FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE...

16
1 FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea concept în actualitate Denumirea conceptului de regiune vine de la cuvântul „regere” care înseamnă a stăpâni, a diviza. E. Reclus (1885, 1887) îl definea ca un spaţiu care serveşte ca bază pentru divizarea administrativa a statelor-naţiuni (Bailly, 1998). Plecând de la regiunile naturale, la regiunile omogene, istorice, culturale, s-a ajuns la regiunea funcţională, inclusă ulterior în teoria spaţială (Isard, 1956; Boudeville, 1972; Paelinck, 1985; Polese, 1994) şi în dezvoltarea regională, inclusiv creşterea economică. Teoria polilor de creştere, fundamentată în anii ’50, a realizat legătura dintre dezvoltarea oraşelor şi regiunilor, polul de creştere fiind privit ca o unitate economică în măsură să inducă schimbări structurale regionale, regăsite în rata creşterii şi în creşterea producţiei regionale. Într-un secol, evoluţia conceptului de regiune a condus la înţelegerea că în spatele acestui cuvânt larg folosit, de multe ori excesiv, se află o realitate geografică, economică, umană, culturală şi istorică. Relativitatea noţiunii de regiune depinde de scara de raportare, de aceea geometria variabilă a termenului a determinat numeroase contestări, mai ales în anii ’70 şi ’80, fiind propuse alte concepte, precum zona, spaţiul funcţional, spaţiul macrofuncţional (Ianoş, 1987). Din aceeaşi perioadă datează o nouă revigorare a preocupărilor privind conceptul de regiune, legat de dezvoltarea regională. Regiunea trecând prin mai multe faze de evoluţie, inclusiv prin cea de regiune-sistem şi de regiune de dezvoltare, ajunge să fie considerată ca noţiunea operaţională cea mai adaptată unei perioade în care statul pierde din importanţă, prin globalizare. Aceasta a condus la aserţiunea că lumea de astăzi nu mai este o lume a statelor ci a regiunilor, de unde şi ideea de fragmentare a Europei în regiuni şi considerarea acestora ca bază a cooperării continentale. În acelaşi timp, regiunea poate fi un cadru de analiză şi de dezvoltare diferenţiată pentru reducerea inegalităţilor la nivelul unui stat sau a unei părţi din continentul european. Noua geografie economică, dezvoltată după anul 1990 şi confirmată de raportul Băncii Mondiale în 2009, arată că eficienţa economică depinde de aglomeraţii (Krugman, 1995; Fujita şi alţii, 1999; World Development Report, 2009), de regiunile foarte dezvoltate care concentrează producţia. În acest context, regiunile bogate le-ar putea ajuta pe cele sărace să se dezvolte? M. Storper (2011) pune această întrebare referindu-se la faptul că alături de eficienţa economică trebuie adăugată şi justiţia socială şi că unele „locuri” trebuie să le ajute pe altele. Relaţia dintre coeziune teritorială şi dezvoltare regională este una complexă, în ciuda unei aparente simplităţi: nu este vorba în totalitate de o relaţie de subordonare, ci mai degrabă de o relaţie cu caracter reciproc, în care conceptul de regiune este fundamental. Spre deosebire de conceptul de dezvoltare regională, conturat de-a lungul a mai multe decenii, conceptul de coeziune teritorială este unul relativ nou, inițial având doar conotație social-economică. Ulterior acest concept s-a extins la nivel teritorial, ca urmare a faptului că nu se poate vorbi

Transcript of FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE...

Page 1: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

1

FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN

ROMÂNIA

Regiunea – concept în actualitate

Denumirea conceptului de regiune vine de la cuvântul „regere” care înseamnă a stăpâni, a

diviza. E. Reclus (1885, 1887) îl definea ca un spaţiu care serveşte ca bază pentru

divizarea administrativa a statelor-naţiuni (Bailly, 1998). Plecând de la regiunile naturale,

la regiunile omogene, istorice, culturale, s-a ajuns la regiunea funcţională, inclusă ulterior în

teoria spaţială (Isard, 1956; Boudeville, 1972; Paelinck, 1985; Polese, 1994) şi în dezvoltarea

regională, inclusiv creşterea economică.

Teoria polilor de creştere, fundamentată în anii ’50, a realizat legătura dintre dezvoltarea

oraşelor şi regiunilor, polul de creştere fiind privit ca o unitate economică în măsură să inducă

schimbări structurale regionale, regăsite în rata creşterii şi în creşterea producţiei regionale.

Într-un secol, evoluţia conceptului de regiune a condus la înţelegerea că în spatele acestui

cuvânt larg folosit, de multe ori excesiv, se află o realitate geografică, economică, umană,

culturală şi istorică.

Relativitatea noţiunii de regiune depinde de scara de raportare, de aceea geometria variabilă a

termenului a determinat numeroase contestări, mai ales în anii ’70 şi ’80, fiind propuse alte

concepte, precum zona, spaţiul funcţional, spaţiul macrofuncţional (Ianoş, 1987).

Din aceeaşi perioadă datează o nouă revigorare a preocupărilor privind conceptul de regiune,

legat de dezvoltarea regională. Regiunea trecând prin mai multe faze de evoluţie, inclusiv prin

cea de regiune-sistem şi de regiune de dezvoltare, ajunge să fie considerată ca noţiunea

operaţională cea mai adaptată unei perioade în care statul pierde din importanţă, prin

globalizare.

