Drumul Spre Integritate

116

description

curs anticoruptie

Transcript of Drumul Spre Integritate

  • Aceast publicaie a fost realizat de ctre Asociaia Pro Democraia, Centrul de Asisten pentru Organizaii Neguvernamentale CENTRAS i Centrul de Resurse Juridice CRJ n cadrul proiectului naional Ia atitudine! Campanie a ONG i mass-media locale pentru identificarea i prevenirea faptelor de corupie, derulat n perioada 20 ianuarie 20 noiembrie 2010, n ase judee: Braov, Brila, Cluj, Dolj, Sibiu i Timi. Ne dorim ca aceast colecie de instrumente utile n identificarea i abordarea problemelor de integritate public s fie de folos att organizaiilor neguvernamentale, ct i instituiilor mass-media, locale sau centrale, publice sau private. Integritatea public este una dintre condiiile de baz care trebuie ndeplinite n perspectiva asigurrii bunei guvernri. Fr control public din partea comunitilor asupra instituiilor exist n permanen riscul ndeprtrii acestora de la principiile unei administrri integre a resurselor, iar a vorbi de control public n absena transparenei decizionale constituie o ateptare iluzorie. Acest material a fost tiprit cu sprijinul financiar al Uniunii Europene, prin Facilitatea de Tranziie 2007/19343.01.11 Consolidarea sprijinului societii civile n lupta mpotriva corupiei. La redactarea acestei publicaii au contribuit: Mdlina Bucheru Asociaia Pro Democraia Radu Nicolae Centrul de Resurse Juridice Cristina Mastacan Centrul de Asisten pentru Organizaii Neguvernamentale Le muumim pentru contribuia la realizarea acestei publicaii urmtoarelor persoane implicate n implementarea proiectului la nivel local: Laura Istrate Clubul APD Braov Oana Tudor Clubul APD Brila Iulia Manolache Clubul APD Cluj-Napoca Marcel Rdu Clubul APD Craiova Teodora Brebenaru Clubul APD Sibiu Cristian Bratu Clubul APD Timioara Ne exprimm, de asemenea, recunotina pentru contribuia adus la redactarea manualului tuturor reprezentanilor instituiilor publice care au participat la dezbaterile i mesele rotunde organizate n cadrul proiectului. Grafic i DTP: Mihai Buravic Publicat la Bucureti, noiembrie 2010 Drepturi de autor rezervate Publicaia sau pri ale acesteia pot fi reproduse numai cu permisiunea autorilor.

  • 3

    Prefa Departe de a exista la un nivel abstract, corupia este un fenomen care ne afecteaz n cel mai nalt grad ca i ceteni. Resimim zi de zi efectele negative ale unei administraii lipsite de integritate prin servicii publice de proast calitate, servicii publice neadaptate nevoilor comunitii i prin servicii publice nejustificat de scumpe, ale cror costuri sunt suportate de toi din bugetul public. Aceste efecte ale unei guvernri defectuoase au drept cauz, de cele mai mult ori, acte de corupie petrecute departe de ochiul public i rmase nepedepsite de ctre instituiile statului care au, nici mai mult nici mai puin, obligaia de a le depista, documenta, judeca i sanciona n virtutea legilor care le guverneaz activitatea.

  • Drumul spre integritate

    4

    Pentru a putea combate corupia sistemic i a crete pe termen lung integritatea public n Romnia, sunt necesare demersuri constante din partea societii civile, prin care s se ntreasc controlul acesteia asupra actului de guvernare. Ca jurnaliti, ca reprezentani ai sectorului neguvernamental i n calitate de ceteni interesai de calitatea vieii n comunitate, avem nc posibilitatea de a fora transparentizarea instituiilor publice, de a influena procesul de luare a deciziilor publice i de a-i responsabiliza pe toi cei care iau decizii pentru noi i n numele nostru. Integritatea, transparena i responsabilitatea administraiei fa de comunitate sunt elemente care fundamenteaz ncrederea comunitii n instituii. Imaginea de administraie corupt submineaz ncrederea publicului n instituiile afectate de acest flagel i ndeprteaz cetenii de la orice act de implicare i participare la guvernare. Aadar, corupia, dac este generalizat, nu afecteaz doar calitatea serviciilor publice, ci are capacitatea de a decredibiliza chiar sistemul de organizare a societii pe principiile statului de drept i ale democraiei reprezentative. Ce alte argumente mai sunt necesare pentru a ne lua n serios rolul n comunitate i a ne pune pe treab? Pentru cei deja convini de nevoia imediat de aciune, acest manual se va dovedi a fi un sprijin major n demersurile lor concrete viitoare.

    Cristian Bratu

  • 5

    Cuprins

    Glosar de termeni ...........................................................................................................7 Rolul ONG i mass-media n prevenirea corupiei................................................15 Modaliti de monitorizare a instituiilor publice ..................................................25

    Modaliti de sesizare a autoritilor publice .........................................................45 Implicarea comunitii n aciuni de prevenire a corupiei ..................................67 Resurse informaionale.................................................................................................83 Anexe.............................................................................................................................103

  • 7

    Glosar de termeni Scopul primului capitol este de a ne familiariza cu terminologia de specialitate utilizat n cadrul manualului i de a ne asigura c vom avea o nelegere comun a noiunilor cu care vom opera.

    1. Integritatea i integritatea public Conform Dicionarului explicativ al limbii romne, sensul termenului de integritate care ne intereseaz este acela de cinste, probitate i incoruptibilitate. Integritatea public se refer la integritatea lucrtorilor din administraia public central i local a rii.

  • Drumul spre integritate

    8

    Termenul integritate este de multe ori utilizat ca antonim al corupiei, dar integritatea nu nseamn doar lipsa corupiei, ci presupune mbuntirea comunicrii i a transparenei procesului de luare a deciziilor publice, pentru a nu crea suspiciunea c interesul privat prevaleaz asupra interesului public. Integritatea public presupune ndeplinirea cumulativ a trei condiii1

    incoruptibilitatea deciziei indiferent de beneficiarul acesteia; :

    respectarea principiilor transparenei i competitivitii; buna administrare n sensul economicitii, eficacitii i eficienei.

    2. Corupia n sens larg, prin termenul de corupie nelegem folosirea abuziv a puterii ncredinate, n scopul obinerii de foloase personale. Dac vorbim de corupie n sfera public-administrativ, atunci avem de a face cu o definiie mai restrns a corupiei: abuzul puterii publice pentru obinerea de beneficii private. i n acest al doilea caz, n sintagma abuzul puterii publice rmne valabil caracterul de ncredinat al puterii, esenial pentru o nelegere corect a fenomenului. Termenul de corupie, n sens legal, desemneaz acele fapte care atrag rspunderea civil sau penal a persoanei vinovate. Acestea se pot constitui n contravenii i infraciuni, n funcie de gravitatea i coninutul lor. Spre exemplu, vorbim de corupie atunci cnd un funcionar, folosindu-se de funcia pe care o ocup, dorete s obin i alte beneficii personale n afara celor care i revin prin lege salariu, bonusuri etc. Principalele fapte de corupie sau asimilate faptelor de corupie, pedepsite n ara noastr, sunt: abuzul n serviciu, luarea de mit, darea de mit, primirea de foloase necuvenite, traficul de influen, conflictul de interese i starea de incompatibilitate.

    1Ghid privind protecia avertizorilor de integritate, Asociaia Romn pentru Transparen, Bucureti, 2005, pag 9.

  • 9

    Corupia din sistem poate fi: mica corupie, a funcionarului de la ghieu care pretinde mit pentru a nlesni sau a scurta rezolvarea unei probleme, i marea corupie, care implic sume de bani considerabile (spre exemplu, ncheierea de contracte cu grupuri de interese, care reuesc astfel s obin fonduri publice pe ci ilegale).

    3. Conflictul de interese Confictul de interese reprezint o concuren ntre dou interese ale aceleiai persoane din perspectiva a dou roluri pe care aceasta le are de ndeplinit. Dac vorbim de conflictul de interese n cazul unei persoane care lucreaz n sfera public-administrativ, cele dou interese concurente sunt interesul personal pe care individul l urmrete n mod natural, i interesul public cel n baza cruia i-a fost incredinat persoanei o anumit putere. Obiectivul evitrii i, respectiv, al pedepsirii conflictului de interese este acela de a nltura situaiile n care, abuznd-se de puterea ncredinat, se ajunge s fie favorizat interesul personal n defavoarea interesului public. Codul penal incrimineaz conflictul de interese n art. 253.1: Fapta funcionarului public care, n exerciiul atribuiilor de serviciu, ndeplinete un act ori particip la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soul su, o rud ori un afin pn la gradul II inclusiv, sau pentru o alt persoan cu care s-a aflat n raporturi comerciale ori de munc n ultimii 5 ani sau din partea creia a beneficiat ori beneficiaz de servicii sau foloase de orice natur, se pedepsete cu nchisoare de la 6 luni la 5 ani i interzicerea dreptului de a ocupa o funcie public pe durat maxim. n dreptul administrativ, conflictul de interese este abordat n Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, care l definete drept acea situaie n care persoana care exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative.

  • Drumul spre integritate

    10

    4. Starea de incompatibilitate Una dintre soluiile legale pentru evitarea intrrii unei persoane cu rol public n conflict de interese este stabilirea de incompatibiliti. Prin aceast msur, a legiferrii de incompatibiliti, se previne din start posibilitatea ca aceeai persoan s ndeplineasc roluri care ar putea-o aduce n situaia de conflict de interese. Spre deosebire de conflictul de interese, situaiile de incompatibilitate n exercitarea demnitilor i funciilor publice sunt determinate nu generic, ci nominal. Astfel, fiecare poziie de demnitar public sau de funcionar public este reglementat n mod specific, pentru fiecare caz n parte fiind stabilite toate celelalte funcii i caliti pe care oficialul nu le poate deine concomitent cu funcia public respectiv. Dac n cazul conflictului de interese, oficialii au obligaia, n principal, de a se abine de la a realiza un act sau a participa la luarea unei decizii, n cazul incompatibilitilor, legea instituie o interdicie necondiionat de a deine o anumit poziie public concomitent cu o alta, public sau privat. Dou exemple de incompatibilitate, potrivit actualelor reglementri din legislaia romneasc sunt: un primar nu poate fi, n acelai timp, i preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociaiilor la o societate comercial, iar un consilier local nu poate deine funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul n unitatea administrativ-teritorial respectiv.

    5. Informaiile publice Orice persoan are dreptul de a fi informat cu privire la activitile i atribuiile instituiilor publice, a acelor uniti a cror funcionare este finanat prin bani publici rezultai din plata taxelor i impozitelor contribuabililor. Informaia public reprezint orice informaie produs sau administrat de ctre o instituie public, acest lucru calificnd-o pentru a fi accesibil oricrui cetean. Exceptrile de la dreptul de a accesa informaii publice sunt reglementate prin lege i argumentate prin nevoia de a proteja alte interese legitime ale persoanei sau ale statului, precum dreptul la viaa

  • 11

    privat i securitatea naional. Legislaia specific n domeniu este reprezentat de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public.

