Universitatea Dunrea de Jos

Drept administrativ Volumul II Dana Apostol Tofan

Galai - 2010

1

Departamentul pentru nvmnt la Distan i cu Frecven Redus Facultatea de administraie public Specializarea Drept /Specializarea administraie public Anul II de studii / Forma de nvmnt la Distan i cu frecven redus

2

CuprinsPartea I ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICECapitolul I: Teoria general a actului administrativ............................................................. pag 6 1.1. Aspecte generale................................................................................................................pag 6 1. 2. Clarificri terminologice.....................................................................................................pag 8 1. 3. Definiia i trsturile actului administrativ.......................................................................pag 9 1. 4. Clasificarea actelor administrative....................................................................................pag 11 Capitolul II: Condiiile de valabilitate ale actelor administrative........................................pag 13 2. 1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative...........................................................pag 13 2. 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative...........................................................pag 14 2.3. Efectele juridice ale actelor administrative.......................................................,.................pag 17 2.4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative..................................,.................pag 19 Capitolul III: Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative............................pag 20 3. 1. Suspendarea actelor administrative...................................................................................pag 21 3. 2. Revocarea actelor administrative.......................................................................................pag 23 3. 3. Anularea i inexistena actelor administrative....................................................................pag 24 Capitolul IV: Contractele administrative.................................................................................pag 28 4. 1.Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative..........................................pag 28 4. 2. Definiia i trsturile contractului administrativ...................................................................pag 30 4. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative.............................................................pag 30 . Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).....................................................................pag 32 Partea a II-a DOMENIUL PUBLIC Capitolul I: Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public................................................pag 32 1. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria domeniului public........................................................pag 32 1. 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice.......................................................................... ...pag 34 1. 3. Doctrina francez i doctrina german n materie..................................... ................. .......pag 36 Capitolul II: Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun domenial n legislaia romneasc..............................................................................pag 38 2. 1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat................................................................pag 38 2.2. Evoluia legislaiei romneti n materie................................................................................pag 39 Capitolul III: Corelaia proprietate public domeniu public........................pag 41 3. 1. Delimitarea proprietii publice..............................................................................................pag 41 3. 2.Teoriile actuale privind corelaia proprietate public-domeniu public.....................................pag 423

3. 3. Regimul juridic aplicabil proprietii publice..........................................................................pag 45 Capitolul IV: Regimul juridic aplicabil domeniului public........................................................pag 46 4.1. Definiia i trsturile domeniului public..................................................................................pag 47 4. 2.Particularitile domeniului public............................................................................................pag 48 4. 3. Sfera bunurilor domeniului public i criteriile de domenialitate public...............................pag 49 4. 4. Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar, Legii administraiei publice locale i Codului civil.......................pag 50 4. 5. Clasificarea bunurilor domeniului public......................pag 52 Capitolul V: Concesiunea domeniului public ........................................................pag 53 5. 1. Evoluia instituiei concesiunii i a legislaiei n materie........................................................pag 53 5. 2. Definiia, obiectul i prile contractelor de concesiune.........................................................pag 55 5. 3. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public...........................................................pag 55 5. 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate public....................................pag 56 5. 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate public......................................pag 57 Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)..................................................,.............,.......pag 58 . Partea a III-a RSPUNDEREA ADMINISTRATIV Capitolul I: Rspunderea administrativ-disciplinar................................................................pag 60 1.1. Formele rspunderii administrative.........................................................................................pag 61 2. 2. Definiia i trsturile rspunderii administrativ-disciplinare...................................................pag 61 3. 3. Aspecte procedurale privind rspunderea administrativ-disciplinar....................................pag 62 Capitolul II: Rspunderea administrativ-contravenional.......................................................pag 63 2. 1. Evoluia legislaiei n materie i aspecte de drept comparat...................................pag 63 2. 2. Definiia i trsturile contraveniei........................................................................................pag 65 2. 3. Sanciunile contravenionale..................................................................................................pag 69 2. 4. Subiectele rspunderii contravenionale................................................................................pag 72 2. 5. Cauzele care nltur rspunderea contravenional........................................................pag 74 2. 6. Procedura aplicrii sanciunilor contravenionale..................................pag 76 Capitolul III: Rspunderea administrativ-patrimonial.............................................................pag 82 3.1. Evoluia teoriei cu privire la rspunderea administrativ-patrimonial.............................pag 82 3. 2. Formele rspunderii administrativ-patrimoniale.....................................................................pag 84 Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ).........................................................................pag 86 Partea a IV-a CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE Capitolul I: Formele de control asupra administraiei publice................................................pag 88 1. 1. Consideraii generale.............................................................................................................pag 88 1. 2. Controlul parlamentar ...........................................................................................................pag 89 1. 3. Controlul administrativ ...........................................................................................................pag 89 1. 4. Controlul administrativ-jurisdicional.......................................................................................pag 90 Capitolul II: Aspecte generale privind instituia contenciosului administrativ......................pag 93 2. 1. Consideraii generale.............................................................................................................pag 93 2. 2. Aspecte de drept comparat........................................................................pag 93 2. 3. Evoluia legislaiei n domeniu................................................................................................pag 944

Capitolul III: Condiiile aciunii directe n contencios administrativ.......................................pag 98 3. 1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ................................................................pag 98 3. 2. Condiia ca actul atacat s vatme un drept sau un interes legitim.....................................pag 102 3. 3. Condiia ca actul s emane de la o autoritate public..................pag 103 3. 4. Condiia ca procedura prealabil s fie ndeplinit....................pag 104 3. 5. Condiia ca aciunea s fie introdus n termen.................pag 106 Capitolul IV: Actele administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ.........................pag 107 4. 1. Actele administrative exceptate datorit naturii lor........................pag 107 4. 2. Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel...............pag 112 Capitolul V : Aspecte procedurale privind instituia contenciosului administrativ..............................................................................pag 115 5.1. Sesizarea instanei de contencios administrativ.................................................................pag 115 5. 2. Judecata n fond i soluiile ce pot fi date..........................................................................pag 118 5. 3. Judecata n recurs i excepia de ilegalitate......................................................................pag 120 Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...................................................................pag 123 Bibliografie orientativ...............................................................................................................pag 124

5

CUVNT NAINTE Bine ai venit la ntlnirea cu disciplina Drept administrativ, partea a doua ! Materialul de studiu este destinat documentrii studenilor din anul II ai specializrilor Administraie Public ID i Drept Fr Frecven anuI II. Lucrarea are un scop didactic, formativ, instructiv fiind structurat pe patru pri i 17 module, fiecare modul fiind mprit pe lecii specifice. Pe baza acestei modaliti de prezentare a informaiilor vei reui s p arcurgei i s asimilai materia ntr-o manier plcut i eficient, astfel nct la sfritu modulelor de studiu s fii familiarizai cu elementele teoretice fundamentale ale obiectului metodei de cercetare a disciplinei, procedeele, instrumentele specifice utilizate pentru nelegerea noiunilor de baz ale dreptului administrativ. Nu este necesar s citii dintr-o dat aceast carte. Informaiile sunt prezentate ntr-o manier care s v permit o pregtire gradual astfel nct s reuii singuri, pe parcursul orelor de pregtire individual s asimilai un minim de cunotine n domeniu. Materialul de studiu are precizate pentrun fiecare modul : obiectivele specifice, rezultatele ateptate, competenele dobndite, timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor, rezumatul, concluzii sau teme de control, acolo unde va fi cazul.