Aceasta a condus la aserţiunea că lumea de astăzi nu mai este o lume a statelor ci a regiunilor,

de unde şi ideea de fragmentare a Europei în regiuni şi considerarea acestora ca bază a

cooperării continentale. În acelaşi timp, regiunea poate fi un cadru de analiză şi de dezvoltare

diferenţiată pentru reducerea inegalităţilor la nivelul unui stat sau a unei părţi din continentul

european.

Noua geografie economică, dezvoltată după anul 1990 şi confirmată de raportul Băncii

Mondiale în 2009, arată că eficienţa economică depinde de aglomeraţii (Krugman, 1995;

Fujita şi alţii, 1999; World Development Report, 2009), de regiunile foarte dezvoltate care

concentrează producţia. În acest context, regiunile bogate le-ar putea ajuta pe cele sărace să se

dezvolte? M. Storper (2011) pune această întrebare referindu-se la faptul că alături de

eficienţa economică trebuie adăugată şi justiţia socială şi că unele „locuri” trebuie să le ajute

pe altele.

Relaţia dintre coeziune teritorială şi dezvoltare regională este una complexă, în ciuda unei

aparente simplităţi: nu este vorba în totalitate de o relaţie de subordonare, ci mai degrabă de o

relaţie cu caracter reciproc, în care conceptul de regiune este fundamental. Spre deosebire de

conceptul de dezvoltare regională, conturat de-a lungul a mai multe decenii, conceptul de

coeziune teritorială este unul relativ nou, inițial având doar conotație social-economică.

Ulterior acest concept s-a extins la nivel teritorial, ca urmare a faptului că nu se poate vorbi

Page 2: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

2

doar de relaţii armonioase între ramurile economice şi categoriile sociale, ci şi între acestea,

comunităţile umane şi spaţiul în care trăiesc. Or, într-un astfel de context, pentru a realiza un

demers congruent cu ceea ce se aşteaptă în plan academic pentru descifrarea mecanismelor

care guvernează dezvoltarea teritorială, nu se poate face abstracţie de conceptul de regiune.

Acesta oferă un cadru care, beneficiind de avantajele descentralizării, poate susţine o mai

puternică dezvoltare endogenă (Christofakis, 2001). În general, se acceptă că regiunea este un

spaţiu vast (diviziunea teritorială cea mai mare într-un stat, după E. Juillard, 1966), cu multe

subspaţii / subregiuni plasate pe diferite nivele de dezvoltare.

Politica de coeziune europeană şi fondurile structurale, ca principal instrument, contribuie la

schimbări teritoriale importante prin politicile regionale. Regiunea rămâne, în acest context,

un concept de bază, la nivelul căruia poate fi promovată atât competiţia, cât şi cooperarea la

scară europeană (Sellar şi Mc Even, 2011).

Dezvoltarea teritorială europeană traversează o perioadă de tranziţie între două perioade de

planificare financiară: 2007-2013 şi 2014-2020. Această perioadă este una de analiză critică a

acţiunilor deja realizate şi o perioadă de anticipare a unor schimbări ce ar putea oferi soluţii

adecvate în vederea ieşirii din criză şi a implementării de acţiuni mult mai bine centrate pe

rezultate.

Numeroase documente, politici şi implicit instrumente au fost concepute drept suport pentru a

anticipa perioada cuprinsă între 2014-2020, cele mai importante fiind Strategia Europa 2020,

Politica de Coeziune, Contractul de Parteneriat.

Pentru realizarea unei Europe unite, în care coeziunea teritorială să fie dominanta principală,

dezvoltarea regională reprezintă unul dintre cele mai importante obiective. Întreaga experienţă

acumulată de ţările din Uniunea Europeană, inclusiv de România, în acest domeniu a

demonstrat că o mai bună distribuţie teritorială a resurselor, alături de o valorificare

superioară a complexului de elemente potenţiale, existente la nivel local sau supralocal, devin

factori de creştere economică şi de echitate socială.

Multă vreme s-a discutat despre dezvoltarea armonioasă a tuturor regiunilor unui stat, luând în

considerație dezvoltarea echilibrată a acestora. O astfel de dezvoltare presupunea, în principal,

atingerea unor parametri legați de dezvoltarea industriei și de utilizarea integrală a

potențialului uman excedentar din aceste regiuni. Coeziunea teritorială este, însă, un concept

mult mai productiv și cuprinzător decât dezvoltarea echilibrată sau armonioasă, incluzând

elemente care țin de coerență și sinergie teritorială.

Concluzia este că regiunea a fost şi rămâne un cadru nu numai pentru dezbaterile teoretice,

dar reprezintă un cadru administrativ, adoptat de foarte multe ţări la nivel european pentru a

măsura disparităţile teritoriale și pentru a organiza mai bine teritoriul de la nivel sub-naţional.

Rezultatele obţinute, utilizând regiunea ca instrument în realizarea coeziunii teritoriale,

demonstrează caoacitatea acesteia de a asigura o reală dezvoltare a statului respectiv.

Regiunea administrativă în România – O necesitate?

Situaţia concretă a României, cu un nivel general de dezvoltare mult sub media europeană şi

chiar a ţărilor din Centrul Europei, cu decalaje regionale ce riscă să se adâncească, implică

adoptarea unor politici flexibile de dezvoltare teritorială, care să determine atenuarea treptată

Page 3: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

3

a acestor decalaje. Pe de altă parte, trebuie luate în consideraţie resursele financiare scăzute de

care dispune ţara pentru a induce o creştere economică accelerată în regiunile rămase în urmă

şi pentru apropierea de regiunile şi ţările europene dezvoltate.

