Dg regio-deloitte

of 153/153
Comisia Europeană, Directoratul General pentru Politică Regională Evaluarea Sistemului de Achiziţii Publice din România Raport Final Comisia Europeană, Directoratul General Politica Regională Evaluarea sistemului de achiziţii publice din România
  • date post

    12-Jan-2015
  • Category

    Documents

  • view

    390
  • download

    5

Embed Size (px)

description

 

Transcript of Dg regio-deloitte

  • 1. Comisia European, Directoratul General pentru Politic Regional Evaluarea Sistemului de Achiziii Publice din Romnia Raport Final Comisia European, Directoratul General Politica Regional Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia

2. Pagina 2 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Membrii echipei de studiu Deloitte care a ntocmit prezentul Raport n numele Comisiei (n ordine alfabetic): Anghel Smaranda Deloitte Romnia Baldovenescu Nicoleta-Julieta Deloitte Romnia Bulai Clarisa Deloitte Romnia Cmpean Dan Deloitte Belgia De Meyer Tim Deloitte Belgium De Valkeneer Sieska Deloitte Belgia Ionescu Andrei Deloitte Romnia Kubinschi Radu Deloitte Romnia Patrubani Doina Deloitte Romnia Popovici Irina Deloitte Romnia Slegers Benjamin Deloitte Belgia Vadan Ioana-Roxana Deloitte Romnia 3. Deloitte Bedrijfsrevisoren/Reviseurs dEntreprises Berkenlaan 8B B-1831 Diegem Tel.: +32 2 800 20 00 Fax: +32 2 800 20 01 http://www.deloitte.be Ctre: dl. Benoit Nadler Comisia European Directoratul General pentru Politic Regional, REGIO I1, Romnia Referina noastr Referina dvs. ERS/DC/CC 2010CE16BAT026 29 august 2011 Stimate domn, Suntem ncntai s prezentm Raportul Final (Partea C & D) a proiectului DG Regio pentru Evaluarea Sistemului de Achiziii Publice din Romnia. Rmnem la dispoziia dvs. pentru a discuta orice detalii referitoare la prezentul document sau pentru a rspunde oricror ntrebri care se pot ivi. Cu stim, Dan Cmpean Doina Patrubani Partener Enterprise Risk Services* * A department of Deloitte Bedrijfsrevisoren/ Reviseurs dEntreprises Burgerlijke vennootschap onder de vorm van een CVBA / Socit civile sous forme dune SCRL Director Deloitte Consultan * A Department of Deloitte Bedrijfsrevisoren/Reviseurs dEntreprises Burgerlijke vennootschap onder de vorm van een CVBA/Socit civile sous forme dune SCRL Maatschappelijke zetel: Berkenlaan 8b, B-1831 Diegem BTW BE 429.053.863 RPR Brussel Fortis Bank 230-0046-561-21 Membr a Deloitte Touche Tohmatsu 4. Pagina 4 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Cuprins 1. INTRODUCERE..................................................................................................................................................... 6 2. REZUMAT............................................................................................................................................................ 7 2.1. EVALUAREA CADRULUI LEGAL CARE GUVERNEAZ PROCESELE DE ACHIZIII PUBLICE................................................................7 2.2. EVALUAREA CADRULUI INSTITUIONAL DIN SISTEMUL DE ACHIZIII PUBLICE DIN ROMNIA.....................................................12 2.2.1. Evaluarea structurilor i organizrii instituionale generale.....................................................................12 2.2.2. Evaluarea funciei de control a sistemului de achiziii publice..................................................................21 2.3. EVALUAREA INFRASTRUCTURII CHEIE DIN ROMNIA CARE SUSINE ACHIZIIILE PUBLICE ........................................................23 2.4. EVALUAREA PRACTICILOR DE IMPLEMENTARE A PROCEDURILOR DE ACHIZIII PUBLICE...........................................................26 2.5. EVALUAREA AUTORITILOR CONTRACTANTE (AC) ASPECTE CHEIE ................................................................................28 3. CONCLUZII I RECOMANDRI CHEIE...................................................................................................................32 3.1. CONCLUZII I RECOMANDRI CHEIE PRIVIND CADRUL LEGISLATIV APLICABIL SISTEMULUI DE ACHIZIII PUBLICE DIN ROMNIA........32 3.2. CONCLUZII I RECOMANDRI CHEIE PRIVIND CADRUL INSTITUIONAL EXISTENT, INCLUSIV INFRASTRUCTURA SA DE SUPORT ..........42 3.3. CONCLUZII I RECOMANDRI CHEIE PRIVIND CAPABILITILE CELORLALTOR PRI INTERESATE DIN SISTEM................................48 3.4. CONCLUZII I RECOMANDRI CHEIE PRIVIND CAPACITATEA SISTEMULUI DE ACHIZIII DE A REGLEMENTA N MOD EFICIENT ACTIVITATEA ECONOMIC I RSPUNSUL PIEEI ........................................................................................................................52 3.5. CONCLUZII I RECOMANDRI CHEIE PRIVIND PRACTICILE DE INDEXARE A PREULUI CONTRACTUAL...........................................56 3.6. PLANUL DE ACIUNE PROPUS I FOAIA DE DRUM .......................................................................................................58 4. EVALUAREA CAPACITII SISTEMULUI DE ACHIZIII DIN ROMNIA DE A REGLEMENTA EFICIENT ACTIVITATEA ECONOMIC I RSPUNSUL PIEEI............................................................................................................................63 4.1. PREZENTARE GENERAL...........................................................................................................................................63 4.2. INTENSITATEA I CALITATEA CONCURENEI I A RSPUNSULUI PIEEI - ACTUAL ....................................................................63 4.2.1. Analiza ofertelor pe licitaie i pe mrimea contractului ..........................................................................63 4.2.2. Analiza intensitii concurenei pe tip de procedur ................................................................................64 4.2.3. Analiza rolului AC n stimularea i facilitarea unei concurene mai puternice i de calitate superioar...68 4.2.4. Rezumat - rolul autoritilor contractante................................................................................................71 4.2.5. Analiza diferenelor dintre preul estimat i preul contractului...............................................................73 4.2.6. Alte detalii privind transparena, corectitudinea i eficiena sistemului...................................................74 4.2.7. Deschiderea fa de ofertanii strini - situaia actual...........................................................................76 4.2.8. Rezumat - deschiderea fa de ofertanii strini ......................................................................................77 4.3. CAUZELE PRINCIPALE IDENTIFICATE CARE AFECTEAZ PUTEREA I CALITATEA CONCURENEI N SISTEMUL DE ACHIZIII PUBLICE DIN ROMNIA.........................................................................................................................................................................79 4.4. EVALUAREA PERFORMANEI I CAPACITII SISTEMULUI DE ACHIZIII PUBLICE DIN ROMNIA.................................................82 4.4.1. Situaia actual.........................................................................................................................................82 4.4.2. Indicatori recomandai pentru evaluarea nivelului concurenei i practicilor de stabilire a preului n sistemul naional de achiziii publice ........................................................................................................................83 4.4.3. Rezumat-evaluarea performanei i capaciti.........................................................................................87 4.5. ANALIZA CAPACITII SISTEMULUI DE A IDENTIFICA I ABORDA SUBIECTUL CARTELURILOR .....................................................88 4.5.1. Prezentare general a cadrului legislativ din Romnia privind subiectul cartelurilor...............................88 4.5.2. Activitatea Consiliului Concurenei referitor la subiectul cartelurilor n achiziiile publice .......................88 4.5.3. Capacitile tehnice i mecanismele cheie pentru abordarea subiectului cartelurilor..............................89 4.5.4. Rezultatul analizei licitaiilor i a altor informaii relevante.....................................................................92 4.5.5. Rezumat - capacitatea sistemului de a identifica i aborda subiectul cartelurilor....................................94 4.5.6. Recomandri detaliate contientizarea subiectului cartelurilor de ctre AC .........................................96 5. ANALIZA PRACTICILOR CURENTE DE INDEXARE A PREULUI N ACHIZIIILE PUBLICE .........................................98 5. Page 5 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Part C & D) 5.1. PREVEDERI DIN LEGISLAIA ROMN REFERITOARE LA INDEXAREA PREULUI N ACHIZIIILE PUBLICE ........................................98 5.1.1. Prevederi referitoare la indexarea preului din legislaia romn............................................................98 5.1.2. Practici curente n aplicarea prevederilor legislative privind modificarea preului...................................99 5.2. ANALIZA PRACTICILOR DE INDEXARE A PREULUI N ACHIZIII DIN ROMNIA .....................................................................101 5.2.1. Utilizarea indexrii preului de ctre autoritile contractante din Romnia.........................................101 5.2.2. Indexarea preului - indici tehnici disponibili cu relevan pentru practicile de indexare a preului n achiziiile publice din Romnia ...............................................................................................................................102 5.3. RECOMANDRI DETALIATE .....................................................................................................................................103 5.3.1. Proces propus pentru definirea formulelor de indexare a preului contractului i a indicilor tehnici care se vor aplica la nivel naional......................................................................................................................................103 5.3.2. Formule propuse de indexare a preului contractului i indici tehnici care se pot aplica la nivel naional 104 5.3.3. Alte exemple detaliate de aplicare a formulelor de indexare a preului.................................................110 5.3.4. Rezumatul noilor indici tehnici sugerai care se vor analiza pentru formulele de indexare a preului din contractele de achiziii publice................................................................................................................................111 5.3.5. Chestiuni care vor fi analizate de AC atunci cnd elaboreaz formule de indexare a preului folosind indici tehnici............................................................................................................................................................113 5.4. ROLUL ANRMAP N CRETEREA UTILIZRII INDEXRII PREULUI CONTRACTULUI...............................................................114 5.5. REZUMAT - PRACTICI DE INDEXARE A PREULUI ..........................................................................................................115 6. ANEXA .............................................................................................................................................................117 