mediu i, n caz de necesitate, proiectul legii pentru modificarea unor acte legislative;

1 iunie

b) Parlamentul adopt legea privind limitele macrobugetare pe termen mediu i, dup caz, modificri i completri la legislaie ce rezult din politica bugetar-fiscal pe anul urmtor;

15 iulie

c) Guvernul prezint Parlamentului raportul semi anual privind executarea bugetului public naional i a componentelor acestuia pe anul bugetar n curs;

15 august

d) Guvernul aprob i prezint Parlamentului proiectele legilor bugetare pe anul urmtor;

15 octombrie

e) Parlamentul adopt legile bugetare pe anul urmtor; 1 decembrie;

f) Ministerul Finanelor, Casa Naional de Asigurri Sociale i Compania Naional de Asigurri n Medicin ntocmesc i prezint spre auditare Curii de Conturi rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical;

15 aprilie a anului urmtor anului bugetar ncheiat

g) Curtea de Conturi efectueaz auditul rapoartelor anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical pentru anul bugetar ncheiat i prezint raportul de audit Guvernului;

1 iunie

h) Guvernul prezint Parlamentului rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical pentru anul bugetar ncheiat;

1 iunie

i) Parlamentul aprob rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical pentru anul bugetar ncheiat.

15 iulie

Sursa: Sinteza autorilor n baza prevederilor Legii privind responsabilitatea bugetar fiscal.

De asemenea, legea conine i alte prevederi prin care se face referire la transparen, inclusiv

i obligaia Autoritilor Publice Centrale de a publica Strategiile Sectoriale de Cheltuieli,

implementarea complet a bugetrii pe programe. Aceste prevederi, chiar dac nu sunt

suficiente pentru a avea un cadrul legal care ar asigura un nivel nalt de transparen bugetar,

totui constituie un pas important nainte, fa de ce a existat. Astfel, dup 2016 procesul

bugetar n Moldova va avea o fundaie legal mai solid privind sporirea transparenei bugetare.

10

Metodologia de evaluare

La baza calculrii Indicelui de Transparen Bugetare (ITB) a stat metodologia elaborat de

International Budget Partnership (IBP) i care este utilizat de IBP pentru efectuarea

cercetrilor bienale Open Budget Survey (Sondajul Bugetului Deschis). Ideea acestor cercetri

const n primul rnd n evaluarea nivelului de transparen bugetar utiliznd un chestionar,

care permite estimarea nivelului de transparen prin prisma celor mai bune practici acceptate

la nivel internaional. Un alt scop este c odat cu aplicarea unei metodologii comune de

evaluare pentru toate cele 100 de ri participante n evaluare, o comparare ntre acestea este

posibil. Acest lucru face posibil i compararea imaginii sistemice a sistemului nostru bugetar

cu cel al altor ri de referin, chiar dac noi nu participm n evaluarea OBI la nivel mondial.

Este important s menionm c acest chestionar se axeaz pe evaluarea activitilor bugetare

doar a Autoritilor publice Centrale, i nu o evalueaz deloc pe cea a Autoritilor Publice

Locale. n plus, scopul acestei cercetri este s descrie practicile bugetare de facto, i aproape

deloc pe prevederile legale care descriu cadrul de politici bugetare, dect n cazurile n care

ntrebrile cer n mod expres acest lucru.

n linii mari,cercetarea a constat din 2 etape. La prima etap a fost completat chestionarul

privind bugetul deschis elaborat i oferit de IBP pentru anul 2015. Dup completarea

chestionarului de ctre Expert-Grup, chestionarul sau ntrebrile relevante au fost trimise

Ministerului Finanelor, Curii de Conturi i Comisiei Economie, Buget i Finane din Parlament,

care au venit cu comentarii la subiectele discutate n chestionar pentru o evaluare mai obiectiv.

innd cont de opinia instituiilor date, Expert-Grup a finalizat completarea chestionarului.

La etapa a doua au fost analizate rezultatele chestionarului i a fost calculat Indicele de

Transparen Bugetar (ITB), cu formularea concluziilor i recomandrilor. Dup publicarea

Indicelui Bugetului Deschis Open Budget Index (OBI) pentru 2015 (n octombrie-noiembrie

2015), Expert-Grup va reajusta rezultatele acestei cercetri pentru a asigura o maxim

comparabilitate cu OBI pentru 2015, utilizat la compilarea ratingului la nivel mondial privind

transparena bugetar. n acelai timp, inem s menionm c o comparabilitate deplin cu

ratingul global OBI se poate asigura doar dac aceast cercetare este efectuat direct sub

supravegherea IBP.

Chestionarul este mprit n 5 seciuni. Prima seciune identific fiecare dintre documentele

bugetare pe care ara le public (sau nu reuete s le publice) pentru fiecare dintre cele patru

etape bugetare, descrie accesibilitatea i detalii despre publicarea (sau nu) la timp ale acestora.

Informaia din prima seciune va fi utilizat pentru a rspunde la cele 133 de ntrebri din

seciunile 2-5. Cele 133 de ntrebri sunt grupate n patru seciuni.

Tabelul 2. Principalele documente bugetare utilizate, disponibilitatea i condiiile n care acestea se consider disponibile publicului. Documentul Condiiile pentru care se consider disponibil publicului

Propunerea preliminar Nu mai trziu de o lun de la momentul cnd Executivul prezint Propunerea de buget n Parlament.

Propunerea Executivului La momentul prezentrii n Parlament sau cel trziu pn la aprobarea acestuia, n aa mod nct publicul s aib posibilitatea sa influeneze decizia asupra versiunii finale de buget.

11

Bugetul pentru ceteni Se public n acelai timp cu documentul a crui variant simplificat este pentru ca acesta sa fie considerat public disponibil.

Bugetul aprobat Nu mai trziu de 3 luni de la aprobarea de ctre Parlament.

Rapoartele intermediare Nu mai trziu de 3 luni de la sfritul perioadei de raportare.

Revizuirea (Raportul) la mijloc de an

Nu mai trziu de 3 luni de la sfritul perioadei de raportare.

Raportul anual de executare a bugetului de Stat

Nu mai trziu de 2 ani de la sfritul perioadei de raportare.

Raportul de audit n 2 ani de la sfritul perioadei pentru care se efectueaz auditul.

Sursa: Guide to the Open Budget Questionnaire: An explanation of the Questionnaire and the response options, pg.19-20.

Rspunsurile la 102 dintre acestea permit evaluarea comprehensivitii documentelor bugetare,

a informaiilor oferite de ctre acestea, i ct de bine documentele bugetare i cele de suport

emise pe parcursul procesului bugetar respect bunele practici. Acestea i stau la baza

calculrii Indicelui de Transparen Bugetar. Restul ntrebrilor permit evaluarea implicrii

cetenilor n procesul bugetar, angajrii instituiilor publice n acest proces i evaluarea rolului

Legislativului i Curii de Conturi.

ntrebrile chestionarului se focuseaz pe coninutul a opt documente bugetare, care, n

conformitate cu bunele practici, trebuie emise de instituii n procesul bugetar. Aceste criterii

sunt similare celor elaborate de ctre organizaiile internaionale i care sunt reflectate n Codul

Bunelor Practici de Transparen Fiscal elaborat de FMI, Bunele Practici de Transparen

Fiscal ale OCDE i Declaraia de la Lima ce vizeaz Practicile de Audit elaborat de

Organizaia Internaional a Instituiilor Supreme de Audit.