În astfel de condiţii, a apărut necesitatea redefinirii politicii de dezvoltare regională şi a

proiecției sale teritoriale, care să ţină cont, pe de o parte, de particularităţile spaţiului

românesc şi de progresele înregistrate de implementarea unei politici de dezvoltare timp de 15

ani, iar, pe de altă parte, de realizarea obiectivelor apărute în noile documente ale Uniunii

Europene pe linia creşterii coeziunii la nivel continental (vezi Strategia Uniunii Europene

2020).

Reconsiderarea conceptului de regiune administrativă în România, dar mai ales

implementarea acestuia, în sens european, are la bază trei constatări fundamentale:

a) Rezultatele foarte bune obţinute de unele dintre ţările fostului regim comunist,

care, adoptând un cadru administrativ regional, au reuşit să beneficieze de toate

oportunităţile oferite de Uniunea Europeană. Într-un astfel de cadru, procesul de

descentralizare s-a perfecţionat continuu şi s-a regăsit în capacitatea crescută de a face

faţă provocărilor determinate de globalizare, dar şi de criza economico-financiară. În

acest caz, exemplul Poloniei este deja notoriu. O descentralizare eficientă la nivelul

actualelor judeţe nu este posibilă, datorită dimensiunii reduse a acestora. Preluarea a

numeroase funcții de la centru și localizarea acestora în 42 de entități teritoriale, ar

reduce la maximum potențialul de cooperare și de realizare a unor proiecte regionale,

pe de o parte. Pe de altă parte, costurile unei astfel de descentralizări ar fi enorme,

având în vedere hipertrofierea serviciilor publice la nivelul fiecărei reședințe de județ.

b) Actualele regiuni de dezvoltare au avut un rol important, dar care aparţine

trecutului. Înfiinţarea acestora în anul 1998, a adus un plus de coerenţă în gestiunea

proceselor de dezvoltare teritorială. Pentru a trece la o nouă calitate, regiunile de

dezvoltare trebuie să fie transformate în regiuni administrative, cu organe elective

proprii, asumându-şi responsabilitatea în procesul de dezvoltare regională. De altfel, la

Conferinţa de lansare a Cartei Verzi pentru definirea politicii de dezvoltare regională în

România (mai 1997), s-a afirmat public că durata de viaţă a regiunilor de dezvoltare nu

trebuie să depăşească 10 ani. Acestea au reprezentat un cadru provizoriu în realizarea

politicilor de preaderare la UE.

c) Regiunile de dezvoltare nu pot fi considerate o formă de gestionare teritorială,

capabilă să susţină o guvernare de tip multi-level. În acest sens, dinamica vieţii social-

economice a demonstrat că regiunile de dezvoltare, alcătuite pe baze asociative au

caracterul unor elemente cadru cu rol redus în dezvoltarea teritorială propriu-zisă, atâta

vreme cât deciziile se iau într-o viziune în care judeţul este elementul cheie şi singurul

ordonator de credite. Modul de distribuire a fondurilor în actualele regiuni de dezvoltare

nu ţine cont de proiectele cu caracter interjudeţean, ci numai local, mai rar trans-

judeţean.

Plecând de la aceste constatări se pot defini, sintetic, câteva elemente care demonstrează, pe

de o parte că aşa nu se mai poate (având doar regiuni statistice, fără atribute de ordin

administrativ), iar pe de altă parte, că România trebuie să-şi optimizeze structurile teritoriale

în care se derulează procesul de dezvoltare.

Page 4: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

4

Fără a impune o anumită ordine în raport cu importanţa argumentelor pentru necesitatea

creării cadrului administrativ regional, remarcăm următoarele:

1) După 15 ani de funcţionare regiunile de dezvoltare s-a putut observa foarte ușor că

eficacitatea acestora a fost mult redusă, că definirea și implementarea unor politici

proprii de dezvoltare regională sunt foarte greoaie.

Această situaţie rezultă din:

lipsa proiectelor cu caracter interjudeţean;

insuficienţa resurselor pentru cofinanţarea marilor proiecte;

incapacitatea gestionării decalajelor intraregionale şi a dezvoltării cooperării

interregionale;

slabă cooperare directă cu regiunile dezvoltate ale UE, fără a apela la structurile

centrale;

caracterul asociativ – fărâmiţarea fondurilor prin proiecte repartizate judeţelor

componente.

2) Criza economico-financiară şi socială actuală tinde să accentueze decalajele -

necesitatea optimizării fluxurilor decizionale şi organizaţionale în teritoriu; în

sistemul actual judeţele slab dezvoltate au şanse tot mai reduse de a recupera

decalajele de dezvoltare, fapt demonstrat de evoluţia principalilor indicatori socio-

economici;

3) Rata redusă de absorbţie a fondurilor UE – incapacitatea judeţelor de a susţine

proiecte de anvergură cu impact regional;

4) Lipsa unei coerenţe regionale cu efecte reale la nivelul judeţelor şi al localităţilor;

spre exemplu, lipsește un nivel intermediar de planificare (între judeţ şi nivel

naţional), ceea ce reduce şansele unei optime corelări orizontale (între judeţe) şi

verticale (naţional – judeţean);

5) Modul de alocare a fondurilor europene în sistem competitiv a menţinut şi încurajat

identitatea judeţeană, în lipsa unei structuri administrative superioare – care să vizeze

şi cooperarea interjudeţeană.

