Banca Mondială Regiunea Europa și Asia Centrală

Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Analiza Funcțională a Sectorului Transporturilor Cod SMIS: 19881 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 5 iulie 2010 – 4 iulie 2011

Abrevieri şi acronime

AACR Autoritatea Aeronautică Civilă Română

AD Administraţia Drumurilor

AF Analiză funcţională

AFER Autoritatea Feroviară Română

ANR Autoritatea Navală Română

AP Acord de Performanţă

ARR Autoritatea Rutieră Română

BEI Banca Europeană de Investiţii

BERD Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare

BOT Construcţie, Exploatare, Transfer

BSC Balanced Score Card

CESTRIN Centrul de Studii Tehnice Rutiere şi Informatică al CNADNR

CFR Călători Societatea Naţională de Transport Feroviar de Călători

CFR Marfă Societatea Naţională de Transport Feroviar de Marfă

CFR S.A. Societatea Naţională de Căi Ferate

CIBP Contract de Întreţinere pe Bază de Performanţă

CMIP Consultant pentru Managementul Intern al Proiectelor

CNADNR Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România

CRPP Contract Rutier pe Bază de Producţie şi Performanţă

CSP Contract de Servicii pentru Pasageri

DG Director General

DRDP Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri din cadrul CNADNR

EAC Regiunea Europa şi Asia Centrală

EUR Euro

GR Guvernul României

IFC Corporaţia Financiară Internaţională

IFI Instituţie Financiară Internaţională

IS Întreprindere de Stat

km (s) Kilometri

km/h Kilometri pe oră

MFP Ministerul Finanţelor Publice

MIDP Managementul şi Întreţinerea Drumurilor pe Bază de Performanţă

MRU Managementul Resurselor Umane

MTI Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii

OCDE Organizaţia pentru Cooperare si Dezvoltare Economică

pax-km Unitate echivalentă cu deplasarea unui pasager pe distanţa de un kilometru

PIB Produs Intern Brut

POST Program Operaţional Sectorial pentru Transporturi

PPP Parteneriat Public-privat

PSP Participarea Sectorului Privat (prin licenţă, închiriere, autorizaţie, contract,

acord, societate mixtă, concesiune, structură PPP sau un alt cadru)

RAR Registrul Auto Român

RON Leu nou

S Sediu

SRCF Societate Regională de Căi Ferate

şină-km Kilometri de şine de cale ferată din reţea (inclusiv şine de rezervă şi tehnice)

tonă Tonă metrică (1.000 kilograme)

tonă-km Unitate echivalentă cu deplasarea unei tone de marfă pe distanţa de un kilometru

traseu-km Kilometri de trasee de căi ferate comerciale din reţea

tren-km Unitate echivalentă cu deplasarea unui tren pe distanţa de un kilometru

UDM Unitate diesel multiplă (garnitură de tren)

UE Uniunea Europeană

UEM Unitate electrică multiplă (garnitură de tren)

Cuprins

Mulţumiri ........................................................................................................................................ 1

Rezumat ........................................................................................................................................... i

Rezumatul constatărilor şi planul de acţiune ................................................................................. iv

1 Introducere .............................................................................................................................. 1

1.1 Obiectivele analizei .......................................................................................................... 1

1.2 Context ............................................................................................................................. 1

1.3 Metoda de abordare .......................................................................................................... 2

2 Conducerea sectorului ............................................................................................................. 3

2.1 Principalele roluri ale Guvernului în domeniul transporturilor ........................................ 3

2.2 Strategie şi politici ............................................................................................................ 3

2.3 Structura industriei transporturilor ................................................................................... 4

2.4 Achiziţionarea serviciilor de transport ............................................................................. 6

2.5 Reglementarea sectorului ................................................................................................. 7

2.6 Aparatul administrativ: organizarea MTI ......................................................................... 9

2.7 Rezumatul recomandărilor referitoare la conducerea sectorului .................................... 12

3 Guvernanţa Corporativă ........................................................................................................ 14

3.1 Introducere ..................................................................................................................... 14

3.2 Alcătuirea Consiliului de Administraţie ......................................................................... 15

3.3 Acţionariate şi drepturi rezervate ale acţionarilor .......................................................... 16

3.4 Alegerea DG şi a Preşedintelui Consiliului de Administraţie ........................................ 16

3.5 Planul de Afaceri ............................................................................................................ 16

3.6 Transparenţă şi dezvăluirea informaţiilor ...................................................................... 16

3.7 Filiale .............................................................................................................................. 17

3.8 Rezumatul recomandărilor pentru Guvernanţa Corporativă .......................................... 18

4 Management şi Procese Corporative .................................................................................... 20

4.1 CFR Marfă...................................................................................................................... 20

4.2 CFR Călători .................................................................................................................. 21

4.3 CFR SA .......................................................................................................................... 23

4.4 CNADNR ....................................................................................................................... 24

4.5 Alte entităţi ..................................................................................................................... 30

5 Finanţarea şi întocmirea bugetelor la nivel de sector ............................................................ 32

5.1 Privire de ansamblu ........................................................................................................ 32

5.2 Managementul investiţiilor publice ................................................................................ 32

5.3 Întocmirea bugetului şi execuţia bugetară ...................................................................... 35

6 Participarea sectorului public ................................................................................................ 36

Anexa 1: Strategia de transport ..................................................................................................... 39

Anexa 2: Model alternativ pentru reorganizarea Ministerului Transporturilor ............................ 41

Anexa 3: Conceptul de concesiune a contractelor de servicii publice regionale pe calea ferată .. 48

Anexa 4 : Conceptul de contract de prestări de servicii pentru rutele secundare de autobuz ....... 50

Anexa 5: Revizuirea guvernanţei corporative pe fondul directivelor OCDE ............................... 52

A. Introducere ..................................................................................................................... 52

B. Asigurarea unui cadru legal şi de reglementare eficient ................................................ 53

C. Statul în calitate de proprietar ........................................................................................ 55

D. Tratamentul echitabil al acţionarilor .............................................................................. 58

E. Relaţiile cu acţionarii ..................................................................................................... 58

F. Transparenţă şi Prezentarea de Informaţii ......................................................................... 60

G. Responsabilitatea consiliului de administraţie ............................................................... 62

H. Referinţe şi bibliografie selectivă ................................................................................... 65

Anexa 6: Cadrul Administrativ al Sectorului Rutier şi organizarea Propusă pentru CNADNR .. 66

A. Statutul curent al cadrului administrativ al reţelei rutiere din România .................... 66

B. Opţiuni de Organizare a CNADNR ................................................................................... 73

C. Propunere de împărţire a responsabilităţilor între entităţile sectorului rutier (Matriţă-cadru de cooperare) ................................................................................................ 80

D. Structura bugetară propusă a sectorului rutier ......................................................... 86

Anexa 7: Acordul de Performanţă, Viziunea, Declaraţia de misiune, Planul de afaceri şi

raportarea anuală a CNADNR ...................................................................................................... 90

A. Introducere ..................................................................................................................... 90

B. Acordul de performanţă ................................................................................................. 90

C. Planul de afaceri corporatist ........................................................................................... 90

D. Viziunea şi declaraţia de misiune a CNADNR .............................................................. 91

E. Raportul anual ................................................................................................................ 92

F. Transparenţa şi prezentarea informaţiilor .......................................................................... 92

Anexa 8: Cadru conceptual pentru Acordul de performanţă încheiat între Ministerul

Transporturilor şi Infrastructurii şi CNADNR .............................................................................. 93

G. Introducere ..................................................................................................................... 93

H. Acordul de Performanţă ................................................................................................. 93

I. Structura propusă pentru Acordul de Performanţă ............................................................ 94

J. Indicatori de Performanţă propuşi pentru Primul An pentru restructurarea CNADNR .... 97

K. Planul de Buget şi Resurse Umane al CNADNR ........................................................... 99

Anexa 9: Organizarea Managementului Activelor şi Întreţinerii Drumurilor şi Conceptul de

Contracte de Întreţinere pe Bază de Performanţă ....................................................................... 101

A. Preambul....................................................................................................................... 101

B. Stadiul actual ................................................................................................................ 101

C. Problematica întreţinerii pe bază de regulă .................................................................. 102

D. Conceptul Contractelor de Întreţinere pe Bază de Performanţă (CIBP) ...................... 103

E. Trăsături Principale, Costuri, Beneficii ale Contractării Întreţinerii ............................ 104

F. Reducerea riscurilor legate de contractarea întreţinerii ................................................... 105

G. Context, supervizare şi plată în contractele de întreţinere ........................................... 106

H. Propunere pentru Implementarea treptată a contractării întreţinerii în România ......... 108

I. Condiţii pentru CIBP-uri de succes şi Planul de Acţiune Propus .................................... 109

Anexa 10: Parteneriatele Public-Private în Transporturi ............................................................ 115

A. Rezumat ........................................................................................................................ 115

B. Introducere ................................................................................................................... 118

C. Descrierea generală a Parteneriatelor Public-Private (PPP) ......................................... 118

D. Politica parteneriatului public-privat şi proiectele în aşteptare în sectorul transporturilor

122

E. Experienţa recentă în PPP în domeniul transporturilor în România ......................... 127

F. Analiza oportunităţilor PPP în alte sub-sectoare din domeniul transporturilor ...... 129

G. Cadrul juridic şi instituţional pentru PPP .................................................................... 130

H. Guvernanţă şi procesul PPP ....................................................................................... 133

I. Recomandări şi concluzii ............................................................................................... 134

J. Planul de Acţiune Propus ............................................................................................... 135

K. Apendicele 1: Impactul crizei asupra PPP în regiunea Europei şi Asiei Centrale . 136

L. Apendicele 2: Bună practică în PPP în Transporturi în EAC ....................................... 141

M. Apendicele 3: Accesibilitatea Sibiu-Piteşti ............................................................... 145

Anexa 11: Gestiunea financiară şi execuţia bugetului ............................................................ 147

A. Introducere ..................................................................................................................... 147

B. Situaţia actuală din MT .................................................................................................. 147

C. Aspecte referitor la CNADNR şi CFR SA ........................................................................ 152

Anexa 12: Lista cu persoanele întâlnite .................................................................................. 155

Anexa 13: Referinţe şi bibliografie selectată ........................................................................... 157

Anexa 14: Glosar ........................................................................................................................ 158

Lista figurilor

Figura 1: organizarea MTI (începând cu Iulie 2010) .................................................................... 42

Figura 2: Propunere pentru organizarea de ansamblu a Ministerului Transportului .................... 46

Figura 3: Detalii ale Unităţii de politică şi Strategie multi-modală .............................................. 47

Figura 4: Schiţa Organizării CNADNR ........................................................................................ 76

Figura 5: Schiţa Organizării Filialelor Regionale ......................................................................... 77

Figura 6: Organizarea proiectelor mici (descentralizată) .............................................................. 78

Figura 7: Organizarea proiectelor mari (centralizată la sediul central) ........................................ 79

Figura 8: Orarul anual propus pentru Managementul CNADNR ................................................. 94

Figura 9: Surse de venit pentru PPP şi autostrăzi publice .......................................................... 119

Figură 10: Cadrul tradiţional al PPP-ul ....................................................................................... 120

Figura 11: Simularea fluxurilor financiare ale unui proiect PPP privind autostrada .................. 126

Figura 12: Simularea fluxurilor financiare a unui proiect PPP pentru autostrăzi cu granturi de

investiţii....................................................................................................................................... 127

Lista tabelelor

Tabelul 1: Plan de Acţiuni recomandat pentru conducerea sectorului ........................................... v

Tabelul 2: Plan de Acţiuni recomandat pentru Guvernanţa Corporativă a celor patru societăţi . viii

Tabelul 3: Plan de Acţiuni recomandat pentru conducerea societăţilor ........................................ ix

Tabelul 4: Plan de Acţiuni recomandat pentru finanţarea transporturilor ..................................... xi

Tabelul 5: Plan de Acţiuni recomandat pentru participarea sectorului privat .............................. xii

Tabel 6: Entităţi subordonate Ministerului Transportului ............................................................ 42

Tabel 7: Lungimea şi starea reţelei naţionale rutiere(2007) ......................................................... 66

Tabel 8: Indicatori-cheie ai principalelor administraţii rutiere europene ..................................... 68

Tabel 9: etapele caracteristice ale evoluţiei administraţiilor rutiere ............................................. 71

Tabel 10: propunerea de împărţire a responsabilităţilor entităţilor sectorului rutier .................... 83

Tabel 11: Categoriile bugetare propuse ale sectorului rutier ........................................................ 86

Tabelul 12: Cadrul Strategic şi Indicatori de Performanţă propuşi pentru 2011-2015 ................. 94

Tabelul 13: Acord de Performanţă. Obiective - sistem de evaluare de tip Balanced Score Card 96

Tabelul 14: Angajaţii CNADNR pe regiuni ............................................................................... 102

Tabelul 15: Plan de acţiune pentru implementarea schimbării în funcţia de întreţinere ............ 111

Tabelul 16: Foaia de parcurs pentru implementare proceselor de schimbare ............................. 112

Tabelul 17: Proiecte PPP de autostrăzi, în aşteptare ................................................................... 123

Tabelul 18: Planul de Acţiune PPP Propus ................................................................................. 135

Lista casetelor

Caseta 1: Conţinutul unei politici de proprietate în Norvegia. ..................................................... 55

Caseta 2: exemplu de consiliu de administraţie la Petrom ........................................................... 57

Caseta 3: Cerinţele de efectuare a unui raport asupra acţionarilor în Norvegia .......................... 59

Caseta 4: Raport Petrom asupra relaţiilor între angajaţi ............................................................... 59

Caseta 5: Conţinutul unui Raport de ansamblu asupra proprietăţii .............................................. 60

Caseta 6 – practica adecvată – societăţile de stat româneşti ......................................................... 62

Caseta 7: Structura Raportului anual al Petrom ............................................................................ 63

Caseta 8: Crown company (societate de stat) Procesul de numire a consiliului de administraţie în

noua Zeelandă ............................................................................................................................... 64

Caseta 9: Selectarea activităţilor CNADNR definite legal ........................................................... 67

Caseta 10: Analiză comparativă a organizării sectorului rutier comparativ cu modele bine

stabilite .......................................................................................................................................... 69

Caseta 11: Exemple de Viziune şi de Declaraţie de Misiune pentru CNADNR. ......................... 91

Caseta 12: Africa de Sud: Evaluarea tranzacţiilor PPP .............................................................. 121

Caseta 13: Înregistrarea de către Eurostat a proiectelor PPP ...................................................... 125

Caseta 14: Proiectul de extindere Pulkovo din St. Petersburg .................................................... 129

Mulţumiri

Acest raport descrie rezultatele Analizei Funcţionale a sectorului transporturilor din România.

Analiza Funcţională a fost realizată în perioada mai–septembrie 2010 şi are la bază rezultatele

vizitelor de constatare, discuţiile purtate cu politicienii, cu funcţionarii publici şi cu conducerea

societăţilor din sectorul transporturilor, precum şi analiza documentelor şi a documentelor

contabile oficiale. Analiza Funcţională s-a întemeiat şi pe discuţiile purtate cu personalul

Comisiei Europene. Echipa Băncii Mondiale doreşte să-şi exprime recunoştinţa faţă de Guvernul

României pentru excelentele relaţii de lucru stabilite în timpul acestei misiuni şi pentru

disponibilitatea de colaborare a oficialilor principali. Orice constatări, interpretări şi concluzii

exprimate aici aparţin Echipei Băncii Mondiale şi nu reflectă neapărat opiniile Consiliului de

Administraţie al Băncii Mondiale.

Echipa Băncii Mondiale a fost alcătuită din Mohammed Dalil Essakali (şeful echipei), Paul

Amos, Antti Talvitie, Nadia Badea, Vickram Cuttaree, Carolina Monsalve, Bogdan

Constantinescu, Jean-Francois Marteau şi Alexei Ionascu. Bernard Myers a condus misiunea

generală referitoare la Analiza Funcţională. Supravegherea din partea conducerii Băncii

Mondiale a fost asigurată de Peter Harrold, Director pe Ţară; Francois Rantrua, Manager pe

Ţară; Henry Kerali, Manager Sector Transporturi şi William Dorotinsky, Manager Sector Public.

Echipa Băncii Mondiale doreşte să mulţumească colegilor săi analişti pentru observaţiile şi

sugestiile lor: Gunnar Malm, Director General (Administraţia Transporturilor din Suedia); Henri

Kuitunen, fost Director General (Căile Ferate Finlandeze VR Group Ltd); Christopher Hoban,

Manager, Nick Manning, Consultant, şi Gary Reid, Specialist Principal în Managementul

Sectorului Public (Banca Mondială).

Alexandra Onofrei şi Andreea Florescu au oferit un inestimabil suport logistic şi administrativ.

i

Rezumat

Această Analiză Funcţională (denumită în continuare „Analiza‖), realizată pentru Guvernul

României, reflectă importanţa sectorului transporturilor din România pentru viaţa economică şi

socială a ţării. În primii ani ai perioadei de tranziţie, România a implementat reforme structurale

radicale la nivelul instituţiilor din sectorul transporturilor, însă în ultimul deceniu au apărut

îngrijorări legate de faptul că aceste schimbări nu au dus la îmbunătăţiri concrete ale modului în

care sunt administrate politicile din domeniul transporturilor şi nici ale eficienţei şi eficacităţii

instituţiilor furnizoare principale din sectorul căilor ferate şi cel rutier. Implicaţiile reformelor

nefinalizate nu sunt neglijabile: o defectuoasă stabilire a priorităţilor duce la costuri fiscale mari

şi neviabile, fonduri semnificative din subvenţiile primite de la Uniunea Europeană (UE) nu sunt

utilizate la maxim, iar infrastructura şi serviciile de transport sunt mult sub aşteptările cetăţenilor

români şi sub standardele de calitate europene, având un impact negativ asupra competitivităţii

României pe piaţa europeană.

Analiza a încercat să înţeleagă care sunt motivele principale ale acestor neajunsuri şi să

identifice acţiuni de remediere. Ea se axează pe trei probleme principale: administrarea

sectorului transporturilor ca întreg, Guvernanţa Corporativă a societăţilor rutiere şi de căi ferate

de stat şi priorităţile societăţilor. Se acordă atenţie şi problemelor de buget şi oportunităţilor

pentru participarea mai mare a sectorului privat.

La nivel administrativ, Analiza remarcă lipsa unui cadru de politici cuprinzător în sectorul

transporturilor. Analiza recomandă ca Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii (MTI) să

elaboreze o Strategie Naţională de Transport pe termen mediu pentru a trasa un cadru clar de

politici şi un pachet realist de resurse publice pentru sector, prin anii dificili care vor veni.

Analiza recomandă şi o restructurare a aparatului administrativ al MTI pentru a reduce

fragmentarea actuală a responsabilităţilor şi suprapunerea dintre acestea şi a separa rolurile

potenţial incompatibile ale MTI de autoritate decizională, de reglementare, de proprietar şi de

client. De asemenea, crearea în cadrul ministerului a unui Grup de Politici şi Strategie Multi-

modale va duce la o mai mare consecvenţă în administrarea infrastructurii rutiere şi feroviare, în

investiţiile şi recuperarea costurilor privitoare la această infrastructură.

Analiza constată că Guvernanţa Corporativă a celor patru societăţi principale de stat din

sectorul rutier şi feroviar este extrem de defectuoasă, nereuşind să satisfacă majoritatea criteriilor

de bună conducere, precum cele sugerate de Ghidul OCDE referitor la întreprinderile de stat.

Absenţa viziunii strategice şi a unei direcţionări competente din punct de vedere comercial din

partea consiliilor lor de administraţie, care sunt dominate în mod copleşitor de oficiali de carieră

din cadrul MTI—în multe cazuri cu susţinere politică—a permis şi/sau a contribuit la declinul pe

termen lung al multor indicatori de performanţă principali ai societăţilor. Guvernanţa

Corporativă ar putea fi îmbunătăţită, ca în multe alte ţări, prin distribuţia poverii apăsătoare a

responsabilităţii de proprietar între MTI (care uneori este intră în conflict politic cu deciziile

societăţilor de transport) şi un alt minister; şi, de asemenea, prin numirea unor consilii de

administraţie mai mici, dar mai profesioniste şi mai independente. Noii membri independenţi ai

consiliilor ar trebui să aducă o gamă mai largă de competenţe tehnice şi profesionale decât sunt

disponibile în cadrul MTI, astfel încât consiliul să fie mai capabil să ofere societăţilor comerciale

suportul şi îndrumarea pe termen lung de care au nevoie. Consiliile ar trebui, de asemenea, să

aibă un rol mandatat în alegerea directorilor generali. Alegerea directorilor generali ar trebui să

ii

aibă la bază meritele, iar numirea acestora să fie făcută prin contracte de management pe

perioadă determinată, cu obiective de performanţă explicite.

În cazul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România

(CNADNR), în afară de recomandările referitoare la guvernanţă, Analiza găseşte necesară

întărirea relaţiei dintre stat şi societate prin intermediul unui Acord de Performanţă. De

asemenea, este necesar să se aducă în societate practici moderne de Guvernanţă Corporativă. În

plus, trebuie consolidate funcţiile de planificare şi de proiectare a autostrăzilor, iar domeniile de

activitate privitoare la investiţii şi exploatare trebuie eficientizate, cu un grad mai mare de

delegare către birourile regionale. Eficienţa costurilor întreţinerii drumurilor poate fi

îmbunătăţită prin trecerea la o abordare de management al activelor rutiere, de exemplu prin

intermediul unor contracte pe termen lung care să aibă la bază criterii de performanţă.

Starea şi gradul de siguranţă al activelor infrastructurii căilor ferate sunt în declin şi vor

continua astfel dacă nivelul finanţării publice care este probabil a fi disponibilă în următorii

câţiva ani este aplicat unei reţele de amploarea actuală. Analiza îndeamnă societatea naţională de

căi ferate, CFR S.A., să conlucreze cu Guvernul şi să înveţe operatorii să identifice şi să

evalueze opţiunile realiste pentru o reţea viabilă din punct de vedere financiar, care să poată

deservi în mod adecvat pieţele principale pe care serviciile feroviare pot avea un avantaj

concurenţial pe termen lung. Pe baza unei asemenea evaluări, Guvernul şi MTI ar trebui să ia o

decizie privitoare la o reţea publică mai economică. Cu toate acestea, chiar cu o reţea publică mai

economică şi cu o eficienţă îmbunătăţită, Analiza constată că reţeaua infrastructurii de căi ferate,

la fel ca reţeaua rutieră, va necesita o susţinere stabilă pe termen lung din partea bugetului de

stat.

Analiza a examinat Contractul de Servicii pentru Pasageri (CSP) al căilor ferate, încheiat

între Guvern şi societatea naţională de transport feroviar de călători, CFR Călători, şi a observat

că acesta cuprinde puţine stimulente pentru raţionalizarea serviciilor, îmbunătăţirea eficienţei sau

sporirea veniturilor. Numărul mediu de pasageri per tren a scăzut în zece ani de la 170 la

aproximativ 90. Productivitatea personalului a scăzut cu un sfert în aceeaşi perioadă, iar

utilizarea vagoanelor cu o treime. Analiza sugerează ca CSP să fie reconceput pentru a crea o

gamă de obiective şi de stimulente operaţionale şi comerciale. Analiza observă, de asemenea, că

afluxurile foarte scăzute de pasageri pe multe linii secundare nu reprezintă nicio utilizare

eficientă a garniturilor de tren costisitoare şi nici nu protejează mediul. O reţea integrată de căi

ferate şi servicii de legătură cu autobuze ar putea aduce mult mai multă valoare pentru banii

cheltuiţi şi emisii mai scăzute de gaze cu efect de seră. Publicarea subvenţiilor medii existente pe

cap de pasager, pe traseele de căi ferată publice şi private pentru pasageri din România, ar indica

cu precizie oportunităţile.

În sectorul transportului feroviar de marfă, Analiza remarcă apariţia în România a unei

active industrii private de transport feroviar de marfă. Dar ea îşi exprimă îngrijorarea faţă de

productivitatea în scădere a muncii şi a echipamentelor—cam jumătate din ceea ce era cu zece

ani în urmă—şi faţă de situaţia financiară cumplită a operatorului de stat pentru transportul

feroviar de marfă, CFR Marfă. Sub conducerea MTI începând cu anul 1998, CFR Marfă a fost

tot mai presată între o industrie liberalizată a transportului rutier de marfă şi o industrie privată a

transportului feroviar de marfă. Supravieţuirea este improbabilă fără un model de afaceri mai

selectiv şi mai agresiv, care, la rândul său, este improbabil a fi adoptat în forma de proprietate de

stat existentă. CFR Marfă rămâne una dintre cele mai mari societăţi de transport de marfă din

zonă, având competenţe, active şi clientelă cu potenţial valoros. Analiza recomandă să fie

iii

privatizată într-un mod care să-i ofere libertatea şi oportunitatea comercială de a-şi aduce

contribuţia pozitivă pe piaţa europeană a transportului feroviar de marfă, aflată într-o schimbare

rapidă. Guvernul a demarat procesul de diagnosticare tip due diligence în vederea acestei

privatizări.

În privinţa Bugetului Public, Analiza remarcă faptul că actualul program anual al României

de investiţii în infrastructura de transport cuprinde mai ales proiecte care fie nu sunt finanţate, fie

nu sunt începute, fie sunt neterminate. Cheltuielile anuale autorizate pentru lucrări capitale care

sunt implicite în acest program sunt de câteva ori mai mari decât se cheltuia în mod tradiţional

sau decât este efectiv disponibil pentru a se cheltui. Dar, în acelaşi timp, numai o mică parte din

fondurile UE care sunt deja garantate pentru infrastructura de transport din România au fost

efectiv folosite. Analiza consideră că programul actual trebuie refăcut pe o bază realistă—

folosind pentru început plafoanele pe trei ani din strategia fiscală a Guvernului—şi ca, pe viitor,

ansamblul său să fie mai disciplinat în adoptarea şi stabilirea priorităţilor proiectelor. Pentru a

obţine un beneficiu maxim din sărăcăcioasele fonduri interne, există motive întemeiate pentru a

se acorda prioritate imediată acelor proiecte pentru care sunt disponibile şi fonduri UE.

Utilizarea Fondurilor Europene de Coeziune şi Structurale disponibile pentru sectorul

transporturilor din România — aproximativ 4,6 miliarde EUR între 2007 şi 2013 — ar fi putut

intensifica semnificativ finanţarea investiţiilor pentru transporturi, într-o perioadă de constrângeri

fiscale severe în România. Cu toate acestea, MTI şi organismele de implementare nu au fost

capabile să utilizeze aceste subvenţii şi există o mare probabilitate ca numai o fracţiune a acestor

fonduri să fie acum utilizate înainte de sfârşitul perioadei de planificare din 2013/15.

Incapacitatea României de a exploata fondurile alocate de UE pentru transporturi se datorează

aceloraşi probleme legate de guvernanţa în acest sector, Guvernanţa Corporativă şi guvernanţa

societăţilor care fac obiectul prezentei Analize. Ar putea exista soluţii temporare care să

intensifice mecanismele administrative pentru utilizarea acestor fonduri, dar atâta timp cât

problemele fundamentale acoperite de Analiză nu sunt tratate, şansele de utilizare a acestor

fonduri până la termenele finale curente vor rămâne limitate.

În cele din urmă, Analiza susţine încrederea timpurie a României în Participarea

Sectorului Privat la serviciile de transport rutier şi feroviar prin liberalizare, care a condus la o

creştere atât în industria privată a transportului cu autobuze, cât şi în industria privată de

transport rutier de marfă, şi prin acordarea de licenţe operatorilor feroviari privaţi pentru a utiliza

reţeaua de căi ferate a României—România dispune acum de unul dintre cele mai mari

procentaje de operaţiuni private de transport feroviar de marfă din Europa. Cu toate acestea,

încercările de a atrage finanţare privată pentru sfera mai problematică a infrastructurii de

transport, prin mecanismul specializat al PPP-urilor, nu au avut succes. Politicile de încurajare a

participării sectorului privat la serviciile de transport şi la infrastructură ar trebui să fie incluse în

Strategia Naţională de Transport a României. Analiza sugerează opţiuni, cum ar fi asigurarea de

sisteme integrate de căi ferate/autobuze, implementarea unor proiecte-pilot de concesiuni private

pentru serviciile regionale de transport feroviar de călători şi utilizarea de contracte pe bază de

performanţă pentru Întreţinerea drumurilor. Analiza prevede un rol pentru PPP-uri în cazul

proiectelor de autostrăzi mai simple şi mai puţin costisitoare decât ceea ce s-a încercat până

acum, şi pentru alte sectoare, cum ar fi aeroporturile. Totuşi, este improbabil ca în viitorul

apropiat proiectele PPP să ofere mai mult de o fracţiune din finanţarea deja disponibilă din

subvenţiile UE garantate României—dacă programul şi administrarea infrastructurii de transport

îşi redirecţionează atenţia spre folosirea acestor subvenţii.

iv

Rezumatul constatărilor şi planul de acţiune

Context

1. Analiza Funcţională (Analiza) a fost realizată de Banca Mondială pentru Guvernul

României (GR). Accentul analizei din sectorul transporturilor a fost pus pe Ministerul

Transporturilor şi Infrastructurii (MTI) şi pe cele patru mari societăţi în cazul cărora MTI joacă

rolul de unic acţionar în numele statului: Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri

Naţionale din România (CNADNR); Societatea Naţională de Căi Ferate (CFR S.A.); Societatea

Naţională de Transport Feroviar de Călători (CFR Călători); şi Societatea Naţională de Transport

Feroviar de Marfă (CFR Marfă).

2. În primi ani de tranziţie, România a implementat reforme structurale radicale în sectorul

transporturilor, dar procesul de reformă pare a-şi fi pierdut avântul în ultimul deceniu. Analiza a

încercat, în cinci domenii principale de investigaţie, să înţeleagă motivele care au stat la baza

acestui lucru şi să identifice acţiuni de remediere. Cele cinci domenii sunt după cum urmează:

i. Conducerea Sectorului: modul în care MTI îşi îndeplineşte responsabilităţile de

interes public din sectorul transporturilor;

ii. Guvernanţa Corporativă: modul în care cele patru societăţi principale sunt conduse şi

monitorizate de Acţionarul lor şi de Consiliile de Administraţie;

iii. Priorităţile de management din cadrul celor patru societăţi;

iv. Aspectele strategice din domeniul finanţării transporturilor şi stabilirii bugetului;

v. Oportunităţi pentru participarea sectorului privat (PSP).

3. Constatările şi acţiunile recomandate din fiecare domeniu sunt prezentate pe scurt în cele

de mai jos. Multe dintre acţiunile expuse sunt urgente şi au nevoie de o implementare imediată,

dar va fi nevoie să treacă câţiva ani pentru a aduce roade. Problemele administrative şi de

conducere, complexe şi sistemice, nu vor fi rezolvate peste noapte. Obiectivul recomandărilor

este consolidarea MTI pentru a-şi îndeplini funcţiile de interes public şi îmbunătăţirea conducerii

şi funcţionalităţii celor patru societăţi pentru a-şi îndeplini mandatele specifice.

Conducerea Sectorului

4. Există interese publice puternice legate de performanţa industriei transporturilor, care

justifică faptul ca guvernele să joace un rol important în acest sector. De aceea, acţiunile

întreprinse de Guvern, sau lipsa acestora, au întotdeauna influenţă şi sunt de multe ori decisive în

încurajarea sau împiedicarea unei industrii a transporturilor de succes. Analiza consideră că în

conducerea sectorului transporturilor din România există câteva fisuri:

Absenţa unei strategii naţionale de transport multi-modal, convingătoare şi cu orientare

spre politici, care poate ghida atât participanţii publici, cât şi pe cei privaţi la această

industrie în anii dificili care urmează.

O împărţire neclară a rolurilor între MTI şi societăţile de infrastructură rutieră şi

feroviară, un cadru de contabilizare a activelor în aceste două societăţi, care nu este bine

v

adaptat la activele finanţate public, şi o tratare inconsecventă în domeniul politicilor de

finanţare în domeniul rutier şi feroviar şi de recuperare a costurilor.

Recuperare insuficientă a costurilor cu infrastructura rutieră (mecanisme de taxare a

utilizatorilor drumurilor), care nu este consecventă cu recomandările UE; şi neglijarea

altor drumuri publice (drumurile judeţene şi rurale).

Menţinerea societăţii CFR Marfă într-o „cămaşă de forţă‖, cu constrângeri din partea

Guvernului, în timp ce industria privată de transport rutier al mărfurilor şi industria

privată de transport feroviar al mărfurilor au fost liberalizate, CFR Marfă fiind în

concurenţă cu ambele.

Semnarea de către Guvern a unui Contract de Servicii Publice (CSP) cu CFR Călători,

care este lipsit de stimulente referitoare la eficienţă, este puţin cunoscut în rândul

pasagerilor şi este în mod vădit neconvenabil pentru „buzunarul public‖.

Claritate insuficientă a rolurilor şi a distanţei dintre organismele care veghează la

respectarea reglementărilor şi autorităţile decizionale de reglementare pe de o parte, şi

părţile reglementate pe de altă parte—pentru toate modurile de transport.

Un minister care este fragmentat din punct de vedere modal şi funcţional în numeroase

direcţii, are o abordare tactică şi reactivă; iar balanţa influenţelor — politice şi tehnice —

care trebuie neapărat să îi modeleze dezbaterile şi conduita, pare a fi disproporţionat de

asimetrică în favoarea celor dintâi.

5. Tabelul 1 prezintă un Plan de Acţiuni recomandat, pentru acţiuni din partea Guvernului

sau MTI.

Tabelul 1: Plan de Acţiuni recomandat pentru conducerea sectorului

Domeniul

conducerii

sectorului

Rezumatul acţiunilor pe termen

scurt

Rezumatul acţiunilor pe termen

mediu şi lung

1. Strategie şi

politici

MTI să elaboreze şi să publice o

strategie naţională de transport pe

termen mediu, scurtă, dar realistă,

care să acopere obiectivele

strategice, politicile şi programele

propuse pentru următorii 5 ani.

Strategia naţională de transport ar

trebui actualizată periodic.

2. Principalele

instituţii de stat

pentru

furnizarea

transportului

Guvernul să privatizeze CFR Marfă

cât mai curând posibil, într-un mod

care să-i dea ocazia să concureze de

pe picior de egalitate în industria de

transport al mărfurilor.

Guvernul să ia în considerare

reconstituirea CFR S.A. şi a

CNADNR ca societăţi de furnizare,

administrare şi Întreţinere a

infrastructurii: proprietatea asupra

activelor şi îndrumarea strategică a

reţelelor feroviare şi rutiere să revină

direct (şi să apară în documentele

contabile ale) statului.

3. (a) MTI să lucreze cu CFR Călători (a) Guvernul să adopte politici

vi

Achiziţionarea

de servicii în

numele statului

pentru a negocia un CSP multianual

convenabil, care să cuprindă

stimulente privitoare la eficienţă.

(b) Ca o încercare, MTI să

întocmească CSP-uri pentru

serviciile de transport social pentru

un număr de linii secundare şi să

atribuie contractele prin licitaţie

concurenţială unor operatori privaţi

de servicii de autobuze calificaţi

corespunzător.

alternative de concesionare a

costului de călătorie şi de

reglementare, care să asigure CFR

Călători mai multă flexibilitate

comercială şi să stimuleze veniturile.

(b) Ca o încercare, MTI să creeze o

societate regională separabilă pilot

de transport feroviar de pasageri,

dintr-un segment al operaţiunilor

regionale ale CFR Călători (nu

intercity) şi să atribuie contractul

CSP al acelei societăţi, prin licitaţie

concurenţială, unei societăţi

feroviare private calificate

corespunzător şi cu licenţă.

4. Funcţii de

reglementare

Guvernul să stabilească într-un alt

minister o funcţie de reglementare

feroviară eficace care să

supravegheze implementarea şi

litigiile referitoare la aplicarea

drepturilor şi taxelor de acces la

şine.

(a) MTI să determine aspectele de

strategie şi de politici de

reglementare care ar trebui să intre

în responsabilitatea direcţiilor de

politici ale MTI.

(b) MTI să ia în considerare

înfiinţarea unei Agenţii de Acordare

a Licenţelor şi de Siguranţă pentru

Transporturi multi-modale.

5. Aparatul

administrativ

MTI să transfere funcţiile de

asistenţă medicală şi socială

generală şi spitalele ministerului

care se ocupă de sănătate, iar

aspectele de sănătate în muncă să fie

transferate direct societăţilor.

(a) Guvernul să reorganizeze MTI în

Direcţii Generale mai consistente,

multi-modale, care vor contribui la

reducerea lacunelor şi a

suprapunerilor funcţiilor.

(b) MTI să întărească managementul

financiar şi de resurse umane în

conformitate cu recomandările mai

largi pentru administraţia publică din

România.

6. Acord de

Performanţă

încheiat cu

CNADNR

MTI să încheie un Acord de

Performanţă cu CNADNR, analizat

anual, având o perspectivă şi un

pachet bugetar multianuale.

MTI să acorde CNADNR libertatea

de a conduce în cadrul Acordului de

Performanţă.

Guvernanţa Corporativă

6. Legea românească a societăţilor comerciale a fost folosită pentru a restructura cele trei

societăţi furnizoare de servicii de transport din sectorul feroviar (în 1998) şi cea din sectorul

vii

rutier (în 2004). Acest lucru a fost realizat pentru a le facilita funcţionarea pe baze comerciale

atât faţă de structurile necesar-birocratice ale ministerelor, cât şi faţă de influenţa fluctuaţiilor pe

termen scurt ale obiectivelor politice. Ambele reprezintă caracteristici legitime ale guvernării,

dar impactul lor nediluat este neprielnic pentru planificarea şi managementul operaţional pe

termen lung necesare pentru a furniza infrastructura şi serviciile de transport în mod eficient şi

eficace, într-un mediu al cererilor de piaţă aflate în permanentă schimbare şi care aduc cu sine

provocări permanente. Transformarea în societate comercială poate facilita diluarea, însă nu este

suficientă. Anumite consolidări cruciale din Guvernanţa Corporativă au fost omise din

arhitectura instituţională de la iniţierea ei, iar de atunci nu au fost corectate. Rezultatul a fost că

cele patru entităţi de transport nu au migrat pentru a deveni regii autonome sensibile la „pieţele‖

lor, ci au rămas ramuri ale MTI reînfiinţate sub formă de societate comercială.

7. Această structură a sectorului şi a conducerii nu a împiedicat corupţia, percepută de

diversele părţi implicate cu care s-a discutat pe parcursul acestei Analize. Corupţia rămâne o

problemă principală pentru sectorul transporturilor din România.

8. Timp de un deceniu, şi mai mult decât atât, fiecare dintre cele patru societăţi s-a

confruntat cu provocări diferite, dar foarte semnificative, aferente pieţei externe, în cadrul unor

constrângeri dificile în privinţa resurselor, dar în mod constant nu au reuşit să răspundă acestor

provocări. Greşelile pe termen scurt ale societăţilor pot fi atribuite multor cauze: schimbările

bruşte survenite pe piaţă, deciziile individuale de management „neinspirate‖, acţiunile

sindicatelor, deciziile corupte şi aşa mai departe. Dar când greşelile grave în strategia de bază a

societăţii durează un timp atât de îndelungat, responsabilitatea este în mod evident a Consiliului

de Administraţie şi a Acţionarilor, deoarece rolul Consiliului într-o societate pe acţiuni este acela

de a stabili şi a monitoriza direcţia şi strategia societăţii, iar rolul Acţionarilor este acela de a

alege Consiliul.

9. În ultimul deceniu, aceste roluri au fost îndeplinite aproape exclusiv de MTI, în numele

statului. O combinaţie între dominaţia copleşitoare a Consiliului de către delegaţii MTI (9 din 11

Directori în cazul căilor ferate), drepturile rezervate ale Adunării Acţionarilor dominate de MTI

(4 din 5 membri) şi alegerea Preşedintelui şi a DG prin patronajul politic al MTI pur şi simplu a

închis, sau, mai degrabă, nu a permis niciodată să se creeze acea distanţă de independenţă între

MTI şi societăţi, pe care forma lor de societate comercială ar fi trebuit să o faciliteze. Societăţile

au fost presate între presiunile externe ale schimbărilor de pe piaţă şi inerţia internă a controlului

politic şi birocratic.

10. În prezent, societăţile nu dispun de planuri robuste de afaceri pe termen mediu şi, după

câte ne putem da seama, Consiliile de Administraţie şi Acţionarii lor nici nu au considerat

necesar să ceară aşa ceva. Un alt simptom de inerţie este în ceea ce priveşte cele şaptesprezece

filiale pe care le-au înfiinţat împreună cele trei societăţi de căi ferate, în special din motive

„cosmetice‖. Unele dintre ele cuprind competenţe principale care nu prea au logică pentru

separare. Altele nu sunt principale, dar nu există planuri pentru a renunţa la ele. În cea mai mare

parte, filialele nici nu concurează cu societăţile private pentru contractele pe care le primesc, nici

nu câştigă vreun venit semnificativ de la clienţi externi. Tratarea problemelor de conducere a

sectorului este o condiţie necesară pentru orice reformă serioasă. Tabelul 2 prezintă

recomandările Analizei pentru îmbunătăţirea guvernanţei corporative, iar toate aceste acţiuni

necesită o atenţie imediată.

viii

Tabelul 2: Plan de Acţiuni recomandat pentru Guvernanţa Corporativă a celor patru

societăţi

Domeniul de

Guvernanţă

Corporativă

Rezumatul acţiunilor

7. Acţionariate Guvernul (a) să delege unui alt minister administrarea unei majorităţi a

acţiunilor societăţilor; (b) să schimbe în consecinţă ponderea Adunării

Acţionarilor, şi (c) să restricţioneze numărul de probleme la care

Adunarea are drept imediat de aprobare sau de veto asupra deciziilor

Consiliului.

MTI să conducă acţionariatele prin intermediul unei noi Direcţii

specializate, cu un mandat limitat la administrarea pe termen lung a

acţionariatelor publice (a se vedea Secţiunea 2).

8. Consiliile de

Administraţie

Guvernul să încurajeze crearea de Consilii mai mici, cu un grad mai mare

de independenţă şi mai profesioniste, şi să ceară ca majoritatea Membrilor

Consiliilor să fie independenţi faţă de Ministerele acţionare.

9. Directorii

Generali („DG”)

Guvernul (a) să separe rolurile de DG şi de Preşedinte al Consiliului de

Administraţie; (b) să ceară ca DG să fie selectaţi printr-un proces bazat pe

merite, cu implicare definită din partea Consiliului; şi (c) să introducă

contracte de management pe perioadă determinată minimă pentru DG, cu

obiective de performanţă.

10. Planuri de

afaceri

Guvernul să ceară Societăţilor să prezinte anual ministerelor acţionare

Planul de Afaceri pe termen mediu al societăţii, elaborat de Conducere şi

adoptat de Consiliu, care să fie fezabil şi compatibil din punct de vedere

financiar cu orice Acord de Performanţă (în cazul CFR S.A. şi CNADNR)

sau Contract de Servicii pentru Pasageri (în cazul CFR Călători) încheiat

cu Guvernul.

11. Transparenţă

şi prezentarea

informaţiilor

Sporiţi cerinţele minime referitoare la raportarea anuală şi la prezentarea

anuală de informaţii, şi avizarea organizării unui audit independent extern

anual în conformitate cu standardele internaţionale de contabilitate.

12. Filiale Societăţile de căi ferate să dispună realizarea unei evaluări independente a

filialelor lor, pentru a determina dacă le păstrează, renunţă la ele sau le

reorganizează în cadrul managementului afacerii principale.

Priorităţi strategice pentru conducerea societăţilor

11. CFR Marfă: Analiza constată că prioritatea pentru conducerea executivă a Societăţii este

să se pregătească pentru privatizare. CFR Marfă rămâne una din cele mai mari societăţi de

transport de marfă din regiune, cu competenţe, active şi clientelă valoroase. Este probabil ca un

investitor particular să dorească ca societatea să urmărească pieţele de marfă în mod mai selectiv,

mai agresiv şi de la o baza de productivitate mai înaltă. Guvernul ar trebui să ia măsuri pentru a

ix

se asigura că sunt păstraţi managerii profesionişti şi personalul operaţional esenţial din cadrul

CFR Marfă şi că sunt motivaţi pentru a susţine o privatizare reuşită.

12. CFR Călători: Prioritatea conducerii este să elaboreze o specificaţie pentru serviciile

feroviare de pasageri, care ar reduce costul real al sprijinului din partea statului pentru CSP

pentru căile ferate de pasageri. Mare parte din datele şi planificarea conceptuală necesare au fost

deja oferite de consultanţa Italferr, care a estimat economii în costurile nete pentru guvern de

aproximativ un sfert. La îndeplinirea acestei sarcini, CFR Călători ar trebui să desemneze un

număr de trasee pe care afluxurile reduse de pasageri şi costurile ridicate/pasager-km înseamnă

că serviciul social ar putea fi îndeplinit mai bine de contracte CSP pilot între MTI şi societăţile

private de autobuze.

13. CFR S.A.: Chiar şi cu îmbunătăţirea eficienţei, finanţele societăţii nu pot fi aduse la un

echilibru rezonabil pe termen lung fără a avea fie o creştere mare a susţinerii bugetare din partea

Guvernului, fie o reducere semnificativă a reţelei pe care Guvernul îi cere CFR S.A. să o

administreze şi să o menţină (sau ambele variante). Acestea sunt în primul rând decizii pe care

trebuie să le ia Guvernul, dar CFR S.A. are de jucat un rol principal împreună cu MTI şi cu

operatorii feroviari în elaborarea — prin intermediul unui Grup Operativ — a bazei analitice

pentru astfel de decizii. Grupul Operativ ar trebui să recomande Guvernului o reţea mai mică, cu

o densitate medie a traficului mai mare, care va proteja principalele pieţe de pasageri şi de marfă,

dar va oferi României o reţea feroviară mai potrivită cu fluxurile sale de trafic şi cu avantajele

comparative ale căilor ferate, şi pe care poate fi reclădită o industrie feroviară viabilă a secolului

al XXI-lea.

14. CNADNR: Se recomandă un număr de acţiuni pentru a îmbunătăţi conducerea societăţii

şi activităţile sale, inclusiv rolul birourilor regionale. Prioritatea pe termen scurt este să se adopte

proceduri care să aibă la bază fluxul/starea traficului şi stabilirea priorităţilor întreţinerii

periodice.

Tabelul 3: Plan de Acţiuni recomandat pentru conducerea societăţilor

Societatea Acţiuni pe termen scurt Acţiuni pe termen mediu şi lung

12. CFR Marfă Conducerea să facă pregătirile pentru

privatizarea imediată; MTI să încerce

să asigure că managerii şi personalul

esenţial sunt păstraţi pentru succesul

viitor al societăţii.

13. CFR

Călători

Conducerea să propună MTI o

specificaţie de servicii detaliată, care

porneşte de la ideile şi propunerile

cuprinse în Raportul Italferr, în

vederea reducerii cu un sfert a costului

CSP.

Cu condiţia ca Guvernul să adopte

un regim de reglementare a

costurilor de călătorie mai flexibil

şi mai bine direcţionat,

Conducerea să elaboreze şi să

implementeze o structură şi un

sistem ale costurilor de călătorie

mai bine orientate spre piaţă.

14. CFR S.A. Conducerea, împreună cu MTI şi cu

operatorii feroviari, să elaboreze şi să

evalueze opţiunile alternative pentru a

Guvernul să ia decizia pentru o

reţea mai mică, cu o densitate

medie a traficului mai mare, care

x

ajunge la o reţea principală de căi

ferate, viabilă din punct de vedere

financiar şi competitivă pe termen

lung, care să aibă la bază criteriile

pieţei şi cele comerciale.

va proteja principalele pieţe de

pasageri şi de marfă, dar va oferi

României o reţea feroviară mai

adecvată fluxurilor sale de trafic.

15. CNADNR (a) Conducerea să analizeze

clasificarea funcţională a drumurilor şi

să elaboreze standarde de proiectare,

structurale şi de Întreţinere pe

categorii funcţionale şi de volum al

traficului. Standardele de Întreţinere ar

trebui elaborate ca primă prioritate.

(b) MTI şi Conducerea să întocmească

şi să încheie un Acord de Performanţă

cu limitări bugetare şi să

implementeze un ciclu anual de

monitorizare a performanţei, pe baza

Acordului de Performanţă.

(a) Conducerea să formuleze

declaraţii de viziune şi de misiune

pentru CNADNR, compatibile cu

strategia naţională de transport

actualizată (Secţiunea 2.2).

(b) Revizuirea structurii

organizatorice pentru a fi

compatibilă cu misiunea

organizaţiei, inclusiv planificarea,

programarea, evaluarea şi

siguranţa drumurilor.

(c) Integraţi utilizarea sistemelor

de management al activelor rutiere

ale societăţii în planificarea

resurselor.

Finanţare şi stabilirea bugetului

15. Finanţarea internă pentru sectorul transporturilor din România provine din încasările

fiscale generale, din taxele de utilizare a infrastructurii şi tarifele serviciilor de transport.

Programele de cheltuieli publice din domeniul transporturilor au depăşit foarte mult fondurile

disponibile un anumit număr de ani, lucru intensificat de circumstanţele actuale.

16. În acelaşi timp, MTI şi societăţile nu au fost capabile să utilizeze mai mult de o fracţiune

din subvenţiile UE pentru transporturi, din cauza problemelor legate de conducerea sectorului, de

Guvernanţa Corporativă şi de conducerea societăţilor, identificate în prezenta Analiză şi

evidenţiate prin slăbiciunile din capacitatea administrativă şi priorităţile inadecvate de finanţare

acordate altor proiecte interne.

17. Incapacitatea din ultimii câţiva ani de a stabili în mod satisfăcător priorităţile şi de a

conduce proiectele a însemnat că finanţarea noilor proiecte a fost distribuită într-un strat prea

subţire. Un program din ce în ce mai „umflat‖ de investiţii de capital a fost supraîncărcat cu

proiecte nefinanţate sau finanţate necorespunzător. Cheltuielile de investiţii anuale totale

„autorizate‖ pentru toate modurile de transport din anul 2010 au fost de peste şase ori mai mari

decât bugetul anual total al MTI şi de peste opt ori mai mari decât cheltuielile de investiţii anuale

medii anterioare.

18. De asemenea, există o neconcordanţă între resursele destinate cheltuielilor de investiţii şi

cheltuielilor periodice. De pildă, în 2009, costul pentru bugetul de stat al contractului CSP pentru

servicii feroviare de pasageri, care era insuficient pentru ca CFR Călători să-şi plătească

cheltuielile cu infrastructura, a fost de douăzeci de ori cât contribuţia directă a bugetului la

xi

Întreţinerea reţelei de căi ferate. Deoarece patru cincimi din totalul tren-km sunt exploatate

pentru a satisface CSP; de aceea, Guvernul de fapt „plăteşte‖ pentru deteriorarea constantă a

activelor publice. În sectorul rutier, finanţarea pentru construcţia unei noi capacităţi rutiere există

alături de neajunsuri majore în privinţa întreţinerii reţelei de drumuri existente.

19. Recuperarea costurilor pentru infrastructură este deosebit de scăzută în sectorul rutier.

Între 2006 şi 2009, veniturile din sistemul de Roviniete au acoperit o medie de aproximativ 10 la

sută din cheltuielile totale pentru drumurile naţionale (inclusiv construcţia), şi pentru niciunul din

celelalte drumuri publice. CNADNR a angajat acum toate veniturile din Roviniete, până cel

puţin în 2016, pentru serviciul datoriei la credite furnizor scumpe contractate din împrumuturi de

la băncile comerciale, lăsând CNADNR fără nicio sursă directă de finanţare a activităţilor de

Întreţinere.

20. Planul de Acţiuni recomandat este prezentat pe scurt în Tabelul 4.

Tabelul 4: Plan de Acţiuni recomandat pentru finanţarea transporturilor

Subiect Acţiuni pe termen scurt Acţiuni pe termen mediu şi lung

15.

Managementul

investiţiilor

publice

(a) Raţionalizarea programului de

investiţii publice al MTI, renunţarea la

anumite proiecte şi amânarea altora

pentru anii următori, creând prin aceasta

un spaţiu fiscal pentru finanţarea

românească în contrapartidă a

proiectelor de transport finanţate de UE,

cărora ar trebui să li se acorde prioritate.

(b) Creşterea taxelor de utilizare a

drumurilor pentru a consolida fondurile

disponibile pentru menţinerea

drumurilor şi a atinge proporţii mai

echilibrate de recuperare a costurilor

pentru infrastructura rutieră şi feroviară

de la utilizatori. MTI şi CNADNR

efectuează un studiu al Taxelor de

Utilizare a Drumurilor, inclusiv o

evaluare a căilor alternative de a strânge

taxele.

(c) Interzicerea gajării în continuare a

veniturilor din Roviniete.

(a) Reechilibrarea resurselor destinate

cheltuielilor de investiţii şi cheltuielilor

periodice în sectorul feroviar şi rutier

deopotrivă.

(b) Reunirea proceselor de planificare şi

stabilire a bugetului pentru finanţarea

publică pentru infrastructura rutieră şi

feroviară şi corelarea cu Strategia de

Transport integrată (Secţiunea 2.2).

(c) Restructurarea bugetului sectorului

rutier pentru a fi orientat spre politici,

permiţând ca cheltuielile să fie puse în

corespondenţă cu categoriile de buget.

(d) Conducerea CNADNR să stabilească

un orar pentru amplasarea unei tehnologii

electronice de taxare a utilizatorilor

drumurilor, care să acopere toate

drumurile publice.

Participarea sectorului privat

21. Participarea sectorului privat (PSP) reprezintă implicarea sectorului privat într-o

activitate de transport care în mod tradiţional era efectuată de o autoritate sau societate de stat,

prin licenţă, închiriere, societate mixtă, contract, franşiză sau acord de concesiune. Un parteneriat

public-privat (PPP) reprezintă o formă specifică de PSP şi, deşi nu există o definiţie unică, se

referă în general la un acord definit în timp, încheiat cu o societate privată, pentru furnizarea de

xii

active publice şi/sau servicii conexe, unde există o împărţire substanţială a riscului, iar sectorul

privat primeşte plăţi corelate cu performanţa.

22. România a dovedit de timpuriu încredere în sectorul privat din domeniul serviciilor de

transport rutier şi feroviar, prin liberalizarea industriei private de transport cu autobuze şi de

transport rutier de mărfuri, şi prin acordarea de licenţe operatorilor feroviari privaţi pentru a

utiliza reţeaua feroviară a României (în prezent, România are una dintre cele mai mari procentaje

de operaţiuni private de transport feroviar de marfă din Europa).

23. MTI a mai încercat în diverse perioade să atragă finanţare privată în sectorul mai

problematic al infrastructurii de transport, în special pentru construcţia de autostrăzi importante.

Cu toate acestea, din diverse motive, descrise la Secţiunea 6, toate încercările din sectorul rutier

au eşuat. Politicile îmbunătăţite pentru PSP în sectorul transporturilor, inclusiv proiecte PPP mai

modeste, dar realizabile, ar trebui să formeze o parte integrantă a Strategiei de Transport care

este propusă în Secţiunea 2.

24. Chiar dacă sunt reuşite, proiectele PPP nu pot asigura în viitorul apropiat mai mult de o

fracţiune din fondurile deja garantate României de UE, dacă România ar fi capabilă să le

cheltuiască în mod concret. Cu toate acestea, gama de oportunităţi PSP este mult mai largă decât

PPP-ul de sine stătător, iar beneficiile implicării sectorului privat ajung mult mai departe decât

accesul la capital. Acţiunile prioritare sunt prezentate în Tabelul 5.

Tabelul 5: Plan de Acţiuni recomandat pentru participarea sectorului privat

Subiect Acţiuni pe termen scurt Acţiuni pe termen mediu şi lung

16.

Participarea

sectorului

privat

(a) Asigurarea faptului că legea PPP

garantează calitatea pregătirii,

achiziţionarea concurenţială şi

transparenţa în procesul de decizie.

(b) Implementarea de contracte pilot care

au la bază performanţa, pentru

reabilitarea şi Întreţinerea drumurilor.

(c) Adoptarea unor proiecte mai mici şi

de o complexitate mai redusă pentru

mărirea reţelei rutiere pentru PPP.

(d) Propuneri pentru sectorul feroviar

pentru PSP aşa cum s-a descris deja

(privatizarea CFR Marfă, contracte de

servicii feroviare pentru pasageri de PPP

şi contracte CSP pentru autobuze private)

O PSP sporită poate urma

evaluării comerciale independente

a celor şaptesprezece filiale

deţinute de cele trei societăţi

feroviare principale: o parte dintre

acestea ar putea fi privatizate, iar

serviciile oferite de ele

achiziţionate în manieră

concurenţială.

Alte sectoare, cum ar fi

aeroporturile, pot fi propuse

pentru PPP-uri.

1

1 Introducere

1.1 Obiectivele analizei

1. Analiza Funcţională a fost realizată de Banca Mondială pentru Guvernul României (GR).

Scopul ei este acela de a ajuta Guvernul să elaboreze o serie de planuri de acţiuni de implementat

pe termen scurt şi mediu pentru a creşte eficacitatea şi eficienţa administraţiei publice din

România într-un număr de domenii, în special acele funcţii care susţin implementarea de către

România a Strategiei de la Lisabona.

2. În sectorul transporturilor, care face obiectul prezentului Raport, Banca îşi concentrează

atenţia asupra Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii (MTI) şi a celor mai mari patru

societăţi la care MTI este acţionar unic, în numele statului: Compania Naţională de Autostrăzi şi

Drumuri Naţionale din România (CNADNR); Societatea Naţională de Căi Ferate (CFR S.A.);

Societatea Naţională de Transport Feroviar de Călători (CFR Călători) şi Societatea Naţională de

Transport Feroviar de Marfă (CFR Marfă). Există şi alte organizaţii subordonate sau care

raportează MTI, pentru care sunt făcute recomandări mai ample.

3. În cadrul Memorandumului de Înţelegere dintre Comisia Europeană şi România, se are în

vedere implementarea de acţiuni economice specifice referitoare la politici. Acţiunile referitoare

la politici legate direct de sectorul transporturilor se încadrează în setul de acţiuni ―Reforme

Structurale‖ şi sunt prezentate pe scurt în cele ce urmează, cu datele iniţiale până la care trebuiau

întreprinse aceste acţiuni:

Adoptarea planului de acţiuni pentru restructurarea MTI şi a agenţiilor de implementare

(până în 2009, trimestrul IV);

Guvernul adoptă un plan de acţiuni, care include jaloane importante şi un orar de

implementare, pe baza rezultatului analizei funcţionale independente (până în 2010,

trimestrul II);

Finalizarea restructurării MTI şi a agenţiilor de implementare (până în 2010, trimestrul

II);

Evoluţia implementării planului de acţiuni, pe baza rezultatului analizei funcţionale

independente (până în 2010, trimestrul IV, şi 2011, trimestrul II).

1.2 Context

4. Există multe moduri de organizare a administraţiei transporturilor în diverse ţări, în

funcţie de tradiţiile şi cultura din domeniul administrativ şi de politicile pe care doresc guvernele

să le implementeze. Instituţiile de transport de stat au fost în mod tradiţional concentrate

într-unul sau mai multe departamente guvernamentale sau ministere, contopind diferite funcţii

care uneori au acoperit întregul spectru, de la formularea politicilor la prestarea finală de servicii.

În ultimele decenii, în ţările din Uniunea Europeană (UE) şi pe plan internaţional s-au înregistrat

progrese în ceea ce priveşte separarea rolurilor referitoare la politicile şi reglementarea în

domeniul transporturilor de cele ale instituţiilor de furnizare a serviciilor de transport. Mai

recent, câteva ţări din Europa—inclusiv state membre UE—au făcut multe schimbări pentru a

spori eficacitatea organizaţională a instituţiilor din sectorul transporturilor.

2

5. În timpul primilor ani de tranziţie, România a implementat reforme structurale

semnificative şi, la vremea aceea, radicale, în instituţiile din sectorul transporturilor, care erau

consecvente cu principiile de separare adoptate în UE. Dar în ultimul deceniu au apărut

îngrijorări referitoare la faptul că aceste schimbări nu au condus la îmbunătăţiri tangibile în

administrarea politicilor din domeniul transporturilor şi nici în eficienţa sau eficacitatea anumitor

instituţii de furnizare. Analiza Funcţională s-a străduit să înţeleagă de ce stau lucrurile astfel şi să

identifice acţiuni pentru depăşirea problemelor.

1.3 Metoda de abordare

6. Analiza Funcţională a Sectorului Transporturilor (numită în continuare „Analiza‖) a

acoperit relaţiile şi mecanismele de răspundere din domeniul furnizării infrastructurii şi a

serviciilor de transport. Analiza a adoptat o abordare de sus în jos a acestei sarcini, adică a

început cu conducerea sectorului global al transporturilor şi s-a îndreptat în jos, către

performanţa instituţiilor individuale; ea s-a ocupat, de asemenea, şi de aspectele mai largi

interdisciplinare din sectorul transporturilor, inclusiv bugetul şi finanţarea sectorului şi

oportunităţile pentru participarea sectorului privat. Structura Raportului urmăreşte această

abordare şi este organizată după cum urmează:

7. Secţiunea 2 prezintă pe scurt constatările Analizei referitoare la Conducerea Sectorului;

şi anume, modul în care Guvernul, în special prin intermediul MTI, administrează interesele

publice din sectorul transporturilor în ansamblu.

8. Secţiunea 3 se ocupă de aspectele Guvernanţei corporative; şi anume, modul în care sunt

îndrumate şi monitorizare cele patru societăţi principale, care au fost înfiinţate în anul 1998, de

către Acţionarul lor şi de Consiliile de Administraţie în funcţiile lor de furnizare a infrastructurii

şi/sau a serviciilor de transport.

9. Secţiunea 4 tratează constatările principale legate de Guvernanţa Corporativă a acestor

societăţi şi modul în care îşi organizează activităţile. Deoarece aceasta este o analiză funcţională

a administraţiei transporturilor, nu o evaluare detaliată a unei societăţi, problemele investigate se

limitează la chestiuni referitoare la conducerea de nivel mai înalt, nu la procese de afaceri

detaliate.

10. Secţiunea 5 se ocupă de câteva dintre aspectele strategice şi problemele presante ale

bugetului şi finanţării din sectorul transporturilor.

11. Secţiunea 6 schiţează câteva posibilităţi de participare a sectorului privat (PSP) la

industria transporturilor, care ar putea contribui la îmbunătăţirea administrării şi performanţei

sectorului, contribuind în acelaşi timp la necesităţile de investiţii şi finanţare operaţională.

12. Secţiunea 7 stabileşte un proiect de matrice cu acţiunile prioritare recomandate referitoare

la politici.

13. Anexele Tehnice cuprind detalii ale câtorva din propunerile Analizei.

3

2 Conducerea sectorului

2.1 Principalele roluri ale Guvernului în domeniul transporturilor

14. Există interese publice puternice în industria transporturilor, care justifică guvernele să

joace un rol important în cadrul sectorului. De aceea, acţiunile guvernului, sau lipsa acestora, au

întotdeauna influenţă şi sunt de multe ori decisive în încurajarea sau obstrucţionarea unei

industrii de succes a transporturilor. În această Analiză se presupune că aceste interese publice

sunt următoarele: industria transporturilor ar trebui să fie eficientă; ar trebui să fie sensibilă la

nevoile pieţei; ar trebui să fie convenabilă pentru punga publică; şi ar trebui să fie sigură şi să

satisfacă standardele de mediu ale ţării.

15. Guvernele urmăresc aceste interese publice prin faptul că îndeplinesc şase roluri

principale:

Stabilirea strategiei generale de transport şi a obiectivelor de dezvoltare, şi

implementarea politicilor corespunzătoare (inclusiv politicile de finanţare, care sunt

discutate mai detaliat în Secţiunea 5);

Determinarea principalelor forme instituţionale ale entităţilor publice din acest

domeniu;

Achiziţionarea serviciilor de transport social în numele publicului;

Reglementarea acestei industrii (inclusiv reglementări economice, de siguranţă şi de

mediu);

Administrarea acordurilor şi relaţiilor internaţionale din domeniul transporturilor;

Organizarea aparatului administrativ al sectorului transporturilor: cu alte cuvinte,

organizarea MTI pentru a-şi îndeplini diversele roluri.

16. Restul Secţiunii 2 prezintă pe scurt constatările Analizei din fiecare dintre aceste

domenii.