Documentele se consider disponibile publicului dac satisfac cerinele din Tabelul 2. De

asemenea, este important de menionat c definiia disponibile public implic faptul c

modalitatea aleas de Guvern pentru a distribui documentele nu are un impact asupra ITB. Mai

mult, spre deosebire de ITB 2012, anul acesta ntrebrile ce in de timpul publicrii (disciplina

bugetar) principalelor documente de buget (Tabelul 3 din Chestionar) nu au participat la

calcularea Indicelui de Transparen bugetar. Acest lucru a fcut ca de fapt, ratingul s nu

sufere modificri semnificative, dei la acest capitol, au fost nregistrate cele mai mari probleme.

Indicele de Transparen Bugetar (ITB) a fost calculat ca medie a rspunsurilor a 102

ntrebri din chestionar, care se refer la disponibilitatea informaiei ce ine de documentele

bugetare. Acest scor reflect cantitatea informaiei disponibile n cele opt documente bugetare

de baz. Disponibilitatea documentelor pentru publicului larg i comprehensivitatea Proiectului

de Buget al Executivului sunt elementele determinante ale ITB. O eviden n acest sens este

faptul c 53 din 102 de ntrebri folosite la calcularea scorului ITB se refer la Proiectul de

Buget prezentat de Executiv.

Majoritatea ntrebrilor din Chestionarul Bugetului Deschis au cinci variante de rspuns.

Rspunsul a sau b descriu situaia sau condiia n care aspectul analizat corespunde cu

bunele practici relevante. Rspunsul c sau d reflect situaia n care bunele practici nu sunt

respectate de guvern. Rspunsul a indic o respectare complet a standardelor, iar d

reprezint situaia n care standardul nu a fost respectat sub nicio form. Cercettorii au oferit

12

dovezi n vederea argumentrii rspunsului selectat i au prezentat explicaii detaliate n secia

corespunztoare.

n vederea agregrii rspunsurilor, scorul numeric de 100 procente a fost egalat cu nota de

evaluare a, 67 procente a fost egalat cu nota b, 33 procente cu nota c i zero procente cu

nota d. n cazul n care este selectat litera e rspunsul la ntrebarea respectiv nu este luat

n consideraie la calcularea scorului agregat pe categorie. Unele ntrebri au trei variante de

rspuns. n acest caz a corespunde scorului numeric de 100 de procente, b de zero

procente. Rspunsul c este echivalent cu e n cazul anterior.

Nivelul de transparen bugetar n Republica

Moldova

Chestionarul elaborat de International Buget Partnership (IBP) i n baza cruia s-a efectuat

evaluarea transparenei bugetare ne permite s calculm Indicele de Transparen Bugetar.

Acest indice, de fapt caracterizeaz nivelul de deschidere a Guvernului judecat n baza

disponibilitii documentelor bugetare. Totodat, informaiile obinute n baza chestionarului ne

ofer posibilitatea s evalum, de asemenea, i puterea de supraveghere a procesului bugetar

de ctre Curtea de Conturi i Parlament, precum i nivelul de participare a cetenilor.

Indicele de Transparen Bugetar (ITB) a fost calculat n baza aplicrii metodologiei

elaborate de International Buget Partnership (IBP). Aceast instituie efectueaz la fiecare 2 ani

o evaluare a transparenei procesului bugetar la nivel mondial.8 n evaluarea efectuat de IBP n

2012 au fost cuprinse 100 de ri, fa de 94 de ri din 2010, i cte 85 i 59 de ri n 2008 i

respectiv 20069. Republica Moldova nu a fost cuprins n aceste cercetri. Prezenta cercetare a

situaiei privind transparena procesului bugetar n Republica Moldova a avut ca scop calcularea

unui Indicator al Transparenei Bugetare similar cu OBI calculat de IBP, pentru a face posibil

comparaia poziiei Republicii Moldova cu alte state. Prezenta evaluare este la a 2 ediie, prima

fiind efectuat n 2012.

De asemenea, este necesar de menionat faptul c o comparabilitate total a Indicelui de

Transparen Bugetar cu OBI este posibil doar prin participarea plenar a rii n evaluarea

efectuat la nivel mondial. Or, asigurarea unei nelegeri uniforme a ntrebrilor i rspunsurilor

este posibil doar dac acest lucru este efectuat cu participarea IBP, responsabil de

asigurarea compatibilitii totale a evalurilor.

Tabelul 3. Compararea scorurilor 2012-2015 pe principalele documente bugetare

Evaluarea pe documente bugetare

Scor 2012

Scor 2015

Modificare +/-

ntrebri 2012

ntrebri 2015

Ponderea documentelor in ITB 2015 (%)

Modificarea (pp) fa de 2012, +/-

Propunerea preliminar 89 67 - 22 3 5 4.9 1.7

Propunerea executivului 64 62 - 2 58 53 52.0 -9.1

Bugetul pentru ceteni 0 0 4 4 3.9 -0.3

Bugetul aprobat 67 80 +13 1 5 4.9 3.8

Rapoartele intermediare 92 75 -17 8 8 7.8 -0.6

Revizuirea (raportul) la 0 0 4 8 7.8 3.6

8 Cercetarea din 2014 nu a fost efectuat, urmnd ca aceasta s fie efectuat n 2015, rezultatele sunt ateptate a fi

publicate toamna anului 2015

9 Vezi http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/research-resources/methodology/

13

mijloc de an

Raportul anual de executare a BS

44 85 +41 10 13 12.8 2.3

Raportul de audit 61 50 -11 7 6 5.9 -1.5

ITB general 59 59 0 95 102 100

Sursa: Calculele Autorilor.

Indicele de Transparen Bugetar n Republica Moldova calculat n 2015 pentru documentele

bugetare dezvluite n perioada 2013-2014 este de 59 de puncte (Tabelul 3), pstrndu-i

scorul din ediia precedent. La momentul actual rezultatele nu se pot compara cu alte ri,

deoarece cercetarea la nivel mondial se ateapt a fi finalizat n toamna anului 2015.

Totodat, putem meniona ca acest nivel al transparenei poate fi interpretat ca fiind aproape de

rile cu un proces bugetar cu o dezvluire semnificativ, ns strict formal, totui intr n rile

cu puin dezvluire a informaiei10. O comparaie detaliat a Republicii Moldova n

clasamentul mondial va putea fi efectuat dup ce IBP va publica rezultatele pentru anul 2015,

care va fi efectuat n baza aceluiai chestionar.

Calcularea ITB are loc fr a acorda careva ponderi unor ntrebri sau documente bugetare.