Noul context de dezvoltare a României beneficiază de o viziune bine definită la nivel

continental prin documente europene strategice: Strategia UE 2020 şi Agenda Teritorială

2020. Implementarea acestora implică, în mod obiectiv, existenţa unor regiuni administrative,

ca bază a unei descentralizări teritoriale autentice la nivel naţional.

În acelaşi timp, complicarea permanentă a procesului de dezvoltare teritorială prin intervenţia

unei palete largi de actori, mai ales la nivel local, supralocal şi regional, face imposibilă

capacitatea "Centrului" de a gestiona procesele teritoriale.

De ce acum stabilirea regiunilor administrative?

Una din cele mai frecvente întrebări este conectată cu momentul trecerii la regiunile

administrative. Pentru o bună parte din populaţie şi actori ai vieţii economico-sociale şi

politice, momentul actual, de criză, este considerat ca fiind neadecvat, întrucât dezvoltarea

Page 5: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

5

teritorială poate beneficia de statutul actual al regiunilor, cu agenţiile lor de dezvoltare, care se

consideră capabile a gestiona fondurile accesate de la Uniunea Europeană.

Evident că nu Uniunea Europeană ne obligă să îmbunătăţim cadrul teritorial de guvernare,

dimpotrivă, am putea spune că unele state ar fi interesate să nu accesăm decât o parte redusă

din fonduri. Prin noul instrument de stimulare, statele care reuşesc să atragă banii alocaţi, pot

primi prin redistribuire sumele care nu au fost atrase de alte state. Prin urmare, este foarte

important ca fiecare stat să-şi perfecţioneze instrumentele şi capacitatea internă de a absorbi

toţi banii care îi revin şi, dacă este posibil, chiar să beneficieze de situaţii ca cea descrisă mai

sus.

Luând în consideraţie cele de mai sus şi faptul că fondurile naţionale de dezvoltare cheltuite

nu au avut efectul de amplificare a beneficiilor, ci dimpotrivă au avut doar efecte foarte

limitate, considerăm că acesta este momentul cel mai bun de a realiza o construcţie regională

administrativă viabilă şi cu o utilitate imediată.

Pentru aceasta, trebuie avute în vedere următoarele:

Facilitarea accesului la fondurile alocate de UE în exerciţiul financiar 2014-2020 şi

creşterea capacităţii de absorbţie a acestora la nivel regional;

Nerealizarea acestui cadru acum ar amâna constituirea regiunilor administrative

pentru exerciţiul financiar următor al UE (cel puţin 8 ani!);

Reconstrucţia instituţională teritorială, pentru ca regiunile să poată deţine

capacitate decizională şi competenţe similare regiunilor din majoritatea statelor

europene;

Intensificarea cooperărilor interregionale la scară europeană şi necesitatea includerii

urgente a regiunilor României în astfel de reţele;

România este singurul stat membru, de dimensiuni superioare mediei din UE, care

nu are regiuni administrative;

În afara celor menţionate mai sus, momentul actual este extrem de favorabil, pentru că se

cuplează cu două condiţii necesare şi mai rar întâlnite în evoluţia politică a unei societăţi:

a) Organizarea Referendumului pentru Constituţie – posibilitate unică de statuare a

regiunilor ca entităţi teritoriale administrative;

b) Începutul unei guvernări reprezintă o altă oportunitate de a pune în concordanţă

structura administrativ-teritorială a României cu noile perspective de dezvoltare în UE.

Concluzia este că orice întârziere ar aduce prejudicii care sunt greu de evaluat în acest

moment. Costurile implementării unei astfel de structuri le estimăm ca fiind mult reduse,

pentru că descentralizarea nu se poate face imediat după stabilirea cadrului administrativ, ci

aceasta se consolidează pe măsura construirii instituţiilor specifice diferitelor niveluri de

guvernanţă.

Page 6: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

6

Principii, criterii şi indicatori în procesul de definire şi delimitare

teritorială a regiunilor administrative

1) Principii generale şi directoare

În delimitarea teritorială a regiunilor administrative se porneşte de la ideea fundamentală că

acestea nu reprezintă rezultatul actual al distribuţiei spaţiale a „dezvoltării”, că nu înseamnă

revitalizarea unor forme de administrare teritorială care erau eficiente în anumite perioade

istorice, ci că reprezintă un cadru pentru proiecţia spaţială viitoare a dezvoltării. Cu alte

cuvinte, construcţia noilor regiuni administrative urmăreşte atingerea facilă a unor ţinte de

dezvoltare fixate pe termen lung şi ultralung.

O a doua idee este construită pe evidenţa că o regiune administrativă trebuie construită pe o

bază multicriterială. Toate regionalizările care s-au bazat pe analize monocriteriale nu au

rezistat, tocmai de aceea regiunile durabile, cu efecte benefice asupra spaţiului, sunt cele care

se fundamentează pe mai multe criterii acoperind o mare parte din diversitatea componentelor

regionale.

A treia idee de fond este aceea care se bazează pe faptul că judeţele s-au dovedit eficiente de-a

lungul istoriei şi că acestea, în construcţia regională, trebuie adoptate ca atare. Prin urmare,

viitoarele regiuni administrative vor fi grupări de judeţe, pe un fond multicriterial.

