Forme de Control Privind Folosirea Terenului Urban

Forme de control privind folosirea terenului urban

Forme de control privind folosirea terenului urbanNicolae Ţarălungă

0. Introducere

Esenţa mecanismului dezvoltării urbane este agregarea dreptului de proprietate cu dreptul de folosinţă şi implicaţiile rezultate din acest compus în zona politicului economicului şi socialului. Importanţa implicării populaţiei în luarea deciziei privind “ce se va construi lângă proprietatea ta mâine?” ca formă de educare civică şi de participare comunitară reprezintă valoarea adăugată a regulamentelor de control. Lipsa zonării, înţeleasă ca sistem de control al utilizării terenurilor, generează între diverşi actori urbani conflicte legate de modul de utilizare, generează temeri ale proprietarilor privind conservarea în timp a valorii proprietăţii şi determină, prin folosirea intensivă şi a speculei de teren, pierderea valorilor locale.

Zonare este folosită în scopul eliminării efectelor externe negative ale poluării, ale congestiei de trafic, ale zgomotului, şi ale aspectelor inestetice ale clădirilor. Dacă la început zonarea reglementa numai aceste efecte, în prezent ea a devenit un instrument de asigurare de bunuri publice precum spaţiile verzi, terenuri agricole, rezervaţii naturale. In acelaşi timp, unii teoreticieni elogiază capacitatea zonării de a reduce costurile infrastructurii la nivelul întregului oraş, prin optimizarea folosirii capacităţilor existente şi prin corelarea investiţiior publice cu densităţile prescrise prin zonare.

O bună funcţionare a instrumentelor de control al terenului determină o coordonare a ofertei de teren cu schimbările pieţei. Oferta limitată a terenurilor, ridică preţul acestora la valori ridicate, inaccesibile grupurilor economice defavorizate, determinând în acest fel excluderea lor din piaţa de locuinţe. Mai mult, din dorinţa de a folosi intensiv terenul se vor genera conflicte cu vecinătăţile constituite, determinate de încălcarea unor norme de sănătate, de poluarea din trafic, de ocuparea domeniului public cu maşini, etc.

Pornind de la aceste aspecte acest articol şi-a propus să formuleze o schemă teoretică care să prezinte rolul pe care îl ocupă regulamentele de control în mecanismul pieţei terenurilor. Pornind de la această schemă, este prezentată structura zonării, aşa cum este legiferată în ţări dezvoltate şi un cadru conceptual de analiză prin care politicieni şi practicieni urbanişti să poziţioneze corect performanţele şi limitele zonării.

1. Aspecte generale ale zonării

1.1. Zonarea şi piaţa de terenuri

Zonarea reprezintă răspunsul dat sistemului pieţei libere de terenuri în controlul efectelor negative care pot apare din juxtapunerea unor moduri incompatibile de utilizare a terenurilor. Legitimitatea zonării rezidă din realitatea că piaţa de terenuri privată, dintr-o comunitate

105

Management şi guvernare urbană

urbană dezvoltată, nu poate funcţiona fără a creea dezavantaje economice importante ţesutului urban existent.

Deoarece sistemul de preţuri este inert la efectele externe negative generate de construcţii asupra vecinătăţilor, zonarea a creat mecanismul administrativ prin care variatele funcţiuni de terenuri sunt controlate tehnic şi acceptate legal. Tinând seama că zonare influenţează oferta de teren, există şi riscul ca administraţia prin subestimarea sau prin supraestimarea cantităţii de teren zonat pentru o anumită funcţiune urbană să determine escaladarea preţului acestuia pe piaţă.

1.2. Negativ şi pozitiv în tehnica zonării

Aspectul negativ al zonării a fost acceptat de tribunal în numele evitării efectelor exterioare lotului pe care se construieşte1, dar fără a genera prin aceasta segregarea sau excluderea unor grupuri de locuitori. Zonarea funcţională a densităţilor ajută indirect controlul calităţii aerului, apei, nivelului de zgomot sau a poluării din trafic. Coroborată cu standarde de performanţă zonarea asigură o creştere a performanţelor controlului.

Dacă ne referim la funcţiuni economice de producţie, zonarea spaţială dublată de o politică locală de taxare, impozitare şi de subvenţii de la buget realizează un control eficace în dispersarea efectelor adverse către zone vecine. Acţiuni de descurajare a amplasării de industrii pot afecta negativ funcţionarea pieţei de muncă.

Excluderea funcţiunilor care produc efecte adverse proprietăţilor existente şi gradul de intensitate cu care este folosită o proprietate duc la schimbări în valoarea de piaţă a proprietăţilor, fenomen perceput şi apărat mai bine de grupurile omogene de locuitori.

Coordonarea zonării cu planul general de dezvoltare şi cu schimbările din piaţa de terenuri, de capital sau de muncă, dimensionează capacitate mangerială a administraţiei de a decide, implementa şi ulterior de a controla regulamentul zonării. Dacă aceste elemente sunt neglijate atunci zonarea devine un instrument al administraţiei în restângerea posibilităţilor de alegere şi un mijloc politic de excludere a grupurilor dezavantajate, determinate de condiţiile lor economico-sociale2.

Interesul manifestat de folosire în practica zonării tehnici pozitive, determină activităţi de planificare prin care să se ofere soluţii de trafic, de parcaje, de trasee pietonale, de însorire şi estetice care, din punct de vedere al costurilor, sunt întâmpinate cu rezistenţă de investitori. Lovindu-se de forţa unei comunităţi omogene care va solicita administraţiei un sistem de control unificat, înţelegem că într-o societate pluralistică, cu centrii de putere diluaţi, zonarea nu poate fi utilizată fără o susţinere politică, financiară şi administrativă.

1.3. Eficienţa, echitatea şi eficacitatea zonării

Tehnicile zonării prezentate pe parcursul lucrării orchestrează public partiturile diverselor interese legate de folosirea terenurilor urbane. Din punctul de vedere al eficienţei, zonarea are puterea de a realiza beneficii şi costuri altele de cât cele generate prin înlăturarea efectelor

1 / Prin zonare însă, un investitor nu pote fi forţat ca să aducă, prin investiţia sa, beneficii întregii comunităţi (Mandelker, 1970). 2 / “Grija controlului restrictiv al folosirii terenurilor vine din faptul că toate comunităţile vor exclude acelaşi grup căruia societatea îi refuză şi alte multe lucruri” (Mills, 1976).

106


negative prezentate anterior. Regulamentul zonării poate reduce costurile serviciilor publice prin creşterea densităţii, sau prin expansiunea dezvoltării urbane. Dacă zonarea descreşte densitatea sau limitează mărimea loturilor de teren, atunci costurile cresc. Mai mult, urmărind o segregarea spaţială accentuată, acceptată din punct de vedere al evitării efectelor negative, putem genera o creştere semnificativă a costurilor de trafic.

Totuşi trebuie menţionat că din punctul de vedere al eficacităţii, nu s-a putut proba puterea de înlăturare a efectele negative generate de funcţiuni urbane incompatibile numai prin crearea de zone distincte. Practica zonării oferă de cele mai multe ori excepţii şi nu regului în procesul de negociere a conflictelor privind terenul. Nu există un ghid unic pe care administraţia locală să-l folosească indiferent de localitate.

Privind aspectul echitabilităţii zonării din punctul de vedere al distribuţiei costurilor şi beneficiilor, un rol crucial îl joacă dezvoltarea capacităţii locale, locuitorii şi organizaţiile de mediu, în a oferi alternative acceptabil politic coaliţiilor investitorilor în scopul menţinerii valorii proprietăţilor. Trebuie să recunoaştem că magnitudinea scării urbane crează probleme a căror intensitate solicită un nou sistem de gândire a sistemului de alocare a terenului în scopul dezvoltării. Fiecare şedinţă publică de schimbare sau de amendare a zonării aduce în discuţie “conflictul” dreptului de proprietate şi / sau de folosinţă a unui proprietar cu dreptul / bunul plac al administraţie de a-i refuza acest drept.

1.4. Menţinere interesului public pentru zonare

Unul din obiectivele zonării este acela al menţinerii, în timp, a unui interes constant din partea instituţiilor publice implicate în proces. Acest deziderat se obţine prin existenţa unor obiective de dezvoltare bine definite structureate de planul general de dezvoltare. Dacă aceste obiective nu sunt clare, prin tehnicile de zonare prezentate, un investitor poate obţine un permis de plan de rezonare în contradicţie cu prevederile planului general. Pentru administraţia locală, coordonarea planului de dezvoltare cu planul de zonare reprezintă punctul critic al negocierii conflictelor asupra terenului.

O slăbiciune a primăriei în această direcţie poate falimenta agenţii private de revitalizare a unor zone urbane, în special zone centrale, sau agenţii de dezvoltare de terenuri, în special terenuri libere. O multiplicare a unor poli de interes bine definiţi prin planul de dezvoltare denotă faptul că primăria a pierdut controlul asupra dezvoltării generând probele de trafic, de parcare şi de folosire ineficientă a infrastructurii urbane.

Fundamentarea planului general de dezvoltare pe cererea pieţei şi revizuirea tehnicilor zonării odată cu schimbări în structura cererii în scopul echilibrării cererii şi ofertei de terenuri urbane reprezintă piatra de încercare a capacităţii manageriale a administraţie publice locale.

2. Controlul modului de folosire a terenului

2.1. Modalităţi de intervenţie

Administraţia foloseşte controlul modului de utilizare a terenului urban în beneficiul interesului general al comunităţii. Intervenţia administraţiei este motivată fie prin asigurarea de teren pentru drumuri, utilităţi şi servicii publice, fie prin controlul costurilor şi/sau al beneficiilor generate de utilizarea unui lot de teren. Deoarece o piaţă de terenuri necontrolată

107


nu oferă stimulente ca o persoană să se gândească la costurile sau beneficiile pe care le generează modul de utilizare a terenului său asupra comunităţii, administraţia intervine prin sistemul de impozite şi de subvenţii (Courtney,1983).

Obiectivele controlului terenului sunt mai variate decât cele prezentate mai sus. Un obiectiv îl reprezintă completarea pieţei de terenuri, prin asigurarea de bunuri sau servicii publice, pentru producerea cărora sectorul privat nu este interesat (de exemplu parcuri). Un alt obiectiv este legat de eficientizarea folosirii infrastructurii urbane existente. Pentru a atinge acest deziderat, administraţia intervine, limitând expansiunea nejustificată a oraşelor asupra terenului agricol. In final, există şi un obiectiv distribuţional al terenului. Administraţia intervine în piaţa de terenuri prin asigurarea de teren tuturor grupurilor sociale ce compun comunitatea urbană, urmărind ca beneficiile folosirii terenurilor construite să se întoarcă asupra comunităţii considerată ca întreg.