Totodat, prin numrul ntrebrilor alocat pentru fiecare din documentele evaluate, indirect are

loc o alocare de ponderi pe documentele bugetare la calcularea scorului general. Astfel, dup

cum se observ din Tabelul 3, numrul ntrebrilor care au participat n evaluare i distribuia pe

documente a fost modificat fa de anul 2012. Prin urmare, aceste modificri au influenat pur

tehnic rezultatele evalurii din 2015. De asemenea, nsi esena ntrebrilor n chestionarul din

2015 au suferit unele modificri: au devenit mai exacte, unele au disprut iar altele noi au

aprut. Toate aceste modificri de fapt reprezint un alt nivel al bunelor practici existente la

momentul actual. Din aceast cauz, pentru anumite documente lipsa unui progres, adic

rmnerea lucrurilor la acelai nivel ca n 2012, n evaluarea din 2015 va aprea ca un regres.

Din considerentele menionate mai sus i dup cum se observ din Tabelul 3 meninerea

aceluiai scor nu nseamn c transparena bugetar nu a suferit careva modificri pe

documentele bugetare. n continuare va fi prezentat o succint descriere a celor mai importante

evoluii n ce privete transparena bugetar pe fiecare document bugetar evaluat.

Propunerea preliminar de buget

n Republica Moldova n calitate de document pentru propunerea preliminar de buget a fost

considerat Cadrul Bugetar pe Termen Mediu. Procesul CBTM are mai multe lacune, ns

principala este legat de nefinalizarea acestei etape prin aprobarea de ctre Guvern a acestui

document. Aceast situaie creeaz dificulti la etapa de elaborare a propunerii de buget,

precum i creeaz riscuri suplimentare de cheltuirea ineficient a mijloacelor financiare pentru

anii bugetari urmtori.

Din punct de vedere tehnic regresul de 22 de puncte este determinat prin: excluderea din

evaluare a ntrebrii privind termenului cnd documentul se face public (scor a n 2012) i

adugarea a 3 ntrebri noi, nepublicarea strategiilor sectoriale de cheltuieli fa de ediia

precedent cnd au fost publicate. Totodat, este necesar de menionat c n ntrebrile de la

10 IBP, n Rapoartele sale privind Bugetul Deschis, mparte rile incluse n rating n cinci categorii n funcie de

punctajul obinut: (i) cu o extins dezvluire a informaiei (81-100), (ii) cu o dezvluire semnificativ (61-80), (iii) cu

puin dezvluire (41-60), (iv) minimal (21-40), (v) insuficient dezvluire a informaiei(0-20 puncte).

14

acest document, de asemenea a sporit nivelul bunelor practici, care a influenat n mod indirect

scorul obinut.

Propunerea de Buget a Executivului

Cu toate c la acest capitol este nregistrat un regres de 2 puncte, este necesar de menionat

c n mare parte transparena bugetar la aceast etap a rmas la acelai nivel cu ediia

precedent sau chiar s-a mbuntit. Astfel, prin implementarea bugetrii pe programe la 100%

au fost nregistrate progrese simitoare la volumul informaiei disponibile n documentele

bugetare de la aceast etap.

Totodat, modificarea numrului de ntrebri i a enunului acestora n chestionarul din 2015, a

introdus n evaluare sau a dezvoltat cteva subiecte la care Moldova avea o situaie mai slab

la ediia precedent i nici nu a progresat ntre timp. Astfel, subiectele ce in de reflectarea

prognozelor macroeconomice, a elucidrii legturilor dintre prioriti i proiecia de buget,

reflectarea complex a strii patrimoniului public i datoriei publice, dezvluirea impactului

politicilor Guvernului asupra pturilor srace sunt subiectele care au diminuat din progresele

obinute n special de pe urma implementrii bugetrii pe programe.

Bugetul pentru ceteni

La acest capitol nu s-a nregistrat nicio schimbare n scor deoarece acesta n perioada de

evaluare nu a fost produs. Totodat, este bine de menionat c n anul 2015, Ministerul

Finanelor a publicat un Buget pentru Ceteni pentru propunerea de buget a anului 2015. Este

important de menionat c aceasta trebuie vzut doar ca un prim pas, conceptul de buget

pentru ceteni fiind cu mult mai larg i include toate etapele i documentele bugetare.

Bugetul aprobat

Progresul de 13 puncte nregistrat la prezenta ntrebare se datoreaz n cea mai mare parte

implementrii mai complexe a bugetrii pe programe. De asemenea, este necesar de menionat

c importana acestui document n scorul general ITB a crescut, deoarece pentru evaluarea

transparenei la acest document au fost alocate 5 ntrebri fa de 1 n ediia precedent.

Rapoartele intermediare

Diminuarea scorului la acest capitol este determinat n totalitate de modificarea esenei

ntrebrilor din ediia curent fa de cea din 2012. Dac evaluarea ar fi fost efectuat n

conformitate cu ntrebrile din ediia precedent se obinea acelai scor. n ediia din 2015,

ntrebrile au fost focusate mai mult pe dezvluirea comprehensivitii informaiilor din rapoarte,

astfel sporind nivelul cerinelor pentru atingerea practicilor bune.

Revizuirea (raportul) la mijloc de an

Revizuirea (raportarea) la mijloc de an nu se efectueaz. Acest lucru va deveni obligatoriu din

2016 cnd va ntra n vigoare deplin legea nr. 181 privind finanele publice i responsabilitatea

bugetar-fiscal.

Raportul anual de executare a BS

Progresul impresionant de 41 puncte nregistrat la acest raport se datoreaz n cea mai mare

parte unui progres real n dezvluirea informaiilor n partea ce ine de raportarea pe programe,

15

la elucidarea diferenelor prognozelor macroeconomice. n rest, volumul de informaii dezvluite

n comparaie cu anii precedeni a fost aproape la fel. Un rol important la jucat i majorarea

numrului de ntrebri, anume pe aspectele ce reflect volumul de informaie dezvluit.

Raportul de audit

Este important de menionat c regresul n cea mai mare parte se poate trece pe contul

Metodologii mai complexe aplicate n 2015. Astfel, n timp ce n esen lucrurile privind nivelul

de dezvluire a informaiei n Raportul de audit a rmas la acelai nivel cu cel din ediia

precedent, scorul pentru perioada evaluat s-a redus de la 61 la 50 de puncte. n special se

poate remarca includerea n evaluare a subiectelor ce in, n cea mai mare parte, de

responsabilitatea Guvernului pentru executarea recomandrilor formulate de Curtea de Conturi.

n concluzie, dac ne raportm la starea din perioada analizat la cea din 2012, se poate

meniona c n linii mari transparena bugetar n perioada evaluat (anii 2013-2014) a sporit,

ns nesemnificativ. Acest lucru n cea mai mare parte s-a datorat implementrii mai ample a

bugetrii pe programe. ns, aceast cretere a fost insuficient pentru a acoperi creterea

cerinelor fa de bunele practici, care au fost identificate n perioadele anterioare. Prin urmare

valoarea general a Indicatorului de Transparen Bugetar a rmas la acelai nivel. Acest

lucru ne nva c bunele practici din an n an cresc, din care motiv pentru a avea rezultate

bune la transparena bugetar este necesar de avut o politic pro-activ la acest capitol.

Constrngerile transparenei bugetare

Procesul bugetar este un proces ciclic, complex i care implic un efort continuu din partea

tuturor autoritilor administrative. Pentru o imagine mai detaliat asupra nivelului de

transparen a acestui proces, prezentm rezultatele cercetrii grupate pe etapele ciclului

bugetar i documente.

