DREPT ADMINISTRATIV

I + II

Lector univ. dr. Marta Claudia Cliza

1

CUPRINS

DREPT ADMINISTRATIV II

Unitatea de învăţare nr. 1ACTUL ADMINISTRATIV1.1. Definiţia şi trăsăturile actului administrativ1.2. Regimul juridic al actelor administrative1.3. Efectele actelor administrative1.4. Suspendarea actelor administrative1.5. Revocarea actelor administrative1.6. Anularea actelor administrative1.7. Inexistenţa actelor administrative1.8. Test1.9. Bibliografie specifică1.10. Test de autoevaluare

Unitatea de învăţare nr. 2CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV2.1. Fundamente constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ2.2. Condiţiile acţiunii directe în contencios administrativ în baza Legii nr.554/20042.3. Acte exceptate de la controlul de legalitate exercitat de către instanţele de contencios administrativ2.4. Procedura de judecată în contencios administrativ2.5. Test2.6. Bibliografie specifică2.7.Test de autoevaluare

Unitatea de învăţare nr. 3RĂSPUNDEREA DISCIPLINARĂ3.1. Definiţia răspunderii administrativ disciplinare3.2. Sancţiunile administrtaiv disciplinare3.3. Test3.4. Bibliografie specifică3.5. Test de autoevaluare

Unitatea de învăţare nr. 4RĂSPUNDEREA CONTRAVENŢIONALĂ4.1. Elementele constitutive ale contravenţiei4.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei4.3. Cauzele care înlătură răspundererea contravenţională4.4. Sancţiunile contravenţionale4.5. Procedura contravenţională consacrată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/20014.6. Test

2

4.7. Bibliografie specifică4.8. Test de autoevaluare

Unitatea de învăţare nr. 5RĂSPUNDEREA PATRIMONIALĂ5.1. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ – patrimoniale5.2. Forme ale răspunderii administrativ – patrimoniale5.3. Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea privind răspunderea administrativ – patrimonială5.4. Test5.5. Bibliografie specifică5.6. Test de autoevaluare

Unitatea de învăţare nr. 6DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICĂ6.1. Regimul constituţional al proprietăţii publice6.2. Relaţia domeniu public - proprietate publică6.3. Definiţia şi trăsăturile domeniului public6.4. Dreptul de proprietate publică6.5. Test6.6. Bibliografie specifică6.7. Test de autoevaluare

3

Obiectivele cursului şi criteriile de evaluare a cunoştinţelor

A. Obiectivele cursuluiSuportul de curs prezentat în rândurile ce urmează se adresează studenţilor din

învăţământul universitar la distanţă – având ca finalitate explicarea principalelor instituţii ale DREPTULUI ADMINISTRATIV I şi II.

Lucrarea este concepută pentru a trata aspectele fundamentale ale dreptului administrativ, astfel încât studenţi să îşi însuşească noţiunile şi termenii de specialitate.

Cursul de faţă îşi propune: 1. Să analizeze instituţiile fundamentale ale dreptului administrativ şi conexiunile

existente între ele;2. Să transmită studenţilor informaţiile necesare pentru interpretarea şi aplicarea

corecte a Constutuţiei şi legilor de aplicabilitate directă; 3. Să transmită studenţilor cunoştinţele de Drept administrativ necesare pentru

formarea unor buni specialişti în domeniul administraţiei;4. Abordarea instituţiilor dreptului administrativ în strânsă legătură cu jurisprudenţa

internă şi internaţională, precum si cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

În concluzie, competenţele generale ale prezentului curs sunt: (competenţele generale sunt menţionate în fişa specializării)1. Competenţe instrumentale (capacitate de analiză şi sinteză, capacitate de organizare, apacitate de a decide independent fără imixtiuni şi influenţe, apacitatea de a soluţiona probleme, capacitatea de a susţine public un discurs coerent, logic şi retoric, voinţa de a asigura promovarea şi respectarea legalităţii, cunoştinţe de bază necesare unei profesii)2. Competenţe interpersonale (capacitatea de lucra în echipă, abilităţi interpersonale , abilitatea de a lucra într-o echipă interdisciplinară)3. Competenţe sistemice (capacitatea de a transpune în practică cunoştinţe dobândite, capacitatea de a învăţa, capacitatea de adaptare la noi situaţii, capacitatea de a se adapta procesului de integrare europeană şi de armonizare a legislaţiei, abilităţi de cercetare, capacitatea de a concepe proiecte şi de a le derula, preocuparea pentru obţinerea calităţii, cunoaşterea jurisprudenţei în general şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, a Curţii Constituţionale şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în special, corelarea legislaţiei interne cu legislaţia şi jurisprudenţa din alte ţări sau cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi cu tratatele şi convenţiile internaţionale, abilitatea de a lucra permanent, capacitatea de a interpreta legile, voinţa de a reuşi, creativitate)

4

Conform fişei disciplinei, competenţele specifice acesteia sunt:

1. Cunoaştere şi înţelegere (cunoaşterea şi utilizarea adecvata a noţiunilor specifice disciplinei)

- Cunoaşterea şi înţelegerea unor speţe fundamentale pentru sensul noţiunilor fundamentale

- Cunoaşterea noţiunilor fundamentale specifice atât dreptului public, cât şi dreptului administrativ

- Cunoaşterea şi înţelegerea legislaţiei

2. Explicare şi interpretare (explicarea şi interpretarea unor idei, proiecte, procese, precum şi a conţinuturilor teoretice şi practice ale disciplinei)

- Explicarea necesităţii codificării - Explicarea şi interpretarea jurisprudenţei instanţelor de contencios administrativ- Explicarea unui litigiu de contencios administrativ

