Drept Financiar Si Fiscal 2

download Drept Financiar Si Fiscal 2

of 80

Transcript of Drept Financiar Si Fiscal 2

Drept financiar i fiscal

PARTEA I CAPITOLUL I FINANE PUBLICE NOIUNI GENERALE . 1.1. Evoluia istoric a finanelor publice Etimologic, originea cuvntul finane este una latin, unde finis nsemna scaden sau termen de plat. Ulterior, termenul finane a evoluat, cptnd diferite sensuri att sub aspectul coninutului i al nelesului su. Astfel, termenul finane este susceptibil de mai multe sensuri1: relaii sociale de natur economic ce apar n procesul constituirii resurselor bneti publice necesare satisfacerii intereselor generale ale societii; mijloace de intervenie ale statului prin intermediul crora este coordonat sau influenat activitatea economic; fonduri bneti care se pun la dispoziia statului n scopul ndeplinirii corespunztoare a funciilor i sarcinilor sale; acte juridice, n sensul de acte de autoritate, prin care se preia la dispoziia statului o parte din produsul intern brut2. Dincolo de multitudinea accepiunilor, de-a lungul vremii i n toate sistemele socio-economice, finanele s-au manifestat ca relaii sociale de natur economic. Ulterior, a nceput s se fac distincie ntre finanele private i finanele publice. Astfel, finanele publice sunt definite ca relaii sociale referitoare la formarea i ntrebuinarea fondurilor bneti care se acumuleaz (se concentreaz) n bugetele publice i se utilizeaz pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii3. n epoca modern i contemporan, finanele publice au ajuns s ndeplineasc un rol complex: contribuie la acoperirea cheltuielilor publice care se efectueaz n scopul acoperirii nevoilor generale i comune ale membrilor societii; permit statului s intervin n viaa economic i s o influeneze, s o dirijeze i s o menin pe direcia aflat n acord cu strategia de dezvoltare propus4. . 1.2. Noiunea de finane publice Definirea finanelor publice trebuie fcut att din perspectiv instituional, ct i din una material. Din punct de vedere instituional, finanele publice reprezint cadrul de manifestare a puterii politice n societate sau, altfel spus, modalitatea de exercitare a puterii financiare publice. Din punct de vedere material, finanele publice sunt definite n funcie de coninutul lor concret, ele fiind strns legate de noiunea de activitate financiar public. Astfel, finanele publice pot fi definite ca fiind activitatea de formare, administrare, angajare i utilizare a fondurilor publice ale statului, unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice ale acestora, implicate n procesul bugetar5. Avnd n vedere cele dou criterii, finanele publice pot fi definite ca fiind un ansamblu coerent (i nchegat) de acte i operaiuni financiare care confer specificitate prin incidena pe care o auA se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, Dreptul finanelor publice, Editura Accent, Cluj Napoca, 2005, p. 6. 2 A se vedea, DEX Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Univers enciclopedic, Bucureti, 1996, p. 380. 3 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 8. 4 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 12. 5 A se vedea Emil Blan, Drept financiar, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 5.1

1

Drept financiar i fiscalasupra lor raporturilor sociale care apar (se nasc) i se deruleaz (se materializeaz, se modific i se sting) n legtur cu constituirea, repartizarea i utilizarea resurselor financiare publice necesare asigurrii funcionrii i dezvoltrii generale a societii6. Trsturile caracteristice ale finanelor publice sunt: 1. Finanele publice sunt relaii sau raporturi sociale cu un preponderent caracter i coninut economic, ntruct ele apar i se manifest n procesul formrii, repartizrii i utilizrii produsului social. 2. Finanele publice se prezint n form bneasc, deoarece se exprim prin intermediul banilor. 3. Finanele publice sunt relaii fr echivalent, adic ele nu presupun n mod necesar nici o contraprestaie direct din partea celor doi subieci de drept ai raportului financiar (contribuabilul/beneficiarul mijloacele bneti (alocaii bugetare) care constituie obiectul acelor relaii i statul). 4. Mijloacele bneti, sub forma crora se prezint la modul concret finanele publice, nu se ramburseaz, ntruct ele urmeaz un regim juridic strict potrivit cruia alocarea se face cu titlu definitiv i nici nu are caracterul unui mprumut (caracterizat prin rambursabilitate). . 1.3. Structura finanelor publice Structura finanelor publice presupune, n primul rnd, dou elemente principale: veniturile publice i cheltuielile publice. La aceste elemente principale pot fi adugate i altele, nu mai puin importante i necesare, care contribuie la stabilirea i meninerea legturilor necesare sistemului finanelor publice: bugetul statului, finanele locale i bugetele unitilor administrativ-teritoriale, mprumuturile de stat sau creditul public finanele organizaiilor internaionale7. Fiecare component a finanelor are, pe de o parte, o existen de sine stttoare, iar pe de alta, reprezint o parte dintr-un ntreg. n totalitatea lor, elementele componente ale structurii finanelor publice formeaz bugetul public naional, denumit, n prezent sistem bugetar, n coninutul cruia se regsesc toate veniturile publice realizate la nivelul unui stat i toate cheltuielile care se efectueaz ntr-un an financiar pentru acoperirea intereselor generale ale societii8.

. 1.4. Funciile finanelor publice n procesul formrii, repartizrii i utilizrii mijloacelor bneti ale societii, finanele publice ndeplinesc dou funcii principale: funcia de repartiie i funcia de control9. 1. Funcia de repartiie a finanelor publice se realizeaz n procesul de formare i repartizare a mijloacelor bneti. Funcia de repartiie a finanelor publice se realizeaz n dou momente distincte: primul este momentul formrii resurselor (prin constituirea fondurilor bneti), iar cel de-al doilea este acela al repartizrii (distribuirii) fondurilor bneti. a. Formarea resurselor publice se realizeaz prin mobilizarea unei pri din sumele rezultate n urma repartiiei primare a venitului naional. La constituirea fondurilor bneti publice particip toate sectoarele sociale: public, privat, mixt, precum i populaia, evident n proporii diferite, n raport cuA se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 16. A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, Dreptul finanelor publice, Editura Accent, Cluj Napoca, 2005, p. 20. 8 A se vedea Ioan Gliga, Drept financiar, Editura Humanitas, Bucureti, 1998, p. 1012. 9 A se vedea, pe larg, asupra funciilor finanelor publice, Iulian Vcrel, Florian Bercea, Gheorghe D. Bistriceanu, Gabriela Anghelache, Maria Bodnar, Tatiana Moteanu, Florin Georgescu, Finane publice, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1992, pp.59-66; Dan Drosu aguna, Tratat de drept financiar i fiscal, Editura All Beck, Bucureti, 2000, p. 18-21; Elena Drgoescu, Finane. Finane publice, Editura Dimitrie Cantemir, Trgu-Mure, 2000, pp.13-15.7 6

2

Drept financiar i fiscalputerea lor financiar. Majoritatea resurselor financiare sunt mobilizate la fondurile publice cu titlu definitiv i fr vreo contraprestaie direct (ele provenind din impozite, taxe, contribuii etc.); numai o mic parte de regul a fondurilor publice fiind rambursabile (atunci cnd acestea provin din mprumuturi publice). b. Repartizarea mijloacelor bneti se realizeaz n cadrul sau prin intermediul repartiiei secundare (redistribuirea) a venitului naional, pe categorii de beneficiari. Redistribuirea venitului naional se nfptuiete preponderent prin sistemul de preuri i tarife aplicat bunurilor i serviciilor. Distribuirea resurselor financiare publice se face, prin urmare, pe baza dimensionrii volumului cheltuielilor publice pe: destinaii, beneficiari, obiective i aciuni10. Din fondurile bneti publice constituite se acoper cheltuielile privind: plata salariilor i a altor drepturi de personal, procurarea de materiale i plata serviciilor, subvenii acordate instituiilor publice i unor ntreprinderi, transferuri ctre anumite categorii de persoane fizice (beneficiarii pensiilor, alocaiilor, burselor, ajutoarelor etc.), investiii i rezerve materiale etc. Distribuirea i redistribuirea venitului naional conduc la formarea veniturilor finale ale statului, ale agenilor economici i ale persoanelor fizice11. 2. Funcia de control se concretizeaz n activitatea de verificare a respectrii legalitii i creterii eficienei economice printr-o mai bun administrare a banului public. Aceasta presupune supravegherea continu a integritii avutului public prin verificarea respectrii criteriilor pe baza crora se determin necesitatea i oportunitatea cheltuielilor publice, respectarea obligaiilor fa de buget, a obligaiilor contractuale etc. Totodat, controlul exercitat de finane contribuie la realizarea i meninerea echilibrului monetar, valutar i financiar n economie12. . 1.4. Organele statului implicate n activitatea financiar Activitatea financiar const ntr-un complex de aciuni i activiti desfurate n principal de organele de stat, dar i de ctre ageni economici, de alte persoane juridice i/sau de persoane fizice i care mbrcnd forma relaiilor financiare privesc constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti publice destinate dezvoltrii (acumulrii) i consumului social13. Activitatea financiar a statului se manifest att sub forma unei activiti legislative, ct i sub forma unei activiti executive constnd n executarea actelor normative la cazuri concrete, ct i n organizarea cadrului necesar efecturii acestei executri Totalitatea organelor statului care desfoar activiti n sfera finanelor publice formeaz aparatul financiar al statului i pot fi mprite n dou mari categorii: a. organe ale statului cu competen general, dar care au i importante atribuii i n domeniul finanelor publice: - Parlamentul Romniei (n calitate de unic autoritatea legislativ i de organ reprezentativ suprem, adopt legile bugetare, inclusiv cele privind rectificarea bugetar), - Guvernul Romniei (n calitate unul din cel doi efi ai executivului romn i de organ care asigur conducerea general a administraiei publice din Romnia, elaboreaz proiectele bugetare, exercit conducerea general a activitii executive n domeniul finanelor publice), - Banca Naional a Romniei, - consiliile locale i serviciile publice locale (n calitate de autoriti deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale), - ministerele, celelalte organe centrale i locale ale administraiei de stat, precum i instituiile publice de subordonare central sau local14.Cheltuielile publice se defalc pe urmtoarele categorii: nvmnt, sntate, cultur, asigurri sociale i protecie social, dezvoltri colective i locuine, aprare naional, ordine public, contribuii externe, aciuni economice sau de alt natur, datorie public. n funcie de nivelul de dezvoltare economic a rii, aceste cheltuieli vizeaz cu prioritate aciunile cu caracter social-cultural sau ele se ndreapt n principal spre sfera produciei materiale (a se vedea i: Iulian Vcrel, Florian Bercea, Gheorghe D. Bistriceanu, Gabriela Anghelache, Maria Bodnar, Tatiana Moteanu, Florin Georgescu, op.cit., p. 60) 11 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 22-23; Ioan Gliga, Drept financiar, Editura Humanitas, Bucureti, 1998, p. 14. 12 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 25. 13 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 30.10