Elaborarea bugetului

Bunele practici de transparen bugetar pentru aceast etap stabilite de OECD11 , IBP12 i

FMI13 , recomand elaborarea i publicarea a dou documente importante: Proiecia preliminar

a bugetului i popriu-zis a Propunerii de Buget a Executivului. La fel, este recomandat ca legile

care reglementeaz procesul la aceast etap s prevad un calendar care ar stabili, momentul

exact al publicrii acestora.

11 Organisation for Economic Co-operation and Development Best Practices for Budget Transparency.

http://www.oecd.org/governance/budgeting/Best%20Practices%20Budget%20Transparency%20-

%20complete%20with%20cover%20page.pdf

12 Guide to Transparency in Government Budget Reports: Why are Budget Reports Important, and What Should

They Include? Disponibil la: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Guide-to-Transparency-in-

GovernmentBudget-Reports-Why-are-Budget-Reports-Important-and-What-Should-They-Include-English.pdf

13 http://www.imf.org/external/np/fad/trans/

16

Proiecia Preliminar a Bugetului

Ca i n cazul evalurii precedente14, n calitate de Proiecie Preliminar a Bugetului a fost

considerat Cadrul Bugetar pe Termen Mediu pentru perioada 2014-2016, care reprezint

rezultatul primei etape a procesului bugetar - elaborarea proieciei de buget. n conformitate cu

ghidul IBP, acest document trebuie s fie dezvluit publicului cu cel puin o lun nainte ca

Guvernul s prezinte Propunerea de buget n Parlament.

Ministerul Finanelor respect bunele practici internaionale de publicare a proieciei preliminare

a bugetului. n 2013, CBTM a fost publicat pe 26 iunie, cu 6 luni nainte de nceperea anului

bugetar 2014. Dei CBTM este un document foarte detaliat i prezint o imagine a prioritilor

de cheltuieli n buget, acesta nu descrie efortul financiar necesar pentru realizarea acestora. n

acelai timp, detalierea pe aciuni pentru unele programe, este una comprehensibil i

relevant, ns iari nu reprezint o legtur foarte clar i complet dintre Programul de

activitate al Guvernului, politicile naionale i alocrile bugetare. Aceast legtur era

prezentat anterior n strategiile de cheltuieli sectoriale, care erau publicate ca documente de

suport la CBTM, strategii care nu au fost publicate pentru CBTM 2014-2016.

Cadrul de reglementare existent nu stipuleaz expres care sunt etapele procesului bugetar,

documentele bugetare care vor fi publicate i responsabilul de publicarea acestora15. Din

aceast cauz, o parte important din informaiile prezentate n CBTM nu sunt prezentate n

Propunerea de buget, considerndu-se, probabil, c este suficient s fie prezentate n CBTM.

Dei CBTM indic detalii importante privind ipotezele macroeconomice, acesta nu cuprinde

indicatori macroeconomici importani pentru ceteni, cum ar fi rata omajului i rata de ocupare

i care sunt implicaiile bugetare. La fel nu descrie cum politicile de acumulare a veniturilor i de

cheltuieli, vor afecta grupurile social vulnerabile ale societii (btrni, copii, omeri, persoane

cu dezabiliti).

O alt constrngere la acest capitol, reprezint i faptul c din cele trei estimri referitor la

datoria public (ratele dobnzilor pentru datorie, profilul de maturitate a datoriei i denominarea

valutei mprumutului). Proiecia de buget, prezint informaia despre deficitul bugetar i surse de

finanare a lui, informaii despre soldul datoriei de stat, i mai puin despre rata dobnzii la

creditele contractate, informaie care nu este prezentat n niciun document de buget de suport.

Propunerea de Buget

Propunerea de Buget a Executivului merit o atenie deosebit, pentru c ea reprezint planul

Guvernului de colectare a veniturilor i cheltuire a banilor publici, pentru implementarea

prioritile de politici economice i sociale, dar i s ofere servicii cetenilor si. n esen,

Propunerea de Buget a Executivului (PBE) este cel mai discutat i dezbtut document bugetar.

Msura n care acest document bugetar i cele de suport se aliniaz bunelor practici, n general

este legat i de celelalte documente bugetare. De exemplu, dac PBE prezint informaia

despre cheltuieli conform clasificaiilor economice, funcionale sau administrative, probabilitatea

c n Raportul de Executare a Bugetului cheltuielile bugetare vor fi prezentate conform acestor

trei tipuri de cheltuieli este mai mare.

14 http://expert-grup.org/ro/biblioteca/item/565-evaluarea-transparen%C8%9Bei-procesului-bugetar-%C3%AEn-

republica-moldova&category=180

15 http://expert-grup.org/ro/biblioteca/item/878-analiza-cadrului-de-transparen%C8%9B%C4%83-

bugetar%C4%83&category=184

17

Cheltuielile i veniturile

Principalele constrngeri la acest capitol in de urmtoarele subiecte:

Clasificarea bugetar utilizat nu este compatibil cu cea internaional, constrngere

care rmne a fi actual i n acest chestionar.

Rmne actual problema reflectrii n PBE a veniturilor dedicate (Fondul Rutier, Fondul

Ecologic). Documentele bugetare sau cele de suport nu prezint clar i integral sursele

de formare ale veniturilor dedicate, aceeai situaie fiind valabil i pentru veniturile

speciale.

Informaia disponibil n documentele de buget nu ofer dect o imagine generalizat a

subiectului finanrii externe, lipsind practic detalii despre destinaia i sursele de

asisten extern. ncepnd cu anul 2015, PBE ofer o imagine comprehensiv la acest

capitol.

Dei sunt prezentate anumite detalii despre cheltuielile fiscale n buget, acestea nu sunt

actuale, pentru c nu se refer la anul bugetar de referin. Astfel, nu putem evalua

amploarea poverii bugetare ale acestor cheltuieli fiscale i ale riscurilor pe termen mediu

i lung pe care acestea le pot avea asupra stabilitii bugetare.

Datoria de stat

Subiectul datoriei de stat este extrem de important pentru asigurarea stabilitii financiare i

este intens politizat i speculat, n acest sens prezentarea unei imagini clare asupra datoriei de

stat n propunerea de buget este esenial pentru a avea o reflectare adecvat a bugetului. n

Nota informativ la proiectul legii bugetului sunt prezentate date din care se poate vedea

evoluia i starea datoriei de stat i deservirii acesteia. Totodat, nu sunt prezentate informaiile

referitor la ratele efective ale dobnzii, etc.

Dezvluirea noilor politici

Una din cele mai importante sarcini ale acestui document bugetar este s arate legtura dintre

prioritile de politici ale Guvernului i alocaiile bugetare. Din pcate, dei unele obiective de

politici sunt descrise n documentele de suport n mod detaliat, totui lipsete o evaluare a

impactului acestor politici asupra celor mai vulnerabili reprezentani ai societii (copii, btrni,

omeri).