Dacă administraţia acceptă aceste obiective şi acţionează în direcţia impunerii regulamentelor de control privind modul de utilizare a terenului, atunci regulamentele vor afecta direct valoarea terenului, prin preţul unui metru pătrat, sau indirect prin costurile totale ale dezvoltării terenului şi prin veniturile anuale obţinute de pe teren prin impozitul pe proprietate. Tehnicile prin care administraţia atinge obiectivele prezentate sunt organizate în trei categorii: (1)stimulente şi finanţări directe, (2)restricţii privind folosirea terenului şi (3)managementul administraţiei în eficientizarea mecanismului pieţei de terenuri.

Prima categorie se referă la facilităţile fiscale oferite de administraţie sectorului privat, pentru realizarea echipării terenului, ca bază pentru construcţiile ulterioare şi la nivelul de finanţare directă a administraţiei pentru realizarea de investiţii. Tot în această categorie intră şi puterea administraţiei de a cumpăra, expropria şi a naţionaliza terenuri. A doua categorie cuprinde zonarea, parcelarea, controlul calităţii clădirilor şi dezafectarea construcţiilor ilegale. Prin a treia categorie, managementul terenurilor, se urmăreşte clarificarea titlurilor de proprietate, impunerea regulamentelor de control de utilizare a terenurilor, eficienţa organizării şi procesării datelor despre teren, monitorizarea operaţiunilor din piaţa de terenuri şi coordonarea deciziilor organizaţiilor publice implicate în operaţiuni cu terenuri. Eficienţa folosirii instrumentelor de control al terenurilor se poate măsura prin gradul în care acestea sunt cuprinse în contextul general al politicilor urbane şi al mecanismelor locale de rezolvare a conflictelor dintre investiţii, având obiective diferite. Courtney menţionează că în ţări cu un management administrativ neperformant, sistemul de control al modului de utilizare a terenului este la rândul său ineficient datorită următoarelor probleme:

- Conflictele de interese între diferitele grupuri determină existenţa unui sistem care protejează de la plata cheltuielilor dezvoltării terenurilor interese speciale şi interese ale proprietarilor existenţi. Privind la nivelul oraşului, beneficiile dezvoltării nu sunt echitabile.

- Natura statică a regulamentelor folosite situează administraţia pe poziţia de a frâna dezvoltarea, în loc de a o iniţia sau facilita.

- Specula terenurilor cauzată de un sistem ineficient determină escaladarea preţului terenului, cu efecte negative în creşterea costurilor serviciilor şi în excluderea grupurilor cu venituri mici.

108


- Sistemul rigid al controlului determină lipsa de reacţie la schimbările demografice şi economice ale comunităţii.

In concluzie, regulamentele de control trebuie să răspundă caracteristicilor culturale şi bugetare ale unei comunităţi. Sistemul de control al utilizării terenurilor urbane trebuie să fie, pe de o parte, legat de obiectivele economice şi sociale ale comunităţii, iar pe de altă parte, trebuie să aibă o procedură simplă de implementare. Eficacitatea sistemului se măsoară prin voinţa de a monitoriza şi de a impune metodele de control. O bună direcţie de acţiune combină regulamente restrictive cu facilităţi oferite de administraţie prin proceduri simple de administrat.

2.2. Instrumente de control

In practica controlului modului de utilizare a terenului urban sunt utilizate cinci modalităţi de intervenţie: prin zonare, prin regulamentul de parcelare, prin regulamentul clădirilor, prin planificarea urbană şi prin instituţii publice abilitate. Zonarea se referă la structura funcţională a întregului oraş. Parcelarea se referă în detaliu la loturile continue de teren. Regulamentul clădirilor analizează natura clădirilor permise a se construi pe un lot de teren. Ultimul mod de intervenţie, cel prin organizaţii publice, asigură implementarea controlului definit de primele trei categorii. Succesul coordonării orizontale şi capacitatea personalului acestor instituţii asigură eficacitatea implementării primelor trei. Obiectivele, caracteristicile şi capacitatea fiecărui instrument de a îmbunătăţi structura urbană vor fi prezentate în continuare.

2.2.1. ZonareaZonarea reprezintă procedeul marcării zonelor unui oraş prin hotărâri emise de administraţia locală şi de stabilire, în concordanţă cu prevederile hotărârilor, a unui pachet de regulamente care guvernează tipul de funcţiune urbană a fiecărei zone. Zonarea cuprinde de asemenea precizări generale privind amplasarea, dimensiunile clădirilor, forma, procentul de ocupare a terenului şi intensitatea de folosire a terenului prin indicatori de densitate. Un tip de regulament de zonare clasifică spaţial tipul de funcţiune urbană. In acest mod se obţin zone cu funcţiune rezidenţială, comercială, industrială, agricolă, etc. şi care, la rândul lor, sunt subdivizate pe criterii calitative (ex. locuinţe unifamiliale izolate sau colective) sau cantitative (ex. număr de locuinţe/hectar).

Un alt tip de regulament de zonare se referă la pachetul “teren-clădire”, în scopul controlului densităţii populaţiei, al caracteristicilor activităţii care se desfăşoară în clădire şi al traficului. Metoda tradiţională reglementa distanţa clădirii faţă de limitele proprietăţii, forma clădirii, înălţimea acesteia şi se aplica la toate zonele identic clasificate, generând costuri nejustificate pentru investitori. Metodele moderne de aplicare s-au mutat de la controlul sever al anvelopei clădirii, la analiza economică a raportului Coeficient de Utilizare a Terenului/Procent de Ocupare a Terenului în contextul distanţei dintre clădiri.

Obiectivele regulamentului zonării sunt (1). Creşterea eficienţei folosirii terenului prin utilizarea la maximum a infrastructurii existente şi prin împiedicarea apariţiei efectelor negative generate de utilizarea terenurilor, (2). Impunerea standardelor minime de sănătate şi de siguranţă, (3). Asigurarea ofertei de teren necesar realizării de bunuri şi servicii publice şi (4). Redistribuţia beneficiului folosirii terenului la nivelul comunităţii, prin protecţia oferită proprietarilor şi prin cedarea de terenuri pentru locuinţe unor grupuri de locuitori cu venituri mici.

109


Practicienii zonării reclamă cel mai ades trei tipuri de probleme. Zonarea tradiţională are ca subiect un teren aflat într-o reţea stradală cu o anumită configuraţie, pe care se construieşte pe o perioadă definită şi într-un context procedural legal aprobat. Zonarea tradiţională nu dă satisfacţie atunci când este pusă în discuţie realizarea unor proiecte urbane de mare amploare. In aceste situaţii, zonarea oferă răspuns prin întrebuinţarea unor instrumente precum “zonare pentru dezvoltare multifuncţională” şi “transferul dreptului de dezvoltare”.

Al doilea tip de probleme este generat de costurile modificării zonării. Fiind un instrument legal, zonarea solicită timp şi bani pentru modificare. Aici, practicienii trebuie să facă distincţie între necesitatea schimbării, pentru că zonarea nu-şi mai atinge obiectivele sociale şi necesitatea modificării unor standarde ale zonării. Clasa a treia de probleme apare din relaţia zonării cu mecanismul pieţelor de terenuri. Efectul zonării asupra ofertei de teren este de cele mai multe ori legat de creşterea preţului datorită limitării cantităţii de teren pentru o anumită funcţiune urbană şi conduce implicit la excluderea unor grupuri de locuitori. Rezolvarea acestor probleme se face prin “zonare condiţionată” sau “zonare variabilă”, prin care administraţia are posibilitatea de a negocia cu sectorul privat o rezonare a terenurilor urbane.

Concluzie: Zonarea funcţionează eficient atunci când lucrează şi cu celelalte instrumente de control prezentate anterior. In contextul creşterii competiţiei dintre oraşe, zonarea nu poate singură să răspundă obiectivelor economice şi sociale ale dezvoltării urbane. Dacă instrumentele de control nu sunt coordonate, atunci oferta de teren este surclasată de cerere, iar efectul va fi o implacabilă ocupare ilegală a terenurilor3.

2.2.2. ParcelareaParcelarea guvernează procesul de transformare a terenului neconstruit, în teren urban necesar diverselor scopuri. Regulamentul prescrie standarde privind mărimea şi dimensiunile lotului de teren, ale străzilor, proceduri de cedare a terenului privat pentru interes public, proceduri necesare atât pentru realizarea noilor hărţi, cât şi pentru obţinerea aprobării din partea departamentului de planificare al primăriei.

Parcelarea reprezintă factorul determinant în stabilirea tiparului unei zone urbane. Odată stabilită forma loturilor de teren, este stabilită şi trama stradală, densitatea populaţiei, nevoia pentru utilităţi publice şi calitatea clădirilor.

Obiectivul parcelării este acela de a asigura că, prin parcelare, sunt satisfăcute nevoile comunităţii pentru bunuri şi servicii publice, la standarde adecvate, iar efectele parcelării în termeni de costuri şi de beneficii sunt localizate.

Practica parcelării este diferită de la ţară la ţară. Tările mai puţin dezvoltate nu dau atenţie controlului procesului prin care parcelarea se realizează în teritoriu. Eficienţa structurii spaţiale, raportată la costurile producerii şi operării serviciilor publice şi la costurile de mediu, precum şi interesul pentru atingerea standardelor de echipare edilitară a terenului, nu reprezintă o preocupare majoră pentru investitori. In unele ţări, investitorul se raportează la cererile stipulate în planul general de dezvoltare, iar în altele, administraţia solicită un control adiţional, refuzând servirea terenului cu utilităţi publice, dacă investitorul nu realizează în avans performanţele de calitate solicitate prin parcelare.

3 - Este cazul cel mai des întâlnit în ţările în curs de dezvoltare, în care o administraţie netransparentă, un instrument de control rigid şi un grad ridicat de corupţie, sunt ingredientele invaziei ilegale asupra terenurilor de la marginea oraşelor.

110


Un aspect important îl reprezintă cantitatea de teren privat dată domeniului public. Courtney precizează că, în Israel, administraţia preia 40-50% din terenul privat pentru interese publice. In unele ţări din America latină, proprietarii contribuie cu terenul lor pentru realizarea de parcuri, sau pentru lărgiri de străzi. Primăria din Mexico City preia 15% din terenul privat pentru realizarea de parcuri, în timp ce în Bogota 35% din terenul privat, subiect de parcelare, este utilizat în scopuri publice (Courtney, Land Use Control).