2.2 Strategie şi politici

17. MTI nu dispune de o strategie documentată de transport multi-modal care să fie

compatibilă cu o evaluare realistă a resurselor bugetare care să îl susţină în următorii câţiva ani.

Prin urmare, într-o perioadă de criză financiară în acest Sector, există o mare incertitudine în

MTI, în instituţiile de furnizare aflate în proprietatea statului şi în sectorul privat, în legătură cu

direcţia spre care se îndreaptă sectorul, în legătură cu politicile la care se pot aştepta şi în legătură

cu ce se aşteaptă de la ele. Cele mai multe dintre celelalte documente strategice au fost elaborate

în 2008 sau mai demult, ori se referă la stabilirea unui program dorit de investiţii în proiecte

majore, sau se referă la un mod de transport anume. Partea de politici a acestor planuri este de

obicei absentă sau destul de redusă.

18. Strategia de transport se referă la formularea de obiective la nivelul întregii industrii, la

adoptarea de principii consecvente pentru atingerea lor şi la stabilirea de priorităţi în utilizarea

resurselor publice pentru susţinerea lor. Structura administrativă pe bază modală a MTI, în cel

mai bun caz nu încurajează şi în cel mai rău caz obstrucţionează elaborarea unei strategii

4

generale de transport coerente. Problemele referitoare la politicile şi infrastructura de transport

aerian şi maritim sunt ambele organizate ca Direcţii Generale. Transportul feroviar şi rutier (în

ciuda faptului că sunt domenii mult mai vaste) sunt încredinţate unui număr de două Direcţii

separate de nivel inferior. Şi mai există separat o Direcţie Generală pentru Infrastructură şi

Concesiunile Rutiere.

19. Dată fiind poziţia financiară gravă şi în curs de înrăutăţire a sectorului transporturilor, ar

trebui elaborată de urgenţă o strategie naţională de transport multi-modal realistă, corelată cu o

estimare realistă a resurselor bugetare. Ea ar trebui să formuleze clar, cel puţin pentru următorii

cinci ani, obiectivele strategice şi stabilirea politicilor pentru urmărirea intereselor publice şi

îndeplinirea rolurilor Guvernului în nişte vremuri de strâmtorare, de stabilire a priorităţilor şi de

alegeri dificile. Nu ar trebui să fie un document excesiv de lung sau de tehnic, şi nici să fie

dominat de un plan de investiţii de capital (deşi ar putea indica în mod util un program realist pe

termen mediu pentru toate modurile de transport, care să fie compatibil cu o estimare prudentă a

resurselor financiare care este probabil să fie disponibile din surse naţionale, UE şi private).

20. Anexa 1 descrie punctele pe care le-ar putea trata o asemenea Strategie. Restul Analizei

recomandă o parte din măsurile pe care le-ar putea lua în considerare Guvernul pentru a le

include în strategia naţională de transport.

2.3 Structura industriei transporturilor

21. Cel de-al doilea rol al Guvernului în conducerea sectorului transporturilor este să

stabilească forma şi domeniul de activitate al oricăror instituţii de stat implicate în furnizarea

serviciilor sau infrastructurii de transport. Această Analiză Funcţională se concentrează asupra a

patru instituţii principale de furnizare din domeniul transporturilor, aflate în proprietatea statului.

CFR Marfă şi CFR Călători sunt societăţi de servicii de transport feroviar. CFR S.A. şi

CNADNR sunt societăţi ale infrastructurii de transport. Societăţile de căi ferate şi CNADNR au

fost înfiinţate în 1998 şi respectiv în 2004 ca societăţi pe acţiuni, conform legii româneşti pentru

societăţile comerciale, aflate 100 la sută în proprietatea statului, care deleagă administrarea

Acţionariatului său MTI.

22. Există o diferenţă în contextul economic în care funcţionează cele două societăţi de

servicii de transport comparativ cu cele două societăţi de infrastructură. Primele societăţi

funcţionează pe nişte pieţe de servicii foarte competitive, având de-a face direct cu consumatorii,

iar de la ele se aşteaptă şi ele sunt capabile (în principiu) să recupereze de la clienţii finali o parte

substanţială din costurile proprii pentru furnizarea serviciilor. Ele sunt în mod evident „afaceri‖,

iar Analiza constată că forma actuală de societate comercială este una potrivită pentru asemenea

afaceri.

23. Dimpotrivă, fiecare dintre societăţile de infrastructură are aproape un control de monopol

asupra reţelelor de infrastructură publică care le-au fost încredinţate de către stat pentru a le

administra, niciuna dintre ele nu are relaţii directe cu beneficiarii finali ai acelei infrastructuri, şi

ambele se bazează în mod inevitabil mai ales pe finanţarea din partea contribuabililor

(contribuabilii români şi UE) pentru dezvoltarea reţelei, reabilitări importante şi, în practică,

chiar şi costurile de Întreţinere.

24. Deşi sprijină conceptul de bază al structurii, acela de societate comercială, cele două

societăţi de infrastructură publică nu sunt „afaceri‖ conform uzului comercial al termenului, ci

5

sunt de fapt societăţi de servicii care sunt delegate să furnizeze, să administreze şi să menţină

infrastructura publică. Analiza nu este convinsă că ele sunt constituite în mod optim pentru a

reflecta domeniul lor efectiv de responsabilitate şi de răspundere faţă de publicul care deţine şi în

mare parte finanţează dezvoltarea şi conservarea activelor lor. Una dintre opţiuni este să fie

reconstituite nu ca cvasi-proprietari ai uriaşelor active de infrastructură care le domină

bilanţurile, ci ca societăţi de furnizare, de administrare şi de Întreţinere. Ca atare, ele ar fi

contractate de stat pentru a avea grijă de respectivele reţele rutiere şi feroviare ale statului, dar

proprietatea activelor reţelelor ar reveni (şi ar apărea în documentele contabile ale) statului însuşi

sau ale unei entităţi specializate a statului.

25. În cadrul acestui model, MTI ar avea în mod mai explicit responsabilitatea de a determina

direcţiile strategice şi priorităţile principale pentru dezvoltarea reţelei şi de a negocia acordurile

(multi)anuale cu societăţile furnizoare în privinţa nivelurile serviciilor convenite cu societăţile în

cadrul bugetelor convenite sau contractelor de servicii publice şi obiectivelor de productivitate

adoptate de Consilii. Această opţiune ar aduce laolaltă responsabilitatea şi răspunderea pentru

dezvoltarea reţelei infrastructurii publice, pentru nivelurile serviciilor şi pentru finanţare în

cadrul rolului strategic al statului, în loc ca acestea să fie fragmentate între MTI, societăţi şi

fisurile dintre ele; ar facilita decizii mai consecvente în privinţa politicilor de recuperare a

costurilor şi în privinţa balanţei finanţării publice între reţelele rutiere şi feroviare; ar putea

diminua rolul cerinţelor de plafonare în stabilirea programelor de investiţii care sunt iniţiate în

prezent de societăţi şi diminuate de stat; iar documentele financiar-contabile ale fiecărei societăţi

ar putea fi mai puţin distorsionate de dificultăţile aplicării metodelor de contabilitate a firmelor şi

de audit la activele publice pe termen lung aflate în administrarea entităţilor care nu obţin profit.

Transformarea formei de societate comercială a societăţilor de infrastructură necesită o cercetare

completă a opţiunilor, iar faptul că acesta nu este momentul de a abate atenţia conducerilor de la

problemele presante care le-au copleşit este discutabil. Între timp, chiar şi în cadrul structurilor

existente, Guvernanţa Corporativă a tuturor celor patru societăţi este în mod clar

necorespunzătoare şi, în opinia Analizei, necesită o rezolvare imediată. Acest lucru este discutat

în Secţiunea 3.

26. În cazul CFR Marfă, Analiza consideră că Guvernul ar trebui să meargă mai departe.

Transportul de marfă este în toate ţările o afacere anevoioasă, competitivă, cu marjă mică, şi este

greu de văzut de ce doresc guvernele să ia parte la ea. În România, CFR Marfă se află în

concurenţă cu operatorii privaţi de transport feroviar de marfă, care nu se confruntă cu niciuna

dintre constrângerile proprietăţii de stat şi care se concentrează, lucru de înţeles, pe atragerea de

la CFR Marfă a acelor clienţi pentru care tehnologia căilor ferate oferă cel mai mare avantaj

competitiv. De asemenea, CFR Marfă (şi ceilalţi operatori feroviari privaţi) concurează pentru alt

trafic cu o industrie rutieră de transport al mărfurilor foarte descentralizată, liberalizată şi

antreprenorială, care se confruntă cu constrângeri minime la intrare, mişcare, management sau

calculaţia preţurilor. De aceea nu este surprinzător că sarcina de trafic a CFR Marfă, distanţa

medie de transport şi dimensiunea medie a livrărilor de marfă sunt în scădere şi prin aceasta

erodează avantajele intrinseci referitoare la costuri ale tehnologiei feroviare; în acelaşi timp,

tarifele sunt supuse în mod inevitabil unei presiuni din partea concurenţei (care este şi scopul ei).

În plus, pe multe coridoare de căi ferate din România fluxurile de marfă de bază sunt relativ

scăzute, iar traficul suplimentar care ar putea fi câştigat de către căile ferate nu este uşor de

împărţit între mai mulţi operatori feroviari. Dacă CFR Marfă rămâne aşa cum este acum, presată

între industria de transport rutier de marfă şi industria privată de transport feroviar de marfă,

Guvernul va rămâne în cele din urmă cu o societate care deserveşte numai pieţele care sunt cel

6

mai puţin economic a fi deservite de căile ferate sau care au devenit astfel din cauza diluării

pieţei.

27. S-a înţeles că studiul de evaluare pentru privatizarea CFR Marfă a fost finalizat şi revine

MTI sarcina de a-l modifica şi de a-l trimite ca recomandare către Guvern. Analiza consideră că

Guvernul ar trebui să meargă mai departe cu o abordare preferată, cât mai curând posibil, şi să

permită societăţii să-şi urmeze existenţa ca societate privată, înainte de a fi prea târziu. CFR

Marfă rămâne cel mai mare operator de transport feroviar de marfă din România şi din sud-estul

Europei. Eliberat de constrângerile proprietăţii publice, ar putea asigura nucleul unei puternice

societăţi sau alianţe regionale de transport feroviar care ar putea concura mai bine cu industria de

transport rutier.

2.4 Achiziţionarea serviciilor de transport

28. În rolul său de achizitor de servicii de transport, Guvernul a implementat directivele UE

prin adoptarea unui cuprinzător Contract de Servicii Publice (CSP) între MTI şi CFR Călători.

Dar Guvernul nu-şi poate permite să finanţeze nivelul actual de servicii cuprins în CSP, iar

reacţiile comerciale la acest neajuns par a fi fost împiedicate de o Guvernanţă Corporativă slabă.

Această problemă este discutată în Secţiunea 3.

29. Deşi susţine conceptul de CSP, Analiza constată că există un număr de deficienţe în

implementarea actuală. În primul rând, CSP specifică valoarea tren-km „achiziţionaţi‖ pe toate

traseele, dar nu arată plata individuală pentru furnizarea serviciilor pe acel traseu şi nici numărul

de pasageri (sau, mai exact, numărul de pasageri-km) care este de aşteptat să folosească serviciile

şi în numele cărora se presupune a fi încheiat contractul. Ambele cifre sunt cunoscute şi ar

indicata subvenţia/pasager-km implicită şi astfel ar facilita decizii mai judicioase luate de Guvern

în legătură cu ce servicii să susţină prin servicii feroviare şi care ar fi mai bine să fie susţinute

prin contracte de transport rutier.

30. În al doilea rând, CSP defineşte numai obiectivele de ieşire. El nu cuprinde obiective de

performanţă de intrare, cum ar fi utilizarea parcului de vagoane (pasager-km/vagon) sau

productivitatea muncii (pasager-km/angajat), care ambele s-au deteriorat grav în ultimii zece ani.

Deoarece CSP al CFR Călători nu poate fi contestat în prezent (adică numai CFR Călători are

voie să-şi negocieze contractul1) stimulentul pentru ca conducerea să urmărească îmbunătăţiri ale

eficienţei este, în mod destul de pervertit, plata sub preţul de contract convenit (din cauza

constrângerilor bugetare), în loc de a folosi o serie de obiective de eficienţă convenite.

31. În al treilea rând, Guvernul plăteşte costul de călătorie pentru grupuri de utilizatori

remarcabil de largi şi reglementează, de asemenea, toate costurile de călătorie, la toate serviciile.

De aceea, conducerea nu poate implementa sisteme de preţuri mai raţionale şi comerciale.

Într-adevăr, deoarece CSP plăteşte în esenţă diferenţa dintre venituri şi costuri, contractul oferă

puţine stimulente pentru colectarea tuturor costurilor de călătorie pe care le taxează de fapt (se

consideră că amploarea călătoriilor fără bilet este substanţială). MTI ar trebui să conceapă şi să

prezinte Guvernului politici alternative de concesiune a costurilor de călătorie şi de reglementare

care să ofere CFR Călători mai multă flexibilitate comercială, oferind o gamă mai restrânsă de

clase de pasageri concesionare şi mai puţine clase de bilete reglementate.

1 Deşi în mod pervertit, alte societăţi feroviare de pasageri pot concura cu CFR Călători pe traseele susţinute prin

fonduri publice şi pot primi aceeaşi subvenţie per tren-km, din nou independent de utilizarea pasagerilor.

7

32. Este responsabilitatea MTI să obţină cea mai bună valoare în schimbul banilor la

contractele pe care le încheie pentru asigurarea unor servicii publice, dar în lipsa posibilităţii de a

contesta sau de a analiza prin studiu comparativ anumite alternative nu poate exista nicio

asigurare că s-a obţinut valoare în schimbul banilor. O mai mare contestabilitate pentru CSP este

o opţiune de politici publice. De exemplu, CFR Călători ar putea continua să exploateze reţeaua

intercity strategică, dar cu concesionarea serviciilor de căi ferate regionale pe distanţe mai scurte.

Aceasta ar putea fi pilotată prin crearea unei societăţi regionale de căi ferate separabile;

întocmirea CSP necesar pentru acea societate, dar fără a specifica plata; concesionarea

exploatării societăţii cu contractul său CSP printr-un proces de licitaţie; şi monitorizarea

performanţei şi plăţilor. Analiza consideră că Guvernul ar trebui să testeze această opţiune în

mod experimental într-o regiune, pentru a stabili procesul cel mai bun şi având în vedere

obţinerea unor servicii echivalente sau îmbunătăţite cu costuri mai mici.

33. A doua opţiune care va îmbunătăţi aproape sigur valoarea obţinută în schimbul banilor

publici a serviciilor de transport social pe numeroase linii secundare mai mici ar fi să se permită

societăţilor private de autobuze şi autocare să liciteze pentru specificaţia de performanţă a

serviciilor CSP pe acel traseu. Costurile financiare şi de mediu ale menţinerii trenurilor diesel

puţin încărcate pe linii secundare cu utilizare slabă sunt de regulă atât de ridicate încât, atunci

când se realizează un calcul corect al costurilor, un serviciu de autobuze de bună calitate este

capabil să opereze un serviciu mai rapid, cu frecvenţă mai mare, cu costuri mai mici pentru

contribuabil şi cu niveluri de emisii mai scăzute pe cap de pasager. Analiza recomandă ca

Guvernul să testeze, de asemenea, această opţiune în mod experimental pe un număr de linii

secundare cu densitate redusă, cu obiectivul de a oferi pasagerilor servicii echivalente sau mai

bune cu costuri mai scăzute. Liniile secundare ar putea fi conservate până când aceste teste sunt

dovedite şi orice parc de vagoane şi active de infrastructură utilizabile ar putea fi alocate altor

părţi ale reţelei, unde este nevoie urgentă de ele.

2.5 Reglementarea sectorului

34. Al patrulea rol al Guvernului în conducerea sectorului transporturilor este să administreze

(sau să delege administrarea) sistemelor de reglementare necesare pentru a sprijini politicile şi

strategia sa în domeniul transporturilor. Există trei tipuri principale de reglementare:

reglementarea în domeniul economic; reglementarea în domeniul siguranţei şi reglementarea în

domeniul mediului. Reglementările economice pot include, printre altele, condiţiile de acordare a

licenţei pentru intrarea în această industrie, standardele pentru servicii, accesul la infrastructură,

reglementările de preţuri. Reglementările în domeniul siguranţei cuprind de regulă standardele şi

supravegherea siguranţei pasagerilor, a angajaţilor şi a comunităţii afectate de traseele de

transport, inclusiv mecanismele de conformitate şi de investigare. Reglementările în domeniul

mediului cuprind de regulă standardele de mediu, cum ar fi standardele referitoare la zgomotul şi

emisiile produse de transport, împreună cu mecanismele de conformitate şi de investigare. În

toate situaţiile, directivele şi reglementările UE influenţează foarte mult domeniul de aplicare şi

natura reglementărilor adoptate, la fel ca şi alte acorduri internaţionale care se aplică în special

transportului internaţional de mărfuri şi aviaţiei.

35. Direcţiile modale ale MTI participă la elaborarea de reglementări referitoare la politicile

şi legislaţia UE. Acestea cuprind siguranţa, interoperabilitatea căilor ferate, sistemele inteligente

de transport, logistica, auditurile de siguranţă a traficului rutier şi dezvoltarea inter-modală,

8

precum şi aplicarea lor în România. Direcţiile negociază şi acordurile bilaterale de transport cu

ţările care nu fac parte din UE.

36. Majoritatea celorlalte funcţii de reglementare sunt îndeplinite de autorităţi extrabugetare

subordonate MTI. Costurile de reglementare sunt în mare parte acoperite de taxele de acordare a

licenţelor şi de inspecţie, care le sunt impuse operatorilor şi proprietarilor de vehicule. Entităţile

de reglementare contribuie la elaborarea legislaţiei naţionale şi la emiterea de reguli şi

reglementări şi la monitorizarea aplicării lor.

37. In aviaţie, autoritatea de reglementare revine Autorităţii Aeronautice Civile Române

(AACR). Sarcina AACR este să emită reglementări detaliate în domeniul aviatic, care să

completeze reglementările internaţionale, să aprobe licenţele şi certificatele pentru piloţi şi

aeronave şi să examineze capacitatea de zbor a aeronavelor şi serviciile referitoare la navigaţia

aeriană şi utilizarea spaţiului aerian. Siguranţa pasagerilor şi a mărfurilor intră de asemenea în

competenţa organismului de reglementare în domeniul aviatic.

38. În domeniul transporturilor maritime, autoritatea de reglementare revine Autorităţii

Navale Române (ANR). Activităţile sale includ siguranţa navelor, securitatea vaselor şi a

porturilor şi, în colaborare cu alte autorităţi, protecţia mediului marin. Prin controale şi inspecţii,

ANR se asigură că navele care funcţionează în Marea Neagră, pe Dunăre şi în porturile

româneşti satisfac toate cerinţele de siguranţă UE şi internaţionale relevante. Încadrarea minimă

cu personal a navelor, certificatele de competenţă pentru marinari şi registrul navelor şi registrul

marinarilor intră tot în responsabilitatea ANR.

39. În partea destinată sectorului feroviar, funcţia de reglementare este îndeplinită de AFER

(Autoritatea Feroviară Română). Aceasta acordă certificate de siguranţă pentru operatorii

feroviari şi pentru sistemul de căi ferate şi autorizaţii pentru echipamentul feroviar. Căile ferate

au un set foarte vast de reglementări referitoare la Întreţinerea şinelor, macazuri, siguranţa

dispozitivelor mecanice, parcul de vagoane, marcaje, semne şi operabilitatea căilor ferate. Aceste

funcţii sunt îndeplinite de AFER. Există reglementări la nivel european şi sisteme de

interoperabilitate—cum ar fi Sistemul de Management al Traficului Feroviar European

(ERMTS)—care sunt adoptate treptat.

40. În sectorul rutier există două entităţi extrabugetare, Autoritatea Rutieră Română (ARR) şi

Registrul Auto Român (RAR). Acestea, la fel ca AFER, sunt subordonate MTI. ARR şi RAR îşi

acoperă costurile prin taxele de acordare a licenţei şi de inspecţie.

41. Măsurile de reglementare trebuie concepute pentru a se potrivi strategiei şi politicilor

preferate de guvern, dar există câteva cerinţe de bază ale oricărui sistem de reglementare:

organismele sale de reglementare ar trebui să fie independente de organizaţia specifică pe care o

reglementează; deliberările lor ar trebui să fie deschise şi transparente; ar trebui să fie

răspunzătoare de deciziile lor; iar principiile pe care le aplică ar trebui să fie cunoscute şi aplicate

cu consecvenţă. Analiza nu a investigat eficienţa şi eficacitatea agenţiilor de reglementare

individuale din sectorul transporturilor din România în funcţie de aceste criterii. Dar, la nivel

strategic, se observă că o parte din organisme par a fi responsabile pentru aspecte relative la

politicile de reglementare, care ar intra mai bine în responsabilitatea organelor de strategie şi

politici ale MTI, distanţându-i prin aceasta pe arbitrii de organismul care stabileşte regulile. De

asemenea, în Secţiunea 2.6 se argumentează că distanţa dintre arbitrii şi jucători, entităţile pe

care le reglementează, poate ar putea fi mărită prin gruparea agenţiilor de reglementare în

9

domeniul siguranţei într-o singură agenţie de acordare a licenţelor şi de siguranţă pentru

transporturi, mai puternică şi posibil cu o mai mare autonomie.

42. În cadrul sectorului căilor ferate, o deficienţă specifică a structurii de reglementare, care a

ieşit la iveală, este necesitatea unui organism independent care să reglementeze problemele ce se

ivesc din alocarea capacităţii infrastructurii de căi ferate şi taxele de acces încasate pentru

utilizarea reţelei de căi ferate. În prezent, AFER acordă licenţele operatorilor feroviari, CFR S.A.

alocă capacitatea de şine, iar Guvernul (sfătuit de MTI) stabileşte Taxele de Acces la

Infrastructură. Această împărţire este rezonabilă. Dar este foarte probabil să apară reclamaţii şi

contestaţii în aceste funcţii, din partea operatorilor feroviari privaţi. Aceste litigii sunt în clipa de

faţă judecate de un Consiliu de Supraveghere din Domeniul Feroviar alcătuit din funcţionari ai

MTI, care are în mod evident o poziţie contradictorie în acest rol, atât prin proprietatea sa asupra

celor două societăţi feroviare care folosesc cea mai mare parte a căilor ferate disponibile, cât şi

prin rolul său în stabilirea taxelor pentru utilizarea acestor căi. Există planuri de a muta această

funcţie la un alt minister, iar Analiza susţine acest transfer.

43. În domeniul de reglementare se recomandă ca:

o funcţie de reglementare feroviară eficace, care să analizeze implementarea şi

litigiile privitoare la aplicarea drepturilor şi taxelor de acces la şine, să fie stabilită într-un

alt minister;

MTI să înfiinţeze un grup operativ pentru a determina chestiunile de strategie şi

politici în domeniul reglementării, care ar trebui să fie responsabilitatea direcţiilor de

politici din MTI; şi

MTI să ia în considerare înfiinţarea unei agenţii multi-modale de acordare a

licenţelor şi de siguranţă pentru transporturi, care va prelua şi supravegherea acordării

permiselor de conducător auto şi a şcolilor de şoferi; managementul cuprinzător al

reglementării transporturilor cu un mandat de raportare publică cuprinzător ar trebui să

îmbunătăţească probitatea, integritatea şi transparenţa reglementării sectorului

transporturilor.

2.6 Aparatul administrativ: organizarea MTI

44. Analiza a constatat că aparatul MTI pentru administrarea acestui important sector este

fragmentat, din punct de vedere modal şi funcţional, în numeroase direcţii şi că este tactic şi

reactiv în abordarea sa. Analiza a constatat şi că echilibrul influenţelor — politice şi tehnice —

care trebuie neapărat să modeleze deliberările şi conduita MTI, pare a fi înclinat în mod

disproporţionat către cele dintâi.

45. Actuala organizare a MTI reflectă în parte principiile de separare funcţională între

stabilirea politicilor, reglementare şi furnizarea infrastructurii şi a serviciilor de transport. Cu

toate acestea, separarea nu este observată în practică, iar acest lucru este exacerbat de faptul că

Ministrul şi alte persoane numite pe criterii politice domină aproape întreaga putere de decizie —

întinzându-se uneori până la niveluri decizionale foarte coborâte. Rolul specialiştilor tehnici şi

administrativi de carieră în a oferi sfaturi imparţiale sau a prezenta opţiuni de politici alternative

pentru implementarea strategiei Guvernului pare a fi în cel mai bun caz consultativ; în cea mai

mare parte, aceşti specialişti sunt folosiţi pentru a susţine deciziile. Acest lucru se poate vedea şi

în slabele prerogative ale Secretarului General al MTI — tehnocratul cu cea mai înaltă funcţie —

10

al cărui rol pare a fi limitat la coordonarea sarcinilor legislative din cadrul Ministerului şi cu alte

departamente guvernamentale.

46. Lacunele şi suprapunerile funcţionale există şi în organizarea actuală. Lacunele

funcţionale constau în roluri esenţiale care nu sunt îndeplinite aşa cum ar trebui, precum

elaborarea strategiei de transport şi a politicilor corespunzătoare, evaluarea şi monitorizarea

programului sau administrarea eficace a acţionariatelor MTI din societăţile comerciale. Aceste

lacune există în parte din cauza structurii administrative foarte fragmentate a MTI care, pe de o

parte, face dificilă urmarea politicilor complexe care necesită multiple date de intrare şi, pe de

altă parte, facilitează alunecarea printre „fisuri‖ a problemelor dificile. De asemenea, există o

semnificativă suprapunere funcţională între structurile existente ale MTI, ceea ce are drept

rezultat acţiunea necoordonată — în absenţa unor mecanismelor efective de lucru la nivelul

„buncărelor‖ (Eng. „silos”) şi structurilor şi de comunicare a informaţiilor. Analiza a observat

numeroase suprapuneri în activitatea MTI în privinţa legislaţiei europene, de exemplu, şi a

sarcinilor importante, cum ar fi numeroasele studii instituţionale efectuate în trecut sau planul

principal general. Există suprapuneri încă şi mai grave între structurile MTI şi societăţile de

infrastructură sau de servicii, aşa cum ilustrează multitudinea de analize şi de niveluri de

aprobare din MTI pentru probleme care au trecut deja prin proceduri similare în cadrul entităţilor

furnizoare. În cele din urmă, există funcţii care sunt exercitate în prezent de MTI, dar care în

mod normal ar fi considerate în afara domeniului sectorului transporturilor. De pildă, Ministerul

dispune de o direcţie generală de asistenţă medicală şi socială, şi există 15 spitale care îi sunt

subordonate.

47. Analiza consideră că Guvernul ar trebui să restructureze aparatul administrativ al MTI

pentru a-şi îndeplini rolurile într-un mod mai eficace: să delimiteze rolurile şi responsabilităţile

persoanelor numite politic faţă de cele ale funcţionarilor publici, în aşa fel încât să îi

împuternicească pe cei din urmă să dea sfaturi imparţiale celor dintâi; să reducă lacunele şi

suprapunerile funcţionale; să consolideze capacitatea MTI de a crea strategia de transport

multi-modală şi integrată pe termen lung, de a elabora şi implementa politicile şi finanţarea

pentru implementarea acestei strategii, de a evalua îndeplinirea acestor programe şi de a

reglementa industria transporturilor; să implementeze principiile de bună Guvernanţă

Corporativă şi administrare a entităţilor care raportează MTI; dar să păstreze mecanismele

existente care sunt deja create pentru a gestiona programele finanţate de UE. Schimbările

structurale din MTI ar trebui realizate în tandem cu schimbările din Managementul Resurselor

Umane, în conformitate cu recomandările mai ample pentru administraţia publică românească

făcute în alte locuri de Analiza Funcţională mai largă.

48. Numărul de persoane numite (oficial) pe criterii politice — estimat acum la 20 — ar

trebui să fie redus la minimul necesar pentru a sprijini în mod corespunzător îndatoririle

Ministrului. Numărul de Secretari de Stat din MTI ar trebui să fie unul cu responsabilităţi

specifice pentru părţile problematice ale portofoliului, inclusiv relaţiile parlamentare.

Responsabilităţile administrative şi tehnice actuale ale Secretarilor de Stat ar trebui să fie

delegate tehnocraţilor de carieră, cum ar fi Directorii Generali, şi, în special, la MTI, Secretarul

General, ale cărui responsabilităţi pentru acest post trebuie analizate.

49. MTI continuă să administreze un număr de unităţi şi de servicii medicale şi de sănătate

care nu prea au de-a face cu promovarea interesului public în sectorul transporturilor şi pentru

care expertiza sa administrativă pare a fi limitată. Fireşte că există domenii legate de sănătatea şi

securitatea muncii care sunt importante pentru societăţile de transport de stat, dar acestea ar

11

trebui să intre în responsabilitatea acestor societăţi specifice (fie prin prestare de servicii proprie,

fie contractată). Altminteri, Analiza recomandă ca administrarea de către MTI a serviciilor

medicale şi a spitalelor să fie transferată în responsabilitatea ministerului sănătăţii sau altor

organisme relevante.

50. Analiza sugerează ca Guvernul să se gândească la reorganizarea MTI în cinci Direcţii

Generale, fiecare condusă de un funcţionar public calificat şi cu experienţă. Mai multe detalii

sunt oferite în Anexa 2.

Strategie şi Politici de Transport (acoperind toate modurile de transport): Aceasta

ar permite consolidarea funcţiilor de strategie şi politici multi-modale, care reprezintă

activitatea principală a MTI. În această organizare, funcţiile actuale de verificare a

conformităţii „normative‖ ale MTI ar fi reduse şi menţinute la nivelul entităţilor de

sub-sector, cum ar fi CNADNR sau CFR S.A. Aşa cum se detaliază în Anexa acestui

Raport, această Direcţie ar avea funcţii importante — organizate în subunităţi —

inclusiv: planificarea strategică a transporturilor, politicile de securitate şi de mediu,

politicile de participare a sectorului privat şi elaborarea specificaţiilor de servicii

(CSP-uri, Acord de Performanţă cu CNADNR, etc.)

Buget, Finanţe şi Management: Modificarea principală în comparaţie cu structura

existentă constă în adăugarea funcţiilor de management şi de evaluare a programelor

la actuala direcţie de buget şi finanţe. De aceea, Direcţia nu doar că va supraveghea

întocmirea bugetului sectorului transporturilor şi va supraveghea gestionarea sa în

MTI şi în agenţiile care îi raportează, ci, în plus: va asigura evaluarea eficacităţii

programelor, politicilor şi procedurilor sectorului, va evalua cererile de finanţare

concurente ale agenţiilor, va stabili priorităţile de finanţare pe baza strategiei şi

politicilor şi va asigura că rapoartele agenţiilor, regulile şi legislaţia propusă sunt

compatibile cu bugetul şi cu politicile sectorului. Este posibil şi ca aceste funcţii de

management şi de evaluare a programelor să fie efectuate în cadrul unităţii propuse

pentru Strategie şi Politici de Transport.

Programe Europene şi Internaţionale: Nu se propune modificarea semnificativă a

direcţiei existente, care are un rol principal în îndeplinirea funcţiei Ministerului ca

autoritate de management pentru fondurile UE şi coordonarea şi monitorizarea

programelor cu finanţare externă. Cu toate acestea, se propune ca aspectele

fundamentale referitoare la politici sau strategie, care sunt susţinute de astfel de

programe finanţate extern, să fie coordonate sau conduse de direcţia de strategie şi

politici. Aici ar fi incluse, de exemplu, asistenţa tehnică ce se ocupă de aspectele

strategice cum ar fi planificarea, taxele pentru utilizatorii drumurilor, etc.

Managementul Acţionariatelor: Pentru a corecta foarte slaba Guvernanţă

Corporativă din multe întreprinderi de stat (IS) care raportează MTI, este important ca

MTI să înfiinţeze această direcţie care să supravegheze îndeplinirea obiectivelor

proprietăţii de stat din aceste IS. Multe ţări europene şi OCDE au un organism

naţional sau o agenţie naţională cu un astfel de mandat. Totuşi, în absenţa unui

mecanism similar în România, Analiza recomandă insistent ca o asemenea direcţie să

fie înfiinţată iniţial în cadrul MTI. Obiectivul principal al acestei direcţii ar fi să

asigure că obiectivele politicilor de sector sunt atinse în cel mai eficient mod posibil;

că societăţile sunt conduse într-o manieră comercială, de afaceri şi transparentă; şi că

12

există o Guvernanţă Corporativă corespunzătoare şi un management profesionist care

să ofere României valoare în schimbul banilor. Pentru a face astfel, direcţia va

formula politici clare referitoare la proprietate; va publica rapoarte regulate despre

societăţile deţinute de stat, despre operaţiunile şi rezultatele acestora; va monitoriza şi

va compara performanţa societăţilor; va dezvolta, va implementa şi va raporta despre

structura pentru procesul referitor la desemnarea directorilor din consiliile de

administraţie ale societăţilor; etc. Anexa la acest Raport oferă mai multe detalii.

Servicii Administrative (Managementul Resurselor Umane, Juridic, Achiziţii,

Management Proprietăţii, etc.): acestea sunt servicii administrative care vor trebui să

fie unite sub o singură direcţie.

2.7 Rezumatul recomandărilor referitoare la conducerea sectorului

51. Pe scurt, Analiza recomandă Guvernului, prin intermediul MTI sau al altor canale, să

întreprindă următoarele acţiuni pentru a îmbunătăţi conducerea Sectorului Transporturilor din

România.

Elaboraţi şi publicaţi o strategie naţională de transport realistă, cu orientare spre

politici, pe termen mediu, robustă în ceea ce priveşte gama de niveluri de resurse

probabile, într-o formă compatibilă cu bunele practici adoptate de alte ministere ale

transporturilor din UE.

Aveţi în vedere reconstituirea CFR S.A. şi CNADNR ca societăţi de furnizare, de

management şi de Întreţinere a infrastructurii, funcţia de proprietate asupra activelor

şi stabilirea direcţiilor strategice şi a priorităţilor principale ale reţelelor feroviare şi

rutiere revenind direct (şi apărând în documentele contabile ale) statului. Analiza nu

recomandă împărţirea CNADNR în două agenţii (una pentru operaţii şi Întreţinere, iar

cealaltă pentru investiţii de capital).

Privatizaţi CFR Marfă cât mai curând posibil, într-o manieră care îi va oferi

oportunitatea de a concura cu succes, de pe picior de egalitate, în industria

transportului de marfă.

Adoptaţi politici alternative de concesionare şi reglementare a costului de călătorie,

care să ofere CFR Călători o mult mai mare flexibilitate comercială în timp ce asigură

opţiuni sociale de călătorie pentru călătorii mai săraci.

Publicaţi o subvenţie medie/pasager la toate serviciile feroviare pentru pasageri

(publice şi private) şi colaboraţi cu CFR Călători pentru a negocia un CSP multianual

convenabil, care să cuprindă stimulente în vederea eficienţei.

Ca încercare, creaţi o societate feroviară regională de pasageri separabilă din

operaţiunile regionale ale CFR Călători (nu intercity) şi atribuiţi contractul CSP al

acelei societăţi, prin licitaţie concurenţială, unor societăţi feroviare private, calificate

şi cu licenţă corespunzătoare, în vederea obţinerii de servicii echivalente sau

îmbunătăţite cu costuri mai mici.

Ca încercare, întocmiţi CSP-uri pentru serviciile de transport social pentru un număr

de linii secundare, şi atribuiţi contractele prin licitaţie concurenţială unor operatori

13

privaţi de servicii de transport cu autobuze, calificaţi corespunzător, în vederea

obţinerii de servicii echivalente sau îmbunătăţite cu costuri mai mici.

Stabiliţi în cadrul unui alt minister o funcţie de reglementare feroviară eficace, care să

supravegheze implementarea şi litigiile referitoare la aplicarea drepturilor şi taxelor

de acces la şine.

Stabiliţi un Acord de Performanţă cu CNADNR, analizat anual, cu perspectivă şi

pachet bugetar multianuale.

Stabiliţi aspectele de strategie şi politici de reglementare care ar trebui să reprezinte

responsabilitatea direcţiilor de politici din MTI.

Luaţi în considerare înfiinţarea unei Agenţii de Acordare a Licenţelor şi de Siguranţă

pentru Transporturi, multi-modală, care să preia şi supravegherea acordării de

permise de conducători auto şi a şcolilor de şoferi; managementul cuprinzător al

reglementării transporturilor, cu un mandat de raportare publică mai puternic, ar

trebui să îmbunătăţească probitatea, integritatea şi transparenţa reglementării

sectorului transporturilor.

Reorganizaţi MTI în Direcţii Generale mai substanţiale şi multi-modale, care vor

contribui la reducerea lacunelor şi suprapunerilor funcţiilor.

Transferaţi funcţiile de asistenţă medicală şi socială şi spitalele către ministerul

sănătăţii.

14

3 Guvernanţa Corporativă

3.1 Introducere

52. Prezenta Secţiune discută aspectele de Guvernanţă Corporativă legate de cele patru

societăţi: CFR Marfă, CFR Călători, CFR S.A. şi CNADNR.

53. Adoptarea unei structuri de societăţi comerciale pentru principalele agenţii furnizoare de

servicii din sectorul transporturilor situează România cu mulţi ani înaintea timpului său în

tranziţia către o economie de piaţă. Folosirea Legii Societăţilor Comerciale pentru a reorganiza

agenţiile furnizoare ar fi trebuit să fie un instrument de facilitare a distanţei de independenţă a

entităţilor furnizoare atât faţă de birocraţia structurală încorporată a departamentelor

guvernamentale, cât şi faţă de influenţa procesului de decizie politică pe termen scurt.

54. Cu toate acestea, forma de funcţionare ca societăţi comerciale a întreprinderilor de stat

este un mijloc de atingere a unui scop, nu un scop în sine. Arhitectura unei societăţi aflate în

întregime în proprietatea statului necesită o consolidare puternică pentru a crea efectiv gradul de

autonomie de care depinde succesul ei. Această secţiune se ocupă de o parte din consolidările

care au fost omise din arhitectură de la început şi nu au fost rectificate de atunci. Aceste omisiuni

au însemnat că societăţile de transport nu au migrat pentru a deveni regii autonome sensibile la

pieţele lor, ci sunt doar ramuri ale MTI reîncarnate sub formă de societăţi comerciale.

55. Toate societăţile s-au confruntat cu probleme semnificative în domeniul lor de

responsabilitate, dar nu au reuşit să reacţioneze corespunzător. În cazul CFR Călători, de

exemplu, în perioada de zece ani din 2000 până în 2009, numărul de pasageri-km transportaţi s-a

redus aproximativ la jumătate, dar numărul de trenuri de pasageri-km exploatate în 2009 a fost

numai cu 4 la sută mai mic decât în 2000. Drept rezultat, numărul mediu de pasageri/tren s-a

redus de la aproximativ 170 la numai ceva mai mult de 90. În ciuda unei oarecare diminuări a

dimensiunii medii a trenurilor, numărul mediu de pasageri/vagon a scăzut cu aproape o treime.

Şi, în ciuda unei reduceri semnificative de personal, productivitatea personalului în termeni de

pasageri-km/angajat a scăzut cu cel puţin un sfert.

56. CFR Marfă şi-a concentrat mai mult atenţia în încercarea de a corela serviciile sale de

transport feroviar cu o piaţă feroviară aflată în declin din cauza unei restructurări a economiei, a

concurenţei din partea transportului rutier şi a concurenţei din partea societăţilor private de

transport feroviar de marfă; ea a reuşit să îmbunătăţească marginal valoarea medie

tren-încărcătură în decursul perioadei. Dar, deşi a ajustat operaţiunile feroviare, a păstrat mult

prea mult personal şi prea multe active faţă de ceea ce este justificat de acele servicii feroviare,

astfel încât productivitatea muncii, destul de mare în anul 2000 comparativ cu normele europene,

s-a înjumătăţit până în 2009, la fel ca productivitatea locomotivelor şi a vagoanelor.

57. În cazul CFR S.A., care deserveşte CFR Călători, CFR Marfă şi operatorii feroviari de

marfă privaţi, standardul mediu al infrastructurii a scăzut, mai mult sau mai puţin continuu, la

toţi indicatorii de performanţă principali. Un număr de operatori feroviari de marfă au declarat că

fiabilitatea şi calitatea căilor ferate de marfă de-a lungul sistemului au devenit o problemă

serioasă în concurenţa cu transportul rutier.

58. Situaţia CNADNR nu este foarte diferită, deşi problema din sectorul rutier a fost opusă

celei a căilor ferate, şi anume cererea în creştere rapidă. Infrastructura rutieră a fost neglijată în

15

cadrul politicilor economiei planificate, şi s-a anticipat că creşterea rapidă în cererea de transport

rutier din cauza restructurării economiei româneşti va necesita o reţea rutieră îmbunătăţită

menţinută la standarde mai înalte. Dar, deşi s-a acordat prioritate finanţării drumurilor în

defavoarea căilor ferate, şi cu resurse bugetare semnificative în ultimul deceniu, CNADNR nu a

fost capabilă să realizeze un program extrem de necesar de investiţii de capital în autostrăzi şi

şosele, la timp şi încadrându-se în buget, şi nu a fost capabilă să îmbunătăţească eficienţa

funcţiilor sale de construcţie şi de Întreţinere a drumurilor.

59. Reglarea balanţei modale de la căile ferate înspre un proaspăt liberalizat sector de

transport rutier şi de maşini privat a fost atât previzibilă, cât şi o consecinţă larg prevăzută a

restructurării economice. Adevăratul eşec a fost răspunsul necorespunzător al tuturor celor patru

societăţi la noile condiţii de piaţă. În cazul în care o societate face greşeli pe termen scurt,

acestea pot fi atribuite multor cauze: schimbările bruşte survenite pe piaţă, deciziile individuale

de management proaste, acţiunile sindicatelor şi aşa mai departe. Dar atunci când asemenea

greşeli grave în strategia şi performanţa societăţii durează mulţi ani, principiile care stau la baza

unei societăţi pe acţiuni înseamnă că responsabilitatea este în mod evident a Consiliului de

Administraţie şi a Acţionarilor. Într-o societate pe acţiuni, rolul Consiliului de Administraţie este

acela de a stabili şi de a monitoriza direcţia şi strategia societăţii, iar rolul Acţionarilor este acela

de a alege Consiliul.

60. În acest caz, este vorba de un eşec sistematic al Guvernanţei corporative (mai curând

decât de eşecuri individuale ale persoanelor). În ultimii doisprezece ani, acelaşi grup „generic‖

de Directori şi Acţionari a îndrumat şi monitorizat toate cele patru societăţi, în numele statului. O

combinaţie între dominaţia copleşitoare a Consiliului de către MTI—uneori cu o puternică

susţinere politică—concentrarea administrării Acţionariatului în MTI, drepturile rezervate ale

Adunării Acţionarilor dominate de MTI şi alegerea Preşedintelui şi a DG de către MTI pur şi

simplu a închis, sau, mai degrabă, nu a permis niciodată să se deschidă acea distanţă de

independenţă între MTI şi societăţi, pe care forma lor de societate comercială ar fi trebuit să o

creeze.

3.2 Alcătuirea Consiliului de Administraţie

61. Membrii Consiliilor de Administraţie ale celor patru societăţi sunt aleşi de MTI.

Preşedintele (care este şi DG al Societăţii) este numit de MTI, la fel ca şi 8 dintre ceilalţi 10

Directori (în cazul căilor ferate). Persoanele numite de MTI sunt în mod normal funcţionari din

MTI, dar uneori ei au o susţinere politică puternică. Cei doi Directori externi sunt delegaţi din

partea Ministerului Finanţelor Publice şi a Ministerului Muncii.

62. Se aşteaptă ca un Consiliu de Administraţie să îndeplinească mai multe roluri într-o

societate: să stabilească viziunea, obiectivele şi valorile societăţii; să stabilească strategia şi

structura de nivel înalt; să asigure că este angajată o conducere de calibrul necesar; să delege

acelei conduceri luarea deciziilor de zi cu zi; şi să monitorizeze performanţa conducerii. Nu este

deloc clar cum poate un Consiliu format numai din funcţionari publici de carieră să ofere unui

Consiliu diversitatea necesară de competenţe profesionale şi experienţă pentru îndeplinirea

acestor roluri împovărătoare în ceea ce reprezintă unele dintre cele mai mari şi mai importante

societăţi din România.

63. În plus, un Director din Consiliu trebuie să-şi exercite judecata independentă în

îndeplinirea responsabilităţii sale de bază faţă de acţionari. Angajaţii MTI acţionează ca delegaţi

16

ai MTI, luând de multe ori decizii în şedinţe preliminare ale MTI; în mod inevitabil, ei vor fi

motivaţi pe ansamblu mai mult de interesele politice ale Ministrului lor şi/sau de interesele

birocratice ale Ministerului lor, decât de interesele pe termen lung ale societăţilor în ale căror

Consilii sunt numiţi.

3.3 Acţionariate şi drepturi rezervate ale acţionarilor

64. Acţionariatele societăţilor sunt în proprietatea statului, dar drepturile şi responsabilităţile

de acţionar ale statului sunt delegate în întregime MTI. La rândul său, MTI îşi deleagă drepturile

de acţionar Adunării Acţionarilor.

65. Conform ordonanţelor de înfiinţare — şi spre deosebire de majoritatea societăţilor pe

acţiuni — în ciuda unui Consiliu care este deja dominat de MTI, acţionarilor li s-a acordat un

drept de veto pe termen scurt asupra multora din deciziile fundamentale ale Consiliilor de

Administraţie ale societăţilor. Cele mai multe şedinţe ale Directorilor sunt urmate de Şedinţe

Extraordinare ale Adunării Acţionarilor pentru ratificarea (sau respingerea) deciziilor

Consiliului. Adunarea este formată din 4 delegaţi ai MTI şi 1 delegat din partea Ministerului

Finanţelor Publice, invitat de MTI.

66. De aceea, chiar dacă s-ar pune problema ca Consiliul de Administraţie să-şi exercite

independenţa în luarea deciziilor, deciziile pot fi anulate după câteva ore, la instrucţiunea unui

Ministru către Adunarea Acţionarilor în care domină, de asemenea, delegaţii săi.

3.4 Alegerea DG şi a Preşedintelui Consiliului de Administraţie

67. După cum s-a observat, Ministrul Transporturilor desemnează şi DG în cazul fiecăreia

dintre cele patru societăţi, iar DG devine Preşedintele Consiliului. Consiliul nu are drepturi de

propunere a candidaturii, de alegere sau de veto în privinţa desemnării. Într-adevăr, este greu de

preconizat că un Consiliu angajat de Ministrul Transporturilor ar da glas în mod explicit, în

Consiliu, îndoielilor legate de viabilitatea opţiunii Ministrului.

3.5 Planul de Afaceri

68. Toate cele patru societăţi au un buget anual, iar unele dintre ele dispun de un plan de

investiţii pe termen lung şi de alte planuri. Însă Analiza nu este conştientă de nicio obligaţie a

vreuneia dintre societăţi, prevăzută fie în documentele de înfiinţare, fie în urma instrucţiunilor

primite de la Consiliul său, de a întocmi un Plan de Afaceri pe termen mediu, actualizat în mod

regulat, care este în majoritatea societăţilor unul dintre documentele esenţiale prin care Consiliul

îşi exercită responsabilităţile de analiză strategică, de îndrumare şi de monitorizare.

3.6 Transparenţă şi dezvăluirea informaţiilor

69. Analiza a observat că MTI nu dispune de politici clare referitoare la dezvăluirea

informaţiilor sau de un raport de proprietate standard referitor la IS din portofoliul său.

Informaţiile—în cazul în care există—sunt răsfirate. De aceea, este important ca MTI să

elaboreze astfel de politici referitoare la dezvăluirea informaţiilor şi să întocmească rapoarte

anuale despre activităţile tuturor IS din portofoliul său. Recomandarea Analizei de a crea o nouă

unitate în cadrul MTI, care să se ocupe de „administrarea proprietăţii de stat‖, ar trebui să ofere

17

MTI posibilitatea de a avea implementată o structură care să acopere aceste aspecte importante

legate de transparenţă, de dezvăluirea informaţiilor şi, mai important, de administrarea activelor

publice.

70. În plus, la nivel de IS, raportarea şi dezvăluirea anuală a informaţiilor sunt slabe, iar acolo

unde acestea există acoperă în principal realizările privitoare la rezultatele fizice şi discuţia

despre implementarea bugetului. De fapt, în ceea ce priveşte raportarea Consiliului, statutele

societăţilor stipulează că Consiliul ar trebui să prezinte Adunării Generale a Acţionarilor un

raport anual asupra activităţii entităţii, bilanţul şi contul de profit şi pierderi. Cu toate acestea, nu

există îndrumări specifice ale MTI referitoare la conţinutul raportului şi la distribuirea către

diversele părţi interesate, inclusiv publicul, în calitate de acţionar de bază al acestor entităţi. IS ar

trebui să întocmească şi să prezinte publicului rapoarte anuale.

71. În cele din urmă, nu pare a exista cerinţa pentru un audit extern independent anual care să

aibă la bază standarde internaţionale. În cazul CNADNR şi CFR S.A., astfel de rapoarte de audit

au fost întocmite în trecut la cererea IFI-urilor, iar în cazul în care au fost elaborate nu există

nicio dovadă care să sugereze că au fost făcute vreodată publice şi nici că recomandările

auditorilor au fost implementate. De aceea, Analiza recomandă ca IS să fie supuse auditului

extern independent anual pe baza standardelor internaţionale şi ca situaţiile financiare auditate să

fie anexate rapoartelor anuale şi făcute publice, inclusiv prin intermediul Web site-urilor

societăţilor.

3.7 Filiale

72. Un ultim aspect al guvernanţei corporative pe care Analiza l-a constatat a fi problematic

este existenţa în cadrul structurii de societate comercială a fiecăreia dintre societăţile feroviare a

unui număr de filiale: CFR S.A. deţine 7 astfel de societăţi; CFR Marfă şi CFR Călători au

fiecare câte cinci. Împreună, aceste 17 societăţi dispun de un personal de aproximativ 14.000 de

angajaţi, mai mult decât numărul total de angajaţi existent la unele sisteme feroviare din UE mai

mici, cum ar fi în Belgia, Suedia sau Finlanda. Analiza consideră că pot exista motive întemeiate

pentru înfiinţarea de filiale, cum ar fi crearea unei structuri care să ofere societăţii-mamă

posibilitatea de a cultiva concurenţa cu furnizorii externi şi/sau care să ofere filialei libertatea de

a-şi dezvolta pieţe externe suplimentare proprii, sau ca un precursor al transferului activităţilor

neprincipale către un alt proprietar.

73. Un astfel de raţionament nu este evident în majoritatea acestor cazuri. Printre filialele

care au fost înfiinţate de fiecare dintre cele trei societăţi feroviare principale există un amestec

între cele care îndeplinesc funcţii principale şi neprincipale, dar în aproape toate cazurile filialele

nici nu concurează cu societăţile private pentru contractele pe care le primesc de la societatea

mamă, nici nu câştigă vreun venit semnificativ din contracte obţinute independent de la alte

societăţi. Nici nu există planuri de a le transfera, ceea ce este de înţeles în anumite cazuri, date

fiind funcţiile principale pe care le îndeplinesc. Dat fiind momentul înfiinţării lor, este greu de

evitat concluzia că scopul lor principal la vremea respectivă a fost transferul de angajaţi din

afacerile principale, pentru a satisface obiectivele impuse din exterior legate de forţa de muncă.

74. În căile ferate, ca şi în alte industrii, decizia referitoare la care sectoare-suport să fie

păstrate în interior şi care să fie externalizate ar trebui să aibă la bază o justificare de afaceri a

fiecăreia comparativ cu alternativa contractării din exterior. Acest lucru va diferi de la o societate

feroviară la alta şi de la un serviciu la altul. Anumite activităţi de servicii încorporează, după cum

18

se poate demonstra, competenţe principale care, dacă ar fi transferate în întregime către

antreprenori externi, ar putea spori riscurile critice sau reduce abilitatea organizaţiei de a evalua

sau a ţine sub control aceste riscuri. Pentru altele, piaţa externă poate fi prea subţire sau prea slab

dezvoltată pentru a face din externalizarea concurenţială o perspectivă atrăgătoare. Dar, aşa cum

au descoperit multe societăţi feroviare, majoritatea serviciilor neprincipale pot fi externalizate

fără probleme, adeseori îmbunătăţind calitatea serviciilor şi aproape întotdeauna aducând

economii pe termen lung, care pot fi transformate într-un avantaj concurenţial în activitatea

principală de transport.

75. Analiza recomandă ca Consiliile celor trei societăţi feroviare principale să comande o

analiză de afaceri independentă a filialelor, în vederea transferului acelor societăţi care nu oferă

servicii principale şi ale căror servicii pot fi achiziţionate în mod competitiv şi a transferului

direct înapoi sub controlul executiv al societăţii mamă al acelor funcţii principale pentru care nu

este posibilă achiziţia competitivă şi pentru care nu există niciun motiv de existenţă ca societate

separată.

3.8 Rezumatul recomandărilor pentru Guvernanţa Corporativă

76. Pe baza celor de mai sus, Analiza recomandă ca Guvernul să întreprindă următoarele

acţiuni pentru a îmbunătăţi Guvernanţa Corporativă a celor patru companii:

Delegaţi administrarea majorităţii acţiunilor societăţilor deţinute de Statul Român

unui alt minister, departe de consecinţele politice de zi cu zi ale deciziilor luate de

Consiliile de Administraţie în interesul societăţilor: de asemenea, schimbaţi în

consecinţă ponderea Adunării Acţionarilor.

Conduceţi acţionariatele MTI din societăţi prin intermediul unei noi Direcţii

specializate din MTI, cu un mandat limitat la buna administrare pe termen lung a

acţionariatelor publice (a se vedea Secţiunea 2).

Restricţionaţi numărul de probleme asupra cărora Adunarea Acţionarilor are drept

final de aprobare sau de veto asupra deciziilor Consiliului; în afară de Hotărâri

Speciale excepţionale nu ar trebui să fie necesar ca Acţionarii să se întâlnească mai

des de două ori pe an.

Creaţi Consilii mai mici, mai independente şi mai profesioniste, prin limitarea

numărului de Membri ai Consiliului la maxim opt persoane, căutând numirile în

proporţie cu acţionariatele revizuite, cerând ca majoritatea Membrilor Consiliului să

fie independenţi de ministerele acţionare, stabilind criterii de selecţie care cer

competenţe profesionale şi experienţă relevante şi remunerând directorii independenţi

în aşa fel încât să fie atraşi candidaţi corespunzători.

Separaţi rolul DG şi al Preşedintelui Consiliului de Administraţie, cea din urmă fiind

o funcţie cu normă parţială.

Solicitaţi ca DG să fie aleşi printr-un proces bazat pe merite; acordaţi prerogative

Consiliului de Administraţie în sensul de a solicita candidaturi şi de a intervieva

candidaţii pentru postul de DG şi de a recomanda un asemenea candidat sau candidaţi

pentru numire sau aprobare ministerială; introduceţi contracte de management pe

perioadă determinată minimă pentru DG.

19

Solicitaţi societăţilor să prezinte anual ministerelor acţionare Planul de Afaceri pe

termen mediu al societăţii, elaborat de Conducere şi adoptat temporar de Consiliu, şi

să ia în considerare observaţiile scrise ale ministerelor acţionare la definitivarea şi

adoptarea acestui Plan.

Sporiţi cerinţele minime de raportare şi dezvăluire anuală a informaţiilor şi

împuterniciţi un audit extern independent anual în conformitate cu standardele

internaţionale de contabilitate.

Cereţi Consiliilor celor trei societăţi feroviare principale să comande o analiză

independentă de afaceri a filialelor lor, în vederea stabilirii strategiei optime pentru

forma lor viitoare.

20

4 Management şi Procese Corporative

4.1 CFR Marfă

77. În secţiunea 2 Analiza recomandă ca guvernul să privatizeze CFR Marfă cât mai repede

posibil pentru a-i da cele mai bune şanse de supravieţuire în lumea foarte competitivă a

transporturilor de marfă. În 2008 societatea a înregistrat o pierdere de 183 milioane RON, sumă

care în 2009 a crescut la 361 milioane RON.

78. Societatea nu poate să estimeze în mod rezonabil vreo revenire puternică a veniturilor ei

din transport în viitorul previzibil datorită severităţii condiţiilor economice şi a concurenţei

intense atât din partea transportatorilor rutieri cât şi a operatorilor privaţi pe cale ferată. Nu se

poate contesta faptul că CFR SA ar trebui să reducă taxele de acces la infrastructura feroviară de

marfă. Taxele de acces reprezintă doar 14 procente (2009) din cheltuielile operaţionale ale CFR

Marfă (nu sunt excesive cu privire la structurile de costuri tipice pe cale ferată). Finanţele CFR

SA se află de asemenea într-o stare critică şi societatea nu-şi permite să perceapă valori mai

reduse la taxele de acces la infrastructura feroviară de marfă de la operatorii publici şi privaţi de

transport pe cale ferată (care trebuie trataţi în mod egal, din punct de vedere legal).

79. Pentru a reveni la o activitate profitabilă pe o bază anuală CFR Marfă trebuie să ajungă la

îmbunătăţiri radicale cu privire la utilizarea activelor proprii şi a productivităţii muncii pentru a

reduce cele aproximativ 80 procente de cheltuieli operaţionale, care sunt încadrate în cadrul

controlului pe termen lung al societăţii (excluzând taxe de acces şi amortizare). În mare,

profitabilitatea poate fi restaurată prin reducerea bazei de costuri între o treime şi o jumătate. O

astfel de modificare ar putea duce eficienţa firmei la niveluri comparabile cu cele ale operatorilor

privaţi de marfă pe cale ferată din România, dar aceste îmbunătăţiri pot fi atinse doar dacă se

tinde către un model de servicii mai apropiat de cel al competitorilor.

80. Pentru a proceda astfel, societatea trebuie să adopte o abordare nouă şi mai selectivă cu

privire la operaţiunile proprii, în special în domeniul poziţionării ei pe piaţă şi a strategiei

serviciilor. Societatea operează în prezent peste 90 procente din reţeaua de cale ferată din

România. Experienţa internaţională sugerează faptul că acceptarea CFR marfă a unor livrări care

uneori au volum mic sau nefrecvent la nivelul a peste 500 staţii de marfă româneşti (din care 112

au personal cu normă întreagă) nu poate fi sustenabilă economic: acest model de afaceri face ca

mărirea dimensiunilor trenurilor de marfă să fie mai dificilă, el creează costuri mari de manevră

şi şuntare, împiedică productivitatea materialului rulant şi generează o productivitate a muncii

redusă atât la operaţiunile terminale cât şi în activităţile de birouri cum ar fi cele de contabilitate

a transporturilor.

81. Sub proprietate privată CFR Marfă va trebui să-şi restructureze radical modelul comercial

de transport feroviar şi este foarte probabil să includă următoarele tipuri de măsuri :

concentrarea resurselor umane şi de capital asupra manipulării şi a reţinerii

garniturilor complete şi a jumătăţilor de garnitură şi încercarea de a creşte

dimensiunea trenurilor (şi a dimensiunilor de încărcătură netă / tară) în respectivele

operaţiuni în măsura în care acestea respectă necesităţile de frecvenţă ale pieţei;

21

retragerea sau raţionalizarea de servicii către acei destinatari de expediţii de marfă cu

încărcătură de vagon redusă şi neregulată din distanţele relativ îndepărtate, care nu

sunt dispuse să plătească costurile integrale ale serviciilor, astfel încât CFR Marfă va

migra în general către deservirea unui număr mai redus de noduri şi staţii dar cu un

volum mai intens, pe care societatea poate să desfăşoare servicii mai regulate şi mai

fezabile de transport feroviar;

înstrăinare timpurie sau casare a tuturor activelor non-economice care devin

redundante în urma acestei strategii, incluzând locuinţe, locomotive, vagoane (în

special vagoane cu o cotă slabă net - tară) sau a altor active;

reducerea forţei de muncă a CFR Marfă pentru a se potrivi cu noul model de afaceri,

pentru care se estimează că necesită o creştere a productivităţii muncii cu cel puţin 50

procente (în comparaţie cu un benchmark de trafic din 2009) ;

retarifarea sau terminarea serviciilor din filiale sau a punctelor individuale, chiar şi în

condiţii de îmbunătăţiri direcţionate (prin stabilirea de obiective) ale eficienţei nu va

recupera cel puţin costurile lor de operare evitabile (inclusiv personalul de tren,

combustibilii / energia, Întreţinerea locomotivelor şi a vagoanelor şi diversele taxe de

acces pe calea ferată): este probabil ca cel puţin un sfert din traficul firmei CFR

Marfă să se afle în această categorie ;

crearea unei structuri de management care creează responsabilitate la nivel de centre

de profit pentru liniile majore de afaceri cu manageri de produse individuali, care vor

fi de asemenea încurajaţi să recâştige în mod agresiv transporturi profitabile care au

fost pierdute în favoarea operatorilor privaţi de cale ferată şi să abordeze alte sectoare

de piaţă atractive, prin utilizarea materialului rulant ce este eliberat prin retragerea din

pieţele non-profitabile .

82. Managerii cheie ai CFR Marfă şi personalul operaţional pot să se implice în transpunerea

unui nou model de afaceri care va asigura viitorul firmei, şi este important ca guvernul să

încurajeze menţinerea lor pe durata procesului de privatizare. Dacă privatizarea este derulată

rapid, aşa cum este recomandată, nu va fi timp disponibil pentru a transpune un nou model însă

ar fi prudent pentru managementul CFR Marfă să se pregătească în mod activ pentru o

privatizare şi să fie gata de a prezenta şi de a discuta opţiuni comerciale şi operaţionale .

4.2 CFR Călători

83. În 2008, după primirea din partea guvernului a unei sume de 1.34 miliarde RON (plăţi

CSP în valoare de 1,22 miliarde RON şi subvenţii pentru material rulant în valoare de 221

milioane RON), societatea a înregistrat o pierdere de 267 milioane RON. În 2009, după primirea

unor subvenţii în valoare de 1,44 miliarde RON (1,11 miliarde RON din plăţi CSP şi 326

milioane RON subvenţii pentru materialul rulant), pierderea a fost redusă la 229 milioane.

Subvenţiile pentru sistemul feroviar în termeni absoluţi sunt mult mai reduse în România faţă de

altele din multe ţări UE2 însă pierderile considerabile survenite chiar şi cu această susţinere şi

2 Susţinerea bugetară medie pentru calea ferată (suport capital plus plăţi CSP ) în Romania este puţin peste

15EUR/per capita în 2008, în comparaţie cu peste 100EUR/capita în UE -15.

22

deteriorarea poziţiei de cash-flow indică faptul că România nu-şi poate permite să plătească

pentru specificaţiile de servicii pe care MTI le-a contractat la CSP .

84. Într-o situaţie în care societatea va fi independentă de principalul ei client – adică MTI –

se estimează că va urmări una (sau o combinaţie) din trei opţiuni: va încerca să-şi îmbunătăţească

eficienţa şi productivitatea pentru a atinge specificaţiile şi preţul CSP fără a înregistra pierderi;

reduceri sau restructurări spre profitabilitate a oricăror servicii care aduc pierderi şi care nu sunt

specificate în CSP; sau refuzul de a îndeplini o specificaţie CSP dacă bugetul MTI nu este

capabil să o finanţeze. Analiza a arătat că managementul societăţii încearcă să îmbunătăţească

eficienţa societăţii, însă fie nu există dorinţă fie nu există împuternicire din partea Consiliului

pentru a reduce serviciile în măsura în care s-ar putea rectifica deficienţele din plăţile CSP.

85. Pe termen lung, crearea unui Consiliu la CFR Călători ar putea crea o independenţă faţă

de MTI care ar putea conduce la o rezolvare negociată a nepotrivirilor între specificaţii şi resurse,

însă în cazul dificultăţilor financiare care există acum este important ca specificaţia CSP să fie

readusă la linie cu o estimare realistă a resurselor bugetare care sunt disponibile în următorii 3-5

ani.