Dezvluirea premizelor macroeconomice

Fr a nregistra o evoluie fa de data trecut, provocrile ce in de fundamentarea

macroeconomic a noului proiect de buget rmn actuale. Legturile dintre prognoza

macroeconomic i propunerea de buget este insuficient dezvluit. De asemenea, Guvernul

nu prezint informaii privind impactul diferitor ipoteze macroeconomice asupra bugetului.

Prezentarea acestor ipoteze ar permite o reacie rapid i pe msur n cazul rectificrilor

ulterioare de buget, din partea gestionarilor de buget, dar i a stabilitii bugetare n general.

18

Evaluarea patrimoniului public i riscurilor

Practic neschimbat rmne situaia i la acest capitol, PBE neprezentnd o situaie actualizat

i veridic a strii activelor (financiare i non-financiare) de stat. Principale constrngeri la acest

capitol in de :

Activele nu sunt clasificate dup natura acestora i informaia despre situaia actual i

evoluia acestora nu este prezentat.

Nu sunt prezentate informaii despre evaluarea activelor nefinanciare i prezentarea

valorii actualizate ale acestora.

Un subiect care practic nu i gsete reflectare n documentele de buget este prezentarea

situaiei privind datoriile contingente. Aceste datorii pot surveni, cu o anumit probabilitate, n

rezultatul obligaiilor asumate de stat n diferite tranzacii (garaniile oferite ntreprinderilor de

stat sau cele din contractele de parteneriat public-privat ca rezultat al riscurilor comerciale).

Acest tip de informaie este cu att mai important n situaia actual.

Monitorizarea performanei bugetare

Bugetul este principalul instrument de implementare a politicilor publice pentru realizarea

obiectivele de dezvoltare a rii. Din aceast cauz, este extrem de important ca propunerea de

buget s dezvluie legturile dintre obiectivele generale ale Guvernului i bugetul propus.

Aceasta presupune o descriere narativ i cantitativ a modului n care obiectivele generale

sunt realizate prin obiectivele grupate pe uniti administrative sau categorii funcionale. Cu

toate c n propunerea de buget sunt menionate principalele obiective generale i sectoriale,

legtura dintre aceste dou elemente este slab dezvluit.

Bugetarea pe programe a tuturor cheltuielilor bugetare, contribuie la realizarea acestui obiectiv.

n acelai timp, majoritatea programelor nregistreaz deficiene la dezvluirea informaiei ce

ine de inputuri i rezultatele ateptate, iar indicatorii nefinanciari nu sunt suficient de bine

formulai. Acest lucru nu permite evaluarea progresului nregistrat pentru mbuntirea

activitii Guvernului pe anumite sectoare, domenii.

Eradicarea srciei, protecia social a copiilor i oferirea egalitii de anse pentru cetenii

rii noastre este o sarcin primordial n Republica Moldova. Iat de ce dezvluirea informaiei

despre cum politicile bugetare vor contribui la rezolvarea acestor probleme este important. De

asemenea, o informaie integratoare la acest capitol lipsete.

Aprobarea Bugetului

BS pentru anul 2014 nu a fost aprobat de ctre Parlament n timpul prevzut de legislaia n

vigoare la acel moment. Documentul respectiv, ns, a fost publicat ntr-un termen mai mic de

trei luni, ceea ce corespunde cu metodologia IBP pentru perioada limit de publicare a

bugetului. Totodat, n ultimii ani BS a fost aprobat de mai multe ori cu nclcarea termenilor

limit stipulate n legislaia naional, faptul dat fiind o constrngere att pentru disciplina, ct i

pentru transparena bugetar.

n documentul final lipsesc un set de date care au fost prezentate n etapele precedente ale

ciclului bugetar, cauza principal fiind publicarea unui numr mai redus de anexe. Astfel, nu

19

sunt incluse estimrile de cheltuieli conform clasificaiei economice, iar sursele individuale de

venituri au un caracter agregat.

Alt constrngere la acest capitol, este faptul c programele de cheltuieli nu sunt publicate n

BA. n anexele la buget sunt indicate doar codurile programelor i subprogramelor. Publicarea

doar a cheltuielilor pe programe nu permite identificarea faptului, dac n procesul de adoptare

a BS, programele au suferit careva modificri.

Executarea bugetului


Rapoartele intermediare privind executarea BS sunt publicate lunar. Totodat, structura datelor

raportate este destul de agregat i incomplet n comparaie cu alte documente bugetare.

Astfel, n rapoartele intermediare cheltuielile actuale sunt prezentate doar conform clasificaiei

funcionale, lipsind cea economic i administrativ. De asemenea, n rapoartele intermediare

nu sunt reflectate cheltuielile pe programe, iar sursele individuale de venituri actuale nu acoper

tot cuantumul de colectri la BS, pe unele surse informaia fiind prezentat la nivel extrem de

agregat.

Revizuirea (raportul) la mijloc de an

Revizuirea (raportul) la mijloc de an nu este stipulat n legislaia naional i nu este

implementat. Totodat, o modificare, completare i publicare sistematic a BS ntr-o perioad

de cel mult trei luni de la mijlocul anului poate fi considerat o revizuire la mijloc de an, chiar i

n lipsa unor prevederi legale. Pentru a corespunde unei astfel de revizuiri, modificarea BS

trebuie s conin o analiz complet a gradului de implementarea a bugetului n prima

jumtate de an, revizuirea tuturor prognozelor macroeconomice i o actualizare a estimrilor

pentru nivelurile de ncasri, cheltuieli i a datoriei de stat. O astfel de revizuire (raport) la mijloc

de an va fi implementat din 2016, datorit aprobrii Legii Nr. 181 din 25.07.2014 privitor la

finanele publice i responsabilitii bugetar-fiscale.

Raportul de sfrit de an

Pentru a fi considerat disponibil publicului, conform metodologiei IBP Raportul anual de

executare trebuie s fie publicat cel trziu ntr-un an de la finalizarea perioadei de raportare.

Raportul privind executarea BS n 2013 nu a fost aprobat de ctre Parlament n perioada

respectiv, fiind retras de ctre executiv i retransmis ctre legislativ n 2015. Totodat, din

considerentele c acest raport a fost publicat pe pagina web a Ministerului Finanelor el poate fi

considerat disponibil publicului pentru analiz.

Ca structur i complexitate de evaluare, raportul pentru 2013 a nregistrat anumite progrese

fa de versiunile precedente. Pe lng faptul c sunt prezentate explicaii i informaii privind

diferenele n cuantumurile planificate i cele realizate de venituri, cheltuieli i a datoriei, s-a

amplificat i raportarea pe programe individuale, datele respective acoperind tot volumul de

cheltuieli bugetare.

n pofida progreselor nregistrate, ele poart mai mult un caracter cantitativ dect calitativ. Ca i

n rapoartele precedente, explicaiile pe diferenele de cheltuieli i venituri sunt mai mult

constatri i nu analize a factorilor cheie, care au influenat aceste discrepane. De asemenea,

sunt slab analizai i explicai indicatorii nefinanciari a BS, inclusiv i cei raportai n cadrul

20

programelor individuale de cheltuieli. Finalmente, persist problema de analiz i raportare

integrat a alocrilor bugetare pentru combaterea srciei, ele fiind menionate doar indirect pe

aa domenii cum este asistena social i sntatea public, lipsind practic pe alte domenii de

cheltuieli.