    6. Transparena decizional Conceptul de transparen decizional include dou nivele:

    - informarea prealabil a cetenilor i a comunitii, n ansamblu, cu privire la intenia de reglementare a instituiei publice;

    - consultarea cetenilor i a comunitii, n ansamblu, n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.

    Primul nivel este acoperit de liberul acces al cetenilor la informaiile de interes public, dar impune i o atitudine activ a administraiei publice n a transmite de o manier eficace, ctre comunitate, intenia sa de a reglementa. Nivelul al doilea presupune mai multe forme de implicare, n funcie de tipul interaciunii dintre cetean i instituie i n funcie de iniiatorul interaciunii. De exemplu, cetenii pot transmite n scris, din proprie iniiativ, observaii referitoare la un anumit proiect de hotrre de consiliu local, instituiile publice pot organiza sondaje de opinie i focus-grupuri pentru a culege opiniile cetenilor, iar organizaiile neguvernamentale pot organiza dezbateri publice n cadrul crora s faciliteze dialogul dintre ceteni i administraie pe subiectul care urmeaz a face obiectul reglementrii.

    7. Avertizarea n interes public Avertizorul de integritate este orice persoan din interiorul unei instituii publice, care face o sesizare de bun credin referitoare la o fapt care se petrece, despre care are cunotin i care contravine att legii, ct i moralei, deontologiei profesionale sau transparenei n cadrul instituiei publice n care lucreaz. Este important de precizat faptul c termenul de avertizor nu face referire la o funcie public deinut, ci reprezint desemnarea unui statut legal sub umbrela cruia s se poat oferi protecie legal oricrei persoane din cadrul unei instituii publice care reclam o anumit neregul observat la locul de munc. Reglementri cu privire la avertizarea n interes public gsim n textul

  • Drumul spre integritate

    12

    Legii nr. 571/2004 privind protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii.

    8. Codul de conduit Codurile de conduit sunt documente normative externe, adoptate prin lege de ctre Parlament, sau autonormatoare interne, adoptate la nivel de instituie, prin care se reglementeaz interaciunea dintre membrii unui anumit grup profesional sau de angajai, ntre ei i furnizori, ntre ei i beneficiarii instituiei etc., cu scopul de a oferi modele de conduit integr i corect din perspectiva deontologiei profesionale. Codul de conduit al funcionarilor publici este prevzut n Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduita a funcionarilor publici, modificat i completat ulterior n anul 2007, i cuprinde un ansamblu de principii etice, un set de obligaii ale funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din Romnia. Desemneaz normele de conduit profesional obligatorii pentru persoanele care ocup o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale administraiei centrale i locale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome, denumite n lege autoriti i instituii publice.

    9. Consilierul de etic Consilierul de etic reprezint persoana angajat ntr-o instituie public i care are, conform legii, atribuii clare de prevenire a nclcrii normelor de conduit, la orice nivel, n interiorul instituiei pe care o reprezint. Ca i n cazul altor legi care vizeaz combaterea corupiei sau creterea integritii publice, nici n acest caz instituiile nu trebuie s angajeze persoane noi care s pun n aplicare prevederile legii, ci trebuie doar s delege sarcinile i responsabilitile care decurg din lege ctre o persoan din organigrama existent. Prin urmare, consilierul de etic nu desemneaz o funcie public, ci un set de atribuii specifice. Noiunea de funcionar public desemnat pentru consiliere etic i monitorizarea normelor de conduit apare n Legea nr. 50/2007, lege de

  • 13

    modificare i completare a Legii nr. 7 din 2004, privind Codul de conduit a funcionarilor publici. Atribuiile consilierului de etic sunt:

    acordarea de consultan i asisten funcionarilor publici din cadrul autoritii sau instituiei publice cu privire la respectarea normelor de conduit (activitate de consiliere etic);

    monitorizarea aplicrii prevederilor codului de conduit n cadrul autoritii sau instituiei publice;

    ntocmirea de rapoarte trimestriale privind respectarea normelor de conduit de ctre funcionarii publici din cadrul autoritii sau instituiei publice.

  • 15

    Rolul ONG i mass-media n prevenirea corupiei

    1. De ce promovm integritatea i combatem corupia?

    Ceea ce ateapt o comunitate de la instituiile pe care le finaneaz prin taxe i impozite sunt servicii publice de maxim calitate n condiii de utilizare judicioas a banului public. Proasta administrare a resurselor publice se traduce n servicii de proast calitate i/sau scumpe oferite comunitii. Calitatea guvernrii, la care ne referim deseori prin sintagma bun guvernare, poate fi evaluat urmrind principalele sale elemente:

  • Drumul spre integritate

    16

    E ficacitatea i eficiena Administraia trebuie s ofere att servicii de administrare a comunitii, ct i servicii adresate direct cetenilor, n condiii de costuri minime. Aceste servicii trebuie, n acelai timp, s rspund inteniei iniiale a documentelor de politic public realizate n prealabil pe baza analizei nevoilor comunitii.

    Adaptabilita tea Administraia trebuie s fie atent la schimbrile sociale din comunitate, la nevoile i ateptrile societii civile i s fie dispus s i adapteze rapid serviciile att din punct de vedere calitativ, ct i cantitativ. Adaptabilitatea trebuie s includ i capacitatea de previzionare, anticipnd i pregtind din timp rspunsurile adaptative corecte pentru evoluia probabil a tabloului de probleme, costuri i nevoi al comunitii locale deservite.

    Transparena Administraia trebuie s ofere acces altor instituii guvernamentale i societii civile la aciunile sale i la procesul decizional pe care l administreaz.

    Responsabilita tea Administraia trebuie s fie dispus s expun evalurii publice att demersul de fundamentare a procesului de luare a deciziilor de politic public, ct i efectele urmrite, anticipate i obinute ale procesului de administrare public n care este implicat. n final, reprezentanii administraiei i instituia n ansamblu trebuie s fie dispui s i asume mai mult dect formal rspunderea n faa comunitii pentru calitatea actului de guvernare. Administraia trebuie s creeze2

    2 Aici se face referire la instituiile cu putere legislativ consilii locale, consilii judeene etc.

    i s aplice n mod transparent, nediscriminatoriu i neprtinitor att cadrul normativ general, ct i propriile reglementri i coduri interne. Dac oricare dintre elementele noiunii de bun guvernare descrise mai sus se afl n deficit, atunci putem vorbi de o scdere a calitii actului de guvernare adresat comunitii. Analiznd cu atenie, vom observa c toate aspectele bunei guvernri sunt afectate n cazul lipsei de integritate:

  • 17

    dac fondurile publice sunt deturnate n mod direct prin furt, sau indirect prin cheltuire n dezacord cu interesul public, atunci calitatea serviciilor publice scade;

    dac angajarea banului public este discreionar i nu este fundamentat pe politici publice adaptate nevoilor i cerinelor n continu schimbare ale comunitii, atunci utilitatea serviciilor publice se reduce;

    dac nu exist transparen instituional care s permit exercitarea controlului guvernamental i a controlului din partea societii civile, atunci administraia nu se va simi motivat s promoveze calitatea serviciilor sale publice n defavoarea satisfacerii interesului privat al reprezentanilor ei;

    dac nu exist perspectiva nevoii de rspundere public, atunci administraia nu se va simi motivat s i corecteze prestaia i, implicit, s amelioreze calitatea serviciilor sale;

    dac procesul de legiferare i aplicare a cadrului normativ existent se realizeaz pe baze corupte, atunci fundamentul ntregului edificiu instituional i funcionarea acestuia sunt subminate din start.

    Se observ c lipsa integritii afecteaz calitatea actului de guvernare, iar defeciunile identificate la nivelul elementelor ce descriu buna guvernare sunt de cele mai multe ori simptome ale unui comportament corupt, mai mult sau mai puin mascat. Integritatea, transparena i responsabilitatea administraiei fa de comunitate sunt elemente care fundamenteaz ncrederea comunitii n instituii. Imaginea de administraie corupt submineaz ncrederea publicului n instituiile afectate de acest flagel i ndeprteaz cetenii de la orice act de implicare i participare la guvernare. Aadar, corupia, dac este generalizat, nu afecteaz doar calitatea serviciilor publice, ci are capacitatea de a decredibiliza chiar sistemul de organizare a societii pe principiile statului de drept i ale democraiei reprezentative. Acest din urm fenomen nociv i relaia direct dintre nivelul corupiei i calitatea serviciilor publice sunt argumente puternice pentru ca noi ceteni, membri ai unui ONG i jurnaliti, s fim convini de utilitatea eforturilor de cretere a nivelului de integritate n instituiile comunitii noastre.

  • Drumul spre integritate

    18

    2. Anti-corupie sau pro-integritate? Muli dintre noi obinuim s definim integritatea raportndu-ne la conceptul de corupie i invers n funcie de care dintre acestea ne este mai familiar, bazndu-ne pe ceea ce intuitiv percepem a fi o relaie de antisimetrie ntre acestea dou. n aceast seciune nu vom aborda asemnrile n oglind dintre cele dou concepte ci, dimpotriv, vom ncerca s vedem care sunt diferenele dintre proiectele pro-integritate i cele anti-corupie la nivel de relaii publice. Prin sintagma lupta mpotriva corupiei nelegem mai ales sancionarea unor fapte punctuale realizate n trecut, de ctre persoane identificabile, fapte care fac obiectul reglementrii de tip penal sau sunt amendate administrativ. Prin eforturile pentru mbuntirea integritii publice, nelegem mai ales ameliorarea pentru viitor a unor procese de la nivel instituional3

    integritatea are un caracter preventiv orientat ctre viitor, pe cnd anticorupia accentueaz caracterul punitiv al demersului, privind spre trecut;

    *, procese care fac obiectul codurilor de bun practic n domeniu, aceste documente avnd n general caracter de recomandare. Aadar, se observ c n utilizarea lor generic:

    integritatea vizeaz procese reglementate la nivel instituional, pe cnd anticorupia este mai specific, atacnd n mod direct fapte concrete ale unor persoane identificabile.

    Ce relevana poate avea, pentru persoanele care activeaz n domeniu, aceast difereniere n utilizarea public a termenilor? Dincolo de coninutul efectiv al proiectelor i al activitilor prevzute de ctre acestea, exist i un aspect de marketing strns legat de tipurile caracteristice de intervenie corespunztoare celor dou noiuni.

    3 * afirmaie valabil n contextul n care acceptm faptul c nu putem i nici nu ne propunem s mbuntim nivelul integritii personalului din perspectiva integritii persoanei, ci doar din perspectiva contextului (reguli, procese, constrngeri externe) n care este obligat s funcioneze aceasta.