3. Instrumental – aplicative (proiectarea, conducerea şi evaluarea activităţilor practice specifice; utilizarea unor metode, tehnici şi instrumente de investigare şi de aplicare)

- Discutare şi analiză de cazuri concrete pentru înţelegerea noţiunilor fundamentale- Analize asupra problemelor ridicate la curs - Efectuarea de referate pentru înţelegerea aprofundată a noţiunilor

4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive şi responsabile fata de domeniul ştiinţific / cultivarea unui mediu ştiinţific centrat pe valori şi relaţii democratice / promovarea unui sistem de valori culturale, morale şi civice / valorificarea optima şi creativa a propriului potenţial în activităţile ştiinţifice / implicarea în dezvoltarea instituţională şi în promovarea inovaţiilor ştiinţifice / angajarea în relaţii de parteneriat cu alte persoane - instituţii cu responsabilităţi similare / participarea la propria dezvoltare profesională)

- Manifestarea unei atitudini pozitive faţă de domeniul ştiinţific- Înţelegerea noţiunilor printr-o interpretare practică, pentru crearea ca viitor specialist- Participarea la propria dezvoltare profesională

Structura cursuluiSuportul de curs este structurat în două părţi: Drept administrativ I şi Drept

administrativ II. Cele două părţi cuprind mai multe capitole aşezate, de regulă, în conformitate cu succesiunea logică a autorului în cunoaşterea şi aprofundarea principalelor instituţii de drept administrativ.

Însuşirea temeinică a Dreptului administrativ presupune, pe lângă activităţile didactice programate, un efort consistent din partea studenţilor în ceea ce priveşte studiul individual pe baza bibliografiei minime obligatorii recomandate în prezenta lucrare.

5

De asemenea, fiecare student are obligaţia întocmirii, în fiecare semestru, minim un referat, care să aibă ca obiect tratarea unei instituţii sau teme din cadrul disciplinei. Referatul nu poate avea mai puţin de 10 pagini şi nici mai mult de 25 de pagini şi trebuie să aibă elemente de originalitate. Depunerea referatului se va face potrivit calendarului disciplinei. Fiecare referat va fi apreciat cu un procent de 10% din nota finală.Pentru a nu exista încălcări ale legislaţiei drepturilor de autor, studenţii vor prezenta odată cu lucrarea şi o declaraţie pe proprie răspundere că nu au adus atingere normelor juridice care protejează dreptul de autor.

Suportul de curs redat în rândurile următoare trebuie completat prin studierea bibliografiei obligatorii.

B. EvaluareaAprecierea nivelului de pregătire a studenţilor se realizează astfel:1. Evaluarea parţială, prin intermediul unor teme de control, sub forma de referat,

conform calendarului disciplinei, care valorează 10% per fiecare referat, din nota finală.2. Evaluarea finală, prin examen la sfârşitul fiecărui semestru. Examenul este scris, iar

notarea se face de la 1 la 10. Stabilirea notei finale va avea loc în felul următor:1. Răspunsurile la examen 60%;2. Activităţi în cadrul întâlnirilor tutoriale -3. Teme de control 40%;Promovarea examenului presupune obţinerea unei note mai mari sau egale cu 5, în

care trebuie să aibă o pondere de cel puţin 30% nota de la examenul propriu-zis. Studenţii care nu au obţinut cel puţin nota 3 la examenul propriu-zis nu pot promova examenul pe baza notării făcute la evaluarea parţială.

C. Grila de EvaluareGrila de evaluare pentru examen cuprinde:1. Unul sau două subiecte teoretice, care trebuie tratate analitic;2. 5 teste scurte care pot cuprinde şi aplicaţii practice.

Suntem deschişi oricăror sugestii şi recomandări de îmbunătăţire şi actualizare a materialului şi mulţumesc anticipat celor care se vor implica în acest sens!

Marta Claudia Cliza

6

DREPT ADMINISTRATIV II

Lector univ. dr. Marta Claudia Cliza

7

________________________________________________________________________

Unitatea de învăţare nr. 1ACTUL ADMINISTRATIV______________________________________________________________________

Cuprins:

1.1. Definiţia şi trăsăturile actului administrativ1.2. Regimul juridic al actelor administrative1.3. Efectele actelor administrative1.4. Suspendarea actelor administrative1.5. Revocarea actelor administrative1.6. Anularea actelor administrative1.7. Inexistenţa actelor administrative1.8. Test1.9. Bibliografie specifică1.10. Test de autoevaluare

Obiectivele unitaţii de învăţare:

După studiul acestei unităţi de învăţare veţi reuşi să:=> definiţi actul administrativ=> prezentaţi trăsăturile actului administrativ=> oferiţi elementele esenţiale ale regimului juridic al actului administrativ=> distingeţi între suspendarea, revocarea, anularea şi inexistenţa actelor administrative

Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 120 minute.

8

1.1. Definiţia şi trăsăturile actului administrativ

Prin act administrativ se înţelege forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.Pentru a se evoca ideea de act administrativ în sensul de act de autoritate, atât literatura de specialitate, cât şi legislaţia au folosit mai multe formulări, din care două s-au impus ca fiind dominante, şi anume:

Acte de drept administrativ ( Şcoala de la Cluj, prin prof. Tudor Drăganu), Acte administrative ( Şcoala de la Bucureşti, prin prof. Romulus Ionescu).

Se susţinea în optica autorilor de la Cluj, că formularea propusă este de de natură a evoca regimul juridic aplicabil actului, adică regimul elaborătii şi respectiv, al efectelor actelor organelor administraţiei de stat, emise în realizarea puterii de stat. Se urmărea a se releva că aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administraţiei de stat.