3

Drept financiar i fiscalb. organe ale statului cu competen special (sau organe de specialitate), care au atribuii exclusiv n domeniul finanelor publice: - Ministerul Economiei i Finanelor, -Agenia Naional de Administrare Fiscal i Garda Financiar, - subunitile organelor centrale de specialitate (Camerele de Conturi judeene, Direciile generale judeene ale finanelor publice, circumscripiile fiscale municipale i ale sectoarelor capitalei, seciile din teritoriu ale Grzii Financiare,) - Curtea de Conturi15, - Departamentul de control al Guvernului16. Organele din aparatul financiar al statului ndeplinesc att sarcini generale (administrarea finanelor publice, realizarea i meninerea echilibrului financiar, monetar i valutar al rii, asigurarea eficienei economiei naionale), ct i sarcini de strict specialitate (de exemplu, efectuarea de studii, analize i prognoze referitoare la activitatea financiar, monetar i fiscal, constituirea i repartizarea resurselor bneti necesare dezvoltrii economiei naionale i satisfacerii trebuinelor sociale i culturale; realizarea integral a drepturilor patrimoniale ale statului; aprarea integritii fondurilor publice; stabilirea clasificaiei bugetare a veniturilor i cheltuielilor publice; ntocmirea lucrrilor pregtitoare elaborrii proiectului bugetului de stat; organizarea i urmrirea ncasrii veniturilor i efecturii cheltuielilor bugetare; controlul financiar etc.)17. Ministerul Economiei i Finanelor este organul de specialitate al administraiei publice centrale care funcioneaz n subordinea Guvernului18 care aplica strategia i Programul de guvernare n domeniul economiei i finanelor publice19. n subordinea Ministerul Economiei i Finanelor a fost nfiinat Comisia fiscal central ca organism nsrcinat cu misiunea de a asigura aplicarea unitar a prevederilor Codului fiscal, a Codului de procedur fiscal i a actelor normative anterioare n materie. Atribuiile Comisiei fiscale centrale sunt: soluionarea unitar a problemelor de natur fiscal i a celor de procedur fiscal, n scopul eliminrii confuziilor i a interpretrilor diferite date legislaiei fiscale i procedural-fiscale (precum i a legislaiei conexe); soluionarea conflictelor de competen ntre organele fiscale care nu sunt subordonate unui organ fiscal comun (inclusiv conflictele de competen care privesc finanele publice locale); determinarea cazurilor n care aplicarea scutirii de TVA pentru bunurile i serviciile finanate din fonduri nerambursabile nu se poate realiza confirm legii20. Agenia Naional de Administrare Fiscal este organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu rang de instituie public, cu personalitate juridic i cu buget propriu, n subordinea Ministerului Economiei i Finanelor. Agenia Naional de Administrare Fiscal are urmtoarele obiective: a) colectarea veniturilor bugetului de stat, reprezentnd impozite, taxe i alte venituri ale bugetului de stat, conform competenelor, precum i a veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetului asigurrilor pentru omaj, bugetului Fondului naional unic de asigurri sociale de sntate, reprezentnd contribuia de asigurri sociale, contribuia de asigurri pentru omaj, contribuia pentru asigurri socialeA se vedea art. 133-138 din Constituia Romniei, art. 93-104 din Legea privind administraia public local nr. 215/2001, publicat n M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile ulterioare, precum i Legea finanelor publice nr. 500/2002, publicat n M.Of. nr. 597 din 13 august 2002, cu modificrile ulterioare. 15 A se vedea Dan Drosu aguna, op.cit., p. 35; Ioan Gliga, op.cit., p. 38-40. 16 A se vedea O.U.G. nr. 25 din 27 aprilie 2007 privind stabilirea unor msuri pentru reorganizarea Aparatului de lucru al Guvernului, publicat n M.Of. 270 din 23 aprilie 2007. 17 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 33. 18 A se vedea Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a Ministerelor, modificat prin Legea nr. 250 din 2006, publicat n M.Of. 554 din 27 iunie 2006. 19 A se vedea Hotrrea nr. 1.574 din 18 decembrie 2003 privind organizarea i funcionarea Ministerului Economiei i Finanelor i a Ageniei Nationale de Administrare Fiscala, publicat n M.Of. nr. 2 din 5 ianuarie 2004, modificat si completat succesiv prin mai multe hotrri ale Guvernului, ultima: H.G. nr. 2088 din 2004, publicat n M.Of. nr. 1165 din 9 decembrie 2004. 50 A se vedea art. 1 din H.G. nr. 1574/2003. 20 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 37.14

4

Drept financiar i fiscalde sntate, contribuia de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale, datorate de pltitori, persoane juridice i persoane fizice, care au calitatea de angajator sau asimilai acestora; b) aplicarea unitar a prevederilor legislaiei privind impozitele, taxele, contribuiile sociale i alte venituri bugetare n domeniul su de activitate; c) exercitarea prerogativelor stabilite de lege prin aplicarea unui tratament echitabil tuturor contribuabililor. n realizarea acestor obiective, ndeplinete o serie de atribuii stabilite prin acte normative, ntre care cele mai importante sunt: propune i elaboreaz strategii de dezvoltare, precum i soluii de reform n domeniul administrrii veniturilor bugetare pentru care este competent potrivit legii; asigur aplicarea corecta, unitar i nediscriminatorie a legislaiei fiscale; elaboreaz proceduri de administrare a impozitelor, taxelor i contribuiilor sociale; analizeaz proiectele de acte normative care conin prevederi referitoare la administrarea veniturilor bugetare pentru care este competent; particip, mpreun cu direciile de specialitate din cadrul Ministerului Economiei i Finanelor, la elaborarea de proiecte de acte normative privind stabilirea veniturilor bugetare; efectueaz monitorizarea depunerii de ctre pltitori a declarailor impozitelor, taxelor, contribuiilor sociale i a altor venituri bugetare potrivit legii, precum i a plilor efectuate; iniiaz i desfoar aciuni legale n cazul neconformrii contribuabililor n ndeplinirea obligaiilor declarative i de plat; elaboreaz proceduri privind activitatea de asisten, ndrumare i informare a contribuabililor; reprezint statul n faa instanelor, ca subiect de drepturi i obligaii privind impozitele, taxele, contribuiile sociale i alte activiti ale Ageniei Nationale de Administrare Fiscal21. Trezoreria public (Trezoreria statului) este un sistem unitar i integrat prin care statul asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria public, precum i a altor operaiuni ale statului, n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare22. Prin trezoreria statului se deruleaz operaiunile de ncasri i pli privind fonduri publice care privesc, dup caz, fr a se limita la acestea: a) veniturile i cheltuielile bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetului trezoreriei statului; b) veniturile i cheltuielile bugetelor fondurilor speciale, care se constituie i se utilizeaz potrivit reglementrilor legale; c) veniturile i cheltuielile bugetelor instituiilor publice; d) emiterea certificatelor de trezorerie pentru populaie, rscumprarea acestora la scaden i transformarea certificatelor de trezorerie n certificate de depozit; e) datoria public intern i extern, inclusiv serviciul datoriei publice interne i externe; f) alte venituri i cheltuieli privind fonduri publice, reglementate prin dispoziii legale, inclusiv drepturile de ncasat i obligaiile de plat ale statului, la baza crora stau acorduri i convenii guvernamentale i comerciale23.

A se vedea art. 19 alin. 2 din H.G. nr. 1574/2003. A se vedea O. U.G. nr. 146/2002 privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria statului, publicat n M.Of. al Romniei nr.824 din 14 noiembrie 2002, republicat n M.Of. nr. 295 din 16 aprilie 2006. 23 A se vedea art. 2 din O.U.G. nr.146/2002.22

21

5

Drept financiar i fiscal

CAPITOLUL II DREPTUL FINANCIAR . 2.1. Noiunea i obiectul de reglementare al dreptului financiar Totalitatea normelor juridice care reglementeaz domeniul finanelor publice formeaz legislaia finanelor publice sau dreptul finanelor publice24. Dreptul finanelor publice este definit ca fiind ansamblul de norme i reguli care reglementeaz n mod complet i unitar relaiile sau raporturile care se stabilesc pentru (sau n legtur cu) constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti ale statului i ale colectivitilor publice locale, n vederea satisfacerii trebuinelor generale, cu caracter preponderent social-economice, ale societii25. Dreptul financiar este definit ca fiind ansamblul format din totalitatea normelor juridice care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii nevoilor social-economice ale societii; de asemenea, el cuprinde normele juridice prin care este asigurat cadrul legal al altor instituii importante n domeniu, precum creditul public (mprumutul de stat) i controlul financiar. Dreptul fiscal este format din totalitatea normelor juridice care reglementeaz relaiile financiare, ca relaii sociale care iau natere n legtur cu formarea, administrarea, ntrebuinarea i controlul resurselor financiare ale statului sau ale unitilor administrativ-teritoriale26. Normele dreptului financiar, ca norme de drept public, au n general caracter imperativ27.