6.1. ANEXA - ABREVIERI ..............................................................................................................................................117 6.2. ANEXA - INDICATORI DE PERFORMAN N ACHIZIIA PUBLIC N CADRUL UE - RELEVANI PENTRU ROMNIA ........................118 6.3. ANEXA INDICATORI DE PERFORMAN SUPLIMENTARI RECOMANDAI (PENTRU A FI ANALIZAI I UTILIZAI DE CTRE INSTITUIILE IMPLICATE).....................................................................................................................................................................120 6.3.1. Indicatori de performan recomandai afereni valorii procedurilor de achiziii publice ......................121 6.3.2. Indicatori de performan recomandai afereni tipurilor de achiziii publice........................................124 6.3.3. Indicatori cheie de performan recomandai afereni anunurilor de participare ................................126 6.4.1. Indicatori cheie de performan recomandai afereni participanilor la procedurile de achiziii..........128 6.4.2. Indicatori cheie de performan recomandai afereni reclamaiilor i procedurilor de achiziii publice anulate la nivel naional .........................................................................................................................................130 6.5. ANEXA - LISTA AUTORITILOR CONTRACTANTE INTERVIEVATE DIN ROMNIA ..................................................................134 6.6. ANEXA INDICATORI CHEIE DE PERFORMAN SUGERAI MATRICEA DESFURRII FUNCIILOR CALITII ...........................135 6.7. ANEXA - LISTA PROCEDURILOR DE ACHIZIII PUBLICE EXAMINATE ...................................................................................136 6.8. ANEXA - LISTA MOSTREI EXTINSE DE LICITAII UTILIZATE PENTRU ANALIZAREA PRACTICILOR DE INDEXARE A PREULUI UTILIZATE DE CTRE AUTORITILE CONTRACTANTE DIN ROMNIA...............................................................................................................139 6.9. EXTRASE DIN LEGISLAIA CHEIE RELEVANT ...............................................................................................................145 6.9.1. Hotrrea Guvernului Romniei 925/2006 privind practicile de indexare a preului ..........................145 6.10. DATE STATISTICE BAZATE PE INFORMAII DIN TED..................................................................................................146 6.10.1. Comparaie cu alte state membre UE pe tip de procedur.....................................................................146 6.10.2. Utilizarea procedurilor deschise..............................................................................................................147 6.11. ANEXA - ACIUNI PENTRU CONSOLIDAREA CADRULUI LEGISLATIV - INIIATE DE CONSILIUL CONCURENEI, I CU IMPACT ASUPRA SUBIECTULUI NELEGERILOR GRAVE.....................................................................................................................................151 6.12. ANEXA - PREZENTAREA PRACTICILOR STATELOR MEMBRE REFERITOARE LA SISTEMUL OE APROBAI/ ACREDITAI...............152 6.12.1. Exemplul Republicii Cehe ........................................................................................................................152 6.12.2. Exemplul Lituaniei...................................................................................................................................152 6.13. ANEXA - OBSERVAII PRIVIND UTILIZAREA STANDARDELOR DE COST CA UN MECANISM DE CONTROL AL PREURILOR...........152 6.14. ANEXA - ALTE DOCUMENTE DE REFERIN CHEIE I SURSE DE INFORMARE UTILIZATE......................................................153 6. Pagina 6 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 1. Introducere Comisia European Directoratul General pentru Politic Regional (DG Regio sau Comisia, sau CE) a lansat un studiu privind evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia. Obiectivul studiului l reprezint evaluarea situaiei actuale n Romnia privind achiziile publice, n vederea identificrii disfuncionalitilor i a punctelor slabe privind cadrul instituional, procedurile aplicabile i capacitatea autoritilor contractante. n vederea realizrii acestui obiectiv complex, studiul este structurat n patru componente distincte: Partea A Coerena cadrului legislativ naional relevant pentru achiziie public i uniformitatea cadrului instituional; Partea B Executarea de investigaii de teren, evalund autoritile contractante i procedura de achiziii specific; Partea C Evaluarea capacitii sistemului de achiziii publice din Romnia pentru reglementarea eficient a activitii economice i a rspunsului pieei; Partea D Emiterea de recomandri detaliate i operaionale n vederea depirii dificultilor identificate, pentru fiecare dintre chestiunile analizate n amnunt. Prezentul document reprezint Raportul Final al proiectului i include de asemenea constatrile i recomandrile care corespund Prii C i Prii D a studiului, n baza informaiilor colectate i analizate n perioada iunie - august 2011. Mai exact, prima seciune a prezentului document identific i analizeaz indicatorii i criteriile pentru evaluarea capacitii sistemului de achiziii publice din Romnia de a reglementa n mod eficient activitatea economic i rspunsul pieei. Echipa de studiu s-a concentrat pe identificarea indicatorilor cheie i pe nivelurile de referin adecvate pentru specificul din Romnia i de asemenea a identificat modelele utilizate de ctre prile interesate implicate n cadrul sistemului de achiziii publice. Cea de a doua seciune ofer de asemenea o analiz detaliat a capacitii efective a sistemului de achiziii publice din Romnia de a reglementa n mod eficient activitatea economic i de a stimula o calitate mai ridicat a rspunsului pieei. Aceast analiz a implicat o varietate de surse de date, inclusiv un set de licitaii, selectat ca mostr, licitaii care au fost analizate n detaliu; informaii raportate n mod oficial de principalele pri interesate / actorii cheie ai sistemului (de ex. ANRMAP, UCVAP, CNSC, Consiliul Concurenei, Autoritile Contractante - AC, Operatorii Economici OE, etc.) i date disponibile din aplicaiile SEAP i TED. Cea de a treia seciune a prezentului document efectueaz o analiz a calitii rspunsului pieei i a mecanismelor existente pentru a permite stimularea i punerea n executare a normelor privind libera concuren i prevenirea/detectarea posibilelor carteluri n procedurile de achiziii publice din Romnia. Cea de a patra seciune a prezentului document efectueaz o analiz a metodologiilor i practicilor existente n prezent pentru stabilirea i utilizarea metodelor de indexare a preului n procedurile de achiziii publice. 7. Pagina 7 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 2. Rezumat Aceast seciune furnizeaz o imagine condensat a principalelor aspecte ale ntregului studiu i anume abordarea evalurii generale a sistemului de achiziii publice din Romnia, principalele teme analizate prin mecanismele de cercetare folosite, concluziile i recomandrile cheie care rezult din studiu. Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia reprezint o mare provocare lund n considerare arhitectura instituional foarte complex care cuprinde numeroase instituii (incluznd autoritile de reglementare, mii de Autoriti Contractante i zeci de mii de Operatori Economici) cu o mare varietate de roluri de reglementare, de monitorizare, de verificare, de control, de soluionare a reclamaiilor etc. Prin urmare, studiul s-a centrat pe urmtoarele nivele ale evalurii: Evaluarea cadrului legal care guverneaz procesele de achiziii publice; Evaluarea cadrului instituional care guverneaz, monitorizeaz, verific, controleaz,. soluioneaz reclamaii i opereaz procesele de achiziii publice: Evaluarea structurilor i organizrii instituionale Evaluarea funciei de control a sistemului de achiziii publice Evaluarea practicilor de implementare a procedurilor de achiziii publice. 2.1. Evaluarea cadrului legal care guverneaz procesele de achiziii publice Pentru realizarea acestei sarcini, echipa de cercetare a efectuat un inventar iniial al actelor de reglementare relevante din legislaia privind achiziiile publice din Romnia i a completat informaiile disponibile prin interviuri cu reprezentani ai actorilor cheie din cadrul sistemului de achiziii publice. Parametrii analizai n cadrul evalurii cadrului legal au fost: Coerena cadrului legal naional relevant pentru achiziie public rezultatele evalurii pot fi prezentate pe scurt astfel: Cadrul legal din Romnia pentru domeniul achiziiilor publice este n ntregime armonizat cu acquis-ul comunitar specific. Este relevant de menionat c legislaia primar din Romnia privind achiziiile publice (i anume Ordonana de Urgen a Guvernului - OUG 34/2006) prevede n mod expres c principiile fundamentale de la baza oricrei atribuiri de contracte de achiziie public sunt: nediscriminarea; tratamentul egal; recunoaterea reciproc; transparena; proporionalitatea; eficiena n utilizarea fondurilor publice; i asumarea rspunderii; Legislaia secundar existent n Romnia privind achiziiile publice este n mare msur conform i coerent cu legislaia primar; totui legislaia prezint anumite inconsecvene i las anumite subiecte cheie insuficient reglementate acest aspect a fost subliniat att n discuiile cu Autoritile Contractante (AC) ct i cu Operatorii Economici (OE); Autoritile din Romnia ar trebui s analizeze necesitatea de accelera procesul de promulgare a legislaiei secundare astfel nct s se minimizeze perioadele de timp dintre data intrrii n vigoare a prevederilor din legislaia primar i data intrrii n vigoare a normelor specifice din legislaia subordonat. 8. Pagina 8 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Instabilitatea legislaiei primare din Romnia privind achiziiile publice - analiza a relevat c: Legislaia primar din Romnia privind achiziiile publice (i anume OUG 34/2006) a fcut obiectul unor modificri multiple i substaniale. Aceasta a fost deja modificat de 8 ori n perioada iunie 2006 ianuarie 2010, cu o list consistent de modificri la documentul iniial; Legislaia secundar, i anume Hotrrea Guvernului Romniei HG 925/2006 a suferit de asemenea modificri importante, o dat n 2006 i o dat n 2009, care de fapt au reflectat i au detaliat modificrile suferite de OUG 1 34/2006; Msuri cheie de reglementare pentru accelerarea cheltuielilor publice au fost introduse n legislaie cu scopul de a simplifica i raionaliza normele i procedurile referitoare la achiziiile publice, n vederea creterii nivelului de absorbie a fondurilor UE. S-a observat c: n conformitate cu Directivele Europene, n OUG 34/2006 2 sunt introduse msuri de reglementare care pun accentul pe reducerea perioadei de timp destinate prezentrii ofertelor n special pentru licitaii restrnse i pentru proceduri de achiziii publice care implic negocieri cu publicarea prealabil a unui anun de participare. ANRMAP a luat msuri suplimentare specifice de reglementare 3 cu scopul de a reduce durata procedurilor de achiziii menionate mai sus ca un rspuns/o aciune anti-criz a autoritilor din Romnia la concluziile Consiliului Europei 4 . n practic, aceste msuri au fost n vigoare numai n perioada martie 2009 - decembrie 2010 i nu au fost efectiv aplicate n mod regulat de AC din Romnia prin urmare nu este clar dac ordinul ANRMAP a produs efectul scontat. Fr o ndrumare suplimentar adecvat pentru AC, pentru a le ajuta la ntocmirea unor caiete de sarcini de calitate, aceste msuri de accelerare pot fi contraproductive i pot chiar prejudicia calitatea concurenei n general. n timp ce accelereaz 5 procedurile de achiziie, aceste msuri nc mai genereaz un risc ca, n special pentru proiectele de anvergur, ofertanii s nu aib la dispoziie timp suficient pentru a ntocmi oferte detaliate i semnificative; S-au ntreprins aciuni pentru a crete pragul maxim pentru contractarea direct de la 10.000 la 15.000 cu un impact pozitiv asupra accelerrii proceselor de achiziii publice pentru contractele mici; n anii anteriori a fost adoptat un set de msuri de reglementare cu scopul de a reduce formalitile administrative. Totui, adoptarea de aciuni determinate pentru reducerea formalitilor administrative, att pentru AC ct i pentru OE, ar trebui s continue, ca o prioritate. Printre msurile care au fost luate deja, se numr urmtoarele: 1 A se vedea OUG 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, aprobat prin Legea 337/2006, modificat i completat prin Legea 128/2007 i OUG 94/2007 2 Art. 83, para. (2) i art. 113, para. (2). 