86. MTI, în calitate de cumpărător al serviciilor de transport al pasagerilor pe cale ferată,

trebuie să preia iniţiativa în a acorda un cadru prudent de finanţare a CSP, iar CFR trebuie să

conlucreze constant cu MTI pentru a dezvolta o specificaţie CSP, pe care o va putea îndeplini la

preţul respectiv, după ce sunt permise îmbunătăţiri de eficienţă în cadrul respectivei limitări

financiare. Aici trebuie de asemenea prevăzute stimulente atât pentru îmbunătăţiri ale eficienţei

care reduc costurile medii / vagon – km şi stimulente pentru a îmbunătăţi veniturile / vagon –

km. Aceste sunt motoarele decisive ale administrării exploatării transportului de călători pe calea

ferată, prin asumarea unui nivel constant de taxe de acces la calea ferată. Analiza se referă la o

astfel de specificaţie ca la o CSP sustenabilă.

87. Managementul şi MTI trebuie să convină un CSP sustenabil, însă măsurile necesare pot fi

dezvoltate din idei şi propuneri care sunt conţinute în „Analiza cererii de piaţă pentru Serviciile

de transport de călători pe calea ferată‖ (de către Italferr Consultants, Septembrie 2008). Acest

raport a constatat faptul următor: dacă MTI este de acord să modifice CSP în consecinţă, CFR

Călători şi-ar reduce necesarul pentru susţinerea din partea statului către serviciile de transport

călători cu aproximativ un sfert.

88. Modificările la serviciile de transport călători pe calea ferată ar fi semnificative, însă

valoarea socială a serviciilor de transport ar putea să fie menţinută prin utilizarea mai bună a

activelor de material rulant şi înlocuirea unor servicii de cale ferată prin servicii cu autobuze care

să fie mai eficiente la costuri. Atât media costurilor / vagon - km cât profitul mediu per călătorie

/ vagon - km pot fi îmbunătăţite prin acţiuni ale managementului atât asupra laturii de furnizare

cât şi a celei de cerere. Pe partea de furnizare măsurile pot să includă :

Raţionalizarea celor mai puţin frecventate linii, în special a acelor linii care există la

categoria „Personal‖ cu o utilizare a locurilor de sub 25 procente şi înlocuirea lor cu

servicii susţinute prin autobuze .

Dimensionarea trenurilor (numărului de vagoane) spre o mai bună adaptare la cererea

reală, pentru a se reduce costurile de combustibil şi de Întreţinere a vagoanelor.

23

Anumite măsuri de fuzionare / diferenţiere între alte categorii de servicii feroviare

pentru a se reduce „mărcile‖ de service curente de la patru la trei, în vreme ce se face

adaptarea frecvenţei în funcţie de condiţiile de piaţă.

Reducerea personalului din staţiile în care numărul pasagerilor nu justifică acel

personal şi adaugă în mod disproporţionat costuri de furnizare faţă de venituri.

Îmbunătăţirea întreţinerii şi a activităţilor de manipulare fără decuplarea vagoanelor.

Reorganizarea depourilor şi a atelierelor pentru o Întreţinere uşoară .

Reducerea numărului de personal pentru a se potrivi cu specificaţia modificată din

CSP şi cu un model de afaceri mai eficient .

89. Pe latura cererii, abilitatea şi stimulentele societăţii de a îmbunătăţi veniturile / vagon –

km sunt limitate considerabil de proporţia ridicată a pasagerilor în concesionare, de către

structura puternic reglementată a tarifelor normale şi de construcţia CSP ca atare. În vreme ce

atâtea bilete de pasager sunt plătite de către contribuabil şi de fapt toate biletele de tren sunt

complet reglementate de către Ministerul Finanţelor Publice, de la cel mai sărac pasager pe o

linie îndepărtată până la un om de afaceri internaţional pe un tren intercity express, CFR nu are

un obiectiv realist de a folosi tehnici pentru administrarea rezultatelor spre a încerca să

maximizeze vânzarea locurilor nefolosite şi să îmbunătăţească veniturile medii per vagon-km.

Dar chiar dacă ar dispune de această libertate (recomandată în secţiunea 2) forma CSP oferă un

stimulent limitat de a proceda astfel sau chiar de a colecta toate biletele pe care le facturează. O

CSP sustenabilă trebuie să fie reproiectată pentru a conţine atât stimulente de eficienţă cât şi de

colectare a veniturilor.

4.3 CFR SA

90. În 2008 societatea a înregistrat o pierdere de 892 milioane RON în condiţiile în care

veniturile din taxele pe accesul la calea ferată au fost în valoare de 1.018 milioane RON şi după

ce a primit de la guvern o contribuţie la infrastructură în valoare de 96 milioane RON. În 2009

pierderile din societate au crescut la 1.215 miliarde, după ce veniturile de la taxele pentru accesul

la calea ferată au scăzut la 938 milioane RON şi contribuţia guvernamentală la infrastructură a

scăzut la 55 milioane RON. Lăsând la o parte plăţile de penalizare şi amortizarea, rezultatele

societăţii au respectat o cheltuială medie de aprox. 18.000 EUR / km – cale ferată la cursurile de

schimb din 2009. Acest lucru pare a fi o cheltuială redusă pentru managementul, Întreţinerea şi

controlul de trafic a unei reţele mixte de călători şi marfă, incluzând gări, staţii şi terminale. Însă

acest lucru a reprezentat ceva tipic pentru anii recenţi, şi astfel nu este surprinzător că standardul

mediu de infrastructură este într-un continuu declin. Pe anumite rute CFR SA nu este capabilă să

ofere un standard de servicii pentru societăţile care operează trenuri de marfă şi pasageri, care să

le dea acestora speranţa de a putea concura împotriva unei industrii robuste în expansiune pentru

transportul de marfă şi de călători pe cale ferată.

91. CFR SA este preocupată în prezent pentru a urmări reduceri care să susţină creşterea

productivităţii muncii şi ar trebui să fie încurajată în mod riguros pentru a urmări toate celelalte

măsuri de eficienţă pe termen scurt pe care le poate urmări. Însă măsurile de restructurare a forţei

de muncă indiferent de scara lor de aplicare practică nu vor putea niciodată umple ecartul dintre

venituri şi necesarul de finanţare existent în reţeaua de cale ferată din România, aşa cum este

24

configurată şi utilizată ea în prezent3. Pe partea veniturilor există societăţi operatoare de cale

ferată care plătesc un nivel semnificativ de taxe pentru accesul la calea ferată, încadrate

aproximativ pe la media valorii europene şi ele plătesc o proporţie mai mare a costurilor lor de

cale ferată decât industria transporturilor pe şosea. Aşa că – în plus faţă de măsurile de eficienţă,

- MTI, care reprezintă Statul cu privire la proprietatea asupra reţelei feroviare trebuie să asigure

pentru CFR SA mai multe fonduri pentru descărcarea răspunderilor de management şi de

Întreţinere, care i s-au alocat, să reducă întinderea reţelei pentru care CFR SA trebuie să o

gestioneze sau să o păstreze, sau câte puţin din fiecare. O a patra opţiune este aceea de a-i

permite reţelei să se deterioreze, dar pornind de la presiunile concurenţiale ale societăţilor

feroviare care o folosesc, aceasta reprezintă o reţetă pentru colapsul final al industriei feroviare.

92. Într-o situaţie în care societatea care administrează activele ar fi independentă de

proprietarul activelor (MTI) s-ar putea aştepta ca respectivul Consiliu să prezinte către MTI

opţiuni alternative, care să conţină un amestec de configuraţii de reţele, măsuri de eficientizare şi

niveluri de finanţare, care ar putea aduce CFR SA într-o poziţie sustenabilă pe termen lung.

După informaţiile conţinute în Analiză, Consiliul (Board-ul) din CFR SA nici nu a solicitat

nivelului de management elaborarea unor astfel de opţiuni şi – într-adevăr - nici MTI nu a

solicitat Consiliului din CFR SA să-i prezinte astfel de opţiuni

93. Pe termen lung, crearea unui Consiliu independent în CFR SA ar putea crea distanţa de

independenţă faţă de MTI, care ar putea conduce la o rezoluţie negociată a nepotrivilor între

specificaţii şi resurse, însă în cazul dificultăţilor financiare care există acum, este important ca

strategia României pentru reţeaua feroviară să fie aliniată rapid la o estimare realistă a resurselor

bugetare, care sunt disponibile în următorii câţiva ani.

94. MTI, în calitate de proprietar, trebuie să iniţieze un Grup de lucru în cadrul CFR SA

pentru a dezvolta şi a evalua opţiuni alternative cu scopul de a realiza o reţea feroviară

sustenabilă, care să fie capabilă de a concura cu transportul pe şosele în coridoarele în care calea

ferată poate concura în mod realist pe termen lung. Grupul de lucru ar trebui să invite

reprezentanţii societăţile operatoare pe cale ferată private şi publice, utilizatorii reţelei, ca aceştia

să se implice în hotărârile luate.

4.4 CNADNR

95. CNADNR are un mandat pentru a dezvolta – spre a fi aprobată de către MTI - o strategie

pentru dezvoltarea şi modernizarea reţelei rutiere şi planurile şi proiectele de dezvoltare

integrată. CNADNR are de asemenea mandatul de a întreţine şi de a administra drumurile

naţionale. În practică CNADNR, nu dispune de structurile şi procedurile de management pentru

a-şi îndeplini mandatele.

96. Planificarea documentată pe termen lung până la mediu este limitată la programe

finanţate din fondurile structurale UE. Există un program pe termen lung pentru a renova 8.000

km de drumuri naţionale pentru a respecta standardele UE de încărcare pe osie şi un alt program

pentru a construi mai multe drumuri ocolitoare, însă aceste programe înregistrează întârzieri

considerabile la punerea în practică.

3 Acest lucru nu este surprinzător având în vedere că sunt foarte puţine reţele feroviare mixte de călători şi marfă, în

care utilizatorii trenurilor de călători şi de marfă îşi recuperează costurile integrale ale infrastructurii şi acestea sunt

căi ferate cum sunt cele din China şi India, în care densităţile de trafic sunt de multe ori mai ridicate decât cele din

România

25

4.4.1 Misiunea CNADNR

97. Aşa cum este indicat în secţiunea 2 din acest raport, politicile şi priorităţile pentru

sectorul de transport şi de drumuri nu sunt clare şi acest lucru se transpune într-o lipsă de direcţie

pentru CNADNR. CNADNR nu are o viziune clară şi nicio declaraţie de misiune. Nu există vreo

descriere scrisă a problemelor şi a chestiunilor pe care CNADNR le are sau cu care CNADNR se

confruntă, şi încă nu au fost definite sau dezvăluite misiunea şi direcţiile strategice ale ei pentru a

aborda aceste probleme şi chestiuni în termeni operaţionali. CNADNR publică rapoarte anuale

care descriu realizările ei în funcţie de utilizarea fondurilor bugetare, însă lipsa obiectivelor clare

anterioare duc la faptul că aceste rapoarte nu pot fi folosite pentru a monitoriza performanţa

corporativă. Un ghid cu privire la aceste aspecte este inclus în Anexa 7.

4.4.2 Organizarea CNADNR

98. Analiza consideră că CNADNR are o prea puternică orientare către proiecte de capital.

Pentru a-şi putea îndeplini mandatul Departamentul Tehnic al CNADNR trebuie să fie consolidat

şi procesele de pregătire a proiectelor şi de management trebuie să fie raţionalizate de la

planificarea în avans până la punerea în practică, inclusiv coordonarea cu bugetul. Un ghid cu

privire la aspectele organizatorice este oferit în anexe; însă nu prea are sens să se facă vreo

restructurare până ce nu au fost soluţionate misiunea CNADNR, libertatea de a administra şi alte

aspecte.

99. La CNADNR, funcţia de investiţie a capitalului este împărţită între două departamente:

proiecte finanţate prin bugetul de stat şi proiectele care sunt finanţate prin împrumuturi şi credite

de la instituţii financiare internaţionale (IFI). Ultimul menţionat beneficiază de structuri complete

de suport care acoperă achiziţii, management financiar, printre altele – acest lucru a fost susţinut

şi aprobat de către CE şi IFI-urile. Acest lucru lasă proiecte care sunt finanţate prin buget cu un

nivel mai redus de supervizare atunci când este vorba de funcţiile de suport într-un moment în

care aceste proiecte includ unul dintre cele mai vaste proiecte de drumuri din Europa, autostrada

Transilvania. Separaţia dintre cele două departamente nu este una funcţională, ambele părţi

dispunând de direcţii, departamente şi birouri. Analiza recomandă ca departamentul UE-IFI să

absoarbă direcţia pentru proiectele finanţate de stat şi ca toate funcţiile de suport ce se suprapun

să fie simplificate. În plus, analiza nu vede unde există nevoia de a avea poziţii duble la nivel de

director (pentru drumuri) care să raporteze direct Managerului General.

100. CNADNR dispune de şapte Birouri regionale cu responsabilităţi neclare – cu toate că

derulează în principal activităţi de întreţinere a drumurilor. Analiza este de părere că birourile

regionale sunt suprapopulate cu angajaţi necalificaţi, care derulează activităţi de întreţinere de

rutină – unde, şi dacă, există un buget pentru materiale şi echipamente de întreţinere. Analiza

recomandă ca birourile regionale să fie implicate în proiecte de transpunere a investiţiilor de

capital pentru că dispun de calificări tehnice mai bune decât cele de la sediu şi că sunt mai

aproape de locaţia respectivă şi de autorităţile locale şi de cetăţeni. Activităţile de întreţinere ar

trebui să fie externalizate şi birourile regionale ar trebui să preia managementul pentru acele

contracte de întreţinere externalizate .

101. Printr-o practică de întreţinere tradiţională şi bazată pe reguli, birourile regionale prezintă

propuneri de proiecte către biroul principal, însă programul final autorizat de MTI poate să ţină

cont sau poate să nu ţină cont de aceste propuneri. CNADNR dispune de un sistem de

management al drumurilor pentru pavaje însă acesta nu este folosit pentru a determina priorităţi.

26

Deoarece bugetul primit de CNADNR a fost de regulă cu 20 procente sub bugetul pe care

CNADNR l-a solicitat din partea MTI, atât selecţia proiectelor cât şi echilibrarea între proiectele

de întreţinere şi cele de capital au un caracter arbitrar. În ciuda bugetului mult mai redus care a

fost primit, există numeroase motive care contribuie la întârzieri de durată şi la depăşiri de

costuri în cazul proiectelor.

4.4.3 Clasificarea funcţională a drumurilor

102. Clasificarea funcţională este baza pentru administrarea drumurilor în majoritatea ţărilor

UE. România respectă practica principială că drumurile naţionale sunt clasificate în autostrăzi şi

drumuri E, drumuri principale şi drumuri secundare. Însă, exceptând autostrăzile, proiectul şi

standardele de întreţinere nu sunt consecvente şi detaliate în baza clasei funcţionale şi a

volumului de trafic. Standardele par să fie legate de respectivul consultant (străin) care

proiectează respectiva secţiune. Întreţinerea drumurilor de către CNADNR este bazată pe

principiul unor reguli – ex.: anumite acţiuni trebuie să fie îndeplinite în anumite intervale de timp

– mai degrabă decât în baza stării drumurilor şi a volumului de trafic, ceea ce reprezintă o

practică modernă. În practică, limitările de finanţare nu permit ca regulile de întreţinere să fie

urmate oricum. Drumurile sunt întreţinute tradiţional în limita resurselor disponibile. Drumurile

CNADNR au un cost relativ ridicat faţă de reperele comparative internaţionale; siguranţa

traficului rutier rămâne redusă cu toate că este îmbunătăţită, iar factorii politici influenţează

puternic alocarea fondurilor .

103. Experienţa CNADNR în managementul drumurilor nu urmăreşte practici moderne, prin

care managementul drumurilor reprezintă o activitate determinată economic cu un grad suficient

de întreţinere pentru a menţine activele ca prima prioritate, şi investiţii capitale justificate prin

veniturile lor economice. Un ghid privitor la întreţinerea rutieră care să permită o politică de

management al activelor mai eficientă este descris în Anexa 9. Merită menţionat faptul că o

propunere pentru standarde moderne de întreţinere a fost integrată într-un proiect-pilot de

întreţinere iniţiat la Craiova, bazat pe performanţă, care a fost elaborat în perioada 2008 / 2009,

dar care nu a fost transpus în practică niciodată. Trebuie realizate adoptarea standardelor de

întreţinere bazate pe starea respectivă şi o clasificare funcţională generală a drumurilor. În plus,

dată fiind importanţa întreţinerii drumurilor pentru costurile per utilizator rutier şi nivel de

service CNADNR ar trebui să se instituie studii anuale de vară şi de iarnă cu privire la satisfacţia

utilizatorilor rutieri, care să includă calitatea întreţinerii drumurilor şi care poate să fie util în a

completa datele din sistemul de management al drumurilor pentru întreţinerea bazată pe starea de

fapt.

4.4.4 Planificarea resurselor

104. Bugetul pentru sectorul drumurilor şi structura acestui buget sunt importante pentru

urmărirea strategiilor şi a politicilor din sectorul drumurilor. Bugetul drumurilor furnizează

cadrul pentru evaluarea eficienţei lor, pentru structurarea şi monitorizarea tuturor costurilor de

management al drumurilor.

105. Capitolele bugetare curente ale CNADNR permit o abordare discreţionară cu privire la

scopurile pentru care fondurile publice sunt cheltuite (ex.: reparaţii şi investiţii) şi la sursele de

finanţare (ex.: venituri operaţionale, împrumuturi IFI, etc.). Această structură nu este utilă pentru

27

luarea de decizii în politicile-cheie sau pentru monitorizarea eficienţei activităţilor sau chiar

pentru activităţi individuale cum ar fi siguranţa în traficul rutier.

106. Există un control ministerial strict al aprobărilor de proiect şi al plăţilor către contractanţi

şi către consultanţi.4 Discreţia ministerială la aprobarea proiectelor face ca evaluarea programelor

să fie dificilă, deoarece MTI deţine un control ferm asupra companiei de drumuri. De exemplu,

pentru plăţi ale proiectelor de drumuri, compania de drumuri trebuie să prezinte lunar facturi

către MTI. Însă fondurile bugetare sunt emise trimestrial, în mod normal în al patrulea trimestru

din fiecare an.

107. Astfel, CNADNR nu funcţionează ca o companie, însă MTI verifică şi aprobă toate

cheltuielile. Controlul politic începe odată cu ciclul de pregătire bugetară:

În luna mai din fiecare an MTI depune la MFP necesităţile bugetare proprii per

proiect, incluzând estimările fondurilor în contrapartidă. În august primeşte plafonul

de buget şi estimarea bugetară pentru următorii trei ani. În 2010 CNADNR a primit o

parte din ceea ce a solicitat.

În lunile septembrie / octombrie MTI pregăteşte un program detaliat care se află la

sau sub plafonul bugetar, alături de următoarele priorităţi: (1) cofinanţarea fondurilor

europene, (2) cofinanţarea împrumuturilor existente, (3) proiecte în derulare, şi în cele

din urmă (4) proiecte noi. Aceste criterii de prioritizare se pot schimba, de vreme ce

deciziile pot fi luate la discreţia Ministrului şi a Secretarilor de Stat.

În noiembrie, proiectul pentru legea bugetului trebuie să fie aprobată de guvern şi

proiectul de lege este trimis către Parlament.

108. Programul Operaţional Sectorial pentru Transport (POST) pentru perioada 2007-2013 a

înregistrat întârzieri considerabile datorate pregătirii proiectului, proiectării inginereşti

nepotrivite, reclamaţiilor privitoare la achiziţii şi multe alte motive. Această problemă nu este

limitată la sectorul drumurilor.5 Doar o sumă de aprox. 40 milioane a fost cheltuită până în 2009,

peste 1 miliard Euro sunt planificaţi şi întârzierile continuă de-a lungul anului 2010. Întârzieri

similare sunt înregistrate şi în proiectele finanţate prin IFI.

4.4.5 Supraveghere şi monitorizare

109. Pentru ca proiectele şi planurile de drumuri să fie utile şi folosite, ele trebuie să

corespundă cu misiunea şi direcţiile strategice ale CNADNR, şi cu bugetul disponibil. Doar

atunci are sens realizarea unei monitorizări a programului rutier. Un mecanism util pentru

monitorizarea şi evaluarea rezultatelor CNADNR îl constituie Acordul de Performanţă între MTI

şi CNADNR. Acesta trebuie întocmit anual în urma îndrumărilor privitoare la buget şi la

modificări în politici sau acesta trebuie să scoată în evidenţă cele anterioare. Rezultatele trebuie

4 Proiecte mai mici de 4 milioane RON sunt aprobate printr-o ―aprobare ministerială de principiu‖, proiectele mai

mici de 25 milioane EUR necesită hotărârea ministrului după ce mai multe niveluri birocratice au aprobat

―indicatorii economici‖. Proiectele de peste 25 milioane RON necesită hotărârea guvernului. 5 În vreme ce în afara domeniului imediat al Analizei funcţionale a Sectorului Transportului, se pare reglementările

pentru achiziţiile publice din România sau modul în care acestea au fost aplicate, au dus la un grad mai ridicat de

contestaţii a atribuirilor de contracte şi la întreruperi de grafice pentru implementarea proiectelor decât este obişnuit

în majoritatea ţărilor UE.

28

prezentate în raportul anual al CNADNR. (Pentru îndrumări referitoare la Acordul de

Performanţă şi la raportările anuale se vor consulta anexele 7 şi 8).

110. Există o „Strategie durabilă a Transporturilor pentru 2007 – 2010, 2020, 2030" întocmită

de MTI, Direcţia de Management, Strategie şi Mediu şi aprobată de Guvern în martie 2008, şi un

„Plan strategic integrat pentru sectorul Transporturilor‖ aprobat în iunie 2009. Însă, analiza a

identificat puţine dovezi că aceste documente sunt folosite pentru a dirija strategiile în acest

sector şi că entitatea din MTI nu evaluează transpunerea sau utilitatea strategiilor. Programul

Sectorial anual furnizează doar o listă de proiecte şi de surse de finanţare. CNADNR şi-a făcut

propria strategie care se compune dintr-o listă de proiecte de investiţii de capital.

111. Pentru planificarea pe termen scurt şi pentru monitorizarea MTI, Direcţia de

Management, Strategie şi Mediu întocmeşte un Raport trimestrial care detaliază activităţile

finalizate din Programele anuale. Ambele rapoarte sunt trimise către companiile de drumuri (şi

cale ferată) – însă în mod evident acestea nu sunt folosite. CNADNR nu face o monitorizare

formală a rezultatelor proprii în comparaţie cu obiective sau target-uri, cu excepţia raportului de

activitate anuală care descrie starea unei transpuneri de proiect şi costurile aferente.

112. Astfel, există totuşi anumite componente de bază pentru monitorizarea programelor

rutiere însă acestea sunt slabe şi, ce este mai important, ele nu sunt folosite pentru că ele sunt

percepute a nu conţine o importanţă reală. Monitorizarea este făcută cu dificultate datorită

fluidităţii bugetului şi al gradului de discreţie din partea Ministrului şi al Secretarilor de Stat.

113. Se recomandă ca în fiecare an CNADNR să-şi prezinte spre adoptare în faţa propriului

Consiliu un Plan corporativ (de afaceri) actualizat, şi întocmit pe termen mediu, aşa cum ar

aştepta Consiliul şi acţionarii / asociaţii din orice companie publică majoră. Spre clarificare,

Acordul de Performanţă reprezintă în mod efectiv "contractul" încheiat între client (MTI) şi

companie şi stabileşte ce trebuie clientul să plătească şi ce „rezultate‖ se aşteaptă în schimb. Un

Plan Corporativ (sau de afaceri) al unei societăţi stabileşte modul în care societatea îşi va

conduce activitatea comercială pentru a-şi îndeplini obiectivele (în cazul CNADNR să furnizeze

performanţele convenite) şi rezultatele aşteptate (obiectivele operaţionale şi financiare). Planul

corporativ va conţine măsurile pe care compania doreşte să le ia pentru a asigura că acestea sunt

îndeplinite eficace şi eficient şi în cadrul capabilităţii financiare proprii. În mod tipic nu se vor

specifica doar rezultatele, ci şi structura de management propusă, procesul de furnizare

operaţională, planificarea resurselor umane inclusiv aspectele de instruire, sănătate şi siguranţă,

planul de investiţii, indicatorii de performanţă şi obiectivele aferentele, veniturile şi cheltuielile

proiectate, bilanţul şi cash-flow, printre altele .

4.4.6 Resursele umane

114. CNADNR are peste 6.500 angajaţi dintre care 550 în sediul central şi restul de 6,000 în

birourile regionale. Există considerente privitoare la personalul din sediul central al CNADNR şi

la alocarea în direcţii, de exemplu direcţia tehnică pare a include un personal insuficient.

Birourile regionale prezintă un exces de angajaţi necalificaţi, care reflectă forţa de muncă folosită

29

în întreţinere. În baza unui raport de consultanţă recent6, există o lipsă de mai multe tipuri de

calificări tehnice atât la sediul central cât şi la birourile regionale .

115. Angajaţii CNADNR nu sunt supuşi legilor pentru funcţionarii de stat şi salariile sunt

determinate printr-un contract colectiv de muncă încheiat între CNADNR şi două sindicate.

Cerinţele şi analizele de performanţă sunt complexe. Instruirea este solicitată pentru angajaţii

care au performanţe sub solicitări, însă acest lucru pare să nu aibă efecte asupra creşterii de

salarii sau asupra promovărilor. Punctele-cheie ale salariilor reduse şi ale promovărilor nu sunt

bazate pe competenţă şi performanţă ci pe vechimea în muncă .

4.4.7 Rezumat şi recomandări pentru RNCMNR

116. În rezumat, responsabilităţile corporative în cadrul CNADNR nu sunt clare; există un

deficit de personal competent în elaborarea proiectelor de la concept la terminare, în special la

planificare şi proiectare; răspunderile nu sunt definite; performanţa personalului şi a organizaţiei

ca un întreg nu este monitorizată sau răsplătită; nu sunt folosite sisteme moderne de

management al drumurilor cu toate că acestea sunt disponibile; luarea deciziilor nu este bazată pe

criterii definite despre beneficii, costuri şi active; structura bugetară şi procesul bugetar nu tind a

susţine sau a evalua strategii din sectorul drumurilor orientate către obiective; există un grad

ridicat de influenţă politică asupra prioritizării proiectelor în procesul de bugetare; şi există o

instabilitate la nivelul managementului de top. Directorul General al CNADNR şi adjuncţii săi

cheie au fost schimbaţi de şapte ori din 2003.

117. Analiza recomandă astfel ca guvernul să dispună ca MTI şi CNADNR:

Să structureze o viziune şi declaraţii de misiune pentru CNADNR, care să corespundă cu

Strategia Naţională de Transport (referire la Secţiunea 2.2.).

Să revizuiască structura organizaţională a CNADNR pentru a corespunde cu misiunea ei.

Rolurile şi responsabilităţile Sediului central şi al birourilor regionale trebuie să fie

definite în mod clar. Departamentul pentru planificare şi proiectare trebuie să fie

consolidat. Resurse mai mari ar trebui direcţionate către evaluarea şi raportarea privitoare

la programe şi ar trebui îmbunătăţită siguranţa în traficul rutier.

Să revizuiască modul de clasificare funcţională a drumurilor şi să dezvolte standarde de

proiectare, structurale şi de întreţinere prin clase funcţionale şi de volum de trafic.

Standardele de întreţinere trebuie să fie dezvoltate ca o primă prioritate.

Să instituie studii anuale privitoare la satisfacţia utilizatorilor rutieri despre întreţinerea

drumurilor pe timpul verii şi al iernii.

Să integreze sistemele de management al activelor rutiere – bazate pe HDM4 şi pe sistemul

de management al podurilor – în procesul anual de planificare, programare şi bugetar şi să

asigure ca datele referitoare la drumuri şi poduri sunt temeinice şi actualizate .

6 NEA (2007). ―Asistenţă tehnică imediată pentru management. Analiză a CNADNR‖, Raportul include de

asemenea o discuţie utilă privitoare la responsabilităţile CNADNR şi ale birourilor regionale şi a bazei legale

curente a lor.

30

Să actualizeze resursele umane pentru a se asigura că angajarea, promovarea şi instruirea

respectă necesităţile corporative ale CNADNR. O Analiză separată a Resurselor Umane

din România din administraţia publică furnizează detalii în acest sens .

Să dezvolte şi să încheie un Contract de Performanţă între MTI şi CNADNR, şi să

restructureze bugetul rutier pentru a servi la planificarea, monitorizarea şi evaluarea

misiunii CNADNR, a deciziilor strategice ale ei şi ale obiectivelor şi target-urilor. Se va

acorda o atenţie deosebită pentru a reduce posibilităţile de corupţie şi de interferenţă

politică (în afară de ceea ce este conţinut în direcţiile strategice şi Contractul de

Performanţă) atunci când se decide noua structură bugetară.

să restructureze bugetul pentru sectorul rutier spre a fi orientat către politici, permiţând

cheltuielilor să fie încadrate în categorii bugetare .

să transpună în practică un ciclu anual de monitorizare a performanţei în baza Contractului

de Realizare. CNADNR ar trebui să culeagă datele pentru a permite o monitorizare şi să

ia măsuri corective atunci când acestea sunt necesare. MTI trebuie să revizuiască

rezultatele de două ori pe ani şi să ia măsuri corective cu mijloacele disponibile.

Să transpună în practică un sistem de taxare a utilizatorului rutier, care să coincidă cu

directiva UE şi să aloce aceste fonduri pentru dezvoltarea şi întreţinerea tuturor drumurilor

publice prin folosirea criteriilor echitabile bine fundamentate .

Să transpună în practică îmbunătăţirile de administrare corporativă, recomandate în

secţiunea Error! Reference source not found..

Să ia în considerare reconstituirea CNADNR drept o societate de management şi

întreţinere a infrastructurii, căreia îi sunt atribuite direct proprietăţi de active şi o

determinare a direcţiilor strategice şi a priorităţilor principale pentru reţeaua rutieră şi

care să fie supusă unei raportări către Stat.

4.5 Alte entităţi

118. Evaluarea detaliată realizată în cadrul acestei Analize Funcţionale s-a limitat la cei mai

mari furnizori de infrastructură de transport, RNCMNR şi CFR SA, precum şi la furnizorii de

servicii de transport, aflaţi în proprietatea statului, CFR Călători şi CFR Marfă. Evaluarea a mai

identificat şi următoarele aspecte, care trebuie abordate cu privire la Registrul Auto Român

(RAR) şi Autoritatea Rutieră Română (ARR).

119. Funcţiile principale ale RAR constau în înregistrarea vehiculelor, inspecţii tehnice pentru

vehicule cu greutate mai mică de 3,5 tone, şi certificarea tuturor vehiculelor rutiere şi a pieselor

de rezervă. Această instituţie are 1.500 angajaţi, şi stabileşte onorarii — nereglementate —

pentru serviciile sale, cu obiectivul echilibrării conturilor, de vreme ce această agenţiei

funcţionează în afara bugetului (este o regie). RAR are birouri în toată România, şi este în

concurenţă cu deţinătorii privaţi de franşiză în domeniul inspecţiilor tehnice ale autovehiculelor.

Numărul limitat de interviuri realizat în cadrul Analizei evidenţiază faptul că nivelul de calitate

31

al serviciilor furnizate de către RAR poate să nu reflecte nivelul taxelor solicitate de RAR, şi că

cetăţenii pot să nu primească servicii având o valoare proporţională sumelor pe care le plătesc la

RAR. MTI ar trebui să analizeze în detaliu atât organizarea, cât şi performanţele RAR, pentru a

se asigura că taxele nereglementate solicitate de RAR nu sunt de natură să demotiveze RAR în

sensul sporirii eficienţei sale. MTI ar mai trebui de asemenea să ia o hotărâre cu privire la rolul

jucat de RAR pe piaţa competitivă a inspecţiilor auto tehnice, în conformitate cu politica MTI de

implicare în sectorul privat. În cadrul analizei realizate asupra RAR, ar trebuie de asemenea să

se evalueze şi nevoia de certificare a birourilor RAR în mai multe locaţii din România.

120. Funcţia principală a ARR este aceea de a emite permise şi licenţe pentru vehiculele

rutiere de transport de marfă cu gabarit de peste 3,5 tone, precum şi pentru vehiculele de

transport persoane cu capacitate de cel puţin 9 persoane. De asemenea, ARR mai asigură şi

inspecţia tehnică a vehiculelor pe care le autorizează. Misiunea ARR este similară cu aceea a

AFER în domeniul feroviar, ANR pentru transportul naval şi AACR pentru aviaţie. ARR are

600-700 angajaţi. ARR propune Ministerului structura taxelor şi nivelurile acestora, iar

Ministerul le analizează şi le aprobă. ARR trebuie să-şi echilibreze conturile, şi reprezintă o

autoritate care nu este finanţată din bugetul de stat. Aşa cum se întâmplă şi în cazul RAR-ului,

MTI ar trebui să analizeze urgent performanţa ARR. De asemenea, MTI ar trebui să se mai

asigure că orice structură nouă are în vedere şi conflictul de interese între cele două funcţii-cheie

ale ARR-ului — acordarea de autorizaţii şi inspecţiile.

121. Este nevoie să se solicite standarde de servicii şi eficienţă superioare atât din partea RAR,

cât şi din partea ARR. În plus, experienţa pe care am acumulat-o în întreaga lume demonstrează

că domeniile în care atât RAR cât şi ARR funcţionează conduc foarte uşor la corupţie. Prin

urmare, MTI ar trebui (i) să introducă acorduri de performanţă cu RAR şi cu ARR pentru

monitorizarea pentru sporirea performanţelor acestora, (ii) să consolideze şi să accelereze

automatizarea şi computerizarea proceselor şi procedurilor realizate de RAR şi ARR, şi (iii)

înfiinţarea unor mecanisme pentru ca persoanele fizice şi juridice să poate să furnizeze feedback

cu privire la nivelul serviciilor de care beneficiază din partea RAR şi ARR.

32

5 Finanţarea şi întocmirea bugetelor la nivel de sector

5.1 Privire de ansamblu

122. În România, sectorul transporturilor este finanţat din impozitele pe venit, din taxele de

utilizare a infrastructurii şi din taxele percepute pe serviciile de transport. Înainte de instalarea

crizei financiare, fondurile anuale medii alocate sectorului transporturilor — în afară de

veniturile proprii, pentru entităţile care aduceau bani la bugetul statului, şi cheltuielile

guvernamentale — erau echivalente cu aproximativ 2,5% din PIB. Începând din 2008, bugetul

anual al MTI a scăzut la o cotă medie aproximativă de 2% din PIB, iar acest declin a adus cu sine

şi o reducere a cotei împrumuturilor externe şi a finanţărilor în cadrul finanţării totale a

cheltuielilor din acest sector.

123. Utilizarea Fondurilor Europene de Coeziune şi Structurale care sunt disponibile pentru

sectorul transporturilor din România — aprox. 4,6 miliarde Euro pentru perioada 2007-2013 —

ar fi putut da un avânt semnificativ finanţării investiţiilor în transport în timpul unei perioade de

stres fiscal sever din România. Cu toate acestea, MTI şi organismele de implementare nu au

putut valorifica aceste finanţări, iar acum există probabilitatea ca doar o mică parte din aceste

fonduri să fie utilizate înainte de sfârşitul perioadei planificate, adică intervalul 2013/15.

Incapacitatea României de a utiliza fondurile alocate de UE pentru domeniul transporturilor se

datorează aceloraşi probleme care fac şi obiectul Analizei de faţă: adică modul în care este

condus acest sector, guvernanţa organizaţională şi managementul companiilor din domeniu. Pot

exista anumite soluţii temporare menită să sporească mecanismele administrative necesare

valorificării acestor fonduri, însă atât timp cât problemele fundamentale semnale prin această

Analiză nu sunt abordate, şansele de utilizare chiar şi a unei mici părţi a acestor fonduri în

limitele temporale actuale vor rămâne limitate.7

124. MTI a încercat în diverse momente să atragă finanţare privată pentru sectorul

transporturilor, în special pentru construcţia unor autostrăzi importante, prin participarea

sectorului privat (PSP) şi prin anumite parteneriate public-private (PPP). Cu toate acestea, din

diverse motive, toate încercările din domeniul rutier au eşuat. Aceste aspecte sunt discutate mai

pe larg în Secţiunea Error! Reference source not found. şi Anexa 10. În cadrul Analizei, se

consideră că politicile îmbunătăţite pentru PSP în sectorul transporturilor, inclusiv proiectele tip

PPP, mai modeste dar fezabile, ar trebui să facă parte integrantă din Strategia din domeniul

Transporturilor care este propusă în Secţiunea 2.2. Dar chiar şi dacă este reuşită, PSP nu poate –

în viitor anticipabil – să ofere mai mult decât o fracţiune din suma resurselor UE de investiţii

pentru drumuri şi căi ferate care au fost deja alocate României, presupunând că România ar putea

să absoarbă eficient şi să valorifice aceste resurse.

5.2 Managementul investiţiilor publice

125. Noua Lege a Responsabilităţii Fiscale solicită MTI să întocmească propuneri de buget

care să fie consecvente cu scopurile sale strategice (planificare strategică), precum şi cu

7 Anumite motive specific fiecărui proiect au jucat şi ele rolul lor, unele dintre ele fiind în afara posibilităţii de

control a României, cum ar fi diverse întârzieri datorate neînţelegerilor dintre agenţiile de finanţare cu privire la

standardele de proiectare în domeniul feroviar.

33

plafoanele anuale stabilite de către Ministerul Finanţelor Publice. Cu alte cuvinte, MTI trebuie

să realizeze şi să implementeze nişte mecanisme stricte de prioritizare. Cu toate acestea,

estimările bugetare anuale pentru anii viitori, aflate în planul aprobat în 2009, sunt mai mult

decât duble la nivelul cheltuielilor din anul 2008. De asemenea, nu există nicio legătură clară

între obiectivele de politici declarate şi programul de cheltuieli. Legea bugetului anual include o

anexă cu informaţii privind obiectivele MTI, precum şi anumiţi indicatori de performanţă, însă

nu există niciun indiciu cum că aceste informaţii ar fi utilizate la evaluarea solicitărilor de buget,

sau la monitorizarea implementării programelor şi a performanţelor acestora.

126. Există anumite proceduri legale (normative) care trebuie îndeplinite înainte de aprobarea

(autorizarea) noilor investiţii (iniţiative) publice. Cu toate acestea, se pare că organismele

administrative ale MTI care se ocupă de acest proces acordă mai multă atenţie îndeplinirii

cerinţelor normative (legale). Până la urmă, puternica politizare a procesului decizional din MTI

— şi de la nivelul comitetelor interministeriale de resort — se traduce prin aceea că întregul

proces de prioritizare are doar o legătură fragilă cu noţiunea de planificare strategică din

domeniul transporturilor.

127. Incapacitatea MTI din ultimii ani de a-şi prioritiza proiectele a însemnat că noile proiecte

au primit prea puţină finanţare. Practica adoptării de noi proiecte în fiecare an, în lipsa evaluării

impactului lor fiscal asupra bugetului a avut drept consecinţă un program de investiţii de capital

care s-a expandat permanent şi care a devenit supraîncărcat cu proiecte nefinanţate sau finanţate

în mod inadecvat, cauzând anumite inevitabile amânări şi întârzieri la nivelul proceselor de

implementare. De exemplu, cheltuiala totală „autorizată‖ de capital pentru toate modurile de

transport în 2010 a depăşit de aproape şase ori bugetul anual al MTI şi mai mult de opt ori

cheltuielile medii anuale de capital precedente.

128. În cadrul procesului de elaborare a unei Strategii realiste în domeniul transporturilor, şi

avându-se în vedere şi respectarea Legii Responsabilităţii Fiscale, MTI ar trebui să aibă în vedere

„perierea‖ programului de investiţii publice, renunţând la anumite proiecte şi amânând altele.

Unul dintre obiective ar trebui să-l constituie crearea unui spaţiu fiscale pentru finanţarea de

către România, în contrapartidă, a unor proiecte care să permită apoi accesul la fondurile UE.

129. Altă deficienţă care ar trebui abordată este aceea a inconsecvenţei dintre resursele alocate

cheltuielilor de capital şi cheltuielile recurente. Un exemplu şocant în acest sens este acela că în

anul 2009, costul CSP (contract de prestări servicii personale) pentru bugetul statului pentru

servicii de transport feroviar de pasageri, în sumă de 1,11 miliarde lei, a fost de 20 ori mai mare

decât contribuţia la buget, de aproximativ 55 milioane lei, alocat pentru Întreţinerea reţelei

feroviare, pentru care trenurile de călători reprezintă aproximativ 4 din 5 km-tren operaţi. Acest

dezechilibru de finanţare se referă la faptul că guvernul „cumpără‖ deteriorarea constantă a

propriilor mijloace fixe. Un alt exemplu de dezechilibru dintre cheltuielile de capital şi

cheltuielile recurente a fost constatat în sectorul rutier, unde finanţarea pentru construirea de noi

capacităţi de transport rutier este însoţită de deficienţe majore la capitolul Întreţinere şi

reabilitare a reţelei rutiere actuale.

130. Alocarea strategică a resurselor bugetare trebuie abordată la nivelul planurilor strategice

ale MTI. MTI trebuie să aibă o abordare strategică la nivelul tuturor modurilor de transport

(Secţiunea 2.2), şi trebuie să echilibreze în mod raţional cheltuielile de capital şi cheltuielile

recurente, inclusiv având în vedere şi viitoarele implicaţii la nivelul costurilor recurente aferente

cheltuielilor de investiţii. Bugetarea de capital curentă, care se face separat pentru fiecare mod,

34

împiedică monitorizarea globală a programelor de transport, din punctul de vedere al

performanţelor şi al rezultatelor.

131. Cea mai mare cotă a bugetului este dedicată drumurilor şi căilor ferate şi, referindu-ne la

problema recuperării costurilor, aceste două subsectoare nu generează suficient profit pentru a

putea dezvolta (sau chiar păstra) activele din aceste domenii. Directivele Europene sugerează ca

utilizatorii infrastructurilor de transport să acopere măcar costul social marginal pe care-l

generează. Pentru infrastructura rutieră din România, nivelul recuperării costurilor pare scăzut,

avându-se în vedere restanţele semnificative la capitolul Întreţinere şi nevoile de investiţii din

acest sector. Veniturile generate prin vânzarea de rovignete a oferit RNCMNR o medie de 480

milioane lei în perioada 2006-2009, iar veniturile directe totale ale RNCMNR au fost în medie de

aproximativ 600 milioane lei în aceeaşi perioadă. Această sumă a acoperit o medie de

aproximativ 10% din cheltuielile totale aferente drumurilor naţionale (inclusiv construcţii)8.

Deşi gradul de colectare a veniturilor s-a îmbunătăţit uşor în 2009 datorită unei aplicări mai

stricte a prevederilor, preţul rovignetelor trebuind majorat pentru a se asigura un grad mai mare

de recuperare a costurilor.

132. Cheltuielile mai mari impuse asupra utilizatorilor de drumuri ar putea contribui la

reducerea dezechilibrului dintre recuperarea costurilor la nivelul infrastructurii rutiere, pe de o

parte, şi cea feroviară, pe de altă parte. În cazul infrastructurii feroviare, veniturile percepute

pentru accesul la calea ferată a furnizat CFR SA o medie de 1 miliard lei între 2006 şi 2008, iar

venitul total direct propriu al CFR SA a fost în medie de 1,4 miliarde lei în aceeaşi perioadă.

Acest venit a acoperit aproximativ 45% din cheltuielile totale pe anul respectiv. Deşi acest grad

de recuperare a costurilor poate că este mărit în mod artificial din cauza nivelului foarte scăzut al

cheltuielilor cu întreţinerea infrastructurii feroviare din România, este totuşi de câteva ori mai

mare decât gradul de recuperare al costurilor aferente infrastructurii feroviare. Cu toate acestea,

se pare că taxele de drum nu corespund recomandărilor UE şi guvernul trebuie să reevalueze

urgent taxele de utilizare a drumurilor din România şi să facă ajustările necesare între lucrările de

întreţinere de rutină, conservarea activelor rutiere şi construirea de noi drumuri, astfel încât se

asigure un nivel adecvat de servicii pe toată durata anului pentru utilizatorii de drumuri şi pentru

păstrarea activelor rutiere, precum şi pentru păstrarea unui echilibru între cele două tipuri de

transport din această ţară.

133. O preocupare serioasă în sectorul rutier o constituie utilizarea de către RNCMNR a

propriilor venituri realizate din vânzarea rovignetelor. RNCMNR a încheiat în mod obişnuit

contracte cu companii de construcţii rutiere utilizând credite de furnizori cu dobândă mare,

contractate de la bănci comerciale, şi garantate cu viitoarele fluxuri de numerar aferente

încasărilor din vânzarea rovignetelor. Drept rezultat, RNCMNR a angajat toate veniturile din

încasate din vânzarea rovignetelor pentru achitarea acestei datorii până cel mai târziu în anul

2016, nelăsând RNCMNR nicio sursă directă de fonduri pentru activităţile de Întreţinere. În

cazul în care Consiliul de Administraţie nu doreşte să evite expunerea şi în continuare,

RNCMNR ar trebui să i se interzică prin lege să încheie astfel de contract. De asemenea,

guvernul ar trebui să cerceteze circumstanţele în care au fost încheiate în trecut asemenea

contracte, pentru a se stabili dacă au fost încheiate cu bună credinţă, şi cu scopul de a servi

interesului public.

8 Principiul de bază al sistemului de rovignete este acela că trebuie să acopere cel puţin costurile pentru operaţiuni,

mentenanţă şi management al sistemului rutier.

35

5.3 Întocmirea bugetului şi execuţia bugetară

134. Sistemele de execuţie bugetară trebuie să fie concepute pentru a asigura o execuţie a

bugetului eficientă, în conformitate cu politicile bugetare şi cu autorizaţiile bugetare. De

asemenea, sistemul ar trebui să poată să se adapteze şi posibilelor schimbări ale mediului

macroeconomic fără a perturba în mod excesiv managementul bugetar, în special fără a genera

arierate şi fără a crea ineficienţe.

135. Sistemele de execuţie bugetară din MTI, CFR SA, şi RNCMNR corespund cerinţelor de

bază ale unui management temeinic al cheltuielilor publice. Există şi un robust sistem al

Contului Unic de Trezorerie, există şi rapoarte financiare care fac referire la diverse etape ale

ciclului de cheltuieli şi controale de conformitate eficiente, cel puţin la nivelul structurilor

administrative centrale. Cu toate acestea, sunt necesare îmbunătăţiri la următoarele niveluri:

Sistemul bugetar prezintă anumite ineficienţe, datorită unor proceduri împovărătoare, care

uneori se repetă şi se suprapun. Reducând aceste ineficienţe, se va câştiga timp, care va

putea fi utilizat pentru alte activităţi non-birocratice.

Reacţie eficientă la noile cerinţe din Legea Responsabilităţii necesită o monitorizare

oportună şi comprehensivă a procesului de execuţie bugetară.

Pentru un control financiar şi de management mai eficient, trebuie luate măsuri pentru a

consolida controlul intern şi auditul intern.

Pentru a creşte atât eficienţa, cât şi eficacitatea la nivelul managementului execuţiei

bugetare, trebuie revizuite anumite aranjamente organizaţionale.

36

6 Participarea sectorului public

136. Participarea Sectorului Public (PSP) constituie implicarea sectorului privat într-o

activitate legată de transporturi, care în mod tradiţional este realizată de către o autoritate de stat

sau de o companie de stat, prin licenţe, închirieri, societăţi mixte, contracte, franşize, sau

contracte de concesiune. Un parteneriat public-privat (PPP) constituie o formă specifică de PSP

şi, deşi nu există o definiţie unică, se referă la modul general la un aranjament limitat ca durată

cu o companie privată pentru furnizarea de active publice şi/sau de servicii aferente, prin

investiţii şi/sau management realizate de către o societate privată, unde riscul este partajat în mod

substanţial, iar sectorul privat primeşte plăţi în funcţie de nivelul de performanţă.

137. Există mai multe motive pentru care România ar avea nevoie de o PSP în sectorul

transporturilor: mobilizarea capitalului privat; exploatarea abilităţilor tehnice şi de management

pentru îmbunătăţirea performanţelor şi eficienţei în domeniul transporturilor; şi (în cazul

proiectelor de infrastructură) pentru a atinge un grad consecvent de realizare a proiectelor cu

respectarea limitelor de timp şi cost.

138. România a manifestat încredere în sectorul privat şi în serviciile de transport feroviar şi

rutier încă dintr-o etapă timpurie, prin dereglementarea transportului privat public de călători şi

mărfuri, precum şi prin autorizarea operatorilor de trenuri privaţi în sensul posibilităţii acestora

de a utiliza sistemul feroviar; la ora actuală, România deţine una dintre cele mai mari volume de

operaţiuni de transport feroviar de mărfuri din Europa.

139. Creşterea PSP-urilor la nivelul infrastructurii de transport constituie o provocare

semnificativă. Cele două companii principale de infrastructură de transport, CFR SA (reţeaua

feroviară) şi RNCMNR (reţeaua rutieră), au sporit gradul de utilizare a sectorului privat pentru

contracte de construcţii normale. Însă succesul la capitolul implementare de PPP-uri în care

sectorul privat ar fi putut contribui cu finanţare şi cu partajarea riscurilor în domeniul proiectelor

de reţea majore a fost limitat. În cazul CFR SA, acest fapt este mai uşor de înţeles; experienţa

internaţională evidenţiază faptul că este foarte dificil de structurat şi de implementat PPP-uri

dedicate infrastructurii rutiere, cu excepţia noilor proiecte tip ‗green-field‘ care sunt separabile

de operaţiunile existente. CFR SA nu a avut până acum astfel de proiecte de implementat. Cea

mai promiţătoare oportunitate pentru PPP-uri de infrastructură feroviară ar putea-o constitui cele

41 de staţii CFR SA care necesită modernizare. Sectorul privat ar putea să sporească volumul de

activităţi comerciale în staţiile de cale ferată şi să genereze o parte din fondurile necesare.

140. Noile proiecte de construcţie de autostrăzi constituie de obicei un domeniu mai

promiţător pentru proiectele de tip PPP, însă România nu a putut să încheie cu succes nicio

tranzacţie tip PPP pentru o nouă autostradă. Cea mai recentă încercare de tranzacţie a fost aceea

pentru concesionarea tronsonului de autostradă Comarnic-Braşov, cu un cost estimat iniţial la

983 milioane Euro, care a crescut după formularea ofertelor la o valoare mult prea mare de 2

miliarde Euro; acest proiect a eşuat. În mod discutabil, proiectul era prea complex şi prea

costisitor pentru un prim PPP, ceea ce dus la o reducere a bancabilităţii investitorilor privaţi şi a

capacităţii guvernului de a-şi permite să finanţeze un astfel de proiect. Iar acest proiect nu a fost

facilitat de adoptarea un grafic de implementare accelerat, a unui standard de achiziţii

nestandardizat, şi a lipsei de experienţa unora dintre consilieri. În continuare, România ar putea

să aibă în vedere adoptarea unor proiecte PPP de extindere, care să fie mai mici şi mai puţin

37

complexe. Din păcate, seria de proiecte actuale nu conţine şi asemenea situaţii. Proiectele de

miliarde care sunt avute în vedere pentru PPP-uri, dacă ar fi implementate, ar absorbi cea mai

mare parte a bugetului de transport al României, în plăţi eşalonate efectuate în sectorul privat.

141. Există un potenţial care se poate manifesta mult mai repede, pentru ca RNCMNR să

intensifice numărul de PSP-uri în sectorul rutier, prin pilotarea contractelor de reabilitare şi

Întreţinere a drumurilor, pe baze de performanţă (CIBP). Asemenea oportunităţi de încheiere a

unor PSP pot fi mai adecvate decât noile contracte de concesiuni importante, cum ar fi cele

pentru autostrăzi, având în vedere spaţiul fiscal limitat. Dacă un proiect-pilot de concesiune a

unei autostrăzi ar putea dura probabil mai mulţi ani pentru finalizare, un astfel de CIBP s-ar

putea dezvolta şi ar putea fi implementat într-un interval de timp mult mai scurt.

142. În sectorul feroviar, după cum se discută şi în Secţiunea 2, există posibilitatea organizării

mai multor PSP-uri în domeniul serviciilor de transport feroviar de marfă prin privatizarea CFR

Marfă, în domeniul serviciilor de transport feroviar de călători prin dezvoltarea concesiunilor

PPP prin acordarea acestora către operatori privaţi, CSP-uri către firme private de transport

public de pasageri care să înlocuiască serviciile feroviare pe linii cu trafic scăzut. Mai multe

PSP-uri pot de asemenea să fie organizate în baza recomandării formulate în Secţiunea Error!

Reference source not found., prin realizarea unei analize de afaceri independente a celor 17

sucursale care sunt deţinute de către cele trei companii principale de transport feroviar, pentru a

se stabili strategia optimă de definire a formei lor viitoare. Unele dintre acestea ar putea fi

privatizate sau s-ar putea crea societăţi mixte împreună cu actori din mediul privat, iar serviciile

pe le oferă ei ar putea fi achiziţionate pe baza competitive.

143. La nivel administrativ, a fost recent aprobată de către Parlament noua legislaţie care

reglementează PPP-urile, însă este posibil să aibă de suferit eficienţa şi transparenţa. Legislaţia

în materie de PPP-uri, legislaţia permite agenţiilor să încheie tranzacţii în materie de PPP-uri cu

o concurenţă limitată. Mai mult decât atât, lipsa de claritate la stabilirea criteriilor pentru

acordarea beneficiilor publice poate facilita luarea unor decizii mai discreţionare şi mai politizate

cu privire la selecţionarea proiectelor, mai degrabă decât prin testarea valorii obţinute în

schimbul banilor publici, prin sporirea capacităţii sectorului public de susţinere a acestor

proiecte, prin bancabilitatea proiectelor pentru sectorul privat, precum şi prin obţinerea unei

fezabilităţi a procesului de implementare.

144. Politicile publice în materie de PSP-uri în sectorul transporturilor, inclusiv proiecte mai

modeste, dar realizabile, efectuate prin PPP, trebuie să facă parte din Strategia Naţională de

Transport, care este propusă în Secţiunea 2.2.

38

Anexe tehnice

39

Anexa 1: Strategia de transport

1. În Raportul Principal al Analizei se menţionează că Ministerul Transporturilor nu a

stabilit o strategie multi-modală de transport care să fie în concordanţă cu evaluarea realistă a

resurselor bugetare necesare susţinerii ei pentru mai mulţi ani. În consecinţă, există o mare

nesiguranţă. Având în vedere starea financiară precară a sectorului transporturilor, a fost

recomandă stabilirea unei strategii clare în regim de urgenţă, luând în considerare proporţiile şi

problemele cu care se confruntă industria..

2. Strategia ar trebui să stabilească în mod concret, pe o perioadă de cel puţin 5 ani (2011-

20159, şi mai puţin detaliat pentru perioadele următoare, scopurile strategice şi acţiunile menite

să suscite interesul public pentru transporturi într-o perioadă de austeritate, stabilire a proirităţior

şi a alegerilor dificile. Este proiectată să aibă forma unui raport (20-30 pagini) şi unui document

de nivel înalt orientat către politici ce se concentrează pe priorităţile politicilor. În alte cuvinte ar

trebui să cuprindă principalele iniţiative noi de politici, instrumentele legale şi de reglementare

precum şi măsurile administrative menite să fie dezvoltate şi implementate pe perioada

strategiei..

3. Strategia ar putea indica un program realist de infrastructură pe termen mediu pentru

fiecare mod, care să fie în concordanţă cu o estimare prudentă a resurselor financiare ce pot fi

disponibile din surse naţionale, ale UE şi din surse private. Cu toate acestea, deoarece fondurile

de capital pentru următorii câţiva ani sunt deja destinate executării unor proiecte aflate în

derulare, activităţile de urmărire a reformelor de politici sunt o prioritate mai presantă şi mai

practică pentru strategie..

4. Există mai multe modalităţi de redactare a unui asemenea document de strategie. Cel

prezentat mai jos este doar o alternativă. Se bazează pe următoarele principii:

Stabilirea obiectivelor şi principiilor comune ce se aplică sectorului ca un tot

unitar, înainte de a se ocupa de segmentele individuale de transport;

Tratarea serviciilor de transport separat faţă de infrastructura de transport, pentru

care se vor aplica aproape sigur alte aspecte şi priorităţi de politici;

Tratarea serviciilor de transport pentru pasageri şi serviciilor de transport de marfă

în mod separat deoarece se vor aplica aspecte şi priorităţi de politici diferite;

Includerea unui capitol în priorităţile de politici naţionale pentru transportul urban,

admiţând că este posibil să existe aspecte şi responsabilităţi noi pentru guvernul

naţional în acest domeniu;

Includerea unei secţiuni cheie despre posibilităţile de reorganizare ale Ministerului

Transportului şi alte funcţii necesare unei mai bune administrări a sectorului.

5. Ministerul Transporturilor ar trebui în mod clar să iniţieze documentul însă acesta din

urmă ar avea mai multă greutate dacă ar fi adoptat de guvern şi de parlament.

40

Strategia de Transport a României: Cuprins orientativ al conţinutului.

1. Declaraţia de Politică, Misiune şi Viziune

2. Context de ansamblu, Provocări şi Principii de Strategie

Cererea de transport

Rolurile concurenţei şi coordonării

Rolurile sectorului public şi privat şi priorităţile participării sectorului privat

Managementul infrastructurii, finanţarea şi recuperarea cheltuielilor

Conducerea la nivel de corporaţii a companiilor de stat

Nevoile de transport social

Transportul şi siguranţa

Transportul şi mediul

Obligaţiile transportului internaţional şi priorităţile

3. Priorităţile Strategiilor de Transport, Obiective şi Indicatori de Rezultat

3.1. Serviciile de transport pentru pasageri: priorităţi ale politicilor

Orientarea generală asupra priorităţilor modale şi coordonării

Transportul privat personal

Transportul public rutier

Transportul public pe cale ferată

Serviciile pentru pasageri pe canalele navigabile

Serviciile aeriene de pasageri

3.2. Serviciile de transport de mărfuri; politici prioritare

Orientare generală asupra priorităţilor modale şi a coordonării

Transportul rutier de mărfuri

Transportul de mărfuri pe calea ferată

Transportul de mărfuri pe canalele navigabile

Transportul de mărfuri pe mare

Transportul aerian de mărfuri

Servicii de logistică

3.3. Managementul şi dezvoltarea infrastructurii: politici prioritare

Orientarea generală asupra priorităţilor modale şi a coordonării

Reţeaua de drumuri

Reţeaua de cale ferată

Porturile la mare

Porturile fluviale

Aeroporturi

Intermodal

3.4. Transportul urban: politici prioritare

3.5. Administrarea sectorului transporturilor

organizarea Ministerului Transporturilor

reglementarea sectorului

luarea deciziilor şi managementul resurselor

41

Anexa 2: Model alternativ pentru reorganizarea Ministerului Transporturilor

1. Structura organizaţională a MTI începând cu Iulie 2010 este ilustrată în Figura 1. De

atunci, cele două posturi de secretari de stat şi de secretar general adjunct au fost desfiinţate. MTI

este organizat după unităţile modale de transport. Pe deasupra, există 55 de entităţi ce raportează

Ministerului Transporturilor:

a. Entităţi ce funcţionează în subordinea MTI şi care sunt finanţate din bugetul

de stat: 1-Clubul Aerian Român

b. Entităţi aflate în subordinea MTI finanţate din surse proprii, prin sistemul de

asigurări sociale şi de sănătate şi prin transferuri din bugetul de stat: 15-

clinicile private şi spitalele

c. Entităţi aflate în subordinea MTI finanţate din surse proprii şi din subvenţii

de la bugetul de stat, în limitele legii: ―Clubul Sportiv Rapid, Agenţia

Română pentru Salvare Maritimă – ARSVOM, Şcoala Superioară de Aviaţie

Civilă şi Agenţia de Sănătate Publică a MTI.

d. Entităţi ce funcţionează sub coordonarea MTI. : Casa Asigurărilor de

Sănătate a MT

e. Entităţi ce se subordonează MTI: 29 – acestea sunt entităţi ―pure‖de transport

aşa cum sunt descrise în tabelul 6.

42

Figura 1: Organizarea MTI (începând cu Iulie 2010)

Tabel 6: Entităţi subordonate Ministerului Transportului

Nr. Numele entităţii Locaţie 1. Compania Naţională Feroviară Română SNCFR RA Bucureşti 2. Compania Naţională Feroviară CFR SA Bucureşti 3. Compania Naţională Feroviară a Transportului de marfă CFR Marfă Bucureşti 4. Compania Naţională Feroviară a Transportului de călători CFR Călători Bucureşti 5. Compania de Administrare a Bunurilor Feroviare SAAF SA Bucureşti 6. Compania de Turism Feroviar SFT CFR Bucureşti 7. ―Metrorex‖ – Societatea Comercială de Transport Metrou S.a. Bucureşti Bucureşti 8. Aeroportul Internaţional Henri Coandă – Bucureşti Otopeni, Judeţ Ilfov 9. ―Aeroportul Internaţional Bucureşti-Băneasa – Aurel Vlaicu Bucureşti 10. ―Aeroportul Internaţional MIhail Kogălniceau - Constanţa Comuna Mihail

Kogălniceanu, judeţ

Constanţa 11. Aeroportul Internaţional Traian Vuia - Timişoara Timişoara, judeţul

Timiş 12. ―Administraţia Română a Serviciilor de Trafic Aerian ROMATSA Bucureşti 13. ―Autoritatea Aeronautică Civilă Română Administraţie Autonomă Bucureşti 14. ―Compania Naţională a Transportului Aerian Român Societatea

Comercială TAROM Otopeni, judeţul Ilfov

15. ―Administraţia Porturilor Maritime Constanţa Constanţa, judeţul

Constanţa

43

16. ―Societatea Naţională de Administraţie a Canalelor Navigabile Constanţa, judeţul

Constanţa 17. ―Societatea Naţională a Comunicaţiilor Radionavale Radionav Constanţa, judeţul

Constanţa 18. ―Administraţia Fluvială a Administraţiei Autonome a Dunării Inferioare Galaţi, judeţul Galaţi 19. ―Administraţia Societăţii Naţionale a Porturilor Maritime Dunărene Galaţi, judeţul Galaţi 20. ―Administraţia Societăţii naţionale a Porturilor Fluviale Dunărene Giurgiu, Judeţ Giurgiu 21. Societatea Naţională Română a Şoselelor şi Drumurilor Naţionale

CNADNR Bucureşti

22. ―Administraţia Autonomă a Registrului Auto Român Bucureşti 23. ―Administraţia Autonomă a Zonei Libere Sulina Sulina, judeţ Tulcea 24. ―Televiziunea Centrală de Training Maritim – Societatea Comercială

Constanţa Constanţa, judeţul

Constanţa 25. ―Societatea Comercială INCERTRANS de cercetare în instituţia

Transporturilor Bucureşti

26. ―Societatea Comercială a lucrărilor de drumuri şi Poduri Bacău Bacău, judeţ Bacău 27. ―Societatea Comercială Stard SA Feteşti, judeţ

Constanţa 28. Societatea comercială―Via Star‖ Bucureşti 29. Societatea Comercială―Fluvdrag‖ de Drenare a Dunării Giurgiu, judeţ Giurgiu

2. Secretari de stat. Se pare că rolul Secretarilor de Stat (miniştri adjuncţi) depinde de

metodele de lucru ale Ministerului. În general, li s-au atribuit roluri manageriale specifice ce

acoperă mai multe moduri sau alte funcţii ca bugetul şi administraţia. De fapt, Secretarii de Stat

au funcţiile pe care Ministerul li le conferă. Prin aceste aranjamente, funcţionarii publici

importanţi ca Secretarul General, Directorii Generali şi directorii se află în subordinea

Secretarului de Stat. Acest mod de operare ar putea să nu fie eficient, mai ales având în vedere

schimbările politice frecvente din România. S-a propus ca rolul de funcţionar public de carieră să

fie mărit şi ca numărul de secretari de stat să fie redus la unu, pentru a se ocupa de aspectele

politice în loc de problemele tehnice şi de funcţionare..

3. Secretarul General. Rolul Secretarului General este problematic în România, în sensul

că în timp ce se presupune că este cea mai mare autoritate din rândul funcţionarilor publici din

minister, rolul său este hotărât de către lege şi este limitat la coordonare şi la respectarea

normelor legale şi administrative. Deşi se presupune că un asemenea post este ocupat de

persoane apolitice, în practică nu este adevărat, iar acest lucru nu se limitează doar la MTI.

Pentru aceasta, guvernul ar trebui să revizuiască această problemă ca parte din reforma

administrativă generală din România.