. 2.2. Izvoarele Dreptului financiar Prin izvor (formal) de drept se nelege forma (sursa) de exprimare a normelor juridice. Izvoarele dreptului financiar sunt acele acte normative care reglementeaz raporturile juridice incidente n domeniul financiar28. Izvoarele dreptului financiar sunt acele acte normative care reglementeaz raporturile juridice nscute n legtur cu relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor publice i din activitile privind creditul public i controlul financiar. Izvoarele dreptului financiar sunt: 1. Constituia Romniei sub aspectul reglementrilor privind activitatea financiar a statului;

A se vedea, n acest sens i Ioan Gliga, op.cit., p. 9. A se vedea i Dan Drosu aguna, op.cit., p. 28; Ioan Gliga, op.cit., p. 23. 26 A se vedea Emil Blan, op.cit., p. 34; Cristina One, Dreptul finanelor publice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 13. 27 A se vedea Emil Blan, op.cit., p. 36. 28 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 48.25

24

6

Drept financiar i fiscal2. Legea finanelor publice nr. 500/200229 - este legea-cadru a finanelor publice din Romnia i stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procesul bugetar. 3. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanele publice locale30 (care a abrogat O.U.G. nr. 45/2003 privind finanele publice locale) legea-cadru pentru organizarea i desfurarea activitilor financiar de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. 4. Legea nr. 30 din 22 martie 1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare31. 5. Codul fiscal adoptat prin Legea nr. 571 din 22 decembrie 200332. 6. Codul de procedur fiscal adoptat prin Ordonana Guvernului nr. 92 din 24 decembrie 200333. 7. alte acte normative (legi, ordonane, hotrri guvernamentale, ordine ministeriale etc.) prin care sunt reglementate diferite aspecte din domeniul finanelor publice de exemplu, Legea nr. 215/2001 privind administraia public local34, Legea nr. 312/2004 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei35; Ordonana Guvernului nr. 119 din 31 august 1999 privind auditul intern i controlul financiar preventiv36; Legea nr. 94 din 1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi a Romniei 37; O.U.G. nr. 64 din 27 iunie 2007 privind datoria public38; Legea nr. 241 din 15 iulie 2005 privind prevenirea i combaterea evaziunii fiscale39; Legea nr. 146 din 24 iulie 1997 privind taxele judiciare de timbru 40; Ordonana Guvernului nr. 32 din 18 august 1995 privind timbrul judiciar 41; H.G. nr. 1574/2003privind organizarea i funcionarea Ministerului Economiei i Finanelor a Ageniei Naionale de Administrare Fiscal; ordinului Ministrului Finanelor Publice nr. 1753/2003 privind aprobarea Codului Etic al inspectorului de control fiscal etc. 8. acte normative ale autoritilor administrative locale (comunale, oreneti, judeene) (de exemplu, hotrri privind aprobarea bugetelor locale) prin care sunt reglementate aspecte ale finanelor publice locale

Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanele publice, publicat n M.Of. nr. 597 din 13 august 2002, modificat i completat prin Legea nr. 314/2003, publicat n M.Of. nr. 506 din 14 iulie 2003; O.U.G. nr. 174 din 8 decembrie 2005, publicat n M.Of. nr. 1120 din 12 decembrie 2005; H.G. nr. 1865 din 21 decembrie 2006, publicat n M.Of. nr. 12 din 8 ianuarie 2007. 30 Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanele publice locale, publicat n M.Of. nr. 618 din 18 iulie 2006, modificat prin O.U.G. nr. 46 din 23 mai 2007 (publicat n M.Of. nr. 374 din 1 iunie 2007); O.U.G. nr. 64 din 27 iunie 2007 (publicat n M.Of. nr. 439 din 28 iunie 2007); O.U.G. nr. 28 din 19 martie 2008 (publicat n M.Of. nr. 217 din 21 martie 2008, aprobat prin Legea nr. 206 din 24 octombrie 2008, publicat n M.Of. nr. 734 din 20 octombrie 2008). 31 Legea nr. 30 din 22 martie 1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare, publicat n M.Of. nr. 64 din 27 martie 1991, ultima modificare fiind fcut prin Legea nr. 194 din 25 mai 2004, publicat n M.Of. nr. 486 din 31 mai 2004. 32 Legea nr. 571 din 22 decembrie 2003 privind Codul fiscal, publicat n M.Of. nr. 927 din 23 decembrie 2003, modificat i completat succesiv, ultima prin O.U.G. nr. 127 din 8 octombrie 2008, publicat n M.Of. nr. 705 din 16 octombrie 2008 (cu intrare n vigoare de la 1 ianuarie 2009). 33 O.G. nr. 92 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n M.Of. nr. 941 din 29 decembrie 2003, ultima republicare n M.Of. nr. 513 din 31 iulie 2007, i modificat ulterior prin O.G. nr. 47 din 28 august 2008 (publicat n M.Of. nr. 603 din 31 august 2007) i O.U.G. nr. 19 din 27 februarie 2008 (publicat n M.Of. nr. 163 din 3 martie 2008). 34 Publicat n M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001, republicat n M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007 35 Publicat n M.Of. nr. 582 din 30 iunie 2004 i modificat ulterior prin O.G. nr. 94 din 26 august 2004, publicat n M.Of. nr. 803 din 31 august 2004. 36 Publicat n M.Of. nr. 430 din 31 august 1999, republicat n M.Of. nr. 799 din 12 noiembrie 2003, modificat prin O.U.G. nr. 145 din 19 decembrie 2007, publicat n M.Of. nr. 877 din 20 decembrie 2007 (aprobat prin Legea nr. 121 din 27 mai 2008, publicat n M.Of. nr. 413 din 2 iunie 2008.). 37 Publicat n M.Of. nr. 224 din 9 septembrie 1992, republicat n M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000, cu ultimele modificri fcute prin Legea nr. 217 din 24 octombrie 2008, publicat n M.Of. nr. 724 din 24 octombrie 2008. 38 Publicat n M.Of. nr. 439 din 28 iunie 2007. 39 Publicat n M.Of. nr. 672 din 27 iulie 2005. 40 Publicat n M.Of. nr. 173 din 29 iulie 1997, cu ultimele modificri aduse de O.U.G. nr. 75 din 11 iunie 2008, publicat n M.Of. nr. 463 din 20 iunie 2008. 41 Publicat n M.Of. nr. 201 din 30 august 1995, cu ultimele modificri fcute prin O.U.G. nr. 77 din 18 iunie 2008, publicat n M.Of. nr. 465 din 23 iunie 2008.

29

7

Drept financiar i fiscal. 2.4. Raporturile juridice de Drept financiar Prin raport juridic se nelege acea relaie social reglementat de norme juridice. Raporturile juridice financiare sunt relaii sociale reglementate de normele dreptului financiar. n literatura juridic s-a artat c raporturile juridice financiare sunt formate de relaiile sociale care iau natere, se modific i se sting n procesul constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale statului i care sunt reglementate de normele juridice financiare42. Raporturile juridice din domeniul finanelor publice se disting fa de celelalte raporturi specifice altor ramuri de drept prin unele particulariti derivnd din specificitatea pe care le-o confer elementele lor constitutive i definitorii: subiectele, obiectul i coninutul43. 1. Subiectele raportului juridic financiar. Sunt subiecte ale raportului juridic financiar: pe de o parte, totdeauna statul (avnd calitatea de subiect specializat44, fiind reprezentat printr-un organ de specialitate care se comport ca deintor al unei fraciune din puterea public), iar pe de alt parte o persoan juridic sau o persoan fizic, respectiv o regie autonom, societate comercial (cu capital de stat, mixt ori privat), o instituie public etc. sau orice persoane fizice (ceteni romni, ceteni strini rezideni n Romnia ori ceteni strini nerezideni). Ceea ce este particular raportului juridic financiar (ca de altfel tuturor raporturilor juridice de drept public) este poziia de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante, fa de subiectul purttor al autoritii de stat45. Datorit raportului de subordonare dintre subiecte, raporturile juridice din domeniul finanelor publice se nasc, se modific i se sting pe baza manifestrii unilaterale de voin a statului, exercitat prin forme i modaliti specifice prevzute de normele juridice financiare. 2. Coninutul raporturilor juridice financiare. Coninutul unui raport juridic financiar este format din drepturile i obligaiile subiectelor de drept ale raportului. De exemplu: dreptul la alocaie bugetar al beneficiarului, corelativ cu obligaia acestuia de a utiliza banii n concordan cu prevederile legale n vigoare; dreptul de a ncasa i de a urmri ncasarea veniturilor bugetare ale statului, obligaia de a plti cu titlu de impozit, tax sau alt contribuia obligaiile fa de buget etc. 3. Obiectul raporturilor juridice financiare. Obiectul raporturilor juridice financiare este format din conduit specific subiectelor participante n cadrul acestor raporturi. Este un obiect specific i foarte variat sferei complexe a domeniului finanelor publice. DE exemplu: aciuni de prognoz i organizare bugetar, de creditare, de control financiar, de circulaie monetar, plata unor sume de bani la care sunt obligate subiectele participante la raporturile juridice bugetare, de finanare, fiscale, de asigurri etc. n funcie de obiectul concret, raporturile juridice de drept financiar pot fi clasificate n mai multe categorii: raporturi juridice bugetare, raporturi juridice fiscale, raporturi juridice de creditare, raporturi juridice de garantare, raporturi juridice bancare, raporturi juridice de organizare a circulaiei monetare, raporturi juridice valutare, raporturi juridice de asigurare prin efectul legii, raporturi juridice de control financiar etc.