3 Prin Ordinul nr. 51 emis de ANRMAP la 13.03.2009 aplicabil pentru perioada 17.03.2009 - 31.12.2010. 4 Concluziile Consiliului European din 11-12 decembrie 2008 i Comunicarea nr. IP/08/2040 din 19 decembrie 2008, prin care Comisia European confirm c accelerarea procedurilor de achiziie se poate justifica prin natura excepional a crizei economice existente. 5 Ordinul ANRMAP Nr. 51 a permis reducerea duratei licitaiilor restrnse la 31 de zile, i reducerea duratei negocierilor cu publicarea prealabil a unui anun de participare la 21 de zile 9. Pagina 9 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) OUG 34/2006 modificat prin OUG 19/2009 a eliminat plata de ctre OE pentru exemplarele tiprite ale documentaiei de atribuire (de ex. n cazurile n care documentaia de licitaie nu poate fi publicat n SEAP i OE o primete prin pot). Aceast msur a redus costul participrii la licitai, cu impact n special asupra ntreprinderilor mici i mijlocii 6 ; OUG nr. 34/2006 modificat prin OUG 76/2010 a eliminat obligaia AC de a publica anunuri de intenie n Monitorul Oficial al Romniei 7 (n prezent aceast practic este opional). Aceast msur a redus eforturile i costurile legate de participarea la licitaii pentru AC; HG 834/2009 acord n prezent posibilitatea ca ofertanii s furnizeze o declaraie pe proprie rspundere privind ndeplinirea criteriilor de calificare i selecie n timpul participrii la licitaii 8 . Flexibilitate crescut a normelor/regulilor aplicate n baza anumitor proceduri de licitaie: Legislaia privind achiziiile publice nu se aplic contractelor publice din cadrul programelor i proiectelor de cooperare teritorial atunci cnd exis o specificaie conform creia se aplic alte proceduri definite de Legislaia UE. Art. 14 (1)(d) din OUG 34/2006 modificat prin OUG 19/2009; n cazul licitaiilor restrnse, cnd numrul de candidai selectai pentru cea de a doua faz a licitaiei este mai mic dect numrul minim stabilit n documentaia de atribuire, AC poate merge mai departe cu acei candidai care ntrunesc cerinele fr obligaia de a asigura o concuren adevrat, aa cum s-a reglementat anterior. A se vedea Art. 86 (2)(b) din OUG 34/2006 modificat prin OUG 19/2009; n cazul dialogului competitiv, atunci cnd numrul candidailor selectai pentru cea de a doua faz a licitaiei este mai mic dect numrul minim stabilit n documentaia de atribuire, AC poate merge mai departe cu acei candidai care ntrunesc cerinele fr obligaia de a asigura o concuren adevrat, aa cum s-a reglementat anterior. Art. 102 (1)(b) din OUG 34/2006 modificat prin OUG 19/2009. Mrirea bazei de selecie a OE care pot participa la licitaii: AC nu mai pot exclude de la procedurile de licitaie societile care fac obiectul unei proceduri legale pentru a fi declarate n faliment, pentru lichidare, pentru nelegeri cu creditorii, etc. Art. 181 din OUG 34/2006 modificat prin OUG 76/2010; Ofertele nu mai pot fi considerate inacceptabile dac sunt prezentate de un ofertant care n ultimii doi (2) ani a respectat n mod deficitar obligaiile sale contractuale sau a cauzat daune beneficiarului. Art. 36 (1)(b1) din HG 925/2006 abrogat prin HG 834/2009. 6 A se vedea art. 40 (3) din OUG 34/2006 modificat prin OUG 19/2009 7 A se vedea Art. 53 (1) (a) din OUG 34/2006 modificat prin OUG 76/2010 8 A se vedea HG 834/2009 pentru modificarea i completarea HG 925/2006 10. Pagina 10 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) S-au adoptat de asemenea i msuri legislative centrate pe gestionarea contestaiilor iniiate de operatorii economici referitor la procesul de achiziii publice aceste msuri au fost analizate n detaliu n Partea A i Partea B a studiului. Ca un impact direct al acestor msuri asupra sistemului de achiziii publice, au fost observate urmtoarele aspecte: Msurile adoptate au ntrit rolul CNSC ca autoritate de prim instan ce trebuie n mod obligatoriu s fie sesizat n cazul contestaiilor mpotriva procedurilor de licitaie; O tendin descresctoare a numrului de contestaii mpotriva deciziilor de atribuire a contractelor de achiziii publice, n paralel cu o tendin ascendent a numrului de contestaii i privind calitatea documentelor de licitaie privind criteriile de calificare, grilele de evaluare, caietele de sarcini, etc. Acest fapt indic de asemenea c sunt necesare o atenie sporit i o calitate mai bun n etapele pregtitoare ale achiziiei publice; Totui, indiferent de msurile luate, n 2010 valoarea estimat total a procedurilor n care au fost emise decizii 9 de aprobare a contestaiilor este nc foarte ridicat i indic faptul c sunt necesare eforturi suplimentare pentru a crete eficiena total a sistemului de achiziii publice din Romnia precum i a crete capacitatea acestuia de a ncheia contracte. n fapt, se observ c n 2010 10 : Au fost anulate prin deciziile CNSC, n urma reclamaiilor iniiate de OE, proceduri de achiziii publice cu o valoare estimat de 2.727.194.133 (aproximativ 11.481.214.583 RON) reprezentnd 14,33% din valoarea total; Au fost supuse msurilor de retragere decise de CNSC, n urma reclamaiilor iniiate de OE proceduri de achiziii publice cu o valoare estimat de 6.770.839.203 (aproximativ 28.443.618.409 RON) reprezentnd 35,5% din valoarea total. Conflict de interese legiuitorul romn a ales s utilizeze o abordare mai restrictiv n legislaia referitoare la achiziii n comparaie cu legislaia naional general aplicabil pentru conflictul de interese pentru funcionarii publici. Totui, anumite prevederi rmn generale/nespecifice (de ex. se refer la anumite situaii fr s specifice mijloacele sau criteriile pentru stabilirea existenei conflictului de interese) sau au un grad mare de interpretabilitate i fac obiectul raionamentului autoritilor contractante sau al UCVAP. Ca o concluzie general, modul n care mecanismul de prevenire i detectare a conflictului de interese este stabilit de cadrul legal existent este mai degrab inaplicabil (dificil de aplicat) i nu previne sau detecteaz efectiv n mod eficient conflictul de interese n procesul de achiziii publice. n prezent nu exist o abordare omogen sau un mecanism fezabil aplicabil la nivel naional pentru depistarea potenialelor conflicte de interese n special la nivelul AC-urilor sau pentru comisia de evaluare a achiziiilor (comisia de atribuire) din cadrul AC-urilor. Mai mult, prevederi specifice ale legislaiei romne pun n mod inadecvat rspunderea / sarcina de a preveni conflictul de interese n sarcina operatorilor economici impunndu-le acestora s dea declaraii de eligibilitate. De exemplu, un amendament la legislaie din 2010 11 prevede c: 9 Decizii ale CNSC Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor din Romnia 10 Sursa: CNSC 11 Art. 691 din OUG 34/2006 a fost introdus prin OUG 76/2010, publicat n Monitorul Oficial 453 din 2.07 2010. 11. Pagina 11 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Ofertantul / candidatul / ofertantul asociat / sub-antreprenorul care are ca membrii ai consiliului de administraie /conducerii sau consiliului de supraveghere i/sau are acionari sau asociai care sunt so/soie sau rud apropiat a familiei pn la gradul patru inclusiv, sau care este n relaii comerciale, dup cum se face referire n art. 69 pct. a) cu persoane care au poziii de decizie n cadrul autoritii contractante este exclus de la procedura de atribuire. Cele de mai sus reprezint un exemplu relevant de cerin legislativ birocratic i dificil de aplicat referitoare la operatorii economici. Mai mult, interpretarea i aplicarea acesteia pot crea abuzuri i pot duce la cazuri n care OE pot fi descalificai exclusiv pe motivul c o persoan care deine o poziie de decizie n cadrul unei autoriti contractante (sau oricare dintre rudele acesteia) poate deine numai cteva aciuni din ale operatorului economic implicat 12 . Operatorii economici, de exemplu, nu pot prevedea nici un caz de conflicte de interese n cazul membrilor comisiilor de evaluare din cadrul AC att timp ct componena comisiilor de evaluare nu este comunicat n avans ofertanilor / participanilor la licitaie. OUG 34/2006 prevede de asemenea posibilitatea ca Guvernul Romn s stabileasc metode de certificare / acreditare sau includerea pe listele oficiale, la nivel naional, a OE care opteaz pentru un astfel de sistem de certificare. n acest caz, ANRMAP-ului i se solicit s informeze Comisia European n legtur cu detaliile i modalitatea de operare a sistemului. n prezent, Guvernul Romn sau organismele sale (Ministerele) nu menin aceste liste centralizate oficiale, la nivel naional, cu operatorii economici aprobai / certificai / acreditai pentru scopurile specifice ale procesului de achiziie public (de ex. nu exist niciun obiectiv specific stabilit pentru a reduce formalitile pentru OE aprobai / certificai / acreditai ce particip la licitaiile organizate sub rspunderea respectivelor organe guvernamentale). n practic, certificrile / acreditrile solicitate de diversele AC de la OE (ca parte a criteriilor aplicate privind calificarea i selecia ofertelor) sunt cele necesare pentru OE pentru a activa / opera n respectivul sector / respectiva industrie. Mai mult, legislaia sectorial nu impune n general OE cerine speciale referitoare la certificri/ acreditri pentru a le permite acestora s participe la licitaii publice. O excepie const din prevederile Legii 51/2006 privind serviciile comunitare de utiliti publice care stipuleaz c doar operatorii care sunt liceniai de autoritile de reglementare competente pot aciona ca furnizori/prestatori de servicii de utiliti publice. Studiul a constatat c n general nu exist alte limitri specifice care s provin din legislaie pe acest subiect. n general, subiectul certificrilor / acreditrilor necesare n timpul procesului de achiziii publice trebuie s fie abordat cu atenia cuvenit de ctre autoritile implicate din Romnia (n special AC). Autoritile de certificare ar trebui s fie ncurajate s evalueze adecvat, de la caz la caz, relevana i/sau necesitatea emiterii de certificri / acreditri formale ca un mecanism de obinere a dovezilor privind capacitile tehnice necesare din partea ofertanilor, n etapa de selecie. 