Autorii Şcolii de la Bucureşti susţineau că denumirea de act administrativ evocă tocmai scopul pentru care este emis acest act şi anume realizarea administraţiei.

În opinia prof. Antonie Iorgovan, se poate spune la fel de bine acte administrative, punându-se accentul pe ideea activităţii, în sensul că se evocă actele ce realizeză administraţia publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea de regim juridic aplicabil.

Este de reţinut că art 52 din Constituţie optează pentru ideea de act administrativ.Regimul juridic administrativ, aşa cum este reglementat la ora actuală în România,

cunoaşte o formă tipică, ce presupune contenciosul administrativ judiciar, potrivit dreptului comun, Legea nr. 554/2004 ( fosta Lege nr. 29/1990) ori a altor reglementări speciale şi forme atipice, care nu îngăduie controlul instanţelor judecătoreşti. Din acest punct de vedere actele administrative sunt tipice şi atipice.

Actele administrative prin delegaţie, care emană de la structuri nestatale cum ar fi asociaţii, fundaţii, sunt o categorie a actelor administrative tipice, dacă sunt emise in realizarea unui serviciu public şi dacă pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ.

Termenul de act administrativ are o multitudine de sensuri, din care se reţin: Sensul formal-material, care face referire la actele administrative ale organelor

administraţiei publice, organe competente într-o anumită materie administrativă; Sensul funcţional juridic, prin care se evocă actele administrative sub aspectul

regimului juridic, cu deosebire sub aspectul controlului judecătoresc; Sensul structural-organizaţional, prin care se evocă actele administrative în

ansamblul lor, indiferent de structură - statală sau privată - de la care emană şi indiferent de regimul juridic aplicabil.

Trăsăturile actului administrativEnumerare:

1) Este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice;2) Este o voinţă juridică unilaterală;3) Este emis numai în realizarea puterii publice;4) Are un regim juridic specific, în centrul căreia se află Legea contenciosului

administrativ- Legea nr. 554/2004.

9

Actul administrativ este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice.

Prin această trăsătură se evocă genul proxim al actului administrativ - forma concretă de activitate a organelor administraţiei publice. Actul administrativ este forma juridică cea mai importantă datorită unor aspecte de ordin calitativ şi anume forţa juridică a efectelor pe care le produce şi nu a unor aspecte de natură cantitativă şi anume ponderea pe care o ocupă. Ponderea actului administrativ în sfera formelor de activitate ale organelor administraţiei publice diferă după cum ne plasăm la un nivel ierarhic sau la altul al organizării administraţiei publice. La organele de la baza sistemului organizării administraţiei publice au o pondere mai mare operaţiunile şi faptele materiale, iar pe masură ce se urcă spre vârful organizării, ponderea acestora scade în detrimentul actelor juridice, în special al actului administrativ.

Actul administrativ este o voinţă juridică unilateralăPrin această trăsătură se urmăreşte, pe de o parte, includerea actului administrativ

in sfera actelor juridice, iar pe de altă parte, delimitarea actului administrativ de operaţiunile tehnico-materiale, respectiv de operaţiunile tehnico-productive.

Actul administrativ ne apare ca fiind exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei publice de a produce în mod direct efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii. Pentru a fi în prezenţa actului administrativ, trebuie întrunite toate condiţiile care sunt cerute pentru un act juridic. Voinţa pe care o manifestă organul administraţiei publice trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva în ordinea juridică existentă. O discuţie care se face în literatuta de specialitate este legată de refuzul nejustificat al unui organ al administraţiei publice de a satisface o cerere privitoare la un drept, respectiv de nerezolvarea unei asemenea cereri în termenul prevăzut de lege.

Din interpretarea art. 52 din Constituţia României revizuită, precum şi art. 1 din Legea nr. 554/2004, tăcerea administraţiei cât şi tardivitatea constituie acte juridice, în speţă acte administrative (implicite).

În ceea ce priveşte cerinţa pentru actul administrativ de a fi unilateral apar următoarele situţii:

a) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice- cazul unui organ colectiv. Plecând de la această situaţie, s-a pus problema de a şti dacă acordul de voinţă

care intervine în vederea emiterii actului nu este de natură a înlătura caracterul unilateral al acestuia. În asemenea situaţie, voinţa fiecărei persoane în parte nu are relevanţă decât în cadrul mecanismului decizional administrativ, nu şi în ceea ce priveşte caracterul unilateral al actului administrativ. Caracterul unilateral al actului decurge nu din numărul de persoane fizice care participă la adoptarea lui, ci din faptul că acele persoane acţionează în vederea realizării competenţei organului administrativ. Acordul lor de voinţă, cvorumul cerut de lege este o modaliatate procedurală de realizare a competenţei, inclusiv a capacităţii organului administrativ, ca instituţii de drept substanţial.

b) Emiterea actului administartiv cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unui organ administrativ şi a unui organ nestatal. Sunt avute în vedere următoarele situaţii:

- hotărâri comune a două sau mai multe organe administrative;- hotărâri comune ale unui organ de stat şi ale unei organizaţii cu caracter nestatal. Şi

în această situaţie suntem în prezenţa unei manifestări unilaterală de voinţă.

10

c) Emiterea unui act administrativ la cererea prealabilă. În acest caz întâlnim două mari situţii:

1. cererea prealabilă aparţine chiar organului emitent şi este adresată organului ierarhic superior. În această situaţie suntem în prezenţa unei autorizaţii, în sens larg al termenului.