  • 19

    Un proiect anti-corupie presupune monitorizri n prezent, verificri n trecut, identificarea de fapte considerate infraciuni sau contravenii, identificarea fptuitorului i, n final, sesizarea organelor statului cu autoritate n a urmri i a pedepsi practicile de corupie. Este clar c un astfel de demers se realizeaz mai degrab mpotriva dect n cooperare cu grupul int vizat. Pe de alt parte, un proiect pro-integritate presupune cooperare cu reprezentanii instituiei int, cel puin n urmtoarele direcii: culegerea de informaii cu privire la zonele de risc, identificarea de soluii acceptabile i realiste, adoptarea de norme interne i eventuale decizii de restructurare pentru aplicarea soluiilor identificate anterior de comun acord. Chiar dac att lupta mpotriva corupiei, ct i demersurile de cretere a nivelului integritii au aceeai finalitate, generic numit combaterea corupiei, demersurile prin care se urmrete acest rezultat sunt profund diferite, lucru de care trebuie s inem cont atunci cnd descriem proiectul la care lucrm. S ne imaginm diferena de reacie pe care o poate avea un primar atunci cnd, intrnd n biroul su, i solicitm sprijinul i cooperarea n cadrul unui proiect care vizeaz integritatea public, n una dintre urmtoarele dou forme: dorim s implementm un proiect anti-corupie n instituia

    dumneavoastr; dorim s implementm un proiect de cretere a nivelului de integritate

    public n instituia dumneavoastr. n primul caz este ca i cum i-am spune c administraia pe care o conduce este corupt. E de la sine neles c prin aceast abordare negativ ne vom antagoniza interlocutorul nc de la primul contact, iar orice speran de viitoare colaborare pe un astfel de proiect este realist s o considerm ca fiind pierdut. Pe de alt parte, spunnd c dorim s cretem nivelul de integritate, recunoatem implicit existena unui anumit nivel de integritate, iar ceea ce propunem interlocutorului nostru este doar mbuntirea lui. Aceast formulare are toate atuurile s fie perceput n mod pozitiv, ceea ce crete ansele de a obine din partea instituiei cooperarea att de necesar n cadrul proiectului sau aciunii noastre.

  • Drumul spre integritate

    20

    3. Ce ateapt comunitatea de la ONG-uri i mass-media? Aceast seciune nu prezint rezultatele unei cercetri cu privire la ateptrile concrete ale comunitii referitoare la activitatea ONG-urilor i a presei. n cele ce urmeaz, vom ncerca mai mult dect att, respectiv s identificm care ar putea fi paleta ampl de servicii pe care comunitatea ar trebui s le atepte i s le primeasc din partea organizaiilor neguvernamentale i a mass-media n domeniul combaterii fenomenului corupiei. n cutarea acestora se va porni de la urmtoarele premise: exist o ateptare ca instituiile publice s fie eficace i eficiente n

    furnizarea serviciilor publice; exist o ateptare ca aleii locali i funcionarii publici s serveasc

    interesul public i s administreze resursele publice n mod corect, zi de zi;

    exist o ateptare ca instituiile publice s fie adaptabile la nevoile comunitii i s conduc procesul decizional innd cont de acestea;

    exist o ateptare ca instituiile publice s fie transparente i rspunztoare n faa comunitilor pe care le deservesc;

    exist o ateptare ca instituiile publice s legifereze n interes public i s aplice n mod corect cadrul normativ existent.

    Din aceast perspectiv, rolul organizaiilor neguvernamentale (al acelora dintre ele care i-au asumat aceast misiune) este de a urmri ndeplinirea secvenial i total a ateptrilor de mai sus. Prin urmare, o prim ateptare valid din partea comunitii fa de ONG-uri i pres ar fi ca acestea s i indeplineasc funcia de cine de paz (watchdog), monitoriznd activitatea instituiilor publice i fcnd presiuni pentru funcionarea corect a acestora. Rolul sectorului neguvernamental i al presei depete ns limitele relaionrii strict cu sectorul de stat. n cele mai multe situaii, presa i organizaiile neguvernamentale din domeniul promovrii democraiei acioneaz pe post de catalizatori i facilitatori ai relaiei dintre cetean i instituia public. Urmrind zonele de manifestare posibil a ceteanului n sfera integritii publice se vor identifica oportunitile de intervenie ale ONG-urilor i presei n aceast relaie.

  • 21

    L iberul acces la inform aii Este indicat ca toi cetenii s cunoasc din timp care sunt subiectele de discuie de pe masa guvernanilor pentru a putea interveni n procesul decizional (vorbim n acest context mai ales de accesul publicului larg la informaii de interes general pentru ntreaga comunitate sau pentru seciuni majore ale acesteia). Atunci cnd guvernanii doresc s adopte legi n detrimentul interesului public i n interes personal sau al altei zone de interese private nelegitime ei ncearc s i ascund gestul de lumina reflectoarelor. n acest caz, rolul presei i al organizaiilor neguvernamentale este de a identifica i de a distribui publicului larg informaiile referitoare la intenia de legiferare sau aciunile cu impact n comunitate ale instituiei publice.

    Transparena deciz ional i dreptul de petiionare

    Este dezirabil ca membrii comunitii s intervin n procesul decizional pentru a contribui la adaptarea proiectelor de acte normative cu caracter general la nevoile comunitii n care triesc. Cetenii au astfel posibilitatea s propun proiecte de hotrri sau msuri concrete, s susin proiecte de hotrri sau s intervin pentru a preveni adoptarea unor hotrri care nu servesc binele public sau pentru a le corecta pe cele care l servesc n mod defectuos. n acest caz, rolul sectorului neguvernamental este de a propune soluii, de a solicita guvernanilor consultarea comunitii i de a organiza dezbateri publice, n diverse forme, pe tema care face obiectul inteniei de legiferare. Att ONG-urile, ct mai ales presa, pot interveni n sensul mobilizrii ct mai multor ceteni pentru a se implica n procesul decizional. Prin petiie se nelege cererea, reclamaia, sesizarea sau propunerea formulat n scris ori prin pot electronic, pe care un cetean sau o organizaie legal constituit o poate adresa autoritilor i instituiilor publice centrale i locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, companiilor i societilor naionale, societilor comerciale de interes judeean sau local, precum i regiilor autonome.

    Advocacy n multe situaii nu este de ajuns ca membrii comunitii doar s i expun punctul de vedere pentru ca acesta s i fie nsuit de ctre guvernani. n aceste cazuri, trebuie ntreprinse i alte aciuni n efortul de persuadare a reprezentanilor instituiilor publice. Aceste aciuni intr n sfera activitii de advocacy despre care vom vorbi mai detaliat n seciunea Advocacy pentru

  • Drumul spre integritate

    22

    integritate. Organizaiile neguvernamentale pot interveni, n acest caz, furniznd expertiz i suport logistic, iar presa ca instrument de promovare i mediatizare a eforturilor de advocacy.

    Responsabilizarea guvernanilor Este indicat ca guvernanii s se simt rspunztori pentru aciunile lor n faa cetenilor care i-au ales sau care le pltesc salariile prin contribuiile sub form de taxe i impozite. Acest sentiment nu este ns omniprezent n rndul aleilor i funcionarilor publici i poate suferi variaii majore n timp, chiar i acolo unde acesta deja exist. De aceea, este dezirabil ca acest sentiment de rspundere s fie periodic renoit printre guvernani prin intervenia constant a societii civile: petiionarea, participarea la edinele publice, derularea de aciuni de monitorizare a activitii, solicitarea, analizarea i mediatizarea rapoartelor de activitate, manifestri publice, solicitarea organizrii de referendumuri locale etc. Intervenia reprezentanilor ONG i a presei poate fi una major i poate lua forme diverse i variate.

    Avertizarea n interes public Cnd cetenii, presa i organizaiile neguvernamentale au acces la informaii cu privire la faptele ilegale ale aleilor sau ale funcionarilor publici se creeaz premisele ca faptele de corupie s fie stopate prin sesizare i pedepsire de ctre instituiile statului, conform legii. Cnd practica abuziv din interiorul unei instituii este prompt pedepsit, se creeaz o presiune de descurajare i prevenire a faptelor de corupie, n consecin are loc o ameliorare a nivelului integritii. Sintetiznd cele expuse n acest fragment despre rolul ONG-urilor i mass-media n domeniul integritii publice, putem conchide cu o sintagm integrant care vorbete de la sine: exercitarea activ a controlului societii civile asupra instituiilor statului.

    4. Oportuniti de intervenie anti-corupie n cadrul acestui capitol, am punctat justificarea i baza de legitimitate pentru care presa i sectorul neguvernamental pot i trebuie s devin actori activi n

  • 23

    promovarea integritii publice i n combaterea corupiei. n cele ce urmeaz, vom inventaria oportunitile concrete de intervenie n aceast direcie. Activitatea de monitorizare a instituiilor publice, demers care se finalizeaz cu elaborarea unor rapoarte de monitorizare. Acestea devin punct de pornire n aciuni ulterioare de ameliorare a integritii publice. Analiza i interpretarea informaiilor oferite de rapoartele de monitorizare conduc ctre identificarea problemelor punctuale de integritate public la nivelul instituiei monitorizate. Pasul urmtor va fi acela de a gndi i de a propune soluii pentru problemele identificate. n funcie de caracterul problemelor descoperite se poate apela la mai multe tipuri de soluii: dac am descoperit nclcri ale legii, atunci o cale potrivit de

    soluionare va fi realizarea unei sesizri administrative ctre conducerea instituiei n cauz sau a unei sesizri administrative/penale ctre instituiile abilitate cu controlul i cercetarea activitii instituiei vizate;

    dac am identificat, ns, o zon de vulnerabilitate la corupie, vulnerabilitate care conduce ctre creterea riscului apariiei de practici lipsite de integritate n instituia monitorizat, atunci cea mai indicat soluie ar putea fi modificarea procedurilor interne. Acest tip de modificri pot fi operate prin decizii administrative la ndemna conducerii instituiei n cadrul creia am identificat problema.