12 Cu toate acestea, trebuie s subliniem c n cadrul studiului nu am ntlnit nici o situaie n care un ofertant s fie descalificat pe motive de conflict de interese. 12. Pagina 12 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 2.2. Evaluarea cadrului instituional din sistemul de achiziii publice din Romnia Este relevant de indicat c n Romnia, roluri i rspunderi relevante n domeniul achiziiei publice sunt mprite ntre cteva instituii / pri interesate. Totui, ar trebui s se fac o distincie ntre instituiile care au competene exclusiv pentru domeniul achiziiilor publice (ANRMAP, UCVAP i CNSC) i cele care intervin colateral n reglementarea / controlarea / sancionarea / susinerea diferitelor aspecte ale sistemului de achiziii publice (Centrul Naional de Management pentru Societatea Informaional - CNMSI, Consiliul Concurenei, ACIS, Autoritile de Management - AM, Autoritatea de Certificare i Plat - ACP, Autoritatea de Audit, Departamentul pentru Lupta Antifraud DLAF, precum i sistemul judiciar). n timp ce cadrul legal din Romnia privind sistemul de achiziii publice a suferit o serie de modificri i mbuntiri semnificative, capacitatea general i precum i cea individual a instituiilor cheie implicate nu a evoluat n acelai ritm. O serie de aspecte i chestiuni prioritare au fost identificate, n special pentru ANRMAP, UCVAP i CNSC acestea sunt prezentate pe scurt n seciunile urmtoare. 2.2.1. Evaluarea structurilor i organizrii instituionale generale Pentru realizarea acestei sarcini, s-a ntocmit o list complet cu toate prile interesate importante (actori relevani) din sistemul de achiziii publice din Romnia, i ulterior s-a efectuat evaluarea acestora. n urma interviurilor realizate, completate prin cercetri ulterioare, prin analiza documentaiei i chestionarelor furnizate, principalele concluzii pot fi rezumate astfel: Modul de n care ntregul sistem este gndit are drept scop respectarea principiului independenei instituionale i separrii competenelor totui, n practic exist nc un numr de cazuri de suprapuneri, lips de aliniere i chiar aciuni / decizii contradictorii ntreprinse / luate din cauza lipsei de coordonare ntre actorii cheie (n principal ANRMAP, UCVAP, CNSC); n cadrul sistemului de achiziii publice din Romnia exist o necesitate de a se mbunti cooperarea instituional prin armonizarea procedurilor n vederea evitrii suprapunerilor, a ntrzierilor inutile, a canalelor birocratice pentru schimbul de informaii, sau a practicilor inconsistente. Protocoalele actuale de colaborare ntre prile cheie menionate anterior sunt fie dificil de pus n practic, fie nu sunt aplicate sau sunt pur i simplu depite. Prin urmare, este de ateaptat ca mbuntirile n cadrul sistemului s provin din mecanisme mai bune, mai pragmatice i mai eficiente de colaborare, din activitatea unor grupuri de lucru comune formate din profesioniti n domeniul achiziiilor publice din cadrul ANRMAP, UCVAP, CNSC - care ar trebui s lucreze pe subiecte relevante, identificate clar i cu o prioritate ridicat; sau din utilizarea unei baze de cunotine comune sau a unei infrastructuri IT comune; Din cauza complexitii cadrului actual de colaborare, toate prile cheie interesate (ANRMAP, UCVAP, CNSC dar n special ANRMAP) sunt mpovrate cu un volum semnificativ de comunicri oficiale / formale ineficiente i care necesit un timp ndelungat pentru efectuare. Aceast situaie duce de asemenea la frecvente nenelegeri i lips de aliniere, din cauza comunicrii prin astfel de canale birocratice. Totui, au fost observate i exemple pozitive de interaciune direct i comunicare, ca de exemplu, ntlnirile lunare dintre ANRMAP i CNSC. mbuntiri pot fi aduse i prin adoptarea unor protocoale de colaborare mai precise i pragmatice i prin iniierea unor grupuri comune de lucru formate din experi din cadrul ANRMAP, UCVAP i CNSC pentru a aborda domenii bine definite, n scopul mbuntirii 13. Pagina 13 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) capacitii generale a sistemului de a reglementa procesul de achiziii publice, activitatea economic i rspunsul pieei. Totodat, apar ntrzieri inerente n activiti pentru care ar fi necesar interaciunea fr impedimente i eficient ntre aceste instituii de obicei din cauza fluxurilor de activitate diferite, a prioritilor diferite i a termenelor limit interne specifice fiecrei pri cheie. Mai mult, schimbrile instituionale interne frecvente care apar n fiecare dintre aceste instituii tind s determine de asemenea o instabilitate crescut i ineficiene n relaia/interaciunea cu ceilali actori cheie ai sistemului. Exist cazuri multiple de proceduri interne formalistice, ineficiente, redundante i/sau inutile care sunt implementate pentru activitile cheie desfurate de principalii actori cheie ai sistemului (ex. ANRMAP, UCVAP, CNSC) n general acestea deviaz resurse preioase de la activitile principale cu valoare adugat din fiecare dintre aceste instituii. Trebuie acordat prioritate activitilor cu valoare adugat, n special n contextul actual al constrngerilor din sectorul bugetar din Romnia. Este nevoie de mai mult concentrare din partea conducerii acestor instituii pe identificarea i abordarea eficient a cauzelor care stau la baza acestor probleme, n acelai timp cu depirea obstacolelor generate de deficitul relativ de personal. Rolurile i rspunderile principalelor instituii / pri interesate sunt reglementate n legislaia secundar prin norme metodologice acestea sunt suficient de clare i n general nu produc efecte contradictorii n activitatea prilor implicate. Mai mult, n ndeplinirea rolurilor i atribuiilor lor n domeniul achiziiilor publice, actorii cheie sunt susinui de procese i proceduri interne definite n mod formal, dar i de propria lor infrastructur IT, n plus fa de sistemul SEAP, care se utilizeaz n mod obinuit. Exist mecanisme de monitorizare pentru activitatea fiecreia dintre instituiile amintite (de ex. ANRMAP, UCVAP, CNSC i Consiliul Concurenei) referitor la rolul lor n sistemul de achiziii publice din Romnia. n general, aspectele referitoare la achiziiile publice din activitatea acestor instituii sunt reflectate fie n rapoartele anuale publicate de acestea, fie prin alte mecanisme interne sau externe de raportare. Nivelul de atenie acordat monitorizrii diverselor aspectele ale procesului de achiziii publice depinde de specificul fiecreia dintre prile interesate menionate mai sus, dar n general acoper domenii precum: Indicatori pentru propria evaluare a activitii legate de achiziiile publice Aspecte referitoare att la eficien intern ct i, mai important, referitoare la eficiena extern, calculate prin prisma nivelului de satisfacie al propriilor beneficiari, Aprobarea diferitelor decizii / aciuni ale sistemului judiciar, Aspecte legate de o cooperare fr impedimente cu alte pri implicate; Nivelul de resurse i capacitile disponibile, etc. Ca o observaie general aplicabil pentru ANRMAP, UCVAP, CNSC, dar i pentru Consiliul Concurenei - aceste pri interesate cheie ale sistemului de achiziii publice din Romnia - sunt foarte concentrate pe raportarea extins a unui set de date statistice i de indicatori proprii de activitate. Dei aceste informaiile sunt utile i relevante n furnizarea unei imagini referitoare la nivelul activitii propriei organizaii. Cu toate acestea, datele statistice i indicatorii de activitate nu nlocuiesc nevoia de indicatori de performan reali i relevani, fie pentru instituiile implicate, fie pentru sistemul de achiziii naional n ansamblu; 14. Pagina 14 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) In general, prile interesate implicate (altele dect ANRMAP care este autoritatea legislativ n domeniu) nu au o atitudine pasiv referitor la procesul ntocmirii legislaiei privind achiziiile publice. Ca atare, acestea au suficient for i posibiliti de a juca un rol activ n iniierea, analiza impactului, dezbaterea i constituirea de amendamente la legislaia privind achiziiile publice; Se observ o preocupare la nivelul tuturor instituiilor intervievate referitor la resursele disponibile pentru meninerea i creterea nivelului expertizei tehnice pentru proprii angajai implicai n activitile legate de achiziiile publice acesta este o chestiune prioritar care este relevant att pentru autoritile naionale, ct i pentru AC implicate; Pstrarea personalului cu o experien solid n achiziii publice reprezint o provocare pentru principalele pri interesate ale sistemului (ANRMAP, UCVAP, CNSC). Factorii cheie care contribuie la presiunea crescut pe resursele de personal actuale sunt generici pentru autoritile publice din Romnia: remuneraie insuficient, motivaie sczut a personalului i lipsa responsabilizrii la locul de munc. n special, este nevoie de eforturi suplimentare pentru dezvoltarea unei fie a postului mai specifice, precum i a unui parcurs al carierei mai bun pentru personalul cheie din achiziiile publice al UCVAP, precum i de o mai bun strategie de instruire pentru a le susine. Pachetele de stimulente pentru experii n achiziii din organizaiile publice ar trebui de asemenea definite mai bine; Sistemului SEAP, ca o component cheie a infrastructurii care ar trebui s susin capacitile autoritilor din Romnia n ndeplinirea rolului i rspunderilor lor n domeniul achiziiilor publice i lipsete flexibilitatea necesar de raportare i are nevoie urgent de mbuntiri. Sunt necesare o evaluare independent, detaliat i mbuntiri pentru SEAP privitoare la funcionalitile i caracteristicile de baz, precum i performana sistemului IT. Acestea, n vederea adaptrii SEAP la cerinele legislaiei referitoare la achiziii, modificrilor de legislaie, i cerinelor de raportare ale prilor interesate (AC, OE, sau alte pri interesate); Pentru a asigura o nelegere comun mbuntit a cerinelor sistemului naional de achiziii publice i pentru a reduce / exclude inconsecvenele n exercitarea funciilor lor specifice n practic, exist o mare necesitate de a dezvolta un sistem i baze de date comune de gestionare a cunotinelor disponibile pentru toate prile interesate principale (ex. ANRMAP, UCVAP, CNSC). n opinia noastr astfel de sistem ar trebui s asigure schimbul corespunztor de informaii ntre instituiile menionate mai sus referitor la diversele cazuri de nclcri ale reglementrilor referitoare la achiziiile publice, interpretrilor emise de fiecare autoritate relevant pentru aceste cazuri, liniilor directoare, modelelor etc. elaborate de cele trei instituii. n urmtoarele seciuni vom prezenta pe scurt provocrile cheie observate pentru cele trei pri principale interesate implicate n sistemul de achiziii publice din Romnia (i.e. ANRMAP, UCVAP, CNSC). 