Auditul executrii bugetului

Principala constrngere la capitolul informaii puse la dispoziie de Curtea Conturi, ine de

prezentarea unui rezumat al Raportului Anual de Audit, care, dei se regsete n un alt raport,

nu a putut fi considerat ca disponibil. Este necesar ca un rezumat s fie prezentat fie ca parte

component a acestui raport sub form de un capitol distinct, fie ca un document de suport

distinct al acestui document bugetar.

Puterea Instituiilor de Supraveghere

Puterea legislativului

Pentru evaluarea puterii legislative n chestionar sunt alocate 12 ntrebri. n rezultatul analizei

rezultatelor scorul ce reprezint puterea legislativului a fost de 39 de puncte din 100. Aceasta,

ne vorbete de faptul c n Moldova capacitatea de implicare i supraveghere a legislativului a

procesului bugetar este una moderat16, fa de anul 2012 cnd a fost evaluat cu calitativul

puternic. Acest rezultat este cauzat n primul rnd de faptul c legislativul i exercit destul

de slab rolul de supraveghere a procesului bugetar. Cele mai importante lacune i constrngeri

la acest capitol sunt:

Lipsa capacitii din partea legislativului pentru a putea exercita o supraveghere

continu asupra procesului bugetar, care s cuprind toate etapele acestuia;

Nu exist consultri la etapa de stabilire a prioritilor i identificrii politicilor bugetar

fiscale ntre Guvern i Parlament, i acestea s aib un caracter transparent;

Comisiile parlamentare nu organizeaz audieri publice pe rapoartele de audit;

Disciplina extrem de redus privind respectarea agendei procesului bugetar.

Toate aceste probleme n cea mai mare msur sunt determinate de factori politici, mai puin de

factori ce in de resurse. Cu prere de ru n Parlament pn n prezent nu a avut loc o discuie

serioas la subiectul implicrii i supravegherii de ctre aceast instituie a procesului bugetar.

Acest lucru este greu de explicat, n special, n condiiile cnd Republica Moldova este o

republic parlamentar.

Puterea Instituiei Supreme de Audit

n Republica Moldova, Curtea de Conturi este autoritatea care exercit controlul asupra formrii,

administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice i administrrii patrimoniului public prin

realizarea auditului extern. Puterea de supraveghere a Curii n conformitate cu rezultatele

16 Calificativul puternic se atribuie dac scorul mediu este mai mare de 66 puncte (din 100), moderat pentru un

scor in intervalul 34 i 66, iar slab pentru un scor de sub 34 puncte.

21

obinute se poate califica ca fiind puternic cu un scor de 83 puncte, pstrndu-i calificativul

din 2012. Totodat, diminuarea scorului obinut fa de anul 2012 cu 17 puncte este cauzat n

totalitate de sporirea exigenilor fa de acest subiect reflectate n chestionarul din ediia din

2015. Astfel, din cele patru ntrebri care se refer la acest subiect 2 au fost modificate pentru a

scoate mai bine n eviden capacitatea Curii de Conturi privind efectuarea auditelor i a

libertii de a efectua orice audit. Curtea de Conturi urmnd s-i mbunteasc sistemul de

asigurare a calitii, iar lrgirea spectrului de instituii care poate fi auditat ine de modificarea

cadrului legal.

Participarea cetenilor n procesul bugetar

Consultrile publice la etapa de formulare a bugetului

n conformitate cu legislaia naional, inclusiv prin Legea Nr. 847 din 24.05.1996 privind

procesul i sistemul bugetar17, Executivul este obligat s antreneze cetenii n procesul

bugetar. n pofida prevederilor ce prevd implicarea cetenilor, Executivul nu a dat dovad de o

abordare pro-activ n acest sens. Astfel, cu referire la procesul bugetar, Guvernul n practic

nu informeaz din timp actorii sociali cu privire la publicarea documentelor i nu formuleaz

obiective clare pentru procesul de consultare.

Mecanismele utilizate pentru a identifica prioritile bugetare se reduc doar la includerea

reprezentailor societii civile n grupurile de lucru pe diferite subiecte. Autoritile nu dispun de

instrumente i mecanisme eficiente pentru antrenarea cetenilor, fie nu valorific la maxim

instrumentele disponibile (n mod special, este vorba despre paginile web ale instituiilor). Mai

mult dect att, lipsete orice gen de iniiative direcionate spre creterea transparenei

procesului bugetar prin intermediul altor actori, cum ar fi sursele mass-media i reprezentanii

societii civile. Executivul i-a redus mecanismele de implicare, la oferirea posibilitii ca

acetia s adreseze un mesaj sau solicitare (de exemplu, prin intermediul paginii web al

instituiilor publice).

Astfel, Executivul nu vede un rol activ al cetenilor n procesul bugetar i, prin urmare, nu are

nici motivaie s adopte o abordare pro-activ privind implicarea cetenilor. Majoritatea

autoritilor publice centrale prefer s aib o atitudine formal, fr a formula obiective clare

pentru consultrile publice i fr a prezenta rapoarte asupra rezultatelor acestora. Forma de

prezentare a datelor bugetare invit la participare doar o mic parte a populaiei capabil s

neleag i s descifreze informaia pus la dispoziie.

Consultrile publice la etapa de aprobare

Consultrile publice la etapa de aprobare trebuie s fie asigurate de Parlament. Principala

form prin care Parlamentul asigur participarea publicului sunt edinele publice ale comisiilor

parlamentare. Totodat, innd cont de faptul c edinele nu sunt special organizate cu scopul

de a pune n dezbatere subiectele legate de buget, acestea au loc n incinta Parlamentului,

17 Legea Nr. 847 din 24.05.1996 privind sistemul si procesul bugetar (republicat n 2005),

http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=328230 , n Articolul 136 , Titlul I, se menioneaz c

procesul este deschis i transparent, aceasta realizndu-se prin dezbaterea public a proiectelor de buget,

dezbaterea public a rapoartelor de executare a bugetelor s.a

22

unde accesul este doar pe baz de invitaii. n anumite cazuri au fost organizate consultri cu

reprezentanii societii civile, ns nici acestea nu au fost organizate n locaii care ar permite

participarea mai multor persoane. De asemenea, comisiile parlamentare, chiar i n cazul dac

au avut consultri cu anumii reprezentani ai publicului, nu public rapoarte cu rezultatele

acestor edine.

O constrngere semnificativ n atingerea obiectivelor privind consultarea i participarea

cetenilor la etapa de aprobare a bugetului o constituie prevederea din proiectul legii finanelor

publice i responsabilitii bugetar-fiscale referitor la prezentarea n Parlament a proiectului legii

bugetare anuale pn la 1 noiembrie. Aceasta contravine bunelor practici i n acest sens

recomandm meninerea prevederii din legea actual 1 octombrie.

Pentru mbuntirea instrumentelor de asigurare a transparenei bugetare, este necesar

dezvoltarea unei seciuni pe pagina Parlamentului dedicate consultrilor publice, fapt ce va

constitui concomitent i o platform pentru informarea cetenilor.