    Dac instituiile sesizate nu sunt receptive la demersul nostru iniial de informare asupra problemei i nu sunt dispuse s adopte deciziile potrivite care s conduc la rezolvarea problemei, atunci avem posibilitatea s apelm la metode de persuasiune din domeniul activitii de advocacy. Instrumentarul specific activitii de advocacy se poate dovedi util i n procesul cu caracter general i permanent de implicare a comunitii n elaborarea, amendarea i implementarea politicilor publice. Aadar, ca membri ai unui ONG, jurnaliti sau ceteni, putem:

  • Drumul spre integritate

    24

    s ne informm, uznd de dreptul nostru de a accesa informaii publice, pentru a realiza monitorizri ale activitii instituiilor publice, cu scopul final de a identifica probleme de integritate public; s sesizm autoritilor abilitate faptele concrete de corupie pe care le-am identificat n urma monitorizrii sau pe care le-am descoperit accidental; s propunem soluii pentru rezolvarea problemelor de integritate identificate; sa exercitm presiune pentru adoptarea, din partea instituiilor publice, a unei conduite care s conduc spre rezolvarea problemelor sesizate de ctre noi; s ne implicm n procesul de luare a deciziilor i de adoptare a politicilor publice, pentru a ne asigura c acestea rspund nevoilor comunitii i nu intereselor private personale sau de grup ale persoanelor cu putere de decizie din cadrul instituiilor publice. Metodologia pentru utilizarea acestora este prezentat n cadrul urmtoarelor trei seciuni.

  • 25

    Modaliti de monitorizare a instituiilor publice

    1. Ce este monitorizarea? Monitorizarea este procesul de observare i nregistrare sistematic a unui fenomen natural sau a unei/unor activiti de natur uman. Acest proces presupune colectarea informaiilor relevante referitoare la toate aspectele fenomenului/ activitii monitorizate, fiind finalizat obligatoriu prin elaborarea unui raport care s poat fi utilizat ca instrument de lucru n ameliorarea aspectelor problematice descoperite n procesul de monitorizare.

  • Drumul spre integritate

    26

    A monitoriza o instituie public nseamn a observa i a nregistra informaii despre: respectarea legislaiei specifice de organizare i funcionare; procedurile de concepere, dezbatere i adoptare a unui proiect de

    buget, strategie de dezvoltare, hotrre, decizie, ordin, ordonan, lege etc.;

    implementarea unui act administrativ adoptat (buget, strategie de dezvoltare, hotrre, decizie, ordin, ordonan, lege etc.);

    procedurile de organizare a licitaiilor publice i respectarea legislaiei naionale i europene n vigoare;

    informarea cetenilor, societii civile, agenilor economici i a altor actori sociali despre activitatea curent a instituiei;

    declaraiile de avere i de interese, rapoartele de activitate naintate, conform legii, de ctre primari, consilieri, funcionari publici, magistrai etc.;

    implementarea proiectelor finanate din fonduri ale Uniunii Europene; procedurile de anchet i de judecat.

    2. Care sunt legile care ne ofer dreptul s monitorizm o instituie public?

    Monitorizarea unei instituii publice se poate realiza n temeiul a dou legi menite a garanta liberul acces la informaii de interes public i transparena instituiilor publice: Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public: conform Art. 1. Accesul liber i nengrdit al persoanei la orice informaii de interes public, definite astfel prin prezenta lege, constituie unul dintre principiile fundamentale ale relaiilor dintre persoane i autoritile publice, n conformitate cu Constituia Romniei i cu documentele internaionale ratificate de Parlamentul Romniei. Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public: conform Art. 1 (2) Legea are drept scop: s sporeasc gradul de responsabilitate a administraiei publice fa de cetean, ca beneficiar al deciziei administrative; s stimuleze participarea activ a cetenilor la procesul de luare a deciziilor administrative i la procesul de elaborare a

  • 27

    actelor normative; s sporeasc gradul de transparen la nivelul ntregii administraii publice.

    3. Care instituii publice pot fi monitorizate? Activitatea de monitorizare poate fi realizat de ctre orice cetean romn sau persoan juridic romn (mass-media, organizaie neguvernamental, partid, societate comercial etc.). Instituiile publice ale administraiei publice centrale, regionale i locale care pot fi monitorizate sunt Preedinia Romniei, Guvernul i structurile guvernamentale, Parlamentul, Prefectura, Consiliul Judeean, Consiliul Local, Primria, instituiile descentralizate ale administraiei publice, precum i instituiile din sistemul de Justiie: Judectorii, Tribunale, Curi de Apel, nalta Curte de Justiie, Curtea Constituional, Parchetele, Departamentul Naional Anticorupie, Consiliul Superior al Magistraturii etc.

    4. Care sunt paii monitorizrii?

    Identificarea ariei de interes Organizaia neguvernamental sau instituia de pres i va stabili ct mai exact aria de interes creia i se subordoneaz procesul de monitorizare, stabilind care sunt obiectivele monitorizrii. Este recomandat s fie colectate, stocate i analizate toate informaiile generate de specificul ariei respective. Cteva exemple ar fi existena unor rapoarte anterioare privind monitorizarea realizat de alte ONG-uri sau instituii de pres, impactul asupra activitii ONG-urilor sau instituiei de pres, palierele de monitorizare instituii centrale, regionale, locale, direcii, birouri, persoane cu demniti publice etc. Se vor studia toate sursele de informare public oferite de instituiile/persoanele care prin activitatea lor sunt circumscrise ariei de interes. Acest demers este necesar pentru a elimina informaiile deja publice i a stabili ct mai exact care informaii nu sunt oferite din oficiu de ctre instituiile vizate. Este necesar studierea legislaiei specifice (cu precdere Legea nr. 544/2001 i Legea nr. 52/2003). Aria de interes poate fi cuantificat

  • Drumul spre integritate

    28

    ntr-o list de probleme sau de aspecte principale ale unei probleme, care va constitui coninutul propriu-zis al monitorizrii (obiectivele de atins).

    Stabilirea subiectului monitorizrii Acest pas este condiionat de rezultatele obinute prin identificarea ariei de interes. Lista instituiilor sau a persoanelor cu demniti publice este necesar pentru a stabili subiectul procedurilor de monitorizare, dimensiunea i durata monitorizrii. Se recomand realizarea unui dosar al instituiei/persoanei cu demniti publice care va fi monitorizat. Dosarul va cuprinde date de contact, statute, regulamente de funcionare, CV-uri etc., toate informaiile care contribuie la completarea ariei de interes. De exemplu, n cazul unei persoane care deine o demnitate public sunt utile informaiile care ofer o imagine ct mai exact a nivelului de comunicare dintre persoana respectiv i ceteni (alegtori, beneficiari etc.), informaii care pot fi obinute din articole de pres, declaraii publice ale persoanei respective sau din diferite alte surse. n cazul monitorizrii unei instituii sunt utile informaii cu privire la (in)existena unor centre/birouri de informare ceteneasc, de relaii publice, a unor bune practici n domeniul transparenei decizionale etc.

    Stabilirea cilor de monitorizare Principala cale prin care se poate realiza monitorizarea unei instituii publice sau a unei persoane deintoare de demniti publice este utilizarea procedurilor oferite de legislaia n vigoare (Legea nr. 544/2001 i Legea nr. 52/2003). O modalitate indirect, dar important, este i observarea articolelor i relatrilor din mass-media, care pot oferi informaii vitale pentru succesul procesului de monitorizare. O alt cale de monitorizare este consultarea Registrului Comerului, pentru verificarea declaraiilor de interese, de avere i a incompatibilitilor. Se recomand studierea atent a legislaiei specifice privind accesul liber la informaiile publice, transparena decizional n administraia public, organizarea i funcionarea instituiilor monitorizate, drepturile i obligaiile persoanelor cu demniti publice monitorizate, cile de atac n contenciosul administrativ etc.

  • 29

    Evaluarea resurselor care vor fi alocate n procesul de monitorizare

    Rezultatele obinute prin realizarea primilor trei pai ne vor ajuta s stabilim ct mai exact cantitatea i calitatea resurselor pe care trebuie s le alocm. Resursele umane sunt foarte importante deoarece, n general, specificul procesului de monitorizare (o sum de activiti care interacioneaz i sunt complementare) necesit existena unei echipe. n cazul unui ONG care realizeaz o monitorizare, este recomandat ca fiecare membru al echipei de monitorizare s cunoasc exact sarcinile pe care le are de ndeplinit i s dein toate informaiile necesare pentru a executa cu succes sarcina respectiv. Resursele umane minime necesare pentru constituirea unei echipe de monitorizare, n cadrul unui ONG, sunt: coordonator coordoneaz ntreaga monitorizare, redacteaz varianta

    final a documentelor naintate n procedurile de monitorizare, semneaz cererile de informare public, susine comunicarea cu instituia/persoana public monitorizat, ofer informaii ctre mass-media, atunci cnd este necesar etc.;

    responsabil local monitorizare i este alocat o instituie/persoan public, studiaz zonele unde se ofer informaii publice din oficiu, monitorizeaz informaiile oferite de mass-media cu privire la obiectul monitorizrii, redacteaz n varianta primar documentele naintate n procedurile de monitorizare etc.;

    secretar tehnoredacteaz documentele naintate n procedurile de monitorizare, centralizeaz informaiile obinute, realizeaz dosarele de monitorizare, administreaz corespondena cu instituia/persoana public monitorizat etc.

    n cazul unui jurnalist, toate activitile de monitorizare sunt realizate de acesta, de cele mai multe ori n cadrul unei anchete jurnalistice. Se recomand ca o instituie mass-media s dein personal specializat n monitorizarea instituiilor/persoanelor publice din perspectiva accesului la informaia public i transparenei decizionale n administraia public.

    Redactarea documentelor folosite n procedurile de monitorizare

    Documentul principal care va fi utilizat este cererea de solicitare a informaiilor de interes public prevzut de Legea nr. 544/2001 (Anexa 1). Se

  • Drumul spre integritate

    30

    recomand s se verifice la sediul instituiei publice monitorizate dac biroul de relaii cu publicul impune spre utilizare o variant proprie a acestei cereri (tipizat). n redactarea cererii de solicitare a informailor de interes public se vor indica foarte concis i exact informaiile solicitate. n unele situaii, instituiile publice monitorizate au refuzat s comunice informaiile motivnd c exprimarea nu a fost clar i c informaiile solicitate nu ar exista. Au fost i situaii n care s-a primit rspuns prin care se indica drept surs a informaiilor solicitate website-ul instituiei. n paralel, pe parcursul procesului de monitorizare, vor fi naintate ctre mass-media comunicate, declaraii de pres i orice materiale care pot genera anumite presiuni asupra instituiei/persoanei publice, astfel nct aceasta s rspund corespunztor solicitrilor de informaii publice.