15. Pagina 15 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 2.2.1.1. Provocri instituionale ale ANRMAP n ciuda realizrilor sale i a rolului su central n administraia public din Romnia, ANRMAP 13 se confrunt cu anumite provocri instituionale care i limiteaz eficiena i eficacitatea sa. Cele mai semnificative provocri observate pentru ANRMAP pot fi rezumate astfel: n ndeplinirea misiunii sale, ANRMAP depinde de implicarea altor autoriti care nu sunt sub responsabilitatea sa aceasta este o situaia complex i dificil de gestionat care este puin probabil s susin eficiena i eficacitatea ANRMAP. n ndeplinirea eficient i eficace a rolului su n cadrul sistemului de achiziii publice, ANRMAP trebuie s primeasc o contribuie direct din partea UCVAP (subordonat Ministerului Finanelor), din partea CNMSI care este administratorul de sistem al SEAP (subordonat Ministrului Comunicaiilor), i din partea CNSC (independent); O situaie special este generat de rolul jucat de Autoritile de Management (AM), n procedurile de achiziii publice implementate n baza Programelor Operaionale finanate prin fonduri UE. AM supravegheaz aceste proceduri emind linii directoare, aprobnd documentele de licitaie, furniznd recomandri, etc.; - acestea nu sunt pe deplin armonizate cu interpretrile furnizate de ANRMAP pentru diverse cazuri ntlnite n implementarea procedurilor de achiziii publice; n baza protocoalelor de colaborare existente, ANRMAP poate doar solicita suport de la partenerii si instituionali dar nu are mijloacele efective de punere n executare a solicitrilor sale. Ca atare, protocoalele actuale de colaborare dintre ANRMAP i celelalte pri interesate / actori cheie ai sistemului sunt birocratice i ineficiente aceast observaie se aplic i altor actori ale sistemului (a se vedea seciunile anterioare). Prin urmare se ateapt mbuntiri din mecanisme mai bune, pragmatice i mai eficiente de colaborare, din activitatea realizat de grupurile de lucru comune formate din profesioniti n achiziiile publice de la ANRMAP, UCVAP, CNSC care lucreaz la subiecte relevante, identificate clar i cu prioritate mare; sau din utilizarea bazei de cunotine comune sau a unei infrastructurii IT comune; n plus, SEAP nu se afla n gestiunea principalei instituii responsabile de eficiena i eficacitatea sistemului de achiziii publice din Romnia ANRMAP. n acest context, orice solicitare important din partea ANRMAP n vederea mbuntirii performanelor i capacitii SEAP vine ca un angajament dificil i nu reprezint o prioritate pentru actorii cheie implicai. Obinerea de sprijin adecvat din partea CNMSI pentru asigurarea informaiilor necesare din SEAP, este de asemenea o provocare; n opinia noastr, o modalitate eficient de a asigura o funcionare mai bun a colaborrii inter-instituionale i de a soluiona pro-activ numeroasele probleme cu care se confrunt n prezent sistemul naional de achiziii este extinderea bunei practici de utilizare a unor grupuri de lucru comune formate din profesioniti n achiziiile publice din partea ANRMAP, UCVAP, CNSC, profesioniti care ar trebui s fie mandatai / autorizai s lucreze pe subiecte relevante, identificate clar i prioritizate corespunztor. ANRMAP i poate asuma un rol mai activ n promovarea utilizrii acestor grupuri de lucru comune care ar trebui s aib un obiect de activitate clar (i anume soluionarea problemelor practice ridicate de diverse pri interesate), cu termene limit la fel de clare, precum i cu mecanisme de consultare, constnd n numirea unor reprezentani de la nivelul fiecrei instituii pentru a asigura toate competenele necesare n soluionarea problemelor aprute; 13 Pentru analiza detaliat a capacitilor instituionale i provocrilor ANRMAP facem referire la rapoartele publicate pentru Partea A i respectiv Partea B a prezentului studiu (documente separate) 16. Pagina 16 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Cu mai puin de 100 de angajai (din care numai 50 sunt cei operaionali) ANRMAP trebuie s se adreseze unui grup de peste 12.500 de autoriti contractante nregistrate i peste 34.000 de operatorii economici 14 nregistrai. n scop informativ, includem o prezentare general a nivelelor personalului din organisme similare din alte state membre ale Uniunii Europene: Organism Nivelul personalului Valoarea aproximativ de achiziii atribuite15 Apeluri de oferte AC OE RO ANRMAP 100 35.344.496.135 RON (aprox. 9,5 miliarde ) 288.452 12.598 34.453 PL Biroul de Achiziii Publice 130 44.300.000.000 PLN (aprox. 10 miliarde ) 13.012 65,000 CZ Biroul pentru Protecia Concurenei 126 630.000.000.000 CZK (aprox. 25 miliarde ) BG Agenia de Achiziii Publice 65 Pe baza comparaiei de mai sus, i fr a efectua o analiz similar detaliat a organismelor publice implicate, se observ c nivelul actual al personalului ANRMAP este mai degrab similar cu cel al organismelor similare relevante din alte state membre ale Uniunii Europene a se observa c exist totui diferene cu privire la obiectul de activitate i la sistemul naional specific de achiziii publice; Aa cum a dezvluit studiul nostru, sistemul naional de achiziii nu a reuit s asigure o consisten adecvat a interpretrii legislaiei n domeniul achiziiilor de ctre diverse pri interesate ale sistemului. Astfel, necesitatea unei abordri mai coordonate pe care n opinia noastr - ANRMAP ar putea-o asigura. ANRMAP nc nu s-a poziionat ca o autoritate real n domeniul achiziiilor publice, autoritate final cu putere de decizie pentru interpretarea legislaiei, lsnd organelor de control independente (sistemul judiciar, CNSC, auditori) autonomia deplin pentru detectarea i sancionarea nclcrii acestor norme clarificate. Totui este esenial ca ANRMAP s in cont, atunci cnd i ndeplinete sarcinile, de rolul i autoritatea celorlali actori implicai n verificarea aplicrii corecte a legislaiei (UCVAP, CNSC, Consiliul Concurenei, auditori, sistemul de justiie, etc.). Interaciunea adecvat, dialogul pragmatic i meninerea unui echilibru ntre rolurile acestor pri interesate sunt importante pentru orice aciuni iniiate pentru mbuntirea sistemului de achiziii publice din Romnia. Funcionarea sistemului naional de achiziii publice evolueaz continuu i produce cantiti semnificative de informaii, informaii care trebuie s fie verificate, procesate i sintetizate, furniznd cele mai valoroase date pentru prile interesate ale sistemului, dar i pentru autoritile cheie cu putere de decizie la nivel macroeconomic. Dezvoltarea unei baze de date comune cu acces facil i a unui software adecvat care s permit filtrarea i extragerea de rapoarte de sintez este esenial n mbuntirea colaborrii i crearea de sinergii ntre toate prile interesate ale sistemului naional de achiziii. Mai mult, aceast infrastructur ar putea permite ANRMAP s produc i s publice rapoarte tematice valoroase privind volumele i tendinele volumelor de achiziii, preurile medii din diverse sectoare, categoriile de furnituri, tipurile de proceduri etc., ajutnd operatorii economici s i orienteze mai bine eforturile de dezvoltare i astfel s se asigure un mai mare nivel al competitivitii in cadrul procedurilor de achiziii publice. 14 Sursa: SEAP. A se vedea www.e-licitatie.ro 15 n baza celor mai recente cifre disponibile 17. Pagina 17 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 2.2.1.2. Provocrile instituionale ale CNSC n termeni practici sau faptici, cercetarea noastr 16 privind capacitatea instituional a CNSC a revelat urmtoarele aspecte principale n coroborare cu constatrile din Partea A i Partea B a studiului. Unele dintre acestea sunt puncte forte, n timp ce altele reprezint semne de ntrebare sau slbiciuni ce vor trebui abordate n viitorul apropiat: Din cauza rspunderilor sale crescute ca prim instan de judecare a contestaiilor, exist nc un risc inerent ca personalul CNSC s poat fi int pentru corupie. Acest risc nu este nc suficient de bine subliniat i abordat n mod public de CNSC exist o ateptare nendeplinit c acesta ar trebui s fie atenuat n mod pro-activ de ctre organizaie. Ca i msuri de control i prevenie existente: CNSC aloc pe baz aleatare dosarele de reclamaii ctre personalul CNSC responsabil cu evaluarea, o practic utilizat, n general, i n sistemul judiciar din Romnia; Exist reguli specifice pentru evitarea conflictului de interese n cadrul CNSC; conflictul de interese se refer la relaia dintre membrii comisiilor de evaluare ale AC i prile implicate n procedura de achiziie contestat; CNSC comunic numai prin canale oficiale cu prile implicate ntr-o reclamaie, prin scrisori sau prin ntlniri formale; Comisiile de evaluare includ 3 evaluatori deciziile se pot lua numai cu votul majoritii membrilor iar membrii nu se pot abine. Att eficiena ct i eficacitatea activitilor principale ale CNSC pot fi mbuntite prin utilizarea unor baze de cunotine i/sau registre de informaii mai bune. Exist o oportunitate deosebit de bun pentru investirea de resurse de ctre CNSC n dezvoltarea unei baze de cunotine i/sau registru de informaii mai complex(e) pentru cazurile de reclamaii de care institutia s-a ocupat deja i pentru soluiile furnizate pentru soluionarea acestor cazuri. Aceast baz de cunotine ar trebui s permit n mod specific consilierilor CNSC s caute rapid cazuri care ntrunesc anumite criterii (de exemplu: reclamaii depuse mpotriva numrului de ani de experien de lucru pentru experi sau mpotriva cerinelor pentru anumite certificate de la societi din documentaiile de atribuire; n mod similar, reclamaii mpotriva criteriilor de atribuire, etc.) care i ajut s asigure o conformitate crescut n cadrul instituiei (CNSC) cu hotrri similare n cazuri similare. Aceast baz de cunotine ar putea fi util n susinerea instruirii noilor angajai ai CNSC i ar putea fi de asemenea un instrument valoros pentru a mprti expertiza CNSC cu ceilali actori cheie ale sistemului. Exist n prezent dou proiecte IT n curs de pregtire la CNSC, totui acestea nu abordeaz subiectul specific al distribuirii / mprtirii cunotinelor n interiorul instituiei (un proiect se ocup cu distribuirea automat a cazurilor de reclamaii n rndul consilierilor CNSC iar cellalt proiect vizeaz stabilirea unei platforme online care s permit beneficiarilor finali s verifice n timp real situaia soluionrii unui caz de reclamaie n CNSC). n opinia noastr, este necesar ca instituia s acorde o prioritate mai mare subiectului crerii unei baze de cunotine i/sau registru de informaii pentru cazurile de reclamaii gestionate de CNSC; 16 Pentru analiza detaliat a capacitilor i provocrilor instituionale ale CNSC facem referire la rapoartele publicate pentru Partea A i respectiv Partea B a prezentului studiu (documente separate) 18. Pagina 18 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Forme birocratice de comunicare sunt nc utilizate de CNSC de exemplu hotrrile i motivaiile CNSC sunt nc documente foarte mari, care copiaz / citeaz extensiv argumentele prilor; i folosesc paragrafe lungi ce fac dificil nelegerea uoar i rapid de ctre pri a deciziei CNSC i a motivelor care o justific. Pentru anumite pri interesate, aceast modalitate de comunicare este interpretat ca viznd descurajarea altor reclamaii ca atare, acest aspect are un impact negativ asupra reputaiei instituiei. Ca o aciune de mbuntire, CNSC poate s fac un pas nainte referitor la creterea transparenei propriilor sale procese interne furniznd o justificare mai bine documentat pentru hotrrile sale modalitatea de prezentare i limbajul ar trebui s faciliteze nelegerea argumentelor legale i faptice care justific hotrrile luate de CNSC, att pentru AC ct i pentru operatorii economici. n opinia noastr, acest aspect se refer att la mecanismul general de comunicare i la capacitatea de comunicare a