Parcelarea asigură oferta de terenuri pentru creşteri demografice. Nu întâmplător, practica reparcelărilor se foloseşte mai des în ţări cu o ofertă de teren redusă (ex. Japonia, Corea). Japonia înregistrază 27% din terenul naţional ca subiect al diverselor reparcelări, în timp ce 60% din terenul aflat pe o rază de 10-15 km în jurul Seulului a fost reparcelat în timp.

Una din problemele majore ale parcelării o reprezintă puterea administraţiei. Proiecte de parcelare “importate” din experienţa Franţei sau a SUA şi implementate în ţări în curs de dezvoltare au reprezentat un eşec. In Franţa, controlul public asupra planurilor de detaliu s-a manifestat pe perioada a peste 50 de ani, în timp ce în SUA, parcelarea este cel mai puternic instrument de asistare şi de control al suburbanizării.

Concluzie: Succesul proiectelor de parcelare se bazează pe gradul de realism al acestora. Parcelarea reprezintă îmbinarea unor condiţii tehnice cu unele politice. Aspectul tehnic rezidă din nivelul de performanţă al planului de parcelare. Dacă standardele planului sunt prea ridicate, fără legătură cu condiţiile locale şi cu planul general de dezvoltare, atunci parcelarea înregistrează un eşec.

Din punct de vedere politic, parcelarea poate fi manipulată în scopul servirii intereselor unor grupuri mici, în defavoarea intereselor comunităţii. Construcţii de locuinţe în zone suburbane, pe terenuri parcelate de primării, pentru persoane cu venituri ridicate, fără un regulament de parcelare bazat pe analize de costuri şi beneficii, reprezintă modul clasic de împovărare a bugetului local cu sume necesare realizării infrastructurilor pentrulocuinţe. In lipsa unei zonări fiscale eficiente, costurile echipării vor fi plătite şi de grupuri dezavantajate de locuitori, pentru beneficiul unui grup cu venituri ridicate.

2.2.3. Regulamentul clădirilorRegulamentul clădirilor este cel mai vechi şi cel mai utilizat instrument de control al dezvoltării terenului, care defineşte modul în care clădirile vor fi construite şi materialele de construcţie vor fi folosite. Regulamentul este influenţat de diverşi factori, precum variaţiile climatice, materialele locale folosite, standardele locale, etc. şi poate fi implementat naţional (cazul Japoniei), sau local (cazul SUA).

Regulamentul face referiri şi la clădirile existente, reglementând modul de întreţinere şi modul de îmbunătăţire a acestora, în vederea creşterii valorii lor de capital. Regulamentul poate interzice construcţia unei clădiri care nu îndeplineşte condiţii estetice de arhitectură, nivel de cost al structurii, calitatea materialelor, poziţia clădirii faţă de lot, respectarea condiţiilor de distanţă faţă de stradă, de înălţime sau ocupare în profunzime a lotului şi de realizare a numărului de parcaje/garaje pe lot.

In ceea ce priveşte locuinţele, se fac precizări asupra tipului de clădiri ce pot fi considerate locuinţe şi asupra altor tipuri de funcţiuni ce pot fi autorizate în clădiri zonate ca locuinţe. Aceste condiţii sunt susţinute prin legislaţia naţională, prin hotărâri locale, dar sunt impuse şi prin contracte de vânzare, sau de închiriere, a spaţiilor sau terenurilor.

111


Obiectivul principal al regulamentului este asigurarea unor standarde sociale acceptabile, dar şi urmărirea şi respectarea unor condiţii de siguranţă şi de sănătate. (ex. incendiu, cutremur, echipare sanitară). Un alt obiectiv important este prevenirea deteriorării clădirilor, cu impact semnificativ asupra clădirilor cu statut de monument.

Datorită evoluţiei tehnologice, regulamentul clădirilor a fost supus la intense presiunii de schimbare, fiind astăzi un instrument de control care face referiri la rezistenţa structurii şi a materialelor componente, precum şi la standarde de performanţă, privind instalaţiile sanitare, electricitate, condiţionare, încălzire şi instalaţii de ridicat, care se aplică locuinţelor, spaţiilor comerciale, clădirilor industriale şi publice.

Acest instrument de control are probleme în practica controlului prevederilor regulamentului, în funcţie de gradul de dezvoltare al ţării şi în funcţie de posibilităţile de testare şi experimentare a noilor materiale sau tehnologii. Un exemplu clasic îl oferă Turcia, care a “importat” regulamentul clădirilor din Germania, în momentul în care acesta era, în ţara de origine, aplicat greşit, ignorat sau nefolosit datorită rigidităţii sale.

O altă problemă poate apare din abuzul controlului realizat de administraţie. Aplicarea de standarde peste posibilităţile locale de venit, combinată cu o structură administrativă rigidă, încurajează construcţiile ilegale, construcţiile substandarde şi mita.

Concluzie: Regulamentul clădirilor trebuie să fie combinat cu sursele financiare. Dacă un regulament nu se aplică în concordanţă cu nivelul de venit al populaţiei, sau cu cel al subvenţiilor de la buget, atunci regulamentul este inutil, iar costurile administrative ale operării întregului sistem de control devin o povară bugetară şi o sursă de corupţie.

2.2.4. Planificarea urbanăPlanificarea, în sensul larg al definirii sale, se referă la procesul alocării de resurse limitate pentru atingerea unor obiective. Aceasta este şi raţiunea implicării administraţiei. O definiţie a planificării include procesul luării deciziei, în relaţie cu mediul fizic şi evaluarea modului în care, schimbări ale acestui mediu pot afecta populaţia şi economia, în direcţia atingerii obiectivelor propuse. Planul devine operaţional prin regulamentele descrise mai sus şi prin intervenţia administraţiei.

Procesul planificării cuprinde planificarea generală, planificarea strategică şi planificarea structurală. In multe din tările în tranziţie, planificarea este percepută prin aspectul său fizic, fără considerarea dinamicii societăţii, fără considerarea priorităţilor în investiţii şi fără politici eficace de control al utilizării terenului.

Planificarea generală pleacă de la ipoteza existenţei unei situaţii fără creştere demografică, sau o creştere nesemnificativă, existenţă care nu pune probleme privind decizia pentru investiţii publice, sau planificare pe termen lung a proiectelor de infrastructură. Acest instrument este folosit în ţările dezvoltate, unde scopul principal al planificării este acela al menţinerii unei ordini stabilite. In ţările nedezvoltate, acest tip de plan nu răspunde creşterii demografice, cererii de infrastructură şi competiţiei pentru găsirea de resurse financiare, necesare realizării investiţiilor publice.

In prezent, planul general a devenit mai mult “indicativ”, sau structural, cu accent pe “zonele critice” (Dunkerley). Planificarea structurală, folosită în Marea Britanie şi în unele ţări ale

112


Commonwealth-ului, asigură o bază structurală pentru luarea deciziei, formată dintr-o hartă şi declaraţii privind politicile şi motivul schimbărilor condiţiilor de dezvoltare. Politicile, programele şi priorităţile de acţiune sunt orientate către obiectivele dezvoltării şi includ schema şi caracterul serviciilor, distribuţia spaţială şi structura acestora, în conformitate cu tiparul urban existent. Acţiunile practice, implicarea politicienilor şi participarea comunităţii sunt aspectele cheie ale implementării planului.

Planul strategic, dublat de planul de acţiune, accentuează elementele critice ale dezvoltării, identifică priorităţile de investiţii în infrastructură şi stabileşte zonele unde creşterea, sau schimbarea, ar trebui să se întâmple. Acest tip de plan nu solicită o bază de date foarte elaborată şi poate uşor deveni un proces continuu, alimentat cu planuri de acţiune prioritare, în zone cheie.

Concluzie: Planificarea trebuie să conţină elemente bine definite, direcţionate către scopuri sociale, economice şi de mediu, conturate clar şi simplu de înţeles. Competiţia şi resursele limitate solicită un tip de plan mai dinamic, care să răspundă forţelor pieţei. Planificarea contemporană solicită management şi suport politic pentru realizarea priorităţilor comunităţii. Planul trebuie să conţină moduri efective de implementare, evaluând ciclic impactul economic al deciziei, sau al acţiunilor instituţiilor publice asupra venitului populaţiei.

2.2.5. Instituţiile publiceAprobările şi autorizaţiile sunt mijloace de intervenţie a administraţiei locale în scopul aplicării regulamentelor de control asupra terenurilor şi clădirilor. Puterea administraţiei de a nega dreptul de a construi se bazează pe nerespectarea de către aplicant a reglementările contractuale precizate în Permisul de Construcţie. Tehnica negării permisului de construcţie este folosită în unele ţări ca mijloc de a forţa persoane de altă naţionalitate în realizarea de parteneriate cu oameni de afaceri locali, sau pentru a impiedica dezvoltarea zonelor suburbane.

In afara puterii de control a felului în care este utilizat terenul urban, administraţia şi-a diversificat paleta intervenţiilor pe piaţa terenurilor prin mărirea ofertei de teren echipat, asigurând realizarea infrastructurii urbane, prin controlul preţului terenului achiziţionând direct suprafeţe de teren, prin producţia de funcţiuni urbane preluând riscul de investitor şi prin facilitarea sectorului privat la terenuri facilitând parteneriate public-private.

Concluzie: Rolul intervenţiei administraţiei este legat de menţinerea preţului terenului urban la nivel veniturilor locale, private şi publice, prin achiziţionarea şi dezvoltarea directă a terenurilor urbane şi prin limitarea concentrării excesive a terenurilor la puţini proprietari.

Legitimitatea de intervenţie apare şi acolo unde piaţa liberă înregistrează eşecuri. Asigurarea de terenuri pentru atingerea de obiective specifice, în general bunuri publice (drumuri, spaţii verzi, şcoli, spitale) sau locuinţe sociale, nu pot fi realizate prin sistemul preţurilor.

Rolul primar al prezenţei administraţiei în procesul de control rămâne acela al coordonării instrumentelor de control şi al performanţelor organizaţiilor publice în scopul preântâmpinării efectelor negative generate de construcţii asupra comunităţii.

113


2.3. Concluzii asupra controlului utilizării terenului

Modul de a interveni în procesul de control al utilizării terenului urban diferă de la ţară la ţară, de la un oraş la altul, în funcţie de condiţiile politice, economice şi sociale. In general, administraţia intervine prin regulamente de control în scopul (1). menţinerii echilibrului dintre interesele pe termen scurt şi beneficiile pe termen lung în folosirea terenului urban, (2). asigurării ofertei de teren pentru atingerea de obiective sociale şi (3). capturării beneficiilor planificării şi dezvoltării urbane şi redistribuţiei acestor beneficii prin programe de investiţii. Obiectivele pentru care rolul administraţiei este crucial este descris de Rivkin, după următoarea structură (Rivkin, Direct Participation):

Eficienţa: Controlul terenurilor trebuie instituţionalizat pentru (1). a avea siguranţa că există suficient teren pentru o varietate de cereri de funcţiuni urbane şi pentru utilităţile publice care să servească aceste funcţiuni, (2). a avea siguranţa că aceste funcţiuni sunt relativ accestibile una faţă de alta şi (3). a avea siguranţa că aceste servicii au capacitatea necesară pentru acoperirea cererii de teren înregistrată.