4. În Raportul Principal se recomandă consolidarea organizării MTI pentru a se putea

concentra mai mult asupra politicilor sale cheie şi a funcţiilor de reglementare. Orice organizaţie

nouă ar trebui să asigure dezvoltarea şi implementarea cu succes a unei strategii şi politici multi-

modale. Pe deasupra, se recomandă ca Ministerul să creeze o unitate în vederea asigurării

administrării bunurilor publice şi a întreprinderilor de stat.

5. Funcţii în afara sferei de acţiune a MTI. Este evident faptul că niciunul dintre

departamentele, funcţiile şi entităţile legate de sănătate nu intră în sfera de competenţă a

Ministerului Transporturilor. Acestea ar trebui să fie transferate organismului guvernamental

responsabil de sănătatea publică.

44

6. Multimodalitatea. Organizarea actuală nu oferă un mediu prielnic planificării multi-

modale şi coordonării. Se pare că planificarea subsectorială - acolo unde există - se face în

„silozuri‖.

7. Strategia şi planificarea. După cum s-a explicat în Raportul principal, acesta este unul

dintre punctele cele mai slabe ale sistemului actual, deoarece actualul Departament Strategic nu

are suficientă putere să asume efectiv rolul de politică şi planificare strategică. Nu există niciun

mecanism de evaluare a programului în cadrul MTI.

8. Funcţii de reglementare şi siguranţă. După cum s-a explicat în Raportul Principal,

funcţiile de reglementare şi siguranţă sunt executate prin intermediul mai multor entităţi şi s-ar

putea ca consolidarea pe termen mediu a tuturor acestor funcţii să se facă într-o singură entitate

de transport naţional de reglementare şi siguranţă

9. Administrarea Întreprinderilor de Stat. După cum s-a arătat în Raportul Principal,

există mai multe neajunsuri severe la nivel de sector şi de conducere corporativă în sectorul

transporturilor ce limitează autonomia multor entităţi subordonate MTI. Funcţia care ar asigura

administrarea şi operarea patrimoniului statal şi a întreprinderilor de stat în conformitate cu

obiectivele guvernamentale pentru sector lipseşte din organigrama curentă.

10. Noua structură organizaţională propusă a MTI. Figura 2 arată o posibilă organizare a

MTI şi relaţia sa cu celelalte entităţi (care nu sunt arătate). Problema-cheie identificată în această

fază este nevoia urgentă de a crea o direcţie generală puternică pentru politica şi strategia de

transport multi-modală. Pe lângă formularea politicii şi dezvoltarea strategiei-cu input-uri din

partea entităţilor modale-această direcţie trebuie să monitorizeze implementarea strategiei şi

gradul de îndeplinire a obiectivelor politicilor. În concordanţă cu propunerea actuală de

reorganizare, mai multe direcţii şi unităţi modale actuale ar fi combinate sub unitatea de politici

şi strategie multi-modală. Detaliile acestei unităţi inclusiv misiunea şi descrierea funcţiilor şi

sarcinilor sale sunt descrise în figura 3.

11. Crearea unei unităţi responsabile de asigurarea administrării acţiunilor de stat din

Întreprinderile de stat aflate în subordinea MTI. Misiunea unei asemenea unităţi ar fi aceea

de a asigura îndeplinirea în cel mai eficient mod posibil a obiectivelor politicii sectoriale;

administrarea întreprinderilor de stat într-o manieră eficientă şi transparentă; şi existenţa unei

conduceri corporative şi a unui management profesionist pentru a o face rentabilă.. Unitatea ar

formula o politică clară de proprietate (vezi anexa 5 pentru exemple), ar publica rapoarte

periodice asupra companiilor de stat, operaţiilor şi rezultatelor lor, ar monitoriza şi evalua

performanţa companiilor şi ar dezvolta, implementa şi da rapoarte în legătură cu numirea

membrilor consiliului de administraţie al companiilor. După cum s-a arătat în Raportul Principal,

deşi câteva din obiectivele principale ale companiilor bazate pe politica de sector nu sunt

comerciale, rezultatele financiare şi folosirea eficientă a resurselor României sunt de asemenea

importante. Rezultatele financiare ale acestor companii trebuie să fie comparate cu obiectivele

politicii de sector, iar statul în calitate de proprietar este interesat să îndeplinească obiectivele

politicii de sector în cel mai eficient mod posibil. Gradul de orientare comercială al companiilor

bazate pe politica comercială variază: câteva din ele operează pe o piaţă competitivă (TAROM),

altele au monopol parţial (CFR Călători) iar restul au poziţii de monopol total (CNADNR, CFR

SA)

12. Crearea unei Unităţi de Evaluare a Managementului şi a Programelor-propusă să

funcţioneze în cadrul Direcţiei Generale pentru Buget şi Finanţe.. Prin această reorganizare,

45

misiunea unităţii de evaluare şi management pentru buget şi finanţe ar fi aceea de a supraveghea

pregătirea bugetului sectorului transporturilor şi supravegherea administrării sale în MTI şi în

agenţiile subordonate. Prin contribuţia sa la formularea planurilor de cheltuieli ale sectorului

transporturilor, unitatea este responsabilă pentru evaluarea operativităţii programelor, politicilor

şi procedurilor sectoriale, evaluează cererile de finanţare ale agenţiilor şi stabileşte priorităţi de

finanţare în concordanţă cu strategia de transport. Unitatea asigură de asemenea ca rapoartele,

regulile şi propunerile legislative ale agenţiilor să fie în concordanţă cu strategia de transport.

Este posibil ca aceste funcţii de evaluare a programelor şi managementului să fie întreprinse în

cadrul unităţii de Politică şi Strategie de Transport..

46

Figura 2: Propunere pentru organizarea de ansamblu a Ministerului Transportului

Ministru

SecretarGeneral

Politici şi strategii multi-

modale

Buget, Finanşe şi Management

Programe europene şi

internaţionale

Managementul proprietăţii de

stat

Administraţie, resurse umane, juridic, IT, achiziţii, proprietate

Cabinet Secretar de Stat

Control Internal

47

Figura 3: Detalii ale Unităţii de politică şi Strategie multi-modală

Exemplu de Misiune a Unităţii de Politică şi strategie:

Pentru formularea politicilor şi elaborarea strategiei sectoriale de transport naţional în vederea îndeplinirii rolurilor MTI, a obţinerii

arhitecturii instituţionale dorite în sectorul transporturilor, inclusiv a rolurilor sectorului public şi celui privat în furnizarea infrastructurii şi

serviciilor de transport; principii consecvente de stabilire a preţurilor pentru utilizatorii reţelelor de transport de stat, amploarea concurenţei

de pe pieţele de transport - în concordanţă cu directivele UE - şi pentru a face posibil ca Contractele de Servicii Publice să satisfacă nevoile

grupurilor defavorizate şi a ţinuturilor izolate şi filozofia şi structurile de reglementare a transporturilor.

Planificarea strategică a

transporturilor

Siguranţa şi mediul Participarea sectorului privat Specificaţii de Serviciu

• Strategia de transport

• Planificarea infrastructurii

pe termen lung

• Reglementarea

economică: tarife, taxe de

cale ferată, de drumuri şi de

aeroport.

• Cercetare în transporturi:

cercetarea de piaţă şi analiză

• Stabilirea strategiei

naţionale de mediu şi siguranţă

– inclusiv siguranţa rutieră-în

sectorul transporturilor

• Dezvoltarea politicii de

PSP

• Dezvoltarea

programelor/proiectelor PSP şi

ducerea lor la bun sfârşit

• Specificaţii de serviciu

pentru serviciile de pasageri:

servicii de contracte publice de

cale ferată, rutiere şi aeriene

• Contractul de management

şi întreţinere al infrastructurii pe

o perioadă de mai mulţi ani

• Acordul de Performanţă

CNADNR

Politici şi strategii multi-modale

Planificare Strategică în domendiul Transportului

Siguranţă şi mediuParticipare la

sectorul privatSpecificaţii privind

serviciile

48

Anexa 3: Conceptul de concesiune a contractelor de servicii publice regionale pe calea ferată

1. Raportul principal recomandă ca România să ia în considerare dezbaterea unui program

de contracte de servicii publice şi, cu toate că acest concept de proces este clar, este complex în

ceea ce priveşte detaliile şi aplicarea sa. Din acest motiv se sugerează ca România să dezvolte şi

să implementeze politica într-o anumită regiune de probă (sau regiuni), pentru a se asigura că

utilizatorii obţin un serviciu la fel de bun sau mai bun decât în prezent, şi supus aceloraşi

reglementări fiscale ca în restul ţării.

2. E puţin probabil ca în România să se scoată la licitaţie necesarul de transport pe calea

ferată. E posibil ca potenţialii licitanţi, inclusiv alte companii feroviare europene de stat şi private

să nu poată licita dacă nu au acces, cel puţin pe termen scurt, la parcul existent folosit în regiune

şi la experienţa practică a României în materie de operaţiuni feroviare şi pieţe de pasageri.

3. Modelul sugerat ar crea mai întâi, dintr-o regiune geografică a CFR Călători ce urmează a

fi stabilită, o companie feroviară regională-model cu propriul său personal, management,

patrimoniu, conturi şi un contract de acces pe calea ferată pe termen lung cu CFR SA. Compania

feroviară regională ar fi transferată în proprietatea MTI. MTI ar organiza apoi o licitaţie pentru

dreptul de a conduce compania pe termen definit (poate 7-10 ani) sub formă de concesiune sau

franciză în vederea furnizării serviciilor specificate într-un contract de servicii publice pe mai

mulţi ani. În practică aceasta ar fi o licitaţie negativă. Cu alte cuvinte, compania ce necesită cea

mai mică subvenţie, în acelaşi timp cu îndeplinirea criteriilor de siguranţă şi operabilitate

feroviară ar câştiga în acelaşi timp dreptul de a prelua compania feroviară regională şi obligaţia

de a îndeplini contactul de servicii publice. MTI ar avea responsabilitatea de a monitoriza

capacitatea companiei feroviare regionale de a îndeplini contractul de servicii publice (cu

recompensele şi penalizările incluse în el). Unei agenţii de reglementare independente i s-ar cere

să aplaneze conflictele dintre MTI şi companie, cu posibilitatea recurgerii la legea contractuală în

eventualitatea continuării conflictului..

4. Proiectarea unor asemenea aranjamente este o sarcină legală specializată pentru experţii

legali şi de transport din domeniu. Însă MTI poate avea acces la informaţii legate de formele

conceptuale şi contractuale folosite în Germania, Suedia, Marea Britanie şi în alte ţări.

5. Comisia Europeană a iniţiat de asemenea crearea unei documentaţii a contractelor de

servicii publice ce ar putea fi de ajutor9 (deşi este prevăzută pentru aspectele tranzacţionale ale

contractelor de servicii publice şi nu pentru drepturile de franciză cu privire la patrimoniul

companiilor).

6. Experienţa Germaniei în dezvoltarea transportului feroviar regional de pasageri prin

contracte de operare a trenurilor private ar putea fi valorificată prin Asociaţia Federală a

Autorităţilor Transportului Feroviar de Pasageri10

(die Bundesarbeitsgemeinshaft der

Aufgabentrager des SPNV) care este organizaţia ce sprijină organizaţiile de clienţi (guverne

regionale tipice) ale transportului feroviar din Germania. Cei 25 de membri ai BAG-SPNV obţin

mai mult de 5,2 mii de milioane de euro pe an pentru aproape 630 de milioane de km de cale

9 http://www.eltis.org/docs/Public_Transport_guide.pdf and http://www.eltis.org/docs/Public_Transport_study.pdf

10 http://spnv.de

49

ferată de la 69 de companii feroviare. Obiectivul lor este acela de a îmbunătăţii calitatea

transportului regional. Mai jos11

poate fi găsită o hartă a operaţiunilor feroviare germane din

2010 ce au fost licitate competitiv. Companiile private reprezintă acum aprox. a cincea parte din

totalul pieţei de transport feroviar pentru pasageri din Germania.

7. În Marea Britanie, aproape toate serviciile feroviare neurbane de pasageri sunt operate

prin concesiuni private. Copii ale tuturor Contractelor de concesiune cu companii private sunt

disponibile la Registrul public. Aceste acorduri includ nu doar sistemele feroviare regionale, ci şi

concesiunile de exploatare a trenurilor de navetişti şi intercity. Revizuirea recomandă doar

concesionarea serviciilor regionale în această etapă şi acele concesiuni şi documentaţii de

contract ce oferă baze folositoare de comparaţie pentru unele situaţii neobişnuite din România

includ serviciile din East Midlands12

, serviciile nordice13

, serviciile Arriva Trains Wales14

, şi cele

din Trans-Pennine Express15

.

8. Ca politică experimentală, va fi foarte important să se evalueze valoarea unei operaţiuni

feroviare regionale concesionată privat vizavi de costurile nete ale operaţiunilor companiei

naţionale feroviare de pasageri CFR Călători. Ar trebui să se întreprindă un studiu standard

asupra performanţei financiare, operaţionale şi de piaţă a serviciului feroviar regional ce va fi

operat de către compania feroviară regională; performanţa ―de după‖ ar fi standardizată.

9. Pentru ca noua politică să fie testată în mod corect, companiei CFR călători nu i se va

permite să liciteze pentru compania feroviară regională experimentală. Cu toate acestea, dacă

politica reuşeşte să furnizeze servicii mai bune clienţilor, atunci poate fi extinsă în mod progresiv

către alte regiuni. În cazul în care companiei CFR Călători i se va permite să participe la

licitaţiile ulterioare, cu condiţia verificării independente a ofertei sale de cost (pentru a evita

sublicitarea) CFR călători ar primi un stimulent puternic pentru a-şi îmbunătăţii performanţele în

toate regiunile.

11

http://spnv.de/website/cms/upload/fakten/2010-02-09_Wettbewerbsnetze_2010.pdf 12

http://www.dft.gov.uk/pgr/rail/passenger/publicregister/current/eastmidlands/ 13

http://www.dft.gov.uk/pgr/rail/passenger/publicregister/current/nthn/ 14

http://www.dft.gov.uk/pgr/rail/passenger/publicregister/current/atw/ 15

http://www.dft.gov.uk/pgr/rail/passenger/publicregister/current/tpe/

50

Anexa 4 : Conceptul de contract de prestări de servicii pentru rutele secundare de autobuz

1. Există multe rute secundare cu densitate scăzută în România pentru care tehnologia

feroviară constituie o măsură costisitoare de asigurare a serviciului public de transport pentru

oamenii din satele şi oraşele pe care le deservesc. România are o industrie a autobuzelor bine

dezvoltată care ar putea avea ocazia să liciteze pentru serviciile publice de transport de înlocuire.

Această formă de concurenţă pentru contractele de servicii publice va spori în mod sigur

valoarea banilor pentru serviciile sociale de transport. Revizuirea recomandă ca guvernul să

testeze această opţiune în regim experimental pe un număr de rute secundare cu densitate scăzută

în scopul de a furniza pasagerilor servicii la fel de bune sau chiar mai bune la un cost mai scăzut.

CFR Călători ar trebui să identifice un număr de rute experimentale pe care fluxurile scăzute de

pasageri şi costurile mari de operare a căilor ferate/pasager-km să impună alegerea acestei

opţiuni. Aceasta se va întâmpla pe rutele secundare ce nu sunt esenţiale pentru transportul de

mărfuri pe termen lung astfel încât nu doar economiile la costul de operare a trenurilor ci şi

costurile de întreţinere a căilor ferate să fie comparate cu costurile serviciului de autobuze.

2. Este posibil ca, dacă serviciile feroviare pentru pasageri sunt retrase de pe aceste rute,

operatorii privaţi de autobuze să apară şi să furnizeze un tip sau altul de servicii de transport de

autobuz, însă nu există nicio garanţie că ar face-o la acelaşi standard sau tarif ca serviciul

feroviar anterior. Esenţa opţiunii contractelor de servicii publice este aceea că serviciile şi tarifele

sunt stabilite în contract la niveluri compatibile cu furnizarea serviciului adecvat, deşi în practică

autobuzele vor fi adeseori mai rapide şi vor avea mai multe staţii decât trenurile pe care le

înlocuiesc. Orarele ar fi aranjate în aşa fel încât autobuzele să aibă în continuare corespondenţă

cu trenurile de pe marile rute regionale şi directe.

3. Există deja o experienţă în contractarea operatorilor particulari de servicii de autobuze în

România pentru a acoperi serviciile pe care calea ferată nu le poate furniza din cauza stării de

întreţinere sau a reparaţiilor. Cu toate acestea, se sugerează ca în faza experimentală MTI să ia

iniţiativa deoarece CFR Călători nu ar avea suficiente stimulente şi s-ar putea confrunta cu o

opoziţie internă împotriva înlocuirii cu succes a propriilor servicii feroviare. Cu toate acestea,

dacă iniţiativa are succes, şi cu stimulentele şi cu revizuirea adecvată a cazurilor individuale de

către MTI, CFR Călători ar putea deveni în timp util autoritatea contractantă şi şi-ar putea asuma

responsabilitatea pentru furnizarea unei reţele integrate feroviare şi de autobuze pe teritoriul

României16

, în îndeplinirea contractului de servicii publice.

4. UE şi alte ţări au multă experienţă în privinţa contractării serviciilor de transport cu

autobuze şi autocare pentru furnizarea serviciilor de legătură cu căile ferate şi asemenea

contracte pot îmbrăca forme diferite. În Eltis17

se pot găsi practice bune pentru contractarea

16

Un exemplu de astfel de reţea poate fi găsit în regiunea New South Wales din Australia, unde compania de

transport feroviar, aflată în proprietatea statului, Countrylink, furnizează servicii de transport feroviar direct pentru

marea majoritate a oraşelor şi are contracte cu numeroşi contractanţi de servicii de transport cu autobuze şi autocare,

pentru a furniza servicii de legătură de bună calitate (în cadrul serviciului de transport rutier denumit Countrylink )

unui mare număr de comunităţi urbane mai izolate. Toate localităţile deservite de autocarele Countrylink erau

cândva conectate prin linii feroviare (care au fost închise sau destinate exclusive transportului de mărfuri).

Informaţii şi o hartă a reţelei integrate feroviară/rutieră a Countryrail este disponibilă pe

http://www.countrylink.info/timetables/network_map. 17

http://www.eltis.org/docs/Public_Transport_guide.pdf şi http://www.eltis.org/docs/Public_Transport_study.pdf

51

serviciilor de autobuz. Urban Bus Toolkit-ul Băncii Mondiale explică de asemeni şi descrie un

număr de alternative distincte de contractare a serviciilor de autobuze, evaluând adecvarea lor la

diferitele situaţii şi obiective, care printr-o uşoară modificare ar putea fi adaptate unui context

non-urban18

.

18

World Bank şi PPIAF (Unitatea Consultativă pentru Infrastructură Public-privată) (2006): Urban Bus Toolkit

52

Anexa 5: Revizuirea guvernanţei corporative pe fondul directivelor OCDE

A. Introducere

1. Această anexă revizuieşte aranjamentele de Guvernanţă Corporativă a Întreprinderilor de

stat din sectorul transporturilor din România, efectuate de către personalul Băncii Mondiale ca

parte a Revizuirii Funcţionale a Sectorului Transporturilor. Aranjamentele existente sunt

evaluate în comparaţie cu Directivele OCDE asupra Guvernanţei corporative a Întreprinderilor

de stat. Fiecare criteriu OCDE este abordat pe rând. Directivele specifice ale OCDE sunt marcate

într-o căsuţă antet. Câteva ilustrări ale practicilor folosite în alte părţi sunt date în căsuţele de text

2. Accentul pe Guvernanţa Corporativă se pune în două mari Întreprinderi de Stat,

Compania de Infrastructură a Căilor Ferate (CFR SA) şi Compania Naţională Română a

Şoselelor şi Drumurilor naţionale (CNADNR) şi pe exercitarea funcţiilor de proprietate ale

acestor Întreprinderi de Stat de către Ministerul Transportului şi Infrastructurii (MT). Cu toate

acestea, aproape toate concluziile se aplică aproape toate în mod egal pentru CFR marfă şi CFR

Călători, celelalte entităţi supuse unei revizuiri funcţionale mai ample.

3. Rezultatele cercetărilor se bazează pe revizuirea legislaţiei actuale, pe rapoartele

consultanţilor externi, pe documentele de pe site-urile ministeriale şi ale Întreprinderilor de stat şi

pe un număr de interviuri luate personalului ministerial şi al întreprinderilor de stat.

4. Sistemul de rating se bazează în general pe modificarea rating-urilor folosite în Raportul

pe 2004 asupra Respectării Standardelor şi Codurilor României. A fost adăugată o categorie

numită ―necunoscut‖ deoarece Revizuirea funcţională nu a putut să ajungă la o concluzie în toate

domeniile.

Respectat Înseamnă că au fost îndeplinite toate criteriile esenţiale fără deficienţe

semnificative

Respectat amplu Înseamnă că se respectă doar deficienţele minore, care nu pun sub semnul

întrebării capacitatea şi intenţia autorităţilor de a ajunge la respectare

totală pe termen scurt

Respectat parţial Înseamnă că în timp ce cadrul legal şi de reglementare respectă

principiile, practicile şi punerea în aplicare diferă

Nerespectat Înseamnă că nu s-a ajuns la niciun progres substanţial asupra respectării

Necunoscut Nu s-a putut ajunge la nicio concluzie din cauza lipsei de informare cu

privire la practicile actuale

Neaplicabil Criteriul nu pare adecvat împrejurărilor

53

B. Asigurarea unui cadru legal şi de reglementare eficient

Criteriu A. Ar trebui să existe o diferenţiere clară între funcţia de proprietate de stat şi alte funcţii

ale statului ce ar putea influenţa condiţiile întreprinderilor de stat, mai ales privitor la

reglementarea pieţei

Evaluare Respectat parţial

Descriere MTI, în calitate de reprezentant al statului roman, îndeplineşte mai multe roluri ce

afectează funcţionarea întreprinderilor de stat din cadrul portofoliului său în sub-

sectoarele rutiere şi feroviare. Este factorul de decizie din respectivele subsectoare, are

funcţia de proprietar al acestor întreprinderi de stat, şi este cel ce le reglementează parţial.

Conflictele de interese, potenţiale sau percepute, ce decurg din aceste roluri sunt

recunoscute, însă în practică diviziunea funcţiilor este foarte slabă. Direcţia Generală

pentru Infrastructură şi Transport Feroviar şi Direcţia Generală pentru Infrastructură şi

Transport Rutier sunt ambele responsabile pentru punerea în aplicare a politicilor publice

şi pentru coordonarea funcţionării întreprinderilor de stat în subsectorul respective. Nu

există o separare a subunităţilor în cadrul acestor departamente care să fie responsabilă

pentru îndeplinirea acestor funcţii, ca de exemplu politica, contractarea (de exemplu

printr-un acord de performanţă), reglementarea sau monitorizarea rentabilităţii

întreprinderilor de stat. Nu sunt disponibile reglementări (pe site-ul ministerial) care să

clarifice cum ar trebui tratate aceste conflicte de interese. .

Criteriul B. Guvernele ar trebui să simplifice şi să modernizeze practicile operaţionale şi forma

legală sub care operează întreprinderile de stat. Forma lor legală ar trebui să le permită

creditorilor să depună plângere şi să iniţieze procedurile de insolvenţă.

Evaluare Respectat amplu

Descriere Cadrul formal legal şi de reglementare pentru întreprinderile de stat se conformează în

general legislaţiei ce se aplică societăţilor comerciale. Atât CFR SA şi CNADNR au fost

înfiinţate ca societăţi pe acţiuni şi se supun fiecare tuturor prevederilor Legii 31/1990 cu

privire la Societăţile Române, ale Legii Contabilităţii 82/1991 şi ordinelor relevante ale

Ministerului Finanţelor. În vreme ce, în principiu, după prevederile Legii Falimentului,

acestea nu se aplică în practică nici uneia din cele două societăţi ce se află în faliment

tehnic de mai mulţi ani şi care trăiesc din transferurile şi ajutoarele de la guvern pentru a

se menţine în stare de funcţionare. Nici una dintre ele nu este cotată la bursă, şi, prin

urmare, cele mai importante cerinţe de informare publică, raportare şi transparenţă ale

Bursei de Valori Bucureşti nu se aplică. .

Criteriu C. Orice obligaţii şi responsabilităţi pe care o întreprindere de stat trebuie să şi le asume

în afara normei generale trebuie să fie stipulate clar în legi şi reglementări.

Evaluare Respectat parţial

Descriere Câteva obligaţii din sectorul transporturilor îndeplinesc criteriile. De exemplu, ordonanţa

de urgenţă cu privire la CFR SA şi alte companii feroviare prevede că angajaţii prezenţi

şi cei pensionaţi cât şi rudele lor au dreptul să călătorească gratuit cu trenul ― în condiţiile

legii‖ (În mod similar, contractele de servicii publice specifică obligaţiile de servicii

publice pe care CFR Călători trebuie să le îndeplinească).

54

Într-un sens mai amplu, discuţiile cu funcţionari din MTI şi cu câteva din societăţile

deţinute de MTI sugerează că în practică se exercită în mod periodic presiuni asupra

întreprinderilor de stat pe care ele se simt obligate să le respecte şi care nu sunt stipulate

în mod clar. Canalele unor asemenea intervenţii şi presiuni ad-hoc includ informarea

ministerială anterioară a membrilor Consiliului de Administraţie (format mai ales din

delegaţi ai MTI), Şedinţe speciale ale Adunării Acţionarilor (de asemeni dominate de

către MTI) ce se ţin aproape după fiecare Şedinţă a Consiliului de Administraţie pentru a

ratifica sau a respinge decizii cheie ale consiliului de administraţie şi numirea politică a

directorilor executivi ai companiilor care în calitate de beneficiari ai patronajului politic

sunt vulnerabili la influenţe din partea sponsorilor lor.

Criteriu D. Întreprinderile de stat nu ar trebui să fie scutite de la aplicarea legilor şi regulilor

generale.

Evaluare Necunoscut. Cu toate acestea, în practică, companiile feroviare au beneficiat în trecut de

scutiri fiscale.

Descriere

Criteriu E. Cadrul legal şi de reglementare ar trebui să permită o flexibilitate suficientă pentru

modificările aduse structurii capitalului întreprinderilor de stat atunci când acest lucru

este necesar atingerii obiectivelor companiilor.

Evaluare Respectat amplu

Descriere Potrivit statutelor lor, ambele entităţi, similar societăţilor private pe acţiuni, pot cotiza la

bursă şi îşi pot transfera liber acţiunile pe piaţa de valori. Ambele entităţi au dreptul să

crească sau să scadă capitalul în acţiuni, să emită noi acţiuni şi să le schimbe dintr-o

categorie în alta. Cu toate acestea, statul îşi rezervă dreptul de a rămâne acţionar

majoritar.

Criteriu F. Întreprinderile de stat ar trebui să aibă condiţii competitive privind accesul la finanţare.

Relaţiile lor cu băncile de stat, cu instituţiile financiare de stat şi cu alte societăţi de stat

ar trebui să aibă loc exclusive din motive comerciale.

Evaluare Neaplicabil

Descriere Atât CFR SA cât şi CNADNR sunt falimentare din punct de vedere tehnic, însă continuă

să opereze datorită importanţei economice, sociale şi strategice pe care guvernul le-o

acordă. Ambele entităţi implementează programele de reabilitare şi modernizare în

sectoarele rutiere si feroviare finanţate de guvern, EU şi alţi donatori externi. Statutele

ambelor organizaţii le permite să contracteze împrumuturi bancare garantate de stat.

Îndelungata lor dependenţă de stat şi finanţările din partea UE şi a donatorilor sugerează

faptul că acest criteriu nu este aplicabil în realitate. (Vezi Raportul principal pentru

recomandări de reconstituire a acestor companii ca nişte companii de management şi

întreţinere).

55

C. Statul în calitate de proprietar

Criteriu A. Guvernul ar trebui să dezvolte şi să emită o politică de proprietate care să definească

obiectivele de ansamblu ale proprietăţii de stat, rolul statului în Guvernanţa Corporativă

şi felul în care va implementa politica de proprietate.

Evaluare Nerespectat

Descriere Organizarea funcţiei proprietăţii de stat în România este variată, însă poate fi descrisă

general ca descentralizată. În vreme ce Autoritatea Patrimoniului de Stat este

responsabilă pentru administrarea bunurilor statului, mai ales a acelora ce sunt supuse

privatizării, ministerele individuale sunt cele ce răspund de funcţiile de proprietate în mai

multe sectoare ale economiei. România nu are o politică a proprietăţii de stat la nivel

central (Caseta 1 oferă un exemplu de asemenea politică adoptată în Norvegia).

MTI este entitatea proprietară a întreprinderilor de stat (IS) din sectorul transporturilor.

Nici ministerul în sine nu are o unitate separată responsabilă de întreprinderile de stat din

sectorul transporturilor. Direcţia pentru Infrastructură şi Transport Feroviar

supraveghează funcţionarea CFR SA în timp ce Direcţia pentru Infrastructură şi

Transport Rutier supraveghează activitatea CNADNR..

MTI nu are nicio politică de proprietate pentru întreprinderile de stat aflate în portofoliul

său, sau în orice caz nu există o asemenea politică pe site-ul său. De fapt pe pagina web

a ministerului se află foarte puţine informaţii, dacă există, legate de întreprinderile de stat

administrate de el.

Obligaţiile comerciale ale celor două societăţi nu sunt clare. În Ordonanţa de Urgenţă

12/1998 s-a specificat obiectivul CFR SA de a genera profit, însă acest scop este absent

din reglementările ulterioare şi din statutul societăţii. În cazul CNADNR nu se

menţionează niciun obiectiv comercial. Există motive pentru care societăţile de

infrastructură rutieră şi feroviară sunt tratate în mod similar, şi în vederea stabilirii unor

obiective de recuperare a cheltuielilor şi nu de maximizare a profiturilor (care în aceste

împrejurări nu par nici realiste nici adecvate). O politică de proprietate ar facilita

articularea şi atingerea acestei consecvenţe.

O politică de proprietate ar standardiza revizuirea planurilor companiilor pe termen

mediu şi lung. Privitor la cerinţele planificării corporatiste (şi la revizuirea planurilor)

Consiliile de Administraţie ale celor două companii nu par să fi solicitat managementului

şi nici să fi adoptat un plan de afaceri sau corporatist pe termen mediu actualizat periodic

aşa cum ar fi normal pentru orice mare companie de stat. Nici la nivel public nu au fost

raportate în mod clar sarcini sau performanţe de către întreprinderile de stat sau de MTI.

Caseta 1: Conţinutul unei politici de proprietate în Norvegia.

1. CUVÂNT ÎNAINTE AL MINISTRULUI 2. OBIECTIVELE GUVERNAMENTALE PENTRU PROPRIETATE DE STAT

2.1 Domeniu

2.2 Declaraţia Soria Moria 2.3 Bază naţională 2.4 Asigurarea proprietăţii naţionale şi controlului şi a veniturilor din resursele naţionale 2.5 Atingerea altor obiective politice importante

3. CE AŞTEAPTĂ STATUL DE LA COMPANII

56

3.1 Considerente importante independente de sector 3.2 Împărţirea pe categorii

3.3 Obiectivele proprietăţii asupra companiilor individuale 4. CERINŢELE COMPANIILOR

4.1 Companiile cu obiective comerciale – rata cerută a profitului 4.2 Modelul de stabilire a preţurilor pentru bunurile de capital 4.3 Companiile cu scopuri de politică de sector 4.4 Dividende

4.5 Reachiziţionarea acţiunilor 4.6 Activitatea de raport a companiei

5. POLITICA GUVERNAMENTALĂ PRIVITOAREA LA REMUNERAREA PERSONALULUI

DE CONDUCERE

6. SEPARAREA ROLURILOR DIN ADMINISTRAŢIA DE STAT 6.1 Scopul diferenţierii între roluri 6.2 Administrarea proprietăţii în ministerele individuale

9. SUMAR

10. REFERINŢE

Sursă: Politica de Proprietate a Guvernului, Ministerul Norvegian de Comerţ şi Industrie, 2006

Criteriu B. Guvernul nu ar trebui să se implice în managementul de zi cu zi al întreprinderilor de

stat, ci să le confere o autonomie totală pentru a-şi îndeplini obiectivele propuse

Evaluare Nerespectat

Descriere În timp ce toate organismele de conducere reglementate de Legea societăţilor comerciale,

ca adunarea generală a acţionarilor, consiliul de administraţie şi managerul general,

există în cele două companii, ele sunt anulate de către dominaţia primelor două prin

delegaţii entităţii proprietare şi prin numirea managerului general (şi preşedintele

consiliului) prin intermediul patronajului politic.

Acest lucru înseamnă că Ministerul poate lua orice decizie de management privitoare la

aceste societăţi de stat sau să numească şi să destituie directorii executivi după bunul

plac. Declaraţiile financiare revizuite atât pentru CFR SA cât şi pentru CNADNR arată

că au fost semnate de manageri generali diferiţi în fiecare an. Nu există o explicaţie clară

în niciun raport anual publicat pe site-urile MTI sau ale societăţilor de stat cu privire la

motivele pentru care directorii executivi sunt numiţi sau demişi. Fără o conducere stabilă

bazată pe merite, este greu să se asigure o coerenţă managerială şi orientare strategică

pentru aceste întreprinderi de stat.

Criteriu C. Statul ar trebui să le permită consiliilor de administraţie ale societăţilor de stat sa-şi

exercite responsabilităţile şi să le respecte independenţa.

Evaluare Nerespectat

Descriere Pe lângă această lipsă de independenţă, nu există cerinţe clare de competenţă pentru

membrii consiliului de administraţie şi niciun proces clar de numire sau de selecţie.

(Caseta 2 oferă un exemplu contrar în cazul Petrom în sectorul energetic român).

57

Caseta 2: exemplu de consiliu de administraţie la Petrom

Petrom este o societate de stat la care statul deţine controlul în proporţie de 20% şi este reprezentat de

Ministerul Economiei. Petrom a adoptat un sistem de consiliu de administraţie de nivel dublu.

Consiliul său de supervizare are 9 oameni. Nu sunt decât doi reprezentanţi ai statului (Ministerului

Economiei) şi ceilalţi 5 membri ai consiliului aduc o bogată experienţă în domenii semnificative

nevoilor de afaceri ale Petrom: management strategic, marketing, finanţe, producţie şi cercetare.

Sursă: www.petrom.ro

Criteriu D. Exercitarea drepturilor de proprietate ar trebui identificate clar în cadrul administraţiei

de stat. Acest lucru poate fi facilitat prin crearea unei entităţi coordonatoare, sau, mai

adecvat, prin centralizarea funcţiei de proprietate.

Evaluare Nerespectat

Descriere Aşa cum s-a arătat, organizarea funcţiei de proprietate a statului este complexă în

România. În vreme ce Autoritatea pentru Patrimoniul Statului este responsabilă de

patrimoniul de stat, mai ales pentru acela care este supus privatizării, ministerele sale

sunt cele care sunt responsabile exclusiv de funcţia de proprietate în mai multe sectoare

ale economiei. MTI este proprietarul societăţilor de stat din sectorul transporturilor.

Autoritatea de stat nu joacă rolul unei unităţi coordonatoare ce ar defini obiectivele şi

politica de proprietate şi directivele pentru societăţile de stat din cadrul sectoarelor. Nu

există altă unitate coordonatoare la nivel central sau în MTI..

Criteriu E. Entitatea coordonatoare sau proprietară trebuie să răspundă în faţa organelor

reprezentative, ca parlamentul şi să aibă relaţii clar definite cu organismele publice

relevante, inclusive cu instituţiile supreme de audit ale statului.

Evaluare Respectat parţial

Descriere Nu răspunde în faţa Parlamentului, doar în faţa Curţii de Conturi.

Criteriu F. Statul în calitate de proprietar activ trebuie să-şi exercite drepturile de proprietate în

conformitate cu structura legală a fiecărei companii.

Evaluare Respectat parţial

Descriere Potrivit directivelor OCDE, statul are cinci responsabilităţi principale: a) să fie

reprezentat la adunările generale ale acţionarilor şi să voteze conform acţiunilor deţinute

de stat; b) să stabilească procese transparente şi bine structurate de numire a consiliilor de

administraţie şi să participe activ la numirea tuturor societăţilor de stat; c)să creeze

sisteme de raport care să permită monitorizarea şi evaluarea periodică a performanţelor

societăţilor de stat; d) Să menţină un dialog continuu cu auditorii externi sau cu organe

specifice de control ale statului şi e) să se asigure că schemele de salarizare pentru

membrii consiliilor de administraţie ale societăţilor de stat sunt adecvate intereselor pe

termen lung ale companiei şi că atrag şi motivează profesionişti calificaţi. Aşa cum s-a

indicat în Analiză, procesele par neadecvate pentru (b) şi (c) şi posibile la (d) şi (e).

58

D. Tratamentul echitabil al acţionarilor

Criteriu Această secţiune a directivelor OCDE se referă în principal la tratamentul echitabil al

acţionarilor minoritari.

Evaluare Neaplicabil

Descriere Acest lucru nu este aplicabil în cazul societăţilor de stat supuse analizei deoarece MTI

este singurul lor acţionar.

E. Relaţiile cu acţionarii

Criteriu A. Guvernul, entitatea coordonatoare sau proprietară şi societăţile de stat înseşi trebuie să

recunoască şi să respecte drepturile acţionarilor stabilite prin lege sau prin acorduri

reciproce şi să se supună Principiilor OCDE ale guvernanţei corporative în această

privinţă.

Evaluare Respectat parţial

Descriere Drepturile Angajaţilor – Codul Muncii ce protejează drepturile angajaţilor din sectorul

privat se aplică şi drepturilor angajaţilor din societăţile de stat. Salariile şi alte drepturi

sunt negociate de Consiliul de Administraţie şi reprezentanţii sindicatelor prin acorduri

colective de muncă. Nu există prevederi legale în legislaţia actuală sau în statutele

companiilor cu privire la selectarea şi numirea angajaţilor în consiliile de administraţie

ale societăţilor de stat. pe deasupra, statutul companiei CFR SA le dă dreptul foştilor

angajaţi şi celor prezenţi, precum şi membrilor familiilor lor la gratuitate pe transportul

feroviar în limita condiţiilor impuse de lege.‖

Drepturile creditorilor – Urmează să fie clarificate. Ambele entităţi sunt falimentare din

punct de vedere tehnic iar auditurile financiare menţionate arată că se află în proces în

instanţă.

Accesul la informaţie – MTI şi societăţile de stat publică o cantitate mare de informaţii

care însă nu sunt prea grăitoare cu privire la obiectivele lor de performanţă şi atingerea

lor. Cu toate acestea, ele se supun legii 544/2001 privitoare la Accesul Gratuit la

informaţiile publice care dă dreptul publicului general să aibă acces la orice informaţie de

interes public. Legea îi împovărează pe oamenii care trebuie să solicite informaţia în scris

şi să aştepte un răspuns între 5 şi 30 de zile, în funcţie de complexitatea cererii lor.

Criteriu B. Societăţile de stat cotate la bursă sau mari, precum şi societăţile de stat ce urmăresc

obiective importante de politică publică trebuie să raporteze asupra relaţiilor cu

acţionarii.

Evaluare Nerespectat

Descriere MTI nu are directive sau cerinţe pentru ca societăţile de stat din sectorul transporturilor

să producă un raport asupra acţionarilor. (în Caseta 3 se dă un exemplu de cerinţe de

redactare a unui raport asupra acţionarilor în Norvegia. Caseta 4 reproduce un Raport

recent asupra angajaţilor efectuat de Petrom.)

59

Caseta 3: Cerinţele de efectuare a unui raport asupra acţionarilor în Norvegia

În Norvegia, Politica de Proprietate a Guvernului menţionează cerinţe specifice pentru societăţile de stat

referitoare la relaţiile cu acţionarii: ―Statul se aşteaptă ca acele companii din proprietatea sa să menţină un

dialog deschis cu celelalte privitor la finanţele lor, la responsabilitatea socială şi la problemele legate de

mediu, şi ca societăţile să ia măsuri în vederea furnizării de informaţii despre felul în care ele se ocupă de

aceste probleme în practică şi despre rezultatele pe care le obţin. Atât rapoartele anuale ale companiilor

cât şi site-urile lor sunt mijloace de comunicare adecvate în acest context. Companiile mari ce operează

pe plan internaţional trebuie să ia în considerare folosirea normei de raportare ―iniţiativa globală de

Raportare‖. Această normă are sprijin amplu şi este sprijinită de către programul UE referitor la mediul

înconjurător UNEP.‖

Sursa: Politica de Proprietate Guvernamentală, Naerings Og Handelsdepartmentet, 2007, p. 42

Caseta 4: Raport Petrom asupra relaţiilor între angajaţi

Relaţia dintre manager şi angajaţi şi orice elemente de conflict ce caracterizează această relaţie. Relaţiile dintre conducere şi angajaţi au rămas pozitive şi constructive de-a lungul anului, fără acţiuni

colective împotriva conducerii. Dialogul dintre sindicate şi conducere a continuat în mod regulat. Ambele

părţi au discutat şi au căzut de acord asupra tuturor paşilor procesului de reorganizare al companiei.

Redactarea deficientă a stipulaţiilor Contractului Colectiv de Muncă al Petrom a dus la un lanţ de procese

în care mai mulţi angajaţi solicitau plata indemnizaţiilor pe care, potrivit lor, nu le primiseră. Aceste

procese continuă încă în diverse stadii, în Bucureşti şi în restul ţării. Apărarea Petromului se bazează pe

argumentul că respectivele indemnizaţii erau incluse în salariul de bază al angajaţilor.

De-a lungul anului 2009, Petrom a continuat să primească plângeri referitoare la această problemă, însă în

urma evaluării din partea conducerii a problemelor ce ar putea decurge din procesele în desfăşurare, nu s-

au acordat fondurile suplimentare prevăzute în 2008 pentru acoperirea riscurilor în concordanţă cu

principiile de prudenţă. Petrom a luat toate măsurile posibile şi a angajat toate resursele necesare pentru a se proteja împotriva acestor procese, şi să prevină o creştere a numărului lor.

Sursa: www.petrom.ro

Criteriu C. Consiliului de Administraţie al Societăţilor de stat trebuie să i se ceară să elaboreze, să

implementeze şi să comunice programe de respectare a codurilor etice interne. Aceste

coduri etice trebuie să se bazeze pe norme de ţară, în conformitate cu angajamentele

internaţionale şi să se aplice companiei şi filialelor sale.

Evaluare Nu s-a respectat

Descriere MTI nu are directive sau cerinţe pentru ca societăţile de stat să dezvolte şi să respecte un

cod ce ar guverna comportamentul angajaţilor şi ar furniza, printre altele, orientare

asupra proceselor de dotare cu echipament şi protecţie pentru informatori.

60

F. Transparenţă şi Prezentarea de Informaţii

Criteriu A. Entităţile coordonatoare sau proprietare trebuie să dezvolte rapoarte consecvente şi de

ansamblu şi să publice anual un raport de ansamblu asupra societăţilor de stat.

Evaluare Nerespectat

Descriere Aşa cum s-a arătat, MTI nu dispune de o politică clară de publicare de informaţii sau de

un raport standard de proprietate legat de societăţile de stat din portofoliul său. În Caseta

5 se oferă un exemplu de conţinut al raportului Proprietăţii de Stat.

Caseta 5: Conţinutul unui Raport de ansamblu asupra proprietăţii

(Redactat de Ministerul Comerţului Şi Industriei din Norvegia)

1. Cuvânt înainte al ministrului.

2. Anul 2007 2.1 Trenduri financiare 2.2 Companii cotate la bursă 2.3 Companii necotate la Bursă (categoriile 1-3) 2.4 Companiile cu obiective de politică sectorială (categoria 4) 2.5 Contribuţia la capital şi tranzacţii

2.6 Alte aspecte privitoare la proprietate 2.7 Răscumpărarea propriilor acţiuni în vederea anulării lor

3. Rata profitului şi titlurile de valori 3.1. Performanţele companiilor cotate la bursă în 2007 3.2 Renunţarea la acţiuni şi contribuţiile la capital. 3.3 Dividende

4. Dezvoltarea financiară a companiilor 4.1 Companiile printre ale căror obiective se numără şi obiectivul comercial (categoriile 1-3) 4.2 Companiile cu obiectiv de politică sectorială (categoria 4) 5. Alţi factori 5.1 Remunerarea Directorilor executivi şi a Managerilor 5.2 Onorariile Auditorilor 5.3 Numărul de angajaţi 5.4 Alcătuirea consiliului de administraţie 6. Administrarea de către stat a propriilor acţiuni

6.1 Companiile printre ale căror obiective se numără şi cel comercial (categoriile 1-3) 6.2 Companiile cu obiective de politică sectorială (categoria 4)

7. Companii Sursa: http://www.eierberetningen.no/index.gan?id=16250&subid=0

Criteriu B. societăţile de stat trebuie să elaboreze proceduri eficiente de audit intern şi să creeze o

funcţie de audit intern monitorizată de către consiliul de administraţie şi care i se

subordonează direct acestuia şi comitetului de audit sau organului echivalent.

Evaluare Respectat parţial

Descriere Organizarea funcţiei de audit intern este în general în concordanţă cu legea română

privind societăţile comerciale. Adunarea generală a acţionarilor numeşte 5 cenzori şi 5

61

cenzori adjuncţi. Cel puţin un cenzor trebuie să fie contabil autorizat. Cenzorii revizuiesc

administrarea companiei şi verifică declaraţiile financiare. Declaraţiile financiare ale

companiei nu pot fi aprobate de către adunarea generală a acţionarilor dacă nu sunt

aprobate de cenzori. Cenzorii trebuie să prezinte un raport anual detaliat către AGA.

Nu este clar dacă cenzorii au vreun rol în legătură cu auditul extern sau dacă se

conformează structurilor de conducere ale companiilor în ceea ce priveşte implementarea

recomandărilor auditorilor externi.

Criteriu C. Întreprinderile de stat, mai ales cele mari, trebuie să fie supuse anual unui audit extern

bazat pe standarde internaţionale. Existenţa procedurilor specifice de control al statului

nu poate înlocui un audit extern independent.

Evaluare Respectat parţial

Descriere Atât Compania Naţională Română de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale (CNADNR) şi

Căile Ferate Române (CFR SA) au întreprins audituri externe ale întregului set de

declaraţii financiare începând cu 2002 şi respectiv 2001, pentru a satisface cerinţele

creditorilor de la instituţiile financiare internaţionale

Cu toate acestea, ele nu sunt cerute obligatoriu de lege. Potrivit Ordinului Ministrului

Finanţelor nr. 1752/2005 (OMF) care detaliază obligaţiile contabile şi de audit pe baza

criteriului dimensiunii, numai entităţile ce depăşesc limita a două din cele trei criterii de

dimensiune trebuie să pregătească un set întreg de declaraţii financiare şi să se supună

unui audit extern potrivit standardelor de audit internaţionale. Restul pot pregăti

declaraţii financiare simplificate şi nu trebuie neapărat să le supună unui audit extern.

Cerinţele de dimensiune sun următoarele: valoarea totală a bunurilor 3.650.000 EURO,

cifra de afaceri netă 7.300.000 EURO şi numărul mediu de angajaţi să fie 50 în timpul

anului financiar. În timp ce atât CFR SA cât şi CNADNR îndeplinesc criteriul numărului

de angajaţi, nici una din ele nu îndeplineşte cerinţa cifrei de afaceri, deoarece amândouă

entităţile lucrează în pierdere şi numai CNADNR are active totale peste limita admisă.

Criteriu D. Întreprinderile de stat trebuie să respecte aceleaşi standarde înalte de calitate şi audit

ca şi companiile cotate la bursă. Societăţile de stat mari sau cele cotate la bursă trebuie să

dezvăluie informaţiile financiare şi nefinanciare în conformitate cu standarde înalte

recunoscute internaţional.

Evaluare Respectat parţial

Descriere Conturile statutare ale CNADNR SA şi ale CFR SA nu se bazează în prezent pe

standardele internaţionale de raportare financiară (IFRS). Deşi ambele organizaţii şi-au

pregătit în ultimii ani declaraţiile financiare în conformitate cu IFRS şi le-au supus

auditului extern bazat de standardele internaţionale de audit (SIA), au făcut-o la cererea

instituţiilor financiare internaţionale (IFI) ce le-au finanţat activităţile. În ambele cazuri,

auditorii nu au fost capabili să exprime un punct de vedere cu privire la declaraţiile

financiare şi au emis declaraţii de renunţare la responsabilitate. Acest lucru reprezintă un

regres, mai ales pentru CFR SA, care a obţinut o opinie necalificată de audit în 2001.

62

Caseta 6 – practica adecvată – societăţile de stat româneşti

Petrom întreprinde un audit anual extern bazat pe IFRS. Începând cu T1 al anului 2010 Petrom a anunţat

că va prezenta declaraţiile sale financiare consolidate de patru, de două şi o dată pe an pentru a le permite

investitorilor să evalueze poziţia şi evoluţia companiei.

Notă: Statul reprezentat de Ministerul Economiei deţine 20,6 % din acţiuni

Sursă: Raportul Anual al Petrom pe 2009, disponibil pe

http://petrom.webstyler.ro/files/library/RA%20in%20cifre%202009%20-%20RO.pdf

Criteriu E. Societăţile de stat trebuie să facă publice informaţii în legătură cu toate aspectele

descrise în Principiile OCDE de Guvernanţă Corporativă şi să se concentreze asupra

domeniilor semnificative pentru stat în calitate de proprietar şi pentru publicul general.

Evaluare Nu s-a respectat.

Descriere MTI nu are un document oficial de politică a publicării de informaţii pentru

întreprinderile de stat din portofoliul său. Deşi atât CFR SA cât şi CNADNR îşi indică

declaraţiile de misiune generală şi obiectivele generale pe respectivele lor site-uri, nu se

dau multe informaţii despre obiectivele lor anuale de performanţă şi despre indicatori.

Site-urile societăţilor de stat nu par să fie folosite prea mult ca instrumente de

transparenţă şi publicare de informaţii pentru publicul general.

Se raportează de asemenea puţin asupra modului în care obiectivele lor declarate sunt

îndeplinite anual. Chiar dacă asemenea rapoarte există pe undeva, de exemplu în raportul

anual al CFR SA pe 2008, conţinutul şi calitatea lor pot fi mult îmbunătăţite. La rubrica

despre declaraţiile financiare, CNADNR are o pagină scanată cu cifre scrise de mână ce

sugerează că a realizat un profit de 48.515.178 RON în 2008 când de fapt în 2008 a mers

în pierdere. Nici una din cele două entităţi nu declară dacă respectă vreun cod de

Guvernanţă Corporativă şi ce politică de publicare a informaţiilor au sau dacă prezintă

tranzacţiile cu terţii.

G. Responsabilitatea consiliului de administraţie

Criteriu A. Consiliile de Administraţie ale societăţilor de stat trebuie să primească un mandat clar

şi să fie pe deplin responsabile pentru performanţa companiei. Consiliul trebuie să

răspundă pe deplin în faţa proprietarilor, să acţioneze în interesul companiei şi să-i

trateze egal pe toţi acţionarii.

Evaluare Nu s-a respectat.

Descriere Vezi descrierile anterioare ale deficienţelor consiliului. Consiliile nu au un mandat clar şi

nu răspund de performanţa companiei, şi acţionează potrivit intereselor politice ale

ministerului şi celor corporatiste ale companiei.

În ceea ce priveşte Rapoartele consiliului, statutele ambelor companii stipulează că

Consiliul trebuie să prezinte Adunării Generale a Acţionarilor un raport anual asupra

activităţii entităţii, bilanţul şi contul de profit şi pierderi Cu toate acestea, nu există

directive specifice ale MTI în legătură cu conţinutul raportului şi cu distribuirea lui către

acţionari, inclusiv către publicului general în calitate de acţionar al acestor entităţi.

63

Singurul raport anual disponibil pe site-ul CFR SA era cel de pe anul 2008, în timp ce pe

site-ul CNADNR nu este nici unul.

MT ar putea supune societăţile stat la cerinţele de întocmire a raporturilor necesare

pentru cotarea la Bursa de Valori Bucureşti sau la Directivele de Guvernanţă Corporativă

ale societăţilor de stat sau la alte modele standard de raportare. Petrom (Caseta 7 )

ilustrează una din abordări.

Caseta 7: Structura Raportului anual al Petrom

1. Evidenţieri 1.1 Membri ai Consiliului Executiv

1.2 Declaraţia directorului Executiv 1.3 Rezultate Operaţionale 1.4 Rezultate financiare

2. Compania 2.1 Orientările şi obiectivele noastre strategice

2.2 Membrii Consiliului de supraveghere 2.3 Declaraţia preşedintelui consiliului de supraveghere 2.4 Acţiunile Petrom 2.5 Mediul de afaceri

3. Segmente de afaceri

3.1 Cercetarea şi producţia 3.2 Rafinarea şi marketing-ul 3.3 Gazele şi electricitatea

4. Durabilitatea 4.1 Profil de durabilitate 4.2 Protecţia mediului

4.3 Responsabilitatea socială 4.4 Indicatorii de durabilitate

5. Raportul organelor de conducere 5.1 Raportul Comisiei de supraveghere 5.2 Raportul directorilor

5.3 Informaţii financiare 5.4 Managementul riscului 5.5 Informaţia cerută prin Reglementarea 1/2006 emisă de Comisia naţională a titlurilor de

valoare

5.6 Evenimente ulterioare 5.7 Privire pe 2010 5.8 Participările Petromului

6. Raportul independent de audit şi declaraţiile financiare Sursa: www.Petrom.ro

Criteriu B. Consiliile de administraţie ale societăţilor de stat trebuie să-şi exercite funcţiile de

monitorizare a managementului şi orientării strategice potrivit obiectivelor stabilite de

guvern şi de entitatea proprietară. Trebuie să aibă puterea să numească şi să demită

directorul executiv.

64

Evaluare Nu s-a respectat

Descriere Vezi motivele de mai sus

Criteriu C. Consiliile de administraţie ale Societăţilor de stat trebuie să fie alcătuite astfel încât să

exercite o judecată dreaptă şi imparţială. Practica cere ca preşedintele să fie separat de

directorul executiv.

Evaluare Nu s-a respectat

Descriere Nu există reprezentanţi ai sectorului privat sau ai profesiilor care să aducă expertiză de

management sau specialitate. Nicio lege sau reglementare nu specifică procesul de

numire sau consultare pentru a se asigura că membrii aleşi ai Consiliului se potrivesc

profilului impus de societatea de stat respectivă. Nu există mecanisme care să evalueze

competitivitatea consiliului (Caseta 8 oferă un exemplu de numire a consiliului de

administraţie pentru societăţile de stat (Crown companies) în Noua Zeelandă.

Caseta 8: Crown company (societate de stat) Procesul de numire a consiliului de

administraţie în noua Zeelandă

Principalii paşi ai procesului de numire a Consiliului de Administraţie sunt:

1. Acţionarii îşi comunică aşteptările Consiliului.

2. Se cade de acord asupra calificării necesare ocupării unui loc în consiliu 3. Se revizuieşte componenţa actuală a Consiliului şi se identifică locurile libere 4. Se hotărăsc profilurile de calificare pentru posturile libere şi relevanţa renumirilor viitoare; 5. Ministrul îşi consultă colegii politici din Parlament

6. Se alcătuieşte lista candidaţilor – Ministerul şi Unitatea de Consiliere şi Monitorizare a

societăţilor de stat) (CCMAU). 7. Se intervievează candidaţii şi se comunică rezultatul Ministrului; 8. Se stabilesc candidaţii preferaţi 9. Se verifică referinţele

10. Se intervievează candidaţii şi se comunică rezultatul Ministrului; 11. Recomandările pentru miniştrii acţionari 12. Miniştri fac numirile; miniştrii cer să se asigure că s-a urmat procedura stabilită şi că nu există

conflicte de interese ireparabile între candidaţi;

13. Cabinetul numeşte şi Comitetul de Onoare (APH) confirmă 14. Cabinetul ratifică; partidul parlamentar este consultat 15. Se întocmeşte documentaţia de numire 16. Preşedintele iniţiază programul de introducere 17. CCMAU iniţiază programul de introducere la nivel de sector

Surse: Guvernanţa Corporativă în companiile de stat din Noua Zeelandă, Practica consiliului de

administraţie LTD/CCMAU, OCDE/ ICSSR Conferinţa asupra Privatizării şi guvernanţei corporative a

societăţilor de stat, 27-28 Nov. 2003, New Delhi, India.

Criteriu D. Dacă este obligatoriu ca angajaţii să fie reprezentaţi în consiliu, trebuie să se dezvolte

mecanisme care să garanteze exercitarea eficientă a acestei reprezentări şi contribuţia sa

la creşterea nivelului de pregătire al consiliului şi la în informare şi independenţă.

65

Evaluare Nu se aplică

Descriere Nu se cere reprezentarea angajaţilor în consiliile de administraţie ale CFR SA şi

CNADNR.

Criteriu E. Atunci când e necesar, Consiliile de administraţie ale societăţilor de stat trebuie să

creeze comitete speciale de sprijinire a consiliului în exercitarea funcţiilor sale, în special

a acelora legate de audit, managementul riscului şi salarizare

Evaluare Nu s-a respectat

Descriere În statutele CFR SA şi CNADNR nu există nicio referinţă sau directive ministeriale cu

privire la crearea comitetelor speciale care să ajute consiliile de administraţie în domenii

ca managementul riscului şi al auditului.

Criteriu F. Consiliile de administraţie ale societăţilor de stat trebuie să evalueze anual

performanţele acestora.

Evaluare Nu s-a respectat

Descriere Nu există directive ministeriale sau prevederi în statutele acestor două entităţi care să

impună consiliilor de administraţie să –şi evalueze formal membrii în, mod individual

sau colectiv.

H. Referinţe şi bibliografie selectivă

Directivele OECD cu privire la Guvernanţa Corporativă a Întreprinderilor de stat, 2005

Ghid de Implementare pentru asigurarea Responsabilităţii şi Transparenţei în proprietatea

de stat, text ce se poate consulta public, Martie 2008

Raport asupra Respectării Standardelor şi codurilor : Contabilitatea şi auditul, 31 dec 2008

Guvernanţa Corporativă în România, OCDE 2001.

Asistenţa tehnică de urgenţă pentru Revizuirea Managementului CNADNR-ului – Raport

final 31 dec. 2007.

Planul strategic al sectorului transportului, faza 1 – Componenta Managerială, 2009

Compania naţională Română a Şoselelor şi Drumurilor Naţionale, Raport de audit 2008

Compania Naţională de Cale ferată CFR SA, Raport de audit pe 2008

Website Repertoriul Legislaţiei Româneşti: http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.frame

Website MTI din România: http://www.mt.ro

Website CFR SA: http://www.CFRSA.ro/CFRSA new/infrastructura.htm

Website RNCMN: http://www.cnadnr.ro/

Website autoritatea activelor Statului: http://www.avas.gov.ro/

Website Petrom: www.petrom.ro

Website Ministerul norvegian al Comerţului şi Industriei:

http://www.eierberetningen.no/index.gan?id=14496

66

Anexa 6: Cadrul Administrativ al Sectorului Rutier şi organizarea Propusă pentru CNADNR

5. Această anexă evaluează cadrul administrativ actual al sectorului rutier român bazat pe

structuri organizaţionale bine stabilite. Anexa propune: (i) organizarea CNADNR, (ii) împărţirea

responsabilităţilor între participanţii din sectorul rutier şi (iii) structura bugetară a acestuia

A. Statutul curent al cadrului administrativ al reţelei rutiere din România

2. Din punct de vedere administrativ, reţeaua rutieră interurbană a României, cu o lungime

totală de aprox. 79.000 km, se clasifică pe trei niveluri. Dacă socotim drumurile urbane şi rurale,

întreaga reţea rutieră română este de aprox. 199.000 km. Drumurile naţionale se află în

proprietatea statului şi sunt administrate şi conduse de către CNADNR printr-un acord de

concesiune pe 49 de ani. Drumurile regionale sunt deţinute de către judeţe şi administrate de

departamentul tehnic al judeţului. În unele ţări responsabilitatea managementului drumurilor este

externalizată unei companii de consultanţă. Drumurile comunale sunt deţinute de comune, însă,

în majoritatea cazurilor, sunt administrate de departamentul tehnic al judeţului. Prezentul raport

discută reţeaua rutieră naţională administrată de CNADNR

3. Practicile moderne de management rutier solicită clasificarea funcţională a drumurilor.

Drumurile naţionale ale României sunt clasificate funcţional ca autostrăzi şi drumuri europene,

drumuri principale şi drumuri secundare. Tabelul 7 arată condiţiile acestor drumuri în 2007 când

88% din reţeaua rutieră naţională a fost declarată în bune condiţii.

Tabel 7: Lungimea şi starea reţelei naţionale rutiere(2007)

Stare

Autostrăzi şi drumuri

europene

Drumuri

naţionale

Principale

Drumuri

Naţionale

Secundare Total

Km % Km % Km % Km %

Excelent 2,808 53% 286 7% 0 0% 3,094 21%

Bună 2,443 46% 3,148 74% 4,470 82% 10,060 67%

Medie 45 1% 826 19% 840 15% 1,711 11%

Proastă 0 0 24 0 156 3% 179 1%

Total 5,296 100% 4,284 100% 5,465 100% 15,045 100%

4. CNADNR administrează şi conduce reţeaua drumurilor şi autostrăzilor naţionale în regim

de concesiune. Acordul de concesiune – (Nr.MM7487; 2004) bazat pe Ordonanţa de Urgenţă 84

şi publicat în Monitorul Oficial al României în octombrie 2003 – constituie CNADNR-ul ca pe o

Societate pe Acţiuni prin reorganizarea fostei ―Administraţii Naţionale Române a Drumurilor‖.

5. CNADNR dispune de puţine resurse care nu au legătură cu bunurile concesionate.

Acordul de concesiune nu specifică clar structura de finanţare a concesiunii. Finanţarea

întreţinerii şi conservării activelor existente precum şi a investiţiilor semnificative planificate în

reţeaua rutieră se face anual şi este acoperită în special de bugetul de stat, din fonduri UE sau din

împrumuturi garantate de stat. Marea incertitudine a finanţării CNADNR-ului ridică semne de

întrebare în legătură cu capacitatea companiei de a continua să fie rentabilă şi aduce în discuţie

67

problema statutului legal actual şi a acordului de concesiune pentru drumurile naţionale. După

cum s-a arătat în Raportul Principal, Analiza actuală propune ca guvernul să ia în considerare

reconstituirea CNADNR ca o companie de întreţinere şi management ale infrastructurii19

, iar

proprietatea asupra activelor şi determinarea priorităţilor şi orientărilor strategice ale reţelei de

drumuri naţionale să cadă în sarcina statului.

6. Ordonanţa de Urgenţă stipulează că CNADNR este administrat de un consiliu de

administraţie, iar statul este singurul acţionar prin MTI. Consiliul de Administraţie şi

preşedintele său sunt numiţi de Ministru. Preşedintele consiliului este Directorul General al

CNADNR. În practică, există mai multe aspecte de Guvernanţă Corporativă asociate cu

organizarea actuală, iar Raportul Principal al acestei Analize face mai multe propuneri pentru

rectificarea acestor imperfecţiuni.

7. Mandatele-cheie ale CNADNR, specificate în Ordonanţa de Urgenţă, sunt arătate în

Caseta 9. Potrivit ordonanţei, CNADNR trebuie să ―elaboreze strategia de modernizare şi

dezvoltare a reţelei rutiere naţionale şi, împreună cu consiliile judeţene, pe aceea a reţelei rutiere

judeţene şi comunale (locale), precum şi strategia privitoare la folosirea tehnologiilor speciale în

sectorul rutier şi să le prezinte Ministerului Transportului pentru aprobare (Articolul 3.4) şi să

redacteze anual programe prospective pentru drumurile naţionale, judeţene şi comunale, pentru

poduri şi şosele şi să le prezinte Ministerului Transportului în vederea aprobării (articolul 3.5)

8. Astfel, CNADNR are obligaţia de a elabora planuri integrate de dezvoltare pentru

întreaga reţea rutieră română. În practică, CNADNR propune programul de drumuri doar pentru

drumurile naţionale potrivit cerinţelor MTI, care îl aprobă luând în considerare bugetul

disponibil şi alte resurse. CNADNR nu şi-a exercitat niciodată responsabilitatea la nivelurile

inferioare ale reţelelor şi MTI nu furnizează fonduri pentru managementul său.

Caseta 9: Selectarea activităţilor CNADNR definite legal

• Redactarea de studii şi prognoze pentru dezvoltarea şi sistematizarea reţelei de drumuri

publice, prezentarea lor autorităţilor competente pentru aprobare şi ducerea lor la bun sfârşit

pentru a satisface cerinţele economiei naţionale.