    Monitorizarea termenelor de rspuns n conformitate cu Legea nr. 544/2001 Art. 7: (1) Autoritile i instituiile publice au obligaia s rspund n scris la solicitarea informaiilor de interes public n termen de 10 zile sau, dup caz, n cel mult 30 de zile de la nregistrarea solicitrii, n funcie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrrilor documentare i de urgena solicitrii. n cazul n care durata necesar pentru identificarea i difuzarea informaiei solicitate depete 10 zile, rspunsul va fi comunicat solicitantului n maximum 30 de zile, cu condiia ntiinrii acestuia n scris despre acest fapt n termen de 10 zile. (2) Refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic n termen de 5 zile de la primirea petiiilor. Acest articol reprezint punctul central al monitorizrii termenelor la care instituiile/ persoanele publice trebuie s rspund. n situaia n care nu sunt respectate aceste termene se aplic pasul a. Dac termenele sunt respectate, se aplic pasul b. a naintarea unei reclamaii administrative n situaia n care unul dintre termenele stabilite de Art. 7 al Legii nr. 544/2001 nu a fost respectat sau coninutul rspunsului nu ofer informaiile solicitate, se poate nainta o reclamaie administrativ ctre instituia public monitorizat. V oferim dou modele de reclamaie administrativ n Anexa 2. Dac rspunsul primit la reclamaia administrativ este nemulumitor, se trece la procedurile de judecat n contencios administrativ.

  • 31

    b Analiza rspunsurilor primite Rspunsurile primite n temeiul cererii de solicitare a informaiilor de interes public vor fi analizate i verificate. n msura n care acestea (nu) corespund realitii i (nu) acoper aria de interes, se poate trece la finalizarea monitorizrii sau la reluarea corespondenei de solicitare de informaii de interes public.

    Raportul final de monitorizare La finalul monitorizrii se va redacta un raport de monitorizare, care va conine toate documentele oficiale emise de ctre ONG/instituia mass-media care a monitorizat, precum i toate documentele oficiale emise de ctre instituia/persoana public monitorizat. Acest raport va fi ntocmit cu precizia specific unui dosar probatoriu n justiie i va fi comunicat comunitii prin toate mijloacele disponibile (brour, comunicat de pres, conferin de pres, dezbatere public etc.).

    5. Ce monitorizm? Zone de risc n mod frecvent, corupia este perceput ca fiind un fenomen caracteristic nivelelor superioare de putere: guvern, ministere, partide politice, autoritate judectoreasc. Aceasta este ns o problem care apare n toate rile, fie c sunt dezvoltate din punct de vedere economic sau n curs de dezvoltare, n sectorul public dar i n cel privat, chiar i n organizaiile din sectorul non-profit. Dei prezent n toate rile, corupia apare, mai ales, n rile srace i n curs de dezvoltare4

    4Impact of Corruption and Economic Growth Performance in Devoloping countries, Quamrul Mohmad, consultat la data de 12 mai 2010, http://analysees.co.uk/PDF/Impact-of-Corruption.pdf

    .

    ntruct corupia afecteaz o multitudine de domenii, vom ncerca, n rndurile urmtoare, s identificm zonele fierbini. n acest demers, ne vom baza i pe raportul de cercetare realizat de ctre Institutul Romn pentru Evaluare i Strategie (IRES), Barometrul Corupiei 2010. Astfel, zonele asupra crora ne vom ndrepta atenia sunt achiziiile publice, luarea i darea de mit, utilizarea poziiilor de putere, sistemul discreionar de luare a deciziilor.

  • Drumul spre integritate

    32

    Corupia este accentuat de lipsa unei definiri clare a responsabilitilor, de confuzie n separarea funciilor administrative de cele politice i, deseori, de o lips de transparen n procedurile administrative. Robert Klitgaard5

    Corupia = Monopol + Discreie Responsabilitate

    propunea urmtoarea formul:

    Aceast definiie analizeaz corupia birocratic care apare acolo unde persoanele din conducere au un control exclusiv asupra unor bunuri de valoare sau asupra unor decizii importante (monopol) i pot decide cum s le distribuie (discreie) fra a trebui s dea socoteal pentru aciunile lor (lipsa responsabilitii). Corupia este comportamentul care deviaz de la prescripiile formale ale unui rol public din cauza unor ctiguri pecuniare sau de status private (familiale, ale unor apropiai ai familiei, ale unui grup privat). Aceasta include comportamente precum mituire, nepotism (favorizare pe baza unor relaii anterioare, mai degrab dect pe baza competenei) i folosirea incorect, ilegal a resurselor publice pentru scopuri private. n instituiile publice, unii dintre subiecii actelor de corupie sunt funcionarii publici, crora li se acord permanent sau provizoriu, n virtutea legii, prin numire, prin alegere sau n virtutea unei nsrcinri, anumite drepturi i obligaii, n vederea exercitrii funciilor ntr-un serviciu public sau ntr-o alt instituie. Sentimentul de nesiguran, dificultatea promovrii i nivelul sczut al compensaiilor financiare, privatizarea unor servicii publice (care determin probleme precum reducerea de personal, reorientarea profesional, conflictele de interese i gsirea unor noi locuri de munc), reducerea dimensiunilor aparatului birocratic, redefinirea n permanen a atribuiilor ministerelor i ageniilor au un impact adesea negativ asupra funcionarilor publici i, n cazurile cele mai grave, i determin s cedeze tentaiilor corupiei. Corupia amenin consolidarea credibilitii funciei publice i a instituiilor democratice, n faa propriilor ceteni i contribuie, de asemenea, la agravarea srciei i la slbirea sistemului de servicii prestate cetenilor. La nivel administrativ, exist dou categorii diferite de corupie: prima apare acolo unde serviciile sau contractele sunt puse la dispoziie legal, iar a doua acolo unde banii publici sunt cheltuii ilegal. n prima situaie oficialul obine 5 Controlling Corruption, Klitgaard, R., University of California Press, Berkeley, CA, 1988

  • 33

    un profit ilegal fcnd ceva ce intr n mod obinuit n atribuiile sale. n a doua situaie, mita este dat pentru a obine servicii pe care un oficial nu are dreptul s le ofere. Situaiile unde poate apare corupia n administraia public includ achiziiile publice, solicitarea autorizaiilor administrative, acordarea licenelor de afaceri, inspeciile de specialitate. Corupia nu privete exclusiv funcionarii publici. Responsabilitatea pentru existena corupiei aparine att cetenilor, ct i sectorului privat care ncearc s cumpere decizii sau influen. Astfel, eforturile de prevenire a corupiei trebuie s vizeze att sectorul public, ct i sectorul privat.

    A. Achiziiile publice Romnia este ara european cu cea mai mare frecven a corupiei n achiziiile publice, la polul opus aflndu-se rile nordice, n frunte cu Danemarca. Cele mai transparente n procesele de achiziie sunt, n Romnia, tribunalele, urmate de consiliile judeene, iar cele mai opace din acest punct de vedere sunt spitalele i primriile din mediul rural6

    6Societatea Academic Romn, pe baza cifrelor dintr-un studiu realizat de OECD, consultat la data de 12 mai 2010, http://www.sar.org.ro/art/policy_briefs/sistemul_romanesc_de_achizitii_publice__bubele_si_tratamentul-409-ro.html

    . Chiar dac legislaia n domeniu a fost mult mbuntit n 2006, ea prezint n continuare lacune, care permit ocolirea procedurilor normale de achiziie, dnd natere suspiciunilor pivind corectitudinea. n acest sens, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, cu modificrile i completrile ulterioare, precizeaz produsele i serviciile pentru care nu este necesar organizarea procedurii de achiziie public. Lista se ncheie cu meniunea i altele, ceea ce d posibilitatea svririi unor abuzuri. Multe instituii publice includ n aceast categorie servicii de publicitate sau PR, pentru care valoarea contractului este semnificativ. Dintre modalitile de eludare a prevederilor legale, amintim:

  • Drumul spre integritate

    34

    Metoda diminurii valorii estimate Fragmentarea unui contract de achiziie public n mai multe contracte permite evitarea depirii plafonului valoric de la care s-ar impune organizarea unei licitaii publice deschise sau restrnse. n alte cazuri se poate recurge la divulgarea de ctre unii membri din comisiile de evaluare, anterior depunerii ofertelor, a unor date tehnico-economice ctre un anumit ofertant, care este, astfel, avantajat fa de ceilali. Scopul urmarit este nlturarea concurenei.

    Falsuri pentru atribuirea direct Atribuirea direct a contractului unei societi n care au interes persoanele cu funcii de conducere din cadrul autoritii contractante sau membrii comisiei desemnate la nivelul acesteia (caz n care se depun n fals, la dosarul de achiziii, declaraii de interese) este una dintre metodele de fraudare. Nu se mai desfoar nicio procedur i totul se termin cu ntocmirea formal, n fals, a dosarului de achiziie public, uneori ulterior efecturii de pli i livrrii bunului, prestrii serviciului sau executrii lucrrii7

    Caiete de sarcini personalizate

    .

    Existena unor condiii restrictive n caietul de sarcini poate ascunde, de fapt, o atribuire personalizat ctre o firm agreat. Unor firme li se pot cere n mod intenionat acte i dovezi pentru a tergiversa atribuirea contractelor. Pe de alt parte, sectorul privat este tentat s abuzeze de drepturile legitime de contestare a procedurilor de achiziii publice pentru a fora decizii ale autoritilor contractante.

    B. Luarea i darea de mit, utilizarea poziiilor de putere Dei sistemul autoritilor publice este, prin definiie, orientat ctre respectarea legii, structurile acestuia nu sunt pe deplin ferite de apariia unor posibile fapte de corupie. Mai mult, dac lum n considerare poziia poliistului n sistemul juridic, literatura de specialitate8

    7Cum pot fi trucate licitaiile publice, Ionela Neagu-Stanila, Curierul Naional, consultat la data de 5 mai 2010, http://www.curierulnational.ro/ 8 Corupia, Pavel Abraham, Editura Detectiv, Bucureti, 2005, pg. 276-279

    identific existena a nou tipuri de corupie n poliie, care pot fi ns regsite n aria tuturor instituiilor publice:

  • 35

    corupia autoritii, care permite primirea de foloase necuvenite prin uzitarea statutului de persoan cu autoritate;

    favorizarea, care implic primirea de foloase pentru a facilita dezvoltarea relaiilor de afaceri ale coruptorilor;

    furtul oportunist, prin care se nsuesc bunuri de la arestai, victime sau de la locul comiterii infraciunilor sau de pe proprieti neprotejate;

    antajul, prin care persoana cu autoritate primete foloase de la suspecii care comit infraciuni pentru ascunderea ilegalitii;

    protecia activitilor ilegale, prin care se cumpr lipsa de reacie a persoanei cu autoritate, avnd astfel asigurat desfurarea unor activiti ilegale;

    mita, prin care coruptorii ncearc s evite luarea unor msuri procedurale (s nu fie reinui, percheziionai, sau s nu li se confite bunurile) sau s obin sustragerea unor probe incriminatorii de la dosar, sau schimbarea ncadrrii juridice n infraciuni mai uoare;

    activiti infracionale directe, care nu presupun existena unui coruptor, ci sunt activiti desfurate de persoane cu autoritate contra altor persoane;

    aranjamente interne, care implic darea i luarea de mit n cadrul instituiilor publice pentru a obine salarii de merit, stimulente, avansri nainte de termen, poziii administrative importante etc.;

    plasarea de obiecte interzise, care presupune plasarea de droguri sau de alte obiecte a cror deinere, folosire i comercializare sunt pedepsite de lege, ntre bunurile unei persoane pentru a o acuza pe nedrept9

    C. Sistem discreionar de luare a deciziilor

    .