Partea I ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE

Obiective specifice: Dintre toate formele de activitate ale autoritilor administraiei publice, autoriti a cror organizare i funcionare a fost abordat pe larg, n primul modul consacrat acestei discipline, cea mai important form o reprezint actul administrativ, adic actul productor de efecte juridice, actul emis/adoptat cu scopul de a schimba ceva din ordinea juridic existent. De efectele acestor acte sunt interesate deopotriv att autoritile administraiei publice, autoritile publice n general, uneori n calitatea lor de emitent, alteori fiind chiar chemate s le aplice, dar mai ales, sunt interesai cetenii, persoanele fizice i persoanele juridice de drept privat, cei crora n principal, li se adreseaz. Analiza actului administrativ presupune o abordare a acestuia din perspectiva definiiei, a trsturilor caracteristice, a condiiilor de valabilitate care privesc n esen intrarea n vigoare, producerea de efecte juridice, pentru ca in final s prezinte interes modalitile de ieire din vigoare a unui act administrativ. Distinct va fi aprofundat teoria contractelor administrative pornind de la doctrina interbelic n materie, modelul francez, doctrina postbelic i doctrina actual, amplificat datorit semnificaiei acordate acestora de dispoziiile actualei legi a contenciosului administrativ, care asimileaz contractele administrative, actelor administrative, ce pot fi cenzurate n instana de contencios administrativ. Pe msura parcurgerii materialului informativ va fi neleas treptat importana insuirii teoriei generale a actului administrativ pentru o mai deplin cunoatere a instituiei contenciosului administrativ, abordat la finalul acestui modul.

6

Capitolul I Teoria general a actului administrativ 1.1. Aspecte generale Analiza ntreprins n primul volum al lucrrii noastre cu privire la organizarea administraiei publice, este firesc s fie urmat, dup cercetarea realizat asupra personalului din administraie, de o prezentare a activitii autoritilor administraiei publice. Dintre toate instituiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului administrativ, ca form principal de activitate a autoritilor administraiei publice, de care ne vom ocupa n continuare, a suferit cele mai puine modificri n doctrin, fa de perioada postbelic. Ca urmare a evoluiei acestei problematici la nivel european, concretizat i n ara noastr ntr-o serie de reglementri viznd transparena decizional a administraiei publice, accesul la informaiile de interes public, soluionarea ntr-un termen determinat a petiiilor, aprobarea tacit a autorizaiilor etc. cu efecte directe asupra practicii administrative i a jurisprudenei instanelor de contencios administrativ, considerm ns, c exist o serie de premise care vor determina n viitor o regndire a teoriei actului administrativ. De altfel, problema actelor juridice n general, are multiple contingene cu toate ramurile dreptului, fiind firesc ca ea s preocupe nu numai fiecare ramur a dreptului, n parte, ci s formeze n acelai timp i obiectul unor ncercri de generalizare, n cadrul teoriei generale a dreptului. n cazul actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esenial care se impune, pentru a permite definirea acestora, se refer la autoritatea emitent. Activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz n prezent ca i n trecut prin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni materiale tehnice. Toate aceste patru categorii de activiti sunt denumite, generic, mai ales n lucrrile de tiina administraiei i fapte administrative. Producerea de efecte juridice const n naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, iar n cadrul formelor concrete de realizare a activitii executive, locul central l ocup actele administrative. n ce privete sintagma contract administrativ, aceasta preia trsturi definitorii ale actului de drept administrativ i respectiv, ale actului de drept civil, fr a se identifica ns, cu niciunul dintre acestea. Esena fenomenului administrativ statal este dat de esena valorilor pe care le are de nfptuit, iar, realizarea lor concret, pn la faptul material, presupune, obiectiv, pe lng acte juridice i operaiuni, fapte, care nu au un astfel de caracter. ntr-o alt formulare, dar exprimnd n esen acelai punct de vedere, n doctrin se suine c, activitatea administraiei - ca orice tip de activitate uman - se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte. Dreptul administrativ este interesat n primul rnd, de studiul actelor unilaterale administrative i al contractelor administrative, ca forme juridice ale administraiei publice ca activitate, ce pot fi exprimate i prin sintagma actele administrative, fiind vorba de sensul larg al acestei noiuni. Pe lng acte juridice, la nivelul autoritilor administraiei publice mai ntlnim i fapte materiale care nu concretizeaz o voin juridic, de unele dintre acestea, legea atrgnd producerea unor efecte juridice. Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint asemenea fapte materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dup caz, a celor materiale. Operaiile administrative sunt supuse, ntr-o administraie ce are la baz criterii tiinifice, unui permanent proces de raionalizare i perfecionare, n special, prin introducerea tehnicilor moderne de eviden i informare, ce contribuie la eliminarea clasicelor operaii de tehnic administrativ, fr a putea fi ns vreodat nlturat deplin activitatea omului.7

Acestea sunt activiti materiale i nu manifestri exprese de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, intervenind de regul, n legtur cu emiterea i executarea actelor juridice ale autoritilor administraiei publice. n ce privete actele cu caracter exclusiv politic, acestea eman n principiu, de la autoritile administraiei publice centrale, putnd fi caracterizate ca declaraii de voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile emitente o adopt n conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci prezint un caracter proclamativ, eficiena lor avndu-i izvorul n prestigiul i autoritatea moral a autoritilor emitente. Sub aspectul titulaturii lor, actele politice poart denumirea de declaraii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc. Alturi de normele dreptului intern, de drept constituional i administrativ, care reglementeaz actele politice ale administraiei publice, un rol important l au pentru actele de politic extern i normele dreptului internaional public, care, n unele cazuri, reglementeaz unele categorii de acte politice. 1. 2. Clarificri terminologice Sub aspect terminologic, noiunea de act provine de la latinescul actum ce nseamn a lucra, a face, a aciona. Legislaia, practica i doctrina nu ntrebuineaz o terminologie unitar pentru a desemna cel mai important tip de act juridic provenit de la autoritile administraiei publice. ntr-o opinie exprimat n doctrina interbelic, se delimita ntre acte administrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicional i acte administrative cu caracter pregtitor iar n alta se fcea distincie ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul, pe de-o parte i actele puterii executive n raporturile cu cetenii, pe de alt parte. La rndul lor, actele puterii executive n raporturile cu cetenii erau mprite n dou categorii: acte de autoritate i acte de gestiune. Aceasta clasificare se menine i n prezent, avnd o semnificaie aparte i n jurisprudena administrativ, motiv pentru care redm definiiile celor dou categorii de acte, valabile i la ora actual. Astfel, actele de autoritate reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente, prin care se creau situaii juridice noi, supuse regimului de drept public iar actele de gestiune reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente prin care se urmrea crearea unor situaii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat. i n prezent, sunt autori de drept administrativ care analizeaz actul administrativ innd cont de aceast delimitare. n doctrina postbelic, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precdere noiunile de act administrativ i act de drept administrativ. n timp ce, folosirea noiunii de act administrativ urmrete s pun accentul pe ideea de activitate, utilizarea noiunii de act de drept administrativ evoc ideea de regim juridic aplicabil. Totodat, n ce privete regimul actelor administrative au fost identificate dou forme: o form tipic, care n caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit Legii contenciosului administrativ sau unor reglementri speciale, cum ar fi regimul aplicabil fondului funciar, regimul sancionator aplicabil contraveniilor n recurs etc. i o form atipic, care din anumite considerente (circumstane excepionale, raiuni politice etc.) nu permite controlul instanelor judectoreti, nici n baza Legii contenciosului administrativ, nici n baza altor reglementri speciale. De aici, posibilitatea utilizrii noiunilor de act administrativ tipic i act administrativ atipic. 1.3. Definiia i trsturile actului administrativ Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a autoritilor administraiei publice i n secundar i a altor autoriti publice, ce const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin fcut n scopul de a produce efecte juridice, n realizarea puterii publice, aflat n principiu sub controlul instanelor judectoreti. n doctrina administrativ nu exist unanimitate de opinii n ce privete numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ.8