• Analizarea şi formularea de propuneri, în limitele legii, cu privire la construirea de drumuri

noi, la eliminarea drumurilor şi la clasificarea şi diminuarea statutului lor.

• Colaborarea cu organele administraţiei locale în vederea dezvoltării unitare a întregii reţele

rutiere, potrivit nevoilor economiei naţionale

• Elaborarea strategiei de modernizare şi dezvoltare a reţelei drumurilor naţionale şi, împreună

cu consiliile judeţene, a reţelei de drumuri comunale şi săteşti, precum şi elaborarea strategiei

privitoare la tehnologiile speciale din sectorul rutier şi prezentarea lor Ministerului

Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului în vederea aprobării.

• Redactarea anuală a programelor anuale şi prospective pentru drumurile naţionale, judeţene

şi săteşti, pentru poduri şi autostrăzi şi prezentarea lor Ministerului Transporturilor,

Construcţiilor şi Turismului pentru aprobare.

Sursa: Documentul constitutiv al CNADNR (18 septembrie 2003)

19

Acest fapt este diferit de defalcarea CNADNR în două entităţi separate – una pentru exploatare şi întreţinere – şi

una pentru investiţii de capital — ceea ce Analiza de faţă nu recomandă.

68

Analiza comparativă organizaţională a sectorului rutier

9. CNADNR a fost constituită ca o societate pe acţiuni pentru ca să poată funcţiona ca o

organizaţie autonomă cu practici sănătoase de afaceri, planificare de afaceri şi responsabilitate

managerială şi financiară. S-a sperat că aceste aranjamente vor face posibilă o formă de

contabilitate în afara resurselor înscrise în bilanţ. Această organizare constituie un mediu prielnic

de menţinere a statutului autonom al CNADNR. Cu toate acestea, din cauza aspectelor de mai

sus legate de finanţare şi de Guvernanţă Corporativă, intenţiile legii nu s-au materializat

niciodată. Singura realizare cheie a statutului legal actual a fost crearea conturilor comerciale

pentru drumurile naţionale care au fost supuse auditului anual în concordanţă cu standardele

internaţionale de contabilitate la cererea instituţiilor financiare internaţionale. Astfel apare

întrebarea cum se compară structurile administrative actuale cu practicile din alte părţi .

10. Analiza a întreprins o standardizare a organizării sectorului rutier la nivelul altor ţări

europene: Germania, Olanda, Franţa şi Suedia. (Tabelul 8 furnizează indicatori-cheie pentru

aceste ţări) bazată pe următoarele standarde: organizarea instituţională, politici, finanţare,

participarea sectorului privat, relaţiile cu participanţii la trafic şi cu alte grupuri de interes, şi

relaţiile cu alţi furnizori de infrastructură rutieră.

11. În plus, Analiza a realizat o standardizare a cadrului administrativ actual al reţelei rutiere

române la nivelul modelelor organizaţionale ale sectorului rutier. În general, există un model

bine primit de cinci etape al restructurării administraţiei rutiere (AR), după cum se arată în

Caseta 1020

.

Tabel 8: Indicatori-cheie ai principalelor administraţii rutiere europene21

GER FR ŢJ SU RO

Unitate BMVBS DGR RWS SRA CNADNR

Reţea

Total reţea AR Km 53,143 20,000. 3,849 98,400 15,810

Reţea principală AR Km 53,143 11,500 3,249 4,900 10,640

Utilizare medie Veh/km/zi n.a. n.a. 45,000 10,600** 5,000

Autostrăzi Km 12,174 9,700* 2,100 1,600 230

Valoarea reţelei rutiere totale EUR bln - 104 - 10 -

Organizare

Regiuni Nr. n.a. 21 6 7 7

Angajaţi Nr. 200 12,600 3,000 3,150*** 7,500

Finanţe

Cheltuieli anuale EUR bln 4.3 4,5 1.9 1.8 1.2

- Investiţii EUR bln 2.3 2,3 0.9 0.9 0.73

20

Talvitie, A. (1996) ―Experienţa Internaţională în domeniul Restructurării Sectorului Rutier‖ (International

Experiences in Restructuring the Road Sector), Documentul de Cercetare în domeniul rutier nr.. 1558, pp. 99-108.

21 Există diferenţe semnificative la nivelul lungimii reţelei de drumuri, al gradului de utilizare, şi al practicilor de

management şi administrare. Costurile aferente managementului de traffic rutier, costurile de siguranţă şi de

reducere a poluării mediului, costurile de întocmire a proiectelor, precum şi costurile finanţare nu sunt separate de

―investiţii‖ şi ―mentenanţă‖. Pentru aceste motive, dar şi pentru alte motive, am constatat o mare variaţie a

costurilor per km. Acest fapt sugerează că aceste costuri nu sunt calculate pe baza aceloraşi principia şi nici nu pot fi

utilizate pentru efectuarea unor analize comparative.

69

- Întreţinere EUR bln 2.0 2,2 1.0 0.5 0.47

* Plus 8,500 km administraţi prin concesiune

** doar drumuri europene

*** Cifra de după reorganizare nu este disponibilă, însă probabil e mai scăzută – personalul din

sediul central este de 450.

Caseta 10: Analiză comparativă a organizării sectorului rutier comparativ cu modele bine

stabilite

Faza 1: Construcţia tradiţională şi organizarea întreţinerii: La această fază administraţia rutieră

are mii de angajaţi (în România aprox. 6500 la 15.000 km de drumuri sau o persoană la 2,3 km).

Necesităţile rutiere sunt concrete: construcţia de drumuri, întreţinerea drumurilor şi angajarea

directă a forţei de muncă. Administraţia rutieră este centralizată şi Ministerul în subordinea căruia

se află este în mică măsură implicat în administrarea bugetelor şi a selecţiei proiectelor. ―Politicile‖

sunt metoda de alocare a resurselor şi de management al drumurilor. O mare parte a CNADNR

funcţionează în această etapă

Faza 2: Identificarea funcţiilor clientului (CNADNR) şi ale furnizorului (contractantului). În

această etapă administraţia rutieră adoptă o formă neconcentrată: cea mai mare parte a

managementului de proiect se mută pe teren; aceasta se întâmplă acum în România. Presiunile

politice obligă Ministerul să ia în considerare perspective regionale în selecţia proiectelor, însă

micromanagementul continuă. La sfârşitul etapei, Ministerul începe să se gândească la politica

multi-modală de transport.

Faza 3: Separarea organizaţiilor clienţilor şi furnizorilor. Se folosesc din ce în ce mai mult

70

contractanţii din sectorul privat şi mecanismul de piaţă în construcţia drumurilor şi de asemeni

pentru întreţinerea periodică. Acest lucru duce la separarea în organizaţii ale clienţilor şi organizaţii

ale furnizorilor. Organizaţia clienţilor creşte descentralizarea, sediul central administrează şi

conduce iar filialele regionale din subordinea lui răspund de livrarea serviciilor. Ministerul începe

să delege responsabilităţi bugetare şi de altă natură administraţiei drumurilor şi consiliului său de

supraveghere. Ministerul defineşte misiunea administraţiei rutiere şi fixează bugetul anual. Câteva

funcţii ale CNADNR sunt la acest nivel.

Faza 4: Corporatizarea/privatizarea furnizorului Organizaţiile furnizorilor sun corporatizate sau

privatizate. Poate fi creat un fond de finanţare a drumurilor în vederea creşterii autonomiei

administraţiei rutiere, care se află în continuare în subordinea ministerului. Ministerul

supraveghează activitatea administraţiei drumurilor folosind indicatori de performanţă. Sediul

central al administraţiei drumurilor ce răspunde de uniformizarea şi respectarea politicilor precum

şi de performanţă, este mic şi administrează folosind tehnologia şi sistemele de management

moderne. Programul rutier este administrat de filialele regionale ce execută sau externalizează

măsurătorile de performanţă. În general, următoarele probleme par să persiste şi în faza 4, după de

administraţia drumurilor a devenit organizaţie client şi furnizarea e privatizată:

(i) performanţă administrativă neclară (ii) mărimea neadecvată a reţelei

(iii) management financiar şi bugetar (iv) întreţinere

(v) eficienţa managementului (vi) neglijarea aspectelor sociale

Faza 5: Corporatizarea organizaţiei clienţilor: În această fază clientul (administraţia rutieră) este

corporatizat şi devine proprietarul reţelei rutiere în numele guvernului. Administraţia rutieră este ca

o corporaţie privată a cărei sursă de venituri sunt taxele impuse utilizatorilor de drumuri. Această

etapă nu poate fi atinsă fără surse suficiente de finanţare.

12. În mai multe ţări europene primele patru etape au fost deja parcurse. A cincea ar putea fi

inevitabilă, deoarece deja este parcursă de unele ţări în alte administraţii ale infrastructurii de

transport: căi ferate, porturi şi aeroporturi, însă nu poate fi implementată fără o finanţare suficientă

şi previzibilă, altfel corporaţia nu va fi rentabilă. Se pare că România a sărit de la prima etapă la a

cincea, corporatizarea CNADNR (Clientul), fără să mai treacă prin procesele de dezvoltare şi

învăţare din etapele 2-4.. Un asemenea salt s-a dovedit nerealizabil în alte ţări. În practică,

CNADNR de află în prezent între etapele 1 şi 3, iar MTI continuă să exercite micromanagementul

CNADNR, fapt ce este caracteristic primei etape.

13. Pentru a schimba administrarea drumurilor de la o etapă la alta, trebuie să aibă loc mai

multe activităţi şi procese de dezvoltare. Trăsăturile-cheie din fiecare etapă sunt arătate în tabelul

9. Misiunea administraţiei rutiere este percepută diferit în fiecare etapă. Conţinutul activităţilor

de bază poate diferi şi el, deşi definiţiile lor pot rămâne aceleaşi; evaluarea şi actualizarea

continuă a activităţilor de bază fac parte din etapa 4.

71

Tabel 9: etapele caracteristice ale evoluţiei administraţiilor rutiere

Etapa AR Procesul de bază pentru progres Statut

CNADNR 1. AR centralizată cu

forţa directă de

muncă

Definirea rolului organizaţiei Incomplet

- formularea declaraţiei de misiune şi articularea

orientărilor strategice Incoerentă pe hârtie

- definirea rolurilor publice/private Neclară

2. Identificarea

clientului şi

furnizorului

Elaborarea cadrului politicii şi a

sistemelor managementului financiar şi rutier

Incomplet

- stabilirea sau revizuirea clasificării funcţionale

a drumurilor Există, dar trebuie

revizuită

- articularea opţiunilor organizaţionale pentru

administraţia rutieră Raportul Atkins/BERD;

neimplementat

- demararea elaborării informaţiilor rutiere şi ale

sistemelor de management rutier Statut neclar, nu s-a

dovedit folosirea

- sisteme manageriale financiare şi de proiect

pentru monitorizare şi analiză. Statut neclar; necesită

îmbunătăţire

- fixarea taxelor pentru utilizatorii rutieri pentru

acoperirea drumurilor economice (şi a costurilor

sociale)

Analiza PHARE RUC

încheiată; necesită

refacere 3. Client şi Furnizor

separat Îmbunătăţirea structurii manageriale

şi consolidarea proceselor de management

Trecută cu vederea

- descentralizarea CNADNR şi creşterea

răspunderii SE ocupă analiza NEA.

Nu s-a realizat.. - Îmbunătăţirea sistemelor de management rutier

şi informaţionale pentru sprijinirea luării

deciziilor

Nu este clară

disponibilitatea şi

oportunitatea

informaţiilor rutiere - definirea output-urilor: servicii, starea

drumurilor, accesul siguranţa, mediul

înconjurător şi informarea utilizatorilor

Nu s-a făcut: standarde de

întreţinere, auditul

siguranţei rutiere,

informaţii despre

utilizatorii drumurilor - monitorizarea performanţelor şi atingerii

scopurilor Nu s-a făcut sau nu s-a

raportat - găsirea surselor de finanţare, inclusiv cele ale

finanţării private a drumurilor Făcut an de an (POST)

4. Re-înfiinţarea sau

privatizarea

furnizorului

Extinderea şi dezvoltarea resurselor

umane. Evaluarea continuă a tuturor

proceselor de bază

Trecută cu vederea

- dezvoltarea resurselor umane Insuficientă

- crearea unei finanţări durabile; echitatea Venituri insuficiente din

taxa pe drumuri

72

- crearea sistemelor de monitorizare Indisponibil

- externalizarea serviciilor de informaţii Nu este încă relevant

5. CNADNR

autonom Încă nerelevant Crearea CNADNR

14. Potrivit comparaţiei cu alte ţări europene şi cu modelele consacrate ale administraţiei

rutiere, principalele probleme complexe din România sunt:

În materie de politică, Ministerul Transportului este entitatea ce stabileşte politicile în

ţările UE, inclusiv în România, iar Administraţia Rutieră joacă un rol important de

sprijin. Politicile şi rolurile respectivelor entităţi (MTI, CNADNR) trebuie să fie definite

cât mai clar posibil. În mai multe ţări din UE administraţiile rutiere au un contract de

executare sau un acord de servicii publice cu Ministerul, raportând în fiecare an asupra

indicatorilor ţintă, ce reprezintă o măsură a realizării obiectivelor de politică,

instituţionale, de productivitate, de siguranţă a traficului, de mediu precum şi celor

fizice. Se recomandă să fie elaborat şi implementat un Acord de Executare a obligaţiilor

între MTI şi CNADNR (vezi anexele 7 şi 8)

În mod tipic, în ţările membre UE, administraţiile rutiere joacă un rol în planificarea

strategică a reţelei şi în stabilirea priorităţilor de implementate. Ministerul (sau guvernul)

hotărăşte investiţiile mari şi sursa lor de finanţare. Un rol important îl au analizele profit-

cost şi evaluările de mediu. Spre deosebire de ţările membre UE, în România politicile,

care sunt responsabilitatea MTI, nu par să fie nici elaborate nici declarate, iar proiectele şi

priorităţile lor sunt determinate de Minister şi se schimbă frecvent, în detrimentul

întreţinerii şi reabilitării.

Dezvoltarea programelor şi selectarea proiectelor în majoritatea ţărilor UE se bazează pe

analize sistematice şi transparente cost-profit şi multicriteriale. Nu se ştie dacă proiectele

României, mai ales acelea implementate din finanţare integrală de la bugetul statului, sunt

alese bine prin folosirea metodelor de documentare, deşi ele respectă toate documentele

şi cerinţele normative.

Toate cele 15 ţări membre UE au bugete şi programe ale sectorului transporturilor pe o

perioadă între 3 şi 5 ani. Fără ele nu este posibilă organizarea sectorului, procesele,

pregătirea bugetului şi managementul rutier. MTI şi CNADNR trebuie să elaboreze

urgent un program pe termen mediu realist şi implementabil.

Administraţia rutieră este o societate în România, dar nu este rentabilă şi este în faliment

tehnic. Analiza prezentă propune guvernului să ia în considerare reconstituirea CNADNR

ca o societate de Întreţinere şi management al infrastructurii, iar proprietatea asupra

activelor şi determinarea orientărilor strategice şi priorităţilor reţelei naţionale de drumuri

să revină direct statului.

Creşterea comercializării şi furnizării competitive a serviciilor administraţiei rutiere are

loc în majoritatea ţărilor UE. Există o disciplină şi o receptivitate a pieţei experimentată

pozitiv. În România investiţiile competitive nu par rentabile, iar Întreţinerea actuală (de

iarnă şi vară) se face în special prin folosirea forţei directe de muncă.

73

Administraţiile rutiere excelează în elaborarea de norme şi specificaţii, în pregătirea

proiectelor şi în executarea la timp şi în limitele bugetului a lucrărilor de întreţinere şi

construcţie. Realizarea neadecvată a acestor activităţi dintr-un motiv sau altul are un

impact negativ asupra operaţiunilor administraţiei rutiere. La CNADNR, prioritatea ar fi

consolidarea capacităţii Departamentelor Tehnice în vederea facilitării realizării

proiectului.

Managementul traficului şi al incidenţelor, important pentru descongestionarea traficului

şi pentru creşterea încrederii în siguranţa rutieră, pentru îmbunătăţirea logisticii şi

creşterea siguranţei, împreună cu activităţile curente de Întreţinere sunt activităţi relativ

noi pentru toate ţările, însă în multe ţări ele sunt considerate practice curente. În

România, managementul traficului şi aplicaţiile IT conexe nu au început încă. Lucrul

strategic, piloţii şi experimentele ar trebui să înceapă folosind Know-how-ul companiilor

şi al sectorului privat.

Finanţarea rutieră are ca sursă principală bugetul statului în ţările membre UE. Cu toate

acestea, există tendinţa de a adopta taxe de drum şi de aglomerare a drumurilor.

Recuperarea costurilor infrastructurii rutiere din România necesită o re-evaluare urgentă.

Parteneriatele publice şi private cu taxele sau cu plăţile de disponibilitate sunt în creştere

în ţările UE. România nu a avut o experienţă reuşită. Anexa 10 a acestui raport furnizează

o evaluare şi recomandări pentru România în privinţa PPP-urilor din sectorul

transporturilor.

Succesul comercializării pare să se bazeze pe introducerea grabnică a practicilor

comerciale de management financiar fără schimbarea imediată a modalităţii de operare a

administraţiei rutiere. Se pare că, în România, primii paşi spre îmbunătăţirea sistemului

de management şi monitorizarea eficienţei şi productivităţii sectorului trebuie să înceapă

cu o stabilire mai bună a bugetului, cu îmbunătăţirea structurii bugetare şi a organizării

sectorului.

În final, administraţiile rutiere adună informaţii despre utilizatorii reţelei rutiere şi

colaborează cu un număr mare de oameni, atât utilizatori cât şi neutilizatori. Se folosesc o

varietate mare de metode şi nu există nicio îndoială cu privire la importanţa anchetelor

publice şi a utilizatorilor rutieri. În România ar trebui ca utilizatorii rutieri să furnizeze

feedback asupra calităţii serviciilor primite.

B. Opţiuni de Organizare a CNADNR

Sediu central

15. Următoarea propunere are în vedere îmbunătăţirea organizării CNADNR pe baza

discuţiei de mai sus. Se propun patru direcţii permanente: Planificare, Investiţii, Operaţiuni şi

Întreţinere, şi Administrare (figura 4). Aceste direcţii sunt subordonate directorului general. Pot

exista şi Direcţii speciale pentru Proiectele Mari şi pentru proiectele PPP. În urma hotărârii

Directorului General, acestea pot fi subordonate fie Directorului General fie Directorului General

Adjunct de Investiţii. Directorul General ar avea alte trei unităţi direct în subordinea lui: relaţiile

cu Publicul şi cu Parlamentul, auditul intern şi contabilitatea. Contabilitatea ar putea raporta de

asemenea Directorului Administrativ Executiv.

74

16. Direcţia de planificare ar avea nevoie să fie consolidată considerabil faţă de situaţia

actuală. Ar avea patru funcţii principale:

Planificare la nivel de reţea pe termen mediu şi lung.

Bugete pe termen mediu: această unitate s-ar unui cu MTI (politica şi strategia de

transport precum şi bugetul) şi ar elabora planuri şi programe în conformitate cu

politicile şi obiectivele şi cu bugetul sectorului rutier al MTI. Bugetul ar include

cantităţi orientative pentru întreţinere şi operaţiuni

Proiecte de planificare pe mai mulţi ani (proiecte mari şi mici). Consultaţii

publice. Analiza mediului înconjurător..

Proiectul ar urmări un plan pe termen mediu şi lung. Consultaţiile publice,

evaluarea mediului înconjurător şi analizele alternative trebuie să fie conduse în

vederea pregătirii implementării. Aceste activităţi ar fi executate de Filialele

Regionale pentru majoritatea proiectelor mici.

Serviciile tehnice, sistemele de management ale drumurilor şi podurilor şi

sprijinirea Filialelor Regionale şi a Grupurilor de Proiecte mari prin intermediul

tehnologiei drumurilor şi podurilor. CESTRIN ar fi în subordinea acestei unităţi.

O unitate de achiziţionare a terenurilor ar fi coordonată acestui proiect şi filialelor

regionale.

17. Direcţia pentru Investiţii ar corespunde actualului departament de investiţii şi finanţare,

însă ar include şi actualele proiecte finanţate de stat, deoarece nu există niciun motiv pentru care

cel din urmă să existe ca o unitate separată. Se propune ca managementul proiectelor mai mici

să fie descentralizat către Filialele Regionale, care ar administra şi operaţiunile curente de

întreţinere. Directorii proiectelor mari ar putea raporta Directorului General Adjunct de investiţii.

Directorul General decide cine dă raportul în legătură cu proiectele mari, acesta putea să opteze

ca unele din ele să-i fie raportate lui direct. Funcţiile permanente ale direcţiei ar include:

Pregătirea programului rutier anual pentru proiecte mici de investiţii în

colaborare cu Filialele Regionale.

Sprijinul acordat administrării contractelor; monitorizarea programului rutier şi

managementul riscului.

Pregătirea documentelor standard de dotare (independent de sursa de finanţare).

18. Direcţia pentru Întreţinere şi Operaţiuni. Ar avea următoarele funcţii permanente:

Alocarea bugetelor curente de întreţinere între regiuni

Standardele de întreţinere (bazate pe performanţă)

Informaţiile privitoare la drumuri, trafic şi vreme

Licenţe (dacă nu sunt delegate Filialelor Regionale)

Serviciile şi modernizarea reţelei rutiere (CESTRIN ar putea opta să raporteze acestei

direcţii)

19. Principalele sarcini ale Direcţiei pentru Administraţie ar fi coordonarea în cadrul

CNADNR şi MTI a elaborării bugetului anual şi al aceluia pe 3 ani - sau plan (de afaceri) -

pentru a se încadra în limitele bugetului comunicate de MTI. Alte funcţii ale Direcţiei includ:

Servicii administrative şi legale

75

Managementul resurselor umane

Sistemele de management informaţional (aici s-ar putea include serviciile de

contabilitate şi plată)

20. În sfârşit, Direcţiile pentru Proiectele Majore ar putea fi create pentru proiecte de

autostrăzi sau de parteneriate publice şi private sau pentru proiecte de şosele de centură. Aceste

direcţii ar urma să funcţioneze doar pe perioada desfăşurării proiectului de importanţă majoră.

Pot exista mai multe proiecte în desfăşurare la un moment dat, deşi acest lucru va afecta negativ

capacitatea de implementare şi ar putea necesita un sprijin din partea consultantului intern pentru

proiectele de management.

Filialele Regionale ale CNADNR

21. Figura 5 arată o posibilă organizare a filialelor regionale. Este similară cu organizarea

sediului central, cu excepţia faptului că dotarea şi achiziţionarea terenurilor pentru toate

proiectele au loc în Filiala Regională. Planificarea şi programarea proiectelor mici ar trebui de

asemenea executată în filialele regionale. Această activitate se inspiră din Direcţia pentru

Planificare din cadrul Sediului Central şi necesită coordonarea cu Direcţia Administrativă pentru

formularea bugetului anual.

Organizarea proiectelor mici

22. Figura 6 arată o schiţă de organizare a proiectelor mici. Directorul CNADNR al

Programului Rutier se află la Direcţia pentru Investiţii din cadrul central. E posibil ca în Filialele

Regionale să fie mai mulţi manageri de proiect subordonaţi Directorului Regional. Directorul

Regional poate fi subordonat unuia din directorii executivi sau Directorului General. Este posibil

de asemenea ca Directorul general să aibă un adjunct ce supraveghează filialele regionale.

Potrivit Figurii 6, unii consultanţi elaborează planuri şi alţii răspund de supravegherea

proiectului. Este foarte posibil ca cei ce se ocupă de planuri să primească şi responsabilitatea de

supravegherea a executării proiectului. În sfârşit, în vederea îmbunătăţirii capacităţii,

consultanţii, numiţi consultanţi interni pentru proiectele de management (CIPM) sunt angajaţi în

vederea oferirii de training atât la sediul central cât şi la filialele ce se ocupă de proiect.

Organizarea proiectelor mari

23. În figura 7 este ilustrat un posibil model organizaţional. Se arată că Managerii de Proiect

pentru proiectele mari se află la sediul central. Fiecare manager de proiect ar urma să

administreze în mod normal un singur proiect, deşi poate să o facă şi cu mai multe proiecte. În

acest caz fiecare proiect individual ar avea un manager de proiect. Această posibilitate este

schiţată pentru Grupul nr. 1 de contractanţi, care sunt supravegheaţi de către consultanţi şi fiecare

proiect are managerul său de proiect. Serviciile de consultanţă ale consultanţilor interni pentru

proiectele de management ar putea servi la training-ul şi furnizarea ajutoarelor pentru întărirea

capacităţii.

76

Figura 4: Schiţa Organizării CNADNR

77

Figura 5: Schiţa Organizării Filialelor Regionale

DirectorRegional -

probleme rutiere

Administraţia

Management financiar -

coordonare şi control

Planificare şi programare

Echipa de planificare

Managementul datelor şi

cunoaşterii

AchiziţiiDrept de liberă

trecereManageri de

proiect:Investiţii

ReabilitareMentenanţă

Servicii pentru trafic şi utilizatori

Autorizaţii şi avize

Informaţii

78

Figura 6: Organizarea proiectelor mici (descentralizată)

79

Figura 7: Organizarea proiectelor mari (centralizată la sediul central)

80

C. Propunere de împărţire a responsabilităţilor între entităţile sectorului rutier (Matriţă-cadru de cooperare)

24. În prezent, MTI domină relaţia sa cu CNADNR, ceea ce furnizează input pentru

procesul de luare a deciziilor, însă este responsabil pentru implementarea hotărârilor luate de

minister. În plus, în ciuda bunelor intenţii şi al limbajului clar în care sunt redactate legile, în

practică nu există o împărţire clară a responsabilităţilor; se pare că nimeni nu răspunde de

luarea de măsuri împotriva întârzierilor şi depăşirii costurilor-lucru atât de des în activitatea

CNADNR. Sau atunci când drumurile nu sunt întreţinute suficient ca să-şi menţină valoarea

sau să furnizeze servicii non-stop utilizatorilor. Această secţiune propune cum pot fi împărţite

responsabilităţile de proprietate, administrare şi conducere ale drumurilor din sectorul rutier

român.

25. Această secţiune indică responsabilităţile de bază şi de sprijinire ale participanţilor din

sector cu o ierarhie clară de aprobare şi revizuire. Tabelul 10 arată o propunere pentru

matricea responsabilităţii sectorului rutier roman. Propunerea este o bază pentru discuţii, însă

e important să se cadă de acord asupra unor linii clare de luare a deciziilor şi autoritate.

Distribuirea responsabilităţilor între sediul central al CNADNR şi filialele regionale este de o

mare importanţă practică şi este discutată în secţiunea anterioară şi mai jos.

26. Alocarea bugetului în cadrul programului rutier – întreţinere de rutină, periodică şi

reabilitare, investiţii în dezvoltarea drumurilor şi externalităţi – şi dintre regiuni este

problema cheie cu care se confruntă managementul de sector. În general alocarea bugetului

trebuie să se bazeze pe conceptul costurilor ciclului de viaţă şi să cuprindă întregul program

rutier cu ajutorul analizelor de echilibru, un RON economisit prin întreţinerea drumurilor nu

trebuie să fie mai mult decât un RON economisit prin investiţii de dezvoltare. Aceasta sarcină

nu este uşoară22. POST-ul finanţat parţial prin ajutoare, timpul îndelungat de pregătire a

proiectelor de construcţii şi contractele de întreţinere bazate pe performanţe de-a lungul mai

multor ani complică şi mai mult această dificilă problemă tehnică. Cu toate acestea, există o

flexibilitate limitată. Proiectele alese pot fi reevaluate conform principiilor POST. O abordare

normală este aceea de programa şi pregăti cu 20-25% din bugetul estimat pentru investiţii.

Contractele de întreţinere, ce ar putea fi între 30 şi 50, nu trebuie acordate într-un singur an ci

pe perioadă de 3-5 ani, făcând astfel posibilă comparaţia. Flexibilitatea investiţiilor şi

estimarea mai bună a costurilor de întreţinere vor permite o revizuire anuală a

managementului CNADNR în legătură cu programul rutier şi cu posibile rearanjamente ale

priorităţilor de proiecte.

27. În acest proces şi în implementarea proiectului managementul de la sediul central şi

managementul regional au roluri diferite.. Programul poate fi văzut ca o colecţie de proiecte

numeroase, identificabile din punct de vedere geografic sau ca o colecţie de proiecte

identificabile prin atributele lor. Prima abordare se numeşte ―de jos în sus‖ iar a doua ―de sus

în jos‖.

28. Funcţia de management ―de sus în jos‖ este desfăşurată de sediul central al CNADNR

în felul următor:

22

Robin Dunlop (2010). Compromis între întreţinere şi construcţii, pentru o reţea rutieră (The Trade-off between

Maintenance and Construction for a Road Network). Document prezentat în cadrul Conferinţei Societăţii de Cercetare în

Domeniul Transporturilor (WCTRS), Lisabona.

81

* Majoritatea alocaţiilor de la buget pentru întreţinerea drumurilor, operaţiuni, investiţii şi

externalităţi sunt considerate într-un cadru de echilibru legat de orientarea pe care o oferă

MTI asupra scopurilor, priorităţilor şi bugetului total.

* Managementul sediului central compară şi standardizează eventualele contracte de

întreţinere pe mai mulţi ani între regiuni luând în considerare starea drumurilor şi

costurile per kilometru.

* Conducerea sediului central are o Direcţie Tehnică competent ce are un program de

planificare pe termen mediu ce informează conducerea CNADNR asupra folosirii

terenurilor şi a altor elemente generatoare de trafic şi asupra previziunilor de trafic.

Împreună cu filialele regionale stabilesc legături cu entităţile guvernamentale relevante şi

cu entităţile de dezvoltare regională.

* Conducerea de la sediul central evaluează importanţa sub-programelor rutiere folosind

sistemele de administrare a drumurilor şi analizele cost-profit, o combină cu informaţiile

legate de planificare de la Direcţia Tehnic şi comunică aceste evaluări Filialelor

regionale, posibil în cadrul seminariilor semianuale, folosind scenarii probabile viitoare

şi echilibrele dintre programele ce se află în competiţie. Acest lucru ajută Filialele

Regionale să înceapă pregătirile pentru programul lor rutier, inclusiv studiile de

fezabilitate.

* Conducerea sediului central împarte bugetul destinat reţelei rutiere pe regiuni, în mod

normal prin clasificare funcţională (sau clasă de volum), şi stabileşte obiectivele

privitoare la starea drumurilor folosind sistemul de administrare a drumurilor (la

CESTRIN) şi obiectivele pentru siguranţa rutieră şi alte externalităţi, şi recomandă de

asemenea acţiuni specifice(întreţinere de rutină, re-asfaltare sau tratament de suprafaţă,

reabilitare, un drum nou, eliminarea locurilor unde se produc cele mai multe accidente,

bariere împotriva zgomotului etc.) care să contribuie cel mai bine la atingerea acestor

obiective.

* Conducerea sediului central monitorizează implementarea programului rutier şi

atingerea obiectivelor de performanţă, organizează anchete de măsurare a gradului de

mulţumire al utilizatorilor rutieri, şi împreună cu filialele regionale alege şi sprijină

activităţile R&D. Sediul central deţine informaţii despre drumuri şi trafic din surse

sigure.

29. Funcţia ―de jos în sus‖ a managementului rutier este executată de Filialele Regionale

şi consistă din următoarele activităţi:

* Folosirea ―memoriei istorice‖. Memoria istorică este în cea mai mare parte locală.

Variabilele multiple ce afectează planul final, şi, în consecinţă, programul rutier sunt

cunoscute şi disponibile doar pe plan local. Acest lucru este important pentru fiecare

proiect, deoarece chiar şi un proiect simplu are multe sarcini (nivelarea, lucrări de

drenare, suprapunerea).

* orientarea şi libertatea de a administra întreţinerea. Inginerii filialelor regionale trebuie să

aibă ―orientare‖ (limitări bugetare, acţiuni recomandate însă nu obligatorii

etc.),‖răspundere (auditul stării drumurilor) şi libertatea de a face alegeri de proiecte

tehnice. Orientarea este oferită de conducerea de la sediul central; răspunderea, auditul

drumurilor şi condiţiile de trafic sunt aranjate în colaborare cu CESTRIN; însă rămâne

libertatea de a alege activităţile de inginerie şi detaliile contractelor de întreţinere pe mai

mulţi ani, şi să le doteze, în vederea atingerii obiectivelor şi sarcinilor cu costuri cât mai

reduse.

82

* Orientarea şi libertatea de a administra investiţii de dezvoltare. Pentru investiţiile de

dezvoltare şi reabilitare, Filiala Regională va elabora şi executa analizele alternative şi

studiile de fezabilitate, cu excepţia proiectelor mari şi va alege alternativa preferată.

Filialele regionale vor supraveghea de asemenea proiectele sau vor externaliza

activitatea.

* Filialele regionale trebuie să menţină relaţii bune cu autorităţile locale şi să convoace

periodic forumuri pentru consultări publice.

30. Această abordare ―de jos în sus‖ ajută conducerea locală să conştientizeze output-ul

precis pentru care este responsabil, mai precis costurile şi starea drumurilor precum şi nivelul

de trafic al serviciului, şi poate fi o variabilă care nu este inclusă în niciun model de

performanţă a sistemului rutier, însă care poate avea consecinţe substanţiale legate de costuri

31. Tabelul 10 enumeră multiplele activităţi ce formează un program rutier cuprinzător şi

propune împărţirea responsabilităţilor între participanţii din sectorul rutier ca bază de discuţie

asupra acestei probleme.

83

Tabel 10: propunerea de împărţire a responsabilităţilor entităţilor sectorului rutier

FUNCŢII PARTE RESPONSABILĂ comentarii

Responsabilitate

primară

Responsabilitat

e de sprijin

Responsabilitate de

aprobare sau

revizuire

1. Politica sectorului rutier şi strategiile

1.1 Program financiar anticipat de la 1-3 ani pentru

sectorul rutier

MFP MOT CM Bugetul este baza financiară a Acordului

de performanţă (AP, care nu e un

document legal)

1.2 Politica sectorului rutier, viziune şi strategii (separat)

Primele două sunt documente concise de câte o pagină

Strategia este un document de mai puţin de 12 pagini şi

se referă la buget.

MTI CNADNR CM CNADNR furnizează input asupra

constrângerilor(proces, fizic, legal şi

pregătire)

1.3 Monitorizarea acordului de performanţă al CNADNR MTI -- -- MT va revizui AP de două ori pe an.

Consiliul monitorizează conducerea la

două luni

1.4 Indicatori de performanţă ai sectorului rutier. CNADNR CNADNR/unitat MT CNADNR va propune AP după ce va

primi rezultatele anului trecut

2. Aspecte legale

2.1 Propunerea amendamentelor la legislaţia sectorului

rutier.

MTI CNADNR CM

2.3 Obţinere împrumuturilor pentru reţeaua rutieră de la

instituţiile financiare internaţionale

MFP MT/CNADNR CM

2.4 Obţinerea împrumuturilor comerciale CNADNR -- Consiliul MTI poate supraveghea împrumuturile

comerciale

3. Programare, finanţare

3.1 Pregătirea planurilor pe termen lung ale sectorului

transporturilor(5-10 ani)

CNADNR/CONTR DRDP MOT MTI are responsabilitatea finală de

aprobare

3.2 Pregătirea planului etapizat 3 plus 1 an CNADNR/CONTR DRDP -- MTI este informat de respectarea politicii

3.3 Propunere plan finanţare sector rutier CNADNR -- MOT/MFP

3.3 Propune anual bugetul sectorului rutier, arată structura

bugetului

CNADNR -- MOT/MFP Numai investiţiile mari sunt detaliate(de

ex. Cele peste 50 milioane RON

3.4.1 Propune distribuirea bugetului către liniile bugetare RNCMN DRDP -- Excepţie: investiţiile mari, aprobate de

MTI

3.4.2 Alocarea bugetului de întreţinere a drumurilor claselor

funcţionale şi între regiuni

CNADNR DRDP --

3.5 Managementul bugetar al sectorului rutier CNADNR/unit DRDP -- Oficiul MTI responsabil de Buget şi

management e informat de 4 ori pe an

3.6 Auditarea cheltuielilor (de către un auditor extern) CNADNR -- MOT

84

4. Siguranţa drumurilor

4.1 Informaţi publice şi programe de management al

siguranţei

MOT CNADNR/unit IMCRTS Comitetul inter-ministerial de siguranţă al

traficului rutier este cel ce aprobă

4.2 Auditul siguranţei rutiere în planificare şi construcţii MOT/CONTR CNADNR/unit MOT/unit

4.3 Siguranţă&standarde de vehicule RAR/ARR Poliţie ARR/RAR MTI are funcţia de elaborare a politicilor

în domeniu

4.4 Inspecţia de siguranţă a vehiculelor CONTR Poliţie ARR/RAR MTI are funcţia de elaborare a politicilor

în domeniu

4.5 Analiza accidentelor şi întocmirea rapoartelor.

Identificarea zonelor propice accidentelor

CNADNR/CONTR Poliţie IMCRTS (r)

4.6 Managementul de risc al bunurilor. Pregătire de

urgenţă

DRDP CNADNR/unit ARR/RAR MTI are funcţia de elaborare a politicilor

în domeniu

5. Studii, planuri

5.1 Consultaţia publică; Relaţiile între participanţi DRDP/CNADNR CNADNR --

5.2 realizarea studiilor de fezabilitate şi de evaluare a

mediului

DRDP/CONTR CNADNR/unit CNADNR/

MM (r)

Excepţie: MTI aprobă proiectele mari, în

urma apelurilor legale(dacă există)

5.3 Selectarea alternativei preferate CNADNR DRDP -- Se aplică procesele de apel legal

5.4 Design-ul de inginerie şi aprobarea studiului de

fezabilitate

DRDP/CONTR CNADNR/unit CNADNR MTI aprobă proiectele mari

5.5 Procese de relocalizare şi siguranţă DRDP CNADNR/unit MI/MM SE aplică procesele legale

6. Strategia de dotare a sectorului rutier

6.1 Strategia de dotare CNADNR SPA SPA (r)

6.2 Elaborarea condiţiilor generale ale contractului.

Document.

SPA CNADNR CM/ SPA (r)

6.3 Propunerea amendamentelor legislaţiei ref. la dotare CNADNR -- CM

6.4 Elaborarea documentelor standard de licitaţie CNADNR SPA SPA (r)

7. Dotarea

7.1 Alegerea modelului de contract ce va fi folosit CNADNR/DRDP Excepţie: proiectele foarte mari

7.2 Pregătirea contractelor pentru proiecte şi întreţinere CNADNR/unit DRDP/CONTR

7.3 Precalificarea contractanţilor pentru licitaţie (dacă este

cazul)

CNADNR DRDP Precalificare poate să nu fie necesară.

Postcalificarea ar putea fi o alternativă mai

bună de limitare a cărdăşiei

7.4 Preselecţia contractanţilor pentru licitaţie DRDP CNADNR/unit Postcalificarea evită preselecţia

7.5 Evaluarea ofertelor DRDP CNADNR/unit

7.6 Criteriile de selecţiile ale consultantului sau

contractantului

CNADNR SPA

8. Politica de întreţinere, standarde şi contracte

8.1 Politica de întreţinere MOT/unit CNADNR MTI MTI aprobă

8.3 Elaborarea standardelor de întreţinere CNADNR CONTR MTI informat despre respectarea politicii

85

CM = Consiliul Miniştrilor/Parlamentului

MT/ = Unitate desemnată a MT CNADNR/DG = Director General al CNADNR

CNADNR/HR = Unitatea de Resurse Umane a CNADNR

CNADNR/unit = Unitate desemnată a CNADNR (de ex. Întreţinere, planificare, dotare) DRDP = Filială regională a CNADNR

MFP = Ministerul Finanţelor Publice

MI = Ministerul de Interne MM = Ministerul Mediului

SPA = Agenţia de Dotare a Statului

CONTR = Consultant, Contractant sau altă,entitate din sectorul privat CESTR = CESTRIN

8.4 Disponibilitatea modelelor de contract pt. întreţinere CNADNR/unit --

8.5 Monitorizarea implementării contractelor de întreţinere DRDP/CONTR CNADNR/unit DRDP

9. Clasificarea drumurilor, norme şi spec. tehnice

9.1 Clasificarea drumurilor MOT/unit CNADNR/CONT

R

MTI

9.2 Standarde de design (geometric şi structural) CNADNR/CESTRIN CONTR

9.3 Material conglomerate, bitum, ciment şi alte standarde

şi specificaţii tehnice

CNADNR CONTR

10. Informaţii rutiere, anchete, informaţii publice

10.1 Pregătirea strategiei de strângere a datelor CESTRIN CONTR CNADNR

10.2 Pregătirea programului anual de strângere a

informaţiilor rutiere şi de trafic

CESTRIN CONTR CNADNR

10.3 Informarea publică,asupra stării drumurilor CNADNR/unit DRDP

11. Managementul calităţii

11.1 Pregătirea strategiei de calitate a CNADNR CNADNR/unit DRDP

11.2 Monitorizarea calităţii serviciilor rutiere, sondaje de

opinie ale participanţilor la trafic

CNADNR/unit DRDP

12. Mediul

12.1 Politica de mediu a sectorului rutier CNADNR MM MM(r)

12.2 Evaluarea şi diminuarea impactului asupra mediului DRDP/CONTR MNR/unitate MTI/unitate MM informat

12.3 Monitorizarea implementării planurilor de

management al mediului înconjurător

DRDP CONTR MM (r)

13. Administrarea

13.1 Structura organizaţională CNADNR DRDP MT informat

13.2 Numirea DG, postul Consiliu -- MTI

13.2.1 Numirea şefilor de departament, post CNADNR/DG --

13.2.2 Numirea profesioniştilor CNADNR CNADNR/HR --

13.3 Politica resurselor umane, promovare şi training CNADNR/HR -- Consiliu MT informat

13.5 Evaluarea postului şi structura salarială CNADNR/HR Consiliu MT informat

86

D. Structura bugetară propusă a sectorului rutier

Introducere

32. Structura bugetului sectorului rutier este vitală pentru o bună administrare a drumurilor şi

pentru management, şi această secţiune propune o structură bugetară orientată spre politică şi

care permite elaborarea politicilor guvernamentale legate de sectorul rutier în diferite categorii de

buget şi evaluarea ulterioară a operabilităţii politicii. Structura bugetară propusă are mai multe

niveluri: nivelurile principale, identificate mai jos prin numerale romane, sunt arătate în tabelul

11. În această propunere, cheltuielile pentru aceste niveluri vor fi aprobate de parlament şi vor

constitui legea bugetară a sectorului rutier. Următorul nivel identifică cheltuielile eligibile pentru

fiecare categorie principală şi îi amplifică conţinutul. Asemenea detalii bugetare vor fi pregătite

de conducerea CNADNR şi vor fi aprobate de consiliul de administraţie al CNADNR. Atunci

când este aplicabil, ―nivelul de distribuţie din lista sistematică‖ (Eng. „bullet level”) este urmat

de distribuirea la nivel regional a fondurilor de buget.

33. Primele cinci categorii din capitolul Drumuri al bugetului de stat vor arăta numai

cantitatea alocată totală, propusă iniţial de către CNADNR Ministerului Transporturilor. Cu

excepţia proiectelor mari, proiectele nu vor fi detaliate. MTI consolidează întregul buget al

sectorului rutier şi îl prezintă Consiliului Miniştrilor şi Parlamentului pentru aprobare.

34. CNADNR alocă resursele între regiuni şi clasele de drumuri folosind politici definite de

MTI, pe criterii stabilite comun cu MTI. Deciziile tehnice specifice vor fi luate ori de CNADNR

ori de filialele sale regionale, care sunt Managerii Reţelei Rutiere aşa cum s-a recomandat în

această analiză. Criteriile şi metodele de analiză folosite în propunerea de buget a CNADNR

trebuie să fie publice, dar nu trebuie să fie aceleaşi pentru toate categoriile de buget. Aceste

ultime două categorii, achiziţionarea terenurilor şi costurile de finanţare, sunt separate deoarece

cumpărarea terenurilor poate fi adesea asociată cu lucrări de drumuri în anul respectiv, şi de

aceea trebuie să aibă loc în ritmul său. Este important să se indice separate costurile de finanţare.

35. Bugetul trebuie să indice nu doar cantităţile totale, ci şi sursa finanţării: bugetul de stat,

inclusiv fondurile echivalente; rovinietele; ajutoarele; împrumuturile de la IFI, împrumuturile

comerciale şi altele. Bugetul alocat proiectelor mari poate fi cheltuit de-a lungul a mai multor ani

(3-4). Pentru scopuri de planificare şi programare, bugetul trebuie să fie însoţit de bugete

estimative pentru următorii 3-5 ani.

36. Un aspect demn de luat în considerare este faptul că în structura propusă de buget

majoritatea salariilor personalului sunt asimilate proiectelor sau unei activităţi specifice. Când

aceasta se combină cu un acord de performanţă între MTI şi CNADNR, managerilor li se dau

stimulente pentru a dobândi cunoştinţele necesare şi capacitatea de conducere a angajaţilor pe

de-o parte, iar pe de alta pentru a evita surplusul de angajaţi. Angajarea personalului, calificările,

cunoştinţele şi deciziile de training vor deveni o activitate importantă a resurselor umane.

Tabel 11: Categoriile bugetare propuse ale sectorului rutier

I Administraţia şi managementul drumurilor

II Întreţinerea şi operaţiile de rutină

III Întreţinerea şi reabilitarea periodică a drumurilor şi podurilor.

IV Dezvoltarea reţelei de drumuri şi poduri

87

V Externalităţi, inclusiv siguranţa rutieră

VI Mari investiţii strategice identificate în reţeaua rutieră sau injecţii de capital

VII Achiziţionarea terenurilor

VIII Costurile de finanţare

Activităţi şi cheltuieli eligibile finanţate în categoriile de buget

Administrarea şi managementul drumurilor

37. Această categorie ar furniza fonduri pentru:

Salariile şi indemnizaţiile angajaţilor de la sediul central

Clădiri şi facilităţi, ca de exemplu computere, IT şi alte echipamente.

Organizarea şi dezvoltarea resurselor umane, training, călătorii

Planificarea şi serviciile tehnice neasimilate proiectelor

Întreţinerea sistemelor de management şi dezvoltare

Colectarea de date şi actualizarea lor

Cercetare şi dezvoltare

Alte cheltuieli necesare operării unei administraţii rutiere competente.

38. În buget, Administraţia şi Managementul Rutier constituie o sumă globală. CNADNR

trebuie să o alcătuiască din componentele sale. Adeseori cheltuielilor de administraţie şi

management li se acordă puţină importanţă, şi în consecinţă salariile rămân în urmă; cu toate că

suma totală a salariilor total poate rămâne ridicată din cauza excesului de personal. De multe ori

nu sunt fonduri pentru actualizarea sistemelor IT învechite; deoarece sistemele informaţionale şi

de management reprezintă coloana vertebrală a managementului rutier adecvat. Demn de atenţie

în această propunere de structură a bugetului este faptul că planificarea proiectelor şi serviciile

tehnice, inclusiv proiectele tehnice, supravegherea şi monitorizarea sunt incluse în proiectele de

buget. Planificarea în bugetul administrativ se referă la planificarea la nivel de sistem, la

cooperarea cu entităţile de planificare a folosirii terenurilor şi cu oraşele, la participarea publică

la nivel de sistem şi pentru alte aspecte generale şi Relaţii Publice‖. Cea mai mare parte a acestor

cheltuieli este suportată de sediul central.

Întreţinerea şi operaţiile de rutină

39. Această categorie bugetară vizează siguranţa şi tranzitabilitatea drumurilor existente pe

termen scurt, precum şi evitarea deteriorării lor premature. Întreţinerea de rutină include:

Cheltuielile cu personalul pentru întreţinerea şi operaţiunile de rutină (de obicei la

sediul central),

Întreţinerea pe timp de iarnă,

Managementul traficului,

Semnalizarea rutieră,

Drenajul,

Praful (drumurile cu grohotiş),

Astuparea şi repararea gropilor,

Acostamentul şoselelor,

88

Curăţarea podurilor (legăturile de expansiune, rulmenţii, drenajul, reparaţii minore),

Întreţinerea marginilor drumurilor şi suprafeţelor de staţionare,

Alte activităţi executate anual.

40. Se recomandă să nu se detalieze priorităţile funcţionale ale bugetului; deoarece aceasta

este sarcina CNADNR. Dacă întreţinerea de rutină se face prin contract, aşa cum este de preferat

şi recomandat în această analiză, articolele marcate trebuie incluse în contracte. În vederea

alocării bugetului şi a supravegherii contractelor de întreţinere, CNADNR trebuie să stabilească

standarde de întreţinere pe nivel de serviciu şi să aloce timpi de răspuns pe clase funcţionale; în

anumite cazuri poate fi necesară nuanţarea standardelor prin volumul de trafic. Aceste standarde

permit CNADNR să separe bugetul întreţinerii de rutină pe clase funcţionale şi pe arii geografice

(regiuni), indiferent de furnizor.

Întreţinerea şi reabilitarea periodică a drumurilor şi podurilor

41. Această categorie vizează menţinerea valorii activelor drumurilor şi podurilor, evitarea

investiţiilor greşite în drumuri şi poduri şi menţinerea siguranţei şi a nivelului serviciilor pentru

utilizatori pe termen mediu. Se recomandă ca proiectele de întreprins să nu fie detaliate în buget,

ci să fie hotărâte de filiala regională (sediul central al CNADNR aprobă alocarea resurselor

pentru această categorie şi stabileşte obiectivele de calitate).

Cheltuielile cu personalul pentru proiectarea drumurilor şi podurilor, supravegherea şi

dezvoltarea programului,

Programul de drumuri (repavarea, reabilitarea structurii, modificări minore),

Programul de poduri (legături de expansiune, rulmenţi, impermeabilizare, contraforţi,

reparaţii ale structurilor şi sub-structurilor etc.).

Modernizarea şi dezvoltarea reţelei de drumuri şi poduri

42. Adeseori este greu să delimitezi această categorie faţă de întreţinere/reabilitare. Cea mai

uşoară definiţie este aceea că proiectele din această categorie sunt alese (însă nu conduse) de

Administraţia Centrală în scopul de a îmbunătăţi fluxul traficului, de a deschide accesul la

suprafeţe noi, pentru a creşte siguranţa rutieră, reduce aglomeraţia de trafic, etc. Include proiecte

mici şi nestrategice şi alte măsuri de creştere a capacităţii rutiere:

Proiectarea cheltuielilor cu personalul, supravegherea şi desfăşurarea programelor,

Adăugarea de drumuri secundare drumurilor existente,

Controlul accesului direct la teren,

Drumuri secundare urbane,

Noi aliniamente parţiale,

Construirea de noi poduri.

43. Ce înseamnă proiect mic şi nestrategic? De exemplu, aceste proiecte costă mai puţin de 5

milioane dolari SUA (sau 10 milioane) şi nu necesită un alt proiect. În anumite cazuri, în special

dacă există alocare, odată ce s-a luat decizia strategică, fondurile de categorie VI pot fi incluse

aici pentru a asigura suficientă dotare şi construcţie. SE recomandă ca proiectele să nu fie

detaliate în buget, ci să fie hotărâte de CNADNR.

89

Externalităţi:

44. Aria lor variază, însă poate include următoarele:

Cheltuielile cu personalul asociate cu programele identificate mai jos

Siguranţa traficului. Siguranţa traficului este o funcţie importantă a oricărei Administraţii

Rutiere. Merită să fie înscrisă în buget astfel încât obiectivul siguranţei traficului să poată

fi monitorizat.

Urgenţe. Există urgenţe neprevăzute în sistemul rutier al tuturor ţărilor. Acestea pot

include condiţii meteo neobişnuite, alunecări de teren etc. Adesea urgenţele sunt tratate

ca un procent de rezervă al bugetului pentru întreţinerea de rutină, care poate fi extins în

anul bugetar următor.

Mediul. Managementul mediului şi diminuarea impactului asupra mediului sunt

importante şi trebuie să fie recunoscute ca atare.

45. Se recomandă ca externalităţile să nu fie detaliate în buget. Detaliile alocării bugetului

cad în sarcina CNADNR, cu aprobarea echipei de management şi a Consiliului de Administraţie.

Odată ce conceptul de externalităţi este internalizat în CNADNR, această categorie de buget

poate fi subsumată în Categoriile I-IV.

Investiţiile rutiere mari şi strategice sau injecţiile de capital

46. Acestea vor fi hotărâte de Minister (sau de Consiliul de Miniştrii) şi detaliate în buget. Ar

putea include cheltuielile cu personalul şi cele pentru:

Şosele şi autostrăzi mari, care necesită 3-4 ani sau mai mult pentru a fi terminate,

Investiţiile rutiere strategice (de ex. un drum nou cu un risc economic substanţial),

Sprijinirea unei clase specifice de reţele rutiere de natură socială (drumuri judeţene,

drumuri rurale locale etc.) şi alte injecţii de capital nefinanţate din taxele de drum.

47. Fondurile din această categorie de buget sunt relevante în special dacă proiectele PPP

sunt dezvoltate sau dacă există taxe de drum identificate pentru managementul rutier. În mod

normal pentru articolele 1 şi 2 există un program special de dezvoltare ce poate fi detaliat pe

proiect.

Justificarea bugetului

48. Pe deasupra, bugetul ar trebui să aibă o anexă ce conţine analiza CNADNR cu privire la

propunerea bugetară din punctul de vedere al obiectivelor şi politicilor guvernului pentru a

clarifica cum sunt sprijinite de programul rutier. Altă anexă la buget trebuie să se ocupe cu

taxele de drum. Anexa trebuie să detalieze taxele de drum existente, cum se colectează, cine le

colectează, unde se depun veniturile astfel obţinute, şi cine decide cum sunt folosite. Taxele de

drum trebuie să fie previzibile şi destul de mari să acopere cheltuielile cu managementul

drumurilor din categoriile de buget I-V şi VII, şi să acopere treptat şi cheltuielile din categoria

VI.

90

Anexa 7: Acordul de Performanţă, Viziunea, Declaraţia de misiune, Planul de afaceri şi raportarea anuală a CNADNR

A. Introducere

1. În raportul principal, Analiza a detectat următoarele puncte slabe în conducerea de sector

şi în conducerea şi practicile de Management ale CNADNR-ului:

Sectoarele de politici rutiere şi priorităţile nu sunt clare, şi acest lucru se traduce

printr-o lipsă de orientare din partea CNADNR.

S-a observat că CNADNR nu are o viziune clară, nicio declaraţie de misiune. Nu

există o descriere scrisă a problemelor cu care se confruntă CNADNR, iar misiunea şi

orientările strategice de abordare a acestor probleme în termeni operaţionali nu sunt

definite sau publicate.

În urma Analizei s-a observat că CNADNR pare să nu aibă nicio obligaţie, nici în

actul său constitutiv şi nici în instrucţiunile consiliului de administraţie, cu privire la

elaborarea unui plan de afaceri de termen mediu, actualizat în mod regulat, care în

majoritatea companiilor este unul din documentele cheie prin care consiliul de

administraţie îşi exercită responsabilităţile de analiză strategică, orientare şi

monitorizare.

În urma Analizei, s-a mai observat că prezentarea raporturilor anuale de către

CNADNR şi publicarea de informaţii sunt incomplete, acoperind în principal realizări

exprimate în rezultate fizice şi discuţii asupra implementării bugetului.

B. Acordul de performanţă

2. Analiza a recomandat să fie semnat între MTI şi CNADNR un acord de nivel de servicii

(Acord de Performanţă) care să conţină obiective anuale şi multianuale măsurabile, relevante şi

realizabile. MTI ar putea propune de asemenea un plan de finanţare revizuit în vederea atingerii

obiectivelor stabilite în acordul de performanţă (AP) din bugetul de stat şi din alte surse cu

aprobarea Ministerului Finanţelor Publice. AP trebuie să se adapteze bugetului disponibil înainte

de adoptarea sa. Parlamentul aprobă bugetul pentru drumuri şi programul rutier. .

3. Managerul General al CNADNR va semna Acordul de Performanţă cu Ministerul

Transporturilor, care detaliază rezultatele cheie măsurabile, însă nu este un document legal

Consiliul de Administraţie al CNADNR va monitoriza periodic AP iar MTI îl va revizui oficial

de două ori pe an. Dacă este necesar, se vor lua măsuri corective. Anexa 8 oferă mai multe detalii

legate de dezvoltarea şi implementarea unui asemenea acord de performanţă.

C. Planul de afaceri corporatist

4. Această Analiză recomanda în Raportul Principal ca CNADNR prin conducerea sa să

prezinte anual, în vederea adoptării de către consiliul de administraţie împreună, un plan de

afaceri actualizat pe termen mediu, aşa cum se aşteaptă orice Consiliu De Administraţie al

oricărei mari companii. Acordul de Performanţă este efectiv ―Contractul‖ dintre client (MTI) şi

91

companie şi stabileşte cât va plăti clientul şi ce rezultate aşteaptă în schimb. Planul de afaceri al

unei companii stabileşte cum îşi va desfăşura aceasta activitatea în vederea atingerii obiectivelor

(în cazul CNADNR-ului atingerea performanţei ) şi rezultatele pe care le aşteaptă (obiective

operaţionale şi financiare). Planul de afaceri va stabili deci măsurile pe care vrea să le ia pentru a

face faţă în mod eficient şi în limitele capacităţii sale financiare, De obicei nu va specifica doar

rezultatele preconizate ci şi structura managerială propusă, procesele operaţionale, îmbunătăţirea

productivităţii planificate, strategia IT, strategia de externalizare,,planificarea resurselor umane,

inclusiv a training-ului, şi aspectele legate de sănătate şi siguranţă, planul de investiţii, indicatorii

şi obiectivele de performanţă, bilanţul contabil şi cash-flow-ul etc.

D. Viziunea şi declaraţia de misiune a CNADNR

5. CNADNR trebuie să aibă o viziune şi o declaraţie de misiune. Prima arată ce aspiră să fie

organizaţia în viitor, iar a doua este o directivă operaţională ce declară concis obiectivele

generale ale CNADNR. Ea include:

O declaraţie generală în legătură cu importanţa reţelei rutiere,

O declaraţie specifică legată de problemele curente ale sistemului rutier,

O declaraţie care să afirme că CNADNR este entitatea ce trebuie să abordeze aceste

probleme şi,

Orientări strategice: cum abordează CNADNR aceste probleme.

6. Un cadru legislativ şi suport legal, în concordanţă cu declaraţia de misiune, pot fi

necesare pentru ca CNADNR să-şi poată îndeplini misiunea. Personalul CNADNR-ului şi MTI,

precum şi publicul, trebuie să cunoască viziunea şi declaraţia de misiune pentru ca acestea să

poată avea efectele scontate. Mai jos aveţi un exemplu:

Caseta 11: Exemple de Viziune şi de Declaraţie de Misiune pentru CNADNR.

Viziune

O administraţie rutieră competentă şi apreciată până în anul 2010 care să ofere

României o reţea rutieră sigură, şi eficientă şi care să servească oamenii într-o manieră

echitabilă. CNADNR consultă şi informează publicul, iar activităţile sale sunt bine

organizate, administrate competent, finanţate în mod adecvat prin intermediul taxelor de

drum, transparente şi competitive.

Misiune

CNADNR oferă servicii de infrastructură rutieră ce satisfac cerinţele economiei şi ale

poporului .

Drumurile sunt necesare dezvoltării economice şi sociale. CNADNR face parte din

contextul administrativ, social economic şi ambiental. Administrează şi conduce circa

16.000 km de drumuri naţionale şi autostrăzi. Drumurile judeţene şi săteşti şi străzile

oraşelor cad în responsabilitatea administraţiilor locale.

În prezent, întreţinerea drumurilor nu satisface cerinţele participanţilor la trafic; costurile

directe de întreţinere şi construcţie sunt ridicate; costurile sociale exprimate în accidente,

aglomeraţie a traficului şi dăunarea mediului înconjurător sunt de asemenea ridicate;

92

finanţările disponibile de la UE nu sunt folosite; există întârzieri substanţiale sau contracte

semnate fără buget din partea statului şi există imperfecţiuni ale consultaţiilor şi

informaţiilor publice.

CNADNR este constituit prin lege în vederea administrării drumurilor şi autostrăzilor

naţionale. Intenţionează să abordeze problemele curente prin elaborarea unor standarde

de întreţinere care să satisfacă cerinţele participanţilor la trafic; să stabilească şi să

atingă obiective clare în vederea îmbunătăţirii siguranţei rutiere şi a protejării mediului

înconjurător; să reducă aglomerarea traficului mai ales lângă zonele urbane; să

reabiliteze drumurile pentru a fi la înălţimea standardelor aprobate şi să termine la timp

reţeaua rutieră Trans-Europeană; şi să reducă cheltuielile cu reţeaua rutieră prin

folosirea unor servicii deschise şi competitive. CNADNR va creşte nivelul de

competenţă al angajaţilor, va adopta tehnologii moderne ori de câte ori este posibil, va

stabili sesiuni de consultaţii publice şi va emite un Raport Anual asupra realizărilor sale.

E. Raportul anual

7. CNADNR va publica un raport anual care tratează amănunţit performanţele sale în raport

cu obiectivele şi sarcinile din acordul de performanţă şi din planul de afaceri, inclusiv

performanţa financiară. Raportul va arăta progresul pe care CNADNR l-a făcut în privinţa

încheierii programului rutier multianual, realizările exprimate prin creşteri ale productivităţii,

resursele umane, felul în care CNADNR a abordat problemele importante legate de mediul

înconjurător, felul în care a consultat publicul, nivelul de atingere a indicatorilor de performanţă,

rezultatele sondajelor de opinie ale participanţilor la trafic. Declaraţiile financiare ale companiei

ce au fost supuse auditului trebuie să fie incluse în raportul anual.

F. Transparenţa şi prezentarea informaţiilor

8. Toate documentele legate de conducerea sectorială şi corporatistă trebuie să fie făcute

publice şi accesibile publicului general, de exemplu într-un format electronic disponibil pe site-ul

companiei. Documentele publicate trebuie să includă cel puţin Acordul de Performanţă, Planul

de Afaceri şi Raportul anual ce include declaraţiile financiare supuse audit-ului ale companiei.

93

Anexa 8: Cadru conceptual pentru Acordul de performanţă încheiat între Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi CNADNR

G. Introducere

1. Echipa de analiză recomandă dezvoltarea şi implementarea unui Acord de performanţă

(AP): un „Contract‖ încheiat între Client (MTI) şi Societate, prin care să se stabilească ce va plăti

Clientul, şi care sunt ―rezultatele‖ pe care le aşteaptă în schimb. Prezenta Anexă prezintă un

cadru conceptual al acestui AP. După cum se explică în Anexa 9, AP reprezintă baza Planului

Societăţii (Planul de afaceri), ce urmează să fie aprobat de Consiliul de Administraţie, în vederea

livrării serviciilor stabilite în Acordul de Performanţă.

2. Prezenta Anexă constă din patru părţi. Prima parte descrie procesul elaborării şi utilizării

Acordului de Performanţă. A doua parte descrie cadrul pentru şi relaţia Acordului de

performanţă cu misiunea, valorile şi factorii critici de succes ale CNADNR, şi le leagă pe cele

din urmă cu direcţiile strategice şi indicatorii comensurabili ale politicilor guvernamentale pentru

sectorul rutier. Pe urmă, indicatorii de performanţă sunt extinşi în sistemul de evaluare de tip

Balanced Score Card (BSC) cu o perspectivă de trei ani şi o ţintă de 5 ani. Partea a treia descrie

posibilii indicatori pentru primul an (2011), iar partea a patra prezintă resursele financiare şi

umane necesare (angajamentul MTI) pentru a îndeplini Acordul de Performanţă.

H. Acordul de Performanţă

3. Acordul de Performanţă, în scris, încheiat între MTI şi CNADNR, se va elabora anual.

Acesta se va baza pe scopurile pe termen lung ale Guvernului pentru acest sector. AP trebuie să

fie încorporat în ciclul anual de planificare, conform „orologiului anului‖, prezentat în Fig. 8.