42 43

A se vedea Dan Drosu aguna, op.cit., p. 31. A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., pp. 57-60. 44 A se vedea Cristina One, op.cit., p. 23. 45 A se vedea Dan Drosu aguna op.cit., vol. I, p. 31.

8

Drept financiar i fiscal

CAPITOLUL III DREPTUL BUGETAR . 3.1. Conceptul i evoluia istoric a bugetului Bugetul trebuie privit ca un element distinct i deosebit de important din structura domeniului finanelor publice. Se consider c bugetul astfel privit a aprut la nceputul perioadei istorice contemporane, datorit apariiei nevoii de a avea un act decizional al veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului i un procedeu de corelare a acestora46. Etimologic, cuvntul buget i are originea n limba francez veche unde termenul bougette nsemna o pung mic (din piele) cu bani. n ara noastr, termenul buget a fost folosit pentru prima dat ntr-un act normativ, n Capitolul III al Regulamentului Organic al Moldovei, care se ocupa de finanele publice (ale statului). n anul 1860 n Principatele Romne a aprut Regulamentul de finane, promulgat de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, n care se preciza c veniturile i cheltuielile publice vor fi autorizate prin legile de finane i vor forma bugetul general al statului. Constituia Romniei din 1866 cuprindea i reglementri cu privire la Bugetul cheltuielilor i al recentelor, care trebuia elaborat n fiecare an prin intermediul puterii executive i era ulterior supus aprobrii Adunrii legislative. i Constituiile urmtoare, din 1923 i cea din 1938 conineau reglementri privind domeniul finanelor publice reproducnd aproape textul celei din 1866 cu privire la bugetul de stat. Constituiile comuniste, din 1948, 1952 i 1965 conin prevederi privind finanele publice i bugetul de stat n concordan cu optica comunist impregnat acestor legi fundamentale. Dup evenimentele din decembrie 1989, au intervenit noi reglementri legislative, inclusiv (sau mai ales) cu privire la finanele publice i la buget, modificri care au marcat trecerea de la o economie centralizat la una de pia. Noile reglementri, constituionale i legale se refer la un sistem bugetar naional format din urmtoarele elemente componente: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurrilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele instituiilor publice autonome; f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; g) bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile; j) bugetele locale. Ultimele modificri aduse Legii nr. 500/2000 privind finanele publice au introdus conceptul de sistem bugetar, prin care se nelege sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1 alin. 2 (bugetul de stat; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele instituiilor publice autonome; bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile) i bugetele locale. Sintagmele sistem bugetar i, respectiv, buget public naional sunt sinonime, ele cuprinznd totalitatea bugetelor care se ntocmesc i se nfptuiesc ntr-un an financiar la nivelul unui stat47.46 47

A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., pp. 65-69. A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 69.

9

Drept financiar i fiscaln doctrina romneasc, conceptul de buget (buget public naional, sistem bugetar) a primit diverse definiii. Astfel, bugetul public naional a fost definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt prevzute veniturile i cheltuielile publice pentru o perioad determinat de timp48. Prin buget public se nelege un program prin care se prevd i se aprob veniturile i cheltuielile unui corp public pentru o perioad determinat, adoptat printr-un act normativ, care s i confere fora juridic necesar punerii lui n aplicare 49. Sistemul bugetar a mai fost definit i ca planul financiar al statului, prin care sunt prevzute veniturile i cheltuielile pentru o perioad determinat de timp50. Trsturile bugetului, aa cum pot fi sintetizate din definiia acestuia sunt: - bugetul este un act previzional; - este un act anual (anul financiar corespunznd anului calendaristic); - este un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor bneti publice, gestionarea, utilizarea i controlul folosirii acestora; - este un instrument de politic a statului n domeniul fiscalitii, bugetul reflectnd politica financiar propriu-zis a statului51. Rolul complex al sistemului bugetar n cadrul activitii statale este construit pe urmtoarele aspecte: - particip n mod direct la exercitarea funciilor statului; - asigur autonomia real a colectivitilor locale; - garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante din rndul populaiei; - asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al statului; - are un important rol stabilizator al economiei naionale52. . 3.2. Natura juridic a bugetului statului n legtur cu natura juridic a bugetului public s-au formulat mai multe teorii. 1. Conform unei prime teorii, bugetul public este un act administrativ, deoarece att veniturile ct i cheltuielile bugetare sunt considerate doar evaluri de ordin financiar pe care le realizeaz n fapt agenii administrativi. Dup aceast teorie, bugetul de stat este un act-condiie pus la dispoziia agenilor administrativi de ctre legiuitor pentru ca prin intermediul lui s se poat realiza actele juridice prin care se obin creane de la i n favoarea tezaurului public i prin care urmeaz a se efectua plata acestor creane53. 2. Conform unei alte teorii, bugetul public este un plan financiar i anume principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului, sau, altfel spus, principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului54. 3. Conform unei teorii diferite, bugetul public este o lege propriu-zis55, un act normativ elaborat si emis de ctre puterea legislativ a statului. O variant puin diferit a acestei teorii, consider bugetul un act de planificare financiar care dup ce a fost adoptat de ctre puterea legislativ, printr-o lege emis n acest scop dobndete natura juridic specific de lege56. 4. Conform celei de-a patra opinii, bugetul public este att o lege, ct i un act administrativ. Partea bugetul privind veniturile este o lege deoarece este creatoare de dispoziii generale, iar partea48 49

A se vedea Dan Drosu aguna, op.cit., p. 18. A se vedea Cristina One, op.cit., p. 33. 50 A se vedea Dan Drosu aguna, Dan ova, Drept financiar public, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 71. 51 A se vedea Emil Bla, op.cit., p. 43. 52 A se vedea Dan Drosu aguna, Dan ova, op.cit., p. 72. 53 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 82; Cristina One, op.cit., p. 40. A se vedea Gheorghe Bistriceanu i alii, Finanele R.S.R., Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, p. 62. 55 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 82; Cristina One, op.cit., p. 40; Dan Drosu aguna, Dan ova, op.cit., pp. 72-73. 56 A se vedea Ioan Gliga, Gheorghe Gilescu, Paul Olcescu, Drept financiar, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, p. 48.54

10

Drept financiar i fiscalprivind cheltuielile publice este un act administrativ, dnd natere, prin acte individuale i concrete a unor efecte juridice57. 5. Conform unei alte teorii, bugetul public este un program ce mbrac forma unui act normativ, care i confer fora juridic necesar punerii n aplicare58. 6. Conform unei alte teorii, care are n vedere toate aspectele evideniate de celelalte, bugetul public este principalul plan (document) financiar al statului, care cuprinde indicatorii financiari privind modul de realizare a veniturilor publice i de efectuare a cheltuielilor publice centralizate, respectiv nfptuite de stat. Dar, din moment ce acest plan dobndete anumite trsturi specifice normelor juridice, pentru c el este ntotdeauna adoptat de ctre puterea legislativ (printr-o lege emis special n acest scop), n final, natura sa juridic este fie aceea de lege, fie cel puin aceea a unui document public care a cptat fora juridic a unei legi. Aceasta rezult, n principal, din faptul c odat adoptat de puterea legislativ din stat bugetul devine obligatoriu, el cptnd fora specific a oricrei norme de drept i, n consecin, el trebuie realizat i nfptuit ca atare59. . 3.3. Coninutul bugetului public Bugetului public, ca document, este format din dou pri: veniturile publice i cheltuielile publice. Veniturile publice. Veniturile publice sunt formate din totalitatea resurselor bneti ale statului i unitilor administrativ-teritoriale care alimenteaz bugetele publice. Este folosit i expresia de venit bugetar n sensul de prelevare legal de la persoane fizice sau juridice sub forma impozitelor, a taxelor, contribuiilor i altor surse (amenzi, dobnzi, penaliti) i care sunt menite s alimenteze bugetele publice60. Veniturile publice pot fi mprite n dou mari categorii: 1. venituri ordinare (sau curente) 2. venituri extraordinare. 1. Veniturile publice curente (ordinare) sunt reprezentate, n principal, prin impozite i taxe. Ele sunt acele venituri care se ncaseaz cu regularitate la buget, constituind o surs permanent a acestuia61. n funcie de surs, veniturile curente pot fi mprite n: a. venituri fiscale: impozite (care pot fi directe i indirecte) i taxe Impozitele directe se stabilesc pe baza unor criterii exterioare i au ca obiect al impunerii: terenuri, cldiri, activiti economice cu caracter neagricol, micarea capitalului bnesc, venitul persoanelor fizice, profitul, diferena pozitiv de pre din valorificarea terenurilor i cldirilor aflate n patrimoniul persoanelor fizice i juridice. Impozitele directe reprezint pn la 25-30% din totalul veniturilor curente. Impozitele indirecte se realizeaz sub forma impozitelor pe consum la vnzarea diferitelor mrfuri sau la prestarea anumitor servicii (de exemplu: taxa pe valoarea adugat, accizele, taxele vamale i taxele de timbru). Aceste cote de impozit sunt percepute fie procentual n raport de valoarea mrfurilor vndute sau a serviciilor prestate, fie n sume fixe pe unitatea de msur. b. venituri nefiscale (caracterul nefiscale este dat de faptul c n procesul de realizare a venitului, nu se produce a schimbare a titularului dreptului de proprietate 62): sunt veniturile obinute de stat de la ntreprinderile i/sau de pe domeniile sale (veniturile de la proprietile) sunt prelevri cu caracter nefiscal, se ncaseaz n etapa repartiiei primare a venitului naional. Aceste venituri sunt realizate de stat n calitatea sa de proprietar i organizator al activitii n ntreprinderile i pe domeniile sale, acestea avnd n general o pondere relativ redus (sub 4%) la formarea veniturilor bugetului de stat.