În afara acestor principii generale, putem individualiza mai multe principii directoare,

esenţiale pentru procesul de regionalizare. Sintetic, acestea sunt următoarele:

a) funcţionalitatea, însemnând asigurarea „unei libertăţi” de circulaţie a fluxurilor

materiale şi de informaţii, care să asigure dezvoltarea sinergică a tuturor judeţelor

componente şi a ansamblului acestora;

b) complementaritatea, reprezentând esenţa funcţionalităţii prin varietatea resurselor şi

a funcţiilor pe care le deţin localităţile şi subsistemele teritoriale;

c) solidaritatea, rezultând dintr-un spirit de echitate socială între locuri şi subregiuni; un

astfel de principiu se construieşte în timp, pe măsura ce ariile bogate şi cele sărace dintr-

o regiune conştientizează faptul că trebuie să coopereze pentru a se dezvolta împreună şi

a evita apariţia de fenomene generatoare de conflicte;

d) diversitatea rezultă din varietatea potenţialului natural, economic, social şi cultural al

regiunii viitoare, toate acestea contribuind la morfogeneza unor relaţii teritoriale de

dependenţă, care vor converge spre funcţionalitate şi solidaritate;

e) competitivitatea constituie un deziderat regional, care poate fi atins în condiţiile

individualizării clare a atuurilor şi a excelenţei teritoriale; qcest principiu va trebui să

utilizeze la maximum potenţialul de inteligenţă şi de cooperare în cadrul regional creat;

f) eficacitate administrativă preconizată se bazează pe o accesibilitate relativ egală

pentru toţi locuitorii unei regiuni, pe un sistem de competenţe care să se bazeze pe

responsabilitate nedivizată.

g) contiguitatea, respectiv necesitatea asigurării unei continuităţi teritoriale, care să

asigure optima funcţionalitate şi conectivitate a tuturor componentelor regiunii. Este de

asemenea de evitat crearea unor regiuni care să conţină enclave care pot fragmenta

teritoriul regional şi fluxurile interioare.

Page 7: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

7

2) Criterii utilizate în delimitarea regiunilor administrative

Sistemul de criterii este grupat în 5 categorii, fiecare dintre acestea caracterizate prin diferiţi

descriptori şi indicatori (Tabel nr.1). Pentru a avea o imagine sintetică asupra modului în care

se articulează aceste criterii, împreună cu indicatorii asociaţi, s-a considerat că forma tabelară

este cea mai expresivă. În cadrul acestei forme s-au putut menţiona şi alte elemente care ţin de

relevanţa fiecărei categorii de criterii, de unele comentarii care pot să aducă un plus de

înţelegere a acestora şi de sublinierea unor consecinţe directe de aplicare. Ansamblul acestor

criterii întăreşte convingerea că numai o astfel de abordare ne protejează de interpretări

subiective ale grupărilor de judeţe, de propuneri care să nu cupleze cu o dezvoltare viitoare

durabilă a teritoriului naţional.

Page 8: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

8

Tabel.1. Criterii pentru delimitarea regiunilor administrative

Nr.

crt.

Criterii Descriptor Indicatori Relevanţă Comentarii Consecinţă

1 Spaţiale

Extindere spaţială Număr de

judeţe;

Suprafaţa

medie pe judeţ

(kmp).

Grad de semnificaţie

corelat cu păstrarea

judeţelor.

Este necesară gruparea a minimum

patru judeţe pentru a se justifica

păstrarea acestora şi cooperarea intra-

regională.

Mărimea medie NUTS2: 16000 kmp;

mărime medie judeţ: 5800 kmp (în UE

cca. 3300 kmp).

O regiune administrativă

poate deveni operaţională

şi reeprezentativă la nivel

european, în condiţiile unui

număr minim de judeţe.

2 Funcţionale Reţea de aşezări

umane

Ierarhie (rang I

/rang II < 2);

Centralitate;

Raport de

hipertrofiere.

Măsurarea gradului de

optimizare a reţelei

urbane (prin ierarhizare

optimă, centralitate,

diminuarea tendinţei de

hipertrofiere regională);

Conexiuni urban-rurale

fără discontinuităţi

majore;

Reducerea ariilor rurale

slab polarizate urban.

Asigurarea unei acoperiri optime a

teritoriului sub aspectul localizării

serviciilor teritoriale (sistem echilibrat

şi ierarhizat de aşezări).

Optimizarea sistemelor regionale de

aşezări este esenţială în

funcţionalitatea regiunii. Oferta

succesivă de servicii din ce în ce mai

complexe de la centrele urbane situate

pe palierele ierarhice superioare

asigură centralitatea şi un grad

puternic de autonomie funcţională.

Astfel constituită o regiune îşi asigură

toate serviciile cu excepţia celor

specifice capitalei de stat.

Dezvoltarea echilibrată a

sistemelor regionale de

aşezări.

Accesibilitatea

reşedinţei

regionale

Distanţa medie

Timpul (max.

2h de la

reşedinţa de

judeţ cea mai

îndepărtată la

reşedinţa

Costurile sociale şi

economice.

Accesibilitatea poate fi văzută în

dublu sens: din interiorul regiunii

(accesibilitate optimă din orice colţ al

regiunii) şi din afară (de aici poate

rezulta drept criteriu: vecinătate

aeroport internaţional, drum european,

CF magistrală, port).