Anumite elemente comune, cu unele diferene nesemnificative de formulare, se regsesc ns la toi autorii i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise n realizarea puterii publice. Sub aspect formal-material au fost identificate urmtoarele trsturi ale actului administrativ, pe care le vom analiza succint: reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice, este o voin juridic unilateral, este emis n realizarea puterii publice i are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ. 1. Actul administrativ reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice. Actul administrativ reprezint una din formele cu semnificaie juridic prin care autoritile administraiei publice i realizeaz competena i implicit sarcinile ce le revin. Potrivit unei poziii general admise, ponderea actelor administrative n sfera formelor de activitate ale administraiei publice sporete pe msur ce urcm n ierarhia sistemului organizrii administraiei publice. Astfel, n timp ce, la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operaiunile i faptele materiale, pe msur ce urcm spre vrful organizrii (Preedinte, Guvern) ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative. 2. Actul administrativ reprezint o voin juridic unilateral. Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ potrivit creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii. Totodat, scopul n vederea cruia aceast manifestare de voin a fost fcut, nu este suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea s-i atribuie efectele urmrite de autorul ei. Altfel, spus, e necesar s existe o deplin concordan ntre voin, scopul manifestrii de voin i efectele pe care legea i le recunoate. Prin identificarea acestei trsturi se urmrete pe de-o parte, includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, iar pe de alt parte, delimitarea lui de operaiunile administrative. n plus, caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voin unilateral, l deosebete de actele contractuale ale organelor administraiei publice. Actul administrativ apare ca exteriorizarea voinei interne a unei structuri administrative de a produce n mod direct efecte juridice, ea trebuind s fie expres, nendoielnic n a schimba ceva din ordinea juridic existent pn n momentul manifestrii ei. Fa de aceast trstur a actului administrativ, n practica administrativ s-au ridicat n timp, unele probleme cum ar fi: a). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice Majoritatea actelor administrative concretizeaz decizii ale unor organe de conducere colectiv, fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe, potrivit cvorumului prevzut de lege. Fa de aceast realitate s-a pus problema de a ti dac acordul de voin care intervine n vederea emiterii actului administrativ nu este de natur a nltura caracterul unilateral al acestuia. n doctrina administrativ s-a susinut n mod constant c, n astfel de cazuri, voina fiecrei persoane nu are relevan dect n cadrul mecanismului decizional administrativ. Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numrul de persoane fizice care particip la adoptarea acestuia, ci din faptul c acele persoane fizice acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ, care este una singur. De altfel, numrul de persoane care particip la adoptarea unui act administrativ nu are relevan pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dup caz, bi - sau multilateral. E posibil ca actul s aib caracter contractual, dei este emis de o singur persoan care reprezint un organ de conducere unipersonal, cum ar fi de exemplu, primarul. Cu alte cuvinte, n acest caz, manifestrile de voin ale subiectelor participante converg spre acelai efect juridic, n final realizndu-se o singur voin juridic. b). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unei structuri administrative i a unei structuri nestatale9

n aceast situaie, este vorba despre caracterul unor hotrri comune putndu-se ntlni trei cazuri: acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la acelai nivel, acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la nivele ierarhice diferite i acte comune ale unor autoriti ale administraiei publice i unor structuri nestatale. i fa de aceste tipuri de acte, n doctrin s-a susinut constant c, ne aflm n prezena unui act unilateral i nu a unui act contractual, deoarece acordul de voin dintre o structur administrativ i alt subiect de drept intervine, ca i n ipoteza anterioar, pentru a realiza o singur voin juridic. c). Emiterea actului administrativ la cererea prealabil Aceast situaie se ntlnete frecvent n practic, autoritile administraiei publice fiind sesizate n mod obinuit cu cereri din partea altor subiecte de drept. n acest caz, vom distinge ntre dou mari situaii i anume: atunci cnd cererea prealabil aparine chiar organului emitent i este adresat organului ierarhic superior i atunci cnd cererea prealabil aparine unui alt subiect de drept care urmeaz s fie beneficiarul actului administrativ respectiv. n primul caz, vor fi puse n discuie condiiile procedurale de emitere a unui act administrativ. n ce privete aceast prim ipotez, n doctrin s-a mai susinut c, ntr-o astfel de situaie este vorba de fapt, despre solicitarea unui acord prealabil sau unei aprobri din partea organului ierarhic superior, n realitate, aflndu-ne n prezena unor acte administrative complexe. n al doilea caz, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege pentru ca actul administrativ s fie emis. Spre exemplu, de regul, autorizaiile emise n baza unei cereri prealabile nu creeaz, nu modific sau sting o situaie juridic individual, ci tot ceea ce fac este s atribuie beneficiarului lor o situaie juridic general, adic un numr de drepturi i obligaii, care sunt dinainte stabilite pe cale general de lege, existnd ns i cazuri cnd are loc chiar constituirea unor situaii juridice subiective, neprecizate n textul legii, cum ar fi o autorizaie de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare etc. Fa de evoluia practicii administrative, n doctrin s-a pus problema de a ti care este semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. S-a pus deci ntrebarea dac ntr-o asemenea situaie actul administrativ mai produce efecte juridice, dac renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice ? Potrivit unei poziii majoritare se consider c, renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n structura actului. n acelai timp, trebuie menionat c, o dat ce poziia beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent, acesta are obligaia de a o examina i de a emite actul de revocare. ntr-o opinie mai tranant, se susine c, renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaz valabilitatea actului, ci el continu s produc efecte juridice pn n momentul revocrii sale de ctre organul emitent. 3. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de drept nvestit cu putere public. Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu, caracteristici analizate de unii autori ca trsturi distincte ale actelor administrative. Obligativitatea actelor administrative trebuie neleas sub mai multe aspecte: actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor sale; actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitent atta vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat iar obligaia organului emitent de a-i respecta propriile acte exist numai dac este vorba de acte de natur i for juridic diferit; actul administrativ este obligatoriu i pentru autoritatea administrativ ierarhic superioar celei emitente, situaie n care trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative i actele administrative individuale. Astfel, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pn cnd acesta din urm va emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut contrar, act care avnd o for juridic superioar, l va abroga pe cel al organului inferior iar actul administrativ10

individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atta timp ct acesta nu l revoc, n condiiile prevzute de lege. Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaz faptului c este emis de o autoritate a administraiei publice, nvestit prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce i confer valoare obligatorie pentru orice persoan fizic i juridic creia i se adreseaz. 4. Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ Aceast trstur permite diferenierea actului administrativ emis n principal, de autoritile administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoriti publice. Exist ns i acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ. n egal msur, exist acte administrative aparinnd altor autoriti publice dect cele ale administraiei publice, care pot face obiectul unor aciuni n contencios administrativ, potrivit art.52 din Constituia republicat. 4. Clasificarea actelor administrative n ce privete clasificarea actelor administrative, n doctrin se regsesc mai multe variante, efect firesc al concepiilor diferite asupra coninutului i sferei actului administrativ, implicit cu privire la administraia public. Dup categoria organului de la care eman delimitm: acte care eman de la autoriti ale administraiei publice centrale, acte care eman de la alte autoriti publice dect cele ale administraiei publice centrale, acte care eman de la autoriti de stat n teritoriu, acte care eman de la autoritile administraiei publice locale, acte care eman de la structuri private, n baza mputernicirii date prin lege sau de o autoritate public (acte administrative prin delegaie) Dup competena material a autoritii emitente delimitm: acte administrative cu caracter general sau acte de administrare general, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen material general, pe de-o parte i acte administrative de specialitate sau acte de administrare special, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen material special, pe de alt parte. Dup competena teritorial a autoritii emitente delimitm: acte administrative ale autoritilor administraiei publice centrale, ce produc efecte pe ntreg cuprinsul rii, pe de-o parte i acte administrative ale autoritilor administraiei publice locale, ce produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le emit, pe de alt parte. Dup gradul de ntindere a efectelor juridice delimitm: acte administrative normative, acte administrative individuale i acte administrative cu caracter intern. Actele administrative normative conin reguli generale i impersonale, asemeni legilor, se adreseaz tuturor, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat, spre deosebire de actele administrative individuale care se adreseaz unor persoane fizice sau juridice determinate. n cazul actelor administrative normative, gradul de generalitate difer, n sensul c, unele norme privesc orice person aflat n ar, indiferent de cetenie, de exemplu, regulile privind circulaia pe drumurile publice, alte norme se adreseaz numai cetenilor romni, de exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege i de a fi ales n organele reprezentative, n timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplic personalului didactic etc. Importana distinciei ntre actele administrative normative i actele administrative individuale, const n primul rnd, n faptul c, niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative. Actele administrative cu caracter intern, dup cum o sugereaz i denumirea sunt cele care se aplic n interiorul unui organ al administraiei publice, producnd efecte doar fa de personalul acestuia, funcionari publici sau angajai contractuali. Este vorba n general, despre acte numite regulamente de ordine interioar sau circulare. La rndul lor, dup coninutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz, acte de atribuire a unui statut personal, acte de aplicare a constrngerii administrative i acte cu caracter jurisdicional.11

n ce privete actele prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate, eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, n schimb emiterea altora este obligatorie, dac sunt ndeplinite condiiile legii. Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoate o activitate anterioar a persoanelor n favoarea crora se emit i li se confer un complex de drepturi, n condiiile cerute de lege, fiind vorba spre exemplu, despre o diplom de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare etc. Actele de aplicare a constrngerii administrative se caracterizeaz prin faptul c instituie constrngerea administrativ sub forma sanciunii, exemplul tipic constituindu-l procesul-verbal de constatare i sancionare a unei contravenii. Actele administrative cu caracter jurisdicional reprezint acte administrative tipice, ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii, litigii aprute la nivelul administraiei active. De asemenea, o delimitare important, cu implicaii profunde n practic i n prezent, este cea realizat n doctrina interbelic, dup natura lor juridic, ntre acte administrative de autoritate i acte administrative de gestiune, la care se adaug i actele administrative jurisdicionale. Interesul distinciei actelor administrative de autoritate de actele de gestiune consta n trecut, n primul rnd n competena instanelor judectoreti chemate s judece conflictele legate de acestea precum i n regimul juridic aplicabil. n doctrina actual, actele administrative de autoritate, calificate i ca acte administrative de putere public, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate public, n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii legii, n scopul naterii, modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ. La rndul lor, actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale ce se ncheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau juridice i privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz, dar i a domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale. Din punct de vedere al obiectului lor, actele administrative se delimiteaz n trei categorii de acte care au ca obiect: o dispoziie general, precum actele-reguli, o situaie juridic individual, precum actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut general precum sunt actelecondiie. Actele-reguli sunt actele prin care se formuleaz regulile de drept generale i impersonale sau se stabilesc situaii juridice de aceeai natur. Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se modific sau se suprim drepturile sau situaiile juridice individuale i subiective. Actele-condiie sunt actele prin intermediul crora se aplic unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situaie general legal.

12

Capitolul II Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiuni legate de condiiile de valabilitate ale actelor administrative, forma i procedura de emitere a actelor administrative Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : enumere condiiile de valabilitate ale actelor administrative explice importana formei scrise a actului administrativ recunoasc efectele juridice ale actelor administrative i contractelor administrative Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative Prin regim juridic nelegem ansamblul regulilor de fond i de form care dau particularitate unor acte juridice n circuitul juridic. n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de valabilitate (validitate) ale acestora, elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizat diferit n doctrin n raport cu oportunitatea. Dup un curent de gndire, fundamentat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a Universitii din Cluj, legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate a actelor administrative alturi de oportunitate. Potrivit tezei dezvoltat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a Universitii din Bucureti, oportunitatea este ea nsi o condiie de legalitate, fr de care nu putem vorbi de valabilitatea unui act administrativ. ntr-o formulare generic, prin legalitatea actelor administrative nelegem obligativitatea conformrii acestora dispoziiilor constituionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avnd o for juridic superioar. Oportunitatea se regsete potrivit unei teze fundamentate n doctrina administrativ occidental, chiar n puterea discreionar de care dispune administraia, neleas ca acea marj de libertate, de apreciere lsat la latitudinea funcionarului public de a alege ntre mai multe ci posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor. Potrivit unei poziii formulate n doctrina romneasc actual, litera i spiritul Constituiei, necesitatea asimilrii instituiilor europene democratice i n practica instanelor de contencios administrativ din ara noastr duc la concluzia c, indiferent cum privim oportunitatea n raport cu legalitatea, judectorul n contencios administrativ are dreptul s verifice dac administraia public nu a acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat. Prin urmare, dintr-o asemenea perspectiv, condiia oportunitii va apare ca un subsistem al condiiilor de legalitate, n sensul larg al termenului iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judector tocmai prin raportare la scopul legii. n ce privete condiiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt extrem de numeroase i variate, fiind de multe ori prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte. Vom distinge ntre condiii generale de legalitate i condiii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate. n sfera condiiilor generale de legalitate reinem:13