Consultrile publice la etapa de executare a bugetului

La etapa de executare, autoritile se rezum preponderent la publicarea rapoartelor de

executare, iar participarea public nu este prevzut deloc, nici n legislaie, dar nici sub form

de practici aplicate n mod voluntar de ctre instituiile de stat.

Consultrile publice la etapa de audit

Curtea de Conturi dispune de mai multe canale de comunicare i informare cu publicul larg.

Curtea de Conturi dispune de o pagin web actualizat cu regularitate, sugestiile i plngerile

pot fi transmise la un numr de telefon de ncredere, iar edinele Curii de Conturi sunt publice,

dei accesul este limitat. Totodat, nu exist mecanisme prin care publicul s fie implicat in

investigaiile de audit, excepie fcnd cazurile cnd aceasta o cere metodologia de efectuare a

auditului.

Cadrul legal existent nu ofer oportuniti de implicare a publicului n procesul stabilirii agendei

Curii de Conturi, dect n mod restrns. Astfel, numai Parlamentul sau fraciunile parlamentare

pot solicita Curii de Conturi efectuarea unor aciuni de audit. Aciunile de audit pot fi solicitate

fr decizia Parlamentului, la cererea oricrei fraciuni parlamentare, o dat n semestru. n

acelai timp, nu exist prevederi legale care ar defini modul de informare a publicului despre

iniiativele de audit care au fost ncepute la cererea legislativului i a partidelor politice, la fel

despre motivul din care acestea au fost respinse.

n prezent, dei Parlamentul este principalul beneficiar direct al rapoartelor de audit, acesta

practic nu asigur condiii i nu organizeaz dezbaterea acestora n Parlament. Una din

constrngeri, care cauzeaz acest lucru este lipsa unor prevederi exprese n legislaie cu

referire la acest subiect.

23

Principalele recomandri privind sporirea nivelului de transparen bugetar

Principalele constrngeri i cauze ale faptului c Moldova nu progreseaz la capitolul

transparenei bugetare in de factorii politici. Chiar dac Moldova n anii 2010-2011, la cel mai

nalt nivel s-a angajat n cteva iniiative de deschidere a societii, n domeniul transparenei

bugetare dup 2012 s-a fcut foarte puin. Subiectul transparenei bugetare nu se regsete ca

politic distinct nici pe agenda Ministerului Finanelor, chiar dac acesta a nregistrat anumite

progrese n implementarea bunelor practici pe domeniul procesului bugetar. Acest subiect, cu

prere de ru, a fost ocolit de asemenea de Parlament i de deputai.

nainte de a prezenta recomandrile pentru sporirea transparenei bugetare este bine de

menionat c transparena bugetar este strns legat de performana n sectorul public i nu

este un scop n sine. De asemenea, este important de menionat c odat cu intrarea n vigoare

din 2016 a legii nr. 181 privind finanele publice i responsabilitii bugetar-fiscale, o bun parte

din constrngerile i problemele identificate n studiu, vor fi rezolvate. n aceste condiii la

elaborarea recomandrilor s-a inut cont de prevederile acestei legi i nu au fost formulate

recomandri pe subiectele, care din punctul nostru de vedere, i gsesc rezolvarea prin

aplicarea legii menionate. n cele ce urmeaz vom prezenta principalele recomandri formulate

pe documentele procesului bugetar, sporirea supravegherii i implicrii cetenilor n procesul

bugetar:

Propunerea Prealabil de Buget

n cadrul PPB, prioritile de politici a executivului sunt slab ancorate i fundamentate din

punct de vedere a cheltuielilor bugetare. Pentru a maximiza impactul alocrilor bugetare

este necesar ca prioritile de politici s fie clar formulate i detaliate, ierarhizndu-

se legturile dintre obiectivele generale i cele sectoriale de cheltuieli.

Propunerea de Buget al Executivului

Clasificaia funcional din Republica Moldova nu este compatibil ntru totul

standardelor internaionale. Din aceste considerente, pentru a asigura o maxim

comparabilitate a indicilor bugetari naionali cu cei internaionali, este necesar de

ajustat clasificaia bugetar naional la standardele internaionale GFS 2001.

Bugetul este elaborat de ctre executiv doar n baza unui singur scenariu

macroeconomic. Pentru a identifica riscurile bugetare i a anticipa ocurile pentru

finanele publice, este recomandabil prezentarea ctorva scenarii macroeconomice

i impactul estimativ a acestora asupra BS.

Fondurile bugetare au un impact maxim asupra creterii economice doar dac sunt

utilizate eficient. Un pas important n aceast direcie a fost adoptarea bugetrii pe

programe. Totodat, este necesar n continuare de mbuntit calitatea

programelor de cheltuieli, prin reformularea obiectivelor i indicatorilor de performan,

care s fie cuantificabili, uor de msurat i mai bine ancorai n politicele de

dezvoltare.

Unul din principalele obiective ale executivului este reducerea srciei i distribuirea mai

echitabil a veniturilor. Actualmente, n PBE nu este reflectat ntr-o msur coerent i

sistemic explicaii narative cum cheltuielile bugetare pot s ating aceste obiective. Din

aceast perspectiv, pentru a corela alocrile bugetare cu combaterea fenomenului

24

srciei, este imperativ ca n acest document s fie reflectat modul cum scopurile

date sunt atinse prin intermediul BS.

Este necesar ca n PBE s fie inclus un capitol aparte, care s conin date i

argumentarea narativ privind transferurile, subsidiile i ajutorul de stat pentru

ntreprinderile publice, precum i nominalizarea acestor companii.

Activitatea statului n domeniul fiscal-bugetar poate avea i un caracter cvasifiscal, cum

ar fi oferirea unor credite cu rate de dobnd mai mici dect cele pe pia pentru

susinerea angajailor unei instituii publice. Pentru a face mai transparente astfel de

activiti a executivului se recomand ca n PBE s fie stipulat expres dac n BS

sunt preconizate astfel de msuri cvasifiscale i dac da, s se aduc estimri de

impact asupra finanelor publice, precum i argumentarea narativ.

Evoluia finanelor publice depinde de situaia cu activele financiare i nefinanciare ale

statului. Dinamica i calitatea acestor active arat ct de eficient statul le gestioneaz.

Pentru a obine un grad mai nalt de transparen la acest capitol este necesar de

publicat cele mai recente date privind starea tuturor activelor deinute de stat,

inclusiv i situaia din ntreprinderile n care statul este acionar sau fondator/co-

fondator.

Acumularea datoriilor i asumarea anumitor garanii de ctre stat au un impact direct

asupra finanelor publice att n anul bugetar ce urmeaz, ct i pe termen mai lung.

Dei legislai naional poate s nu permit alocri fr surse reale de finanare, astfel

de angajamente din partea statului pot avea loc n mod indirect sau informal. Clarificarea

situaiei la acest capitol poate fi obinut, prin publicarea obligatorie a tuturor

datoriilor pe cheltuieli, celor contingente i datoriilor viitoare pe termen lung, care

au un caracter potenial.

Un impact direct asupra veniturilor l au cheltuielile fiscale (facilitile fiscale, etc). Pentru

a minimiza volumul cheltuielilor fiscale este necesar ca n PBE s fie publicat

informaia detaliat privind acestea. Acest tip de informaie trebuie s includ

argumentarea narativ a propunerilor stipulate, lista potenialelor beneficiari,

precum i volumul acestora.