Conform „orarul anual‖, CNADNR ar primi în iunie de la MTI un ghid scris cu privire la bugetul

pe următorii (trei) ani, respectiv direcţiile strategice prioritizate. Conducerea CNADNR ar urma

să discute intern pe marginea acestui ghid, în cadrul unor ateliere şi în Consiliu, urmând să

elaboreze până în luna septembrie o propunere în scris către MTI cu privire la AP pentru anul

următor, actualizând concomitent planul pe termen mediu (5 ani), în desfăşurare, utilizând ghidul

şi planul de buget, respectiv informaţiile referitoare la finanţare. În cazul în care nu există plan pe

termen mediu pentru sectorul rutier, care să fie în concordanţă cu finanţarea anticipată, este de

maximă importanţă ca MTI şi CNADNR să elaboreze un astfel de plan, în colaborare cu

Ministerul Finanţelor Publice. AP final, în formă scrisă, urmează să fie semnat în ianuarie pentru

anul următor.

4. CNADNR trebuie să raporteze către MTI de două ori pe an cu privire la indicatorii de

performanţă, la mijlocul anului, respectiv la începutul anului următor, dar nu mai târziu de luna

februarie. Această raportare are loc atât sub forma unui raport scris, cât şi în cadrul unei întâlniri

de dare de seamă, la care participă directorii cheie din ambele părţi. MTI trebuie să răspundă de

asemenea în scris. Valorile indicatorilor se vor raporta la finanţarea anuală a sectorului drumuri,

din toate sursele disponibile CNADNR, cât şi la planul de drumuri pe termen mediu, de 3-5 ani.

Valorile ţintă nu există în sine, ci reprezintă un sumar al programului de drumuri şi un instrument

de măsură cu privire la îndeplinirea scopurilor stabilite pentru sector.

94

5. În cadrul MTI, „Unitatea – propusă – de Specificaţii Servicii‖, subordonată Direcţiei de

Politici şi Strategii Multi-modale‖ (vezi Anexa 2) va fi responsabilă pentru relaţia cu CNADNR

în privinţa celor referitoare la Acordul de Performanţă. În cadrul CNADNR, cele referitoare la

Acordul de Performanţă ar fi în sarcina Directorului General Adjunct responsabil pentru

Planificare.

Figura 8: Orarul anual propus pentru Managementul CNADNR

N se referă la anul curent

Sursă: Finnroad. Plan de acţiune privind modernizarea GDDKiA Polonia

I. Structura propusă pentru Acordul de Performanţă

6. Conform celor descrise în Anexa 7, este important ca CNADNR să stabilească un cadru

strategic, cu Declaraţie de Misiune, Valori Corporatiste şi Direcţii Strategice pentru activităţile-

cheie. În Tabelul 1 se regăseşte o propunere, cu patru până la cinci dimensiuni cheie, şi cu

Factori Critici de Succes pentru fiecare dintre acestea. Direcţiile strategice pentru următorii cinci

ani sunt conturate sub forma sistemului de evaluare de tip Balanced Score Card (BSC) (Tabelul

13) şi pun bazele unui program sectorial de cinci ani, împreună cu Acordul de Performanţă.

Tabelele de mai jos indică conceptul BSC propus, cu Direcţii Strategice şi Indicatori, orientative.

Tabelul 13 conţine exemple care ar trebui utilizate de conducerea MTI şi CNADNR pentru

discuţiile lor, şi le vor cizela după introducerea lor şi discuţiile cu personalul MTI şi CNADNR.

Tabelul 12: Cadrul Strategic şi Indicatori de Performanţă propuşi pentru 2011-2015

Viziune Administraţia Drumurilor Competentă şi Apreciată, până în 2015

Management ProcessYear Clock

January

February

March

April

May

June

November

October

September

August

July

December

Preparation of (N+1)

Program and Budget

Updating MYP and Draft

First Year Program (N+1...)

Processing of the Updated

MYP (N+1...)

Performance Agreement

Preparation (N+1)

Approval of the Updated MYP

and the First Year Program (N+1)

Performance Agreement

Negotiations (N+1)

Performance Agreement (N) --

MOT and RNCMNR

Annual Report (N-1)

Strategic Directions

(N+1...) from MOT

for MYP

Self Evaluation and

Review of Organisation

Development.

Guidance for Performance Agreement (N+1)Semi-annual Performance

Agreement Report (N)

Fa

ll Stra

teg

y W

ork

sh

op

s

95

Misiune "CNADNR livrează servicii de drumuri care îndeplinesc cerinţele economiei României şi

a cetăţenilor săi.‖

Valori Corporatiste Responsabilitate socială, competenţă profesională, orientare către client, colaborare

Factori Critici de

Succes CNADNR Administraţia Drumurilor şi Management:

Eficacitate, Orientare către Client, Eficienţă şi Economie, şi Competenţă

Dimensiune Eficacitate Orientare către Client Eficienţă şi Economie Competenţă

Factori

Critici de

Succes

Servicii la nivelul

reţelei de drumuri

Siguranţa traficului

rutier

1.

Mulţumirea clienţilor

Calitatea produselor şi

serviciilor

Managementul activelor

Concurenţa pe piaţă

Îndeplinirea programului

CNADNR

Competenţele şi

motivarea personalului

Managementul

informaţiei

Direcţii

Strategice

2010-2015

(Acestea stau

la baza

acordului de

performanţă)

Îmbunătăţirea

structurii bugetului

Plata tuturor

fondurilor

disponibile

Ţinte referitoare la

nivelul serviciilor

asupra drumurilor

principale

Îmbunătăţirea

siguranţei traficului

rutier

Dezvoltarea şi sondaj în

privinţa satisfacţiei

utilizatorilor drumurilor

Îmbunătăţirea imaginii

publice a CNADNR

Îmbunătăţirea

satisfacţiei, siguranţei

utilizatorilor, cât şi al

nivelului de servicii

printr-o întreţinere mai

bună

Îmbunătăţirea

managementului

activelor

Elaborarea procesului de

achiziţii pentru

mobilizarea la timp a

contractanţilor şi pentru

competiţie între

contractanţi

Îmbunătăţirea procesului

de planificare în vederea

livrării proiectelor la timp

Elaborarea planului de

resurse umane

Implementarea

programului de

dezvoltare

profesională

Dezvoltarea sistemelor

IT, a serviciilor cu

privire la informaţii şi

date referitoare la

drumuri şi trafic

Măsuri/

Indicatori

Fonduri disponibile

la timp din bugetul

de drumuri

Sume neplătite din

bugetul de drumuri

Procentul de

drumuri care

îndeplineşte nivelul

ţintă de servicii

Accidente rutiere

mortale şi cu

persoane rănite

Clasificarea satisfacţiei

utilizatorilor în privinţa

drumurilor principale

Imaginea publică a

CNADNR (rating)

Evenimente de

informare a publicului,

ţinute în fiecare regiune

Satisfacţia utilizatorilor

drumurilor în privinţa

calităţii şi nivelului de

întreţinere.

Drumuri (km) sub nivelul

criteriilor IRI

Poduri (#) cu restricţii de

greutate

Contracte care nu încep

la timp (# sau valoare)

Planuri neîntocmite la

timp

Unităţi de cost întreţinere

Cheltuieli de

administrarea drumurilor

Plan Resurse Umane

şi fişe ale postului

gradate

Concordanţa dintre

planul de Resurse

Umane şi

competenţele

personalului

Satisfacţia angajaţilor

Disponibilitatea IT şi

livrarea serviciilor de

date referitoare la

trafic şi drumuri.

96

Tabelul 13: Acord de Performanţă. Obiective - sistem de evaluare

de tip Balanced Score Card

Direcţie strategică Măsură Valoare

de

referinţă

2010

Plan

multia

nual

2011

... Obiecti

ve

2015

Eficacitate

Structura bugetului Bugetul drumuri structurat pe funcţii (vezi

Anexa 7)

Plata Sume plătite din bugetul de drumuri (% din

fondurile disponibile, toate sursele)

Nivel ţintă de serviciu Nivel Serviciu conform HCM (nr km în

afara categoriei ţintă: A, B, C, D, F)

Reducerea mortalităţii pe

drumurile publice

Număr persoane decedate în accidente

rutiere

Număr accidente cu persoane rănite

Orientare către Client

Satisfacţia utilizatorilor de drumuri Sondaj: Drumurile principale pe Regiune şi

Categorie Funcţională (a se stabili scara)

Imagine publică CNADNR Rating din sondajul de mai sus

Participare publică (dimensiuni

multiple)

Rating din sondajul de mai sus. Numărul de

evenimente de participare organizate.

Calitatea şi nivelul întreţinerii

drumurilor (dimensiuni multiple)

Un sondaj consacrat care se concentrează

asupra întreţinerii de vară şi de iarnă, şi a

spaţiilor de popas.

Eficienţă şi Economie

Managementul activelor Drumuri cu IRI sub ţintă (km)

Poduri cu restricţii de greutate (#)

Achiziţii Contracte care nu încep la timp (proiecte

sau valoare)

Procesul de planificare Planuri neîntocmite la timp (# de proiecte

sau valoare în RON).

Prestare servicii Cost unitar de întreţinere (€/km)

Cheltuieli de administrare drumuri (€)

Competenţă

Planul de afaceri anual şi Raportul Concordanţa Planului de afaceri cu Acordul

de Performanţă şi cu Indicatorii

Planul de Resurse Umane Plan Resurse Umane scris şi actualizat

Fişe ale postului gradate

Concordanţa dintre Planul de Resurse

Umane şi competenţele personalului

Satisfacţia angajaţilor Sondaj

Servicii IT şi informaţii Disponibilitatea strategiei IT

- Informaţii referitoare la traficul rutier

pentru utilizatori

- Registrul de date drumuri cu privire la

starea drumurilor şi trafic

- Surse de informaţii cu privire la acţiuni de

construcţie şi întreţinere drumuri, respectiv

costuri (prin link)

- Plata la finalizarea proiectului (pe proiect)

97

J. Indicatori de Performanţă propuşi pentru Primul An pentru restructurarea CNADNR

7. Înainte ca structura de mai sus să poată fi implementată, este nevoie de efectuarea unei

restructurări substanţiale, după cum se precizează şi în textul principal al prezentului raport. Se

recomandă zece indicatori de performanţă – enumeraţi mai jos – pentru a asigura că

restructurarea se efectuează în primul an. Odată ce s-a efectuat restructurarea, se poate trece la

utilizarea abordării prin sistemul de evaluare de tip BSC de stare curentă. Programul are în

vedere restructurarea cuprinzătoare a CNADNR.

1. Restructurarea organizaţională a CNADNR şi elaborarea ROF în vederea aprobării

de către Consiliul de Administraţie.

2. Elaborarea unei versiuni pilot al Acordului de Performanţă ce urmează a fi utilizat

începând din 2012.

3. Elaborarea unui program continuu de drumuri de 3 la 5 ani, care să fie constrâns

financiar să se încadreze în finanţarea probabil alocată.

4. Completarea Planului de Acţiune pentru implementarea schimbării în întreţinerea

drumurilor (descrisă în Anexa 9).

5. Înfiinţarea băncii de date referitoare la drumuri şi poduri, cu sistem de referinţă a

locaţiei, conţinut uniformizat şi acurateţe în privinţa drumurilor naţionale.

6. Elaborarea unui program cuprinzător de îmbunătăţire a siguranţei traficului rutier.

7. Elaborarea unui program cuprinzător de conservare a mediului.

8. Elaborarea, aplicarea pilot şi analiza sondajului de satisfacţie al utilizatorului de

drum.

9. Implementarea programului de drumuri al Fondului de Coeziune al UE.

10. Redactarea unui prototip de Plan al Companiei (de afaceri).

8. Urmează o scurtă descriere a indicatorilor de performanţă.

Indicator de performanţă 1: Restructurarea organizaţională a CNADNR şi elaborarea ROF în

vederea aprobării de către Consiliul de Administraţie.

Ţintă pentru 2011: Reorganizarea CNADNR, cu un plan orientativ de personal, fişele postului

şi cerinţe de competenţă. ROF care să stabilească autoritatea în luarea

deciziilor, posibile delegări de responsabilităţi, respectiv care decizii

trebuiesc luate la recomandarea unui funcţionar public.

Indicator de performanţă 2: Elaborarea unei versiuni pilot al Acordului de Performanţă ce

urmează a fi utilizat începând din 2012.

Ţintă pentru 2011: Testarea pilot al unei propuneri de Acord de Performanţă (conform celor

descrise anterior), cu valori ţintă, şi în concordanţă cu scopurile

Guvernamentale pentru sectorul rutier şi alocarea de buget probabilă.

Indicator de performanţă 3: Elaborarea unui program continuu de drumuri de 3 la 5 ani, care să

fie constrâns financiar să se încadreze în finanţarea probabil alocată.

Ţintă pentru 2011: Un program continuu de drumuri, de la 3 la 5 ani, care să acopere toate

activităţile CNADNR, supusă aprobării Consiliului de Administraţie.

98

Indicator de performanţă 4: Completarea Planului de Acţiune pentru implementarea schimbării

în întreţinerea drumurilor (descrisă în Anexa 9)

Ţintă pentru 2011: Planul de Acţiune este descris în Anexa 9.

Indicator de performanţă 5: Înfiinţarea băncii de date referitoare la drumuri şi poduri, cu sistem

de referinţă a locaţiei, conţinut specific, uniformizat (de ex. IRI, rute, deteriorări, proprietăţi

geometrice, etc.) şi acurateţe în privinţa drumurilor naţionale.

Ţintă pentru 2011: Înfiinţarea băncii de date, şi completarea acesteia cu informaţiile

disponibile, pusă la dispoziţia tuturor birourilor regionale, utilizând reţeaua

WAN. Completarea sistemului GIS asociat. Se stabileşte un protocol

pentru sporirea şi actualizarea datelor.

Indicator de performanţă 6: Elaborarea unui program cuprinzător de siguranţă a traficului rutier.

Ţintă pentru 2011: Elaborarea unui Plan de Acţiune cu termene pentru îmbunătăţirea

siguranţei traficului rutier, care poate fi implementat în cadrul mandatului

CNADNR. Sunt necesare activarea sistemului de raportare în cazul unui

accident rutier, cu protocolul aferent de respectarea intimităţii, şi

coordonarea cu Consiliul Inter-Ministerial pentru Siguranţa Rutieră.

Indicator de performanţă 7: Elaborarea unui program cuprinzător de mediu.

Ţintă pentru 2011: Elaborarea unui program cuprinzător de mediu pentru CNADNR.

Stabilirea ţintelor pentru reducerea utilizării de sare, consumului de

energie; respectiv redactarea cerinţelor de mediu ale CNADNR pentru

documentele de licitaţie. Pregătirea unui plan de training al personalului în

domeniul protecţiei mediului.

Indicator de performanţă 8: Satisfacţia utilizatorilor drumurilor naţionale şi autostrăzilor.

Ţintă pentru 2011: Elaborarea unui chestionar de sondaj şi aplicarea ştiinţifică al acestuia,

respectiv testarea pilot pentru întreţinere de vară şi iarnă, şi a spaţiilor de

popas. Ar trebui să existe un eşantion naţional reprezentativ, iar rezultatele

ar trebui să fie corespunzătoare pentru raportare pe Regiune CNADNR.

Introdus pentru utilizare regulată în 2012.

Indicator de performanţă 9: Implementarea programului Fondului de Coeziune al UE.

Ţintă pentru 2011: Depunerea cu succes a cel puţin trei cereri de finanţare la Fondul de

Coeziune al UE. Achiziţii şi mobilizare desfăşurate cu succes în privinţa

unui contract mare de autostradă, finanţat din Fondul de Coeziune.

Indicator de performanţă 10: Redactarea unui prototip de Plan al Companiei (de afaceri).

Ţintă pentru 2011: Depunerea prototipului de Plan al Companiei în vederea aprobării acestuia

de către Consiliul de Administraţie. Depunerea Planului Companiei ar

trebui să se bazeze pe părţi relevante ale celorlalte sarcini pentru primul an,

în special cele de la punctele 2, 3, şi 9, dar şi 6 şi 7.

9. Aceste sarcini sunt ambiţioase, dar se pot duce la îndeplinire într-un an, cu condiţia ca

echipelor însărcinate cu acestea să li se aloce suficient timp şi resurse suficiente. Acordurile de

99

Performanţă şi Indicatorii de Performanţă vor avea sens şi vor deveni un instrument util de

management numai după reorganizarea culturii şi metodelor de lucru în cadrul CNADNR.

K. Planul de Buget şi Resurse Umane al CNADNR

10. Acordul de Performanţă trebuie să specifice resursele puse la dispoziţie pentru

îndeplinirea sa. Altminteri se poate produce un dezechilibru între aşteptări şi resursele puse la

dispoziţie. Bugetul total al CNADNR provine de la bugetul de stat, Roviniete, împrumuturi de la

instituţiile financiare internaţionale şi finanţări din fonduri Europene. Conform celor descrise în

Anexa 7, utilizarea bugetului trebuie împărţită între principalele funcţii ale CNADNR, după cum

se arată mai jos. Dacă se doreşte, poate fi introdusă câte o coloană separată pentru fondurile UE

în ambele tabele:

Perspectivă de buget (milioane RON – valorile de referinţă sunt ipotetice, doar estimative, cu excepţia cheltuielilor Administrative şi de

Management, respectiv Externalităţi).

An

Ad

min

şi M

gt*

Într

eţi

ne

re ş

i

Op

era

re

Într

eţi

ne

re

pe

rio

dic

ă şi

R

eab

ilita

re

De

zvo

ltar

ea

reţe

lei

(co

nst

rucţ

ie)

Sigu

ran

ţa

dru

mu

rilo

r şi

Ex

tern

alit

ăţi

Ach

iziţ

ie d

e t

ere

n

Pro

iect

e m

ari

(id

en

tifi

cate

du

pă

nu

me

)

Fin

anţa

re

Tota

l

Mili

oan

e R

ON

2010

Referinţă

50 250 700 450 50 50 600 150 2300

2011

2012

2013

2014

2015

Total

Plan personal

An

Ad

min

istr

aţie

şi

Man

age

me

nt

* Într

eţi

ne

re ş

i

exp

loat

are

Într

eţi

ne

re

pe

rio

dic

ă şi

re

abili

tare

De

zvo

ltar

ea

reţe

lelo

r

(cre

are

Sigu

ran

ţa

ruti

eră

şi

ext

ern

.

Ach

iziţ

ie

tere

nu

ri

Pro

iect

e m

ari

(id

en

tifi

cate

pri

n t

itlu

)

Fin

anţa

re

Tota

l

Mili

oan

e R

ON

2010

Referinţă

2011

2012

100

2013

2014

2015

Total

* Acest personal ar consista doar din managementul de top şi personalul de dezvoltare a standardelor şi politicilor în

cadrul sediului central al CNADNR, şi personalul din cadrul Biroului Directorului Regional de Drumuri, care nu au

responsabilităţi directe în cadrul proiectelor, sau de planificare a întreţinerii. Cu toate acestea, persoanele implicate

în elaborarea programelor, finanţare, achiziţie de teren, şi etc., ar fi desemnate şi remunerate conform funcţiilor pe

care le îndeplinesc.

101

Anexa 9: Organizarea Managementului Activelor şi Întreţinerii Drumurilor şi Conceptul de Contracte de Întreţinere pe Bază de

Performanţă

A. Preambul

1. Întreţinerea este coloana vertebrală în privinţa păstrării valorii activelor rutiere, şi a

furnizării de servicii pentru utilizatorii de drum. Costurile de întreţinere a drumurilor sunt

previzibile şi pot fi bugetate cu condiţia să existe date suficient de bune referitor la drumuri şi

sisteme de management ale activelor de drumuri, care să fie utilizate pentru elaborarea bugetului

pentru următorii 2-5 ani, şi de asemenea aplicate pentru a planifica şi monitoriza lucrările de

întreţinere.

2. În 2007/2008 s-a efectuat o analiză a conducerii CNADNR şi în special al practicilor de

întreţinere, în cadrul unei asistenţe tehnice îndeplinită de firma de consultanţă NEA: „Asistenţă

Tehnică Imediată pentru Analiza Conducerii CNADNR‖, de asemenea cofinanţat şi

supravegheat de Banca Mondială în cadrul Proiectului de Restructurare a Transporturilor‖.

Constatările şi recomandările studiului sunt foarte relevante, şi conducerea CNADNR şi MTI

trebuie să revizuiască rezultatele acestei asistenţe tehnice, respectiv să înceapă implementarea

recomandării acestuia, în conformitate cu planul de acţiuni detaliat, elaborat la acea vreme.

3. În 2008 firma britanică de consultanţă, Atkins Consultancy, a efectuat pentru CNADNR

un studiu de fezabilitate cu privire la Contractele de întreţinere pe bază de performanţă (CIBP) şi

s-a elaborat o strategie şi o propunere concretă pentru un proiect-pilot, „Elaborarea şi

Implementarea Contractelor de Întreţinere pe bază de Performanţă‖. Studiul a fost co-finanţat de

BERD şi supravegheat de Banca Mondială. CNADNR şi MTI ar trebui să revizuiască şi

rezultatele acestui studiu, datorită relevanţei acestora referitor la obiectul prezentei Analize.

B. Stadiul actual

4. Întreţinerea de rutină şi periodică a drumurilor se efectuează în prezent în România de

către şapte Direcţii Regionale (DRDP-uri), utilizând în jur de 300 de staţii de întreţinere de

rutină, inclusiv staţii de întreţinere de iarnă. Planificarea se face la nivel regional şi central.

CESTRIN gestionează o bază de date centrală de pavare şi poduri, în timp ce direcţiile regionale

planifică activităţile de întreţinere, concentrându-se pe problemele cele mai urgente. CNADNR

are în jur de 6.500 angajaţi, după cum reiese din Tabelul 14.

5. Activităţile de întreţinere, după cum sunt ele executate de CNADNR, pot fi clasificate cel

mai bine ca metodologie de management pe bază de risc, care este deseori aplicată în situaţii

(temporare) de fonduri insuficiente. Raţionamentul pe care se bazează managementul pe bază de

risc este faptul că alegerile referitoare la succesiunea activităţilor de întreţinere se face pe baza

unei evaluări de risc, executând întreţinere în locurile cu profilul de cel mai mare risc. În cazul

situaţiei din România, eşuarea riscului se estimează de către angajaţii CNADNR la nivel central

şi local.23

.

23

NEA (2007). ―Asistenţă Tehnică Imediată pentru Analiza Managementului CNADNR‖

102

6. Investiţiile în întreţinere periodică şi reabilitare sunt mari, 40.000 EURO/km. De

asemenea, cheltuielile cu întreţinerea de rutină sunt mari, în jur de 14.000 EURO/km. Un studiu

recent care stabilit parametri de referinţă pentru diferite practici şi costuri de întreţinere

(întreţinere de rutină de vară şi de iarnă, respectiv îngrijirea spaţiilor de popas) în 8 ţări diferite,

state membre UE (6) şi state şi provincii din America de Nord (2), a constatat că costul/kilometru

variază între 3.000 – 9.000 Euro24

. Nu poate fi nicio îndoială, că starea bună a reţelei de drumuri

ale CNADNR poate fi gestionată cu o eficienţă mai mare, fără a compromite rezultatele.

Tabelul 14: Angajaţii CNADNR pe regiuni

Unitate/Direcţie

Regională Lungimea

reţelei Angajaţi cu

studii

superioare

Angajaţi cu

studii medii Angajaţi cu

alte studii Total

Km Nr. Nr. Nr. Sediu Central -- 475 69 9 553 Bucureşti 2.569 215 277 572 1.064 Cluj 2.511 245 240 494 979 Iaşi 3.307 241 415 401 1.023 Craiova 1.993 180 192 482 854 Timişoara 1.906 289 290 306 885 Constanţa 1.646 111 164 290 565 Braşov 1.706 155 371 526

CESTRIN -- 53 45 11 109 Total în Dec 2009 15.637 1.964 2.063 2.565 6.558

C. Problematica întreţinerii pe bază de regulă

7. Întreţinerea drumurilor în cadrul CNADNR se face pe bază de regulă. Conform acestui

concept, regulile stabilesc frecvenţa cu care se vor efectua anumite lucrări de întreţinere a

drumurilor. Regulile nu asigură starea drumurilor, se concentrează însă pe cheltuieli. În cadrul

CNADNR, întreţinerea de rutină este externalizată în principiu, dar nu şi în practică. Echipa de

analiză a constatat că contractele de întreţinere curentă sunt îndeplinite dacă sunt bani, dar când

nu sunt fonduri suficiente, se foloseşte forţa de muncă proprie (directă) pentru a executa sarcini

de întreţinere de rutină pe baza „necesităţilor‖. În acelaşi timp, nu există suficiente dovezi care să

sugereze, că forţa de muncă proprie se utilizează la capacitate maximă, dată fiind insuficienţa de

echipamente şi consumabile. Întreţinerea periodică se efectuează în primul rând cu forţa de

muncă proprie (directă). Datorită insuficienţei severe de buget – şi faptului că majoritatea

veniturilor din Roviniete sunt dedicate pentru plata datoriei comerciale pe termen scurt – doar

30% sau mai puţin din necesarul de întreţinere pe bază de regulă a fost finanţat.

8. Regulile CNADNR, intitulate „Standarde pentru întreţinerea şi reparaţiile drumurilor

publice‖, specifică frecvenţa şi tipul de acţiune. În practica modernă de întreţinere, standardele

de întreţinere definesc starea drumului şi timpul de răspuns în care starea sub-standard trebuie

remediată. Acestea nu specifică cantităţile sau modalitatea în care se reinstaurează starea dorită a

24

Gama este largă datorită traficului, reţeaua, kilometric de bandă, şi tipul de drum sunt extreme de diferite. Sursa:

―The Road to Excellence. An International Benchmarking Project between National Road Administrations.‖

Trafikverket, Sweden, and Aalto University, Helsinki. 2010.

103

drumului, ci lasă acestea la decizia contractantului. Această abordare în întreţinerea drumurilor

este numită întreţinere pe bază de performanţă, care este aplicată cu succes în diverse ţări,

aducând o economisire substanţială de costuri şi îmbunătăţirea serviciilor pentru utilizatorii de

drumuri. În 2008 firma britanică de consultanţă, Atkins Consultancy, a efectuat pentru

CNADNR un studiu de fezabilitate cu privire la o asemenea abordare în România şi s-a elaborat

o propunere concretă pentru un proiect-pilot pentru CNADNR. CNADNR va trebui să

revizuiască această propunere.

9. Coloana vertebrală a întreţinerii pe bază de performanţă este bine definită prin standarde

de întreţinere şi date de încredere referitor la drumuri. Cu toate că în ţările occidentale inginerii

de drumuri şi administraţia drumurilor au lucrat întotdeauna pe baza standardelor de întreţinere şi

nivelul de servicii, acestea nu erau scrise, ci se subînţelegeau prin tradiţie. În decursul ultimului

deceniu, aproximativ, organizaţiile şi-au dat seama de avantajele şi nevoia de a formula în scris

nivelurile de serviciu de întreţinere. Experienţa timpurie referitoare la întreţinere i-a învăţat că

standardele de întreţinere trebuie să fie de înţeles, definite clar şi comensurabile. Date de

încredere referitor la drumuri, şi standardele scrise de întreţinere, lucruri inexistente la

CNADNR, au făcut contractarea întreţinerii posibilă, dar de prisos.

10. În momentul de faţă CNADNR are o forţă de muncă directă substanţială în cadrul

birourilor regionale, după cum se arată în Tabelul 14. În timp ce există o oarecare preocupare în

privinţa calităţii personalului de la sediul central al CNADNR, birourile regionale dispun de un

exces de forţă de muncă (necalificată), ceea ce reflectă „contul de forţe‖ de muncă în întreţinere.

Întreţinerea pe bază de performanţă (contractarea) poate fi astfel implementată fie prin utilizarea

„contului de forţe‖ la birourile regionale (DRDP-uri), dar restructurată de la Organizaţia Client,

ca o organizaţie furnizoare separată, sau prin firme private (sau privatizate), ale căror

administrare şi gestionare sunt independente de Clientul CNADNR, sau de DRDP.

Restructurarea unei administraţii tradiţionale a drumurilor într-una modernă este discutată în

Anexa 2. Indiferent dacă întreţinerea se efectuează de către organizaţia furnizoare restructurată a

CNADNR, sau de către contractanţi privaţi (sau corporatişti), conceptul şi executarea unui

Contract de Întreţinere pe Bază de Performanţă (CIBP) rămâne aceeaşi.

D. Conceptul Contractelor de Întreţinere pe Bază de Performanţă (CIBP)

11. Contractele de întreţinere se bazează în mod tradiţional pe contracte de construcţia şi

reabilitarea drumurilor, cu plata pe baza de cantitate şi cost pe unitate. În ultimii ani,

Contractele de Întreţinere pe Bază de Performanţă (CIBP) au devenit populare şi eficiente

din punct de vedere al costurilor, cu o durată de mai mulţi ani. CIBP-urile sunt o extensie

directă a contractelor pe bază de unitate, care au devenit posibile prin standardele

comensurabile şi datele referitoare la drum. Prin această abordare Administraţia Drumurilor

specifică standardele de întreţinere, iar contractantul are libertatea de a alege metodele şi

mijloacele pentru a le aduce la aceste standarde şi a le menţine la acest nivel. Contractantului

i se cere să dispună de un sistem de asigurare a calităţii pentru a măsura calitatea lucrărilor

sale, şi să raporteze lunar. Clientul verifică rapoartele de calitate, le verifică prin controale

neanunţate, şi plăteşte contractantul lunar. Dacă nu se atinge nivelul cerut de servicii, plăţile

se reduc dacă aceste lipsuri nu sunt corectate într-un termen precizat. Libertatea de a alege

metoda îndeplinirii cerinţelor a dus la îmbunătăţirea tehnologiei şi echipamentului de

întreţinere. Contractele multianuale de întreţinere pe zone extinse au sporit şi mai mult

competiţia şi atractivitatea pentru contractanţi.

104

12. Cele de mai jos prezintă caracteristicile contractelor de întreţinere pe bază de

performanţă:

(i) standarde de întreţinere bine definite, comensurabile

(ii) date de încredere referitoare la drumuri

(iii) contracte pe termen lung (3-7 ani) pe zona extinsă

(iv) libertatea de a alege echipamentul şi metodele pentru îndeplinirea cerinţelor

(v) selecţia competitivă a contractanţilor

13. Experienţa a arătat că, luate laolaltă, aceste trăsături au redus costurile întreţinerii de

rutină cu 15-40%. În multe ţări au fost implementate cu succes diferite proiecte pilot, care

ulterior s-au răspândit în întreaga reţea. Succesul şi eficienţa CIBP se datorează rezultatelor

foarte bune ale acestora.

14. Contractele de întreţinere s-au extins de la întreţinere de rutină la întreţinere periodică,

deoarece unele drumuri trebuiau reabilitate pentru a ajunge în stare ce poate fi întreţinută. Din

acest motiv a fost nevoie de elaborarea „Contractelor hibrid‖, care includ atât componentele de

cost pe bază de performanţă, cât şi cele pe bază de cantitate-unitate, iar experienţa internaţională

deosebeşte două tipuri de contracte pe bază de performanţă: Întreţinerea şi Gestionarea

Drumurilor pe Bază de Performanţă (IGDBP), care acoperă doar întreţinerea de rutină, şi

respectiv Contracte de Drumuri pe Bază de Rezultate şi Performanţă (CDBRP), care include

lucrări de întreţinere periodică.

E. Trăsături Principale, Costuri, Beneficii ale Contractării Întreţinerii

15. După cum s-a explicat mai sus, trăsăturile distinctive ale CIBP sunt:

1. Contractul stabileşte condiţiile minime pentru activele de drumuri şi poduri, şi nivelul

de trafic al serviciului pe perioada contractuală

2. Contractantul este liber să decidă ce, când, cum, unde să efectueze lucrarea pentru a

îndeplini cerinţele de performanţă ale contractului

3. CIBP poate avea unele elemente pe baza valorii tradiţionale de preţ unitar/lucrare

4. Plăţile lunare se bazează pe conformarea contractantului cu cerinţele, şi nu pe

cantitatea de muncă, cu excepţia elementelor pe bază de cantitate/preţ unitar

5. Datele corecte şi de încredere sunt cruciale pentru contractare CIBP şi pentru

întreţinerea reţelei de drumuri în modul cel mai eficient din punct de vedere al

costurilor

6. Atât competenţa angajaţilor Contractantului, cât şi relaţia Client-Contractant sunt

importante pentru succesul CIBP

7. Un scop important al standardelor de întreţinere, a datelor de încredere referitoare la

drumuri, şi a contractării întreţinerii este de a evita amânarea întreţinerii (deoarece

contractul obligă la alocarea fondurilor pentru întreţinere).

16. Atât IGDBP, cât şi CDBRP, dacă se licitează în competiţie, au potenţialul de a duce la

reducerea cheltuielilor de întreţinere şi a spori beneficiile în urma drumurilor bine întreţinute.

Cele mai importante motive pentru reducerea cheltuielilor sunt:

105

1. Eliminarea cheltuielilor cu echipamentul. Contractarea întreţinerii elimină nevoia

Administraţiei Drumurilor de a deţine echipament şi depouri şi garaje pentru service-

ul şi parcarea echipamentului. Aceasta reduce costurile întreţinerii.

2. O mai bună utilizare a echipamentului. Contractanţii vor trebui să deţină propriul

echipament sau să închirieze, dar datorită faptului că o mare parte a echipamentului

nu este specific contractului, acesta poate fi utilizat pentru alte scopuri şi pentru

întreţinerea altor drumuri (judeţene, comunale, orăşeneşti). O mai bună utilizare a

echipamentului reduce de asemenea costurile pentru Administraţia Drumurilor.

3. Mai puţin personal. Operatorii de echipamente, angajaţi de contractanţii privaţi (sau

privatizaţi) nu sunt singurul motiv pentru reducerea de personal. CNADNR va trebui

de asemenea să angajeze mai puţin personal pentru întreţinerea drumurilor, atât la

locaţia de drumuri, cât şi în birouri. Personalul reţinut poate avea nevoie de

recalificare în sisteme de management al drumurilor. Datorită faptului că contractanţii

pot folosi personalul angajat pentru îndeplinirea mai multor atribuţii (într-un mod

multi-tasking) – analog utilizării echipamentului – per ansamblu va exista o economie

„puţin-câte-puţin‖ la capitalul economii pentru cheltuielile de personal.

4. O temporizare mai bună a acţiunilor de întreţinere: când este necesar, şi nu atunci

când se aplică o regulă sau sunt bani disponibili. Contractanţii de întreţinere vor

efectua acţiunile corespunzătoare, la locurile potrivite, la timpul potrivit – sau vor

suporta consecinţele reducerii sumei de plată. Aceasta va reduce costurile pentru

Administraţia Drumurilor.

5. Un mediu de afaceri concurenţial promovează inovaţiile în planificarea muncii,

metodele de lucru, utilizarea echipamentului şi proceduri de întreţinere a drumurilor.

17. Luate laolaltă, toate sursele de reducere a costurilor, enumerate mai sus, se traduc prin

productivitate şi eficienţă îmbunătăţite – obiectivul amplu al contractării lucrărilor de întreţinere.

Costurile reduse de întreţinerea drumurilor, fără a reduce nivelul şi calitatea serviciului pentru

utilizatorii de drumuri, oferă CNADNR posibilitatea de a transfera aceste fonduri către utilizare

ce aduce beneficii utilizatorilor de drumuri.

F. Reducerea riscurilor legate de contractarea întreţinerii

18. Întreţinerea drumurilor prin contractare poate implica unele riscuri în comparaţie cu

efectuarea întreţinerii în mod tradiţional, prin forţă de muncă proprie. Cu toate acestea,

dezavantajele sunt gestionabile dacă sunt luate în considerare şi diminuate în cadrul procesului

de management al schimbării. Cele mai importante sunt:

1. Reticenţa personalului. Este probabil ca forţa de muncă de întreţinere să se

împotrivească întreţinerii prin contract datorită temerii de a nu-şi pierde locul de

muncă. Această problemă se poate rezolva. De exemplu, ţările scandinave au

gestionat transferul la întreţinere prin contract fără concedieri, utilizând o perioadă de

tranziţie.

2. Indicatorii cheie de performanţă şi măsurarea calităţii. În CIBP indicatorii de

performanţă şi măsurarea calităţii pot fi aspecte problematice. Din acest motiv,

cerinţele contractuale şi măsurarea acestora, respectiv clauzele referitoare la

106

escaladarea costurilor trebuie sa fie clare. În cazuri neclare este de preferat utilizarea

cantităţii şi preţului unitar.

3. Supervizarea contractului. Supervizarea contractelor de întreţinere este o sarcină

pretenţioasă, cu dimensiuni multiple. La baza acestor aspecte multidimensionale se

regăseşte un factor cheie: relaţia şi competenţa Client – Contractant.

4. Alocaţia pentru inovare. Inovare înseamnă a face ceva într-un mod nou, neîncercat.

Aceasta este exclusă în întreţinerea pe bază de regulă. Pentru a promova inovarea,

contractantului trebuie să i se permită să culeagă maximul de recompensă, dar să-şi

sume şi riscul aferent.

5. Baza legală. Întreţinerea pe bază de contract presupune existenţa unei politici de

întreţinere a drumurilor, şi că legislaţia şi procesul de bugetare permit contracte de

întreţinere multianuale, presupune de asemenea documente de contract bune şi

stabilirea responsabilităţii contractuale a părţilor.

6. Corupţie. Există mai multe modalităţi de a elimina riscul de corupţie, cum ar fi

intrarea liberă pe piaţa de construcţii, achiziţii concurenţiale, deschiderea publică a

ofertelor, supraveghere din partea unei terţe părţi, vizite neanunţate de supraveghere,

printre altele. Multe dintre acestea au costuri mari de tranzacţionare, dar au fost

ineficiente fiind folosite doar izolat. Relaţia strânsă dintre Angajator şi contractanţi,

proprietatea companiilor în legătură cu politicul, şi precalificarea contractanţilor fac

corupţia şi înţelegerile secrete greu de detectat, în special dacă o relaţie coruptă este

condiţia prealabilă pentru precalificare la licitaţie. Contractarea întreţinerii oferă cu

toate acestea o modalitate de a reduce corupţia şi de a spori calitatea lucrărilor de

întreţinere, cât şi o transparenţă a contractării. Standardele scrise de întreţinere,

selecţia competitivă dintre contractanţii post-calificaţi, publicarea ofertei câştigătoare

pe internet, ne-licitarea tuturor contractelor de întreţinere în acelaşi an, utilizarea

Grupului de Audit Proiecte (Project Audit Group)25

în supervizare şi pentru feedback-

ul consumatorilor, plăţile la termen pentru evitarea întârzierilor şi a pretenţiilor de

daune ce rezultă, şi cel mai important, leadership în cadrul MTI şi CNADNR care

evită corupţia, în combinaţie pot duce la eliminarea corupţiei.

G. Context, supervizare şi plată în contractele de întreţinere

19. Datorită importanţei sale, supervizarea contractului este descrisă pe scurt în continuare.

Această secţiune arată şi subliniază importanţa datelor rutiere actualizate şi de încredere. Devine

de asemenea clar că această contractare, fie că se face prin firme particulare sau o organizaţie

furnizoare de forţă de muncă directă ―in-house‖ (internă), întreţinerea necesită mai multă

―activitate funcţionărească‖. Standardele scrise, bine definite, şi indicatorii de performanţă ce pot

fi monitorizaţi vor face ca ―activitatea funcţionărească‖ şi supervizarea contractului să fie

profesioniste şi să asigure standarde rutiere uniforme în cadrul claselor funcţionale.

25

Project Audit Group, un grup de consultanţă selecţionat competitiv, este utilizat în cadrul Transport Scotland

pentru a supraveghea contractele de întreţinere, pentru a obţine feedback de la consumatori şi a măsura satisfacţia

consumatorilor. Sursa: ―The Road to Excellence. An International Benchmarking Project between National Road

Administrations.‖ Trafikverket, Sweden, şi Aalto University, Helsinki. 2010.

107

Contextul

• Contractul de întreţinere dintre Administraţia Drumurilor (CNADNR, Angajatorul) şi

Executantul specifică servicii pentru 400-700 km de drum în zonă. Drumurile sunt

împărţite pe secţiuni cu o lungime semnificativă, în clase de întreţinere.

• Contractul specifică indicatorii ce vor fi monitorizaţi, şi defineşte standardele de

întreţinere prin clase de întreţinere care trebuie atinse pe perioada contractuală.

• Angajatorul are un Manager de Proiect care va superviza proiectul.

• Executantul este reprezentat de un Manager de contract care va gestiona proiectul.

Informaţii furnizate în mod normal de Administraţia drumurilor

• Volumul traficului pe segmentul de drum, inclusiv procentul camioanelor,

• Modelul climatic, inclusiv cantităţile de precipitaţii şi zăpadă,

• Informaţii tehnice despre fiecare segment rutier (lungime, lăţime, număr de benzi, rampe,

standard de proiectare dacă este disponibil, clasa de întreţinere),

• Starea actuală a segmentelor de drum, cu ajutorul indicatorilor care vor fi monitorizaţi,

• Specificarea standardelor de întreţinere, a indicatorilor şi criteriilor,

• Lucrările de drum ce vor fi efectuate de către Executant pentru preţul stabilit pe unitate,

• Cerinţele privind calitatea materialelor,

• Documentele de lucru/proiectare ce necesită revizuirea de către Managerul de proiect, sau

aprobarea acestuia,

• Programul plăţilor şi reducerile la plată.

Raportarea progresului contractului

• Contractele de întreţinere sunt în mod normal auto-raportate de către Executant,

• Executantul înaintează un raport lunar în conformitate cu cerinţele contractuale,

• În urma verificării de către Managerul de proiect, plata şi reducerile la plată se bazează pe

acest raport,

• Managerul de proiect supervizează contractul prin inspecţii formale şi informale.

– Inspecţiile formale au loc în termen de 5 zile de la fiecare raport lunar. Managerul de

contract trebuie să fie prezent şi să furnizeze cele necesare inspecţiei.

– Se elaborează un raport scris cu privire la conformitate şi abateri, pentru fiecare

segment de drum. Plata se bazează pe acel raport.

– Inspecţiile informale pot avea loc în orice moment doreşte Managerul de proiect.

Dacă se observă abateri, acesta trebuie să informeze Managerul de Contract în scris.

Pentru a evita reducerile la plată, Executantul trebuie să rectifice abaterile, în perioada

de timp menţionată în contract.

Documentele contractului şi răspunsul executantului includ

• Preţuri de ofertă cu sume fixe pentru activităţi care nu sunt sau nu pot fi cuantificate,

• Cantităţile solicitate (dacă nu se află în documentaţia de atribuire) şi preţul pe unitate,

• Lista echipamentelor,

108

• Planul de asigurare a calităţii pentru rapoartele lunare,

• Planul de management privind sănătatea şi siguranţa:

– Simplu: identificarea pericolelor şi a măsurilor de protecţie, procedurilor pentru

scurgeri şi accidente, monitorizarea şi raportarea incidentelor în raportul lunar,

– Proceduri de urgenţă: date de contact pentru persoane şi poliţie, rute ocolitoare,

• Managementul traficului (informaţii rutiere pentru utilizator privind lucrările;

semnalizarea ocolirilor),

• Actualizarea bazei de date rutiere,

• Rapoarte lunare şi protocolul de predare-primire la finalizare.

Metode de plată

• IGDBP: Aproape exclusiv sume globale lunare pentru drumurile ce pot fi întreţinute în

vederea atingerii şi menţinerii nivelurilor de servicii,

• CDBRP: Sume globale lunare pentru partea de IGDBP; diferite opţiuni de plată:

întreţinere şi reabilitare periodică, îmbunătăţire; plata pe baza de cantitate pentru lucrări

de urgenţă.

H. Propunere pentru Implementarea treptată a contractării lucrărilor de întreţinere în România

20. În majoritatea ţărilor ,CIBP au început cu contracte pilot care au fost curând urmate de un

număr de reţele de drumuri pe zone extinse, fiecare dintre ele cu o lungime de 400 până la 700

km pentru a acoperi toată ţara. Contractarea a eliberat Administraţia Drumurilor de a deţine şi

întreţine echipamente, şi a transferat majoritatea riscurilor legate de întreţinerea drumurilor către

contractant.

21. Aplicat la CNADNR, contractarea întreţinerii poate fi adoptată conform paşilor de mai

jos:

Stadiul 1: CIBP pilot de contracte de întreţinere pe o perioadă de 3 ani (reţea pe zonă

extinsă),

Stadiul 2: Odată ce s-a stabilit CIBP, extinderea acoperirii asupra întregii reţele, cu

contracte cu durata de 5 – 7 ani,

Stadiul 3: CDBRP pilot pe o perioadă de 3-5 ani pentru majoritatea lucrărilor de

întreţinere a drumurilor („contracte hibrid‖),

Stadiul 4: Prioritizarea tuturor lucrărilor în CDBRP pe o perioadă de 7-10 ani, cu sau fără

includerea suprapunerii,

Stadiul 5: Dacă este cazul, introducerea contractelor de concesiune pe termen lung, de

20-30 ani, ca parte a construcţiei de drum (deseori un element al contractelor PPP).

22. Această secvenţă de evoluţie este necesară, deoarece întreţinerea este un concept amplu şi

necesită învăţare prin practică. Stadiul 1 poate fi efectuat cu o forţă proprie redusă, ca furnizor,

cu utilizarea unui contract negociat. Trebuie să se ia în considerare, ca documentele din

109

contractele încheiate ulterior să nu fie prea complicate, altminteri acestea nu vor fi acceptate de

către managerii actuali de întreţinere şi de forţa de muncă directă, sau numai un număr limitat de

contractanţi vor participa la licitaţie, sau furnizorul intern de forţă de muncă directă va organiza o

licitaţie pentru contractul negociat. Se recomandă asistenţa tehnică cu privire la aducerea

conceptului de CIBP pe piaţa din România în oricare dintre cazuri.

23. Contract pentru furnizorul intern. Odată ce s-a optat pentru adoptarea unui model de

CIBP, contractul pilot poate utiliza forţa de muncă internă. Acest lucru se poate organiza şi

implementa după cum urmează.

1. Entităţi sub-regionale, cu o lungime a reţelei de 300-500 km vor fi alese drept pilot.

Aceste zone ar trebui să dispună de date de încredere referitor la drumuri, iar dacă aceste

date nu sunt disponibile, ele trebuiesc colectate.

2. Două sau mai multe echipe de întreţinere care îşi desfăşoară activitatea în regiune sunt

invitate să pregătească licitaţia pentru lucrările de întreţinere, utilizând documentele de

licitaţie elaborate. Licitaţia trebuie să se bazeze pe starea drumurilor după cum reiese din

datele referitoare la drumuri, standardele de întreţinere şi costuri propuse, şi alte

informaţii la dispoziţia echipelor (de exemplu, proporţia de echipament pe care echipele

vor fi nevoite să le închirieze). Echipa va trebui să ofere o cotaţie de preţ în privinţa

aşteptărilor lor cu privire la salariu (dorit) şi profit. Durata contractului ar fi de 3 ani.

3. Piloţii pot fi diferiţi în amănunte, pentru a câştiga experienţă referitor la modalitatea de

funcţionare a CIBP în România. De exemplu, în unele zone şi companii private vor fi

invitate la licitaţie.

4. Ofertele vor fi evaluate de către Organizaţia Regională Client şi oferta cea mai bună va fi

aleasă pentru efectuarea lucrării. Se pot oferi garanţii către cei care au pierdut, în sensul

că vor avea un loc de muncă asigurat pe următorii trei ani.

5. Datorită faptului că se aşteaptă ca în urma implementării pilot, CIBP să fie extinse pentru

a acoperi întreaga ţară, aceleaşi condiţii de muncă pot fi extinse şi pentru regiunile care

nu participă în experimentul pilot. Aceasta ar încuraja celelalte unităţi regionale de

întreţinere să se pregătească pentru transformarea într-o organizaţie furnizor, care

urmează să funcţioneze într-un mediu de piaţă, unde munca se acordă prin competiţie.

6. În final, organizaţiile furnizor privatizate/corporatizate vor licita pentru a lucra la

întreţinerea drumurilor judeţene şi comunale.

I. Condiţii pentru CIBP-uri de succes şi Planul de Acţiune Propus

24. Introducerea întreţinerii pe bază de contract este o provocare. Adoptarea procesului în

toată ţara va dura de la 3 la 5 ani. Premisele sunt politicile şi standardele scrise de întreţinere a

drumurilor, o legislaţie permisivă pentru contractarea întreţinerii drumurilor, date bune referitor

la drumuri şi sisteme bune de management al drumurilor, responsabilităţi contractuale bine

definite, şi motivarea managementului pentru a schimba practicile înrădăcinate. Întreţinerea pe

bază de contract constituie un mijloc crucial pentru reducerea costurilor de întreţinere şi

îmbunătăţirea serviciului oferit utilizatorilor de drumuri.

25. Întreţinerea pe bază de contract necesită instruire şi transfer de cunoştinţe pentru

CNADNR şi pentru industria de consultanţă şi contractare. Toate părţile implicate trebuie să

dobândească deprinderile necesare, iar contractele trebuie să fie bine concepute, executate şi

110

supravegheate. Atât competenţa personalului Contractanţilor, cât şi relaţia Client – Contractant

sunt importante pentru succesul IGDBP şi CDBRP.

26. Chiar dacă există un buget pentru drumuri stabil şi satisfăcător, precum şi date

corespunzătoare referitor la drumuri, sisteme bune de management şi o clară desemnare de

responsabilităţi, este posibil ca sectorul drumuri să nu livreze serviciu corespunzător pentru

valoare contra bani pentru utilizatori. Motivul este faptul că administraţia drumurilor sau

managementul este ineficient şi nemotivat pentru schimbare.

Tabelul 15 şi Tabelul 16

27. Tabelul 16 creionează un plan de acţiune pentru implementarea schimbării în funcţia de

întreţinere al CNADNR.

111

Tabelul 15: Plan de acţiune pentru implementarea schimbării în funcţia de întreţinere

Proces de schimbare

Tipuri de experţi

Compoziţia

Grupului Operativ

Atribuţiile Grupului Operativ Numele:

Preşedinte şi

membri Task

Force

1 Managementul Sectorului

Drumuri

Management şi Experţi,

Ingineri de drumuri,

Specialişti IT

Titularul Procesului

şi Preşedinte (MTI);

membri din

CNADNR şi DRDP-

uri

Politici şi obiective, şi investiţii şi direcţii strategice

Restructurarea bugetului pentru scopurile MTI şi CNADNR (o

restructurare formală ar fi un proces lung)

Redactarea primei versiuni de Acorduri de Performanţă pentru CNADNR

şi DRDP-uri

Dezvoltarea unei pagini web pentru anunţul tuturor licitaţiilor şi atribuirea

contractelor cu sumele pentru locaţie

2 Sisteme de Management

Drumuri

Expert în Sistem de

Management Drumuri, Expert

Colectare Date

Specialist IT,

Experţi Întreţinere

Titularul Procesului

şi Preşedinte

(CNADNR); membri

din CNADNR,

CESTRIN şi DRDP-

uri

Date online cu privire la starea drumurilor, împreună cu planificarea

actualizării periodice referitor la datele studiilor de drumuri şi poduri

Utilizarea sistemelor de management al drumurilor şi podurilor în

pregătirea programelor de întreţinere. Integrarea experţilor CESTRIN în procesul

de programare

Elaborarea programului de drumuri multianual (cu un plan continuu de 3

sau 5 ani)

3 Standarde şi Costuri de

Întreţinere

Experţi Întreţinere şi

Achiziţii, Avocat contracte,

Economist, Analist Financiar

Titularul Procesului

şi Preşedinte

(CNADNR); membri

din CNADNR,

CESTRIN şi DRDP-

uri

Elaborarea standardelor de întreţinere drumuri pe bază de condiţii

Estimarea valorii aproximative a costurilor de întreţinere, atât cel curent,

cât şi cel periodic, cu aceste standarde (atât pentru termen scurt, cât şi pentru

termen lung)

Redactarea unei propuneri de Contract pentru întreţinere pe bază de

performanţă, cu documente de licitaţie simplificate (ref: documentele Atkins)

Incertitudinea cu privire la finanţarea întreţinerii

4 Supervizare,

Monitorizare şi Training

Specialist RU, Specialist

Management, analist statistică

Titularul Procesului

şi Preşedinte

(CNADNR); membri

din MTI, CNADNR

şi DRDP-uri

Dezvoltarea şi implementarea sondajului pentru studiul satisfacţiei

utilizatorului de drumuri, şi organizarea sondajelor pentru obţinerea datelor de la

utilizatorul drumurilor cu privire la starea drumurilor.

Propunere de proces şi format pentru monitorizarea performanţei în

atingerea ţelurilor

Presupunând că CIBP va fi implementat, propunere de mijloace pentru a

rezolva aspectele referitoare la excesul de personal, inclusiv recalificarea

personalului care necesită recalificare.

Notă: adaptat din NEA (2007) şi Finnroad (2005).

112

Tabelul 16: Foaia de parcurs pentru implementare proceselor de schimbare

5 Managementul Sectorului Drumuri Sfârşitul lui 2010 Până în 2011 Până la sfârşitul lui

2011

Conducător

a) Politici şi obiective, şi investiţii şi direcţii

strategice CNADNR

Politici şi obiective scrise şi

aprobate.

planuri de investiţii pe 5 sau 10

ani cu costuri estimate.

Revizuire Revizuire şi ajustare

b) Restructurarea bugetului pentru scopurile

MTI şi CNADNR (o restructurare formală ar

fi un proces lung)

Realocarea bugetului CNADNR

existent, conform propunerii din

acest raport.

O propunere formală către

Ministerul finanţelor publice

cu privire la bugetul

CNADNR

c) Acorduri de Performanţă pentru Sectorul

Drumuri pentru CNADNR şi DRDP-uri

proiect de Acord de performanţă

pentru 2011

proiect de Acord de

performanţă pentru 2012

d) Pagină web pentru anunţul tuturor

licitaţiilor şi atribuirea contractelor, cu

sumele pentru locaţie

În curs Proiectul Website finalizat şi

publicat

6 Sisteme de Management al Drumurilor Sfârşitul lui 2010 Până în 2011 Până la sfârşitul lui

2011

Conducător

a) Date online cu privire la condiţia

drumurilor cu planificarea studiilor periodice

cu privire la drumuri şi poduri

Definirea datelor convenită şi

metoda de colectare a datelor

aleasă

Cele mai recente date

disponibile online

b) Sisteme de management drumuri şi

poduri, utilizate în pregătirea programului de

întreţinere şi Integrarea experţilor CESTRIN

în procesul de programare

Efectuarea schimbărilor

organizaţionale şi procedurale

necesare.

Propunerea programului de

întreţinere pentru 2011 cu

constrângerile bugetare

pregătite

Retuşare, dacă este

necesar

c) Elaborarea programului multianual de

drumuri (program continuu de 3 sau 5 ani)

Echipa responsabilă identificată În curs Primul program de

întreţinere pe 3 sau

5 ani gata

113

7 Standarde şi Costuri de Întreţinere Sfârşitul lui 2010 Până în 2011 Până la sfârşitul lui

2011

Conducător

a) Elaborarea standardelor de întreţinere

drumuri pe bază de condiţii

Revizuirea standardelor de

întreţinere în statele membre UE

selectate este finalizată (raport

scris)

(în funcţie de stare)

Standardele de întreţinere

aprobate de reţeaua

CNADNR şi pentru

proiectele pilot pentru

Contractul de întreţinere

bazat pe performanţă

Noi standarde de

Întreţinere aplicate

în 2012

b) Estimarea valorii aproximative a

costurilor de întreţinere, atât cel curent, cât şi

cel periodic, cu aceste standarde (atât pentru

termen scurt, cât şi pentru termen lung)

Bugetele aproximative pentru

întreţinere (actuală şi

periodică) pentru următorii 5

ani pentru standardele pe

baza de stare

Efectul

constrângerilor

bugetare cu privire

la starea drumurilor

c) Redactarea unei propuneri de Contract

pentru întreţinere pe bază de performanţă, cu

documente de licitaţie simplificate (ref:

documentele Atkins)

Revizuirea scrisă a Contractelor

de întreţinere bazate pe

performanţă în statele membre

UE

Aprobarea Contractului de

întreţinere bazat pe

performanţă disponibil pentru

proiectele pilot în 2012

Contractarea sau

negocierea

proiectelor pilot

pentru Contractele

de întreţinere bazate

pe performanţă în

curs (vezi nota)

8 Supervizare, Monitorizare şi Training Sfârşitul lui 2010 Până în 2011 Până la sfârşitul lui

2011

Conducător

a) Dezvoltarea şi implementarea sondajului

pentru studiul satisfacţiei utilizatorului de

drumuri, şi organizarea sondajelor pentru

obţinerea datelor de la utilizatorul

drumurilor cu privire la starea drumurilor

Revizuirea formularelor de

sondaj şi implementarea lor

finalizate şi o propunere

pregătită pentru sondajul

CNADNR

Formatul şi implementare

aprobate pentru Sondajul

privind satisfacţia

clienţilor/utilizatorilor din

punct de vedere al drumurilor

şi pilotul finalizat

Sondaj privind

satisfacţia clienţilor

în curs

b) Propunere de proces şi format pentru

monitorizarea performanţei în atingerea

ţelurilor

Stabilirea unui orar (orar anual)

pentru monitorizarea

performanţei şi atingerea

obiectivelor folosind rezultate

În curs de

desfăşurare

114

intermediare din Acordul de

performanţă şi grupurile de

politică ale sectorului

c) Presupunând că CIBP va fi implementat,

propunere de mijloace pentru a rezolva

aspectele referitoare la excesul de personal,

inclusiv recalificarea personalului care

necesită recalificare.

Un plan pentru separarea

organizaţiei furnizorului de cea

a clientului. Reinstruire propusă

pentru angajaţii afectaţi.

planul de organizare al

furnizorilor aprobat. În curs

de pregătire a planului de

reinstruire.

reinstruire în curs

Notă: adaptat din NEA (2007) şi Finnroad (2005).

115

Anexa 10: Parteneriatele Public-private în Transporturi

A. Rezumat

1. România trebuie să regândească urgent modul în care abordează Parteneriatul Public-

privat (PPP) din sectorul transporturilor. Obiectivul din spatele PPP-ului din România pare mai

mult să ocolească restricţiile bugetare pentru investiţii de capital în timp ce ameninţă

accesibilitatea pe termen mediu. Abordarea folosită, în special în sectorul autostrăzilor, este de a

structura proiecte foarte scumpe şi complexe ca PPP-uri, cu plăţi de la buget după construire. Cu

toate că un proces de identificare, pregătire şi procurare a proiectelor PPP a fost iniţiat, proiectele

de miliarde de Euro care sunt luate în considerare vor absorbi probabil cea mai mare parte a

bugetului pentru transport, dacă sunt implementate ca Parteneriate Public-Private.

2. Proiectele aflate în aşteptare în acest moment probabil vor spori constrângerile fiscale şi

mai mult, în timp ce se vor pierde şanse reale în acest sector. Aproape toate proiectele au o

investiţie de capital de peste 500 de milioane de Euro, proiectele de mare prioritate fiind mai

apropiate de, sau depăşind, suma de 1 miliard de Euro. Toate aceste proiecte sunt noi investiţii de

capital, care vor fi probabil implementate în baza unui mecanism de plată de punere la dispoziţie,

unde guvernul plăteşte cesionarului o sumă definită, de-a lungul anilor de operare, indiferent de

trafic. Un astfel de mecanism poate contribui la ţinerea unor evidenţe a răspunderilor proiectelor

din afara Balanţei Generale a Guvernului, dar ar putea rezulta uşor într-o mare parte a bugetului

pentru transport, în viitorul apropiat. În acelaşi timp, PPP nu este luat în considerare în mod

serios pentru serviciile şi activele existente, unde potenţialul pentru economii la buget şi

atractivitate către sectorul privat sunt mai mari. Aeroportul Internaţional Bucureşti este un

exemplu clar de proiect existent care ar putea genera venituri pentru guvern (prin privatizare) sau

ar putea reduce datoria publică necesară pentru o viitoare extindere (prin concesiune).

3. Cu toate că se spune că sectorul transporturilor are o mai mare capacitate în PPP-uri decât

alte sectoare, recentul eşec al autostrăzii Comarnic-Braşov este clar legat de o slabă capacitate şi

de un proces condus politic. Nu este clar de ce această secţiune a fost aleasă ca PPP, din moment

ce nu se află într-unul din coridoarele paneuropene şi când România se luptă să implementeze

proiecte sprijinite din fonduri structurale europene. Un studiu al unor finanţatori şi consilieri

implicaţi în regiune a confirmat că părerea generală era aceea că proiectul Comarnic-Braşov era

prea costisitor şi complex pentru a fi un proiect-pilot PPP de succes pentru construirea de

autostrăzi. Procesul concurenţial de negociere, deşi autorizat de UE, a rezultat într-o schimbare

semnificativă a alinierii şi o creştere mai mare decât 100% a costului de investiţie. S-au ridicat

probleme serioase legate de utilizarea de consilieri financiari slabi care poate nu au avut

suficientă experienţă în PPP şi nu au fost capabili să reziste presiunii politice pentru a reuşi

închiderea financiară în mai puţin de 6 luni de la semnarea contractului de concesiune. În final,

obiectivul de asigurare a contabilităţii a proiectului în afara bilanţului s-a ciocnit cu ceea ce piaţa

considera necesar pentru a atinge închiderea financiară într-un context de criză.

4. În timp ce procesul urmat pentru proiectele PPP pare solid pe hârtie, acesta slăbeşte

diligenţa cuvenită în comparaţie cu proiectele finanţate public, şi contribuie la pierderea de

oportunităţi. Procesul actual permite Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi agenţiilor

de operare (precum CNADNR) să iniţieze şi să dezvolte proiecte PPP până într-un stadiu

avansat, înainte de a cere aprobarea din partea Ministerului de Finanţe Publice. Separarea

116

limitată a responsabilităţilor între Minister şi agenţiile de resort contribuie şi mai mult la

identificarea de noi investiţii şi desconsiderarea oportunităţilor de creştere a eficienţei şi de

transfer al responsabilităţii către sectorul privat. Unitatea PPP din cadrul Ministerului Finanţelor

Publice (MFP) pare să aibă o capacitate tehnică puternică, dar rămâne implicată, în principal, în

sprijinirea entităţilor publice în dezvoltarea de proiecte, fără vreun rol puternic în procesul de

identificare sau aprobare. Acest lucru înseamnă că un proiect poate fi iniţiat şi dezvoltat până la

un stadiu avansat de pregătire fără un proces intermediar de aprobare, şi până la momentul în

care costul politic de neavansare va fi probabil ridicat.

5. Există o nevoie stringentă de revizuire a legii şi de a nu o pune în aplicare în forma

actuală. S-au făcut paşi pentru extinderea sferei de acţiune a PPP-ului, o nouă legislaţie privind

PPP-ul fiind recent aprobată de Parlament, dar în detrimentul eficienţei şi transparenţei.

Legislaţia privind PPP-ul ridică serioase temeri cum că ar permite agenţiilor publice să încheie

tranzacţii PPP cu concurenţă limitată. În plus, lipsa de claritate cu privire la ceea ce trebuie să

demonstreze proiectul poate deschide uşa pentru şi mai mult decizii luate la discreţie, conduse

mai degrabă de imperative politice decât de beneficii economice, raportul cost-beneficii şi

accesabilitate.

6. Cel mai urgent set de acţiuni recomandate constă în restructurarea actualelor proiecte în

aşteptare şi adresarea temerilor legate legea PPP-urilor. Există o nevoie urgentă de stopare a

procesului actual de adoptare a legislaţiei PPP-urilor şi de o revizuire a legii până când temerile

legate de transparenţă şi eficienţă sunt rezolvate. Proiectele care se află în acest moment în

aşteptare ar trebui revizuite cu un accent mai mare pe accesabilitate, şi ar trebuie să se identifice

proiecte pilot viabile care ar aduce valoare, ar fi accesibile pentru guvern şi atractive pentru

sectorul privat. Un proiect-pilot pentru autostrăzi, de succes, cel mai probabil ar necesita o

investiţie sub 500 de milioane de Euro, fără o complexitate majoră legată de aspecte tehnice, de

mediu, şi sociale, şi ar trebuie elaborat împreună cu consilieri cu reputaţie şi cu un program

realist.