57 58

A se vedea Cristina One, op.cit., p. 40. A se vedea Cristina One, op.cit., p. 41. 59 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 84. 60 A se vedea Cristina One, op.cit., p. 43. 61 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 72 62 A se vedea Dan Drosu aguna, Dan ova, op.cit., p. 74.

11

Drept financiar i fiscal2. Veniturile publice extraordinare sunt acele venituri la care statul apeleaz numai n cazuri excepionale i anume n acele situaii cnd mijloacele bneti provenite din resursele curente nu sunt suficiente. Pot fi considerate venituri extraordinare: - mprumuturile de stat (care genereaz datoria public), - suplimentarea masei monetare aflate n circulaie (care se realizeaz printr-o nou emisiune bneasc i care, de obicei, genereaz sau stimuleaz inflaia), - nstrinarea unor bunuri din proprietatea privat sau chiar a unei pri din rezervele de aur ale statului. n anumite situaii deosebite, statul poate recurge i alte modaliti de obinere a unor venituri suplimentare, ca de exemplu: - mobilizarea la buget a unei pri din fondul de amortizare a capitalului fix aparinnd ntreprinderilor sale productive; - se poate apela la disponibilitile valutare, sau chiar la rezervele sale de aur; - se poate s restrnge sau chiar s lichida participarea statului cu capital n strintate (la diverse activiti/aciuni); - valorificarea unor bunuri mobile sau imobile deinute peste grani; - utilizarea ca venituri bugetare a unor resurse externe, sub forma mprumuturilor externe63. Cheltuielile publice Cheltuielile publice bugetare reprezint modalitile de repartizare i utilizare a fondurilor bneti bugetare, n vederea desfurrii activitilor necesare satisfacerii intereselor publice ale societii, constnd ntr-o sun de bani alocat de la un buget public conform destinaiei stabilit prin acel buget64. Cheltuielile bugetare se mpart n dou mari categorii: 1. cheltuieli curente, alctuite din dou grupe: a. cheltuieli de personal: salarii, impozit pe salarii, contribuii pentru asigurri sociale de stat, pentru constituirea fondului bnesc destinat plii ajutorului de omaj, pentru deplasri, detari i transferri) i, b. cheltuieli materiale pentru servicii: pentru ntreinere i gospodrire, pentru materiale i prestri de servicii cu caracter funcional, pentru obiecte de inventar de mic valoare sau scurt durat, pentru cri i publicaii etc.; 2. cheltuieli de capital - pot avea destinaii diferite i, n consecin, se submpart n: cheltuieli de investiii, i cheltuieli pentru rezerva de stat. Pentru o mai bun gestionare, cheltuielile sunt repartizate de la bugetul, n funcie de importana i urgena lor, astfel poate fi avut n vedere i o alt clasificare: 1. cheltuieli pentru aprare naional (de exemplu: cheltuieli militare, pentru ordine public, pentru sigurana naional), 2. cheltuieli pentru ntreinerea aparatului de stat (de exemplu: cheltuieli pentru funcionarea autoritilor statului centrale i locale), 3. cheltuieli pentru plata datoriei publice (de exemplu, cheltuieli privind dobnzi, comisioane aferente mprumuturilor publice), 4. cheltuieli privind acordarea de subvenii sub diferite forme sectorului economic (de exemplu, prime de export, subvenii pentru ncurajarea dezvoltrii unor sectoare de activitate), 5. cheltuieli privind diferite aciuni sau activiti economice (de exemplu, pe domenii de activitate) 6. cheltuieli privind acoperirea nevoilor social-culturale (de exemplu, pentru nvmnt, sntate, asisten i protecie social etc.), 7. cheltuieli pentru cercetare-dezvoltare tiinific. Ceea ce caracterizeaz, n epoca contemporan, sfera cheltuielilor publice este dinamica ascendent a acestora. Printre factorii care determin creterea cheltuielilor bugetare se numr: sporul demografic i creterea preteniilor populaiei vis-a-vis de societate; sporirea cheltuielilor militare, a celor privind securitatea n general; creterea numeric i complexitatea aparatului de stat;63 64

A se vedea, n acest sens Dan Drosu aguna, Dan ova, op.cit., p. 74. A se vedea Cristina One, op.cit., p. 44.

12

Drept financiar i fiscalextinderea i dezvoltarea sectorului de stat, prin construirea de noi uniti economice din fondurile bneti ale statului, prin participarea acestuia la societile mixte, prin acordarea de subvenii n vederea stimulrii produciei i a exportului; - dezvoltarea reelei de instituii publice (de nvmnt, sntate i cultur), organizarea i dezvoltarea sistemului de asigurri, asisten social i protecie social; dezvoltarea infrastructurii (prin construirea de strzi, autostrzi, porturi, aeroporturi, modernizarea mijloacelor de transport etc.), dezvoltarea gospodririi locale, sistematizarea teritoriului i protecia mediului nconjurtor etc65. . 3.4. Clasificaia bugetar a veniturilor i cheltuielilor publice Veniturile i cheltuielile bugetare ale statului sunt prevzute n buget cu respectarea unor anumite reguli, ansamblul acestora formnd aa numita clasificaie bugetar a veniturilor i cheltuielilor66. Clasificaie bugetar reprezint operaiunea de grupare a veniturilor i cheltuielilor bugetare ntro ordine obligatorie i dup criterii unitare (art. 2 alin. 9 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). Conform art. 29 alin. 2 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, veniturile publice sunt structurate pe capitole i subcapitole de venituri curente i venituri de capital, de venituri fiscale, nefiscale i diverse, fiecare cu impozitele directe (pe profit, pe veniturile persoanelor fizice etc.), indirecte (taxa pe valoare adugat, accize etc.), precum i a celor nefiscale. Cheltuielile sunt structurate dup o clasificaie mai complex pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz. Cheltuielile prevzute n capitole i articole au destinaie precis i limitat. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, n conformitate cu creditele de angajament i duratele de realizare a investiiilor. . 3.5. Componentele sistemului bugetar naional Conform legislaiei n vigoare, domeniul finanelor publice se organizeaz n jurul sistemul bugetar naional. Acesta reprezint un sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1 alin. 2 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice i bugetele locale. Este un sistem bugetar specific unui stat de tip unitar. Art. 1 alin. 2 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice enumer elementele componente ale bugetului general consolidat (ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg): a) bugetului de stat; b) bugetului asigurrilor sociale de stat; c) bugetelor fondurilor speciale; d) bugetului trezoreriei statului; e) bugetelor instituiilor publice autonome; f) bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; g) bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; i) bugetului fondurilor externe nerambursabile. La acestea se adaug bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale, care au personalitate juridic. Conform mpririi administrativ-teritoriale, n ara noastr fiecare comun, ora, municipiu (sector al capitalei) i jude (respectiv municipiul Bucureti) ntocmete un buget propriu, n condiii de autonomie67.A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., pp. 74-75. Potrivit art. 29 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, veniturile i cheltuielile se grupeaz n buget pe baza clasificaiei bugetare. 67 Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanele publice locale, publicat n M.Of. nr. 618 din 18 iulie 2006, modificat prin O.U.G. nr. 46 din 23 mai 2007 (publicat n M.Of. nr. 374 din 1 iunie 2007); O.U.G. nr. 64 din 27 iunie 2007 (publicat n M.Of. nr. 439 din 28 iunie 2007) i O.U.G.66 65

13

Drept financiar i fiscalAstfel, bugetul nu se mai prezint sub forma unui document unic, ci sub forma unui ansamblu coerent de bugete, care alctuiesc sistemul bugetar. n cadrul Bugetului de stat sunt prevzute distinct i bugetele camerei Deputailor i al senatului, bugetul Administraiei Prezideniale, bugetul Guvernului i bugetele altor instituii fundamentale ale statului (de exemplu, Curtea Constituional). . 3.6. Dreptul bugetar i principiile aplicrii lui Dreptul bugetar este parte component (subramur) a dreptului financiar i const ntr-un ansamblu de norme juridice care reglementeaz cuprinsul bugetului public naional, precum i procedura bugetar (respectiv elaborarea, aprobarea, executarea i ncheierea fiecrui buget anual). Avnd astfel un obiect de reglementare precis i restrns, dreptul bugetar nu se suprapune reglementrilor referitoare la impozite i taxe (care constituie venituri bugetare) i nici acelora privind mprumuturile de stat, dar reglementrile sale sunt n strns legtur cu acestea, aflndu-se chiar n interdependen, ntruct executarea bugetului public naional anual presupune perceperea impozitelor i taxelor n principal, dar uneori, n funcie de necesiti i mprumuturi de stat pentru completarea veniturilor realizate din impozite i taxe68. Dreptul bugetar are la baz a serie de principii fundamentale, unele dobndind chiar o reglementare legislativ, alte fiind rezultatul practicii sau al doctrinei de specialitate. Astfel, conform Legii nr. 500/2002 privind finanele publice, la baza constituirii bugetului stau urmtoarele principii i reguli: 1. principiul universalitii 2. principiul publicitii 3. principiul unitii 4. principiul anualitii 5. principiul specializrii bugetare 6. principiul unitii monetare 7. reguli privind cheltuielile bugetare 8. limite privind micorarea veniturilor i creterea cheltuielilor bugetare. Iar doctrina mai adaug i: 9. principiul echilibrului, 10. principiul realitii bugetare. 1. Principiul universalitii conform acestui principiu, n buget, veniturile i cheltuielile se nscriu n totalitate, n sume brute (art. 8 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice), n fiecare an bugetar. Mai mult, veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte. Aplicarea acestui principiu prezint att unele avantaje, ct i unele dezavantaje. Principalul avantaj este de ordin politic, ntruct prezentarea bugetului (alctuit de o manier detaliat) spre aprobare Parlamentului ofer acestuia posibilitatea de a cunoate exact evoluia sau orientarea politicii financiare a guvernului pentru fiecare an, ceea ce permite n consecin exercitarea unui control temeinic asupra practicii bugetare. Inconvenientul major pe care l prezint aplicarea la rigoare a principiului universalitii decurge din proporiile (prea mari) ale bugetului brut, care elaborat in extenso ar cuprinde toate veniturile i toate cheltuielile anuale ale bugetului de stat, ceea ce ar amplifica i ngreuna evidena contabil bugetar69. n doctrin au fost evideniate dou reguli de baz, fr de care aplicarea acestui principiu ar fi lipsit de relevan: - regula necompensrii cheltuielilor proprii cu veniturile proprii,nr. 28 din 19 martie 2008 (publicat n M.Of. nr. 217 din 21 martie 2008, aprobat prin Legea nr. 206 din 24 octombrie 2008, publicat n M.Of. nr. 734 din 20 octombrie 2008) (care a abrogat O.U.G. nr. 45/2003 privind finanele publice locale, publicat n M.Of. nr.431 din 19 iunie 2003). 68 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 85. 69 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 89.