a). actul administrativ s fie emis n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu for juridic superioar; b). actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale; c). actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege. Din aceast enumerare, se constat c, n timp ce prima condiie reprezint o condiie de fond, de coninut, ultimele dou sunt condiii externe sau formale ale actelor administrative. n ce privete sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom nelege interesul public ocrotit de lege, fr a pune semnul egalitii ntre scopul legii i spiritul acesteia. n esen, oportunitatea vizeaz: momentul n care se adopt actul administrativ, locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice un act administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i interesul public. n ce privete prima condiie general de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constituia, legile i celelalte acte normative cu for juridic superioar este vorba de un principiu tradiional, unanim recunoscut, aplicabil administraiei publice. Importana acordat principiului legalitii i, n primul rnd, supremaiei Constituiei, este demonstrat i de plasarea acestui principiu, cu ocazia revizuirii constituionale din octombrie 2003, la finalul art.1 din Constituia republicat. n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte normative n vigoare pe care urmeaz s le aplice. n plus, se mai precizeaz, n stabilirea conformitii coninutului actelor administrative cu legea i alte acte normative trebuie avut n vedere i fora juridic diferit de care se bucur categoriile de acte normative, aceasta fiind determinat, n principiu, de locul pe care autoritatea emitent l ocup n sistemul organelor administraiei publice. Condiia emiterii actului administrativ de autoritatea competent i n limitele competenei sale este indisolubil legat de problema competenei autoritilor administraiei publice, privit ca ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer drepturi i obligaii pentru a desfura, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate de ctre autoritatea respectiv. Depirea limitelor competenei, n emiterea unui act administrativ are drept consecine, excesul de putere, neles ca depirea limitelor dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administraiei publice, autoritilor publice n general, n realizarea scopului propus de legiuitor. 2. 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative Actului administrativ i se aplic o form specific nelegndu-se att aspectul exterior ct i aspectele interioare ale mecanismului adoptrii sale. Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorit caracterului lor de acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice. Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n form scris, Constituia i reglementrile legale n vigoare prevznd obligativitatea publicrii lor. Actele administrative individuale sunt elaborate de regul, n form scris, cu unele excepii cnd ele pot mbrca i forma oral n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, avertismentul, cea mai uoar sanciune contravenional, se aplic i oral, potrivit art.7 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Astfel, conform acestei dispoziii legale, avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. n ce ne privete considerm c, actele administrative, fr distincie, indiferent c sunt acte normative sau individuale ar trebui s fie emise n mod obligatoriu n form scris. Utilitatea formei scrise a fost argumentat din mai multe puncte de vedere i anume: pentru a i se putea cunoate exact coninutul; pentru a putea fi executat ntocmai de ctre toi cei ce intr sub incidena efectelor sale; pentru a se putea dovedi n caz de litigiu existena i efectele pe care trebuie14

s le produc, servind astfel ca dovad; pentru a se putea stabili legalitatea lui i a fi sancionai cei care nu l-au respectat sau executat i, n sfrit, pentru a se putea realiza rolul su educativ. Aceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea motivrii actului i a transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului la informaie prevzut de art.31 din Constituie. De altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a consacrat un principiu n larg msur evocat de doctrin i jurispruden, legat de condiiile de form exterioar, i anume principiul motivrii actelor administrative. n legtur cu forma actelor administrative, se distinge ntre dou categorii. O prim categorie o constituie condiiile de form exterioar mai importante, a cror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ precum: autoritatea de la care eman; antetul autoritii; data emiterii; data la care ar urma s intre n vigoare, dac este o dat ulterioar publicrii (pentru actele normative) sau comunicrii (pentru actele individuale); sigiliul (tampila) instituiei emitente; semntura conductorului instituiei emitente, numrul sub care a fost adoptat sau emis etc. O a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importan mai redus, nerespectarea lor neducnd automat la sanciunea nulitii, cum ar fi cerinele ca actul s fie redactat n termeni simpli, precii i clari, s ntrebuineze termenii tehnici strict necesari etc. n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoate mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de condiii, alteori ea const ntr-un complex de formaliti. n raport de momentul emiterii actului administrativ condiiile procedurale se pot delimita n trei categorii: anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului. Operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activiti care nu produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului productor de efecte juridice. Dintre operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constnd n expertize, referate, studii, date statistice, sesizri, propuneri, anchete, procese-verbale, dri de seam, dezbateri publice, rapoarte etc, probleme teoretice i practice ridic avizele i acordul prealabil. Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altei autoriti a administraiei publice ntr-o problem sau mai multe pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. Avizul poate fi facultativ (organul care urmrete s emit un act este liber s-l cear iar n cazul n care l-a cerut i se conformeaz sau nu, dup cum consider de cuviin), consultativ (organul emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s-l respecte) i conform (trebuie obligatoriu cerut de ctre organul emitent iar coninutul su trebuie obligatoriu respectat). Avizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a actului administrativ (avize interne) sau de la o alt autoritate dect cea care urmeaz s emit actul juridic (avize externe). Ca esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin care condiioneaz sau dup caz, fundamenteaz manifestarea de voin a organului emitent. Avizele nu produc ns efecte juridice prin ele nsele, dei fr ele atunci cnd sunt conforme, actele administrative nu pot fi valabile. La rndul su, acordul, care exprim consimmntul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziie cel puin egal cu cea a emitentului. Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s-l pun n executare, nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar n cazul aciunii n anulare, n litigiu va trebui s figureze ca prt att organul emitent ct i cel care i-a dat acordul. Dintre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des ntlnite n practic i analizate n doctrin sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea. Primele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere doar organele colegiale din administraia public cum sunt: Guvernul, consiliile locale i consiliile judeene i nu organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc.15

Prin cvorum se nelege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi necesar pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie. Att cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal ct i majoritatea cerut de lege pentru ca un act s fie legal adoptat se exprim printr-o majoritate ce poate fi: relativ, absolut i calificat. Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea absolut reprezint majoritatea membrilor unui organ colegial iar majoritatea calificat reprezint o majoritate mai mare dect cea absolut, de regul, dou treimi sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial. La aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adaug i condiia semnrii i respectiv, a contrasemnrii actelor administrative emise att de organele de conducere unipersonal ct i de organele de conducere colegial. Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnrii i, n unele cazuri a contrasemnrii actelor administrative emise. Dup semnare, actul administrativ trebuie s fie tampilat, s primeasc un numr de ordine i s fie menionat ziua, luna i anul, adic s fie datat. n ce privete motivarea actelor administrative, extinderea acestei obligaii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdicionale, se apreciaz n doctrina actual, ar fi benefic, constituind o garanie suplimentar de legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i libertilor ceteneti. Astfel, dac anterior adoptrii Constituiei din 1991, motivarea era privit doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdicionale, de lege ferenda propunndu-se extinderea acestui principiu la toate actele administrative, n prezent, se apreciaz c ideea motivrii oricrui act administrativ rezult implicit din dispoziiile Constituiei, cel puin din dreptul la informaie consacrat n art.31, reprezentnd o obligaie corelativ a autoritilor administraiei publice. Mai mult dect att, dup cum n doctrina recent se subliniaz, n ultimul timp, o serie de acte normative prevd chiar obligativitatea motivrii pentru anumite acte administrative individuale. Spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor prevede expres obligaia de a indica n rspunsul trimis petiionarului temeiul legal al soluiei adoptate iar Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public prevede c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic petiionarului. n ce privete condiiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, cele mai frecvente sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea i ratificarea. Acestea au valoare juridic diferit, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar n cadrul aceleiai categorii. Comunicarea reprezint operaiunea prin care autoritatea emitent a unui act administrativ individual l aduce la cunotina celui cruia actul i se adreseaz. n unele cazuri chiar anexe ale unor acte administrative normative se comunic direct celor interesai. Publicarea reprezint operaiunea prin care un act administrativ ce conine reguli generale i impersonale, avnd deci un caracter normativ, este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris. Dei publicarea caracterizeaz toate actele administrative normative, uneori n practic se public chiar i acte individuale datorit imposibilitii comunicrii acestor acte ctre toate persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reuii la un concurs, listele electorale etc. Aprobarea este de regul privit ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin ulterioar lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice. Pe lng aceast aprobare propriu-zis, doctrina a reinut i aa-numitele aprobri substitutive, adic aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior acioneaz ntrun domeniu de raporturi sociale de competena celui ierarhic superior, situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat. n urm cu civa ani, a fost adoptat o interesant dar controversat reglementare privind aprobarea tacit, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacite, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.486/2003.16