2. cererea prealabila este adresată organului emitent de către subiectul de drept ce urmează să fie beneficiarul actului administrativ. În această situaţie, cererea prealabilă sau, după caz, acordul prealabil au valoarea doar a unei condiţii cerute de lege pentru ca actul administrativ să fie legal. Tocmai de aceea, actul administrativ poate fi revocat prin voinţa unică a organului emitent. S-a pus problema de a şti care este semnificaţia juridică a renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului său chiar la dreptul conferit de actul respectiv, adică dacă actul mai produce efecte sau renunţarea beneficiarului are semnificaţia unei modalităţi de încetare a producerii de efecte juridice. S-au exprimat opinii după care renunţarea din partea beneficiarului la obligaţia de executare constituie o modalitate de încetare a executării actelor administrative, în situaţia în care sunt întrunite limitativ anumite condiţii ( R. Ionescu). În opinia prof. Antonie Iorgovan, renunţarea beneficiarului actului nu reprezintă, în sine, o modalitate de încetare a efectelor actului administrativ, deoarece în cazul actului administrativ suntem în prezenţa unei manifestări unilaterale de voinţă a organului administrativ, iar manifestarea de voinţă a celui interesat nu este încorporată în structura actului. În momentul în care poziţia beneficiarului actului este adusă la cunostiinţa organului emitent, acesta are obligaţia de a o examina şi de a emite actul de revocare. Această obligaţie a organului emitent este o consecinţă a procedurii cererii prealabile în emiterea actului.

Actul administrativ este emis în realizarea puterii publiceAceastă trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte acte juridice cu caracter

unilateral ale organelor administraţiei publice, rezultând obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu.

Din această trăsătura rezută obligativitatea actelor administrative pentru toate subiectele de drept la care se referă, pentru organul emitent şi chiar pentru organul sau ierarhic superior, obligativitate ce subzistă atât timp cât nu intervine în problema respectivă un act contrar. Caracterul actului administrativ de a fi emis in realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu caracterul general al oricarui act juridic, anume susceptibilitatea de a fi executat prin forţa de constrângere a statului. Forţa de constrângere a statului intervine pentru a se înfrânge o rezistenţă a subiectelor de drept, pe când actul administrativ intervine pentru a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii, în exerciţiul autorităţii de stat, sau după caz, al unităţii administrativ-teritoriale.

Actul administrativ are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Această trăsătură ajută la deosebirea actului administrativ, care este emis în special de organele administraţiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe, actul administrativ fiind singurul act de autoritate atacat în contenciosul administrativ. Legea conteciosului administrativ îngăduie să asimilăm actelor administrative actele unilaterale ale structurilor nestatale, autorizate să presteze un serviciu public.

11

Clasificarea actelor administrativeActele administrative se clasifică după cum urmează:

1. După categoria organului de la care emană:a) acte care emană de la organe ale administraţiei de stat;b) acte care emană de la autorităţile autonome ale administraţiei publice locale;c) acte care emană, în baza împuternicilor date de stat ori de organe ale administraţiei de stat, de la persoane private – acte administrative prin delegaţie.

2. După competenţa materială a organului emitent:a) acte de administraţie generală;b) acte de admnistraţie specială;

Sub aspectul competenţei teritoriale, aceste categorii se împart în:a) acte ale organelor centrale;b) acte ale organelor locale.

3. După gradul de întindere a efectelor:a) acte normative;b) acte individuale;c) acte cu caracter intern ( care la rândul lor pot fi normative sau individuale).

4. După conţinutul efectelor actului individual:a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul căruia i

se adresează – autorizaţii ( libere sau impuse),b) acte de conferire a unui statut personal;c) acte de aplicare a constrângerii administrative;d) acte cu caracter jurisdicţional.

1.2. Regimul juridic al actelor administrative.

Prin regim juridic se înţelege ansamblul de reguli, de fond şi formă, desprinse din Constituţie şi din legi, care dau particularitate actelor administrative în circuitul juridic.

Atunci când doctrina şi-a pus problema conturării câtorva reguli ale regimului actelor administrative, faţă de faptul că în România nu s-a ajuns la o codificare a legislaţiei administrative, a fost obligată să facă o cercetare analitică a multitudinii procedurilor de emitere a actelor administrative şi apoi o sinteză, eliminându-se ceea ce era particular şi reţinându-se aspectele care se regăsesc în substanţa procedurilor administrative în vigoare.

Principiile regimului juridic sunt deci o creaţie a doctinei. Astfel, tradiţional, sunt analizate ca elemente ale regimului juridic: legalitatea şi oportunitatea, forma, operaţiunile procedurale, intrarea în vigoare şi întinderea efectelor, executarea din oficiu, principiul revocabilităţii şi anulării, inexistenţa şi rectificarea.

După un curent de gândire (Şcoala de la Cluj), legalitatea este calificată drept o condiţie de valabilitate a actelor administrative, alături de oportunitate. După alţi autori (Şcoala de la Bucureşti), legalitatea este corolarul condiţiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerinţă a legalităţii.

12

Prin legalitatea actelor administrative se înţelege conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum şi actele normative care au forţă juridică superioară.

În prezent se pune problema dacă teza promovată de literatura din ţara noastră, după care oportunitatea este categoric altceva decât legalitatea şi nu poate fi cenzurată de instanţele judecatoreşti, mai poate fi susţinută, avându-se în vedere art. 1 alin. 3, art. 20, art. 21 şi art 52 din Constituţie. Din analiza acestor texte constituţionale se desprinde concluzia că, indiferent cum este privită oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum acesta rezută din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

Pentru a face mai clară aceasta distincţie între legalitate şi oportunitate, exemplificăm prin a enumera condiţiile tip de legalitate, în opinia prof. R. Ionescu:

a) actul administrativ să fie emis în baza şi în executarea legii;b) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat

superioare organului administrativ emitent;c) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele

competenţei sale;d) actul administrativ să fie conform scopului legii,e) actul admnistrativ să respecte cerinţele legale referitoare la forma sa;f) actul administrativ să fie oportun.