Sănătatea, siguranţa şi bunăstarea: Funcţiunea de control a administraţiei în aceste domenii se referă la stabilirea de reguli care să crescă bunăstarea socială netă prin echilibrarea densităţii populaţei cu suprafaţa terenului, folosirea de regulamente care să asigure stabilitatea clădirilor, fixarea nivelului acceptabil de emisii în aer şi apă, determinarea materialelor cu influenţe nocive asupra oamenilor, etc.

Echitatea: Regulamentele au scopul creşterii echitabilităţii asigurând că (1). proprietarii sau chiriaşii terenurilor nu sunt victime ale bunului plac provenit din partea sectorului public sau privat şi (2). terenurile care produc bunăstare pentru comunitate să fie scoase pe piaţă, iar grupurile de oameni, care asigură prin activitatea lor plus valoare, să aibă acces la teren sau la alte activităţi şi servicii.

Adaptabilitatea: Regulamentele de control al terenului trebuie să asigure că tiparele urbane pot, cu uşurinţă, să urmeze schimbările produse la nivelul unor noi tipare de dezvoltare demografică şi economică.

Rezolvarea conflictelor: Un sistem de control trebuie să fie capabil să rezolve conflictele apărute între obiective şi moduri de utilizare a terenului aflate în competiţie.

3. Structura zonării

Există mai multe tipuri de zonare. Prezenta lucrarea face referiri la trei dintre acestea: zonarea din punct de vedere al funcţiunilor incompatibile, zonarea fiscală şi zonarea macroarhitecturală, sau transferul dreptului de construcţie (TDC). Primul tip are ca scop separarea modurilor de utilizare a terenului, care induc efecte negative loturilor de teren din apropiere. In acest mod se obţin zone în care efectele negative generate de tipul funcţiunii, sau de densităţi urbane diferite, pot funcţiona fără să deranjeze zone cu funcţiuni şi/sau densităţi diferite (ex. O zonă comercială generează congestie de trafic şi zgomot. Tinerea sub control a acestor efecte se realizează tehnic prin codificarea activităţilor ca zonă comercială tip C).

Al doilea tip de zonare este utilizat în scopul echilibrării costurilor publice pentru servirea unei proprietăţi private, cu nivelul impozitului colectat de la acea proprietate. El a apărut

114


deoarece administraţia finanţează serviciile publice din impozitul pe proprietate. Prin zonarea fiscală se urmăreşte ca proprietarii să nu contribuie cu mai puţin, la formarea bugetului local, decît nivelul de cheltuieli publice realizate pentru acea proprietate (Sullivan, 1992). Constrângerile fiscale pot fi generate de (1). zone de locuit cu densitate ridicată, (2). zone în care locuitorii decid să stea la periferia oraşului şi (3). zone cu noi construcţii comerciale şi industriale.

Ultimul tip de zonare se referă mai mult la zonele centrale ale oraşelor şi are ca scop organizarea funcţiunilor urbane, în raport cu folosirea eficientă a infrastructurii existente şi a protejării spaţiilor verzi. Unii consideră acest tip de zonare ca o macroarhitectură: aşa cum un arhitect este procupat de folosirea eficientă a spaţiilor, printr-o corectă organizare interioară, în acelaşi mod urbanistul organizează funcţiunile urbane pe suportul reţelelor edilitare, coridoarelor de comunicare, facilităţilor urbane, etc.

Din punct de vedere al procesului, pentru adoptarea unui regulament local de zonare, specialiştii în planificarea urbană pregătesc documentele tehnice care sunt discutate cu publicul şi votate ulterior de consiliul local. O procedură similară este folosită şi în cazul în care, din motive determinate de schimbarea condiţiilor pieţei terenurilor, are loc o modificare specială sau generală. Odată votată de consilieri, executivul primăriei trece la implementarea prevederilor zonării, precizate în hărţi, regulamente şi proceduri.

Mai precis, in stabilirea şi în operarea procesului de zonare exista patru faze distincte. Acestea vor fi prezentate în următoarea secvenţă: (1). Planificarea zonării, (2). Participarea publicului şi luarea deciziei, (3). Amendamente şi modificări şi (4). Implementarea zonării. Prima fază se constituie din harta şi regulamentul de zonare, în timp ce fazele de la doi la patru reprezintă administrarea zonării.

3.1. Planificarea

Prima fază a procesului de zonare constă din pregătirea regulamentului însoţit de hărţi, pe care sunt prezentate diferitele sectoare ale zonării. Această fază poate fi considerată un exerciţiu pur profesional exercitat de urbanişti, fiind o interpretare tehnică a procesului. In realitate, prezenţa unei proprietăţi de o parte sau alta a graniţei de zonare influenţează semnificativ condiţiile de utilizare a proprietăţii în prezent şi în viitor şi, din acest motiv, produce multe polemici. De aceea, planurile de zonare trebuie să fie consistente în raport cu prevederile constituţionale4. In plus, propunerea unor metode rigide de control poate stârni reacţii negative în atmosfera politizată a consiliilor locale.

Pentru realizarea acestei faze, primăriile folosesc firme specializate, care întocmesc ciornele textului de regulament si hărţile. Primăriile marilor oraşe pot numi un consultant, sau un expert, care să lucreze cu departamentul de planificare urbană al primăriei. Studiul porneşte de la situaţia existentă a modului de folosire a terenurilor, prezintă dimensiunea minimă a lotului de teren pentru fiecare zonă, condiţiile de distanţă a clădirilor faţă de alte proprietăţi publice şi private, densitatea admisă, înălţimea maximă a clădirilor şi intensitatea de utilizare a lotului. In procesul realizării acestui tip de plan, profesioniştii nu au altă opţiune decât aceea de a pregăti un document care să răspundă dorinţelor comunităţii. Orice alt efort va fi o

4 / Urbaniştii pot considera că într-o zonă urbană există suficiente spaţii pentru un anumit serviciu şi pot propune interzicerea alocării de terenuri pentru aceste funcţiuni. Este foarte posibil ca, prin tribunal, această decizie să fie anulată.

115


pierdere de vreme atâta timp cât propunerea va fi votată de consilieri şi va deveni lege locală (Siegan,1972).

Zonarea nu poate fi rezolvată numai prin cunoaşterea situaţiei prezente şi a tendinţelor viitoare de dezvoltare. Ceea ce ar trebui să devină un oraş reprezintă o întrebare sensibilă pentru zonare. Hărţile şi regulamentele nu sunt instrumente pur tehnice, ci conţin judecăţi de valoare şi de fapte. Decizia că o zonă comercială sau industrială reprezintă o ameninţare pentru zonele rezidenţiale din vecinătate este rareori o decizie tehnică (Ukeles, 1971). Deoarece cererea de funcţiuni urbane ale societăţii se schimbă odată cu locuitorii, deciziile de zonare pentru fiecare teren construit, sau vacant, devin periodic subiect de reevaluare, care solicită timp, bani şi agită persoane fizice, juridice şi politicieni.

3.2. Participarea publică şi decizia politică

Hotărârea de zonare elaborată de specialişti, aşa cum a fost prezentată anterior, trebuie să treacă printr-un proces de consultări şi de dezbateri publice, anterior votării ei în Consiliul Local. De obicei, textul regulamentului stârneşte mai puţin interes decât harta de zonare, unde fiecare proprietate este clasificată în zone cu configuraţii economice şi tehnice diferite. In plus, zonarea este mai intens discutată în oraşe şi mai puţin în comune.

Odată pornit procesul participării democratice a comunităţii, autorii primei ciorne de zonare trebuie să ştie că au declanşat procesul exercitării presiunii politice, a puterii banilor, a relaţiilor şi a afacerilor personale. Motivaţiile tehnice privind utilizarea terenului rezistă cu greu în faţa intereselor politice. In consecinţă, autorii trebuie să aducă argumente legale, economice, sociale şi de mediu, pentru susţinerea ideilor propri.

Procesul participativ aduce la rampă diferenţe de comportament în interpretarea agregatului “drept de proprietate-drept de folosinţă”. Chiriaşii sunt foarte puţin interesaţi de consultarea zonării. Zonarea este în primul rând o problemă a proprietarilor. Aceştia sunt interesţi de tot ceea ce le-ar afecta proprietatea. Un rol important îl au organizaţiile non-profit, care “luptă” efectiv, prin angajare de consultanţi, în introducerea unor amendamente în documentele prezentate.

Experienţa americană aduce în discuţie şi referendum-ul, ca etapă preliminară înaintea aprobării de către consiliul local. Dacă se ajunge în această fază, înseamnă că documentele zonării nu sunt bine primite de comunitate. De obicei, referendum-ul aduce şi moartea subită a zonării. Aşa cum s-a prezentat anterior, orice efort al elaboratorilor zonării în a obţine aprobarea acesteia, altul decât acela al convingerii comunităţii, va fi o pierdere de vreme şi de bani.

Pentru a lua o decizie privind zonarea, consiliile locale trebuie să sesizeze, în documentele zonării, argumente care să ajute la finalizarea votului în consiliu. Motive precum “bunăstarea locuitorilor, siguranţa şi sănătatea acestora”, bine argumentate, pot convinge majoritatea alegătorilor. Practica actuală a zonării ridică în faţa consilierilor întrebarea “Cum poate zonarea să devină un instrument care să facă oraşul competitiv şi care sunt mijloacele pentru a atinge acest deziderat ?“. Dacă zonarea este privită ca o tehnică în sine, sigur că ea nu va fi o cale viabilă de urmat. Dacă zonarea este mijlocul de control al planului de dezoltare locală, ancorat în politici şi strategii locale votate, atunci va fi o tehnică care va evolua odată cu schimbările pieţei, nevoilor şi dorinţelor comunităţii.

116


3.3. Amendamente şi schimbări

Fraza anterioară deschide şi motivul pentru care o zonare nu poate rămâne inertă la schimbările pieţei. Referitor la valoarea terenului raportată la condiţiile pieţei de terenuri, un specialist în terenuri, implicat în zonare, va fi interesat, ca prin zonare, cererea de terenuri să fie elastică, adică să crească atunci când preţul terenului scade. Creşterea investiţiilor generate de scăderea preţului este percepută diferit.