14

Drept financiar i fiscal- regula neafectrii unor venituri pentru cheltuielile necesare ntreinerii instituiilor publice sau pentru desfurarea unor activiti care se finaneaz de la bugetul de stat70. 2. Principiul publicitii conform cruia sistemul bugetar este deschis i transparent, acestea realizndu-se prin: a) dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora; b) dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul aprobrii acestora; c) publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora; d) utilizarea mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege (art. 9 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). 3. Principiul unitii conform cruia veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice (art. 10 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). Realizndu-se potrivit acestor cerine, bugetul reflect din punct de vedere financiar starea real a situaiei financiare a rii, iar sub aspect politic, prin controlul pe care l exercit asupra bugetului, parlamentul poate avea o vedere mult mai clar i de ansamblu asupra cheltuielilor publice ale statului71. n condiiile reglementrilor legislative de astzi, aplicarea principiul unitii bugetare se face cu anumite particulariti, raportat la fiecare din bugetele componente ale sistemului bugetar naional. 4. Principiul anualitii conform cruia veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar (art. 11 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv (art. 11 alin. 2 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). Perioada de un an este apreciat ca fiind cea mai corespunztoare att din punct de vedere tehnico-financiar (rspunde posibilitilor reale de prevedere sau de stabilire prealabil a cuantumului veniturilor i cheltuielilor bugetare), ct i din acela al autorizrii (aprobrii) bugetului de ctre puterea legislativ (acceptat i ca perioad optim de control eficient n timp - exercitat de ctre puterea legiuitoare - asupra puterii executive). Dar, mai nou, n doctrina economic s-a avansat ideea c anualitatea nu mai corespunde exigentelor unei societi moderne, mai ales din punct de vedere al investiiilor necesare unor lucrri publice (investiii care, de obicei se ntind pe o perioad de mai muli ani) sau cel al programrii bugetare pe termen mediu i lung72. Dar, datorit faptului c principiul anualitii este expres reglementat prin legislaie, previziunile i programrile plurianuale pot fi fcute, dar numai cu titlul de excepie de la regul73. 5. Principiul specializrii bugetare conform acestui principiu, veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare (art. 12 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). 6. Principiul unitii monetare conform principiului prevzut de art. 13 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, toate operaiunile bugetare se exprim n moned naional. 7. Principiul echilibrului conform acestui principiu, bugetul trebuie conceput n aa fel nct cele dou pri ale acestuia (venituri i cheltuieli) s se afle n echilibru, s fie corelate numeric, cu preconizarea unei excedent numeric al veniturilor fa de suma cheltuielilor. Realizarea echilibrului bugetar este o necesitate pentru existena echilibrului economiei naionale i, deci, a unei corecte orientri a activitii financiare a statului, n acord cu direcia i ritmul dezvoltrii economice generale. Realitatea a70 71 72

A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 89. A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., pp. 87-88. A se vedea Nicolae Hoan, Economie i finane publice, Editura Polirom, Iai, 2000, p. A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 87.

243.73

15

Drept financiar i fiscaldemonstrat c de cele mai multe, veniturile nu au fost suficiente pentru acoperirea tuturor cheltuielilor, astfel nct existena unui deficit bugetar nu reprezint un obstacol insurmontabil, din contra poate fi folosit mijloc de influenare a dezvoltrii economice prin preluarea cu titlul de mprumut i ntrebuinarea de ctre stat a unei nsemnate pri a capitalurilor disponibile pe piaa intern74. 8. Principiul realitii bugetare presupune regula fundamental conform creia, la ntocmirea bugetului trebuie avute n vedere variantele cele mai apropiate de realitate, respectiv a variantelor celor mai prudente n realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor75. Apreciat i aplicat n considerarea necesitilor economico-sociale, acest principiu face posibil determinarea ct mai exact a volumului veniturilor bugetare de care depinde n mod direct volumul cheltuielilor bugetare76. 9. Reguli privind cheltuielile bugetare art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice stabilete c: - Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale - Nici o cheltuial nu poate fi nscris n buget i nici angajat i efectuat, dac nu exist baz legal pentru respectiva cheltuial. - Nici o cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonan i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare. 10. Limite privind micorarea veniturilor i creterea cheltuielilor bugetare - sunt prevzute de art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice: - n cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a cror aplicare atrage micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, iniiatorii au obligaia s prevad i mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau creterea cheltuielilor(alin. 1). - Dup depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative numai n condiiile prevederilor alin. 1, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminurii veniturilor sau a majorrii cheltuielilor bugetare, aferente exerciiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul.

. 3.7. Procedura bugetar Prin procedur bugetar se nelege un ansamblu de acte i operaiuni privind realizarea proiectului de buget, aprobarea acestuia, executarea bugetului, ncheierea i aprobarea contului general de execuie bugetar, precum i controlul execuiei bugetare, ceea ce presupune parcurgerea a tot attea etape. Elaborarea proiectului de buget cuprinde activitatea de determinare a veniturilor i a cheltuielilor bugetului public naional. ncepe n anul premergtor celui pentru care se ntocmete proiectul i se realizeaz n sistem piramidal (de jos n sus, adic de la unitile de baz din teritoriu se colecteaz propunerile privind cifrele de venituri i cheltuieli care se centralizeaz pe linie strict ierarhic mai nti la ministere sau alte organe centrale de stat, respectiv instituii publice i apoi la Ministerul Economiei i Finanelor). Aprobarea bugetului presupune dezbaterea proiectului n Parlament i votarea legii bugetare anuale; aceast etap se parcurge de regul tot n anul premergtor celui pentru care s-a ntocmit proiectul de buget; atunci cnd nu este posibil adoptarea bugetului la timpul potrivit, dezbaterea i aprobarea lui se fac n prima parte a anului n care bugetul urmeaz s fie pus n aplicare. Executarea bugetului (sau execuia bugetar) const n realizarea veniturilor la termenele i n cuantumurile prevzute, precum i n efectuarea cheltuielilor potrivit destinaiilor stabilite. Aceast etap este cea mai important, ntruct ea presupune nfptuirea concret a previziunilor aprobate de puterea legislativ; execuia bugetar se nfptuiete n mod firesc n anul pentru care s-a aprobat bugetul. ncheierea exerciiului bugetar presupune realizarea pe baza datelor furnizate de evidena execuiei bugetare a unei dri de seam cu privire la modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat; aceast faz a procedurii bugetare se parcurge n mod evident n anul urmtor celui pentru care s-a elaborat i aprobat bugetul de stat. Controlul execuiei bugetare const n verificarea modului n care au fost aduse la74 75

A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 91. A se vedea Dan Drosu aguna, Dan ova, op.cit., p. 76 A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 92.

16

Drept financiar i fiscalndeplinire prevederile cuprinse n bugetul public naional. Activitatea de control asupra execuiei bugetare se desfoar, de o manier complex, de ctre mai multe categorii de organe ale statului, avnd competene diferite77. Un rol deosebit de important n derularea procesului bugetar revine ordonatorilor de credite. Ordonatorii de credite sunt acele persoane fizice investite cu dreptul de a dispune n condiiile legii asupra creditelor bugetare, n virtutea funciei pe care o deine n conducerea unei instituii publice sau a unui organ de stat78. Conform legii, exist trei categorii de ordonatorii de credite: principali, secundari i teriari. Ordonatorii principali de credite sunt minitrii, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice i conductorii instituiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Ordonatorii secundari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic i buget propriu, aflate n raport de subordonare ierarhic fa de ordonatorii principali de credite. Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Ordonatorii teriari de credite bugetare sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic i buget propriu, din subordinea ordonatorilor principali sau secundari i care au numai dreptul de a aproba efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare pe care le primesc, dup caz, fie de la ordonatorii principali, fie de la ordonatorii secundari. Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce leau fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale. Conform art. 22 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale. Ordonatorii de credite rspund, potrivit legii, de: a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate i aprobate; b) realizarea veniturilor; c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc; e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de lucrri de investiii publice; g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora; h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale. Bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile, se aprob prin lege. Bugetele instituiilor publice autonome se aprob de ctre organele abilitate n acest scop prin legi speciale. Bugetele instituiilor publice finanate parial din Bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile se aprob prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite. Bugetele instituiilor publice finanate integral Bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile se aprob de ctre ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora. Bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii se aprob de ctre organul de conducere al instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. Bugetul trezoreriei statului se aprob prin hotrre a Guvernului. Bugetele locale se aprob prin hotrre de ctre consiliile locale (comunale, oreneti, municipale i judeene). Etapa I - Elaborarea proiectului de buget77 78

A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., pp. 97-99. A se vedea Ioan Gliga, op.cit., p. 47.