Pentru o corectă înţelegere a relaţiei dintre legalitate şi oportunitate, trebuie distins între:

1. Condiţii generale de legalitate:a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;b) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi

ordonanţelor;c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei

publice care sunt superioare organului administrativ emitent;d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele

competenţei sale;e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege.

2. Condiţii de legalitate pe considerente de oportunitate:Prin aceasta se înţelege ca actul să fie emis în conformitate cu interesul public

ocrotit de lege ( în ideea de scop al legii), fără a pune semnul egal între scopul legii şi spiritul legii. Prin scopul legii se va înţelege limita legală a dreptului de apreciere a oportunităţii, limita la care se raportează judecătorul de contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adică excesul de putere. Neîndeplinirea uneia dintre condiţiile de legalitate atrage aplicarea sancţiunilor specifice dreptului administrativ, dar nu toate condiţiile de legalitate au aceeaşi valoare şi, în consecinţă, nu toate fundamentează acelaşi gen de nulitate. Este posibil ca pentru neîn deplinirea unor condiţii mai puţin importante ( chiar de oportunitate) să intervină numai anulabilitatea care îngăduie aplicarea teoriei salvgardării actului.

Forma şi procedura emiterii actului administrativManifestarea de voinţă unilaterală care constituie actul administrativ nu poate

produce efecte juridice dacă nu este concretizată, de regulă, într-o formă scrisă. Aceasta înseamnă că actele administrative nu sunt, în principiu consensuale, lucru explicabil prin

13

caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice. S-a apreciat că forma scrisă este un principiu al regimului juridic al actelor administrative, mai exact o dimensiune a legalităţii.

Actele normative îmbracă numai forma scrisă deoarece Constituţia prevede obligaţia publicării lor. În schimb, actele administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală, cu condiţia ca legea să permită această formă. ( exemplu Legea 32/1968 care prevede că sancţiunea averismentului se aplică oral).

Forma scrisă este necesară:a) pentru a cunoaşte exact conţinutul actului;b) pentru a putea fi executat întocmai de către toţi cei care cad sub incidenţa efectelor

sale;c) pentru a se putea dovedi în caz de litigiu existenţă şi efectele pe care actul trebuie

să le producă ,servind astfel drept dovadă;d) pentru a se putea stabili legalitatea lui şi a se sancţiona cei care nu l-au respectat şi

executat;e) pentru a putea realiza rolul său educativ.

De forma scrisă, care pentru actul administrativ – act de autoritate – este o condiţie ad validitatem, se leagă şi alte condiţii de formă exterioară: - limba în care este redactat actul;- antetul; - titlul;- preambulul; - semnăturile;- sigiliul; - timbrul sec sau ştampila;- data şi locul emiterii;- numărul de ordine;- numărul de ieşire.

Tot în sfera condiţiilor de formă exterioară este inclusă şi motivarea, deoarece orice act administrativ, fie normativ, fie indvidual, trebuie să fie motivat, potrivit cerinţelor constituţionale.

A doua categorie de cerinţe ale formei exterioare este legată de aspecte de ordin teoretic, de redactare şi au o importanţă mai redusă iar nerespectarea lor nu atrage sancţiunea nulităţii. Aceste cerinţe sunt exprimate în norme de recomandare şi privesc, spre exemplu, folosirea unor termeni tehnici etc.

Potrivit art. 13 din Constituţie, în România limba oficială este limba română. În consecinţă, actele administrative, care sunt acte oficiale, nu pot fi redactate decât în limba română. Un act eloborat de o autoritate a administraţiei publice în altă limbă decât în limba română este inexistent, fiind vorba de încălcarea unui princiupiu general al Constituţiei.

Fazele procedurii de elaborare a actului administrativÎn opinia unor autori, anumite forme procedurale ( avize, propuneri, rapoarte,

aprobări, confirmări, ratificări) produc prin ele însele efecte juridice, în timp ce alţi autori de drept administrativ neagă acest punct de vedere.

În opinia prof. Antonie Iorgovan, dintre toate formele procedurale de emitere a actelor administrative, numai aprobările, confirmările şi, respectiv, ratificările, sunt prin ele însele acte juridice, efectele lor întregind efectele actului administrativ.

14

Sub aspect strict juridic, procedura administrativă are ca element central manifestarea voinţei unilaterale a organului administrativ (decidentul), reglementând operaţiunile prealabile acestui moment, precum şi cele ulterioare.

Din acest motiv, regulile procedurale ale regimului actelor administrative, analizate ca forme procedurale de emitere a actelor administrative, sunt, de regulă, împărţite în trei categorii, în raport cu momentul emiterii actului: anterioare, concomitente şi posterioare.

Operaţiuni procedurale anterioare, teoria avizului.Dintre operaţiunile procedurale prealabile, propunerile, rapoartele, sesizările sunt,

ca natură juridică, operaţiuni tehnico-administrative ce declanşează sistemul decizional administrativ, procedura strictă de elaborare a actelor administrative.

Probleme teoretice ridică avizele şi acordul prealabil.Avizele se clasifică în trei categorii:

a) facultative. Organul care emite un act administrativ este liber să ceară un aviz, iar dacă l-a cerut este liber să se conformeze sau nu acestuia.

b) consultative. Organul emitent este obligat să ceară avizul dar nu este obligat să se şi conformeze acestuia.

c) conforme. Aceste avize trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe care le conţin sunt obligatorii.