Cooperare intraregională

eficientă.

Page 9: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

9

Nr.

crt.

Criterii Descriptor Indicatori Relevanţă Comentarii Consecinţă

regională).

Complementaritate

funcţională

Existenţa unor

arii economice

cu potenţial de

cooperare inter-

judeţeană

Nr. GAL-uri

/ADI-uri.

Crearea unei sinergii

regionale pentru

rezolvarea unor

priorităţi.

Prezenţa unor areale geografice, arii

protejate sau zone cu probleme

comune (ex: nordul Olteniei,

Apusenii, litoralul Mării Negre etc.).

Întărirea legăturilor de

cooperare în interes

regional.

Polaritate

teritorială

Polaritate

teritorială

complexă

(mono-, bi- sau

multi).

Se susţine diversificarea

polarizării la nivelele

superioare

Specificul regional implică asigurarea,

prin oferta de servicii, a unor

modalităţi diverse de polarizare. De la

modelul monocentric, la cel bicentric

şi policentric. Polaritatea în reţea

presupune şi acceptarea localizării

unor activităţi cu caracter regional în

afara reşedinţei.

Creşterea gradului de

coeziune teritorială şi

diminuarea tendinţelor de

segregare spaţială

(urban/rural).

3 Socio-

economice

Resursa umană Masă critică de

populaţie (nr.

loc.);

Structuri

demografice

echilibrate;

Calitatea forţei

de muncă.

Potenţial uman capabil

să acopere deficitul de

competitivitate.

Asigurarea unei mase critice sub

aspectul resurselor umane, economice,

naturale este importantă în condiţiile

actuale de dezvoltare a României.

Regiunile României trebuie să fie

comparabile cu regiuni din ţări de

mărime apropiată (Polonia, Italia).

Mărimea medie NUTS2: 1,85 mil.

loc.; NUTS3: 385.000 loc.; judeţ:

450.000 (cu Buc.).

Volume de populaţie

pentru regiuni cât mai

apropiate, în spaţiul

naţional, în condiţiile

respectării celorlalte criterii

de optim.

Asigurare raport optim faţă

de nivelul inferior.

Resurse

economice

naturale

Indicatori

cantitativi

(supr. păduri,

supr. agricolă

etc.)

Complementaritate

Resurse care să asigure

dezvoltare endogenă şi

competitivitate, dar şi o

Varietatea resurselor naturale

reprezintă o bază pentru diversificarea

economiei locale/subregionale şi

crearea unui potenţial de

complementaritate funcţională

Formarea unor câmpuri de

fluxuri care să favorizeze

interacţiunea şi dezvoltarea

reciprocă a subunităţilor

regionale .

Page 10: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

10

Nr.

crt.

Criterii Descriptor Indicatori Relevanţă Comentarii Consecinţă

economie diversificată. teritorială.

Competitivitate

economică

(economică)

Indicatori

economici

(PIB)

Competitivitate Regiunile româneşti se află pe

ultimele locuri între regiunile UE (cu

excepţia regiunii B-I, se află între

ultimele 25 din 270, deci în ultima

decilă, iar 4 se află în ultimele 8).

Regiuni mici şi fără resurse

importante nu vor putea fi

competitive.

Multiculturalism Pondere

minorităţi

etnice,

confesionale

Existenţa unui

sentiment identitar pe

care se poate construi o

nouă apartenenţă.

Existenţa unor relaţii tradiţionale

îndelungate, a unei diversităţi

culturale, lingvistice, etnice,

confesionale trebuie cultivată şi

valorificată, fiind un factor generator

de dezvoltare.

Conturarea unor arii relativ omogene

etnic şi confesional la nivel

intraregional susţine funcţionalitatea

regională.

Regiunile administrative

nou create sunt configurate

pentru dezvoltarea viitoare.

Orice nostalgie istorică sau

regională, pe alte criterii,

poate fi contraproductivă.

4 Cultural-

identitare

Limite

administrative

Cuprinderea

integrală a

judeţelor

actuale

Menţinerea structurii

actuale a judeţelor

întăreşte viabilitatea

regiunile propuse.

Modificarea nivelurilor inferioare ar

întârzia procesul. Centrul regional

trebuie să poată asigura servicii

adecvate în domeniile de competenţă

regională (transport, sănătate,

educaţie, justiţie etc.). Judeţul are ca

semnificaţie o încărcătură istorică ce

s-a dovedit compatibilă cu proiectele

de dezvoltare la mezoscară.

Menţinerea actualelor

niveluri NUTS3 şi LAU2.

Valorificarea potenţialului

identitar (de tipul „ţărilor”)

prin construcţii de tip

LAU1.

5 Administrativ-

instituţionale

Capacitate

instituţională

Programe

derulate

Nivel absorbţie

fonduri

europene

Capacitatea de preluare

de competenţe de nivel

regional.

Estimare / evaluare a resurselor

umane, tehnologice, financiare.

Pot fi necesare programe

de formare pentru

personalul administraţiilor

regionale.

Documente de Programe Noul exerciţiu bugetar ADR-urile pot deveni structuri de bază Programe de formare

Page 11: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

11

Nr.

crt.

Criterii Descriptor Indicatori Relevanţă Comentarii Consecinţă

planificare operaţionale,

strategii

regionale

al UE pune accent pe o

mai bună planificare.

pentru planificare regională şi spaţială.