Prevederile acestui act normativ se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu o serie de excepii expres prevzute, la care Guvernul, prin hotrre, mai poate aduga i altele, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate. Prin autorizaie se nelege actul administrativ emis de autoritile administraiei publice competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. n continuare, n noiunea de autorizaie sunt incluse i avizele, licenele, permisele, aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizrii. O asemenea formulare a fost criticat de doctrin, constatndu-se pe deplin ntemeiat c sunt asimilate autorizaiilor, care n mod evident sunt acte administrative productoare de efecte juridice, o serie de operaiuni administrative neproductoare de efecte juridice prin ele nsele, fr nici o distincie. Prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii. Prin legea de aprobare a ordonanei, textul iniial a fost completat n sensul c, rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege, nu echivaleaz cu aprobarea tacit. De aici rezult c, legiuitorul a urmrit s considere tcerea administraiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea n sens pozitiv a lipsei unui rspuns din partea administraiei publice ctre solicitantul unei autorizaii. 2. 3. Efectele juridice ale actelor administrative Actele administrative, ca orice acte juridice dau natere, modific sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice. Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n vederea crerii, modificrii sau stingerii (ncetrii) anumitor raporturi juridice. Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumia de legalitate, prezumie relativ aflat la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Atta vreme ct actul administrativ se aplic, se prezum c acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri: prezumie relativ de legalitate i prezumie absolut de legalitate. Prezumia de legalitate este relativ, iuris tantum, n cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vtmai n drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca instanele judectoreti s cerceteze legalitatea lor. Prezumia relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se cu probe c actul administrativ este ilegal. n mod cu totul excepional, exist i o prezumie absolut de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel de prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i anume: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate. Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat prin forma sa exterioar. Prin prezumia de veridicitate se nelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevrului. Fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei publice precum i de natura organului respectiv. Deci, actele administrative au o for juridic diferit ntre ele nsele, n concordan cu principiul ierarhiei actelor normative. Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele produc efecte, adic sunt obligatorii n executare, actele administrative avnd o form scris beneficiaz i de o for probant, ce reprezint puterea lor de a constitui o dovad despre cele constatate prin act.17

Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice emise n realizarea puterii publice se caracterizeaz n ceea ce privete regimul juridic aplicabil prin regula executrii din oficiu. Astfel, ca act prezumat ilegal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat i produce efectele pe care le-a urmrit autoritatea administrativ prin emiterea lui. n ce privete coninutul obligativitii actelor administrative, trebuie fcut distincie ntre obligaia de executare, pe de-o parte i obligaia de respectare sau opozabilitate, pe de alt parte. Obligaia de executare nu constituie n general o obligaie numai n sarcina unui singur subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refer actul administrativ. Astfel, atunci cnd actul administrativ este normativ, obligaia de executare se ntinde la toate subiectele care n prezent sau n viitor, intr n condiiile prevzute de ipoteza cuprins n normele sale, aceast obligaie fiind n general, continu. n cazul n care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se ntind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act. Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel c se ntinde i la alte subiecte dect acelea obligate la executare. n cazul n care obligaia ce rezult din act nu este executat de bun voie, cel ndreptit poate cere intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere respectiv, fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu executor. n ce privete momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intr n vigoare, n doctrin s-a fundamentat teza potrivit creia, acesta este considerat momentul publicrii pentru actele administrative normative i momentul comunicrii pentru actele administrative individuale. ntr-o formulare mai cuprinztoare, actele juridice, deci i administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la cunotina celor crora li se adreseaz. Acestora nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu au cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune a subiectelor de drept. Din modul n care aceast regul este neleas i aplicat decurg o serie de consecine juridice n ce privete obligaia de executare. Precizarea constituional actual introdus prin legea de revizuire potrivit creia, legea intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei, corespunztor art.78 a nscut vii controverse privitoare la momentul intrrii n vigoare a tuturor actelor administrative normative. Potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative modificat prin Legea nr.189/2004 i republicat ulterior, termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. Totodat se prevede c, momentul intrrii n vigoare a hotrrilor Guvernului, a actelor normative ale autoritilor administrative autonome precum i a ordinelor, instruciunilor i a altor acte normative emise de organele administraiei publice centrale de specialitate este cel al publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text. n spiritul art.78 din Constituia republicat, legile i ordonanele adoptate de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii iar n spiritul art.115 alin.(5) din Constituia republicat, ordonanele de urgen intr n vigoare de la data publicrii, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, conform art.11 din Legea nr.24/2000 republicat. Potrivit art.81 din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr.215/2001 privind administraia public local, lege republicat, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active i nu retroactive.18

De la aceast regul exist i unele excepii cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv adic acele acte care constat existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din categoria acestor acte fac parte: actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data emiterii actului de desfiinare; actele administrative normative interpretative care eman de la aceeai autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioar i care au efect retroactiv de la data aplicrii actului interpretat; actele administrative jurisdicionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului. De la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus evocat, fac excepie evident i actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar comunicrii sau dup caz, publicrii. 2. 4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative Problematica intrrii n vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstracie de metodologia elaborrii acestora, fiind o consecin fireasc a aplicrii unor norme de tehnic legislativ, prin care se urmrete asigurarea sistematizrii, unificrii i coordonrii legislaiei precum i coninutul i forma juridic a fiecrui act normativ. Astfel, potrivit art.3 alin.(1) din Legea nr.24/2000 republicat n 2010, normele de tehnic legislativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a propunerilor legislative aparinnd deputailor, senatorilor sau cetenilor, n cadrul exercitrii dreptului la iniiativ legislativ, la elaborarea i adoptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la elaborarea i adoptarea actelor normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii. n plus, potrivit art.3 alin.(2) din aceeai lege, normele de tehnic legislativ se aplic n mod corespunztor, i la elaborarea i adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni i de alte acte normative emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, precum i la elaborarea i adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritile administraiei publice locale. n ce privete specificul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului, acesta rezid n respectarea, n plus, fa de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea i funcionarea Guvernului, a unor ordonane i a unor hotrri de Guvern care sunt izvoare formale ale Legisticii formale. Totodat, potrivit art.4 din Legea nr.24/2000, actele normative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituia Romniei, republicat, i prin celelalte legi. Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon. Textul legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce, s nu conin termeni cu ncrctur afectiv, iar forma i estetica exprimrii nu trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor. Totodat, Legea nr.24/2000 conine dispoziii speciale privind integrarea proiectului n ansamblul legislaiei, unicitatea reglementrii n materie precum i evitarea paralelismelor. Prevederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte normative, prin note de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului i respectiv, referate de aprobare pentru celelalte acte normative. Expunerile de motive pentru legi i notele de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului trebuie s se publice mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau s se prezinte pe Internet de ctre autoritatea emitent. n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale. Dac toate aceste precizri la care se pot aduga i altele se constituie ntr-o veritabil codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, n schimb, n ce privete actele administrative individuale, exist doar dispoziii disparate n unele acte normative, ce ar trebui unificate.19

n ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind i izvoare ale dreptului i actele administrative individuale care se prezint n principiu ca fapte juridice ce dau natere la raporturi de drept administrativ dar i la alte categorii de raporturi. n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de alte norme de drept dect cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adopia este supus unui regim juridic mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei. Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevzute de lege, pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative. Astfel, n ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare. Totodat, executarea unui act administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, obligaia de executare a actului administrativ poate nceta, ca orice obligaie prin ndeplinirea ei. Este necesar, totui, ca aceast ncetare s fie prevzut n mod expres: de un alt act administrativ cu cel puin aceeai for juridic, de lege sau de o hotrre judectoreasc. Capitolul III Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de modalitile de ieire din vigoare ale actelor administrative Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : Defineasc suspendarea, anularea, nulitatea, rezilierea , retractarea sau inexistena actelor administrative Fac distincia ntre efectele practice ale diverselor modaliti de ieire din vigoare ale acestor acte Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 3. 1. Suspendarea actelor administrative Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act juridic. Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii, ce intervine ns n cazuri de excepie, n situaii limit. Ea are n vedere fie ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice (ceea ce nseamn c actul era n vigoare) fie amnarea temporar a producerii de efecte juridice. Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai multe situaii cum ar fi: contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal sau o autoritate public; schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii asupra oportunitii actului; necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior; aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ, clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului. Orict de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea ntr-o regul a regimului juridic aplicabil actelor administrative asemeni revocrii. Astfel, suspendarea se deosebete de revocare sub mai multe aspecte:20

n primul rnd, revocarea apare ca o regul, n timp ce suspendarea reprezint o operaie excepional. n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exist certitudinea c actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitii, pe cnd suspendarea intervine cnd exist un dubiu n privina legalitii, inclusiv sub aspectul oportunitii. n al treilea rnd, revocarea atrage ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice, pe cnd suspendarea determin doar ncetarea temporar a acestor efecte. Fa de aceast poziie tradiional din doctrina administrativ, n realitate, analiza evoluiei practicii administrative i a jurisprudenei administrative din ultimii ani demonstreaz faptul c, n timp ce situaiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, n cazul aciunilor n contencios administrativ sunt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul o dat cu introducerea aciunii de anulare a actului administrativ vtmtor introduce i o cerere de suspendare n condiiile stabilite de Legea contenciosului administrativ. Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii: a). de drept : n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale; b). n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; c). n baza hotrrii de retractare vremelnic de ctre organul emitent; d). n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public. n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic dar poate fi i opera legiuitorului, ope legis. n ce privete prima situaie de suspendare, vom reine n primul rnd, prevederea art.123 alin.5 din Constituia republicat, potrivit creia, introducerea aciunii prefectului n instana de contencios administrativ, mpotriva unui act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului. Un alt exemplu de suspendare n temeiul legii, ni-l ofer Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor care stabilete expres c, plngerea contravenientului mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii atrage suspendarea executrii actului de sancionare. De asemenea, Legea nr.554/2004, actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat i completat prin Legea nr.262/2007 consacr n raport cu vechea lege din 1990, o reglementare mai ampl instituiei suspendrii executrii actului atacat, prevznd expres c cererea de suspendare poate s intervin o dat cu declanarea procedurii prealabile, pn la pronunarea instanei de fond, ea urmnd s fie rezolvat de urgen i cu precdere, cu citarea prilor. Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare. n plus, mai precizeaz legiuitorul organic, cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Pentru a nltura o practic ce se formase la nivelul instanelor de contencios administrativ, de soluionare a cererii de suspendare, cu renunarea la introducerea ulterioar a aciunii n anularea actului administrativ, Legea nr.262/2007 a introdus precizarea potrivit creia, n situaia n care persoana vtmat nu introduce aciunea n anularea actului n termen de 60 de zile, suspendarea nceteaz de drept i fr nicio formalitate. O dispoziie expres n Legea contenciosului administrativ este consacrat situaiei n care solicitarea suspendrii executrii actului administrativ unilateral este cerut de reclamant prin aciunea principal. Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic superioar pot suspenda actele administrative emise dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora. Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de deinere i executare a pedepselor. Spre deosebire de anularea i revocarea actelor administrative care, dup cum vom vedea, opereaz n cazul n care actele sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine n situaia n care exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.21

Prin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n vigoare, ca urmare a stabilirii legalitii lui. 3.2. Revocarea actelor administrative n ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia juridic prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act. Cnd este pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit i retractare. Pe aceeai linie de idei, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate consta n dou forme de exprimare: retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de autoritatea emitent i revocarea propriu-zis, atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea ierarhic superioar celei emitente. Evident, n aceast din urm situaie, este necesar s existe o astfel de autoritate ierarhic superioar, avnd n vedere actuala organizare a administraiei publice, caracterizat mai degrab prin lips de subordonare ntre autoriti. Revocarea reprezint deci, un caz particular al nulitii dar n acelai timp, i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult att din art.21 i ct i din art.52 din Constituia republicat, precum i din dispoziiile Legii contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin Legea nr.29/1990, vechea lege n materie. Astfel potrivit art 7 alin.(1) din actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Prin aceast procedura prealabil, legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a reveni oricnd asupra actului emis. Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului public romnesc, fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de practicienii din administraia public dar neprevzut expres, ca atare, n vreun text de lege. Este motivul pentru care, n doctrina actual a fost subliniat necesitatea consacrrii sale n viitorul Cod de procedur administrativ, aflat n faza de proiect, la nivelul Guvernului, aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice i ar oferi un criteriu sigur pentru practica administrativ i judectoreasc. Dei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme speciale, cum ar fi cea a situaiei efectelor juridice deja produse pn atunci sau cea a consecinelor juridice ale efectelor produse, n raport de cauzele care au determinat-o. n ce privete condiiile n care trebuie dispus revocarea, vom reine c, aceasta trebuie dispus printr-un act cu cel puin aceeai for juridic cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere i cu admiterea posibilitii unei aciuni n instana de contencios administrativ. Ea trebuie motivat. De la aceast regul, pot apare excepii, n cazul n care, dup ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmnd s respecte noile norme procedurale. Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod special a condiiei specifice referitoare la oportunitate. Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s-l revoce dar i s-l modifice. Modificarea actelor administrative poate fi fcut de autoritatea emitent dar i de alte autoriti publice, cum ar fi autoritatea ierarhic superioar sau instana judectoreasc competent, potrivit legii. n analiza acestei chestiuni trebuie fcut distincie dup cum este vorba despre acte administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative pot fi modificate de regul de ctre autoritatea emitent, dar n condiiile legii i de ctre instana competent.22