Avizele, ca esenţă, reprezintă tot manifestări unilaterale de voinţă care condiţionează sau, după caz, fundamentează manifestarea unilaterală de voinţă a organului administrativ.

Cu toate acestea, indiferent de categorie, avizul nu produce el însuşi efecte juridice, deşi fără el, atunci când este conform, actul administrativ nu este valabil.

În concluzie, avizele mai ales cele consultative şi cele conforme, deşi concretizează o voinţă, o opinie a unui organ de stat, nu sunt acte admnistrative de sine-stătătoare, ci doar operaţiuni administrative foarte importante.

Avizele pot fi solicitate de la orice organ al administraţiei publice, fie de competenţa materială generală, fie de competenţa materială specială, cu excepţia, însă, a organului ierarhic superior emitentului.

Acordul, ca operaţiune a procedurii emiterii actului administrativ.Acordul, care exprimă consimţământul altui organ administrativ dat pentru emiterea

unui act de un alt organ, poate fi: prealabil, concomitent sau posterior. Acordul se deosebeşte de avizul conform, în primul rînd prin faptul că efectul juridic, în cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifesrtării de voinţă a mai multor organe.

Spre deosebire de aviz, care este o simplă părere, acordul este un consimţământ, adică o manifestare de voinţă care se adaugă la cea a emitentului întărind-o. De aceea, acordul vine de la organul ierarhic superior, ca regulă, dar el poate veni de la un alt organ al administraţiei situat pe poziţie superioară emitentului. În orice caz, autoritatea care îşi dă acordul trebuie să fie pe o poziţie cel puţin egală cu a emitentul. Ca regulă, acordul organului ierarhic superior este denumit aprobare şi el poate fi prealabil sau posterior, caz în care mai poartă şi denumirea de confirmare.

În ipoteza în care acordul este solicitat posterior emiterii actului administrativ, din punct de vedere al consecinţelor juridice, situaţia este similară cu cea a acordului prealabil propriu-zis.

15

Acordul, în general, cât şi aprobarea în particular, nu obligă organul care emite actul administrativ să-l pună în executare, nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar în cazul acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze, ca pârât, atât organul care l-a emis, cât şi cel care şi-a dat acordul.

Aprobarea, acordul şi confirmarea, fiind manifestări de voinţă al unor organe de stat, prin care acestea consimt la emiterea unor acte administrative, condiţionează caracterul executoriu al acestor acte, producând astfel, efecte juridice, în mod nemijlocit, fără a crea ele însele noi raporturi juridice. Raporturile juridice iau naştere numai prin actul juridic de bază al organului emitent întregit însă şi cu efectele aprobării, acordului sau confirmării, după caz.

În legislaţia noastră, de foarte multe ori aprobările, în sens de autorizări, au valoarea unor acte administrative de sine-stătătoare şi nu a unor acte complementare. Este vorba de aprobarea sau autorizarea dată de organul administrativ pentru a se putea efectua anumite acte de drept civil ori pentru a se pune în aplicare dispoziţii legale permisive ( autorizaţia de construcţie).

Condiţii procedurale concomitenteDintre condiţiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cele mai

uzitate sunt cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului şi motivarea. Primele două vizează organele colegiale din administraţia publică.

Prin cvorum se înţelege întrunirea valabilă a organului colegial, în timp ce prin majoritate se înţelege adoptarea ( votarea) propriu-zisă a actului. Problema cvorumului nu se pune în cazul organelor unipersonale, iar, ca regulă actele normative cer prezenţa a cel puţin jumătate plus unu din numărul mebrilor care formează organul colegial.

În ceea ce priveşte majoritatea cerută pentru vot, ea poate fi: o Majoritate relativă ( jumătate plus unu din cei prezenţi, cu respectarea cvorumului

de şedinţă)o Majoriate absolută ( cifra este mai mare decât jumatate din numatul total al

membrilor ce compun organul administrativ)o Majoritate calificată ( o majoritate mai mare decât cea absolută, cum ar fi

majoritatea de două treimi).Motivarea, ca principiu al procedurii emiterii actelor administrative, a dobânbit o

consacrare constituţională, de aici punându-se chiar problema dacă motivarea mai este o condiţie de formă şi nu a devenit una de fond. Motivarea actelor administrative normative se află în expunerea de motive, care ar trebui dată publicităţii, făcând corp comun cu actul propriu-zis, iar motivarea actelor individuale trebuie să fie cuprinsă în conţinutul acestora sau într-un document justificativ care însoţeşte actul ce emană de la aceeaşi autoritate, chiar dacă sub semnătura altei persoane.

Condiţii procedurale posterioareCele mai frecvente condiţii procedurale posterioare sunt: aprobarea, confirmarea,

comunicarea sau publicarea, ratificarea.Aprobarea are două sensuri:

a) Manifestarea de voinţă a organului superior, prin care acesta se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.

b) Act administrativ, atunci când organul ierarhic superior aprobă propunerile organului inferior.