Bugetul Aprobat

n versiunea publicat a BA nu sunt incluse toate informaiile care au stat la baza PBE.

Pentru a asigura trasabilitatea documentelor bugetare este recomandabil ca versiunea

aprobat a bugetului s includ datele conform tuturor clasificrilor bugetare,

precum i s fie informaia privind sursele individuale de finanare a veniturilor

bugetare la nivel dezagregat.

Bugetul pentru Ceteni

Pentru bugetul aprobat din 2015 Ministerul Finanelor a elaborat un Buget pentru

Ceteni, care s-a dovedit a fi foarte informativ i util pentru nelegerea modului n care

se vor utiliza banii publici n 2015. Totodat, este bine de menionat c Bugetul pentru

Ceteni este un concept ce presupune elaborarea a astfel de documente pentru

majoritatea documentelor din procesul bugetar. n acest sens recomandm Ministerului

Finanelor s vin cu documente similare la etapa de executare a bugetului i de

raportare.

25


n prezent, rapoartele intermediare ofer date la un nivel nalt de agregare i doar

conform clasificrii funcionale. Pentru a mri transparena bugetar este necesar ca

aceste rapoarte s includ i date financiare conform tuturor clasificrilor

bugetare, care s fie ajustate la standardele internaionale. De asemenea, se

recomand ca trimestrial s se publice informaia privind cheltuielile pe programe.

Datele prezentate n rapoartele lunare privind executarea BS au un caracter agregat. La

acest capitol se recomand, ca datele pe sursele individuale de venituri s fie

prezentate mai detaliat pe fiecare tip de tax, impozit, acciz, etc.

Raportul privind executarea bugetului

Raportul de sfrit de an, dei prezint o imagine complet din punct de vedere a

prezentrii informaiei financiare, el are nc multe neajunsuri la capitolul analiz i

explicaii privind impactul cheltuielilor bugetare asupra politicilor Guvernului. Astfel, este

recomandabil ca raportul final s conin explicaia tuturor factorilor cheie care au

influenat pe parcursul anului asupra ncasrilor i cheltuielilor bugetare, precum

i atingerea obiectivelor stipulate n programele de cheltuieli.

Unul din principalele obiective ale executivului este reducerea srciei i distribuirea mai

echitabil a veniturilor. Actualmente, n REB nu este reflectat ntr-o msur coerent i

sistemic explicaii narative cum cheltuielile bugetare pot s ating aceste obiective. Din

aceast perspectiv, pentru a corela alocrile bugetare cu combaterea fenomenului

srciei, este imperativ ca n acest document s fie reflectat modul cum scopurile

date au fost atinse prin intermediul BS.

Raportul de Audit

Prezentarea de ctre Guvern a unui raport privind msurile luate pentru implementarea

recomandrilor stipulate n rapoartele de audit. Una din formele de instituionalizare a

acestei recomandri ar fi introducerea acestei cerine n atribuiile Primului Ministru i

prezentarea raportului n Parlament cnd se prezint i raportul de executare a

bugetului.

Elaborarea de ctre Curtea de Conturi i prezentarea unui raport privind executarea de

ctre Guvern a recomandrilor stipulate n rapoartele Curii de Conturi.

Elaborarea de ctre Curtea de Conturi a unui rezumat la raportul de audit privind

executarea bugetului.

Informarea publicului despre iniiativele de audit care au fost ncepute la cererea

legislativului i a partidelor politice, la fel despre motivul din care acestea au fost

respinse.

Puterea de supraveghere a Legislativului

Parlamentul va prevedea n planurile de lucru resursele necesare pentru efectuarea

analizelor bugetare, prin utilizarea personalului propriu sau prin procurarea acestor

servicii. Aceste cercetri pot ine de cele mai importante chestiuni din propunerea de

buget;

Instituionalizarea activitilor de consultare ntre Executiv i Parlament nainte ca

propunerea de buget s fie prezentat n parlament;

Parlamentul va modifica/ revizui Regulamentul privind utilizarea mijloacelor fondului de

rezerv al Guvernului aprobat prin legea nr. 1228 din 27.06.97. Acest regulament i-a

26

pierdut de mult actualitate i are nevoie de o reglementare mai strict prin care s fie

stipulat scopul formrii acestui fond, modul de planificarea a acestuia i interzicerea

expres de utilizare a fondurilor de urgen fr o implicare din partea Parlamentului n

special cnd apar cazuri de plat a datoriilor contingente. Astfel, se recomand

modificarea procedurilor de administrare a Fondului de Rezerv, n aa mod nct numai

n situaii excepionale Guvernul s poat efectua cheltuieli fr aprobarea de ctre

Parlament. Revizuirea acestui Regulament este n strns legtur i cu sporirea

capacitii executivului de management a datoriilor contingente i prezentarea acestora

n propunerea de buget.

Implicarea cetenilor

Elaborarea i publicare de ctre Ministerul Finanelor a unui Glosar de termeni utilizai n

procesul bugetar;

Executivul va formula o politic privind consultrile publice ce in de procesul bugetar,

ancorat de calendarul bugetar i care va acoperi ntreg procesul bugetar (toate etapele

acestuia) i toate autoritile publice centrale. Politica respectiv va fi pus n aplicare de

Ministerul Finanelor i Autoritile Publice Centrale implicate n procesul bugetar;

Executivul elaboreaz/ creeaz mecanisme de consultare a opiniilor cetenilor prin care

formuleaz clar ntrebrile la care ateapt rspuns n rezultatul consultrilor;

Pentru fiecare consultare public executivul (autoritile publice centrale) va face publice

rezultatele acesteia;

Executivul va efectua cercetri sau va institui alte mecanisme pentru a colecta opiniile

cetenilor despre executarea bugetului i va raporta rezultatele acestora;

Comisiile parlamentare, Parlamentul va organiza audieri publice privind executarea

bugetului pe autoriti publice, n care s se asculte argumentele, dovezile

reprezentanilor societii civile pe de o parte i a autoritilor pe de alt parte;

Comisiile parlamentare public rapoarte privind rezultatele consultrilor pe subiectele de

proces bugetar;

Curtea de Conturi va iniia crearea mecanismelor prin care cetenii s poat participa la

formarea programului de audit;

Curtea de Conturi va iniia crearea mecanismelor pentru participarea cetenilor la

executarea auditurilor autoritilor publice;

Curtea de Conturi va publica rapoarte privind rezultatele consultrilor publice.

Totodat, innd cont de importana participrii cetenilor n procesul bugetar n

fortificarea democraiei n Republica Moldova i sporirea eficacitii i eficienei utilizrii

resurselor publice se recomand introducerea n programului colar a ciclului

gimnazial a studierii principalelor noiuni privind bugetul public n Republica

Moldova. Acestea trebuie sa cuprind dezvluirea rolului bugetului de stat, sursele de

venit i tipurile de cheltuieli, modalitatea de aprobare i instrumentele de influenare a

deciziilor.

Indicele Transparentei Bugetare 2014

Documents

Transcript of Indicele Transparentei Bugetare 2014