    Corupia neleas ca abuzul de putere cu care cineva a fost nvestit, n scopul unui ctig privat10

    cazurile penale pot fi corupte nainte ca ele s ajung n instane dac poliia msluiete dovezile care vin n sprijinul unei acuzaii cu privire

    presupune att un beneficiu financiar sau material, ct i unul nematerial (promovarea ambiiilor politice ori profesionale). Astfel, noiunea de corupie cuprinde i influenarea nepotrivit a imparialitii procesului decizional, exercitat de orice actor al sistemului administrativ. n continuare, amintim o serie de situaii, din sistemul juridic i cel vamal, n care se poate vorbi de sistem decizionar discreionar:

    9 Ibidem 10 Definiia dat de Transparency International Romnia, consultat la data de 5 mai 2010, http://www.transparency.org.ro/servicii/consultanta_juridica/index.html

  • Drumul spre integritate

    36

    la o infraciune sau dac procurorii nu reuesc s aplice criterii uniforme n evaluarea dovezilor procurate de poliie11

    abuzarea de puinele fonduri publice pe care cele mai multe guverne le aloc justiiei (nepotism, manipularea contractelor de construcie i de nzestrare cu echipament a tribunalelor);

    ;

    control politic asupra numirii judectorilor de la instanele superioare. n acest caz, conceptul de apel ctre o autoritate mai puin prtinitoare poate fi o simpl iluzie. Chiar i atunci cnd numirile sunt corecte, procesele din cile de atac nu sunt eficiente dac admisibilitatea lor nu se face n mod transparent sau dac ncrctura cu dosare determin ani buni petrecui n ateptarea dezbaterilor;

    perceperea de taxe ilegale unor ageni economici. n cazul refuzului, agentul economic care desfoar operaiuni de import prin aria de competen a biroului vamal risc s nu-i poat lua documentele necesare;

    decizii discreionare privind valoarea mrfii n vam: - prerogative exclusive ale lucrtorului vamal n raport cu

    beneficiarii serviciilor vamale; - disproporie ntre nivelul sanciunilor prevzute de lege:

    funcionarul cu atribuii de control este singurul factor decident n ceea ce privete constatarea faptei i stabilirea sanciunii;

    - disproporie ntre minimul i maximul nivelului sanciunilor contravenionale i amenzilor;

    - insuficiena controalelor pe linia ierarhic; semnarea sau avizarea unor documente care in de formalitile

    vamale funcionarul cu atribuii de control este singurul factor decident n ceea ce privete semnarea i avizarea unor documente;

    controlul vamal fizic necorespunztor n anumite situaii12

    .

    n ceea ce privete sistemul de nvmnt, sintagma corupie mic reprezint un fenomen care se ntlnete n colile Romniei. Ea acoper aspecte precum bani ncasai sistematic de la prini de ctre coal sub

    11 Corupia i anticorupia n sistemul juridic, Cristi Danile, pag. 183, consultat la data de 5 mai 2010, http://www.kas.de/wf/doc/kas_18040-544-1-30.pdf 12 STRATEGIA NAIONAL privind prevenirea i combaterea corupiei n sectoarele vulnerabile i administraia public local (2008-2010)

  • 37

    diverse pretexte, favoruri, privilegii fcute profesorilor, criterii subiective n aprecierea rezultatelor, prioriti suspecte n achiziionarea unor materiale didactice, al cror criteriu esenial nu este neaprat calitatea.

    6. Cum monitorizm i cum documentm?

    Subiecte de monitorizare n ceea ce privete monitorizarea i documentarea asupra faptelor de corupie, se pot monitoriza procedurile care vizeaz achiziiile publice, conflictele de interese, declaraiile de avere, transparena decizional, accesul liber la informaii. n mod evident, organizaiile neguvernamentale i presa nu se pot substitui organelor abilitate s desfoare cercetri penale, dar pot folosi prevederile legale ca instrument n detectarea unor fapte care in de corupie. Monitorizarea acestor proceduri poate s porneasc de la o sesizare a cetenilor sau un articol din pres, n cazul ONG-urilor. Mass-media poate folosi aceste instrumente legale pe lng instrumentele specifice jurnalismului. Monitorizarea posibilelor fapte de corupie de ctre ONG-uri i mass-media este deosebit de important n contextul n care multe fapte de corupie nu sunt sancionate. Aceast activitate contribuie, de asemenea, la ridicarea nivelului de integritate n instituiile publice, la schimbarea procedurilor de lucru i, implicit, la aducerea la ndeplinire a principiului bunei guvernri.

    A. Achiziiile publice

    Solicitarea de informaii pe baza crora se va face investigaia

    Se transmite autoritii monitorizate o cerere de informaii publice, solicitndu-se lista achiziiilor de bunuri, servicii i lucrri efectuate ntr-o perioad determinat. Se solicit i o serie de informaii legate de procedura de achiziie folosit, valoarea estimat a contractului de achiziie sau numrul de acte adiionale ncheiate, pentru fiecare achiziie n parte. O list detaliat a informaiilor care se solicit putei consulta n Anexa 3.

  • Drumul spre integritate

    38

    Prin aceeai cerere de informaii se solicit autoritii publice monitorizate programul anual al achiziiilor publice13 i rapoartele anuale ctre Autoritatea Naional de Reglementare i Monitorizare a Achiziiilor Publice (ANRMAP)14

    Realizarea de statistici

    . Informaiile primite sunt verificate prin accesarea website-ului www.e-licitatie.ro. Se verific dac rspunsul la cererea de informaii a fost complet i dac nu au fost ascunse proceduri de achiziii publice. Dac exist astfel de omisiuni, se ncearc verificarea achiziiilor respective sub aspectul conflictelor de interese i al incompatibilitilor.

    Raportul statistic trebuie s rspund urmtoarelor ntrebri: ce proceduri de atribuire sunt folosite?; ce firme ctig?; contractele de achiziii publice sunt divizate?; exist contracte care nu se regsesc n Programul Anual al Achiziiilor Publice? De asemenea, cercetarea trebuie s cuprind elemente privind identificarea competenei funcionarilor publici de la biroul de achiziii publice, date despre poteniale mini moarte i carteluri de firme (particip n grup la licitaii i ctig pe rnd), precum i licitaiile anulate pentru a se ajunge la proceduri mai puin transparente.

    Monitorizarea de pres Printr-o monitorizare de pres pot fi identificate cele mai cunoscute cazuri de corupie n domeniul achiziiilor publice. Se pot monitoriza aspecte privind: tipul articolului, de informare sau de opinie; actorii, funcionari publici, demnitari, alei locali etc.; tipul faptei, definirea modalitilor de fraudare a achiziiilor publice etc.; fapte semnalate, documentate, investigate.

    Analize aprofundate asupra anumitor proceduri Studierea caietelor de sarcini: pentru achiziiile identificate cu probleme se vor solicita caietele de sarcini pentru a se evidenia eventuale probleme legate de condiiile de participare (condiii restrictive, irelevante) sau de oportunitatea achiziiei (achiziia nu se justific n relaie cu strategia de dezvoltare local). Monitorizarea actelor adiionale care mresc suma iniial: se vor solicita copii ale actelor adiionale acolo unde exist suspiciuni.

    13 H.G. 925/2006, art. 3, lit. a) 14 H.G. 925/2006, art. 99, alin. 2

  • 39

    Identificarea subcontractorilor: atunci cnd exist informaii privind fraudarea unei proceduri n care contractul este ctigat de o companie profesionist, dar acelei companii i se impune politic un anumit subcontractor, se vor solicita caietele de sarcini pentru a se observa valoarea maxim n care contractele pot fi subcontractate i lista subcontractorilor. Acele caiete de sarcini se vor compara cu caiete similare pentru a se observa schimbri de reguli de la o licitaie la alta cu obiect asemntor.

    B. Conflictul de interese

    Conflictul de interese n dreptul penal n prima etap a monitorizrii, putem identifica activitatea parchetelor n privina infraciunii de conflict de interese. Se va adresa o cerere de informaii publice Parchetului de pe lng Tribunal i Parchetului de pe lng Curtea de Apel. Dup primirea rspunsurilor, dac exist neclariti, se va solicita o ntrevedere cu conductorul parchetului pentru lmurirea aspectelor neclare ale rspunsului. Dac este nevoie, se poate transmite i o cerere de informaii instanelor de judecat pentru a ne lmuri cu privire la stadiul anumitor procese.

    Monitorizare de pres Se va folosi metodologia descris n seciunea achiziii publice.

    Cercetarea prealabil a situaiei din instituia monitorizat nainte de a ncepe faza de investigaie, trebuie cercetat situaia din interiorul instituiei publice vizate, dac exist n interior cazuri de conflicte de interese i cum au fost acestea rezolvate, care a fost activitatea comisiei de disciplin. n acest sens se va transmite o cerere de informaii publice ctre autoritatea public vizat i ctre prefectul judeului, i se vor realiza interviuri cu eful de instituie sau alte persoane (persoana desemnat n baza Legii nr. 144/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate, purttori de cuvnt etc).

    Verificarea depunerii n termen a declaraiilor de interese n prima faz, se urmrete depunerea n termen a declaraiilor de interese i publicarea pe pagina de Internet a acestora (consultare website i captur cu print screen Prt Scr). Pentru a urmri depunerea n termen, se transmite

  • Drumul spre integritate

    40

    o cerere de informaii publice. Dup primirea informaiilor se compar datele din lege cu datele certe din registru15

    Investigaie i iniiere de cazuri strategice

    .

    Pentru a identifica un eventual conflict de interese, la nivelul instituiei cercetate se realizeaz o list cu toi funcionarii i aleii locali din respectiva instituie. n dreptul fiecrui funcionar se trec interesele sale aa cum apar n declaraia de avere i de interese. Dup ce harta intereselor este finalizat, se transmite autoritii monitorizate o cerere de informaii publice, solicitndu-se lista achiziiilor de bunuri, servicii i lucrri efectuate pe o perioad determinat, nsoit de informaiile menionate n cadrul seciunii achiziii publice. Dup primirea rspunsului, se compar lista intereselor aleilor locali i funcionarilor publici cu lista firmelor care au beneficiat de contracte de la autoritatea local. Tot acionariatul firmelor care au beneficiat de contracte se verific la Registrul Comerului i se compar cu numele aleilor locali i funcionarilor publici. Existena unor asemnri de nume poate indica prezena unei rude a alesului local sau funcionarului public. Se consult hotrrile adoptate de consiliul local i procesele-verbale ale sedinelor de consiliu local pentru a se identifica cedri n folosin sau cumprri de terenuri de ctre firmele aleilor locali/ funcionarilor publici din instituia monitorizat. Toate cazurile identificate se documenteaz prin toate metodele posibile la momentul respectiv. Este recomandat solicitarea ajutorului unui avocat. n cadrul monitorizrii, este posibil identificarea unor cazuri de incompatibiliti. De multe ori conflictele de interese merg n paralel cu incompatibilitile.