CNSC, ct i la aptitudinile formale de comunicare ale personalului su. Necesitatea mbuntirii acestui domeniu ar putea s fie abordat n mod direct prin stabilirea unei mai bune ndrumri interne cu privire la canalele de comunicare interne i externe, dar i prin realizarea unei mai prietenoase aezri n pagin a hotrrilor i motivaiilor; CNSC a stabilit i utilizeaz n principal un set de indicatori de activitate (dar i civa indicatori de performan relevani) pentru a oferi o prezentare general mai transparent a activitii i rolului su n sistemul de achiziii publice. Este important de subliniat i de recunoscut relevana a doi indicatori specifici publicai de CNSC n raportul su anual, n vederea relevanei lor pentru evoluia sistemului de achiziii publice din Romnia: Valoarea total a procedurilor contestate - acest indicator este relevant pentru determinarea valorii procedurilor contestate n legtur cu volumul total al procedurilor pe o perioad de timp. La nivel naional, o tendin descendent ar trebui s demonstreze o cretere a maturitii participanilor la achiziiile publice: att AC ct i OE. Numrul total al procedurilor anulate de AC - acest indicator este relevant pentru determinarea eficienei i eficacitii unui sistem de achiziii publice. De exemplu, dac numrul procedurilor anulate de deciziile interne ale autoritilor contractante a crescut pe o perioad de timp, acest lucru poate demonstra n general capacitatea sczut a AC de a redacta documente de licitaie de calitate superioar. Utilizarea de ctre CNSC a altor indicatori cantitativi de activitate cum ar fi Numrul reclamaiilor, Numrul deciziilor emise de CNSC, Distribuirea pe judee a reclamaiilor formulate de OE este relevant pentru evaluarea eforturilor CNSC i dimensionarea nevoilor instituiei n vederea realizrii misiunii sale. Totui, utilizarea de indicatori relativi cum ar fi % din procedurile care au fcut obiectul reclamaiilor n numrul total de proceduri implementate la nivel naional i judeean, i pe tip de achiziii (servicii, lucrri, bunuri) precum i tendinele ar putea oferi o imagine a evoluiei corectitudinii sistemului de achiziii publice n general. n 2010, 37% dintre reclamaiile nregistrate de CNSC au fost mpotriva documentaiei de atribuire iar 63% mpotriva rezultatului procedurii de evaluare lund n calcul aceast tendin este evident c eforturile sistemului ar trebui s fie orientate mai mult ctre o mai bun calitate a documentaiei de atribuire sau dup caz n vederea asigurrii unui proces de evaluare credibil i de o calitate mai bun. 19. Pagina 19 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 2.2.1.3. Provocrile instituionale ale UCVAP UCVAP completeaz triunghiul celor mai importante pri interesate din sistemul de achiziii publice din Romnia. Constatrile cheie din cercetarea noastr suplimentar din Partea A i Partea B a studiului 17 privind capacitatea instituional a UCVAP pot fi rezumate astfel (din nou, aa cum se aplic i pentru ANRMAP i CNSC, unele sunt puncte forte altele sunt puncte slabe): Dei notele intermediare ale UCVAP sunt acceptate n mare parte de autoritile contractante, acestea din urm consider c o mare parte din note utilizeaz, n general, citate din legislaia referitoare la achiziii, fr s prevad recomandri practice pentru remediere. Din aceast perspectiv, valoarea adugat a notelor intermediare poate fi contestabil ntruct acestea sunt adesea formaliste i dificil de implementat (ceea ce are un impact negativ asupra volumului de lucru i utilizrii resurselor UCVAP); Excesul de volum de lucru este de asemenea invocat de UCVAP n conformitate cu estimrile interne, volumul de lucru n anul 2010 pe angajat a fost de aproximativ 129%. Dei instituia are n planificarea sa un anume numr de posturi, numai 79% dintre acestea sunt efectiv ocupate. Aceiai factori de risc privind asigurarea cu personal ca i pentru ANRMAP i CNSC afecteaz UCVAP: condiii salariale nesatisfctoare i tentaii pentru locuri de munc cu condiii similare sau mai bine remunerate n sectorul privat; Criteriile folosite pentru stabilirea eantioanelor verificate de UCVAP sunt: sursa de finanare fiind selectate cu prioritate proiectele finanate din fonduri europene, tipul procedurilor de achiziie, tipul contractului, valoarea contractului, istoria i experiena AC. n opinia noastr, alegerea criteriilor folosite pentru eantionare ar trebui s se bazeze pe o analiz profund a incidenei iregularitilor n procedurile anterioare de achiziii publice, n care s fie identificate tipurile de proceduri care au generat cele mai multe nereguli (inclusiv procentul de anulri) n trecut. Fundamentnd criteriile de eantionare pe analiz i pe identificarea tipurilor concrete de proceduri de achiziii publice ce genereaz cele mai multe nereguli ar reprezenta o metod mult mai eficient de prevenirea neregulariti n viitor; Anumite autoriti contractante consider normal i se ateapt ca UCVAP s activeze ntr-un rol de consultan mai puternic mai degrab dect un rol de control pur - observatorii UCVAP ar trebui s lucreze efectiv mpreun cu reprezentaii AC ntr-un mod informal i deschis pentru a asigura c procedurile de achiziie decurg fr impedimente i c, n final, interesul general rmne; n prezent, att UCVAP ct i ANRMAP efectueaz un control ex-ante i aa cum este relevat de investigaiile noastre n anumite cazuri interpretrile furnizate de cele dou instituii nu sunt aliniate. Ca o ilustrare a acestei abateri, este demn de menionat faptul c numai n 2010 aproximativ o treime din procedurile de achiziie public verificate de UCVAP au sfrit prin a fi anulate i c exist cazuri observate sau chiar interpretri contradictorii date de UCVAP i ANRMAP pe acelai subiect. Exist ateptri referitoare la aciuni clare i pragmatice ce trebuie ntreprinse de UCVAP n strns colaborare cu ANRMAP de exemplu pentru a extinde un set limitat de controale ex- ante efectuate de UCVAP chiar nainte de momentul n care procedura de licitaie este lansat n SEAP. 17 Pentru analiza detaliat a capacitilor instituionale i provocrilor UCVAP facem referire la rapoartele publicate pentru Partea A i respectiv Partea B a prezentului studiu (documente separate) 20. Pagina 20 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Aceste aciuni ar trebui s ia n considerare necesitatea separrii rolurilor i rspunderilor n efectuarea funciei de control ex-ante i ar trebui s abordeze n mod expres chestiunea i cauzele principale ale ratelor ridicate de anulare. Aceasta poate fi o aciune de mbuntire pe termen scurt sau mediu, cu obiectivul clar de a: Asigura o mai bun aliniere a interpretrilor furnizate de cele dou instituii precum i detectarea i corectarea mai devreme n cadrul procesului a oricrei probleme majore; Reduce numrul procedurilor de achiziii publice care sunt anulate n urma observaiilor UCVAP; Respecta rolul i rspunderile prilor interesate implicate n sistemul de achiziii publice (ANRMAP, AC 18 , CNSC, etc.). Prin urmare, un set limitat de aciuni privind controlul ex-ante ar trebui executat de ctre UCVAP n strict coordonare cu ANRMAP, n principal pentru categoriile de licitaii unde s-a observat cel mai ridicat procent de anulare n trecut. Evaluri periodice ale progresului ar trebui efectuate n comun de ctre cele dou instituii; UCVAP a stabilit un set de indicatori care sunt n principal indicatori ai activitii interne, furniznd o prezentare general a activitii anuale a UCVAP. Prin analiza setului de indicatori stabilii de UCVAP, este evident c instituia a stabilit un mecanism de analiz pentru compilarea, raportarea i monitorizarea aspectelor relevante ale activitii sale i chiar a ctorva elemente referitoare la eficien i eficacitate. Indicatorii referitori la productivitatea activitii de observare i volumul de lucru pe angajat precum i procentul din procedurile de atribuire verificate din totalul procedurilor care au fcut obiectul metodologiei de selecie - ofer o imagine relevant pentru factorii de decizie din cadrul UCVAP n vederea dimensionrii resurselor necesare pentru asigurarea funciei de verificare. Indicatorul rata remedierii procedurale care ajunge la 96% conform raportului de activitate al UCVAP, ilustreaz gradul n care deficienele notificate de observatorii UCVAP au fost remediate de AC implicate ca atare, indicatorul este relevant n evaluarea impactului aciunilor acestor instituii asupra altor pri interesate ale sistemului de achiziii publice. Ca observaie general aplicabil pentru ANRMAP, UCVAP i CNSC este necesar ca aceste instituii s completeze setul actual al indicatorilor proprii (de activitate) cu un set adiional de indicatori de performan atent selectai, cu valoare adugat, care s abordeze: Performana (i nu doar activitatea) instituiei pentru a sublinia fapte, cifre i tendine care sunt relevante din perspectiva sistemului naional de achiziii publice, i care pot avea o valoare adugat real pentru ceilali actori cheie ai sistemului; Aspectele relevante referitoare la performana sistemului de achiziii publice care sunt sub influena sau controlul acestor instituii (ANRMAP, UCVAP i CNSC) innd cont de rolurile i rspunderile lor. 18 nfiinarea UCVAP a intenionat s determine flexibilitatea i s nu duc la ntrzieri n procesul de licitare i contractare, oferind doar un control procedural. Cu toate acestea, rspunderea va rmne exclusiv prerogativa AC i astfel opinia emis de controlul ex-ante al UCVAP nc are o natur consultativ. Dup emiterea opiniei (pro sau contra) de ctre controlul ex-ante al UCVAP, AC au responsabilitatea final fie de a semna contractul fie de a suspenda procedura de licitare i contractare. 21. Pagina 21 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Exclusiv cu titlu de exemplificare, echipa ce a realizat acest studiu a sugerat n Anex 19 un set de astfel de indicatori care ar putea fi luai n considerare de ANRMAP, UCVAP i CNSC n plus fa de indicatorii actuali ai activitii pe care acetia i raporteaz i monitorizeaz. Lista nu este exhaustiv. 