Posibil a localiza AM-uri la nivelul

regiunilor.

pentru noile AM-uri

Page 12: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

12

Model ideal de structurare a unei regiuni funcţionale

Pentru o eficienţă teritorială maximă, dintre toate tipurile de regiune (naturală, omogenă,

economică, culturală etc.) se detaşează regiunea funcţională. Aceasta este axată pe un sistem

de aşezări, cu o configuraţie ierarhică sau în reţea, în care conexiunea dintre toate localităţile

se realizează prin fluxuri reciproce de produse, servicii şi populaţie, cu întreg potenţialul

creativ al acesteia. Echilibrul într-un astfel de sistem regional de aşezări este unul de tip

dinamic, încât orice schimbare petrecută la nivelul unei localităţi sau a unui set de localităţi,

aflate în segmentul superior al ierarhiei urbane, determină modificări în lanţ la nivelul

întregului sistem regional.

Într-un asemenea context, precizăm caracteristicile principale ale unei regiuni funcţionale

ideale, precum şi modelele funcţionale cele mai frecvent întâlnite.

A. Caracteristici:

a) Ierarhizare optimă a sistemului urban regional de aşezări; aceasta presupunând o

distribuţie a serviciilor la nivel regional într-o succesiune care creşte în complexitate de la

cea mai mică aşezare umană (un cătun) la metropola regională, capabilă să ofere regiunii

cele mai complexe servicii, după capitala statului respectiv;

b) Centralitatea reşedinţei de regiune în sistemul regional de aşezări; aceasta trebuie

privită în dublu sens: pe de o parte, este vorba de o accesibilitate uşoară şi rapidă (distanţa

dintre centrul ofertant de servicii publice regionale şi extremitatea cea mai depărtată şi cea

mai apropiată, să nu fie mai mare decât dublu), iar pe de altă parte, aceasta să se detaşeze

prin serviciile de interes regional (fiind generatoare de fluxuri cu caracter convergent,

care întăresc unitatea regională);

c) Existenţa unei /unor metropole economice regionale, care să pulseze dezvoltare la

nivelul regiunii respective; concentrarea de activităţi economice şi populaţie într-una sau

mai multe metropole asigură continuarea proceselor tipice economiilor de scară;

d) Circulaţia orientată a fluxurilor de resurse, bunuri şi servicii, în raport cu centrele de

putere intraregională;

e) Heterogenitate economico-socială şi culturală pentru creşterea coeziunii teritoriale

regionale; multiculturalitatea accelerează forţa creativă a regiunii, inclusiv cooperarea

intraregională;

f) Şanse egale privind accesul cetăţenilor la serviciile publice minimale; această

caracteristică asigură echitatea teritorială în materie de costuri şi suportul

nondiscriminării;

g) Diversitate economică, valorificând cu prudenţă resursele epuizabile;

h) Exportul regional axat pe produse şi servicii cu plusvaloare crescută;

i) Integrare complexă în sistemul naţional, dar şi în sistemele supranaţionale; susţinerea

ariilor transfrontaliere regionale;

j) Capacitate ridicată de asigurare a dezvoltării endogene şi de rezolvare locală a crizelor

apărute.

Toate aceste caracteristici au sens şi trebuie să fie regăsite la nivelul oricărei regiuni

administrative individualizate, pentru că altfel, aceasta va funcţiona greu, cu multe distorsiuni

Page 13: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

13

teritoriale şi cu mari inechităţi social-economice. Pe astfel de caracteristici se fundamentează

principiile de subsidiaritate, complementaritate şi solidaritate regională.

B. Modele de regiuni

Dezvoltarea regională implică o dinamică permanentă de structurare şi restructurare internă a

raporturilor dintre aşezări. Aceasta atrage după sine o evoluţie diferenţiată a sistemului

regional de aşezări şi îmbunătăţirea distribuţiei teritoriale a serviciilor. Centrele de putere

clasice şi unice devin din ce în ce mai rare, tendinţa generală fiind de dezvoltarea unor modele

regionale bazate pe reţele.

Modele bazate pe diferite tipuri de centrism. Cu toate că tendinţa de evoluţie a sistemelor regionale de aşezări este de structurare în reţele,

totuşi, rămân dominante modelele bazate pe centrism. Cele mai întâlnite tipuri de astfel de

sisteme sunt următoarele:

1. Modelul regional monocentric este cel mai răspândit, mai ales în statele care nu au

atins nivele de dezvoltare foarte ridicate şi în care serviciile regionale sunt concentrate

în metropolele economice. Într-un astfel de sistem, cu variantele sale (excesiv şi

echilibrat) există un raport de partajare a competenţelor funcţionale foarte clar,

existând relaţii de dependenţă a celorlalte aşezări de reşedinţa regională (fig.1).

Raportul optim între reşedinţele de regiune sau metropola economică regională şi

oraşul de pe nivelul următor trebuie să fie în jurul valorii 2 (valoare determinată din

relaţia rang-talie, respectiv legea lui Zipf).

Fig.1. Sistemul regional de aşezări monocentric

2. Modelul regional bicentric de aşezări presupune existenţa a două metropole

economice puternice care îşi împart funcţiile regionale (Fig. 2). Chiar dacă unul dintre

acestea deţine mai puţine funcţii regionale cu caracter administrativ, celălalt

compensează prin importanţa deţinută în domeniul creşterii economice, impunându-se

prin funcţii industriale, financiar-bancare, servicii ultraspecializate etc. La un anumit

Page 14: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

14

nivel de dezvoltare generală competiţia iniţială dintre cele două centre se transformă în

cooperare, crescând capacitatea competitivă a întreg sistemului regional.