    C. Incompatibilitile

    n cazul incompatibilitilor, nainte de a ncepe monitorizarea propriu-zis, se va stabili care acte normative se aplic instituiei monitorizate.

    15 Registrul Declaraiilor de avere i Registrul Declaraiilor de Interese, conform modelului aprobat prin H.G. 175/2008 privind stabilirea modelelor Registrului declaraiilor de avere i Registrului declaraiilor de interese (MoF nr. 138 din 22 februarie 2008).

  • 41

    Verificarea aplicrii art. 12 din Legea nr. 78/2000

    n prima etap a monitorizrii, dorim s aflm ce au fcut parchetele n privina infraciunii descrise de art. 1216

    Monitorizare de pres

    din Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie. n acest sens, se va adresa o cerere de informaii publice Departamentului Naional Anticorupie.

    Printr-o monitorizare de pres pot fi identificate cele mai cunoscute cazuri de corupie, care sunt n atenia parchetului sau sunt n instana de judecat, dar i posibile cazuri de corupie noi (identificate ca urmare a unor anchete jurnalistice). Monitorizarea de pres trebuie s respecte o metodologie de investigare i s conin elementele artate n seciunea privind achiziiile publice.

    Cercetarea prealabil a situaiei din instituia monitorizat nainte de nceperea investigaiei, se va face o cercetare prealabil urmrind procedura descris n seciunea conflicte de interese.

    Verificarea depunerii declaraiilor privind incompatibilitile (doar n sistemul de sntate)

    Se transmite o cerere de informaii prin care se solicit copii de pe declaraiile de incompatibiliti. Se verific dac data depunerii efective coincide cu cea legal.

    Investigaia i iniierea de cazuri strategice Se va urmri procedura descris la seciunea conflict de interese.

    16 Legea nr. 78/2000, art. 12: sunt pedepsite cu nchisoarea de la 1 la 5 ani urmtoarele fapte, dac sunt svrite n scopul obinerii pentru sine sau pentru altul de bani, bunuri ori alte foloase necuvenite: a) efectuarea de operaiuni financiare, ca acte de comer, incompatibile cu funcia, atribuia sau nsrcinarea pe care o ndeplinete o persoan ori ncheierea de tranzacii financiare, utiliznd informaiile obinute n virtutea funciei, atribuiei sau nsrcinrii sale; b) folosirea, n orice mod, direct sau indirect, de informaii ce nu sunt destinate publicitii ori permiterea accesului unor persoane neautorizate la aceste informaii.

  • Drumul spre integritate

    42

    D. Transparena decizional

    Ce s-a realizat pn acum Se vor solicita rapoartele anuale ale instituiei publice privind transparena decizional. Se vor solicita listele de prezen la dezbaterile publice din ultimul an i minutele acestor dezbateri. Se va realiza un interviu cu persoana responsabil de implementarea legii transparenei decizionale, pentru a se identifica vulnerabilitile i problemele.

    Investigaie Lista de proiecte de acte normative se confrunt cu lista de edin i proiectele de hotrri discutate i adoptate. Persoanele interesate vor identifica cea mai apropiat edin de consiliu local i vor solicita n prealabil toate proiectele de hotrre. La data edinei vor participa pentru a urmri dac exist proiecte pe ordinea de zi care nu au fost anunate n prealabil i pentru care nu s-a respectat procedura de transparen instituit de Legea nr. 52/2003. Persoanele interesate vor solicita procesele-verbale de afiare la avizier pentru a identifica dac a fost respectat procedura de transparen. n paralel, se va fotografia sptmnal avizierul instituiei monitorizate. Alte activiti pot fi solicitarea organizrii unei dezbateri publice pe marginea unor subiecte de interes local i participarea la toate edinele de consiliu local.

    E. Accesul liber la informaii

    Care este situaia de fapt Se va urmri dac informaiile pe care legea le prevede ca fiind disponibile din oficiu se regsesc pe pagina de Internet sau la avizierul autoritii monitorizate. Observai n principal art. 5 din Legea 544/2001, care prezint informaiile pe care instituia public este obligat s le comunice din oficiu. n cazul n care se observ c anumite informaii nu sunt furnizate din oficiu, atunci se vor trimite cereri de informaii sau petiii n care se vor solicita aceste informaii sau publicarea lor. Se va solicita ca aceste informaii s fie fcute publice conform legislaiei n vigoare: pe pagina de web sau la sediul instituiei n cazul n care nu exist dotrile tehnice necesare. Se vor solicita i analiza rapoartele anuale privind informaiile publice.

  • 43

    Investigaie Se vor adresa, de ctre persoane fizice diferite, n mai multe perioade, cereri de informaii despre subiecte considerate, n general, drept sensibile (salarii, caiete de sarcini, contracte). Important este ca aceste cereri s nu vin din partea unor persoane juridice, ci din partea unor simpli ceteni, pentru a face diferena ntre rspunsurile ctre ONG-uri i rspunsurile ctre ceteni. n urma acestei cercetri, se va redacta un raport privind implementarea Legii nr. 544/2001. Dup realizarea raportului se va organiza un interviu cu persoana responsabil cu implementarea Legii nr. 544/2001 pentru a se discuta problemele identificate.

    F. Declaraii de avere i de interese

    Depunerea n termen Se verific depunerea n termen a declaraiilor de avere i de interese. Declaraiile de avere se descarc de pe paginile de Internet i se compar cu registrele puse la dispoziie de autoritatea monitorizat. Se compar termenul real de depunere cu termenul legal. Se verific dac sunt completate toate cmpurile declaraiilor de avere i dac sunt omisiuni. Omisiunile se consemneaz ntr-un raport care este transmis autoritii monitorizate pentru a lua msurile care se impun17

    17 Manual pentru monitorizare, Centrul de Resurse Juridice, octombrie 2008, consultat la data de 5 mai 2010, monitorizarea-institutiilor-publice/

    .

  • 45

    Modaliti de sesizare a autoritilor publice

    1. Cum tragi un semnal de alarm n ceea ce privete modalitatea de sesizare a corupiei, trebuie fcute cteva precizri. n cazul ONG-urilor, exist organizaii care sunt dedicate luptei mpotriva corupiei i care desfoar n mod sistematic programe menite s monitorizeze acest fenomen, mai ales n instituiile administraiei publice. n mod firesc, aceste organizaii beneficiaz de competena unor specialiti formai i dedicai acestor proiecte, care pot folosi diverse modaliti de a face publice rezultatele monitorizrii, de a face sesizri instituiilor abilitate.

  • Drumul spre integritate

    46

    Exist ns i organizaii neguvernamentale care sunt specializate pe alte domenii (social, mediu, cultural) i care nu au activiti n domeniul prevenirii i identificrii faptelor de corupie. Spre deosebire de ONG-urile specializate, aceste organizaii se pot confrunta la un moment dat cu o situaie legat de un act de corupie, care trebuie gestionat n mod corespunztor. n aceste situaii, este ideal ca acestea s aib un minim de cunotinte, un punct de pornire. Spre deosebire de un cetean obinuit, o organizaie neguvernamental are mai mult experien n folosirea unor prghii specifice de intervenie: monitorizare, documentare, reclamare, mediatizare, advocacy, conferine de pres, comunicate de pres, proteste. n mod evident, este important ca orice caz s fie foarte bine documentat i fundamentat din punct de vedere juridic, pentru ca, n momentul n care un caz concret de corupie este fcut public, organizaia s i poat susine n mod ferm i cu dovezi punctul de vedere. n cazul n care, acest punct de vedere nu este fundamentat, organizaia i poate pierde credibilitatea n faa publicului, credibilitate care este greu de refcut. Este de dorit o colaborare ntre organizaiile neguvernamentale care sunt specializate n domeniul prevenirii i identificrii faptelor de corupie i organizaiile care n mod excepional sunt confruntate cu aceste situaii. Organizarea unor sesiuni de instruire dedicate organizaiilor neguvernamentale i consultana n situaiile specifice sunt extrem de necesare. n ceea ce privete mass-media, este foarte important ca jurnalitii s fie documentai, din punct de vedere juridic, n investigaiile pe care le desfoar i care au ca subiect corupia. Campaniile desfurate pot avea un impact deosebit att asupra opiniei publice, ct i asupra autoritilor care se pot autosesiza i pot iniia procedurile de urmrire. Trebuie s menionm n mod explicit c aceast seciune are n vedere dou modaliti diferite de atragere a ateniei asupra abuzurilor i a presupuselor fapte de corupie: sesizarea instituiilor publice i tragerea de semale de alarm publice n comunitate.

    2. Proceduri utilizate n demersul de sesizare n condiiile n care o cerere de solicitare de informaie public, adresat conform Legii nr. 544/2001, nu primete rspuns n termenele legale sau

  • 47

    primete un rspuns nesatisfctor, se poate nainta o reclamaie administrativ. Dac rspunsul la reclamaia administrativ este necorespunztor, se trece la procedurile de judecat n contencios administrativ. Aceste proceduri sunt stabilite prin Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. n cazuri complexe, se recomand angajarea unui avocat specializat n probleme de contencios administrativ. Sesizarea organelor penale cu privire la faptele de corupie Se recomand ca, nainte de utilizarea sesizrii organelor de urmrire penal, s se studieze cu mare atenie (cu consiliere de specialitate din partea unui avocat) fapta/ faptele i probele materiale i cu martori care vor fi naintate. Instituiile care pot fi sesizate sunt poliia, parchetele, Direcia General Anticorupie, Direcia Naional Anticorupie, Agenia Naional de Integritate, Curtea de Conturi, Oficiul European Antifraud. Proceduri de sesizare a faptelor de corupie Dac n ceea ce privete sesizrile privind abaterile disciplinare sau contestaiile nu se ridic probleme viznd rspunderea juridic a autorilor acestora, sesizrile cu privire la svrirea unor fapte pedepsite de legea penal trebuie astfel fcute nct s exclud posibilitatea tragerii la rspundere a autorilor lor pentru ceea ce Codul penal (art. 259) incrimineaz i pedepsete ca fiind denunare calomnioas. Sesizrile privind abaterile disciplinare sau contraveniile au regimul juridic al petiiilor, iar formularea lor este circumscris dreptului de petiionare, aa cum acest drept este garantat prin Constituia Romniei (art. 51), respectiv prin reglementarea special a O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor, aprobat, cu modificri i completri, prin Legea nr. 233/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor (publicat n Monitorul Oficial nr. 296 din 30 aprilie 2002). O asemenea abordare, specific societilor democratice, este capabil s asigure, ntre altele, ncurajarea atitudinii civice ndreptate ctre respectarea legii, precum i ngrdirea comportamentului personalizat n cadrul autoritilor i instituiilor publice, eficientizarea luptei mpotriva corupiei, creterea integritii n instituiile publice.