16

Noţiunea de confirmare are, la rândul ei, mai multe sensuri:a) Informare a subiectului de drept interesat, de către organul administrativ, că

înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior. În această ipoteză, confirmarea nu poate fi calificată nici măcar o formă procedurală necesară emiterii actului administrativ, cu atât mai puţin un act complementar.

b) Manifestarea de voinţă ce urmăreşte să acopere un viciu de voinţă de care este lovit un act administrativ al său sau al unui organ inferior. În acest caz, confirmarea este o manifestare de voinţă distinctă de cea care constituie esenţa actului administrativ, este ea însăşi un act juridic. Ca orice alt act juridic, ea va produce efecte numai pentru viitor, putând avea caracter retroactiv numai dacă legea nu interzice emiterea unui atare act administrativ. Dacă viciul care afectează actul organului inferior constă în faptul că emiterea lui era de competenţa organului superior, care a confirmat actul, acţiunea în anulare va trebui introdusă împotriva organului superior, în funcţie de care se stabileşte şi instanţa competentă.Ratificarea era un act de drept constituţional, prin care fostele consilii populare

aprobau deciziile comitetelor executive, definitivând caracterul acestora de acte administrative. În prezent, art. 91 alin. 1 din Constituţie face referire expresă la dreptul Parlamentului de a ratifica tratate internaţionale. Ratificarea Parlamentului nu trebuie confundată cu aprobarea Parlamentului, spre exemplu aprobarea Ordonanţelor Guvernului.

În concluzie, formele procedurale emiterii actului administrativ au valori diferite: operaţiuni tehnico-administrative, respectiv acte juridice. Operaţiunile tehnico-administrative nu pot forma obiectul unei acţiuni în justiţie, potrivit Legii nr. 554/2004, dar aceasta nu înseamnă că ele nu vor fi luate în considerare când se vor judeca astfel de litigii. Instanţa de judecată, pentru a stabili legalitatea actului administrativ, are obligaţia de a pune şi problema legalităţii operaţiunile tehnico-administrative prealabile, concomitente sau posterioare. Dacă suntem în prezenţa unui act administratic complex sau complementar, de genul confirmării, problema legalităţii lor va face obiectul unei acţiuni în baza Legii nr. 554/ 2004, acţiunea fiind introdusă şi împotriva organului care a emis actul complementar.

1.3. Efectele juridice ale actelor administrative. În literatura de drept administrativ, pentru a se fundamenta forţa juridică a actelor

administrative ca acte de autoritate implicit obligaţia executării lor, se face apel la prezumţia de legalitate, care stă la baza întregului edificiu şi a teoriei regimului juridic administrativ.

Atâta vreme cât fiinţează actul, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, deci respectarea lui se impune întocmai ca respectarea legii.

Prezumţia de legalitate este asociată însă cu alte două prezumţii:a) Prezumţia de autenticitate – actul emană în mod real de la cine se spune că emană.b) Prezumţia de veridicitate – actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea

emitentă.În literatura de specialitate se face distincţie între obligaţia de executare, care este

obligaţie de a face, ce priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca efect al emiterii actului şi obligaţia de respectare sau opozabilitate – obligaţie de a nu face – care se întinde asupra altor subiecte de drept decât cele obligate la executare.

Forţa juridică a actului administrativ este identică cu a altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice

17

a legii, fiind însă superioară forţei juridice a actelor de drept civil, fără a presupune însă o posibiliate de încălcare a raporturilor dintre autorităţile publice, aşa cum sunt acestea consacrate de Constituţie.

În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul care îl emite în sistemul organizării administraţiei publice, precum şi de natura organului respectiv. Spre exemplu, la nivelul Guvernului cea mai mare forţă juridică o au Ordonanţele, apoi Hotărârile Guvernului, dispoziţiile Primului-ministru, etc.

Executarea din oficiu ( executio ex officio)Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în realizarea puterii publice,

se caracterizează prin regula executării din oficiu. În cazul în care obligaţia ce rezultă din act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este executată de bună-voie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate cere intervenţia forţei de constrâgere a statului direct în baza actului de putere respectiv, fără a mai fi nevoie de învestirea actului cu titlu execuror.

Actul administrativ, la fel ca orice act de putere publică, este prin el însuşi un titlu executor, putându-se trece la executarea silită direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui titlu executor de către un alt organ.

Prezumţiile de legalitate, autenticitate şi veridicitate dau ceea ce se cheamă forţa probantă a actului administrativ, care nu poate fi decât aceea a tuturor actelor autentice. Deci, cele ce au fost constatate prin actul administrativ scris, emis în limitele competenţei organului respectiv, nu pot fi înlăturate, ca pentru orice alt act autentic, decât prin înscrierea în fals.

Cu toate acestea, nu toate actele administrative se bucură de beneficiul executării din oficiu. Excepţiile vizează actele administrative care nu dau naştere la raporturi de drept administrativ ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii şi care sunt protejate de acţiuni în faţa instanţelor judecătoreşti.

Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridiceAcest moment este cel al publicării actelor normative, respectiv al comunicăriii

actelor individuale. De aici, decurg o serie de consecinţe juridice, cum ar fi existenţa sau inexistenţa obligaţiei de executare, implicit a posibilităţii executării din oficiu.

Ca o regulă a regimului juridic al actelor administrative, trebuie să se reţină că, pentru organul emitent, actul creează obligaţii din momentul adoptării lui, în sensul că trebuie să-l aducă la cunoştiinţa celor interesaţi şi nu-l mai poate revoca decât în condiţiile legale; pentru organul emitent, actul administrativ intră deci în vigoare din momentul în care există, adică din momentul în care s-a produs manifestarea expresă de voinţă cu respectarea condiţiilor procedurale prevăzute de lege.

În principiu, actele admnistrative produc efecte pentru viitor, sunt active şi nu retroactive. Sunt unele acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv, fie datorită caracterului lor ( acte administrative declarative, acte administrative cu caracter jurisdicţional, acte administrative date în aplicarea unor hotărâri judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de acte administrative din sfera excepţiilor de la principiul neretroactivităţii o reprezintă actele administrative declarative, denumite şi recognitive. Aceste acte constată existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere prin fapte juridice anterioare emiterii lor şi vor produce efecte juridice din momentul în care s-au produs respectivele fapte juridice.