Un inginer de trafic vede o creştere a numărului de deplasări zilnice, un inginer de mediu vede o sursă de poluare fonică şi a aerului, un inginer edilitarist vede o scădere a capacităţilor de alimentare, dar şi o eficientizare a utilizării reţelelor, directorul departamentului buget-finanţe al primăriei vede o creştere a veniturilor din taxe şi impozite, o firmă vede oportunităţi de noi afaceri, iar un cetăţean vede posibilitatea alegerii unui loc de muncă pentru el sau copilul său.

O concluzie a tuturor acestor percepţii prinde contur la departamentul de investiţii, unde se solicită bani pentru noi şcoli şi spitale şi se finalizează la departamentul de planificare, unde se caută terenuri pentru amplasarea creşterii demografice, generate natural sau din migraţie. Fiecare din participanţi sesisează sectorial modificările cerute de piaţă şi vor solicita individual amendamente sau schimbări ale hotărârii de zonare elaborată şi votată anterior.

Conţinutul amendamentelor este specific şi din acest motiv interesul întregii comunităţi pentru aceste amendamente nu poate fi captat în totalitate. Sigur însă se va manifesta interesul vecinilor unei proprietăţi, care doresc introducerea unui amendament. Alături de cetăţenii interesaţi, vor participa urbanişti, politicieni, şi grupuri ale societăţii civile. Procesul amendării, sau mai radical al schimbării zonării, se realizează prin înregistrarea de petiţii, organizarea de interviuri, redactarea şi expedierea de chestionare şi prin stabilirea de întâlniri periodice între administraţie şi comunitate. “Pentru mulţi, show-ul săptămânii nu este la TV, ci la primărie” (Siegan, 1977).

Un aspect critic al amendării schimbării îl reprezintă ciclul la care se realizează aceasta, coroborat cu costurile de organizare. Un alt punct critic îl reprezintă viziunea de dezvoltare a oraşului. In cazul New York, s-a criticat viziunea iniţială de dezvoltare ca a unui oraş ideal, ancorat în amintirile bucolice ale altor oraşe, poate mai puţin populate, în care cei care au creionat zonarea şi-au petrecut tinereţea.

New York a votat primul plan de zonare în 1916, după trei ani de lucru, iar prima revizuire substanţială s-a făcut în 1939. De la 1916 însă, SUA au trecut printr-un război mondial, au fost atinse de un val considerabil de emigranţi în 1924, au trecut printr-o mare recesiune, au fost asaltate de automobile, etc. Criticii zonării pun sub semnul întrebării capacitea de anticipare a celor care elaborează planurile de zonare şi riscul de a considera viitorul oraşelor ca o extensie a trecutului.

Apoi, critica pune sub semnul întrebării motivul modificării: este aceasta rezultatul unei solicitări semnificative din punct de vedere numeric sau problematic, sau reprezintă doar o manipulare în scopul atingerii unor interese personale sau de grup? Răspunsul îl găsim în mărimea şi cultura oraşului. Dacă un developer sesizează o şansă în creşterea competiţiei pe piaţa de locuinţe şi va solicita în consecinţă rezonarea unei parcele, este foarte posibil ca într-un oraş mic, ale cărui ambiţii competitive sunt reduse, să nu accepte petiţia antreprenorului.

117


Procesul amendamentelor şi al schimbărilor zonării anterioare indică gradul de realism al zonării pentru o comunitate. Este hazardat să conchidem că o zonare este bună sau nu. Ceea ce transpare evident din literatura de specialitate este clonarea zonării pe cultura comunităţii, pe politicile urbane şi pe strategia de dezvoltare a oraşului. Din punct de vedere al legitimităţii, David Heeter sugerează trei aspecte care pot ajuta în operarea unui plan de zonare:

- Pentru o parcelă adiacentă altor proprietăţi zonate ca rezidenţiale sau comericale, legislativul nu poate susţine un regulament care să împiedice realizarea unei locuinţe sau a unui spaţiu comercial, chiar dacă zona este saturată cu astfel de funcţiuni,

- Nimeni nu poate să primească privilegiul de a construi împotriva intereselor vecinilor,

- Impunere regulamentelor se face pentru toţi sau pentru nimeni.

3.4. Implementarea

Controlul respectării regulamentelor de zonare se execută de funcţionarii primăriei. In anumite cazuri sunt implicate alte instituţii publice (ex. pompieri, medici) şi cetăţeni. Sunt elaborate proceduri de control, grafic de control, şi formulare de anunţ. Implementarea se referă nu numai la controlul respectării regulamentelor conform standardelor de performanţă, dar şi la dreptul unui proprietar de a nega regulamentul zonării. In acest caz, reclamantul trebuie să probeze cu pagubele propri suferite, altele decât pagubele cauzate altor proprietari. Locul unde se probează aceste pagube este tribunalul, cu toate costurile generate de un astfel de demers. Aceasta denotă încă o dată caracterul zonării de prezervare şi de protejare a valorilor proprietăţilor vecinilor.

Una din metodele utilizate pentru implementarea zonării este refuzul eliberării certificatului de zonare. Este cel mai eficace instrument, deoarece este folosit de acelaşi aparat al administaţiei, care a contribuit la realizarea zonării şi care este obligat prin regulamente de ordine interioară să o gestioneze.

Alte instrumente nu sunt specifice zonării şi nu sunt folosite de departamentul de planificare al primăriei. Acestea sunt mai mult administrative şi preventive. Este cazul autorizaţiilor de funcţionare şi al verificării autorizăţiilor de construcţie. In primul caz, o bună coordonare a departamentelor primăriei contribuie la coordonarea actelor administrative. In acest sens, se solicită certificatul de zonare oricărui petent, care cere un drept de folosinţă asupra unui teren. In a doua situaţie, se controlează respectarea pe parcursul execuţiei a condiţiilor de zonare.

Reuşita controlului zonării depinde de educaţia civică a locuitorilor pentru care se execută zonarea, de încrederea lor în sistemul de guvernare şi voluntarismul acestora de a respecta legile. Din punct de vedere instituţional, sunt esenţiale, în reuşita controlului, claritatea sarcinilor aparatului primăriei, ritmicitatea cu care aceste controale au loc şi eficacitatea cu care funcţionarul primăriei, numit să execute controlul, pedepseşte încălcările hotărârilor consiliului local. Din punct de vedere tehnic, succesul acestei operaţiuni este influenţat de mărimea oraşului şi de capacitatea profesională a salariaţilor primăriei.

118


4. Descrierea zonării

4.1. Regulamentul de zonare

Precizări generale: Prin zonare se realizează controlul utilizării terenului în condiţiile respectării scopurilor de dezvoltare, obiectivelor şi politicilor cuprinse în planul general de dezvoltare a oraşului. Regulamentul de zonare cuprinde precizări privind (1). modul de utilizare a terenului, cu descrierea funcţiunilor urbane permise, tipul de lot, suprafaţa lotului, condiţii de retragere faţă de limita fizică a lotului, condiţii de ocupare a lotului, intensitatea folosirii terenului, condiţii de parcare, spaţii verzi, (2). gabaritul clădiri, şi (3). densităţi maxime admise pe o anumită zonă urbană.

Definiţie: Zonarea este un instrument legal, o metodă administrativă şi un exerciţiu decizional al comunităţii locale, prin care se realizează controlul dezvoltării urbane, aşa cum aceasta a fost formulată şi aprobată în planul de politici şi strategii de dezvoltare a oraşului.

Principii: Condiţia aprobării de către consiliul local a unui regulament de zonare nu este şi suficientă pentru o operare efectivă a acestui instrument de control. Trebuie să existe câteva principii pentru a face zonarea operaţională. Limbajul zonării trebuie să fie simplu şi clar, pentru ca oficialii aleşi, executivul primăriei şi locuitorii să înţeleagă “ce au voie şi ce nu au voie” să construiască. Pentru a fi eficace, zonarea trebuie să reflecte scopul de dezvoltare a comunităţii în concordanţă cu programul de planificare generală a oraşului. Apoi hotărârea trebuie să aiba suportul politic al consiliului local şi să conţină mijloace de control al implementării acesteia. Un principiu esenţial îl reprezintă eficacitatea actului de administrare a zonării. Responsabilităţile instituţiilor implicate în zonare trebuie să fie vizibile în teren prin inspecţii şi prin întâlniri publice.

Relaţia cu planul general5: Zonarea nu a apărut ca instrument al planificării, ci ca instrument legal şi ca metodă administrativă folosită în scopul executării masterplanului realizat în jurisdicţia unei municipalităţi. Deoarece zonarea este vulnerabilă la presiunile politice, coordonarea cu prevederile masterplanului îi oferă un grad de protecţie. Problema zonării în relaţie cu masterplanul poate apare din modul în care realitatea prezentată printr-o hartă de zonarea se adapteză obiectivelor de dezvoltare viitoare ale masterplanului.

Filozofie: Zonarea este răspunsul dat cererii de teren, individuale şi/sau colective, în interiorul unei arii urbane. Zonarea îşi are rădăcinile în respectarea nevoilor de bază ale unei comunităţi privind cererea de teren şi în negocierea conflictelor rezultate din procesul de rezolvare a diferitelor interese privind modul de utilizare a terenului urban.

Deoarece mecanismul preţului terenului nu consideră efectele negative ale unei funcţiuni, dincolo de limitele parcelei scoase pe piaţă, zonarea a fost gândită să le reducă, chiar dacă pentru aceasta se ia decizia interzicerii realizării unor construcţii care produc efecte nedorite (Mandelker, 1972).

De aici, aşa numitul caracter negativ al zonării. Interesant de remarcat este critica adusă zonării de mulţi specialişti, dar mai puţin de electoratul unui oraş zonat. Zonarea are o filozofie clară şi anume servirea intereselor locale în detrimentul unor interese de interes

5 - Termenul este folosit ca traducere a cuvântului englezesc “masterplan”.

119


general. Zonarea nu a fost niciodată un slujitor umil al planificării, ci a fost percepută ca instrument ce oferă o protecţie rapidă împotriva schimbărilor.