17

Drept financiar i fiscalConform art. 28 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, proiectele legilor bugetare anuale i ale bugetelor se elaboreaz de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, pe baza: a) prognozelor indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani; b) politicilor fiscale i bugetare; c) prevederilor memorandumurilor de finanare, ale memorandumurilor de nelegere sau ale altor acorduri internaionale cu organisme i instituii financiare internaionale, semnate i/sau ratificate; d) politicilor i strategiilor sectoriale, a prioritilor stabilite n formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite; e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; f) programelor ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni sau ansamblu de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i de eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este justificat; g) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i de transferuri consolidabile pentru autoritile administraiei publice locale; h) posibilitilor de finanare a deficitului bugetar. Elaborarea proiectului bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat cad n sarcina Guvernului. n cadrul Guvernului, Ministerul Economiei i Finanelor rspunde de elaborarea proiectului bugetului de stat, iar Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale coordoneaz activitatea de ntocmire a proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat. Pn la data de 31 martie a anului curent, vor fi elabora indicatorii economici i sociali, pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani, de ctre organele competente, pe baza crora se vor elabora proiectele de buget. Pn la data de 1 mai a anului curent, Ministerul Economiei i Finanelor va nainta Guvernului, obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i urmtorii 3 ani, mpreun cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmnd ca acesta s le aprobe pn la data de 15 mai i s informeze comisiile pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale finanelor publice. Pn la data de 1 iunie a fiecrui an, Ministrul Economiei i Finanelor va transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare-cadru n care va specifica contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, precum i metodologiile de elaborare a acestora, precum i limitele de cheltuieli aprobate de Guvern. Pentru evaluarea veniturilor bugetare s-au promovat dou metode i anume: a) metoda evalurii directe. b) metoda reportrii, cu anumite majorri, a veniturilor din anul precedent. Metoda evalurii directe este preferabil deoarece ea ofer perspectiva estimrii reale a veniturilor cu condiia ca aceasta s se fac cu sinceritatea i temeinice (cu profesionalism). Metoda reportrii veniturilor din anul precedent, cu anumite majorri este mai simpl i mai operativ, ns utilitatea ei este condiionat de stabilirea ct mai judicioas a proporiei cu care se majoreaz cuantumul veniturilor reportate, deci tot pe baza unei estimri reale a evoluiei probabile a veniturilor i consumurilor supuse impozitelor directe i respectiv indirecte. Pentru evaluarea cheltuielilor bugetare este utilizat cel mai frecvent metoda denumit cvasi-automatic, care const n reportarea n mod automat a cuantumului cheltuielilor din anul precedent, cu excepia cheltuielilor pentru care se cer modificri temeinic motivate. n ara noastr, evaluarea veniturilor i a cheltuielilor bugetare se face conform unei metode combinate, mixte, care presupune din punct de vedere metodologic o evaluare direct ce se aplic prin compararea cifrelor de venituri i cheltuieli care se propun cu cele care au fost utilizate n anul precedent. Astfel, cifrele de venituri i cheltuieli rezultate din evaluarea direct se prevd n proiectele de bugete alturat i comparativ cu cele din anul i exerciiul bugetar precedent79. Pn la data de 15 iulie a fiecrui an, ordonatorii principali de credite au obligaia s depun la Ministerul Economiei i Finanelor propunerile pentru proiectul de buget i anexele la acesta, pentru anul bugetar urmtor, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli, i estimrile pentru urmtorii 3 ani, nsoite de documentaii i fundamentri detaliate.

79

A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 106-107.

18

Drept financiar i fiscalCamera Deputailor i Senatul, cu consultarea Guvernului, i aprob bugetele proprii i le nainteaz Guvernului n vederea includerii lor n proiectul bugetului de stat. Autoritile administraiei publice locale au aceeai obligaie pentru propunerile de transferuri consolidate i de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat. Ministerul Economiei i Finanelor examineaz proiectele de buget i poart discuii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora. n caz de divergen va hotr Guvernul. Pn la data de 1 august a fiecrui an, proiectele de buget i anexele acestora, definitivate, se depun la Ministerul Economiei i Finanelor. Pn la data de 30 septembrie a fiecrui an, Ministerul Economiei i Finanelor, depune la Guvern, proiectele legilor bugetare i proiectele bugetelor, ntocmite pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite i a bugetului propriu. Proiectul legii bugetului de stat este nsoit de un raport privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice n contextul crora au fost elaborate proiectele de buget, precum i strategia Guvernului n domeniul investiiilor publice. Raportul i proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetar a Guvernului, precum i alte informaii relevante n domeniu. Dup depunerea proiectelor bugetare i a proiectelor legilor bugetare anuale la Guvern, acesta vor fi nsuirea de ctre acesta. Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectelor legilor bugetare i de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai trziu pn la data de 15 octombrie a fiecrui an. Proiectul de buget care se trimite Parlamentului trebuie s fie nsoit de dou documente anex: 1. raportul privind situaia macroeconomic a rii pentru anul urmtor i proiecia acesteia n urmtorii trei ani i, respectiv, 2. proiectul legii bugetare anuale. Forul legislativ suprem, fiind investit cu dreptul de a aproba bugetul, urmeaz s procedeze la verificarea pe ansamblu a bugetului, apoi la analizarea i dezbaterea acestuia de o manier detaliat i, n final, la adoptarea bugetului de stat, printr-o lege special consacrat acestuia. Etapa II - Aprobarea bugetului i adoptarea Legii bugetare anuale Autoritatea competent s aprobe bugetele este Parlamentul Romniei. Bugetele se aprob de Parlament, n edin comun, pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum i creditele de angajament pentru aciuni multianuale. Bugetul statului se aprob de Parlament pn cel mai trziu cu 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar (sfritul anului). Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ctre ordonatorii principali de credite, sau, dup caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent (conform art. 37 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). Parlamentul adopt legile bugetare anuale i legile de rectificare, elaborate de Guvern n contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta. n cazul n care legile bugetare anuale, depuse n termen legal, nu au fost adoptate de ctre Parlament pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se refer proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgen. n timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care determin majorarea nivelului deficitului bugetar. Etapa III - Execuia bugetar (executarea bugetului) Execuia bugetar sau executarea bugetului este cea de-a treia i cea mai ampl etap a procedurii bugetare i const n realizarea integral i la termen a veniturilor prevzute i efectuarea cheltuielilor bugetare. Se deruleaz pe toat durata unui an financiar, de 1 ianuarie pn la 31 decembrie. Efectuarea execuiei bugetare presupune un ansamblu de acte i operaiuni privind ncasarea, pstrarea i eliberarea fondurilor bneti, respectiv operaiuni de ncasri i pli, urmndu-se o anumit succesiune de faze: 1. repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare se face n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor.

19

Drept financiar i fiscalRepartizarea pe trimestre se asigur de ctre Ministerul Economiei i Finanelor, pe capitole de venituri i cheltuieli, la propunerea ordonatorilor principali de credite i de ctre ordonatorii principali de credite pentru bugetele de venituri i cheltuieli proprii i ale unitilor subordonate. Creditele astfel aprobate pot fi folosite la cererea ordonatorului principal de credite numai dup deschiderea de credite sau alimentarea cu fonduri de ctre Ministerul Economiei i Finanelor a conturilor bancare; 2. executarea de cas a bugetului (sau operaiunile de trezorerie) se realizeaz prin trezoreria statului i const n operaiuni de ncasare a veniturilor, de efectuare a plilor, de efectuare a altor operaiuni financiare pe seama autoritilor administraiei publice; de pstrare a disponibilitilor ; 3. realizarea veniturilor bugetare - n realizarea veniturilor bugetare sunt avute n vedere o serie de principii: a. nici un impozit, tax sau alte obligaii de natura acestora nu pot fi ncasate dac nu au fost stabilite de lege; b. lista tuturor impozitelor i taxelor, precum i a cotelor acestora trebuie s fie aprobate prin legea bugetar anual; c. este inadmisibil perceperea, sub orice titlu sau sub orice denumire, a unor contribuii directe sau indirecte n afara celor stabilite de puterea legislativ. Operaiunile de realizare a veniturile constau n: identificarea veniturilor i a bunurilor impozabile i taxabile i stabilirea obligaiilor fa de stat; ncasarea veniturilor bugetare ca urmare a efecturii plii; urmrirea realizrii veniturilor bugetare. 4. efectuarea cheltuielilor bugetare se realizeaz printr-un ansamblu de acte i operaiuni viznd: a. solicitarea i punerea la dispoziia ordonatorilor de credite a fondurilor bugetare alocate; b. repartizarea fondurilor bugetare pe seama instituiilor publice, a regiilor autonome i, respectiv societilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat; c. transferuri pentru unitile administrativ-teritoriale, n cazurile n care acestea nu i pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii, stabilite n condiiile legii; d. utilizarea efectiv a fondurilor bneti de ctre beneficiari. Efectuarea cheltuielilor bugetare este supus unor reguli prevzute expres de Legea nr. 500/2002 privind finanele publice: - cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale. - nici o cheltuial nu poate fi nscris n buget i nici angajat i efectuat din acest buget, dac nu exist baz legal pentru respectiva cheltuial. - nici o cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonan i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare. Efectuarea cheltuielilor bugetare se face prin intermediul creditelor (alocaiile) bugetare. Prin credit bugetar se nelege suma de bani aprobat prin buget, reprezentnd limita maxim pn la care se pot ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate n cursul exerciiului bugetar i/sau din exerciii anterioare pentru aciuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonana i efectua pli din buget pentru celelalte aciuni (conform art. 2 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). Finanarea de la bugetul statului prin intermediul creditelor bugetare prezint urmtoarele trsturi caracteristice80: - beneficiarii de credite sau alocaii bugetare pot fi numai instituiile publice, organele de stat i unele uniti economice; - scopul pentru care sunt alocate fonduri bugetare trebuie s fie bine precizat prin lege; - fondurile bugetare se acord beneficiarilor cu titlu gratuit (fr echivalent); - creditele acordate de la bugetul de stat nu se ramburseaz (beneficiarii nu sunt obligai s le restituie). Procedura creditelor bugetare presupune parcurgerea mai multe etape81:80 81

A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 129. A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., pp. 129-131.