  • Drumul spre integritate

    48

    Formularea i soluionarea sesizrilor n situaia n care faptele sesizate sunt incriminate de legea penal i reprezint infraciuni, sesizarea va avea caracterul unei plngeri sau denun, adresat organelor de urmrire penal, regimul de soluionare al acestora fiind reglementat de Codul de procedur penal. Sesizarea va fi o plngere n situaia n care reclamantului i-au fost vtmate drepturile i interesele legitime n urma svririi infraciunii, sau denun dac reclamantul are doar cunotin despre svrirea unei infraciuni. Sesizarea se va adresa, dup caz, parchetului de pe lng judectoria sau tribunalul n a crui raz teritorial a fost svrit infraciunea, sau structurii teritoriale a DNA.

    Proceduri judiciare de contencios administrativ n situaiile n care cetenii care au formulat sesizrile privind abateri disciplinare sau contravenii ale funcionarilor publici i personalului contractual se confrunt cu refuzul arbitrar, nejustificat sau lipsit de temei legal al instituiei publice de a da curs sesizrii sau de a comunica msurile luate ca urmare a acesteia, acetia pot apela la procedura administrativ i, ulterior, judiciar, prevzut de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Litigiul are ca obiect soluionarea unui conflict. Conflictul poate privi emiterea de ctre o autoritate public a unui act administrativ considerat nelegal de ctre contestatar, nesoluionarea n termenul legal a unei cereri sau refuzul de a soluiona o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Aciunea n contencios administrativ poate fi exercitat n urmtoarele condiii: refuzul de soluionare a cererii sau nesoluionarea acesteia n termenul

    legal s aparin unei autoriti/instituii publice, demnitar public, funcionar public, angajat contractual;

    prin aceasta s se aduc o vtmare unui drept sau interes legitim al petiionarului (n cazul de fa, dreptul de a obine informaiile solicitate n termenul prevzut de lege);

    aciunea s fie exercitat ntr-un anumit termen. n cazul refuzului nejustificat de soluionare a petiiei sau comunicare a informaiei solicitate sau nesoluionrii n termen legal a sesizrii, nu este obligatorie ndeplinirea niciunei proceduri administrative prealabile. Termenul n care petiionarul se poate adresa instanei de contencios administrativ este

  • 49

    de ase luni de la data comunicrii refuzului sau a expirrii termenului legal de soluionare a cererii. Pentru motive temeinice, acest termen poate fi prelungit la un an. n Anexa 4 putei consulta seciile de contencios administrativ unde se poate introduce aciunea n justiie18

    3. Principalele fapte de corupie pedepsite de legislaia romneasc

    .

    Pentru o ct mai corect activitate de identificare i sesizare a faptelor de corupie, prezentm n continuare un inventar al acestora nsoit de explicitarea modalitilor juridice corespunztoare.

    Abuzul n serviciu Legea nr. 78/2000 stabilete care sunt infraciuni de abuz asimilate infraciunilor de corupie: infraciunea de abuz n serviciu contra intereselor publice, infraciunea de abuz n serviciu contra intereselor persoanelor i infraciunea de abuz n serviciu prin ngrdirea unor drepturi, dac funcionarul public a obinut pentru sine sau pentru altul un avantaj patrimonial sau nepatrimonial. a) Abuzul n serviciu contra intereselor persoanei (art. 246 din Codul

    Penal) este fapta funcionarului public care, n exercitarea atribuiilor sale de serviciu, cu tiin, nu ndeplinete un act sau l ndeplinete n mod defectuos i prin aceasta produce o vtmare intereselor legale ale unui persoane;

    b) Abuzul n serviciu prin ngrdirea unor drepturi (art. 247 din Codul Penal) este fapta funcionarului public care ngrdete folosina sau exerciiul drepturilor unei persoane, ori creeaz pentru acesta situaii de inferioritate pe temei de naionalitate, ras, sex, religie etc;

    c) Abuzul n serviciu contra intereselor publice (art. 248 din Codul Penal) const n fapta funcionarului public care, n exerciiul atribuiilor sale de serviciu, cu tiin, nu ndeplinete un act ori l ndeplinete n mod defectuos i prin aceasta cauzeaz o tulburare nsemnat bunului mers al unui organ sau al unei instituii de stat ori al unei alte uniti din cele la care se refer art.145 sau o pagub patrimoniului acesteia.

    18 Cum sesizm corupia din autoritile publice, Ghid practic pentru ceteni, Centrul de Resurse Juridice, 2009, consultat la data de 5 mai 2010, http://www.crj.ro/Cum-sesizam-coruptia-din-autoritatile-publice-Ghid-practic-pentru-cetateni-316/

  • Drumul spre integritate

    50

    Modaliti juridice:

    ndeplinirea n mod defectuos a unui act privitor la datoriile de serviciu ndeplinirea lui n alte condiii, mprejurri, modaliti, termene dect cele reglementate de lege.

    Nendeplinirea unui act, n exerciiul atribuiilor sale de serviciu omisiunea din partea fptuitorului, rmnerea n pasivitate, neefectuarea unui act, pe care el era obligat s-l ndeplineasc n virtutea ndatoririlor de serviciu.

    Atenie! Abuzul n serviciu contra intereselor publice, svrit n realizarea scopului urmrit printr-o infraciune prevzut n seciunile II i III din Legea 78/2000 este asimilat de lege cu faptele de corupie i se sancioneaz ca atare. Pentru ca abuzul n serviciu s poat fi asimilat infraciunilor de corupie, este strict necesar s fie svrit cu intenia sau prin modalitile descrise n Legea 78/2000, n caz contrar, nu poate fi vorba de o infraciune de corupie, ci eventual de concurs de infraciuni cu o fapt de corupie. Luarea de mit (art. 254 Codul Penal) Este fapta funcionarului care, direct sau indirect, pretinde ori primete bani sau alte foloase care nu i se cuvin, ori accept promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge, n scopul de a ndeplini, a nu ndeplini ori a ntrzia ndeplinirea unui act privitor la ndatoririle sale de serviciu, sau n scopul de a face un act contrar acestor ndatoriri. Modaliti juridice:

    pretinderea de bani formularea unei pretenii (nu conteaz dac este satisfcut sau nu);

    primirea de bani direct sau indirect, prin intermediar luarea n posesie, preluarea unui obiect;

    acceptarea de bani sau alte foloase expres sau tacit acordul explicit al fptuitorului la oferta de mituire. Dac acceptarea este anterioar actului de primire, atunci infraciunea de luare de mit este consumat, existnd doar o singur infraciune, svrit n dou modaliti normative dintre cele patru posibile;

  • 51

    nerespingerea promisiunii de bani sau alte foloase, care nu i se cuvin (o acceptare a promisiunii n mod tacit).

    Condiiile care se cer ndeplinite pentru existena infraciunii de luare de mit:

    pretinderea, primirea, acceptarea, nerespingerea promisiunii trebuie s aib ca obiect bani sau alte foloase (folos patrimonial sau un avantaj nepatrimonial);

    banii sau alte foloase s nu fie datorai n mod legal funcionarului sau unitii unde acesta i ndeplinete ndatoririle de serviciu;

    aciunea de pretindere, acceptare ori primire sau inaciunea de nerespingere a promisiunii s aib loc nainte sau s fie concomitent nendeplinirii ori ntrzierii efecturii unui act, care intr n sfera atribuiilor de serviciu ale funcionarului mituit (exist luare de mit i n situaia n care acceptarea are loc nainte de efectuarea actului, iar primirea efectiv dup efectuarea unui asemenea act);

    actul s fac parte din sfera atribuiilor de serviciu ale funcionarului.

    Atenie! Dac n momentul svririi aciunii, fptuitorul nu avea ca ndatorire de serviciu ndeplinirea acelui act, dar las s se cread acest lucru, atunci va fi svrit infraciunea de nelciune (art. 215 din Codul Penal). Darea de mit (art. 255 Cod Penal) Const n promisiunea, oferirea sau darea de bani ori alte foloase unui funcionar public, direct sau indirect, n scopul determinrii acestuia s ndeplineasc/ s nu ndeplineasc un act privitor la ndatoririle sale de serviciu sau n scopul de a face un act contrar acestor ndatoriri sau de a ntrzia ndeplinirea unui act privitor la ndatoririle de serviciu. Modaliti juridice:

    promisiunea de bani sau alte foloase direct sau indirect asumarea unui angajament de ctre o persoan de a remite n viitor bani sau alte foloase unui funcionar public (indiferent dac acesta o respinge sau nu);

    oferirea de bani sau alte foloase prezentarea, etalarea, nfiarea anumitor obiecte, bani, bunuri sau alte foloase unui funcionar public,

  • Drumul spre integritate

    52

    urmnd ca acesta s ndeplineasc sau s nu ndeplineasc un act ce intr n atribuiile sale de serviciu (nu conteaz dac funcionarul refuz sau accept);

    darea de bani sau alte foloase direct sau indirect aciunea mituitorului de a preda mituitului banii sau alte foloase (mituitorul nu trebuie s fie constrns de ctre mituit s dea mit i nu conteaz dac funcionarul a ndeplinit sau nu actul).

    Condiiile care se cer ndeplinite pentru existena infraciunii de dare de mit:

    promisiunea, oferirea sau darea s aib ca obiect bani, bunuri sau alte foloase;

    banii sau foloasele primite, oferite sau date s fie necuvenii, s nu fie datorai n mod legal funcionarului sau unitii, din care acesta face parte;

    promisiunea, oferirea sau darea de bani sau alte foloase trebuie s aib loc nainte ca funcionarul s ndeplineasc sau s nu ndeplineasc un act sau, cel mai trziu, n timpul ndeplinirii acelui act;

    dac infraciunea s-a realizat n forma promisiunii sau oferirii, darea efectiv de bani sau alte foloase, remiterea acestora se poate face i dup ce funcionarul a ndeplinit sau nu a ndeplinit atribuiile de serviciu, a ntrziat ndeplinirea acestora sau a fcut un act contrar ndatoririlor de serviciu;

    actul n vederea cruia se d mita poate fi unul licit sau ilicit. Primirea de foloase necuvenite (art. 256 Cod Penal) Const n primirea de ctre un funcionar, direct sau indirect, de bani ori alte foloase (aa numitele atenii: cadouri, bunuri, bani etc.), dup ce a ndeplinit un act, n virtutea funciei sale i la care era obligat n temeiul acesteia. Modaliti juridice:

    primirea de bani ori alte foloase (nu i pretinderea) direc