Scopul: Scopurile specifice fiecărei zone se încadrează în următoarea listă:- separarea tipurilor de folosinţă a terenului în cadrul limitelor administrative;- prevenirea ocupării neraţionale a terenului agricol prin introducerea în intravilan a unor

terenuri fără analiza cererii reale de terenuri urbane;- evitarea apariţiei unor aglomeraţii, prin stabilirea şi înscrierea pe planurile urbanistice a

densităţilor maxime admisibile;- asigurarea condiţiilor de siguranţă a populaţiei în cazul producerii unor calamităţi naturale

(alunecări de teren, foc, inundaţii, cutremure), sau în cazul unor manifestări necontrolate ale populaţiei generate de panică;

- asigurarea respectării condiţiilor de iluminare naturală şi de ventilare a zonelor urbane;- asigurarea terenului pentru dezvoltări urbane viitoare, pe tipuri de funcţiuni;- asigurarea ofertei de teren pentru construcţii temporare solicitate de evenimente

neprevăzute (catastrofe naturale).

Standardizarea: Nu există un model de zonare care să fie aplicabil tuturor tiparelor spaţiale regionale sau urbane. Deşi caracteristicile locale determină standardele zonării şi chiar procedurile administrative de operare a zonării, totuşi o standardizare poate contribui la o simplificare a zonării, mai ales în cazul proiectelor cu funcţiune rezidenţială.

Conţinut: Zonarea constă din (1). hotărâre locală de zonare şi (2). procedură administrativă, care vor fi prezentate în continuare.

4.2. Hotărârea de zonare

Hotărârea conţine (A). o hartă şi (B). un text scris cu instrucţiuni şi specificaţii. Harta împarte oraşul în zone de folosinţă rezidenţială, comercială, agricolă, industrială sau specială. Specificaţiile se referă la condiţiile care se aplică fiecărei zone a hărţii, precum şi informaţii generale pentru administrarea acestor condiţii.

A/. Harta: O hartă de zonare cuprinde următoarele elemente:

- liniile de demarcaţie a zonei: Demarcaţiile între zone trebuie să fie clare, iar fiecare amendament adus, în timp, acestor demarcaţii, necesită actualizarea hărţii cu scrierea numelor consilierilor care au aprobat amendamentul şi data aprobării acestui amendament.

- identificarea zonei: Fiecare zonă trebuie să aibă coduri specifice de identificare. De exemplu : ”A” pentru agricultură, ”R” pentru rezidenţial, ”C” pentru comercial, ”I” pentru industrial, ş.a.m.d. Vor fi introduse gradaţii de intensitate de folosire a terenului, densităţi, în cadrul fiecărei categorii, cum ar fi ” R-1” (rezidenţial cu densitate scăzută), ” R-2” (rezidenţial cu densitate medie), etc.

- titulatura hărţii: Harta are un titlu, care cuprinde denumirea autorităţii care a adoptat sau a amendat harta, numele persoanelor care au format această autoritate în momentul adoptării şi amendăriilor ulterioare, data la care harta a fost adoptată şi data aprobării fiecărui amendament realizat ulterior.

120


- scara şi legenda hărţii: Harta va fi desenată la o scară care va fi precizată. Legenda va aduce explicaţii privind codul zonelor, liniile folosite în desemnarea hotarelor localităţii, liniile de graniţă dintre zone şi liniile indicatoare pentru sensul de circulaţie pe străzi.

B/. Instrucţiuni6: Textul instrucţiunilor asigură informaţii privind definirea terminologiei folosite, criteriile, normele şi procedurile de control al folosirii terenului pentru fiecare zonă existentă pe hartă:

- reglementări privind densitatea zonei: mărimea lotului de teren, frontul la stradă, tipul de lot (de colţ, de front, cu ieşire pe două străzi) înălţimea clădirii, retragerea de la limitele proprietăţii, unghiul de însorire7, procentul de ocupare a terenului, coeficientul de utilizare a terenului, numărul de locuinţe (sau de camere) maxim admis pe un hectar, numărul minim de metri pătraţi alocaţi unei locuinţe sau camere (uneori se specifică şi numărul maxim de persoane, sau de familii/hectar), folosinţe auxiliare permise, semne convenţionale, condiţii de parcare, standarde privind calitatea clădirii, prime oferite prin coeficientul de utilizare a terenului, dacă sunt îmbunătăţite de către aplicant, condiţii estetice, de circulaţie sau de mediu.

- reglementări privind folosirea terenului: se referă la tipurile de folosinţă a terenului. Acestea variază de la localitate la localitate.

4.3. Administrarea zonării

Increderea publicului în zonare poate fi pierdută dacă procesul de implementare şi de operare nu este riguros controlat şi nu urmăreşte obiectivele masterplanului (Patterson,1979). Pot fi identificate două categorii de funcţii/responsabilităţi în administrarea zonării:

Şef zonare: Departamentul de Planificare8 din cadrul primăriei propune, iar primarul va semna decizia de numire a şefului de zonare, în conformitate cu legislaţia care guvernează relaţiile de muncă, funcţionarea instituţiilor publice, statutul funcţionarului public şi cu prescripţiile fişei postului.9 Atribuţiile acestui post sunt legate de transmiterea de informaţii privind zonarea, de explicarea procedurile zonării şi de recomandări oferite Comisiei de Urbanism, asupra necesităţilor de modificare a regulamentului de zonare.

Comisia de Zonare (CZ): Comisia se formează automat din momentul aprobării Regulamentului de zonare. Infiinţarea are loc din iniţiativa primarului care dispune alcătuirea componenţei şi a îndatoririlor acestei comisii. Comisia este un organism quasi-juridic, format din reprezentanţi de seamă ai comunităţii, nu neapărat specialişti în domeniu, dar de mare probitate morală. Rolul comisiei este de:

6 Precizăm că acest regulament se referă la teren şi nu la clădiri. Pentru clădiri se realizează regulamente speciale.7 / Acest unghi normează planul de însorire a străzii, obţinut prin stabilirea înălţimii peretelui clădirii pe limita admisă prin regulament şi prin stabilirea retragerii părţii superioare a clădirii.8 In unele cazuri această funcţie se întâlneşte în cadrul departamentului de investiţii publice, serviciul de locuinţe.9 / Fişa acestui post este relativ complexă. In esenţă persoana care va lucra pe acest post va trebui, după aprobarea Hotărârii de Zonare, să constate dacă fiecare solicitare de autoriza]ie de construc]ie corespunde normelor planului de zonare. Dacă nu, atunci va trebui să declanşeze procesul de discutarea a cazului prin Comisia de Zonare. El inspectează şi administrază formularistica specifică zonării, care face legătura dintre administraţia locală şi comunitate.

121


- a participa la adunările publice privind zonarea şi de a decide asupra actelor emise de aparatul executiv al primăriei privind norme de impunere a Regulamentului de Zonare,10

- a asculta, în adunări publice şi de a decide pe baza Regulamentului de Zonare, solicitările privind exceptări de la regulamentul aflat în funcţiune,

- a propune amendamente la regulamentul în vigoare fără a afecta planul general de dezvoltare a localităţii,

- a trimite spre aprobare Consiliului Local hotărârile luate.

Comisia are un Consiliu propriu, care este numit printr-un act administrativ emis în acest scop. Acest document prevede numărul şi criteriile de eligibilitate ale membrilor, puterea Consiliului, modul de lucru al Consiliului şi modul de recompensare a membrilor acestuia.

5. Costuri şi beneficii ale zonării

Lista beneficiilor şi a costurilor zonării va creşte proporţional cu practica zonării, dar controlul public asupra folosirii terenului va scana mereu patru arii de beneficii: - folosirea terenului în scopul reducerii efectelor negative şi încurajarea producerii de efecte

pozitive;- asigurarea unei cantităţi optime de teren pentru producţia de bunuri publice;- reducerea costurilor producerii de servicii publice;- implicarea comunităţii în decizia publică.

Costurile potenţiale ale zonării se reflectă în preţul terenului şi proporţional în costurile construcţiilor11. Acestea sunt incluse în următoarele activităţi:- planificarea dezvoltării urbane- administrarea zonării- implementarea şi controlul zonării

In continuare vom detalia costurile şi beneficiile pentru a putea oferi o bază de reflecţie asupra utilităţii zonării ca instrument de control al utilizării terenului.

5.1. Efecte externe

Beneficiile zonării se referă la suma indicatorilor care măsoară performanţele rezultate apărute din: gradul de poluare a apei şi a aerului, nivelul de zgomot, congestia traficului, dezagramente estetice şi segregarea socială. Eficienţa economică a zonării are în vedere efectele externe rezultate din zonare într-o piaţă individualizată şi la un moment dat. Acestea rezultă din interdependanţa dintre procesul producţiei şi cel al consumului.

Efectele externe potenţiale rezultate din activităţi generate de diverse moduri de utilizare a terenului sunt prezentate în tabelul următor:

10 / Hotărârile de zonare sunt publice. Sunt invitaţi de către Comisia de Zonare locuitorii din zonă, pentru care se propun fie regulamente, fie amendamente la hotărarile existente, fie aprobări pentru autorizaţii de construcţie care nu sunt conforme cu normele zonei. Aceste şedinţe publice sunt obligatorii, deoarece hotărârile privind controlul dezvoltării (ex. autorizarea unor construcţii, aprobarea unor PUD-uri) pot afecta proprietarii din zonă. Secretarul şedinţelor publice este directorul Departamentului de Planificare Urbană.

11 / Preţul terenului participă în formarea preţului locuinţelor în proporţie de 6% în Suedia şi pînă la 60% în zonele centrale ale Romei şi Parisului.

122


Emiţător

Receptor

Producător Consumator

Producător Proces de producţie interdependent Rezultatul producţiei dependent de

activităţile de consum

ConsumatorActivităţile de consum dependente de rezultatul producţiei

Activităţi de consum interdependente

(sursă: Ervin, Fitch, Godwin, Shepard, Stoevener, Land Use Control, 1977)

In situaţia în care zonarea elimină efectele externe ale funcţiunilor incompatibile prin separarea spaţială, atunci prin planificarea urbană administraţia trebuie să asigure o infrastructură de transport. In acest caz, discutăm despre costurile de călătorie prin care dezideratelor separării spaţiale devin posibile. Datorită noilor schimbări tehnologice costurile transportului tradiţional sunt reduse de transferul electronic, care revoluţionează întreaga piaţă de birouri din punct de vedere al amplasamentelor şi al mărimii investiţiilor.

Certitudinea dată de regulamentul de zonare are efect pozitiv asupra proprietarilor care, ştiind că nu există pericolul amplasării în vecinătatea lor a unor funcţiuni cu efecte adverse, vor îmbunătăţi sau vor menţine calitatea proprietăţii lor. Siegan (1972) avertizează şi asupra riscului reducerii competiţiei pe pieţele imobiliare, atunci când zonarea ţine oferta de terenuri sub cererea pieţei. In acest caz, datorită poziţiei de monopol, proprietarii vor cere chirii ridicate pentru proprietăţi întreţinute necorespunzător.