7. Măsurile pe termen mediu s-ar concentra pe îmbunătăţirea ulterioară a cadrului general al

PPP-urilor pentru a echilibra mai bine nevoia de flexibilitate în contextul crizei actuale, cu un

echilibru al puterilor atât de necesar. Un cadru de durabilitate fiscală ar trebui implementat

pentru a gestiona riscurile pe termen lung asociate cu PPP-urile. Procesul PPP-ului at trebui, de

asemenea, să fie unul integrat în procesul de planificare bugetară pentru a se asigura că proiectele

iniţiate îndeplinesc cerinţele stricte din punct de vedere al impactului economic, eficienţei şi

accesabilităţii. Acesta ar fi momentul potrivit şi pentru a începe licitaţia pentru 1-2 proiecte pilot

cu transparenţă sporită şi cu consilieri puternici pentru a maximiza şansele de succes.

8. Planul de acţiune pe termen scurt şi mediu pentru România în domeniul PPP-ului în

transporturi, este următorul:

Pe termen scurt (3 luni) Pe termen mediu (6-9 luni)

Politică Sporirea transparenţei în procesul

decizional prin studii ajutătoare (studiu de

fezabilitate, revizuirea oportunităţilor, etc.)

disponibile pentru publicul extern

Integrarea procesului PPP în planificarea

bugetară şi sporirea rolului Ministerului

Finanţelor Publice în identificarea

proiectelor Căutarea de asistenţă tehnică cu privire la

utilizarea fondurilor UE pentru sprijinirea

117

proiectelor PPP şi reducerea nivelului de

plăţi de punere la dispoziţie. Dezvoltarea unei strategii pentru PPP în

sectorul transporturi Proiecte Restructurarea proiectelor PPP în aşteptare

existente pentru transporturi pentru a

identifica un proiect-pilot acceptat de o

bancă şi accesibil (proiecte simple cu

investiţii sub 500 de milioane de Euro) Efectuarea unei analize a sectorului pentru

identificarea oportunităţilor (incl.

privatizare) pentru îmbunătăţirea eficienţei

în operaţiunile de transport existente

(porturi, aeroporturi, transport urban) Acordarea unei priorităţi sporite

contractului de reabilitare pe bază de

rezultate şi Întreţinere ca parte a PPP-ului

Desfăşurarea unui seminar privind

bancabilitatea, cu creditorii şi alte

instituţii financiare internaţionale pentru

revizuirea noilor proiecte în aşteptare

Implementarea planurilor pentru

participaţiune privată la Aeroportul

Bucureşti.

Anunţarea de mici proiecte pilot (mai

puţin de 500 de milioane de Euro)

proiecte de autostrăzi ce urmează a fi

implementate ca PPP cu sprijin din

fondurile UE. Cadrul legal Revizuirea legii PPP-ului, recent aprobată

de parlament, pentru îmbunătăţirea calităţii

pregătirii, utilizării unor achiziţii

competitive, şi pentru o transparenţă în

procesul decizional.

Proiectarea unui cadru de durabilitate

fiscală pentru gestionarea riscurilor pe

termen lung asociate cu PPP

Construirea

capacităţii

instituţionale

Necesită o echipă de proiect puternică şi

firme de consultanţă cu un renume bun şi

cu experienţă în PPP-uri Evaluarea riscurile asociate PPP-urilor de

către autorităţile locale

Înfiinţarea unei unităţi mici de coordonare

PPP în cadrul Ministerului

Transporturilor pentru toate proiectele

PPP (nu numai pentru proiectele majore

sau pentru autostrăzi)

118

B. Introducere

9. Acest document prezintă elementele identificate de analiza funcţională a transporturilor

cu accent pe Parteneriatul Public-Privat (PPP). El este rezultatul mai multor întâlniri cu oficiali ai

guvernului, împreună cu reprezentanţi ai sectorului privat şi ai Instituţiilor Financiare

Internaţionale (incl. BERD şi IFC).

10. Echipa de analiză a identificat PPP-ul ca un subiect important, din moment ce pare că

experienţa legată de PPP în sectorul rutier nu a fost de succes, în ciuda potenţialului mare sal

sectorului de transport.

11. Această Anexă (document de lucru) are o abordare complexă a PPP-ului. Ea analizează

experienţa anterioară din sectorul rutier pe baza bunelor practici privind PPP-ul în sector şi

tendinţele recente ce au urmat impactului crizei financiare şi economice internaţionale. Analiza

acoperă următoarele aspecte ale PPP-ului: (i) rolul instituţiilor în PPP pentru sectorul

transporturi, (ii) procesele pentru pregătirea, aprobarea şi achiziţionarea de PPP în transport, (iii)

formularea de politici şi planificare proiectelor PPP, (iv) cadrul legal şi de reglementare pentru

PPP, şi (v) evaluarea proiectelor PPP în aşteptare.

12. Autorul documentului de lucru cu privire la PPP în sectorul de transport este Vickram

Cuttaree, Senior Infrastructure Economist (Economist infrastructură) şi Coordonator PPP în

cadrul Departamentului de Dezvoltare Durabilă al vice-preşedinţiei Europei şi Asiei Centrale

(ECA) a Băncii Mondiale.

C. Descrierea generală a Parteneriatelor Public-Private (PPP)

Definiţia şi beneficiile PPP

13. Termenul a fost folosit pentru a descrie o formă de participare a sectorului privat

(PSP) la finanţarea proiectelor de infrastructură. Cu toate că definiţiile variază, toate se

bazează pe un principiu comun, şi anume că PPP-ul este un proces de achiziţie care furnizează

servicii sau livrează active printr-o cooperare comună public-privată. Formele PPP-ului includ

între altele concesiuni, proiecte BOT (construieşte-operează-transferă - COT), contracte de

închiriere şi de management. Privatizarea este uneori considerată o formă de PPP, dar celelalte

forme de PPP permit guvernului să păstreze dreptul de proprietate asupra activelor. Cea mai

bună practică a PPP ţinteşte spre un echilibru optim al riscurilor şi beneficiilor ale sectorului

privat: PPP-ul recunoaşte că costurile de finanţare ale sectorului privat au nevoie de o rată mai

mare de recuperare a investiţiilor, dar acest lucru este compensat de capacitatea sectorului privat

de a reduce costurile generale ale prestării de servicii de infrastructură printr-o eficienţă mai

mare şi un mai bun management al riscurilor, spre exemplu, în timpul construcţiei.

14. Principalul beneficiu al PPP-ului este să asigure un raport mai bun cost-beneficiu

pentru autorităţile publice, ceea ce înseamnă servicii mai ieftine/mai bune pe termen lung. O analiză a proiectelor de construcţie făcută de Oficiul Naţional de Audit al Marii Britanii a

demonstrat că, în medie, PPP-ul a depăşit bugetul cu doar 22 la sută pentru sectorul public, spre

deosebire de 73 la sută pentru achiziţiile tradiţionale. Totuşi, acest lucru este posibil doar cu o

alocare optimă a riscurilor între sectorul public şi cel privat. Anumite riscuri, precum construcţia,

pot fi gestionate mai bine de către sectorul privat. Achiziţiile clasice duc adesea la depăşiri ale

bugetelor sau la întârzieri în construire, lucruri care sunt gestionate mai bine de partenerul privat.

119

Acelaşi lucru se aplică operării şi întreţinerii, şi un proiect PPP foarte bine elaborat poate asigura

o Întreţinere adecvată, care prelungeşte durata de viaţă a activelor, reduce costurile generale de

management, şi aduce un raport mai bun cost-beneficiu pentru guvern, decât proiectele

tradiţionale.

15. PPP-ul poate aduce finanţare din sectorul privat pentru că investitorii îşi pot

recupera investiţiile din taxele aplicate utilizatorilor. În multe ţări în curs de dezvoltare,

obiectivul guvernului în ceea ce priveşte PPP-ul a fost să atragă investiţii în infrastructură, din

sectorul privat. Argumentarea a fost aceea că taxele pentru utilizatori (suplimentate, la nevoie, de

garanţii sau plăţi guvernamentale) pot fi utilizate pentru a rambursa sectorului privat investiţiile

iniţiale şi Întreţinerea bunurilor. Cu toate acestea, investitorii împrumută ca să investească, aşa că

trebuie să plătească datoria şi să genereze un profit rezonabil pentru participarea lor la capital. În

plus, sursele de finanţare rămân aceleaşi (taxe de utilizatori şi impozite), aşa că PPP-ul nu aduce

noi investiţii, din moment ce guvernul a anticipat partea de impozite ce corespunde contribuţiei

sale la proiect şi taxele care ar fi fost percepute dacă proiectul nu ar fi fost un PPP. De aceea se

recomandă cu tărie să se asigure că varianta PPP-ului este mai ieftină decât achiziţiile

tradiţionale şi îndatorarea sectorului public.

Figura 9: Surse de venit pentru PPP şi autostrăzi publice

Sursă: PPP-ul în Europa şi Asia Centrală: Elaborarea de Proiecte şi Strategii Anti-Criză (2010)

16. PPP-urile de succes au contracte clare, achiziţii concurenţiale şi o punere în aplicare

credibilă a contractului. Dezvoltarea unui program PPP de succes necesită: (i) o bună

gestionare a ciclului proiectului de pregătire, achiziţie şi monitorizare; (ii) un cadru solid al PPP-

ului; şi (iii) o capacitate instituţională puternică a sectorului public cu privire la PPP, pentru a se

asigura că proiectele livrează valoare guvernului şi utilizatorilor infrastructurii şi că sunt

durabile, inclusiv din punct de vedere fiscal. Cu toate că un program PPP poate începe fără un

cadru complet sau o capacitate instituţională puternică, acestea sunt esenţiale pentru a obţine

succesul şi ar trebui dezvoltate cât mai devreme posibil. Un proiect bine-pregătit ar trebui să fie

prioritar, dar orice proiect PPP necesită facilitarea unui mediu legal, alocarea de resurse umane şi

financiare suficiente din sectorul public şi asistenţă din partea experţilor internaţionali în PPP.

120

Figură 10: Cadrul tradiţional al PPP-ul

Model de PPP bine pregătit şi proces de licitare clar

Se recomandă selectarea atentă a modelului, precum şi implicarea sectorului privat într-o etapă timpurie a procesului, adică prin consultări cu potenţiali actori din sectorul privat.

Angajamentul Guvernului faţăde agenda PPP

Angajamentul Guvernului faţă de proiectul PPP, schema de achiziţii şi sprijinul financiar este vital pentru reuşita proiectelor PPP.

Alocarea echitabilă a riscurilor

Alocarea riscurilor către acea parte care este cea mai capabilă (şi dispusă!) să gestioneze sau să controleze.Alocarea neadecvată de către Finanţator sau acceptarea de către Dezvoltator pot duce la costuri mai mari aferente proiectului sau chiar la eşecul unor proiecte.

Cadrul legal şi de reglementare

Este necesar un cadru de reglementare adecvat pentru a se transfera responsabilităţile sectorului public către cel privat, precum şi un cadru legal necesar pentru asigurarea gradului de securitate necesar dezvoltatorilor şi finanţatorilor internaţionali.

Sursă: PPP-ul în Europa şi Asia Centrală: Elaborarea de Proiecte şi Strategii Anti-Criză (2010)

17. Proiectele PPP care nu au avut succes prezintă câteva puncte slabe comune. O

analiză a 15 ani de proiecte PPP în transport26

sugerează că PPP-urile care nu au avut succes au

avut studii de fezabilitate slabe şi au prezentat o lipsă de planificare cuprinzătoare; din moment

ce majoritatea proiectelor PPP sunt complexe şi diferă substanţial de un proiect de achiziţii

obişnuit, o agendă prea ambiţioasă poate împiedica pregătirea proiectului. Greşelile obişnuite ale

studiilor de fezabilitate includ o previziune nerealistă a cererii, o alocare proastă a riscurilor şi

contribuţii ale sectorului public nedefinite. Lecţiile învăţate din experienţa în PPP-urile în

transport din Europa şi Asia Centrală sunt rezumate în Anexa 10.1.

Riscuri asociate cu PPP-ul

18. Principalele riscuri asociate cu PPP-ul sunt de natură fiscală, inclusiv impactul

fiscal direct. Bunele practici privind dezvoltarea de programe PPP recomandă ca autorităţile

publice să implementeze doar proiecte care sunt absolut necesare, având în vedere angajamentul

financiar pe termen lung asociat cu PPP-ul. Cu toate că sectorului public i se cere de obicei să

contribuie la cheltuielile de investiţii, o parte din contribuţia sa este etapizată pe durata existenţei

concesiunii. Datorită faptului că plăţile pe termen lung (de obicei pe 30 de ani) sunt în mod

26

Participaţiune privată în sectorul transporturilor: Lecţii din recenta experienţă în Europa şi Asia Centrală, Banca

Mondială (2009)

121

obişnuit nejustificate în planificarea bugetară, autorităţile publice pot fi tentate de contribuţia

iniţială mică să implementeze un proiect neaccesibil. Cu toate acestea, riscul este ca plăţile pe

termen mai lung să restricţioneze capacitatea municipală sau judeţeană de a finanţa alte proiecte

mai necesare.

19. Un program PPP poate constrânge şi cheltuielile viitoare prin acumularea de datorii

contingente. Întârzierea plăţilor de investiţii de capital poate părea atractivă pentru un proiect

individual, dar dacă este elaborat un program PPP, acest lucru ar duce la acumularea de plăţi.

Având în vedere că o concesiune este de obicei acordată pe 30 de ani, un program PPP activ timp

de 5-10 ani, spre exemplu, poate restricţiona investiţiile publice viitoare, pentru că guvernul va

trebui să deservească aceste contracte înainte de a lua în considerare alte proiecte. Celălalt aspect

este acela că guvernul adesea trebuie să furnizeze garanţii pentru proiectele PPP, şi cu cât îşi

asumă guvernul mai multe proiecte, cu atât este mai probabil ca cel puţin unele garanţii să fie

executate, rezultând în plăţi viitoare pentru sprijinirea partenerului privat. Acest aspect poate fi

problematic, mai ales în ţările cu spaţiu fiscal limitat.

20. Ţările cu experienţă mai fericită în PPP-uri au folosit criterii de eligibilitate pentru

a aproba proiectele PPP. Temerile legate de impactul fiscal pe termen lung al proiectelor PPP

au făcut ca guvernele să stabilească reguli pentru a se asigura că proiectele demonstrează (i) un

raport bun cost-beneficiu; (ii) un transfer optim de risc către sectorul privat; şi (iii) accesibilitate

din partea guvernului. Riscul-cheie care rămâne este acela ca ţările să nu-şi poată permite servicii

de bază sau să-şi asume investiţii viitoare, dacă nivelurile plăţilor devin nesustenabile. Brazilia,

spre exemplu, a stabilit limite pentru plăţile viitoare pentru proiectele PPP pentru a proteja

investiţiile viitoare. Această tendinţă ia naştere şi în regiunea Europei şi Asiei Centrale; Ungaria

propune un amendament la Legea privind Finanţele Publice, care ar putea lua în considerare

valoarea totală a capitalului investiţiilor PPP pentru investiţii bugetare în momentul capitalizării

sale27

.

Caseta 12: Africa de Sud: Evaluarea tranzacţiilor PPP

Trezoreria Africii de Sud are un grup dedicat supervizării tranzacţiilor PPP la nivel naţional. Înainte de

aprobarea noilor proiecte, această unitate verifică următoarele:

• Accesibilitate. Instituţiile publice trebuie să fie capabile să-şi îndeplinească obligaţiile financiare,

conform contractului PPP, pe întreaga durată a proiectului. Bugetele curente şi anticipate trebuie să

fie capabile să susţină orice costuri legate de PPP, inclusiv costurile de supervizare publică.

• Raportul cost-beneficiu. Participarea sectorului privat trebuie să ofere valoare adăugată sectorului

public prin transferul de risc, o calitate sporită sau ambele. Fără un raport cost-beneficiu bun, se

preferă achiziţiile publice clasice pentru realizarea noilor servicii de infrastructură.

• Un transfer substanţial de risc. Partenerii privaţi trebui să-şi asume riscuri care au sens într-un

aranjament PPP propus. Un raport cost-beneficiu bun apare atunci când partenerii privaţi pot

gestiona riscurile proiectelor mai bine decât omologii din sectorul public.

Trezoreria Africii de Sud foloseşte o serie de analize şi aprobări de-a lungul procesului de dezvoltare a

proiectului. Uneori, fonduri dintr-o facilitate specială de dezvoltare a proiectelor pot oferi resurse

suplimentare planificatorilor de proiecte locali şi regionali, pentru îndeplinirea standardelor Trezoreriei

pentru PPP-uri.

Sursă:Unitatea PPP a Africii de Sud (/www.ppp.gov.za)

27

European PPP Report (2009), EPEC.

122

21. O altă practică bună este gestionarea sau monitorizarea datoriilor contingente

asociate proiectelor PPP. În mod obişnuit, este imposibil să eviţi acordarea de garanţii către

sectorul privat pentru riscurile care nu se află sub controlul lor; cu toate acestea, aceste riscuri au

preţuri premium care reduc aspectele cost-beneficiu ale PPP-ului. Garanţiile vor fi folosite, dar

stabilirea regulilor pentru a se asigura că persoanele responsabile de proiectele PPP au

stimulentele, informaţiile corecte şi capacitatea de a justifica costurile şi riscurile datoriilor

contingente. În continuare, sunt prezentate unele reguli pentru atingerea acestor obiective:28

Folosirea unei analize cost-beneficiu pentru selectarea proiectelor; folosirea unei analize

valoare-pentru-bani pentru a alege între PPP-uri şi finanţare publică;

Cuantificarea costurilor şi riscurilor datoriilor contingente;

Aprobarea PPP-ului ar trebuie să aibă loc la nivel de cabinet, sau de Ministru de Finanţe,

sau de organism guvernamental interesat în cheltuielile viitoare. Ministrul finanţelor

publice ar trebui să analizeze PPP-urile propuse;

Autorităţile trebuie să suporte doar acele riscuri pe care le pot gestiona prin control sau

influenţă;

Adoptarea standardelor moderne de contabilitate pe exerciţiu pentru raportarea financiară

pentru a reduce tentaţia de a folosi PPP-urile pentru ascunderea obligaţiilor fiscale;

Dezvăluirea publică a contractelor PPP, şi a informaţiilor privind costurile/riscurile legate

de obligaţiile financiare impuse guvernului;

Modificarea sistemelor bugetare pentru includerea costurilor mai multor datorii

contingente;

Utilizarea unui fond de garantare, astfel încât costurile garanţiilor să fie recunoscute

atunci când acestea sunt acordate, sau pentru a ajuta plăţile atunci când garanţiile sunt

executate

Guvernul ar trebui să perceapă taxe pentru garanţii.

D. Politica parteneriatului public-privat şi proiectele în aşteptare în sectorul transporturilor

22. România nu are o politică a PPP-ului pentru sectorul transporturilor. Scopul unui

astfel de document este să asigure claritate sectorului public şi privat cu privire la rolul pe care

sectorul privat trebuie să îl aibă într-un anumit sector. O politică a PPP-ului în transporturi poate

să identifice şi sectorul cu priorităţi cheie pentru participarea privată. Pentru sectorul privat,

aceasta asigură o mai bună înţelegere a planurilor pe termen mediu ale guvernului şi reduce

incertitudinea cu privire la politici. O politică a PPP-ului, sprijinită de guvern, ar arăta sectorului

privat că zonele de accent identificate au o prioritate mare şi se încadrează în strategia generală

pe termen mediu, spre deosebire de un proiect individual identificat de un Ministru sau de

adresarea unei priorităţi pe termen scurt. Acest lucru este important în cazul României, unde

lipsa stabilităţii politice se poate dovedi a reprezenta o provocare pentru o viziune pe termen lung

necesară pentru pregătirea parteneriatelor public-private.

23. Proiectele în aşteptare din domeniul transporturilor reflectă această absenţă a

strategiei. Lista de proiecte, majoritatea pentru autostrăzi, a fost prezentată ca ―Strategia PPP

28

Gestionarea datoriilor contingente în PPP-uri: Practica din Australia, Chile, şi Africa de Sud.

123

pentru transport‖. Lista constă în câteva secţiuni de autostradă (Tabelul 17), în valoare de 14,8

miliarde de Euro şi o execuţie planificată pentru 2010-15. În puţine cazuri, studiul de fezabilitate

existent avea peste trei ani, ceea ce poate sugera că suma va fi mai mare. Un alt proiect

menţionat ca având potenţial pentru un PPP este cel privind două secţiuni ale Centurii Bucureşti,

cu un cost de investiţii total estimat la aproape 2 miliarde de Euro. Echipa de analiză a fost

informată că autostrada Sibiu-Piteşti (cost estimat la 3,2 miliarde de Euro) poate devenit

următorul proiect-pilot.

Tabelul 17: Proiecte PPP de autostrăzi, în aşteptare

Construirea de autostrăzi şi şosele de centură prin proiecte de cesionare de autostrăzi Nr Proiect Lungime Valoare Finanţare Stadiul proiectului Execuţie

(km) M EUR 1 Centura

Bucureşti Nord 53 968 Concesiune Decizia guvernului român de

aprobare a indicatorilor

tehnici şi economici

2010-13

2 Centură

Bucureşti Sud 48 902 Concesiune Decizia guvernului român de

aprobare a indicatorilor

tehnici şi economici

2011-14

3 Ploieşti-

Comarnic 49 380 Concesiune Studiu de fezabilitate 2006 2012-15

4 Comarnic-

Braşov 58 983 Concesiune Studiu de fezabilitate

actualizat în 2010 2011-15

5 Tg. Mureş-Iaşi-

Ungheni 307 6.919 Concesiune Licitaţie pentru studiu de

fezabilitate 2012-15

6 Ploieşti-Buzău-

Focşani 133 585 Concesiune Studiu de fezabilitate 2011-14

7 Focşani-Albiţa 155 854 Concesiune Studiu de fezabilitate în curs

de pregătire 2012-15

8 Sibiu-Piteşti 117 3.246 Concesiune Ordonanţă de guvern pentru

aprobarea indicatorilor

tehnici şi economici

2011-14

Sursă: Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii

24. Un alt proiect avut în vedere de Minister este Canalul Dunăre-Bucureşti. Costul de

investiţie este estimat la circa 1 miliard de Euro iar lucrările sunt aşteptate să fie concesionate.

Echipa de analiză nu a putut discuta acest proiect în detalii, dar acesta pare încă un exemplu de

proiect complex cu costuri mari de investiţii. În prezent nu s-a identificat nicio sursă de finanţare.

Nu este clar ce valoare se aşteaptă de la sectorul privat în afară de asigurarea investiţiei. Studiul

de fezabilitate este în curs de actualizare, dar nu s-au discutat detaliile.

25. Strategia pentru PPP din sectorul transporturilor pare să maximizeze constituirea

în afara bilanţului de active. Discuţiile legate de proiectele PPP s-au referit adesea la

contabilizarea activelor în afara bilanţului. O prezentare a Unităţii PPP menţionează motivaţia

entităţilor publice în a se angaja în PPP-uri ca fiind (i) livrarea de servicii publice de calitate, (ii)

asigurarea P&M ulterioare pentru anumite obiective finale create în baza finanţării UE, şi (iii)

promovarea proiectelor în afara bilanţului pentru investiţii care sunt considerate priorităţi

naţionale. O astfel de abordare a fost observată şi în alte ţări din Europa Centrală şi de Est, dar

pare să ia proporţii foarte mari în România.

124

26. Situaţia fiscală actuală şi abordarea pe termen scurt explică de ce PPP-ul este

favorizat din punct de vedere al fluxului de numerar. Modul în care proiectele PPP legate de

autostrăzi sunt structurate va avea ca rezultat neacordarea niciunei plăţi în timpul construcţiei şi

plăţi de punere la dispoziţie în timpul operării. Cifrele de mai jos arată de ce un PPP poate fi

foarte atractiv din simpla perspectivă a fluxului de numerar. Primul grafic arată plata fluxului de

numerar pentru proiectele finanţate de la buget sau din fonduri UE, unde guvernul trebuie să

furnizeze o investiţie de capital în avans şi să asigure Întreţinere regulată şi reabilitare. Un

proiect de autostradă cu taxe şi structurat ca o plată de punere la dispoziţie (al doilea grafic) nu ar

necesita o investiţie în avans şi o plată repetitivă ar avea loc după închiderea financiară, în mod

normal la 3 sau 4 ani după închiderea financiară.

Sursă: Autor

27. Cu toate acestea, această abordare ridică probleme serioase cu privire la

accesibilitatea acestor proiecte PPP. Dintr-un simplu punct de vedere al fluxului de numerar,

un proiect PPP pare foarte atractiv pentru ţările cu restricţii fiscale, cum ar fi România. Un

minister de resort s-ar putea să nu trebuiască să se îngrijoreze cu privire la sprijinul bugetar

imediat. Conform liniilor directoare Eurostat privind contabilizarea proiectelor PPP, un proiect

PPP de autostradă unde riscul de construcţie şi riscul de disponibilitate sunt transferate către

sectorul privat poate fi contabilizat "în afara bilanţului", doar cu plata anuală de punere la

dispoziţie contabilizată în registrele Guvernului. Cu toate acestea, punerea în aplicare a unuia

125

dintre proiectele de transport de peste 1 miliard de euro ar putea crea semnificative datorii

viitoare directe şi contingente.

Caseta 13: Înregistrarea de către Eurostat a proiectelor PPP

Conform clasificării Eurostat, activele din cadrul proiectelor DBOF (Design, Build, Operate

and Finance – Proiectare, Construcţie, Operare, Finanţare) (fond de rezervă bugetară) sunt

în afara bilanţului, şi nu afectează astfel Balanţa Generală Guvernamentală (BGG) în avans pe

perioada construcţiei, dacă partenerul din sectorul privat poartă riscul pentru construcţie, şi fie

disponibilitate, fie cerere. În baza unor reguli noi, proiectele DBOF PPP nu se înscriu în

bilanţul guvernamental, şi costurile proiectelor aplicate BGG pot fi împărţite mai degrabă pe

durata contractului PPP, decât pe perioada de construcţie.

Conform acestei clasificări, proiectele cu costuri de investiţie care nu afectează BGG pe

perioada de construcţie, ci mai degrabă în timpul fazei de operare a contractului, includ:

Proiecte de Proiectare, Construcţie Operare, Finanţare (DBOF) pentru care sectorul privat îşi

asumă riscul de construcţie sau riscul de disponibilitate sau cerere. Proiecte de Proiectare,

Construcţie, Finanţare (PCF) unde contractul este similar unui contract de leasing operaţional.

Proiectele cu costuri de investiţii care afectează BGG pe perioada de construcţie includ:

proiecte DBOF pentru care partenerul din sectorul public îşi asumă majoritatea riscurilor

proiectului: spre exemplu, sectorul public poartă riscul de construcţie sau poartă atât riscul de

disponibilitate cât şi cel de cerere; proiecte Proiectare, Construcţie (PC); proiecte PCF pentru

care contractul seamănă cu cel al unui leasing financiar; proiecte Proiectare, Construcţie,

Operare (PCO); proiecte de achiziţii publice convenţionale.

Aceste reguli au fost stabilite pentru clarificarea contabilităţii proiectelor PPP, dar ele permit

unei schiţe de proiect PPP să justifice activele din afara bilanţului. Ceea ce rămâne este orice

plată guvernamentală de punere la dispoziţie, dar nu şi nivelurile de îndatorare generale. În

contextul crizei financiare, sau al restricţiilor financiare legate de apartenenţa sau aderarea la

UE, nu este surprinzător faptul că majoritatea proiectelor PPP care sunt pregătite în regiune

sunt de tipul DBOF.

Nu este clar cum va evolua contabilitatea proiectelor PPP în cadrul UE. Cu toate acestea,

devine din ce în ce mai dificil pentru proiecte să fie înregistrate în afara bilanţului, din cauza

modificărilor aduse alocărilor riscurilor, datorate crizei financiare sau evoluţiei regulilor

contabile. O comunicare recentă a UE către Parlamentul European a identificat nevoia de a

asigura o tratare adecvată a datoriei şi deficitului ale PPP-urilor.

Sursă: Raportul European privind PPP 2009 (EPEC), Comunicarea Comisiei către Parlamentul Euopean (noiembrie 2009) şi

―Notă îndrumătoare cu privire la tratamentul contabil al proiectelor de investiţii pentru Obiectivele Generale Guvernamentale

(2005).

28. Această abordare a fluxului de numerar poate explica parţial de ce PPP-ul rămâne

un punct important pe agenda absorbţiei limitate a fondurilor UE. Un exemplu este

Comarnic-Braşov, care nu face parte din coridoarele paneuropene, dar care a fost până de curând

un proiect de parteneriat public-privat de cea mai mare prioritate. De fapt, dacă e să comparăm

un proiect pentru autostrăzi finanţat din fonduri structurale UE pentru un proiect PPP, proiectul

PPP poate fi mai atractiv dintr-un simplu punct de vedere al fluxului de numerar pe termen scurt.

Dar acest lucru singur nu explică nivelul scăzut de implementare a proiectelor PPP, dar ar putea

explica de ce proiectele PPP sunt încă luate în considerare, în ciuda execuţiei bugetare limitate a

fondurilor UE.

29. Construirea şi darea în folosinţă a autostrăzii Sibu-Piteşti va duce probabil la plăţi

mari de punere la dispoziţie în timpul operaţiunilor şi nu va fi sustenabilă pentru România

126

(Figura 11). Echipa de analiză nu a putut obţine studiul de fezabilitate ale vreunui proiect PPP

şi, în locul acestuia, a folosit un model financiar simplificat. Presupunând că costurile de

investiţie vor rămâne la 3,246 miliarde Euro, o plată de punere la dispoziţie de circa 481

milioane Euro ar fi necesară pentru primul an de funcţionare şi aceeaşi sumă, indexată cu

inflaţia, în fiecare n timp de 26 de ani. Bugetul anual în 2010 a fost de 10,8 miliarde de lei sau

circa 2,6 miliarde de Euro pentru Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii. Plăţile de punere la

dispoziţie pentru autostrada Sibiu-Piteşti ar reprezenta aproape 19% din bugetul total. Anexa

10.3 prezintă detaliile acestui calcul.

Figura 11: Simularea fluxurilor financiare ale unui proiect PPP privind autostrada

30. Utilizarea granturilor acordate de UE în scopul reducerii nivelului datoriei ar putea

face ca proiectul să fie mai fezabil din punct de vedere al costurilor, dar este puţin probabil

să fie uşor de implementat. Implementarea de către România a programelor finanţate de UE a

fost foarte limitată şi experienţa anterioară cu PPP nu a fost de succes. Combinarea finanţării

europene si PPP-urilor este o soluţie atractivă: o contribuţie de 50% la costurile în avans din

fondurile UE ar reduce disponibilitatea plăţilor cu 35% (de la 481 milioane Euro la 315 milioane

Euro - Figura 12). Cu toate acestea, chiar şi o contribuţie de 80% ar rezulta într-o plată de punere

la dispoziţie de 214 milioane Euro sau 8% din bugetul total. Având în vedere rata scăzută de

absorbţie a fondurilor UE şi diferenţa dintre bugetul disponibil şi plăţile de punere la dispoziţie

solicitate, o strategie mai adecvată ar putea fi (i) concentrarea pe îmbunătăţirea execuţiei

bugetare în proiectele tradiţionale şi (ii) asumarea unui proiect-pilot mic cu fonduri europene, dar

fără a îl face o strategie pe termen scurt pentru a justifica implementarea investiţiile de miliarde

de Euro ca parteneriate public-private.

127

Figura 12: Simularea fluxurilor financiare a unui proiect PPP pentru autostrăzi cu

granturi de investiţii

E. Experienţa recentă în PPP în domeniul transporturilor în România

31. Experienţa în PPP cu succes în domeniul transporturilor în România aste aproape

inexistentă. Singurul proiect în legătură cu care s-a raportat că s-au definitivat clauzele

contractuale în baza de date cu PPP a Băncii Mondiale este Aeroportul Internaţional din Braşov

în 2007. Este de aşteptat ca acest proiect pregătit sub forma de Construcţie-Funcţionare-Transfer

pe parcursul a 40 de ani să aducă 116.8 milioane de dolari29

în investiţiile şi plăţile private către

Guvern. Un alt exemplu pozitiv menţionat a fost concesionarea benzinăriilor pe o autostradă.

Totuşi, în ciuda experienţei pozitive din mai multe ţări din UE, inclusiv în Europa Centrală şi de

Est, România nu a putut finaliza cu succes o tranzacţie PPP în domeniul rutier.

32. Cea mai recentă tranzacţie a fost concesiunea autostrăzii Comarnic-Braşov. Proiectul a fost estimat ca o secţiune de autostradă de 58 de km cu un cost iniţial estimativ de

983 de milioane de euro. Achiziţia s-a făcut printr-un dialog concurenţial, care este conform

legislaţiei UE şi a fost justificată în baza complexităţii proiectului. După preselecţia a 4 societăţi,

concesiunea a fost acordată unui consorţiu condus de Vinci. Totuşi, concesionarul nu a reuşit să

ajungă la definitivarea clauzelor contractuale şi a solicitat oprirea negocierilor. Procesul de

negociere a dus la o schimbare a alinierii de aproximativ 70% pentru ca autostrada să întrunească

cerinţa de viteză şi pentru a evita zonele rezidenţiale. BERD a realizat o analiză a procesului de

achiziţie, care a fost considerat acceptabil. Totuşi, costul proiectului a crescut la aproximativ 2

miliarde de euro.

33. Discuţii cu reprezentanţii guvernului concentrate pe două aspecte. Un motiv

menţionat a fost acela că s-au cerut mai multe schimbări importante din partea concesionarului

care nu puteau fi îndeplinite dat fiind că reprezentau criterii cheie de selecţie care nu puteau fi

schimbate. De exemplu, concesionarul dispunea de 6 luni pentru a ajunge la o finalizare

financiară conform documentelor de licitaţie şi, dacă s-ar fi acordat un timp suplimentar, în

practică aceasta ar fi însemnat schimbarea criteriilor de selecţie. Celălalt motiv a fost lipsa de

susţinere din partea Comisiei Europene pentru acest proiect – date fiind preocupările justificate

29

Baza de date PPI (PPIAF şi Banca Mondială)

128

referitor la situaţia bugetului şi starea actuală a programelor finanţate de la UE - care nu a permis

Băncii Europene pentru Investiţii să ofere finanţare pentru aproximativ 50% din construcţia

autostrăzii.

34. Totuşi, un studiu realizat în rândul creditorilor şi societăţilor de consultanţă

implicate în regiune s-a concentrat pe alte aspecte. O constatare generală este că proiectul nu

putea fi acceptat de bancă. A apărut o reţinere puternică din dimensiunea şi complexitatea

proiectului. S-a menţionat că o ţară precum România, care este percepută a fi mai riscantă decât

alte ţări din UE cu o experienţă de succes în proiecte PPP cu taxă de trecere, ar fi trebuit să

aleagă un proiect-pilot mai mic şi mai puţin complicat. Costul ridicat al proiectului pentru o

secţiune destul de mică a pus probleme privind posibilitatea de rambursare: dat fiind că se

estimează ca Guvernul să facă plăţi timp de 26 de ani din buget. Aceasta ar putea ameninţa nu

doar finanţarea proiectelor şi serviciilor de întreţinere viitoare, dar ar putea duce şi la neachitare

din partea Guvernului. În cele din urmă, deşi au existat mai multe societăţi care nu au fost

implicate direct în tranzacţie, piaţa a simţit că obiectivul principal a fost mai degrabă să se ia în

calcul proiectul extra-bilanţier decât să se asigure o tranzacţie ce poate fi acceptată de bancă.

35. Un alt aspect important ce merită subliniat este calitatea precară a consultanţilor. Deşi consultantul tehnic a fost o companie internaţională, consultantul financiar nu a fost

recunoscut drept o societate cu o experienţă demonstrată, iar consultantul financiar a fost o

societate locală ceea ce, în cazul României, înseamnă o experienţă limitată în materie de PPP.

Consultanţii cu experienţă în tranzacţii joacă un rol esenţial pentru succesul unui proiect PPP.

Aceştia nu aduc doar expertiză, ci şi credibilitate. Aşa cum s-a arătat anterior, criza a dus la o

abordare mult mai conservatoare din partea sectorului privat faţă de proiecte. Pentru a atrage

societăţi credibile, proiectele şi alocarea riscurilor trebuie să se bazeze pe bune practici

internaţionale şi în vederea ajungerii la definitivarea clauzelor contractuale, spre deosebire de a

reduce impactul asupra bugetului. Recrutarea societăţilor de renume vor asigura ofertanţii

potenţiali că respectivul consultant va prezenta într-un mod puternic Guvernului realitatea pieţei

şi că nu va ceda în faţa presiunii politice.

36. Este posibil ca alegerea achiziţiei să nu fi fost potrivită pentru un proiect-pilot. Folosirea dialogului competitiv a fost justificată în baza complexităţii tehnice. Trebuie să se

admită că dialogul competitiv este permis conform regulilor UE şi s-a folosit frecvent în Europa

pentru a acorda contracte publice. Permite acordarea unui contract public de către o entitate

publică după discutarea soluţiilor posibile cu ofertanţi puţini înainte de apelul pentru ofertele

finale. O preocupare exprimată adesea referitor la această procedură este aceea că nu se încearcă

să se optimizeze raportul preţ-calitate, ceea poate determina o entitate publică să evite să caute

mai multe opţiuni (inclusiv cele mai ieftine). Cealaltă preocupare este că procedura trebuie să fie

justificată în mod clar şi să nu fie văzută ca un mod de a evita licitaţia concurenţială. Se poate

susţine că este de aşteptat ca un proiect-pilot bun să aibă o proiectare simplă, ceea ce nu s-a

întâmplat pentru Comarnic - Braşov. Comparând investiţia estimată în studiul iniţial de

fezabilitate (983 de milioane de euro) cu propunerea din ofertă (aproximativ 2 miliarde de euro)

ne sugerează că nu s-a atins raportul preţ-calitate în acest caz.

37. Eşecul Comarnic-Braşov apare mai mult în urma alegerii proiectului, metodei de

achiziţie, alocării riscurilor şi consultanţilor nepregătiţi. Programul de finalizare pentru procesul

de achiziţie a fost prea agresiv pentru a-i permite unui ofertant să ajungă la definitivarea

clauzelor contractuale. Proiectul a fost prea complicat şi scump pentru un proiect-pilot, care a

redus posibilitatea proiectului de a fi acceptat de bancă şi posibilitatea de rambursare. În fine,

129

consultanţi mai puternici şi cu reputaţie (în special financiari şi juridici) ar fi ajutat la ridicarea

aspectelor anticipate referitor la proiect.

38. Continuând, România are nevoie să aleagă un proiect simplu de autostradă care să

reprezinte o investiţie mai mică de 500 de milioane de euro şi să reducă influenţa imperativelor

politice. În urma eşecurilor recente, România are nevoie urgentă de un proiect-pilot PPP de

succes, dacă doreşte ca PPP să joace un rol în sectorul autostrăzilor. Seria actuală de proiecte nu

pare să se potrivească cu aşteptările pieţei şi nu pare să reprezinte „ceva‖ ce ar fi convenabil din

punct de vedere financiar pe termen mediu şi lung. Un proiect cum este şoseaua din partea de est

a Văii Prahovei (între Comarnic şi Braşov) ar putea reprezenta un pilot mai bun decât proiectele

care sunt avute în vedere în prezent. Ar putea costa mai puţin de 500 de milioane de euro, nu

pare să pună prea mult probleme la nivelul terenului, iar provocările tehnice par să fie

gestionabile.

F. Analiza oportunităţilor PPP în alte sub-sectoare din domeniul transporturilor

39. Echipa de Analiză s-a întâlnit cu reprezentanţii Ministerului Transportului şi

Infrastructurii implicaţi în alte sub-sectoare (aeroporturi, căi ferate, căi maritime) şi a identificat

următoarele posibilităţi:

40. Sectorul aeroportuar: Aeroportul din Bucureşti poate reprezenta cea mai puternică

oportunitate pentru o concesiune care să implice investiţii din sectorul privat. Capacitatea actuală

a aeroportului este în curs de creştere la 6 milioane de pasageri pe an în Etapa a 3-a a planului de

dezvoltare. Se aşteaptă ca următoarea etapă să sporească această capacitate la 20 de milioane de

pasageri pe an, începând din 2013. Cheltuielile de investiţii (fără achiziţia terenului) sunt

estimate la 500 de milioane de euro, ceea ce nu reprezintă o sumă prea mare. Planurile actuale

pentru societatea de transport aerian sunt de a strânge fonduri şi de a achiziţiona lucrările

conform modalităţii de achiziţie tradiţională.

41. Experienţa recentă în regiune arată potenţialul ridicat al concesiunilor din domeniul

aerian de a atrage investiţii private fie prin privatizare, fie prin contracte de concesiune.

Veniturile sunt de obicei în valută, ceea ce reduce riscul de schimb valutar ce rezultă din

împrumuturile ce vor fi probabil în euro. Dacă aeroportul este aeroportul internaţional principal

al ţării, traficul este adesea deja stabilit şi în creştere. Succesul recent al Aeroportului Pulkovo

din St. Petersburg de a atrage peste 1 miliard de euro a fost susţinut prin asistenţa tehnică a

Băncii Mondiale.

Caseta 14: Proiectul de extindere Pulkovo din St. Petersburg

Federaţia Rusă a făcut paşi importanţi începând din 2005 în a atrage investiţii private în

infrastructură prin Parteneriatul Public-Privat (PPP). La nivel sub-naţional, St. Petersburg

a fost promovat PPP, cu decizia de a licita patru proiecte pilot PPP în valoare de mai

multe miliarde.

Aeroportul Internaţional Pulkovo din St. Petersburg („Aeroportul Pulkovo") este al

patrulea cel mai mare aeroport din Federaţia Rusă, gestionând aproximativ 6,1 milioane

de pasageri în 2007 şi deservind în mod regulat peste 137 de destinaţii în cadrul Federaţiei

Ruse şi în străinătate. Este de aşteptat ca Aeroportul Pulkovo să gestioneze până la

aproximativ 20 de milioane de pasageri până în 2025, însă infrastructura şi accesul actual

nu sunt potrivite pentru a îndeplini nevoile de trafic şi a devenit un proiect prioritar pentru

130

regiune. Pentru aceasta, în vara anului 2008, primăria locală a lansat un proiect PPP

pentru gestiunea şi extinderea Aeroportului Pulkovo. Prima etapă din acest program de

investiţii va implica o sumă de aproximativ 1 miliard de euro, care va fi finanţată integral

de investitorul privat.

Proiectul a intrat în vigoare (responsabilitatea transferată concesionarului) la începutul

anului 2010. Acesta ar fi unul din primele proiecte de concesiune din Rusia care ajunge la

definitivarea clauzelor contractuale în contextul crizei financiare globale. Este şi un

proiect PPP sub-naţional de peste 1 miliard de dolari pregătit de un oraş fără experienţă

anterioară în PPP. Banca Mondială a acţionat în calitate de consultant strategic pentru

autorităţile locale în acest proiect, împreună cu consultanţii tehnici, financiari şi juridici

internaţionali.

Există mai mulţi factori care au contribuit la acest succes. În primul rând, spre deosebire

de majoritatea proiectelor PPP din sectorul transporturilor în Rusia, proiectul Aeroportului

Pulkovo reprezintă un aeroport existent cu un trafic bine stabilit şi în creştere. Veniturile

sunt şi în valută, ceea ce reduce riscul de schimb valutar pentru investitori. Investiţia în

aeroport se va face etapizat, cu indicatori clari stabiliţi astfel încât să declanşeze şi

realizarea lucrărilor ulterioare. În fine, Banca Rusă pentru Dezvoltare (VEB) a jucat un rol

strategic, împreună cu IFI (CFI şi BERD), în sprijinirea definitivării clauzelor contractuale

pentru proiect.

42. Sectorul feroviar: Conform Ministerului Transportului, trebuie modernizate aproximativ

41 de staţii feroviare de către compania de infrastructură. Sectorul privat ar putea să sporească

activitatea comercială în interiorul staţiilor feroviare şi să genereze fonduri pentru a acoperi (cel

puţin parţial) investiţia în modernizarea căilor ferate. Această abordare s-a aplicat în mai multe

ţări şi ar putea fi luată în considerare şi în România.

43. Sectorul rutier: Proiectele pilot din sectorul rutier au fost în primul rând proiecte de

concesiune, dar trebuie analizat în profunzime potenţialul pentru reabilitare şi contracte de

întreţinere în funcţie de performanţă (PBMC). Potenţialul pentru investiţii private este mult mai

limitat decât pentru o concesiune, dar o astfel de abordare poate fi mai adecvată dat fiind spaţiul

fiscal limitat şi serie precară de proiecte (a se vedea Anexa 9). Un proiect-pilot de concesiune ar

putea să dureze mai mulţi ani înainte de începerea construcţiilor, în timp ce contractul de

întreţinere (PBMC) poate fi dezvoltat într-o perioadă mai scurtă de timp. Şi acesta poate fi

considerat un pilot pentru sectorul rutier, ceea ce ar ţine sectorul privat implicat în timp ce se

dezvoltă un portofoliu viabil şi durabil de proiecte PPP.

44. Sectorul transporturilor ar beneficia de pe urma unei re-evaluări a potenţialului

pentru participarea privată în infrastructura existentă. Aeroportul din Bucureşti reprezintă

oportunitatea cea mai la îndemână fie pentru a genera fonduri (prin privatizare), fie de a scuti

plăţi viitoare (prin concesiune). Se poate realiza un studiu în 6 luni care să analizeze opţiunile de

PPP pentru aeroport şi să recomande modelul cel mai potrivit de participare privată.

G. Cadrul juridic şi instituţional pentru PPP

45. Proiectele PPP în transporturi sunt pregătite în prezent conform legii achiziţiilor publice,

care are o secţiune pentru PPP ce acoperă lucrările şi serviciile. Nu există o legislaţie specifică

pentru PPP, dar la momentul Analizei, existau planuri de a introduce o nouă lege privind PPP.

131

Parlamentul a aprobat recent proiectul de lege şi legislaţia secundară va fi emisă la 6 luni de la

publicarea legii. Noua legislaţie privind PPP a fost o iniţiativă a senatorilor şi deputaţilor şi are

rolul de a oferi o mai mare flexibilitate formelor de PPP şi de a permite proiecte PPP mai mici de

către autorităţile locale.

46. Analiza a identificat mai multe aspecte în noua lege propusă referitor la guvernanţă şi

claritate. Poate exista un risc mai mare ca proiectele PPP să fie achiziţionate cu o concurenţă

limitată şi calitatea obligaţiei privind diligenţa să fie compromisă. Mai exact, au fost identificate

următoarele aspecte:

Achiziţie: Lege prevede un regim pentru achiziţia PPP. Lege trebuie să specifice modul în care

Regulile de Achiziţie Publică se vor aplica achiziţiei PPP, relaţia acesteia cu orice Lege

privind achiziţiile publice şi dacă vreo autoritate va asigura conformitatea proiectelor PPP

cu regulile de achiziţie aplicabile.

Aplicarea principiilor fundamentale

Articolul 3 prevede o serie de principii fundamentale care ar trebui să participe la acest

proces de PPP. Ca şi concepte, totul este în regulă, dar par să existe efecte juridice

conform Articolului 13 şi, conform Articolului 40, care pot duce la o anulare a

contractului dacă nu sunt implementate. Aceasta va duce la nesiguranţă, dat fiind că

există moduri diferite de aplicare a acestor principii fundamentale, iar investitorii privaţi

le pot percepe ca pe o modalitate convenabilă prin care Guvern poate schimba acorduri

ex-post negocieri.

Pregătirea proiectului

Legea este deosebit de rezervată referitor la tipul de studii de pre-fezabilitate şi studii de

fezabilitate necesare înainte ca un proiect să fie selectat spre a fi implementat ca PPP.

Acest proces de selecţie este esenţial pentru a demonstra o abordare serioasă faţă de PPP,

capacitatea de a concentra eforturile doar asupra proiectelor viabile şi dorinţa de a folosi

PPP mai degrabă ca o metodă fiabilă de achiziţii decât ca o mecanism de a se sustrage de

la legile achiziţiilor publice.

Sprijinul guvernului

Legea este rezervată referitor la ce tip de sprijin poate acorda Guvernul (şi anume,

subvenţii, finanţări, garanţii etc.), la cum se ia decizia referitor la sume şi tipurile de

sprijin şi modul în care Guvernul va monitoriza şi va gestiona răspunderile asumate prin

tranzacţiile PPP.

Autoritatea de aprobare

Se face referinţă la diferite aprobări ale proiectelor PPP în momente diferite în timpul

procesului de achiziţie, dar nu există detalii referitor la cine va deţine puterea de

aprobare, când şi în ce perioadă vor trebui să aprobe şi pe ce bază poate fi acordată sau

respinsă această aprobare. În timp ce aceasta poate fi detaliată în regulamentul de

implementare, trebuie stabilite aici câteva principii de bază, în special ce

Ministere/autorităţi vor avea prerogative de aprobare, în special, atunci când sunt

implicate răspunderile de susţinere/financiare guvernamentale, trebuie să se implice

Ministerul Finanţelor Publice.

132

Mandat instituţional

Nu există multe informaţii despre modul în care PPP vor fi gestionate instituţional (ca

exemplu, nu se menţionează care anume Minister va avea prerogativa de a emite

regulamente de implementare pentru această Lege, care va fi esenţială şi sensibilă).

Ministerele responsabile şi entităţile guvernamentale par să fie delegate fiecare să facă ce

doresc cu PPP; în funcţie de o responsabilitate a colectării datelor a Unităţii Centrale

pentru Coordonarea PPP. Mai exact, pentru a susţine gestiunea locală a PPP, Guvernul

poate dori să stabilească:

A. o autoritate de coordonare pentru a se asigura că politica Guvernului privind PPP este

implementată în mod corespunzător şi că se propun doar proiecte bune pentru PPP,

B. un organism pentru asistenţa tehnică, cu aptitudinile, personalul corespunzătoare şi

finanţările pentru consultanţi experţi, pentru a asigura folosirea dezvoltării proiectelor

ce reprezintă bune practici, şi

C. o entitate de gestionare a riscurilor fiscale, care să protejeze Guvernul de răspunderi

necorespunzătoare create prin proiectele PPP. Aceasta poate fi un fel de autoritate de

reglementare pentru PPP, asigurând că regulile sunt aplicate în mod corespunzător, că

se folosesc formulare de sprijin şi că practica îndeplineşte cerinţele Guvernului.

Oferte unice

Acestea reprezintă un risc semnificativ pentru Guvern şi nu trebuie să fie aplicate decât în

cazuri extreme, şi anume când au un bun raport preţ-calitate şi există o mică posibilitate,

dacă nu deloc, să atragă mai multe oferte. În caz contrar, proiectul ar trebui să fie

restructurat şi să se re-liciteze, cel puţin o dată, înainte de a lua în calcul măcar ofertele

unice.

47. Din punct de vedere instituţional, Unitatea pentru PPP din MFP joacă un rol

important de susţinere în dezvoltarea programului PPP în Transporturi. Unitatea pentru

PPP a fost înfiinţată în 2005 iniţial ca direcţie în cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi este

acum în subordinea directă a Secretarului de Stat. Rolul acestea este în principal de a oferi

asistenţă tehnică, juridică şi financiară autorităţilor contractante. De asemenea, Unitatea pentru

PPP pregăteşte împreună cu EPEC o strategie puternică estimată a fi finalizată în a doua jumătate

a anului 2010. Unitatea pentru PPP pare să aibă o experienţă puternică în PPP, iar echipa formată

în 2005 nu s-a schimbat.

48. Totuşi, rolul acesteia este limitat în iniţierea proiectelor, luarea deciziilor sau

consultanţă privind riscurile fiscale. O comisie inter-ministerială pentru PPP este responsabilă

de îmbunătăţirea cadrului juridic şi are rol de platformă pentru a ajuta ministerele responsabile să

identifice proiecte PPP. Ministerul Finanţelor este preşedintele acestei comisii, iar membrii

Unităţii pentru PPP acţionează în calitate de experţi tehnici.

49. Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii pare să aibă capacitate în PPP, dar

este alocat în principal proiectelor mari de autostrăzi. Discuţia cu reprezentanţii guvernului

din Ministerul Transportului şi Infrastructurii au arătat că există câteva persoane, inclusiv şefii de

departament, care au cunoştinţe bune despre PPP. Totuşi, se pare că această expertiză este în

primul rând în sectorul autostrăzilor, iar situaţia diferă în alte departamente. Ministerul

Transporturilor şi Infrastructurii nu s-a implicat prea mult în alte sub-sectoare, cum ar fi căile

133

ferate sau transportul aerian. Aceasta poate reprezenta o provocare în a iniţia proiecte PPP în

sectoare non-rutiere, cu excepţia cazului în care este disponibil personal cu experienţă în PPP în

autostrăzi care să ajute la iniţierea proiectelor în alte sub-sectoare.

50. Şi implicarea timpurie a companiei de administrare poate contribui la dezvoltarea unei

noi infrastructuri prin PPP spre deosebire de îmbunătăţirea celei existente. PPP pot aduce multă

valoare în sectorul transporturilor referitor la administrare. Exemplele includ administrare în

domeniul maritim, aerian sau feroviar. Totuşi, pentru a fi atractive pentru sectorul privat, este

adesea nevoie de reforme ale entităţii publice de administrare. De exemplu, reformele feroviare,

cu un impact potenţial asupra ocupării locurilor de muncă, sunt adesea finalizate înainte de a lua

în calcul investiţiile private. În cazul României, entităţile de administrare sunt adesea companii

publice cu responsabilităţi neclare în Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii. Compania

Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale este implicată direct încă de la etapele timpurii în

pregătirea proiectului PPP. Compania care administrează Aeroportul Bucureşti este deţinută

public şi nu are stimulentul pentru a sugera concesionarea aeroportului.

H. Guvernanţă şi procesul PPP

51. În teorie, procesul de aprobare a proiectelor PPP pare să fie potrivit pentru a

asigura raportul preţ-calitate. Cu ajutorul companiilor internaţionale, Unitatea pentru PPP a

pregătit un manual îndrumător pentru a pregăti şi a achiziţiona proiecte PPP. Manualul este

foarte detaliat şi acoperă toate aspectele importante ale PPP, inclusiv: (i) metoda de achiziţie, (ii)

calculul raportului preţ-calitate, (iii) legislaţia în vigoare, (iv) opţiunile PPP şi (v) folosirea

consultanţilor în tranzacţii (tehnici, financiari şi juridici). Conform Unităţii pentru PPP, raportul

preţ-calitate este calculat în mai multe etape ale procesului. Un astfel de manual se va dovedi

foarte util pentru agenţiile de implementare şi Ministere să pregătească proiecte PPP.

52. Totuşi, există o transparenţă limitată în luarea deciziilor pentru a identifica şi a

aproba proiectele PPP. Studiul de fezabilitate şi studiul de oportunitate PPP au fost considerate

confidenţiale şi nu au fost oferite echipei care a realizat Analiza. Nu au fost definite criterii

cantitative, aşa că este loc suficient pentru decizii discreţionare. Iniţierea proiectului pare să fie la

discreţia unui Minister, ceea ce înseamnă că este posibil ca Ministerul Finanţelor Publice să nu

aibă o implicare puternică în a stabili dacă un proiect are potenţial pentru un raport ridicat de

preţ-calitate dacă se implementează ca PPP.

53. Procesul de pregătire a unui proiect PPP poate de fapt să încurajeze presiuni

politice asupra deciziei. Procesul de pregătire a proiectelor PPP nu are legătură cu procesul

bugetar obişnuit. Proiectele pot fi iniţiate de Ministerul Transportului şi Infrastructurii, iar

aprobarea studiului de fezabilitate şi studiului ce justifică opţiunea PPP se face de către o comisie

internă a Ministerului Transportului şi Infrastructurii şi CNADNR. Ministerul Finanţelor Publice

pare să fie mai implicat odată ce studiul de fezabilitate este finalizat şi odată ce demonstrează că

opţiunea PPP este oportună. În mod evident, implicarea Unităţii pentru PPP ar ajuta Ministerul să

fie informat în legătură cu proiectele dezvoltate. Totuşi, aceasta înseamnă că este posibil să

existe deja un angajament puternic politic când proiectul este prezentat Ministerului Finanţelor

Publice.

54. Un proces mai integrat în buget şi cu verificări timpurii poate reduce presiunea politică şi

poate ajuta la identificarea mai multor oportunităţi pentru o mai bună eficienţă. În mod ideal,

iniţierea proiectului ar putea începe la o etapă iniţială a pregătirii proiectului, în care Ministerul

Finanţelor Publice să joace un rol mai puternic în stabilirea potenţialului pentru economiile prin

134

alegerea PPP. În loc ca PPP să devină metoda de ales pentru proiectele care nu primesc sprijin de

la buget, Ministerul Finanţelor Publice ar putea stabili ca proiectul să primească finanţare parţială

şi să fie implementat ca un proiect PPP. Această abordare ar putea fi integrată într-un Cadru de

Cheltuieli pe Termen Mediu şi ar creşte potenţialul pentru implementarea proiectelor prioritare

ca PPP cu maximizarea raportului preţ-calitate. Implicarea timpurie a Ministerului Finanţelor

Publice şi testarea raportului preţ-calitate şi caracterul convenabil financiar ar reduce stimulentul

pentru intervenţie politică în procesul de luare a deciziilor.

I. Recomandări şi concluzii

55. Seria de proiecte PPP trebuie analizată accentuându-se mai mult posibilitatea de a fi

acceptate de bancă şi posibilitatea de rambursare. Experienţa recentă a fost dezamăgitoare şi

se pot repeta unele greşeli. O părere primită din partea pieţei este că autostrada Comarnic-Braşov

a fost prea scumpă şi prea complicată (aproximativ 2 miliarde de euro), iar aşteptările au fost

nerealiste în contextul crizei şi pentru un proiect-pilot PPP. S-a recomandat să se ia în

considerare un pilot mai mic de aproximativ 300 - 500 de milioane de euro. Totuşi, un nou pilot

potenţial este Sibiu-Piteşti, cu cheltuieli de investiţii estimate de aproximativ 3,2 miliarde de

euro. În baza experienţei cu Comarnic-Braşov, costurile reale pot fi mult mai mari, în special

dacă se foloseşte procedura dialogului concurenţial. Acest proiect nu prezintă doar riscul

eşecului, ci ar duce la plăţi ridicate începând după construcţie şi care pot reprezenta cel puţin

30% din bugetul actual pentru transport.

56. În acelaşi timp, se pot omite posibilităţi de îmbunătăţire a eficienţei finanţărilor

publice, de atragere a investiţiilor private şi de a transfera responsabilităţile sectorului

privat. Echipa de analiză a identificat mai multe oportunităţi pentru aeroportul din Bucureşti,

Compania Naţională de Căi Ferate şi modernizarea şi întreţinerea drumurilor. Aceste proiecte

potenţiale nu sunt luate în considerare din mai multe motive, inclusiv nevoia de aplicare de

reforme, a potenţialului mai limitat pentru investiţii private şi contabilitate extra-bilanţieră şi

stimulente limitate pentru companiile de administrare de a identifica astfel de proiecte. Aceste

proiecte ar putea transfera responsabilităţile de administrare către sectorul privat, dar este nevoie

de o analiză mult mai aprofundată înainte de a conforma potenţialul pentru participarea privată.

57. Altă prioritate urgentă este analiza cadrului general pentru PPP. Noua lege privind

PPP aprobată recent de Parlament a ridicat probleme serioase din partea diferiţilor factori

interesaţi. Trebuie să se realizeze o analiză completă a legii pentru a asigura transparenţa şi

claritatea referitor la folosirea procedurilor competitive. Trebuie consolidat procesul de

identificare şi aprobare a proiectului PPP, cu verificări mai timpurii privind potenţialul raportului

preţ-calitate şi al naturii convenabile din punct de vedere financiar, şi o imagine de ansamblu

integrată a Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu. Trebuie îmbunătăţită transparenţa la nivelul

luării deciziilor, în special referitor la identificarea şi aprobarea proiectelor PPP.

58. PPP are potenţialul de a aduce valoare economiei româneşti dar necesită o abordare

pe termen lung. PPP poate creşte eficienţa investiţiilor publice şi poate oferi investiţiile de care

este foarte mare nevoie în infrastructură. În acelaşi timp, este un proces complex ce necesită o

echipă de proiect puternică şi consultanţi de renume. Trebuie depuse mai multe eforturi pentru a

recruta consultanţi de calitate înaltă care să poată provoca cerinţe motivate politic, cum ar fi un

program nerealist de a obţine definitivarea clauzelor contractuale. O viziune pe termen scurt a

135

PPP va contribui la realizarea unui compromis privind factorii-cheie de succes ce pot duce la

costuri mai mari pentru economie.

J. Planul de Acţiune Propus

Tabelul 18: Planul de Acţiune PPP Propus

Pe termen scurt (3 luni) Pe termen mediu (6-9 luni)

Politică Creşterea transparenţei procesului

decizional prin realizarea de studii

justificative (studiu de fezabilitate,

analiza privind oportunităţile etc.)

disponibile audienţei externe

Proces PPP integrat cu planificarea

bugetului şi creşterea rolului MFP în

identificarea proiectului

Căutarea asistenţei tehnice privind

folosirea fondurilor UE pentru

sprijinirea proiectelor PPP şi

reducerea nivelului plăţilor

disponibile

Dezvoltarea unei strategii pentru PPP

în sectorul transporturilor

Proiecte Restructurarea seriei existente de

proiecte PPP în Transporturi pentru

a identifica un pilot ce poate fi

acceptat de bancă şi ce poate fi

rambursat (proiect simplu cu

investiţi sub 500 de milioane de

euro).

Realizarea unei analize sectoriale

pentru a identifica oportunităţile

(incl. privatizarea) pentru

îmbunătăţirea eficienţei

operaţiunilor existente din

transporturi (porturi, aeroporturi,

transport urban).

Acordarea unui grad de prioritate

ridicat contractelor de reabilitare şi

de întreţinere în funcţie de

randament, ca parte din PPP.

Realizarea unui atelier de lucru

privind caracterul acceptabil de către

bancă cu creditori şi alţi IFI pentru a

analiza o nouă serie de proiecte.

Implementarea planurilor pentru

participarea privată în Aeroportul

Bucureşti.

Anunţarea proiectelor-pilot mici (sub

500 de milioane de euro) de

autostrăzi ce vor fi implementate ca

PPP cu sprijin din partea fondurilor

UE.

Cadru juridic/de

reglementare

Analiza legii PPP aprobată recent de

parlament pentru a îmbunătăţi

calitatea pregătirii, folosirea

achiziţiilor competitive,

transparenţei luării deciziilor.

Proiectarea cadrului de durabilitate

fiscală pentru a gestiona riscurile pe

termen lung asociate cu PPP

Instituţii/formarea

capacităţilor

Necesită o echipă de proiect

puternică şi firme de consultanţă de

Înfiinţarea unei unităţi mici de

coordonare a PPP în cadrul MTI

136

renume cu experienţă în PPP

Evaluarea riscurilor aferente PPP

realizată de autorităţile locale

pentru toate proiectele PPP (nu doar

proiecte mari sau autostrăzi)

K. Apendicele 1: Impactul crizei asupra PPP în regiunea Europei şi Asiei Centrale

Un studiu al Băncii prezintă impactul crizei asupra proiectelor de infrastructură PPP în Regiunea

Europei şi Asiei Centrale (EAC). Constatările principale sunt următoarele:

PPP nu au dispărut. În urma unui declin abrupt, investiţia în PPP la nivel global şi în

Regiunea EAC începe să apară din nou şi nu a suferit niciodată scăderea bruscă a crizei

asiatice din anii 1990. În schimb, ţările din EAC au menţinut seria de proiecte de

infrastructură în etape de pre-aprobare, licitaţie şi finanţare.

Capacitatea ţării de a finanţa infrastructura şi PPP a scăzut. Scăderea PIB şi a spaţiului

fiscal a redus capacitatea guvernului de a finanţa proiecte din buget şi de a aloca fonduri

publice proiectelor PPP, ridicând interesul imediat în PPP ca soluţie de finanţare a

infrastructurii.

Investitorii privaţi prudenţi caută în prezent să îşi reducă riscul. Este observabilă

renunţarea la proiecte şi la ţări de calitate, asemenea situaţiilor din crizele anterioare, iar

ofertanţii evită ţări riscante din punct de vedere politic şi financiar. După declanşarea crizei

financiare, investitorii au căutat ţări cu sectoare financiare rezistente sau ţări cu măsuri

speciale pentru a ajuta proiectele să ajungă la definitivarea clauzelor contractuale; adesea,

acestea au fost ţările cu cadru instituţionale, de reglementare şi financiare puternice.