20

Drept financiar i fiscal1. deschiderea creditelor bugetare - aparine Ministerului Economiei i Finanelor, care, la nceputul exerciiului bugetar i a fiecrui trimestru dispune transmiterea prin unitile de trezorerie a sumelor de bani corespunztoare creditelor bugetare cuvenite ordonatorilor principali de credite. Din creditele bugetare astfel deschise, ordonatorii principali repartizeaz i transmit prin dispoziii bugetare creditele bugetare cuvenite ordonatorilor secundari, respectiv teriari. 2. angajarea creditelor bugetare - se poate face numai n limita creditelor bugetare aprobate. 3. constatarea lichiditii creditelor bugetare presupune verificarea cuantumurilor bneti ale fiecrei cheltuieli bugetare, spre a se stabili cu certitudine dac acestea sunt reale, certe i exigibile, deoarece numai ntrunind aceste condiii sumele de bani pot trece n folosul subiectelor de drept crora le sunt destinate. 4. ordonanarea creditelor bugetare - reprezint actul administrativ-financiar prin care se dispune plata sumelor de bani ctre beneficiarul fiecrei cheltuieli. 5. utilizarea sau plata creditelor bugetare - const n remiterea sumelor de bani n folosul beneficiarului legal al alocaiei bugetare i n folosirea efectiv a acesteia; plata reprezint modalitatea de stingere a obligaiei statului n raport cu subiectul de drept titular al creditului bugetar(plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n limita fondurilor disponibile art. 52 alin. 4 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). n cazul neplii sumelor de bani datorate de stat beneficiarilor legali, n cadrul procedurii utilizrii creditelor bugetare este posibil iniierea unor aciuni recuperatorii din partea titularilor creditelor ndreptii s primeasc respectivele sume de bani. Utilizarea creditelor bugetare este subordonat, potrivit dispoziiilor Legii finanelor publice, principiul afectaiunii speciale a creditelor bugetare. Aplicarea conform a acestui principiu impune respectarea urmtoarelor reguli: a. creditele bugetare aprobate unui ordonator principal nu fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui ordonator; b. cheltuielile aprobate pentru acoperirea unui capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea altui capitol de cheltuieli; c. creditele aprobate prin legea bugetar anual pentru cheltuielile unui exerciiu bugetar nu pot fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui exerciiu financiar. n practica execuiei bugetare se utilizeaz de regul urmtoarele mijloace excepionale de modificare a destinaiei iniiale a creditelor bugetare (i care reprezint excepii de la principiul afectaiunii speciale)82: A. Virrile de credite bugetare constau n trecerea sumelor bugetare de la subdiviziunile clasificaiei bugetare unde sunt ele se dovedesc disponibile la subdiviziunile unde se constat c sunt insuficiente. B. Transferarea creditelor bugetare este specific acelor situaii n care pe parcursul exerciiului bugetar au loc treceri de uniti, aciuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul, cnd Ministerul Economiei i Finanelor este ndreptit s modifice structura bugetului de stat, aprobnd la cerere transferarea unor sume reprezentnd alocaii bugetare de la un ordonator la altul, fr afectarea echilibrului bugetar i a Fondului de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului. C. Suplimentarea creditelor bugetare se poate face de ctre Guvern, la propunerea Ministerului Economiei i Finanelor, pe baza cererilor temeinic justificate formulate de ordonatorii principali de credite (care se gsesc n situaia de a nu-i putea acoperi altfel cheltuielile). Suplimentarea creditelor bugetare se realizeaz din fondul de rezerv aflat la dispoziia Guvernului. Potrivit legii, suplimentarea creditelor bugetare de ctre Guvern trebuie supus aprobrii Parlamentului, ntruct aceasta reprezint practic o modificare a prevederilor legii bugetare anuale. D. Anticiparea creditelor bugetare este modalitatea specific pentru finanarea unor aciuni social-culturale i acoperirea unor cheltuieli economice de interes local. Astfel, organele de decizie ale unitilor administrativ-teritoriale pot ncuviina utilizarea unor fonduri de pn la 30% din sumele ncasate din venituri proprii ale bugetelor locale respective peste cele aprobate. E. Blocarea creditelor bugetare este prevzut pentru fondurile bneti aprobate prin legea bugetar anual i rmase neutilizate la sfritul fiecrui trimestru. Creditele bugetare rmase nefolosite la sfritul fiecrui trimestru pot fi trecute fie la fondul de rezerv destinat unor cheltuieli noi, fie utilizate82

A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., pp. 132-134.

21

Drept financiar i fiscalpentru cheltuielile trimestrului urmtor al aceluiai an (prin deblocarea acestora de ctre Ministerul Economiei i Finanelor, la cererea justificat a ordonatorilor principali de credite). F. Anularea creditelor bugetare rmase neutilizate n timpul execuiei bugetare se face la cererea ordonatorilor principali de credite bugetare sau a Ministerului Economiei i Finanelor. Pentru cheltuielile bugetare neefectuate pn la 31 decembrie, deci pn la ncheierea execuiei bugetare, Legea finanelor publice dispune c aceste credite sunt anulate de drept. Etapa IV- ncheierea exerciiului financiar i controlul execuiei bugetare ncheierea exerciiului bugetar Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie a fiecrui an. Orice venit nencasat, respectiv orice cheltuial nepltit pn la aceast dat se va ncasa ori se va plti, dup caz, n contul bugetului pe anul urmtor (art. 61 alin. 2 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept (art. 61 alin. 3 Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). ncheierea exerciiului bugetar anual presupune, n esen, elaborarea i aprobarea contului general anual de execuie bugetar. Contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i al bugetelor fondurilor speciale este elaborat de ctre Ministerul Economiei i Finanelor. Acest lucru se realizeaz pe baza situaiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite bugetare, a conturilor privind execuia de cas a bugetului statului, precum i n urma verificrilor i analizelor fcute de ctre Ministerul Economiei i Finanelor. Conturile de execuie a bugetului este prezentat Guvernului, care, depune la spre aprobare Parlamentului, pn la data de 1 iulie a anului urmtor. Contul anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i celelalte conturi anuale de execuie se aprob prin lege dup verificarea acestora de ctre Curtea de Conturi (art. 56 alin. 5 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice). Conturile anuale de execuie a bugetului statului, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale i ale ordonatorilor de credite trebuie s cuprind, fiecare n parte n momentul n care este naintat Parlamentului: -la venituri: prevederile bugetare iniiale, prevederile bugetare definitive i ncasrile realizate, -iar la cheltuieli: creditele bugetare iniiale, creditele bugetare definitive i plile efectuate. Controlul execuiei bugetare Execuia bugetului public naional se realizeaz sub controlul unor organe de stat, crora le revin prin lege rspunderi specifice n legtur cu activitatea bugetar. Aceste organe cu atribuii de control a execuiei bugetare sunt: - Ministerul Economiei i Finanelor, care exercit un control administrativ specializat. - Curtea de Conturi, care exercit un control de specialitate financiar, denumit control ulterior extern, asupra modului de formare, administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. - Parlamentul - care exercit un control politic. Controlul Parlamentului asupra bugetului se realizeaz n dou momente: prima dat atunci cnd se aprob bugetul i se adopt legea bugetar anual (ocazie cu care se verific corectitudinea, oportunitatea i necesitatea prevederilor estimative cuprinse n proiectul de buget) i a doua oar atunci cnd se aprob contul general anual de execuie (prilej cu care se analizeaz modul n care au fost puse n aplicare prevederile legii bugetare anuale). Aprobarea de ctre Parlament a contului general anual privind execuia bugetar are semnificaia descrcrii de gestiune pentru Guvern (care, pn la acea dat, purta rspunderea pentru modul n care a fost executat bugetul)83. . 3.8. Aspecte particulare privind Bugetul asigurrilor sociale de stat Bugetul asigurrilor sociale de stat este bugetul prin care se prevd i se aprob veniturile i cheltuielile sistemului public de asigurri sociale. Procedura bugetar. Procedura bugetar privind elaborarea, adoptarea, executarea i ncheierea executrii bugetului asigurrilor sociale de stat se face conform procedurii bugetare generale (prezentate anterior), cu respectarea termenelor, i cu unele particulariti.83

A se vedea Mircea tefan Minea, Lucian Chiriac, Cosmin Flavius Costa, op.cit., p. 139.

22

Drept financiar i fiscalElaborarea proiectului anual al bugetului asigurrilor sociale de stat se face de ctre Guvern, prin intermediul Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale (ordonatorul principal de credite pentru acest buget), pe baza propunerilor i a documentaiei Casei Naionale de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale (CNPAS). Veniturile bugetul asigurrilor sociale de stat sunt formate din: contribuiile angajatorilor i angajailor, numite con