Eliminarea efectelor negative este legată de intensitatea folosirii terenului care influenţează valoarea terenului. Realizarea de beneficii şi de costuri neuniform distribuite la nivelul proprietarilor generează presiune asupra regulamentului care va trebui să accepte variante, zonări condiţionate, etc. care refac indicatorii de densitate şi de înălţime ai clădirilor.

Deoarece proprietarii vor plăti mai mult pentru eliminarea efectele negative, efectul zonării se măsoară prin creşterea valorii proprietăţilor. Nivelul efectelor negative depinde de gradul de omogenitatea a comunităţii, de gradul de “toleranţă” a locuitorilor faţă de diversele activităţi din zonă şi de presiunea exercitată de aceşti doi factori asupra valorii proprietăţii sau asupra costurilor unor noi investiţii. Clawson şi Siegan, 1972, indică prezenţa fenomenului de blocare a cererilor de schimbare a regulamentului zonării în zone rezidenţiale cu densitate mică, bine conturate, omogene şi bogate.

5.2. Bunuri publice

Rezervarea de terenuri producătoare de bunuri publice (ex. parcuri), de conservare a unor zone critice, din punct de vedere al mediului, sau de terenuri agricole reprezintă o preocupare majoră a planificării urbane. Caracteristica unui bun public este legată de consum şi de modul de plată a acestui bun. Cantitativ, consumarea unui bun public de către un consumator nu atrage după sine o reducere/diminuare pentru alţi consumatori12. Pe de altă parte, nu există consumuri individualizate pentru bunuri publice cum ar fi armata, spaţiile verzi, protecţia mediului, etc.(Ranson, Steward, 1990).

Deşi sunt numite bunuri publice, rareori acestea sunt “consumate” de toţi locuitorii unui oraş. Explicaţia rezultă din faptul că aceste bunuri sunt fixe din punct de vedere al amplasării şi

12 / Impărţirea cu alţii a momentului contemplării unui cartier rezidenţial atracativ nu reduce cu nimic din plăcerea proprie.

123


deci beneficiul lor net nu egalează beneficiul potenţial datorită costurilor de transport pentru a ajunge în zonă.

Beneficiile obţinute prin producerea acestor tipuri de bunuri sau servicii sunt atât de larg distribuite către populaţie, încât nici o firmă sau individ nu au stimulente economice pentru a se implica în producerea lor. In consecinţă, deoarece producerea de bunuri publice este limitată, apariţia administraţiei în producerea acestora este justificată (Samuelson, 1992).

In acest caz, valoarea bunurilor se măsoară prin voturi şi din acest motiv administraţia, atunci când decide să producă acest tip de bun, se comportă la fel ca oricare alt producător oferind bunuri publice acolo de unde îi vor veni mai multe voturi.

Producând bunuri publice pentru mulţi consumatori potenţiali, administraţia, din considerentele descrise mai sus, va supraestima beneficiile şi va ignora costurile de producţie şi echitatea participării cetăţenilor, prin impozite, la formarea bugetului local. Ca urmare administraţia va estima un surplus de teren pentru aceste bunuri generând trei efecte:

- Deoarece numărul de persoane care deţin terenuri, ce urmează a fi fie utilizate pentru producerea de bunuri publice, este mai mic dacât numărul celor care beneficiază, atunci costurile sunt mai mici decât beneficiile;

- Deoarece terenul alocat producerii de bunuri publice reduce oferta de terenuri pentru dezvoltarea urbană, atunci costurile locuinţelor vor creşte, stresând cererea pentru locuinţe pe piaţă şi mărind aportul administraţiei în finanţarea programelor de locuinţe;

- Deoarece administraţia deţine şi ea terenuri, ce pot fi utilizate în scopul producerii de bunuri publice, atunci raportul dintre costurile şi beneficiile zonării va fi luat în consideraţie de administraţie prin pârghiile fiscale.

Eficienţa economică a zonării în asigurarea bunurilor publice stă în mâna administraţie locale şi este influenţată de acurateţea perceperii tipului de bun public şi a nivelului de beneficii şi de costuri sociale generate de bunul public realizat. Modificările aduse zonării tradiţionale, precum transferul dreptului de construcţie, reprezintă îmbunătăţiri în evaluarea necesităţilor producerii de bunuri publice şi în modul de compensare a proprietarilor pe terenurile cărora se vor realiza, prin prevederile planului general, bunuri publice.

5.3. Servicii publice

Zonarea, prin prescripţiile regulamentului, are implicaţii directe şi indirecte asupra eficienţei economice a asigurării serviciilor publice. Cele directe se referă la promovarea condiţiilor de sănătate13, de siguranţă14 şi de comunicare15. Cele indirecte se referă la ghidarea dezvoltării spaţiale / fizice a investiţiilor în oraş şi evitarea aglomerărilor exagerate în anumite zone. Filozofia zonării, privind asigurarea de servicii publice, este aceea a dirijării costurilor serviciilor către aceea care, prin dezvoltarea terenurilor, solicită aceste costuri.

13 / Prin standarde de calitate a apei, aerului, gradului de însorire, etc.14/ Prin asigurarea de teren pentru funcţiuni precum: poliţia, pompieri, şi densităţi care să permită în caz de dezastre naturale pătrunderea salvărilor, a pompierilor, utilajelor speciale, etc. 15 / Prin asigurarea unui trafic urban eficace

124


Regulamentul de zonare este utilizat pentru eficientizarea costurilor pentru servicii publice, drumuri, canal, apă, atunci cînd se reglementează densitatea locuitorilor, învecinarea cu o zonă în dezvoltare, sau reglementarea investiţiilor individuale16. Zonarea poate, prin proiecte directe, să eficientizeze utilităţi publice planificate şi care pot fi sub sau supra solicitate. Tabelul următor centralizează factorii zonării care determină creşterea costurilor serviciilor publice:

Regulament Zonare Costuri servicii publice

Densitatea descreşte prin: limitarea lotului, limitarea numărului de locuinţe/ha retargerile faţă de limitele de proprietate procentul de ocupare a terenului

Bunuri publice cresc prin: spaţii verzi

Standarde ridicate: drumuri pietonale drenaje

Costurile cresc

Costurile scad

Costuri ridicate

Densitatea şi distanţele sunt elementele cruciale ale calculului costurilor pentru infrastructura urbană. In anul 1973 Downing a estimat costurile sistemului de canalizare şi de tratare a apei menajere în funcţie de distanţă. Luând în calcul o densitate de 1 locuitor/400 mp, el a constatat un cost marginal anual de 66 USD la o distanţă de 5 mile şi unul de 301 USD la 30 de mile, demonstrând că la o creştere de 500% a distanţei, se realizează o creştere de 356% a costurilor.

Alt studiu a demonstrat că într-o zonă de 20 hectare aflată la 10 mile de staţia de tratare a apelor menajere, prin creşterea densităţii de 1 locuitor/ 400 mp, la 100 locuitori/400mp, se reduc costurile pentru o gospodărie de la 1286,59 USD la 18,00 USD (Washington County, Oregon, 1973).

Un ultim aspect trebuie discutat în cazul serviciilor publice. Din punct de vedere al impozitelor, dacă se realizează locuinţe cu valoare scăzută, sociale, locuitorii acestor case vor plăti sume mici pentru acelaşi tip de servicii pentru care alţi locuitori plătesc sume mari. Acestă inechitate nu se rezolvă prin zonare ci prin programe speciale de subvenţii de la buget. Pentru a asigura eficienţă în consumul de servicii publice zonarea va trebui să se refere la valori similare de proprietăţi, deziderat posibil de atins prin stabilirea mărimii loturilor şi prin coeficientul de utilizare a terenului17.

5.4. Costuri de tranzacţie

Realizarea unui regulament de zonare, de la faza planificării până la faza implementării şi ulterior a administrării, implică mulţi actori urbani care plătesc financiar sau economic pentru

16 / Cititorul nu trebuie să înţeleagă că, prin eficientizarea costurilor, zonarea propune modele spaţiale de aglomerării funcţionale organizate în jurul producătorilor de servicii publice. Cererea de terenuri, bazându-se pe preferinţr individuale, este mai complexă decât simpla asigurare de utilităţi publice.17

? / Eficientizarea costurilor se poate realiza în zone suburbane, cu un grad mai mare de omogenitate a valorii proprietăţilor. In zonele centrale administraţia nu poate răspunde eficient grupurilor mici de locuitori.

125


continuitatea procesului. Costurile de tranzacţie depind de doi factori: primul conţine obiectivele pentru care se realizează controlul terenului care din punct de vedere instituţional determină numărul şi mărimea organizaţiilor implicate în realizarea procesului de zonare.

Al doilea factor leagă sarcinile şi responsabilităţile grupurilor care vor întreprinde acţiuni privind modurile de utilizare a terenului, cu mărimea şi gradul lor de omogenitate. Mobilizarea unor grupuri mari, heterogene, în scopul atingerii obiectivelor dezvoltării urbane, costă mai mult decât implicarea de grupuri mici omogene. Costurile se organizează în patru clase distincte: planificarea zonării, luarea deciziei, amendamente şi implementare.

5.4.1. Planificarea zonăriiPrima fază a planificării se referă la realizarea primei forme de regulament şi hărţi de zonare. Administraţia, în funcţie de mărimea oraşului, poate apela la firme de consultanţă sau poate realiza regulamentul prin propriul departamentul de planificare. Costurile vor fi diferite în funcţie de diversitatea zonelor, mărimea oraşelor, topografia, infrastructura existentă, condiţiile de mediu, valoarea terenului, capacitatea profesională implicate în realizarea zonării, etc.

Datorită existenţei unei varietăţi de factori care influenţează costurile nu pot fi elaborate ghiduri valabile pentru orice tip de oraş pe baza cărora să poată fi estimate costurile totale ale zonării. In consecinţă va exista întoteauna o relaţie direct proporţională între costuri şi gradul de eroare a specificaţiilor privind modul de control al folosirii terenului.

5.4.2. Luarea decizieiZonarea funcţională a unui oraş cuprinde şi participarea publicului atât la faza de adoptare cât şi la cele de amendare / schimbare. Hotărârea se discută în întâlniri publice şi în dezbateri neoficiale. In audierile publice, proprietarii terenurilor, afectaţi de prevederile zonării, îşi pot exprima puncte de vedere, iar ulterior, dacă se consideră păgubiţi, prin reducerea valorii terenului, pot consulta în particular oficialii locali aleşi. Costurile acestei faze diferă, funcţie de scara oraşului, problematica regulamentului, sau a hărţii de zonare, gradul de schimbare propus, comparativ cu tiparele urbane existente şi diferenţele dintre categoriile de utilizare a terenului. Ervin (1977) semnalizează creşteri semnificative ale costurilor de organizare a intereselor grupurilor de locuitori inflenţate de omogenitatea acestor grupuri.