2.2.2. Evaluarea funciei de control a sistemului de achiziii publice Controlul ex-ante: Dei UCVAP a recunoscut rolul verificrii ex-ante a procedurilor de achiziii publice, ANRMAP efectueaz de asemenea un control ex-ante al anunurilor de intenie / participare i al invitaiilor de participare pentru oferte. Nou adoptata HG 801/2011 modific HG 525/2007 privind organizarea i funcionarea ANRMAP, instituie ce verific, anterior publicrii anunului / invitaiei de participare, conformitatea cu legislaia in vigoare privind achiziiile publice, n spe OUG 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziii publice, contractelor de concesionare a lucrrilor publice i a serviciilor. Aceast nou responsabilitate a ANRMAP, dei genereaz ntrzieri suplimentare n ciclul de proiect, ar trebui s determine o mai mare conformitate cu legea i o scdere a numrului de contestaii depuse la CNSC. Rapoartele consultative care nsumeaz recomandrile UCVAP care nu au fost acceptate de AC sunt trimise la ANRMAP, iar ANRMAP efectueaz o nou verificare a chestiunilor / aspectelor identificate de UCVAP pentru a decide dac este necesar o penalizare sau nu (dup semnarea contractului). n concluzie, s-ar putea ca aceste dou instituii s verifice aceleai aspecte referitoare la documentaiile de atribuire, iar acest lucru are drept consecin utilizarea ineficient a timpului i resurselor publice. n plus, aceasta aduce cu sine i riscul unei anumite inconsecvene care poate diminua credibilitatea UCVAP i ANRMAP. Pe viitor, pentru a evita aceste situaii, este important s se separe clar funciile pentru controlul ex-ante. n aceast privin, o etap important este reprezentat de faptul c: ANRMAP verific n prezent i calitatea i regularitatea criteriilor de selecie i atribuire; UCVAP se concentreaz pe verificarea aplicrii corecte a criteriilor de selecie i atribuire de ctre AC. Este posibil s fie nc nevoie de eforturi comune ale ANRMAP i UCVAP pentru a ntreprinde aciuni specifice pe termen scurt sau mediu n vederea abordrii unor chestiunilor precum mbuntirea calitii generale a caietelor de sarcini sau corectitudinea criteriilor de atribuire i selecie pentru categoriile de licitaii unde s-a observat n trecut cel mai ridicat procent de anulare. Un mecanism pragmatic i viabil de control ar trebui s fie agreat de aceste dou instituii. Controlul ex-post: Mai multe instituii au rspunderi pentru controlul ex-post, pentru verificarea, aplicarea de corecii, penalizri referitor la procedurile de achiziii publice. Dei teoretic controlul ex- post al procedurilor de achiziii publice face parte din competenele ANRMAP, n practic licitaiile sunt de asemenea verificate n ordine cronologic de ctre Autoritile de Management, ACP i Autoritatea de Audit deoarece acestea sunt organisme independente, naintea CE, pentru garantarea regularitii proiectelor finanate de UE. Autoritile de Management (AM) nu utilizeaz aceleai proceduri sau liste de verificare atunci cnd efectueaz verificarea licitaiilor derulate de beneficiarii fondurilor UE, un proces de armonizare a acestor proceduri fiind n curs. Practica unitar: Aa cum rezult din analiz, cadrul instituional al achiziiilor publice din Romnia este n mare parte caracterizat de o implementare i interpretare inconsecvent a legislaiei complexe 19 A se vedea Anexa. 22. Pagina 22 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) i n continu schimbare privind achiziiile publice. Aceste inconsecvene apar att n interiorul instituiilor, ct i n colaborarea dintre ele. Capacitatea sistemului de achiziii publice din Romnia de a reglementa n mod eficient activitatea economic i rspunsul pieei: principalii actori ai sistemului de achiziii publice din Romnia ANRMAP, UCVAP, CNSC au definit, raporteaz i utilizeaz un set de date statistice i indicatori de activitate care furnizeaz informaii pentru asigurarea unei monitorizri adecvate a propriei activiti, performanei lor precum i implementrii procedurilor legate de rolul lor propriu n cadrul sistemului de achiziii publice. Totui, aceti indicatori sunt doar orientai spre monitorizarea activitii interne a acestor instituii i nu furnizeaz suficiente informaii relevante privind funcionarea optim a rspunsului pieei. Ca atare, exist oportuniti semnificative pentru extinderea i mbuntirea sistemului de indicatori i a mecanismului de monitorizare, cu scopul de a furniza factorilor de decizie din sectorul public informaiile necesare pentru mbuntirea procesului lor de decizie i a mecanismelor de monitorizare. Implementarea la nivel naional a unor Indicatori de Performan adecvai (i.e. IP, sau n engleza: Key Performance Indicators KPIs) i a unor nivele de referin, este nc o provocare pentru Romnia. Astzi, acesti indicatori de performan cu relevan pentru sistemul de achiziii publice la nivel naional, sunt fie nu sunt nc bine definii, fie nu sunt acceptai de actorii cheie din sistem. Standarde de cost i un mecanism de control: Recent, s-au fcut eforturi semnificative n domeniul standardizrii costurilor pentru obiectivele de investiii finanate din fonduri publice. Este relevant de menionat c utilizarea de standarde de cost a fost n principal o tentativ a anumitor autoriti publice centrale de a evita sub-bugetarea i/sau supra-bugetarea din cauza erorilor n calcularea costului lucrrilor n construcii. Totui, dac aceste standarde de cost nu sunt foarte bine justificate i/sau actualizate n baza tendinelor reale de pe pieele specifice, ele pot deveni o barier mai degrab dect un stimul pentru procesul de achiziie. Indexarea preului: Exist o maturitate general sczut n utilizarea n Romnia a metodelor/mecanismelor de indexare a preului ca o modalitate de a asigura un echilibru rezonabil, transparent al economiei contractelor, n special pentru contractele de achiziii publice pe termen lung. Dei legislaia permite utilizarea indexrii preului contractual, nu exist o ndrumare detaliat disponibil autoritilor contractante pentru tipurile i specificul contractelor publice care vor face obiectul metodelor/mecanismelor de indexare a preului contractului. Recomandri detaliate pentru mbuntirea situaiilor sunt prezentate n seciunea "Concluzii i recomandri cheie". 23. Pagina 23 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 2.3. Evaluarea infrastructurii cheie din Romnia care susine achiziiile publice Elementele cheie de infrastructur analizate, care susin sistemul de achiziii publice din Romnia au fost: Sistemul Electronic de Achiziii Publice (SEAP) utilizat de toate prile interesate, inclusiv AC i OE. A se vedea de asemenea www.e-licitatie.ro; Principalele aplicaii interne i bazele de cunotine disponibile la ANRMAP, UCVAP, CNSC, Consiliul Concurenei care susin aceti actori n rolul lor n sistemul de achiziii publice din Romnia. 2.3.1.1. SEAP Observaii cheie i domenii de mbuntire Activitile executate referitor la SEAP, in cadrul elaborarii acestui studiu, nu au reprezentat un audit al aplicaiei software SEAP sau al infrastructurii IT, ori a proceselor IT legate de SEAP. Cu toate acestea activitile executate referitor la SEAP acestea au subliniat att o serie de aspecte pozitive ale SEAP i respectiv oportuniti de mbuntire. Sistemul Electronic de Achiziii Publice (SEAP) reprezint un element cheie creat pentru a facilita aplicarea principiilor de baz ale legislaiei din Romnia privind achiziiile publice transparen, precum i sprijinirea unei concurene libere i corecte i a tratamentul egal. SEAP este un sistem web a crui arhitectur a fost elaborat de CNMSI 20 i a fost dezvoltat de un consoriu privat prin utilizarea unei combinaii de tehnologii IT proprietare i din surse deschise (i.e. open sources). Pe scurt, s-a observat c SEAP ofer cteva caracteristici i funcionaliti cheie care contribuie la buna funcionare a sistemului de achiziii publice din Romnia: n prezent, SEAP acoper toate fazele cheie ale procesului de achiziii publice din Romnia i astfel ajut la creterea transparenei i eficienei procedurilor; Acesta ofer un acces necostisitor pentru operatorii economici i autoritile contractante n procesul de achiziii publice acest lucru contribuie la reducerea de costuri att publice ct i private; Ofer opportunitatea unor proceduri mai eficiente i standardizate pentru OE i AC acest lucru ajut la reducerea birocraiei. n timpul executrii studiului, s-a acordat o atenie special capacitilor SEAP de a susine actorii cheie ai sistemului de achiziii publice din Romnia n printre altele eforturile lor de a reglementa sistemul, de a monitoriza i a analiza eficiena rspunsului pieei i de a mbunti schimbul relevant de informaii. n acest sens, principalele domenii de mbuntire pentru SEAP se refer la urmtoarele aspecte observate majoritatea legate de funcionalitile i performana aplicaiei: SEAP nu are flexibilitatea necessar de raportare i nu ofer posibiliti elaborate de analiz a informaiei; Lipsesc funcionalitile necesare cu privire la cutare, filtrare i export al datelor acestea sunt eseniale pentru satisfacerea nevoilor statistice i de analiz a datelor ale actorilor cheie din sistemul de achiziii publice din Romnia; 20 CNMSI Centrul Naional de Management pentru Societatea Informaional este responsabil cu nfiinarea i operarea tehnic a SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice). Acesta este subordonat Ministerului Comunicrilor i Societii Informaionale din Romnia fostul IGCTI (Inspectoratul General pentru Comunicaii i IT). 24. Pagina 24 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) SEAP nc mai are nevoie de adugarea de noi cmpuri de date pentru a mbunti capacitile sale actuale i pentru a rspunde la nevoile schimbtoare ale autoritilor publice implicate, sau ale AC i OE. SEAP are o performana slab general i un nivel sczut de suport pentru beneficiarii finali. Punctele slabe ale SEAP menionate mai sus au un impact negativ asupra tuturor actorilor cheie ai sistemului de achiziii publice din Romnia. Capacitile i flexibilitatea relativ limitate ale SEAP pot descuraja unele autoriti contractante de la utilizarea acestuia autoriti contractante intervievate pe parcursul studiului au raportat dificulti n utilizarea SEAP. Mai mult, nu toate autoritile contractante sunt n prezent nregistrate n SEAP, sau nu toate folosesc sistemul aceasta afecteaz eficacitatea funciei generale de monitorizare a sistemului de achiziii publice din Romnia. Operatorii economici care folosesc SEAP s-au plns de asemenea de performana slab a acestuia, de functionalitile insuficiente disponibile i de cazuri multiple de proast funcionare ale aplicaiei SEAP. n anumite cazuri, ofertanii au indicat indisponibilitatea sau defeciunile SEAP ca o cauz a faptului c nu au reuit s i depun ofertele la timp. n timp ce SEAP joac un rol cheie n captarea informaiilor relevante privind achiziiile publice, aceste informaii nu pot fi utilizate adecvat i eficient de ctre prile interesate cheie implicate n principal din cauza limitrilor tehnice i funcionale ale SEAP. Autoritile publice implicate n gestionarea sistemului de achiziii publice (ANRMAP, UCVAP, CNSC etc.) nu pot n prezent s utilizeze n mod facil i eficient informaiile din SEAP pentru a-i susine propriul proces de analiz i propriile decizii. De exemplu, SEAP nu poate produce n prezent ntr-un mod flexibil o categorie larg de informaii sau nu susine chiar i selecii sau interogri simple ale datelor de baz; cum ar fi obinerea numrului de licitaii atribuite ntr-un an ctre un anume operator economic, etc. Acest lucru limiteaz grav capacitile generale de monitorizare i reglementare a sistemului de achiziii publice din Romnia. Un element suplimentar care face dificile orice mbuntiri substaniale ale SEAP este faptul c SEAP nu este sub coordonarea principalei instituii responsabile pentru eficiena i eficacitatea sistemului de achiziii publice din Romnia ANRMAP. n prezent, mbuntirea performanei SEAP pare s fie o iniiativ dificil i nu este nc o prioritate pentru prile cheie implicate. n concluzie, observaiile din prezentul studiu indic faptul c SEAP necesit o evaluare urgent i detaliat, precum i mbuntiri suplimentare majore n ceea ce privete noile cmpuri de date, funcionalitile sistemului IT de baz, performana, disponibilitatea i suportul pentru beneficiarii finali. Fr asemenea mbuntiri, SEAP nu va fi capabil s rspund necesitilor tot mai crescute ale actorilor implicai n procesul de achiziii publice sau modificrilor legislaiei romne privind achiziiile. 