Fig.2. Sistem regional de aşezări bicentric

3. Modelul regional de aşezări policentric pare a fi cel ideal în condiţiile unui anumit

nivel de dezvoltare teritorială, înglobând o similaritate de factori subregionali, care au

determinat detaşarea mai multor centre urbane de restul reţelei regionale (Fig.3).

Funcţionarea unei astfel de regiuni nu se bazează atât pe funcţiile cu caracter

administrativ, cât mai ales pe funcţiile economice, financiar-bancare, sociale şi

culturale ale oraşelor aflate în partea superioară a ierarhiei regionale. Reţelele de

cooperare dintre centrele care domină o astfel de ierarhie nu exclud competiţia dintre

oraşe, aceasta reflectându-se într-o creştere continuă a competitivităţii şi într-o

reducerea a riscului privind dezvoltarea dezechilibrată. Acest model are toate şansele

de a se apropia de modelul tip reţea, în care isotropia teritorială se regăseşte doar la

nivelele inferioare.

Fig.3. Sistem regional de aşezări policentric

Toate cele trei modele prezentate şi în jurul cărora se constituie şi funcţionează regiunile

administrative pot coexista într-un stat, reflectând tocmai diversitatea condiţiilor istorice şi

naturale în care a evoluat naţiunea respectivă.

x x x

Page 15: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

15

Acest prim raport al Grupului academic al CONREG-ului individualizează câteva

elemente esenţiale pentru fundamentarea demarării procesului de regionalizare şi

descentralizare. Concluzia este că regionalizarea este absolut necesară, că acest moment nu

trebuie ratat şi că există o serie de principii, criterii şi indicatori care pot servi la

individualizarea unor regiuni administrative funcţionale. Regiunile care vor fi stabilite

pornesc de la ideea agregării judeţelor existente pe criterii funcţionale, luând în considerare şi

elemente care ţin de o masă critică necesară pentru atingerea unor performanţe regionale.

Sintetic, prin regionalizare se pot obține următoarele beneficii:

a. realizarea unei descentralizări eficiente,

b. optimizarea proceselor de guvernanţă teritorială,

c. o dezvoltare socio-economică echilibrată în spiritul ideii de coeziune teritorială,

d. stimularea dezvoltării policentrice echilibrate a sistemelor regionale,

e. valorificarea potenţialului endogen şi crearea de regiuni competitive la nivel

european şi internaţional,

f. reducerea costurilor sociale,

g. optimizarea proceselor de planificare teritorială,

h. eficientizarea politicii regionale şi a absorbţiei fondurilor europene pentru

dezvoltare regională,

i. crearea unor regiuni reprezentative la nivel european, capabile să dezvolte o marcă

/ brand recunoscută (după modelul unor regiuni precum Emiglia – Romagna,

Lombardia, Catalunia, Brandenburg, Bretagne etc.),

j. crearea unui cadru optim pentru iniţierea şi implementarea de proiecte regionale

ample şi cu impact (ex. infrastructuri tehnice, parcuri tehnologice, programe

turistice etc.).

Bibliografie

Bailly, A. (1998), La région: un concept fondamental pour l'interprétation des localités

et des systèmes mondiaux, Cybergeo, 42.

Boudeville, J. (1972), Aménagement des territorires et polarization, Genin, Paris.

Christofakis, M. (2001). Local development and Regional Policy, Papazisis, Athens.

Fujita,M., Krugman, P., Venables, A.(1999), The Spatial Economy: Cities, Regions, and

the International Trade, Cambridge, MA:MIT Press.

Ianos, I. (1987), Orașele și organizarea spațiului geographic. Studiu de geografie

economic asupra teritoriului României, Editura Academiei României, București.

Isard, W. (1956), Location and space economy, New York, Wiley.

Krugman, P. (1995), Development, Geography and Economic Theory, Cambridge, MA:

MIT Press.

Kuklinski, A., R. (1970), Regional Development, Regional Policies and Regional

Planning, Problems and Issues, Regional Science, 4, p.269-278.

Paelinck, J. (1985), Eléments d'économie spatiale, Genève-Paris, Economica.

Painter, J. (2008), European Citizenship and the Regions, European Urban and

Regional Studies, 15 (5):5-19.

Perroux, F. (1955), Note sur la notion de pole de croissance, Economie appliquée, 8:

307-320.

Polese, M. (1994), Economie urbaine et régionale, Paris, Economica.

Reclus, E. (1885-87), Nouvelle géographie universelle, Paris, Hachette.

Page 16: FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN … · FUNDAMENTELE PROCESULUI ACTUAL DE REGIONALIZARE ÎN ROMÂNIA Regiunea – concept în actualitate Denumirea conceptului

16

Sellar, C. and McEwen, L. (2011), A Cosmopolitan analysis of the contradiction inEU

regional and enlargement policies as drivers of Europeanisation", European Urban and

Regional Studies, 18:3, 289-305.

Storper, M. (2011), “Should Places Help One Another? Justice, Efficiency and Economic Geography.” European Urban and Regional Studies 18,1: 3-21.

World Bank (2009), World Development Report- Reshaping Economic Geography,

New York.