5.4.3. Amendamente şi schimbăriAmendamentele pot fi de fond, mergând până la schimbarea regulamentului, sau de detaliu, prin solicitarea unor modificări punctuale. Acestea includ variante ale prevederilor zonării aprobate, zonări condiţionate, permise speciale, sau planuri unor unităţi de dezvoltare (PUD). Fiecare solicitare determină costuri administrative din două părţi. Solicitantul va angaja profesionişti (avocaţi, economişti, ingineri, urbanişti) pentru a pregăti solicitarea. Proprietarii care se opun schimbării vor angaja costuri în acelaşi mod.

Costurile de tranzacţie vor varia în funcţie de numărul petiţiilor, tipul petiţiei, şi de mărimea şi omogentitatea coaliţiei de interese care susţin, sau care resping petiţia. Cercetări realizate în anumite jurisdicţii demonstrează că dacă administraţia realizează o campanie de explicare de ce anumite funcţiuni nu pot fi schimbate, costurile scad semnificativ.

5.4.4. Implementarea zonăriiImplementarea se referă la urmărirea modului în care funcţionează regulamentul de zonare. In această etapă costurile de tranzacţie sunt semnificativ reduse faţă de celelalte faze prezentate

126


anterior. Costurile în aceast caz sunt influenţate de nivelul de pregătire a personalului administraţiei, de mărimea oraşului şi de gradul de percepţie a locuitorilor asupra ceea ce reprezintă o violare a regulamentului. Costurile fixe sunt reprezentate de aparatul administrative, iar cele variabile sunt influenţate de numărul de reclamaţii.

5.5. Costuri de realizare a investiţiilor

Subzonarea sau suprazonarea atrag după sine creşterea costurilor investiţiilor rezidenţiale, comerciale şi industriale prin creşterea preţului terenului18. Costurile investiţiilor vor creşte proporţional cu:- Limitarea ofertei de teren urban, compartiv cu oferta de teren existentă într-o piaţă de

terenuri necontrolată;- Diminuarea mărimii loturilor de teren şi a construcţiilor datorită regulamentului,

compartiv cu o practică a planificării lipsită de instrumente de control

In cazul unei practicii urbanistice ruptă de condiţiile pieţei se obţine micşorarea investiţiilor de capitalizare a oraşului, prin reducerea suprafeţei de teren disponibilă pe piaţă, în timp ce proprietarii nu îşi vor recicla funcţional terenurile lor datorită costurilor de tranzacţionare ridicate. Din punct de vedere al preţului, zonarea poate influenţa costul de realizare a locuinţelor şi în final preţul de vânzare / închiriere a acestora prin trei mijloace19:

- Suprafaţa totală de teren zonată cu o anumită funcţiune şi suprafaţa minimă stabilită pentru un lot influenţează oferta de metri pătraţi scoşi pe piaţa de locuinţe şi preţul terenului pentru diferite tipuri de zone rezidenţiale;

- Tipul de locuinţă şi tipul de structură acceptată prin zonare determină o modificare a preţurilor pe piaţa chiriilor;

- Mărimea lotului şi alte solicitări (ex. garaje, parcaje pe lot) aduc costuri adiţionale la devizul total al locuinţelor.

Creşterea preţurilor terenului pentru diferite funcţiuni urbane generate de zonare, poate fi explicată prin interacţiunea unei cererii de terenuri în creştere, cauzată demografic sau economic şi oferta de terenuri înainte şi după zonare:

18 / Subzonarea limitează numărul de amplasamente, ceea ce conduce la o creştere generată de reducerea ofertei, în timp ce suprazonarea aducînd pe piaţă mai mult teren decât este nevoie poate conduce la specula de teren care atrage după sine o creştere a costurilor investiţiilor.19 / Într-un studiu realizat pentru oraşul San Francisco în anii ’60, s-a constatat că s-au înregistrat prin planificare, creşteri ale preţului de teren agricol cu 50%, iar prin zonare au crescut costurile investiţiei cu 28% prin parcelare şi realizarea standardelor zonării şi cu 20-25% datorită mărimii lotului (Maisel,1963)

127


Legendă:

1. Schimbări în timp generate de : 1.1. creştere economică1.2. creştre demografică1.3. intervenţia administraţiei (zonare)

2. Fazare: 2.1. cerere iniţială de teren: CoCo2.2. oferta de teren nezonat: Oo Oo

2.3. zonare teren: H22.4. ofertă zonată: OoO2

2.5. preţ iniţial: Po2.6. preţ după zonare: P0

2.7. dacă cererea creşte la: C1C1 preţ teren fără zonare: P1 preţ teren cu zonare: P2

Se constată că efectul controlului densităţilor asupra preţului depinde în mare măsură de cererea pe termen scurt. Pe termen lung, sub o presiune a cererii de terenuri oferta se reduce, atrăgând o escaladare a preţului terenului şi a costurilor locuinţelor, obligând aministraţia să aplice tehnici de zonare, precum rezonarea sau variante de folosire a terenului.

5.6. Aspectele politice ale zonării

Zonarea, ca instrument de control al modului de folosire a terenului, atrage implicaţii politice la nivelul grupurilor de locuitori şi la nivelul de coordonare cu planul general de dezvoltare a oraşului. In primul caz conflictele sunt generate între coaliţia investitorilor20 şi coaliţia cartierului.21 Membrii acestor grupuri aparţin categoriilor socio-economice medii şi ridicate care având o influenţă politică pot amenda prin vot deciziile politicienilor. Din punct de vedere socio-economic zonarea este atributul claselor cu venituri mari şi mijlocii22.

20 / Această coaliţie cuprinde developeri, constructori, bănci, fonduri de economii, etc., este sensibilă la semnalele pieţei şi aşteaptă venitul economic maxim din folosirea terenului.21 / Această coaliţie cuprinde rezidenţii care se organizează în scopul împotrivirii la apariţia de funcţiuni indezirabile în cartierul lor.

128

H2

Oo

hectare

Co

H1Ho

P2

C1 OoO2

preţ

CoC1

Po

P1


Obiectivele zonării, precum cel de protejare a terenului agricol, a spaţiilor verzi sau a ecosistemelor fragile pot muta punctul de conflict către prevederile planului general de dezvoltare. Pierderea unor venituri potenţiale şi lipsa unor compensaţii pentru terenuri care produc bunuri publice (ex. spaţii verzi sau centuri verzi) verifică zonarea la testul de acceptare politică.

Regulamentele zonării depind de puterea politică relativă a grupurilor care percep o pierdere sau un câştig. Acceptul politic este direct proporţional cu incidenţa spaţială a politicilor de terenuri, caracteristicile structurilor politice din cadrul consiliului şi nivelul politic care a dat naştere conflictului.

6. Concluzii

Acceptarea socială a zonării are rădăcini în costurile şi beneficiile generate de prevederile şi activităţile acesteia. Beneficiile zonării rezultă din (1). tehnicile de folosirea a terenului în scopul reducerii efectelor negative şi de încurajare a producerii de efecte pozitive, (2). asigurarea unui optim de terenuri pentru producţia de bunuri publice, (3). reducerea costurilor producerii de servicii publice şi (4). implicarea comunităţii în formularea deciziei publice. Costurile potenţiale ale zonării sunt incluse în planificarea dezvoltării urbane, administrarea zonării şi în implementarea şi controlul zonării.

Asigurarea prin zonare a bunurilor publice are ca efect distributiv consolidarea valorii proprietăţilor atunci când zonarea ţine seama de nivelul cererii pe pieţele imobiliare, sau diminuează valoarea de dezvoltare potenţială a terenului, atunci când zonarea nu ia în consideraţie aceste semnale ale pieţei.

Intensitatea folosirii terenului urban, reglementată prin zonare, influenţează performanţele serviciilor publice. Asigurarea de servicii publice sau a bunurilor publice, cad prin sistemul de preţuri sau de impozite în contul proprietarilor. Chiar dacă din punct de vedere al optimizării costurilor, zonarea nu asigură echitabilitate distributivă, totuşi controlul densităţilor urbane determină o folosirea eficientă a investiţiilor publice şi o planificare judicioasă a investiţiilor ulterioare.

Dezechilibrul dintre costuri şi beneficii se raportează prin nivelul costurilor de tranzacţie. Orice proprietar, care sesisează posibilitatea atragerii de beneficii sau de reducere a costurilor, solicită rezonarea sau exceptarea. In acelaşi timp, proprietăţile vecine influenţează costurile de tranzacţii prin solicitarea păstrării situaţiei prezente. Costurile de tranzacţie au în structura lor o parte fixă apreciabilă, comparativ cu celelalte costuri descrise şi sunt specifice fiecărui proprietar în funcţie de timpul şi de experiza profesională implicată.

Costurile investiţiilor rezidenţiale, comerciale şi industriale sunt inflenţate semnificativ de zonare prin stabilirea lotului minim de teren, prin stabilirea densităţilor locuitorilor şi a suprafeţelor minime ale clădirilor, prin stabilirea unor standarde de echipare a clădirilor, prin prevederi arhitecturale adoptate în numele valorilor estetice şi prin întârzieri sau activităţi reduntante ale maşinăriei administrative.

22 / Grupurile cu venituri mici sunt heterogene, nu au experienţă în activităţi organizate, nu sunt active politic şi nu au resurse pentru a se dezvolta şi acţiona.

129


7. Referinţe

1. Ervin E. David, James B. Fitch, Godwin R. Kenneth, Shepard W. Bruce, Stoevener H. Herbert, (1977), Land Use Control: Evaluating Economic and Political Effects, Ballinger Publishing Co.

2. Mandelker R. Daniel, (1970), Philosophy of zoning, The New zoning: Legal, Administrative, and Economic Concepts and Techniques, Praeger Publishers

3. O’Sullivan Arthur, (1996) Urban Economics, Irwin, Times Mirror Higher Education Group

4. Patterson T. William, (1979), Land Use Planning Techniques of Implementation, Van Nostrand Reinhold Company

5. Rivkin D.Malcom, (1983), Intervention Through Direct Participation, Urban Land Policy, Issues and Opportunities, The World Bank, Oxford University Press

6. Samuelson A. Paul, Nordhous D. William , (1992), Economics, McGraw Hill International Editions

7. Siegan H. Bernard, (1972), Land Use Without Zoning, Lexington Books

130

Forme de Control Privind Folosirea Terenului Urban

Documents

Transcript of Forme de Control Privind Folosirea Terenului Urban