Criteriile de selecţie sistematică a proiectelor şi principiile fundamentale au un potenţial

neexplorat. Adesea în EAC, raportul preţ-calitate nu a fost un criteriu principal pentru

selectarea proiectelor, ceea ce poate explica o parte din seriile de proiecte nerealiste sau

proiecte prea slabe pentru a ajunge la definitivarea clauzelor contractuale în condiţii de criză.

Dimensiunea proiectelor – depăşind 1,0 miliarde de dolari, în special în domeniul

autostrăzilor, a contribuit la lupta de a definitiva clauzele contractuale pe măsură ce

ofertanţii caută în prezent proiecte mai mici, etapizate pentru a-şi limita riscurile.

Investitorii privaţi se aşteaptă acum la sprijin, investiţii şi garanţii semnificative din partea

guvernului. Pe lângă faptul că acum cauză proiecte mai mici cu riscuri mai scăzute,

ofertanţii se aşteaptă acum ca guvernele să aducă mai mult la masa negocierilor – granturi,

garanţii şi alte măsuri de sprijin.

Garanţiile guvernului pot reduce oportunităţile de bugetare extra-bilanţiere. Alocarea

riscurilor reanalizată, cu creditori care cer mai multe garanţii, implică angajamente mai mari

din partea guvernului care este posibil să nu mai fie permise ca „extra-bilanţiere‖.

Definitivarea clauzelor contractuale este acum mult mai complicată şi necesită mai mult

timp. La nivelul regiunii EAC, fiecare structură de proiect prezintă riscuri unice, dar odată

cu criza a crescut complexitatea şi sunt des întâlnite perioadele mai lungi între semnarea

contractului şi definitivarea clauzelor contractuale.

137

Opţiuni privind politicile: PPP rămâne relevant

PPP rămâne aplicabil dacă investiţiile principale sunt justificate în totalitate. Pentru ţările

EAC cu limitări fiscale, PPP pot fi justificate dacă proiectul are rolul de a maximiza beneficiile

economice şi sociale şi dacă nu sunt disponibile opţiunile de finanţare alternativă sau dacă sunt

mai scumpe.

Finanţarea infrastructurii rămâne un amestec de resurse publice şi private. Folosirea eficace a

fondurilor publice precare este mai importantă ca niciodată pentru asigurarea viabilităţii PPP, aşa

cum sunt mecanismele de sprijin, cum sunt garanţiile, pentru a atrage finanţări private.

Principiile unei bune practice PPP sunt neschimbate. Estimările de costuri fiabile, evaluările

cererii, achiziţii transparente şi competitive şi cadru puternic juridic, de reglementare şi

instituţional reprezintă principiile fundamentale ale unui proiect şi alocare a riscurilor

corespunzătoare.

Cadrele instituţionale trebuie să fie potrivite pentru gestionarea aranjamentelor PPP.

Proiectele PPP sunt pe termen lung iar mediul actual al proiectelor este dificil, astfel că

guvernele trebuie să stabilească structuri instituţionale şi de reglementare puternice şi suficient

de flexibile pentru a gestiona aranjamentele PPP, schimbările şi provocările în condiţii dinamice.

Uneori trebuie inclus un cadru consolidat cu o componentă financiară specifică pentru a clarifica

rolul guvernului şi pentru a specifica sprijinul guvernamental.

Dezvoltarea unei noi strategii PPP

Guvernele trebuie să îşi revizuiască strategiile tradiţionale privind PPP pentru a se alinia cu

noile condiţii. Strategiile pe termen scurt şi mediu ar trebui să clarifice sfera participării private,

să demonstreze o înţelegere aprofundată a beneficiilor şi riscurilor PPP, iar pentru sectorul

privat, să identifice un rol realist în finanţarea şi furnizarea serviciilor de infrastructură. Mai

mult, strategiile trebuie să integreze calitatea seriei de proiecte şi spaţiul fiscal existent.

Ţările trebuie să stabilească din nou priorităţile proiectelor în seria de proiecte PPP existente.

Trebuie să se stabilească priorităţile nivelului de sprijin necesar şi impacturile economice şi

sociale potenţiale aferente. În al doilea rând, trebuie evaluate proiectele privind efectul acestora

pe termen lung asupra capacităţii guvernării de a oferi contribuţii şi garanţii financiare şi asupra

acceptării de către bancă a proiectului. În al treilea rând, trebuie să se stabilească mecanisme de

sprijin financiar naţionale specifice cu sprijin financiar şi garanţii imediate.

Spaţiul fiscal limitat sau seriile de proiecte slabe nu exclud PPP. Pe termen scurt, ţările fără

serii de proiecte PPP puternice sau fără experienţă puternică în PPP nu pot atrage investiţii

private. Însă, pe termen mediu, aceste ţări încă pot dezvolta programe PPP mai puternice şi pot

duce la formarea de capacităţi, crescând astfel încrederea sectorului privat pentru riscuri de

finanţare adoptând contracte de gestiune – o abordare mai progresistă faţă de transferul riscurilor

care foloseşte remuneraţia în funcţie de performanţă fără transferul riscurilor comerciale depline.

Este posibil să fie nevoie de îmbunătăţiri ale cadrului instituţional pentru PPP. Unele guverne

pot duce lipsă de o capacitate de evaluare mai puternică şi de procesul de luare a deciziilor rapide

necesare proiectelor PPP. În ţările cu o capacitate instituţională puternică, un nivel de

descentralizare ar îmbunătăţi procesul de luare a deciziilor, folosind o investiţie dedicată sau un

fond de garantare. Transparenţa şi guvernanţa adecvată rămân o prioritate; fiecare instituţie sau

138

fond trebuie să desfăşoare evaluări corespunzătoare şi să folosească banii publici pentru a finanţa

doar acele proiecte care sunt eligibile pentru a fi sprijinite.

Proiectele mai mici şi contribuţiile mai mari din partea guvernului pot necesita modificări ale

legilor şi regulamentelor. Majoritatea legilor şi regulamentelor sunt folosite în contracte mari de

concesiune, iar unele legi interzic sprijinul financiar guvernamental pentru proiecte PPP care ies

din tiparul de concesiune al PPP. Proiectele mai mici şi contribuţiile mai mari din partea

guvernului pot necesita şi schimbări ale legilor de achiziţie PPP/concesiune sau chiar legi noi.

Implementarea PPP – Soluţii pentru a susţine proiectele PPP

În crearea soluţiilor inovatoare pentru implementarea PPP, ţările trebuie să ia în calcul

următoarele cinci categorii vaste, integrând în acelaşi timp strategia globală şi costurile aferente.

1. Crearea proiectului

Proiectele trebuie să îndeplinească în primul rând obiectivele guvernului şi să

demonstreze raportul cel mai bun preţ-calitate. Prin selecţia proiectelor, trebuie să se

asigure că toate beneficiile potenţiale ale proiectului PPP sunt specifice şi cuantificabile.

Procesul de pregătire a proiectului trebuie să includă mecanisme integrate de solicitare a

consultanţei experţilor şi de consultare a pieţelor potenţiale, de exemplu prin includerea

cerinţelor specifice în legile guvernante ale PPP sau stabilind o facilitate de dezvoltare a

proiectului pentru a promova practici bune de pregătire a proiectului.

Identificarea proiectelor care îndeplinesc cerinţele minime de acceptabilitate de către

bancă. Proiectele care generează profit în valută, cum ar fi aeroporturi sau generarea de

energie electrică pentru export, sunt mult mai atractive decât proiectele cu profit în

moneda locală şi oportunitate limitată de colectare a taxelor de utilizator, cum ar fi

autostrăzile sau alimentarea cu apă. Proiectele de modernizare, cum ar fi o autostradă

existentă, necesită investiţii limitate şi oferă o cerere definită şi sunt, drept urmare, mai

acceptabile de către bancă decât un proiect-pilot/de construcţii, de administrare, transfer

(BOT) cu cerere necunoscută, cum ar fi transformarea unui drum într-o autostradă pe şase

benzi. Şi complexitatea pregătirii proiectului este un criteriu pentru selectarea

proiectelor; proiectele strategice care nu sunt atractive sectorului privat pot fi candidate

bune pentru achiziţiile publice.

2. Sprijin financiar

Pregătirea proiectului ar trebui să specifice contribuţiile financiare maxime din partea

guvernului. Analiza financiară ar trebui să evalueze cerinţele de finanţare ale proiectului,

în special garanţiile implicite sau explicite ale guvernului. Este esenţial ca ministerele

responsabile şi Ministerul Finanţelor Publice să se consulte pe parcursul pregătirii

proiectului şi achiziţiei. Valoarea răspunderilor contingente aferente garanţiilor trebuie să

fie stabilită în analiza „raportului preţ-calitate‖ şi să fie justificată în rapoartele financiare

şi bugetare ale guvernului.

Garanţiile publice pentru împrumuturi private pot îmbunătăţi gradul de bancabilitate

şi pot reduce costul datoriei pentru concesionarii privaţi. Este posibil ca respectivii

creditori să nu finanţeze un proiect fără garanţii suverane sau din partea autorităţilor

locale, în special dacă bonitatea Finanţatorului este insuficientă. Totuşi, „cumulare‖

139

datoriei proiectului cu încrederea deplină şi valoarea instituţiilor publice trebuie să se

realizeze cu atenţie pentru a asigura că PPP reţine transferul de risc corespunzător şi

stimulentele pentru sectorul privat. Autorii planurilor trebuie să se asigure că garanţiile

publice privind datoria principală beneficiază de rezerve adecvate de capital „tampon‖

pentru situaţii de risc.

Guvernul trebuie să asigure echilibrul financiar al PPP şi mecanisme adecvate de

sprijin la nivelul proiectului. Guvernul poate alege să susţină sursele de venit ale

proiectului, în special când creşterile de tarif nu se pot aplica sau nu sunt convenabile din

punct de vedere politic. Finanţarea din partea guvernului poate duce la impacturi mai

mari ale tarifelor când există limite ale rambursării folosind mecanisme ca subvenţii

specifice plătibile în condiţii pre-specificate, inclusiv ajutoare în funcţie de rezultate

pentru a susţine lipsurile din profit.

3. Managementul riscului

Guvernul ar trebui să asigure o recuperare a sprijinului iniţial pentru PPP sau

obţinerea beneficiilor. Din moment ce condiţiile de piaţă şi profilul de credit al

proiectului fluctuează în timp, schimbările favorabile ar putea creşte valoarea beneficiilor

prin capitalul proiectului sau elementele de structurare a datoriilor.

Guvernul poate oferi garanţii pentru a susţine investiţiile în infrastructură şi îşi poate

asuma anumite riscuri de dezvoltare. Instrumentele de sprijin guvernamentale, cum sunt

garanţiile, ar trebui să crească stimulentele acordate sectorului privat, astfel încât acestea

să-şi îmbunătăţească performanţa.

Guvernul ar trebui să prevadă mecanisme de modificare a contractelor PPP pentru a

reduce riscul legat de viabilitate. Din moment ce durata de viaţă a proiectelor PPP este

de 20-30 de ani, schimbările mediului financiar şi tehnic sunt imposibil de prognozat,

astfel că guvernele ar trebui să stabilească mecanisme pentru adaptarea contractelor pe o

durată de viaţă a proiectului pentru a creşte viabilitatea pe termen lung şi pentru a reduce

necesitatea intervenţiei guvernului sau a unor terţi. Aceasta reduce riscul investitorului şi,

astfel, ar trebui să se reducă şi preţurile.

4. La nivel instituţional

Guvernele au nevoie de o echipă de proiect puternică. Investitorii cărora nu le plac

riscurile recunosc calitatea. Acum că resursele sunt limitate, guvernele trebuie să reziste

tentaţiei de economisire pe seama costurilor de pregătire a proiectelor PPP. Pregătirea de

proastă calitate a unui proiect este o pseudo-economisire ce ar putea descuraja ofertele şi

reduce credibilitatea pe piaţă.

Se pot înfiinţa instituţii sau agenţii specializate pentru a sprijini PPP. Garanţiile

speciale sau fondurile de infrastructură pot reduce riscurile sectoriale şi contractuale ale

proiectelor PPP şi pot oferi o platformă pentru a evalua seria de proiecte, viabilitatea

proiectului şi nivelul de sprijin guvernamental necesar.

5. Achiziţie

Testarea pieţei, inclusiv creditorii, înainte de licitaţie. Testarea pieţei este un proces

continuu. Consultările încep cu sponsorii şi creditorii proiectului în etapa de proiectare şi

trebuie să continue pe parcursul organizării licitaţiei şi al procesului de licitare. Pentru a

140

asigura corectitudinea şi transparenţa, regulile de achiziţie trebuie să include consultări;

pentru a asigura reacţia maximă, trebuie să se ia în calcul feedback-ul creditorilor înainte

de începerea licitaţiei.

Sistemele deschise, transparente şi corecte de achiziţie reduc riscurile percepute ale

pieţei. Consultanţii guvernamentali trebuie să aibă cunoştinţe realiste şi practice referitor

la pieţele financiare actuale şi o capacitate de a explica nevoile pieţei clienţilor acestora.

Dacă se rezolvă preocupările referitor la piaţă, este mult mai probabil să ducă la un

proiect finanţabil viabil şi să minimizeze nevoia unei scheme mai scumpe pentru a

acoperi riscurile percepute a fi mai ridicate.

Procesele de achiziţii trebuie să permită schimbarea pieţei înainte de definitivarea

clauzelor contractuale. Licitaţiile reflectă costurile combinate ale ofertantului şi cele de

finanţare. Condiţiile volatile de piaţă actuale nu permit condiţii financiare specifice în

momentul depunerii ofertei, astfel că guvernele trebuie să introducă flexibilitatea în

procesul de achiziţie pentru a permite variaţii în condiţiile de finanţare.

Asigurarea flexibilităţii şi ofertelor specifice necesită soluţii inovatoare De exemplu,

guvernele ar putea să îşi dezvolte propriul pachet de finanţare care să fie oferit în etapa de

licitaţie. Ofertanţii pot opta pentru strategia de finanţare guvernamentale sau pentru cea

proprie dacă dezvoltatorul poarte furniza un pachet de finanţare în condiţii mai

competitive. În schimb, o concurenţă în finanţare ar putea căuta cele mai bune condiţii

disponibile din partea pieţei după depunerea ofertelor tehnice. Strategia trebuie să

orienteze stimulente către asigurarea celei mai potrivite soluţii financiare.

Achiziţiile trebuie organizate în vederea atragerii IFI. Instituţiile financiare

internaţionale pot oferi finanţare pe termen lung şi pot ajuta la asigurarea definitivării

clauzelor contractuale şi, de obicei, trebuie căutat ajutorul din partea acestora în timpul

etapei de fezabilitate a proiectului sau înainte de licitaţie. Aceste agenţii impun adesea ca

proiectele să demonstreze un profit economic şi o bună practică în achiziţii şi măsuri de

protecţie de mediu/sociale, incluzând cerinţe sociale pentru achiziţia de terenuri şi

compensaţii ce pot depăşi legislaţia locală. Adesea, licitaţiile concurenţiale sunt o cerinţă

pentru sprijinul IFI.

141

L. Apendicele 2: Bune practici de PPP în Transporturile din EAC

Cele de mai jos reprezintă un rezumat al bunei practici în dezvoltarea unui program PPP în

Transporturi în EAC. Se bazează pe o analiză30

realizată în 2008-09 pe 15 ani de experienţă în

PPP în regiune.

Importanţa unei selecţii şi structurări solide a proiectelor

Este nevoie de modestie şi spirit realist în procesele de planificare şi implementare. Unele

proiecte vaste şi complexe începute în regiune au trebuit să fie reduse ca dimensiune, deoarece

erau pur şi simplu prea ambiţioase pentru context şi pentru piaţă. Dimensiunea şi complexitatea

sporesc riscul unui proiect şi îngreunează atragerea de investiţii private. Mai mult, un cadru

instituţional slab, nesiguranţa politică şi resursele limitate din sectorul public, chiar şi cu o

experienţă pozitivă în structurarea şi implementarea PPP, vor duce întotdeauna la preocupări mai

mari din partea finanţatorilor potenţiali, ridicând costurile proiectului, chiar dacă se poate asigura

finanţarea. De exemplu, pentru proiectele de autostrăzi mari, o abordare etapizată faţă de

construcţie ar putea reduce o parte din problemele şi riscurile ce rezultă dintr-un proiect de scară

largă.

Importanţa unui studiu de fezabilitate puternic. Pregătirea unui studiu de fezabilitate

independent puternic în regiunea EAC a fost mai degrabă o excepţie decât o normă. Absenţa

unui studiu de fezabilitate puternic, având o evaluarea bună a alternativelor, o prognoză obiectivă

a cererii, o estimare puternică economică şi financiară şi o evaluare a răspunderilor neprevăzute,

a dus la dezvoltarea unei serii de proiecte din motive politice, care ulterior nu au atras

participarea privată. Prognozele de trafic mult prea optimiste, costuri sub-estimate şi evaluarea

limitată a voinţei de a plăti sau posibilul răspuns în faţa unor taxe de drum, au fost toate

predominante şi au contribuit la întârzierea şi eşecul proiectului. Per ansamblu, proiectele PPP

cu profit economic şi financiar ridicat trebuie să fie prioritare, iar nivelul de finanţare

guvernamentală ar putea fi sprijinit printr-o analiză financiară detaliată. Fără o analiză de

susţinere, orice contribuţie necesară din sectorul public va fi stabilită mai degrabă de negocieri,

între părţi cu prerogative diferite, mai degrabă decât de rentabilitatea necesară.

Este nevoie să se sublinieze mai mult importanţa raportului preţ-calitate (RPC). Teoretic, regula

din sectorul public pentru a stabili priorităţile pentru PPP ar trebui să fie aceea a RPC: dacă un

proiect poate fi achiziţionat şi implementat mai eficient printr-un PPP decât printr-o investiţie

publică tradiţională, atunci trebuie adoptată această metodă. În acest context, raportul preţ-

calitate este generat de mai mulţi factori, inclusiv printre altele: (i) transferul optim (nu maximal)

al riscului către sectorul privat; (ii) evaluarea cu atenţie a serviciilor ce vor fi prestate în vederea

obţinerii gestiunii activelor pe întreaga perioadă şi gestiuni integrale a riscurilor (nu este asociată

în mod normal cu achiziţiile publice); (iii) flexibilitate oferită sectorului privat pentru inovare şi

eficienţă; (iv) achiziţii concurenţiale şi transparente; şi (v) disponibilitatea capacităţii

corespunzătoare în sectorul public şi privat. Din nefericire, în practică, în ţările din EAC s-a pus

accentul de prea multe ori pe maximizarea nivelului de investiţii private, în timp ce calculele

RPC au fost în general fie ignorate, fie au fost clar nesemnificative.

Nevoia partajării în mod corespunzător a riscurilor. Transferul de risc corespunzător între

sectorul public şi privat poate creşte RPC al unui proiect PPP şi poate reduce în cele din urmă

30

Cuttaree, Humphreys, Muzirra şi Strand

142

contribuţia financiară din partea Guvernului şi/sau tariful ce trebuie să fie plătit de utilizatori.

Totuşi, transferul riscului maxim către sectorul privat, aşa cum s-a întâmplat în primele proiecte

PPP din regiune nu a funcţionat în general, crescând costurile totale ale proiectului şi riscul ca

proiectul să eşueze. Unele riscuri, cum ar fi întârzierile în construcţii, depăşirea costurilor sau

obstacolele operaţionale, pot fi transferate de obicei sectorului privat, situaţie ce s-a întâmplat şi

în regiune. În mod asemănător, responsabilitatea pentru inflaţie şi riscul prezentat de schimbul

valutar sunt de obicei alocate, şi acceptate de, sectorul(ui) privat.

Alocarea riscurilor cererii a fost problematică. Riscul cererii este unul din cele mai controversate

riscuri din proiectele în transporturi. Se referă la nesiguranţa profitului unui proiect cauzată de

cererea viitoare imposibil de prevăzut. În regiunea EAC, în special pentru proiectele timpurii,

riscul cererii a fost uneori impus în totalitate părţii private, în timp ce practica internaţională arată

că este adesea mai bine ca riscul cererii să fie partajat între sectorul privat şi public. În mod

obişnuit, alocarea responsabilităţii depline pentru riscul cererii către sectorul privat nu reprezintă

cel mai bun RPC şi a dus adesea la eşecul proiectului. Doar dacă sectorul privat controlează şi

poate avea o influenţă puternică asupra cererii de trafic, i se poate aloca riscul cererii.

Profitul pentru creditori şi sponsori va determina caracterul atractiv al proiectului. Rentabilitatea

determină caracterul atractiv al proiectului pentru sectorul privat. Rentabilitatea este întotdeauna

ajustată în funcţie de riscul de profil specific al proiectului. Este de aşteptat ca un proiect mai

riscant să ducă la o rentabilitate mai ridicată pentru a compensa anumite componente

operaţionale, comerciale, financiare, juridice sau politice nesigure ale proiectului. Şi

concesionarii potenţiali şi creditorii acestora se aşteaptă la un raport destul de mare de Acoperire

a serviciului datoriei prin serviciile prestate (DSCR)31

pentru a oferi o garanţie pentru

rambursarea datoriei anuale.

Achiziţie şi monitorizarea contractului

Nevoia unei achiziţii deschise şi concurenţiale. Achiziţiile în EAC au fost caracterizate de o

concurenţă limitată, uneori opacă, ce duce la un RPC mai mic, reticenţă publică şi renegocieri, şi

adesea eşec. Se pot găsi exemple de proiecte achiziţionate fără licitaţie concurenţială şi care

ulterior s-au confruntat cu probleme în timpul negocierilor sau după definitivarea clauzelor

contractuale în autostrăzile din Bulgaria, Serbia şi Croaţia. Absenţa unei licitaţii concurenţiale a

dus şi la negocieri pe perioade mult mai lungi, aşa cum s-a întâmplat în Polonia, ducând din nou

la nesiguranţă în rândul potenţialilor investitori.

Propunerile nesolicitate nu sunt mereu atât de bune pe cât par. Interesul din ce în ce mai mare

manifestat faţă de proiecte de infrastructură este adesea însoţit de o euforie de propuneri

nesolicitate, de calitate diferită, din partea finanţatorilor potenţiali. Aceste oferte pot fi însoţite

de pretenţii contestabile referitor la beneficiile aduse, incluzând eficienţă mai mare sau

confidenţialitatea privind tehnologia patentată. Realitatea este adesea foarte diferită, cu o

asimetrie a informaţiei între ofertantul potenţial, un grup mare de contractanţi, bine informaţi, cu

resurse multe şi un sector public slab, cel din urmă renunţând la mult mai multe decât ar trebui.

Rezultatul constă în costuri ridicate şi adesea o calitate precară pentru banii publici cheltuiţi. În

acele cazuri rare, în care există cu adevărat inovaţie în propunere şi în care guvernul are resurse

financiare puţine pentru dezvoltarea proiectului, propunerile nesolicitate pot fi utile. Dar chiar şi

31

DSCR constituie raportul dintre fluxul de numerar disponibil pentru serviciul datoriei şi serviciul datoriei într-o

anumită perioadă dată (de obicei 6 luni - 1 an).

143

în aceste cazuri beneficiile unei concurenţe deschise pot fi atinse oferind un avantaj în timpul

procesului normal de achiziţie companiei care a făcut propunerea iniţială nesolicitată.

Cadrul instituţional pentru PPP

Nevoia unui cadru legislativ adecvat. Un cadru legal ar trebui să creeze un mediu favorabil

pentru a atrage finanţare din partea sectorului privat şi să aplice controale corespunzătoare pentru

a se asigura că proiectul PPP va avea valoarea scontată pentru public. În ultimii ani, mai multe

ţări din regiunea EAC au creat o legislaţie specială pentru PPP, concesiuni şi achiziţii publice,

pentru a îmbunătăţi cadrul contractual necesar. Mai mult, un contract PPP bine redactat poate

reduce costurile de tranzacţionare şi poate ajuta guvernul să evite asumarea unor riscuri prea

mari.

Nevoia unei unităţi centralizate care să conducă pregătirile. PPP sunt proiecte complexe ce

necesită coordonare amplă între ministere diferite şi agenţii publice. O soluţie adoptată de mai

multe ţări din cadrul şi din afara regiunii a fost să se creeze o unitate centrală pentru PPP. În timp

ce aceasta se poate baza pe ministerul de resort, sau pe Ministerul Finanţelor Publice, ceea ce

este important este eliminarea ambiguităţii privind responsabilitatea pentru orice parte din

pregătire. Ţările cu programe de succes tind să aibă o astfel de unitate, deşi nu este o condiţie

necesară sau suficientă pentru a avea succes. În mod ideal, o Unitate pentru PPP are o

responsabilitate clară şi resursele şi autoritatea pentru a-şi îndeplini sarcinile. Unele ţări din EAC

au creat deja instituţii asemenea unei Unităţi pentru PPP (uneori la nivel regional, cum este cazul

în St. Petersburg, Rusia) pentru a ajuta la dezvoltarea şi gestiunea mai bună a proiectelor PPP.

Este de asemenea important să se implice consultanţi cu experienţă în tranzacţiile PPP pentru a

susţine Guvernul.

Avantajul unei solvabilităţi puternice şi al pieţelor de capital locale mature. Solvabilitatea unei

ţări are un impact direct asupra costurilor totale ale unui proiect PPP pentru Guvern şi pentru

utilizatori. Dat fiind că solvabilitatea ţării este o măsură de risc, influenţează direct percepţia

privind riscurile proiectului şi costul de investiţie. O solvabilitate precară poate necesita garanţii

suplimentare sau măsuri de creditare îmbunătăţite pentru proiect. Şi pieţele de capital mature pot

reduce mai mult riscurile proiectului permiţând împrumuturi locale cu date scadente mai

îndelungate. Riscurile implicate prin împrumuturile în valută se pot materializa într-o perioadă în

care există o fluctuaţie valutară puternică sau o depreciere subită. Pieţele de capital mature vor

creşte şi caracterul atractiv al proiectului pentru investitori oferind o opţiune îmbunătăţită de

ieşire. În practică, pieţele de capital local adesea nu pot oferi datorii cu scadenţe mai îndelungate

necesare pentru proiectele PPP.

Nevoia unui cadru politic stabil. Stabilitatea cadrului politic al unei ţări, atât pentru sector cât şi

pentru PPP în general, este de asemenea esenţială pentru a atrage investiţii în PPP. Un cadru

politic stabil şi puternic poate contribui la atragerea unor finanţări cu costuri reduse. O politică şi

o reglementare puternice în sector sunt esenţiale pentru durabilitatea unui proiect PPP.

Contribuţia Instituţiilor Financiare Internaţionale (IFI) IFI, asemenea Băncii Mondiale, pot oferi

instrumente pentru reducerea riscurilor, cum ar fi garanţiile, pentru a ajuta la accelerarea

investiţiilor în infrastructură în ţările în tranziţie, precum cele din regiunea EAC. Garanţiile din

partea IFI precum Banca Mondială asigură sectorul privat împotriva riscurilor de performanţă ale

guvernului şi mobilizează astfel noi resurse de finanţare, scăzând semnificativ în acelaşi timp

costurile de finanţare şi prelungind perioadele de scadenţă. Mai mult, IFI pot oferi împrumuturi

favorabile cu termene de rambursare mai îndelungate. IFI sunt şi bine poziţionate pentru a oferi

144

asistenţa tehnică de care este foarte mare nevoie şi formarea capacităţilor şi pentru a disemina

bunele practici pentru controlarea aspectelor complexe ale PPP. De exemplu, Banca Mondială a

creat o serie de instrumente pentru porturi şi autostrăzi pentru a informa corespunzător

reprezentanţii guvernului privind toate aspectele ale PPP.

145

M. Apendicele 3: Accesibilitatea Sibiu-Piteşti

Este posibil să se realizeze o evaluare timpurie a impactului asupra bugetului al unui

proiect PPP în Autostradă. Se poate crea un model financiar simplificat pentru a evalua nivelul

necesar de plăţi disponibile pentru a asigura viabilitatea proiectului de autostradă. Se cunosc

cheltuielile de investiţii şi cele recurente (întreţinere şi reabilitare), iar prin presupuneri

preliminare referitor la trafic, taxe de drum şi condiţii financiare, un model financiar poate stabili

nivelul de plăţi disponibile. Apoi, se poate compara cu bugetul total şi se poate oferi o estimare

timpurie a impactului pe termen lung asupra bugetului al unui proiect de autostradă.

S-a creat un model financiar simplu pentru a pregăti aceste cifre estimative. Modelul

financiar poate stabili nivelul de plăţi disponibile din partea Guvernului pentru a atinge un scop

specific: fie (i) rentabilitate pentru deţinătorii de capital (EqIRR), fie (ii) Raport minim de

acoperire a datoriei prin serviciile prestate (DSCR) pentru creditori. Echipa nu a putut obţine o

copie a studiului de fezabilitate pentru studiile de fezabilitate şi PPP pentru Comarnic-Braşov,

ceea ce ar fi permis o comparaţie şi o aliniere a presupunerilor folosite. Totuşi, s-au folosit

următoarele premise:

Cheltuieli de investiţii în valoare de 3,246 miliarde de euro,

Costuri de construcţie suportate pe o perioadă de 4 ani cu aceeaşi sumă în fiecare an,

Cheltuieli recurente pentru întreţinere şi reabilitare. Fără valori, s-a presupus că taxele de

drum percepute vor fi suficient de mari să acopere aceste cheltuieli, iar plăţile disponibile

ar putea acoperi cheltuielile de investiţii şi costurile aferente (cum ar fi cele financiare),

Proiectul finanţat prin datorie şi capital (70% datorie şi 30% capital). Capitalul

suplimentar este ridicat pentru a acoperi serviciul datoriei în timpul construcţiei,

Plăţile disponibile calculate pentru a atinge EIRR de 15% şi un DSCR minim de 1,2,

Datoria constând într-un amestec de IFI şi datorii comerciale. Dat fiind că este de aşteptat

ca IFI să joace un rol important, împrumutul va avea următoarele caracteristici :

o Monedă: Euro,

o Scadenţă: 15 ani,

o Rata dobânzii: 5%.

Taxe aplicate proiectului (30% impozite asupra întreprinderilor),

Inflaţia medie de 4% şi folosirea cursului de schimb din data de 15 iulie 2010,

Plăţile disponibile ce încep în primul an de funcţionare, la care se adaugă şi inflaţia.

Plăţile disponibile nu cresc după serviciul datoriei

Plăţile disponibile vor ajunge la aproximativ 481 milioane de euro în primul an de funcţionare.

Plăţile disponibile ar putea fi folosite pentru a acoperi serviciul datoriei, impozitele şi

dividendele către deţinătorii de capital. Plăţile nete (Plăţile disponibile minus impozitul primit)

sunt egale cu 417 milioane de euro, care ar fi reprezentat plăţile disponibile dacă nu s-ar fi aplicat

impozite pentru întreprinderi.

146

Plecând de la premisa unui buget de 2,6 miliarde de euro în 2010, prima plată disponibilă pentru

primul an de funcţionare reprezintă 19% din bugetul total. Suma este deja ridicată şi adăugarea

mai multor proiecte PPP va creşte imediat partea din buget care ar trebui să fie alocată

proiectului.

Uitându-ne la experienţa Comarnic-Braşov, vedem că poate fi nevoie de Plăţi disponibile mai

ridicate.

Nivelul plăţilor disponibile poate fi redus fie reducând dimensiunea proiectului, fie beneficiind

de granturi din partea UE. Dacă 50% din investiţiile de capital vin din granturi, nivelul plăţilor

disponibile necesar a scăzut la 315 milioane de euro. Creşterea sumei grantului la 80% din

capital reduce plăţile disponibile la 214 milioane de euro, sau la o creştere de 55%.

Sursa şi numerarul folosit

Flux de numerar din partea Guvernului (milioane de euro)

Venit din taxe

Plată

disponibilă

Grant de la

guvern

Capital Dobândă

Datorie Impozite

Dividende

Venit reţinut + numerar

Capital

principal

147

Anexa 11: Gestiunea financiară şi execuţia bugetară

A. Introducere

1. Sistemele de execuţie a bugetului ar trebui să aibă scopul de a asigura o execuţie eficientă

a bugetului, conform politicilor declarate în buget şi conform alocărilor bugetare. Acestea ar

trebui să poată să răspundă posibilelor schimbări ale mediului macro-economic, fără a afecta

excesiv gestiunea bugetului, în special fără a genera restanţe sau a creşte ineficienţe. S-au

analizat funcţiile departamentelor Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii (MT) implicate

în supravegherea execuţiei bugetului referitor la capacitatea sistemelor de execuţie a bugetului de

a atinge aceste obiective.

B. Situaţia actuală din MT

Aranjamentele principale organizaţionale pentru execuţia bugetului în cadrul MT

2. Activităţile principale ale MTI în domeniul execuţiei bugetului includ : (i) planificare

financiară şi emiterea fondurilor în timpul anului; (ii) gestiunea datoriilor; (iii) procesarea

plăţilor; (iv) contabilitate şi raportare; (v) control financiar; şi (vi) audit intern.

3. Direcţia Generală de Sinteză a Politicilor Bugetare (DGSPB) gestionează emiterile de

numerar şi, drept urmare, joacă un rol cheie în execuţia bugetului şi planificarea numerarului pe

lângă funcţiile sale în programarea cheltuielilor şi pregătirea bugetului.

4. Controlul financiar şi auditurile interne din cadrul MTI sunt sprijinite de Unitatea

Centrală de Armonizare (UCA) pentru gestiunea şi controlul financiar şi UCA pentru auditul

intern, ambele înfiinţate în cadrul Ministerului Finanţelor Publice (MFP). O astfel de organizare

este similară modelului de Controlul Financiar Public Intern (CFPI) promovat de CE.

Planificare financiară şi emitere de fonduri în timpul anului

Procedura de alocare

5. După aprobarea legii bugetului anual, ordonatorii principali de credite întocmesc

planurile trimestriale de implementare a bugetului care sunt analizate de DGSPB şi aprobate de

Ministerul Transporturilor. Ordonatorii principali de credite includ preşedinţii agenţiilor

subordonate, şefii altor autorităţi publice şi agenţii specializate şi şefi ai entităţilor publice

autonome.

6. Odată aprobate planurile trimestriale de implementare a bugetului, ordonatorii principali

de credite distribuie creditele bugetare aprobate pentru propriul buget şi pentru entităţile şi

unităţile publice subordonate, ai căror directori sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite.

Apoi, ordonatorii secundari de credite distribuie creditele bugetare aprobate pentru propriul

buget şi pentru autorităţile ordonatoare terţiare de credite subordonate.

7. Pentru a asigura execuţia prudentă a bugetului, ordonatorii principali de credite trebuie să

aloce 10% din finanţarea aprobată ca rezervă în planul de implementare al bugetului acestora, cu

excepţia cheltuielilor de personal şi fondurilor pentru răspunderi externe, care sunt distribuite

integral. Această rezervă este distribuită în timpul celei de-a doua jumătăţi a anului.

148

Emiterile de numerar

8. Numerarul se emite prin „deschiderile de credit‖ lunare. Ordonatorii principali de credite

prezintă în fiecare lună mai multe solicitări către DGSPB de emitere de numerar, care trebuie să

respecte limita de credite trimestrială. Aceste solicitări sunt însoţite de o notă cu operaţiunile ce

vor fi finanţate. După analiza acestor solicitări, DGSPB autorizează „deschiderile de credit‖, care

emit numerar către ordonatorii principali de credite şi parţial către ordonatorii secundari de

credite. Aceste „deschideri de credit‖ sunt înregistrate în sistemul de plată al Trezoreriei. Apoi,

emiterile autorizate de numerar sunt distribuite în cascadă în cadrul unităţilor ordonatoare

principale.

9. DGSPB exercită un control strâns asupra emiterilor de credite, prin combinaţia de limite

de numerar trimestriale şi deschideri de credite lunare. Astfel de controale pot ajuta la

menţinerea sub control a numerarului, când bugetul nu se bazează pe estimări realiste ale

profitului. Totuşi, acest proces necesită mult timp şi implică un număr mare de verificări şi

controale. Procesul are un efect negativ asupra gestiunii creditelor la nivelul administrativ cel

mai de jos când distribuţia „deschiderilor de credit‖ din cadrul MTI are unele întârzieri. Riscă şi

să genereze restanţe dacă emiterile de numerar nu iau în calcul în mod corespunzător programul

de plată referitor la angajamentele existente sau dacă emiterile de numerar sunt limitate din cauza

disponibilităţii generale limitate a fondurilor.

Procesarea plăţilor

10. Se pare că este implementat un sistem eficace de Cont Unic de Trezorerie. Toate

tranzacţiile cu numerar sunt concentrate prin contul de Trezorerie de la banca centrală, cu câteva

excepţii referitor la tranzacţiile în valută, care sunt procesate de băncile comerciale. Conturile

MTI şi ale entităţilor subordonate sunt păstrate la Trezorerie. Plăţile către aceste conturi se fac

prin sistemul informaţional al Trezoreriei în general în decurs de o zi. Entităţile subordonate nu

au un sistem eficace de monitorizare dacă fondurile le-au fost puse la dispoziţie şi se bazează

semnificativ pe verificările informale frecvente prin telefon cu personalul financiar al MTI şi cu

Trezoreria pentru a verifica dacă fondurile le-au fost puse la dispoziţie.

11. Ordonatorii de credite trebuie să ducă ordonanţările la birourile Trezoreriei. Această

procedură, deşi impusă prin Legea Finanţelor Publice (500/2002), este deosebit de greoaie,

necesită mult timp şi implică birocraţie şi semnături într-un volum semnificativ. Până în prezent,

problemele referitor la autorizaţia legală a semnăturilor electronice au ţinut pe loc automatizarea

transmiterii ordonanţărilor de la ordonatorii de credite la birourile Trezoreriei. În cadrul

birourilor Trezoreriei, ordonanţările sunt în general scanate (o ordonanţare are un cod de bare)

sau sunt procesate manual pentru a fi înregistrate în baza de date a Trezoreriei.

Contabilitate şi raportare

12. Ordonatorii principali, secundari şi terţiari de credite din bugetul de stat şi alte entităţi

guvernamentale îşi ţin contabilitatea folosind metoda contabilităţii de angajamente (şi anume,

justifică deprecierea activelor fixe). Există un grafic neuniform al conturilor pentru unităţile

guvernamentale centrale şi locale. Guvernul a implementat deja, din 2003 până în 2009, 18

Standarde Internaţionale de Contabilitate pentru Sectorul Public (SICSP) cu standarde de

contabilitate de angajamente (dintr-un total de 31 de standarde). Consolidarea implementării

acestor standarde şi implementarea celorlalte SICSP va necesita pregătire continuă şi

supraveghere strânsă.

149

13. Sistemul de clasificare a cheltuielilor bugetare permite raportarea conform standardelor

internaţionale. Include o clasificare administrativă (organizaţională), una funcţională şi una

economică.

14. MTI şi ordonatorii principali de credite pregătesc declaraţii financiare trimestriale şi

anuale, care includ :

un raport privind execuţia bugetului care prezintă: (i) autorizaţia de angajament; (ii)

creditul bugetar iniţial; (iii) creditul bugetar revizuit ; (iv) angajamentele bugetare

(rezervarea creditului bugetar pentru folosire specifică) ; (v) angajamentele juridice; (vi)

plăţile; (vii) cheltuielile verificate inclusiv cheltuielile neplătite; (viii) rapoartele lunare

privind cheltuielile salariale.

un bilanţ care prezintă activele şi pasivele.

15. MTI consolidează aceste declaraţii financiare şi apoi aceste sunt centralizate de Direcţia

Generală de Metodologie Contabilă în Instituţii Publice (DGMCIP) din cadrul MFP printr-un

program special. Rapoartele trimestriale sunt trimise DGMCIP în decurs de 45 până la 60 de zile

de la finalul trimestrului analizat. În paralel, Sistemul Informaţional al Trezoreriei poate produce

rapoarte de execuţie a bugetului în funcţie de numerar, aproape în timp real.

16. Timpul necesar pentru a obţine datele privind angajamentele este semnificativ.

Angajamentele luate în prima lună a trimestrului sunt raportate abia după 3,5 până la 4 luni de la

finalul acelei luni. Această situaţie pune următoarele probleme:

Uneori, alocările deja angajate sunt uneori reduse în timpul revizuirilor bugetare,

reflectând slăbiciunea raportării angajamentelor. Aceasta poate duce la restanţe.

Angajamentele de raportare în timp util împreună cu sancţiunile pentru supra-angajare

sau angajamente în afara bugetului vor contribui la o mai bună disciplină fiscală.

O planificare mai eficace a numerarului ar necesita o perioadă de raportare mai scurtă

pentru angajamente şi raportarea programului de plăţi aferent angajamentelor.

Sistemele de program informaţionale financiare ale MTI se concentrează în primul rând

pe contabilitate şi raportare, dar şi chiar şi aceste procese se bazează foarte mult pe

intervenţii manuale. Transferul de date din programul MTI în formatul cerut de

DGMCIP a MFP se face manual, în funcţie de bilanţul intermediar al MTI şi este astfel

predispus erorilor.

17. Mai mult, pentru moment, nu există o procedură sistematică pentru a compara cheltuielile

din rapoartele de execuţie a bugetului ale unui ordonator secundar sau terţiar de credite cu

tranzacţiile de plată înregistrate în Sistemul Trezoreriei.

Controale financiare ale execuţiei bugetare

18. Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice defineşte patru etape pentru execuţia

bugetului (normele ALOP – angajament, verificare, ordonanţare şi plată) şi accentuează

principiul separării sarcinilor. Există un sistem de controale financiare de prevenţie (ex-ante)

realizat în cadrul MTI după cum urmează :

150

controlleri financiari interni care desfăşoară controale financiare ex-ante pentru toate

tranzacţiile de cheltuieli (angajamente, deschideri de credite şi ordonanţare); aceste sunt

reglementate de propriile norme de control financiar preventiv;

MTI este supus controllerilor financiari „delegaţi‖ ai MFP care aparţin de personalul

UCA din MFP pentru Gestiune şi Control Financiar. Aceştia realizează controale

financiare pentru tranzacţiile peste o anumită sumă, care sunt în general în intervalul

20000 până la 50000 RON. Aceste tranzacţii sunt supuse unui sistem de „dublă

aprobare‖, constând atât în aprobarea controlerului financiar „preventiv‖ propriu intern,

cât şi în aprobarea controlerului financiar „delegat‖ al MFP.

19. Se emite o notă de acceptate în etapa de lichidare, dar nu este supusă spre aprobarea

controllerilor financiari.

20. Sistemul de „dublă aprobare‖ creşte volumul birocraţiei şi riscă să determine ministerele

de resort să creadă că sunt scutite de cerinţele de răspundere, tranzacţiile acestora fiind verificate

ex-ante de un controler al MFP. MFP intenţionează că elimine controalele financiare delegate în

cadrul ministerelor responsabile până în decembrie 2012. După această dată, doar controllerii

financiari care raportează ministerelor de resort vor realiza controale preventive. Această măsură

dorită poate necesita alte acţiuni pentru a consolida controlul intern în cadrul ministerelor

responsabile. Ministerele responsabile pregătesc un program de lucru în acest sens. UCA pentru

Gestiunea şi Controlul Financiar va trebui să analizeze şi să monitorizeze aceste programe de

lucru. Începând cu jumătatea anului 2010, MTI este încă printre ministerele supuse aprobării

controlerului financiar delegat al MFP.

Auditul intern

21. Unităţile de audit intern din cadrul structurii MTI sunt stabilite conform Legii privind

auditul public intern (672/2002). Aceste unităţi de audit intern sunt monitorizate de UCA din

MFP pentru auditul intern, care pregăteşte metodologia de audit intern, desfăşoară activităţi de

formare şi participă la auditurile sectoriale ce implică mai multe ministere.

22. Fiecare ordonator principal de credite şi toate instituţiile publice cu un buget de peste

100.000 EUR au înfiinţat o unitate de audit intern. Numărul auditorilor interni per unitate este

scăzut în medie şi multe funcţii de auditor intern nu sunt ocupate. Aceasta împiedică eficacitatea

auditului intern. Dezvoltarea unui audit intern în România este recentă, iar sprijinul pentru UCA

pentru auditul intern este esenţial. Departamentul de audit intern din cadrul MTI se confruntă cu

probleme generale pentru întreaga ţară, şi anume misiuni de audit intern ad-hoc excesive, care

afectează eficacitatea unei strategii de audit intern bazată pe riscuri şi a planului de lucru anual;

resurse limitate de personal; interesul destul de scăzut al conducerii MTI în constatările auditului

intern în vederea îmbunătăţirii şi fluidizării proceselor şi procedurilor.

Opţiuni pentru alte îmbunătăţiri

23. Sistemul de execuţie a bugetului deserveşte cerinţele de bază pentru gestiunea fiabilă a

cheltuielilor publice. Este implementat un sistem puternic de Cont Unic în Trezorerie, se

întocmesc rapoarte financiare ce acoperă paşi diferiţi ai ciclului de cheltuieli şi reprezintă

151

controale de conformitate eficace, cel puţin la nivelul autorităţilor centrale. Totuşi, este nevoie de

îmbunătăţiri în următoarele direcţii:

Sistemul bugetar prezintă ineficienţe, din cauza unor proceduri greoaie şi uneori

repetitive. Prin reducerea acestor ineficienţe va exista timp pentru alte activităţi ce nu ţin

de birocraţie.

Răspunderea eficace la noile cerinţe menţionate în Legea privind responsabilitatea

fiscală necesită monitorizare în timp şi comprehensivă a execuţiei bugetului.

Pentru un control financiar şi administrativ mai eficace, este nevoie de acţiuni pentru a

consolida controlul intern şi auditul intern.

Pentru a creşte atât eficacitatea şi eficienţa în gestiunea execuţiei bugetului trebuie

revizuite unele aranjamente organizaţionale.

24. Unele dintre îmbunătăţirile de mai jos depind de implementarea proceselor automatizate.

Totuşi, sub rezerva unei analize continue, majoritatea dintre acestea pot fi implementate într-un

timp comparativ redus.

Fluidizarea procedurii de execuţie a bugetului

25. Ar trebui fluidizate procedurile de execuţie a bugetului pentru a evita ineficienţele şi

refacerea bugetului în timpul execuţiei acestuia. Este de dorit o analiză detaliată a proceselor

comerciale şi a birocraţiei de la diferite etape ale ciclului de cheltuieli. Totuşi, se pot identifica

deja unele măsuri:

Nu va mai fi nevoie de procedura greoaie de deschidere a creditelor dacă bugetul se

bazează pe prognoze de venit realiste şi angajamentele sunt monitorizate în mod

corespunzător. Drept urmare, se recomandă eliminarea procedurii de deschidere de

credite în coordonare cu îmbunătăţirea monitorizării angajamentelor.

Pentru eficientizare, ordonanţările emise de ordonatorii de credite ar trebui să fie trimise

electronic către birourile locale ale Trezoreriei. Această acţiune va necesita rezolvarea

problemelor referitor la autorizarea legală a semnăturii electronice sau găsirea altor

soluţii pentru a asigura securizarea tranzacţiilor. Se recomandă luarea de măsuri

imediate în vederea implementării semnăturii electronice pentru transmiterea

electronică a ordonanţărilor către birourile Trezoreriei, până la finalul anului 2010.

Trebuie analizate unele cazuri speciale. De exemplu, este discutabil să se trimită plăţi

pentru serviciul datorie, care sunt cheltuieli obligatorii, spre aprobarea celor doi

controlleri financiari.

Continuarea implementării controlului şi auditului intern

26. Trebuie continuate acţiunile de urmărire a implementării unui sistem modern de control şi

audit intern în cadrul ministerelor responsabile.

152

Trebuie eliminate controlul financiar delegat din partea MFP în cadrul ministerelor

responsabile până la finalul anului 2012, conform planificărilor, sau chiar mai devreme.

27. Trebuie luate măsuri pentru a creşte capacitatea şi eficacitatea unităţilor de audit intern.

Raportare

28. Eficacitatea raportării fiscale în sprijinirea gestionării execuţiei bugetului este limitată, în

special din cauza timpului necesar pentru a obţine date privind angajamentele. Angajamentele

trebuie raportate lunar în decurs de două săptămâni de la finalul lunii.

29. Tranzacţiile de plată înregistrate în sistemul Trezoreriei ar trebui să fie comparat

sistematic cu plăţile menţionate în rapoartele de execuţie a bugetului ale fiecărui ordonator,

inclusiv guvernele locale.

30. Un sistem informatic de gestiune financiară integrată de sine stătător va răspunde acestor

cerinţe deoarece va gestiona cheltuieli în diferite etape ale ciclului de cheltuieli. Totuşi,

implementarea unui sistem informaţional de gestiune financiară integrată de sine stătător

(SIGFISS) este costisitoare şi necesită timp. MTI ar putea folosi experienţa unor sisteme

implementate existente în alte entităţi. În orice ritm, astfel de măsuri se pot lua în strânsă

colaborare cu planurile generale ale Guvernului de a implementa un SIGFISS pentru toate

activităţile sale. În viitorul apropiat, sub rezerva unei analize continue, o soluţie eficientă poate

consta în folosirea sistemului informaţional al Trezoreriei pentru a raporta angajamentele lunare

făcute de ordonatorii de credite şi pentru a asigura o consecvenţă între rapoartele ministerelor

responsabile şi rapoartele din sistemul informaţional al Trezoreriei.

C. Aspecte referitor la CNADNR şi CFR SA

Prezentare generală

31. Pe lângă aspectele generale ce afectează MTI, există o serie de aspecte ce afectează

funcţiile de gestiune financiară ale companiilor CNADNR (rutier) şi CFR (feroviar). Problemele

principale apar din forma organizaţională a companiilor, care sunt înfiinţate drept companii

comerciale, supuse legii societăţilor, legii insolvenţei şi celeilalte legislaţii relevante, dar care

funcţionează de fapt ca agenţii/departamente ministeriale guvernamentale. Aceasta expune

entităţile la riscuri de insolvenţă precum şi la alte aspecte prezentate detaliat mai jos.

Aprobarea bugetului

32. Deşi cerinţele juridice impun ca bugetele anuale ale companiilor să fie aprobate în decurs

de 30 de zile de la aprobarea Legii privind bugetul de stat, în practică există întârzieri

semnificative. De exemplu, bugetul companiei pentru 2010 a fost aprobat abia în aprilie 2010, la

câteva luni după aprobarea Legii privind bugetul de stat. În anii din urmă, nu a existat un buget

aprobat pentru întregul an, iar compania a folosit 1/12 în bugetul anului anterior, conform

legislaţiei aplicabile. Mai mult, modificările Legii privind bugetul de stat ce afectează

companiile sunt luate cu întârzieri semnificative, ce duc în unele cazuri la aprobarea

153

modificărilor de către companii în ultima sau în ultimele luni ale exerciţiului financiar, fără să

mai existe timp pentru implementare. Astfel de cazuri, chiar dacă sunt considerate incidente

izolate, subminează rolul bugetului anual şi cresc caracterul nepotrivit al formei organizaţionale

actuale a entităţilor.

Contabilitate şi raportare

33. Sistemele de contabilitate şi de raportare în CNADNR şi CFR sunt foarte fragmentate şi

în majoritate manuale. Sistemele de contabilitate ale entităţilor sunt separate în două secţiuni

principale, şi anume propria activitate şi credite externe, mai exact împrumuturi şi granturi. CFR

a început implementarea Oracle Financials, totuşi a reuşit să implementeze doar câteva module,

din cauza lipsei de finanţare. Există zonă esenţiale, cum ar fi activele fixe (acoperite parţial),

stocuri şi inventare ce nu sunt acoperite. Mai mult, din cauza lipsei de fonduri, CFR nu are un

contract de întreţinere cu Oracle, astfel că nu poate obţine actualizările de sistem şi nu poate

asigura întreţinerea corespunzătoare, iar schimbările de setare a sistemului cele mai urgente sunt

fie realizate la nivel intern, fie pro-bono.

34. Companiile trebuie să respecte cerinţele statutare de raportare române – precum şi SIRF

pentru IFI şi pentru alţi creditori străini. Nu există capacitatea pentru a asigura pregătirea

declaraţiilor financiare conforme cu SIRF şi astfel companiile angajează firme de contabilitate

care fac conversia declaraţiilor financiare statutare româneşti în declaraţii financiare conforme cu

SIRF. În ciuda realizării acestui exerciţiu mai mulţi ani la rând, nu există capacitate de conversie

în SIRF în cadrul CNADNR şi există doar o capacitate limitată în cadrul CFR.

Fluxul de fonduri

35. În calitate de companii comerciale, CNADNR şi CFR au deschis mai multe conturi

bancare la diferite bănci comerciale, care se folosesc pentru propriile venituri, pentru

împrumuturi externe şi interne şi pentru activităţile zilnice cu clienţii şi furnizorii. Mai mult,

companiile primesc fonduri de la bugetul de stat prin bugetul MTI, conform procedurilor de

deschidere de credite lunare ale Trezoreriei. Aceasta creşte povara asupra departamentelor

financiare, permiţând în acelaşi timp ca fonduri semnificative să fie orientate prin bănci

comerciale, în afara contului unic de trezorerie.

Control intern şi audit intern

36. CNADNR şi CFR şi-au organizat propriul mecanism de control intern conform legislaţiei

în domeniu. Există proceduri de control intern preventiv ex-ante, dar nu există proceduri scrise

pentru toate procesele. În general, controalele interne sunt mai restrictive în departamentele

responsabile de împrumuturi externe şi granturi, şi se folosesc semnificativ liste de verificare şi

manuale de proceduri doar pentru proiectele finanţate prin împrumuturi externe şi granturi. Per

ansamblu, mediul de control este greoi, cu multe departamente responsabile de anumite aspecte

din procese, şi astfel cu multe etape de control, dominat de un nivel de birocraţie foarte mare cu

foarte multe verificări şi semnături necesare, dar cu o răspundere neclară.

37. Departamentele de audit intern din cadrul CNADNR şi CFR au aceleaşi probleme

generale ce afectează auditul intern la nivelul întregii ţări. Aceste departamente au fost create

iniţial pentru a acoperi fonduri externe, fiind responsabile în ultimii ani să acopere toate

activităţile. Totuşi, sunt afectate de reduceri semnificative de personal şi, în loc să se crească

154

această capacitate pentru a acoperi şi propriile activităţi, structurile au rămas aceleaşi sau au fost

reduse. Nu există comisii de audit, iar conducerea companiei nu este interesată cu adevărat

în constatările auditului intern şi, drept urmare, consideră că aceste departamente sunt

doar impuse prin lege, dar nu reprezintă un folos. În ciuda asistenţei pe care o primesc

departamentele de audit intern ale companiei din partea auditului intern al MTI, capacitatea

rămâne precară şi nu îndeplineşte cerinţele unui audit intern corespunzător pentru o companie.

Audit extern

38. CNADNR şi CFR sunt supuse auditurilor statutare anuale, conform cerinţelor legislative

româneşti. Mai mult, declaraţiile financiare conforme cu SIRF sunt auditate conform

Standardului Internaţional de Audit, conform cerinţelor din acordurile legale cu IFI şi cu alţi

creditori străini. Auditorii au aplicat o clauză de denunţare a răspunderii la nivel semnificativ, în

cazul CNADNR în primul rând din cauza nesiguranţelor referitoare la forma actuală de

organizare, dat fiind că drepturile de concesiune reprezintă un activ necorporal în valoare de

100% din bilanţ care a fost cuantificat fără nicio legătură cu capacitatea de a genera surse de

venit viitor; iar în cazul CFR în primul rând din cauza poziţiei financiare extreme de slabă a

companiei cu pierderi acumulate foarte mari. Auditorii menţionează multe alte calificări

semnificative, referitor la valorizarea activelor, venitul întârziat etc., situaţii care se repetă de la

an la an.

155

Anexa 12: Lista cu persoanele întâlnite

Ministerul Transportului şi Infrastructurii

E.S. Anca Daniela Boagiu, Ministru, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii (MT), din 3

septembrie 2010,

E.S. Radu Berceanu, Ministru, MTI, până în 2 septembrie 2010,

Dl. Constantin Dascălu, Secretar de Stat, MTI,

Dl. Eusebiu Pistru, Secretar de Stat, MTI,

Dl. Marin Anton, Secretar de Stat, MTI, până în iulie 2010,

Dl. Gheorghe Popa, Secretar de Stat, MTI, până în iulie 2010,

Dl. Gheorghe Dobre, Secretar General, MTI, din septembrie 2010,

Dl. Radian Tufa, Secretar General, MTI, până în septembrie 2010,

Dra. Mariana Ioniţă, Director General, Direcţia Generală de Investiţii, Achiziţii şi Privatizare,

Dra. Dana Galben, Director General, Direcţia Generală pentru Infrastructură Rutieră şi

Concesiuni,

Dra. Niculina Cristea, Direcţia Generală de Investiţii, Achiziţii şi Privatizare,

Dra. Irina Ionescu, Direcţia Generală pentru Infrastructură Rutieră şi Concesiuni,

Dl. Alexandru Şervan Cucu, Director General, Direcţia Generală de Finanţe Externe,

Dra Monica Teju, Director General, Direcţia Generală Economie şi Buget,

Dr. Petre Neacşa, Direcţia Generală Economie şi Buget,

Dl. Sorin Sîrbu, Director General, Direcţia Generală pentru Transporturi Rutiere,

Dra. Jaqueline-Iulia Iordan, Director General, Direcţia Generală Afaceri Europene şi Relaţii

Internaţionale,

Dra. Ilinca Bălan, Direcţia Generală Afaceri Europene şi Relaţii Internaţionale,

Dl. Claudiu Dumitrescu, Director, Direcţia Infrastructură şi Transport Feroviar,

Dl. Marin Stancu, Director Adjunct, Direcţia Infrastructură şi Transport Feroviar,

Dra. Rodica Ioniţă, Director, Direcţia Management, Strategie şi Mediu,

Dra. Camelia Brad, Direcţia Management, Strategie şi Mediu,

Dra. Camelia Lungoci, Direcţia Management, Strategie şi Mediu,

Dl. Petre Mărculeţ, Director General, Direcţia Generală Juridic şi Resurse Umane,

Dra. Gabriela Mocanu, Şeful Departamentului Juridic, Direcţia Generală Juridic şi Resurse

Umane,

Dl. Paul Berghia, Expert, Direcţia Generală pentru Infrastructură Rutieră şi Concesiuni,

Dl. Bogdan Chitescu, Directorul Cabinetului Secretarului de Stat.

Ministerul Finanţelor Publice

Dl. Ciprian Goriţă, Şef Unitate, Unitatea Centrală pentru PPP, Ministerul Finanţelor Publice.

156

CNADNR

Dra. Dorina Tiron, Director General, CNADNR, până în septembrie 2010,

Dra. Daniela Draghia, Director Adjunct, CNADNR, din septembrie 2010,

Dra. Valentina Roxana Moise, Director General Adjunct, CNADNR, până în septembrie

2010,

Dl. Marin Ionescu, Director General Adjunct, Investiţii şi Reparaţii Capitale, CNADNR,

Dl. Ionuţ Maşala, Director General Adjunct, Economic şi Finanţe, CNADNR,

Dra. Cristina Branici, Director Financiar, CNADNR,

Dra. Ana Răducanu, Şef Unitate, Resurse Umane şi Serviciu de Formare,

Dl. Vincenţiu Cuc, Directr, CESTRIN, CNADNR.

CFR SA

Dl. Ioan Valeriu Trică, Director General, CFR SA, din septembrie 2010,

Dl. Emil Sabo, Director General, CFR SA, până în august 2010,

Dr. Viorel Scurtu, Director General Adjunct, Operaţiuni,

Dl. Radiu Irimia, Director General Adjunct, Proiecte Europene, CFR SA,

Dl. Tiberiu Angelescu, Director, Direcţia Proiecte, CFR SA.

CFR Marfă

Dl. George Micu, Director General, CFR Marfă SA

Dl. Mihai Frăsinoi, fost Director General, CFR Marfă SA

CFR Călători

Dl. Liviu Pescăraşu, Director General, CFR Călători

Alţii

Dl. George Buruiană, SERVTRANS

Dl. Sorin Chinde, Grup Feroviar Roman (GFR)

157

Anexa 13: Referinţe şi bibliografie selectată

Atkins Consultancy UK (2008) ―Development and Implementation of Performance-Based

Maintenance Contracts‖. Asistenţă tehnică prin proiectul pentru linia de centură a oraşului

Constanţa finanţat de BERD.

ECORYS Research and Consulting (W. Spit and M. van Veen), Rijkswaterstaat AVV

Transport Research Centre (P. Stephan and H. Pauwels). (2006) ―International Comparison

Road Administrations‖.

Finnroad (2005). ―GDDKiA Modernization Action Plan‖. Raportul final

Finnroad (2007). ―Review of European Road Administrations‖.

Guvernul României. Ministerul Transportului şi Infrastructurii (2009). ―Integrated Strategic

Plan for Transport and Infrastructure‖.

Guvernul României. Ministerul Transporturilor (2007). „Programul Operaţional Sectorial –

Transport: 2007 – 2013‖.

ITALFERR (2008). ―Survey of Market Demand for Railway Passenger Services‖. Asistenţă

tehnică prin Proiectul de Restructurare a Transporturilor finanţat de Banca Mondială.

Louis Berger SAS (2008). ―Elaboration of the General Transport Master Plan‖. Asistenţă

tehnică prin programul ISPA.

NEA (2007). ―Immediate Technical Assistance for Management Review of RNCMNR‖.

Asistenţă tehnică prin Proiectul de Restructurare a Transporturilor finanţat de Banca

Mondială.

OCDE (2004). ―OECD Principles of Corporate Governance‖.

OCDE (2005). ―OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises‖.

PROINTEC (2006). ―The Romanian Fiscal Policy în the Road Transport‖. Asistenţă tehnică

prin programul ISPA.

Banca Mondială (2006). ―Romania: Public Expenditure and Institutional Review‖. Raportul

nr. 36363-RO.

158

Anexa 14: Glosar

Plăţi disponibile În aranjamentele PPP, plăţi regulate făcute de sectorul public către sectorul

privat cu condiţia ca serviciile contractate specifice să fie disponibile

Preocupare continuă O preocupare continuă este o afacere ce funcţionează fără intenţia sau

ameninţarea lichidării în viitorul prognozat, de obicei referitor la cel puţin în

următoarele 12 luni.

Participarea

sectorului privat

(PSP)

Implicarea sectorului privat în activităţi referitoare la transport desfăşurate în

mod tradiţional de o autoritate de stat sau companie fie prin licenţă, închiriere,

societate mixtă, contract, franciză sau contract de concesiune.

Parteneriat public-

privat Un parteneriat public-privat (PPP) este o formă specifică de Participare a

Sectorului Privat (PSP) şi, deşi nu există o definiţie unică, se referă în general la

un aranjament pe o perioadă de timp cu o companie privată pentru furnizarea

unor active publice şi/sau servicii aferente, prin investiţii şi/sau administrare

asumată de entitatea din sectorul privat, în care se partajează un risc

semnificativ, iar sectorul privat primeşte plăţi în funcţie de performanţă. Sectorul rutier:

Administrator Agentul Proprietarului rutier, responsabil de punerea în aplicare a politicilor,

activităţilor şi regulamentelor pentru a atinge scopurile proprietarului. În

România, Administratorul este CNADNR.

Sectorul rutier:

Director Entitatea responsabilă de specificarea, supervizarea şi monitorizarea activităţilor

ce trebuie realizate. Adesea, funcţiile de Director şi Administrator sunt

combinate cu Funcţiile Regionale acţionând în calitate de Directori. Există o

tendinţă de contractare a managementului cu firme de consultanţă.

Sectorul rutier:

Proprietar Entitatea responsabilă de finanţare, politici şi cadrul juridic şi de reglementare.

Pentru drumurile principale proprietarul este Ministerul Transportului (pentru

stat).

Sectorul rutier:

Furnizor Entitatea aleasă să presteze serviciile, selectată şi supravegheată de Director.

Furnizorul este un contractant privat, selectat în mod concurenţial.

Rovinietă Taxă de utilizare a drumului pe o perioadă de timp percepută utilizatorilor de

drumuri naţionale din România. Rovinieta reprezintă un venit direct pentru

CNADNR.

Raport preţ-calitate În abordările PSP, înseamnă că participarea sectorului privat trebuie să ofere o

valoare adăugată sectorului public prin transferul riscului, calitate crescută sau

ambele. Fără un raport bun preţ-calitate, se preferă achiziţiile publice

tradiţionale pentru desfăşurarea de servicii noi de infrastructură.

Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 15 octombrie 2010 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.