2.3.1.2. Baze de date privind cunotinele i/sau registre de informaii Observaii cheie i oportuniti de mbuntire Pe lng punctele slabe ale SEAP, exist de asemenea o lips general de baze de date de cunotine i/sau registre de informaii menite a fi utilizate n comun de actorii cheie ai sistemului de achiziii publice (ANRMAP, CNSC, UCVAP i Consiliul Concurenei), n vederea alinierii i mbuntirii activitilor i sarcinilor lor specifice privind procesul de achiziie public. Nevoile specifice de utilizare n comun a informaiilor trebuie s mai fie abordate i prin extinderea suplimentar a schimbului de informaii ctre / de la alte autoriti publice relevante, cum ar fi de exemplu ANI, Registrul Comerului etc. Exist nevoi clare comune (nesatisfcute nc) pentru o utilizare n comun i un schimb mai bun de informaii ntre aceste instituii, cu obiectivul final de a mbunti capacitile lor i de a alinia eforturile pentru o monitorizare i reglementare sporit a sistemului de achiziii publice. Protocoalele actuale de colaborare i ntre prile implicate sunt fie dificil de aplicat fie nu funcioneaz deloc. 25. Pagina 25 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) O modalitate mai eficient i mai eficace de a facilita colaborarea i utilizarea n comun bazelor de date de cunotine privind subiecte/domenii specifice relevante pentru procesul de achiziii publice ar putea fi: Inventarierea bazelor de date de cunotine i/sau registrele de informaii actuale cu relevan pentru activitile legate de achiziiile publice (pe tip/categorii de informaii relevante, sisteme/aplicaie IT care stocheaz informaia, posibiliti acces utilizatori etc.); Identificarea prilor relevante implicate n achiziiile publice care s beneficieze de mprirea bilateral sau multilateral a bazelor de date de cunotine i/sau registrelor de informaii actuale. De asemenea, identificarea suplimentar a nevoilor de informare comune; Implementarea unui mecanism eficient de utilizare n comun a informaiilor, de exemplu prin acordarea accesului selectiv pentru utilizatori la bazele de date de cunotine i/sau registrele de informaii convenite. Unele exemple de astfel de baze de date i/sau registre de informaii utile ar putea fi: Baza de date a Registrului Comerului care conine informaii utile referitoare la operatorii economici, permind astfel extragerea de indicatori importani cum ar fi rentabilitatea operatorilor economici care particip la anumite categorii de licitaii (cum ar fi construcia de drumuri) de achiziie public, permind ANRMAP s monitorizeze indicatorii pieei; Baza de date a Ageniei Naionale de Administrare Fiscal care conine toate informaiile privind datoriile operatorilor economici, furniznd informaii utile referitoare la furnizorii pentru contracte muli-anuale; Baza de date a CNSC care conine soluiile i interpretrile furnizate diferitelor reclamaii soluionate de instituie; Bazele de date care includ informaiile necesare pentru prevenirea i identificarea situaiilor de conflicte de interese (de exemplu baza de date a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, informaiile de la Ministerul Administraiei i Internelor Direcia pentru Evidena Persoanelor i Administrarea Bazelor de Date etc.); Bazele de date interne ale ANRMAP i UCVAP, care pot fi utilizate ntr-un context mai larg, permind un acces mai larg al utilizatorilor i schimbul mai facil de informaii ntre ANRMAP, UCVAP i CNSC privind subiecte specifice legate de achiziii publice (de ex. studii de caz, opinii, interpretri ale prevederilor legale specifice etc.). 26. Pagina 26 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 2.4. Evaluarea practicilor de implementare a procedurilor de achiziii publice Evaluarea practicilor de implementare a achiziiilor publice a fost realizat prin dou mecanisme de analiz: Analiza unui eantion de autoriti contractante (AC) i Analiza unui eantion de proceduri de achiziii publice implementate de autoritile contractante, completat de interviuri cu operatorii economici participani la respectivele proceduri i precum i prin chestionare completate de ali operatori economici. Principalele constatri care rezult din aceste mecanisme de analiz ar putea fi rezumate astfel: Modificrile frecvente din cauze politice n conducerea autoritilor contractante de interes strategic au fost uneori acuzate ca avnd un impact negativ asupra ntocmirii i implementrii Planului Anual al Achiziiilor care este necesar a fi intocmit, n baza legislaiei romne. Mai mult, n msura n care Planul Anual al Achiziiilor este acelai lucru cu planul de investiii al autoritilor contractante, valoarea sa adugat poate fi contestat. Cele mai dificile etape din procedura de achiziii publice percepute de AC sunt: ntocmirea grilelor de evaluare, definirea criteriilor pentru selecie, calificare i atribuire; precum i pregtirea de rspunsuri la reclamaiile mpotriva procedurilor de licitaie. Criticile din partea operatorilor economici sunt adesea direcionate ctre domeniile gestionate de autoritile contractante cum ar fi: definirea de criterii de selecie i calificare dificil de respectat, grile de evaluare neclare, utilizarea excesiv a preului cel mai sczut ca i criteriu de atribuire, formaliti administrative birocratice la ntocmirea ofertelor. n plus, au fost exprimate preocupri referitoare la transparena limitat din partea autoritilor contractante n formularea de comunicri referitoare la atribuiri, specificaii tehnice neclare sau rspunsuri neclare la solicitarea de clarificri, comportament imprevizibil din partea ANRMAP i CNSC n emiterea de puncte de vedere sau n soluionarea reclamaiilor. Personalul de achiziii angajat la autoritile contractante lucreaz n condiii de stres la locul de munc. n cazul n care autoritatea contractant primete o amend de la ANRMAP sau de la Curtea de Conturi referitor la o procedur de achiziie, conducerea instituiei poate penaliza financiar personalul responsabil cu achiziia. Cteva autoriti de reglementare din Romnia supra-controleaz procedurile de achiziii finanate de UE: Autoritile de Management (AM), UCVAP, ANRMAP, Curtea de Conturi al cror obiectiv al controalelor se suprapune. Aceste suprapuneri cauzeaz ntrzieri, lipsa rspunderii-i prin urmare ineficiena organelor de control, inconsecvena recomandrilor / deciziilor mpiedicnd sigurana legal pentru beneficiari. n general, autoritile contractante din Romnia nu prevd /accept indexarea preului n contractele de achiziii publice, cu excepia contractelor ample de infrastructur totui, chiar i pentru aceste contracte indexarea preului contractului este limitat la formule de baz pentru actualizare n conformitate cu datele statistice oficiale i nu poate depi un anumit procent din valoarea total a contractului. Autoritile contractante sunt, n esen, nu foarte bine poziionate pentru a detecta i preveni n mod eficient situaiile de conflict de interese n cazul personalului propriu (inclusiv cel din comisiile de evaluare) aceste sarcini specifice ar trebui preluate, n principal de ctre UCVAP, respectiv CNSC (aa cum este descris n urmtoarea seciune a raportului). 27. Pagina 27 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) Autoritile contractante, n special cele mici, au anumite dificulti n practic n a defini Planul Anual de Achiziii (PAA) n prezent, HG 925/2006 nu difereniaz ntre autoritile contractante mari i/sau mici n privina PAA. O concluzie general a studiului este c sistemul de achiziii publice din Romnia este construit n conformitate cu cerinele specifice ale acquis-ului comunitar, manifestnd o segregare adecvat a funciilor ntre principalii actori ai sistemului. Cadrul legal care guverneaz domeniul este pe deplin armonizat cu cerinele specifice ale directivelor europene n domeniu. Principalii actori pentru coordonarea sistemului ANRMAP, UCVAP i CNSC au trecut printr-un proces relativ lung dar constant de profesionalizare i mbuntire a capacitilor lor instituionale. Eforturile de mbuntire sunt n curs de derulare; acesta este un aspect pozitiv din perspectiva mbuntirii capacitilor ANRMAP, UCVAP i CNSC pentru ndeplinirea rolurilor lor specifice. Totui, exist o oportunitate semnificativ de mbuntire a performanei, eficienei i eficacitii generale ale sistemului de achiziii publice din Romnia n special la nivelul autoritilor contractante. Aceasta const n principal din asigurarea personalului adecvat (att ca numr de angajai ct i ca expertiz n domeniul achiziiilor publice), n mbuntirea semnificativ a calitii documentelor de licitaie cu accent special pe criteriile de calificare i grilele de evaluare i cu atenie crescut privind evitarea oricror conflicte de interese. Pentru asigurarea i mbuntirea rolului su de a reglementa n mod eficient activitatea economic i rspunsul pieei, sistemul de achiziii publice ar trebui s vizeze dezvoltarea de mecanisme pentru a colecta i procesa mai eficient informaiile necesare n acest scop - printr-o colaborare extins ntre Consiliul Concurenei i ANRMAP cu ministerele i ageniile relevante din domeniul economic. Coordonarea direct a SEAP de ctre ANRMAP pare a fi esenial n acest sens - SEAP conine cele mai importante categorii de informaii. La nivelul instituiilor analizate, exist sisteme de indicatori definite; totui acestea sunt centrate pe activitatea instituiilor mai degrab dect pe performana sistemului. Ca atare, exist o nevoie de a aduga ali indicatori relevani care ar putea furniza o imagine mai clar privind performana mai exact la beneficiile tangibile pentru dezvoltarea socio-economic din Romnia. n acelai timp, pentru a asigura o mai bun funcionare pentru sistemul de achiziii publice din Romnia, rolul Consiliului Concurenei ar trebui s creasc n identificarea i sancionarea cartelurilor in procesul de achiziii publice. Extinderea utilizrii mecanismelor de indexare de ctre autoritile contractante ar fi de asemenea benefic pentru operatorii economici n cazul contractelor muli-anuale. O problem general ntlnit la majoritatea instituiilor publice implicate n achiziiile publice este reprezentat insuficiena de personal, n combinaie cu procese interne ineficiente care atribuie un volum de munc suplimentar inutil personalului existent. Aceast problem este amplificat de criza economic sever din Romnia, care a dus la restructurri masive n ntregul sector public. Prin confirmarea restriciilor bugetare existente, prin efectuarea unei analize a costurilor i beneficiilor, devine evident c, fr alocarea resurselor financiare pentru dotarea instituiilor administraiei publice att n termeni cantitativi ct i n termeni calitativi cu resursele necesare privind expertiza, nivelul absorbiei fondurilor UE va rmne sub ateptri. 28. Pagina 28 Evaluarea sistemului de achiziii publice din Romnia Raport Final (Partea C & D) 2.5. Evaluarea autoritilor contractante (AC) aspecte cheie Partea B a studiului a furnizat deja un set de rezultate detaliate privind procedurile de evaluare efectuate referitor la aspectele cheie relevante pentru capacitatea organizatoric a autoritilor contractante (AC) din Romnia. Principalele aspecte relevante observate referitor la capacitatea lor instituional, procesele i administrarea general a procedurilor de achiziii publice sunt rezumate mai jos 21 . AC din Romnia obinuiesc s aib un departament/echip dedicat() de achiziii publice n cadrul structurii lor. Toate autoritile contractante intervievate au un departament dedicat de ac