Modificarea de ctre instana competent intervine n aplicarea prevederii din Legea contenciosului administrativ potrivit creia, instana soluionnd cererea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ. Actele administrative individuale pot fi modificate n principal, de autoritatea emitent, iar n secundar, de autoritatea administrativ ierarhic superioar precum i, n condiiile legii, de instanele judectoreti, n acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiai dispoziii din Legea contenciosului administrativ. La modificarea actelor administrative individuale, trebuie s se in seama ns, de principiul drepturilor ctigate, astfel nct, dup modificare, s nu se creeze o situaie mai rea celui cruia actul i se adreseaz. Revenind la revocare, cauzele acesteia pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Actele administrative normative sunt ntotdeauna i oricnd revocabile. Actele administrative individuale sunt n principiu revocabile, cu urmtoarele categorii de excepii: a). actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii; b). actele administrative cu caracter jurisdicional; c). actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din dreptul administrativ; d). actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale; e). actele administrative care au dat natere la contracte civile (n sensul larg al termenului); f). actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte civile; g). actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii; h). actele administrative care au fost executate material. Deoarece prima categorie se subnelege, iar celelalte trei vor fi abordate n contextul cercetrii altor instituii cu care au direct legtur, ne ocupm n continuare de ultimele patru excepii, cu precizarea c acestea sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din voina legiuitorului. Exceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale ale acestei corelaii. n doctrin au fost identificate dou ipoteze: prima, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public i a doua, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre dou autoriti ale administraiei publice sau ntre o astfel de autoritate i o instituie public. n prima ipotez, contractul ncheiat pe baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judectoreasc, actul administrativ fiind irevocabil iar n a doua ipotez, principiul irevocabilitii opereaz numai dac autoritile administraiei publice, respectiv autoritatea administrativ i instituia public nu sunt subordonate aceleiai autoriti administrative ierarhic superioare. n ce privete ns prima ipotez, n doctrin exist i o analiz mai nuanat, potrivit creia n unele situaii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor situaii se va face de la caz la caz, n concret, inndu-se cont de litera i spiritul legii. O asemenea poziie pornete de la premisa c, n realitate, contractul civil nu este dect un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administraiei publice de la care provine actul administrativ, act pe care s-a grefat contractul civil, contractul comercial, contractul individual de munc etc. Prin urmare, capacitatea de drept civil a prilor contractante este subordonat capacitii de drept administrativ a organului emitent. Este de fapt, problema prioritii ntre cele dou exigene: sigurana persoanelor particulare n viaa juridic, i implicit n raporturile nscute pe baza unui act administrativ i interesul public pe care l are de aprat administraia public. Admind prioritatea administrativului, trebuie s admitem i dreptul particularului de a ataca n contencios administrativ, actul de revocare. Aceast categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitii se impune a fi regndit n raport cu noua prevedere a actualei reglementri n domeniul contenciosului administrativ, care23

stabilete posibilitatea autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a solicita instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, dac a fost sesizat prin cererea de chemare n judecat, i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse de acestea. Aciunea poate fi introdus n termen de un an de la emiterea actului [art.1 alin.(6) din Legea nr.554 cu modificrile i completrile aduse prin Legea nr.262/2007]. O alt excepie de la excepie o reprezint i actele administrative de numire n funcii publice din administraia central. Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilitii, actul administrativ fiind n aceast situaie un instrument juridic strict necesar pentru executarea contractului civil nsui. Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i pe cile prevzute de lege n acest scop, nu ns i printr-o revocare din partea organului administraiei publice. Sunt situaiile n care contractul civil preexist legal ntre subiecte de drept, care nu fac parte din sistemul administrativ al organului ce trebuie s emit actul. Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate ca acte exceptate se disting dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic administrativ, respectiv, a unui raport juridic civil. n prima categorie intr certificatele de natere, crile de identitate, diplomele de absolvire a unor instituii de nvmnt superior etc. Svrirea unor operaii de fraudare a legii de ctre beneficiarii unor astfel de acte va putea atrage ns, ilegalitatea actului, ducnd implicit, la posibilitatea revocrii sale. n cazul drepturilor subiective civile, legea a neles s le ocroteasc n mod special, exceptnd actul administrativ ce st la baza lor de la principiul revocabilitii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate deoarece desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse. Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaiile, care au dat natere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizaii de construire dup ridicarea cldirii, nu ar mai avea nici o valoare. n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre autorizaiile impuse de lege, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice este obligat s le elibereze la solicitarea celui interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de lege i autorizaiile libere, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu are obligaia de a le elibera, ci poate s aprecieze oportunitatea emiterii lor. Astfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competent are obligaia de a le elibera dac cel interesat ntrunete condiiile cerute de lege, find deci irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i revocabil tocmai datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritatea emitent, beneficiarul unei asemenea autorizaii asumndu-i riscul unor pagube n momentul solicitrii autorizaiei (spre exemplu, autorizaia de exercitare a unei meserii). Totodat irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilitii nu mai poate fi invocat dac ne aflm n prezena unor acte inexistente, adic a unor acte care nu au avut nici un moment aparena de legalitate. 3. 3. Anularea i inexistena actelor administrative Principiul legalitii, principiu fundamental aplicabil administraiei publice impune stricta respectare a dispoziiilor constituionale, legale i a tuturor actelor normative cu for juridic superioar, de ctre autoritile administraiei publice. n dreptul administrativ, ramur a dreptului public, problema nulitii actelor pe care le adopt sau le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora se pune oarecum n ali termeni dect n dreptul privat, n primul rnd, datorit existenei mai multor categorii de interese i anume: interesul24

general, statal, interesul local, al judeelor, oraelor i comunelor precum i interesul individual, adic interesul persoanelor fizice i persoanelor juridice de drept privat, adic al celor administrai. Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze. Uneori ea declar inexistena actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fa de anumite persoane. Astfel, nclcarea prevederilor legale atrage sancionarea activitii ilegale, n concret, a actului administrativ, prin anularea sau inexistena sa. Anularea unui act juridic este definit de regul ca reprezentnd operaia juridic prin care se dispune desfiinarea acelui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acesta. n doctrina interbelic s-a conturat o teorie a nulitilor, nuanat, bazat pe gravitatea ilegalitilor dar i pe diferitele interese aflate n joc. Fa de preocuprile specialitilor n drept civil i respectiv, n teoria general a dreptului viznd problema nulitii, n doctrina postbelic, autorii de drept administrativ au cutat s lmureasc urmtoarele aspecte: a). posibilitatea admiterii teoriei nulitii absolute i a nulitii relative; b). posibilitatea admiterii teoriei anulabilitii; c). posibilitatea admiterii teoriei inexistenei; d). raportul dintre nulitate i revocare. n ce privete prima problem, rspunsul a fost de regul favorabil, considerndu-se c nulitatea poate fi absolut sau relativ n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat prin actul ilegal sau de gravitatea viciilor de ilegalitate. n ce privete teoria anulabilitii, n raport de gravitatea nerespectrii condiiilor de valabilitate ale unui act administrativ, n doctrina postbelic, un autor a susinut c sunt nule acele acte care nu ntrunesc condiiile eseniale pentru a lua fiin i respectiv, anulabile, actele ce conin nclcri de mic nsemntate a condiiilor cerute pentru existena lor, i care fr a nceta s fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativ sau judectoreasc. Au fost ns i autori care au identificat anulabilitatea cu nulitatea relativ. n prezent, anulabilitatea este definit ca reprezentnd acea form a nulitii actelor administrative care se aplic, atunci cnd legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia. n ce privete teoria inexistenei, aceasta a fost n mod constant, susinut de doctrina interbelic i cea postbelic, fiind pe deplin meninut i n doctrina actual. O problem analizat n doctrina recent privete rspunsul la ntrebarea dac inexistena actului administrativ reprezint un grad de nuli