De la regula intrării în vigoare a actelor administrative mai fac excepţie şi actele administrative ce încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară comunicării, sau

18

după caz, publicării. Situaţiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziţii ale legii, fie de voinţa organului emitent ( în actul emitent este prevăzută data la care acestea intră în vigoare), fie de natura actului ( actele administrative supuse confirmării sau aprobării).

Întinderea efectelor juridice produse de actele administrativeActele administrative normative, în principiu, produc toate categoriile de efecte

juridice, ele fiind izvoare de drept pentru toate ramurile de drept, cu excepţia dreptului penal.

Actele administrative individuale apar ca fapte juridice ce dau naştere la raporturi de drept admnistrativ. Ele pot da naştere şi la alte categorii de raporturi juridice, inclusiv de drept constituţional.

Prin urmare, efectele actelor admnistrative pot fi reglementate şi de alte norme de drept, alături de normele dreptului admnistrativ. Cu toate acestea, actul nu-şi pierde natura de act admnistrativ, iar regimul său juridic rămâne unul admnistrativ. Sunt, însă, cazuri în care actul admnistrativ dobândeşte trăsăturile unui act specific altei ramuri de drept, iar regimul său juridic devine unul mixt (exemplu: adopţia-instituţie de drept admnistrativ şi de dreptul faminliei). Aceste efecte caracteristice pentru o altă ramură de drept sunt însă subsecvente efectelor ce sunt reglementate de dreptul admnistrativ, regimul juridic fiind în continuare un regim administrativ, însă unul special.

Încetarea efectelorActele admnistrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din

vigoare, care, de regulă, se face de către organul emitent, de organul său ierarhic superior ori de instanţele judecătoreşti, fiind vorba despre retractare, revocare sau, după caz, anulare.

Obligaţia de executare a actului administrativ poate înceta, ca orice obligaţie, prin îndeplinirea ei. Este necesar, totuşi, ca această încetare să fie prevăzură în mod expres: de un alt act administrativ cu cel puţin aceeaşi forţă juridică, de lege dau de o hotărâre judecătorească. Încetarea obligaţiei de executare a actului administrativ nu se datorează în toate cazurile acţiunii unor organe de stat, ci şi unor fapte materiale, dacă legea leagă de producerea acestora un efect sau, după caz, dacă din evenimentul respectiv rezultă o imposibilitate obiectivă de executare. Renunţarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor acestuia, ci este nevoie ca actul să fie revocat de organul emitent sau de organul superior.

1.4. Suspendarea actelor administrativeSuspendarea este operaţia de întrerupere temporară a efectelor actelor

administrative. Suspendarea actelor administrative este o garanţie a asigurării legalităţii, dar o garanţie ce intervine în cazuri de excepţie, în cazuri limită. Este vorba de întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice, precum şi de amânarea temporară a producerii efectelor juridice. Mai mult se apreciază că prin suspendare trebuie înţelese şi cazurile când actul administrativ intră în vigoare ulterior momentului în care a fost emis. Este şi cazul actelor administrative care intră în vigoare la o dată ulterioară publicării. Intrarea în vigoare după publicare înseamnă suspendarea obligaţiei de executare, deoarece această obligaţie trebuie să ia naştere, conform principiilor de drept comun, din momentul existenţei sale.

Motivele de suspendare sunt:a) contestarea leglităţii de către un cetăţean, o organizaţie nestatală sau de către un

organ public;

19

b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului şi punerea sub semnul întrebării al legalităţii pe considerente de oportunitate;

c) necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu actele organelor ierarhice superioare, emise ulterior;

d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă;e) clarificarea unei îndoieli ale organului emitent asupra legalităţii actului.

Aceste cauze nu pot transforma însă suspendarea într-o regulă a regimului juridic al actelor administrative, la fel ca revocarea.

Suspendarea se deosebeşte de revocare prin mai multe aspecte:a) revocarea apare ca o regulă, în timp ce suspendarea este o operaţie excepţională;b) revocarea se dispune când există certitudinea că actul este ilegal, inclusiv sub

aspectul oportunităţii, pe când suspendarea se dispune când există un dubiu în privinţa legalităţii, inclusiv sub aspectul oportunităţii;

c) revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actului administrativ, fiind din acest punct de vedere o specie a nulităţii, pe când suspendarea determină încetarea temporară a acestor efecte, fiind un aspect de sine stătător al regimului actului administrativ.Raportându-ne la legislaţia în vigoare, apreciem că suspendarea actelor

administrative poate interveni:

a) de drept ( în baza unei dispoziţii exprese a legii);b) în baza unui ordin al organului ierarhic superior;c) în baza hotărârii de retractare vremelnică a organului emitent;d) în baza unei hotărâri judecătoreşti sau a unei ordonanţe a Ministerului Public.

În concluzie, suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic, dar poate fi şi opera legiuitorului.

Cea mai importantă situaţie de suspendare în temeiul legii este prevăzută de art. 123 alin. 5 din Constituţie, şi potrivit căreia, introducerea acţiunii prefectului la instanţa de contencios administrativ, împotriva unui act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care acesta consideră actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului. Un alt exemplu de suspendare în temeiul legii ni-l oferă O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor şi care precizează, în art. 32, că plângerea contravenientului împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei atrage după sine suspendarea executării actului de sancţionare.

De asemenea Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ prevede un caz de suspendare prin act juridic: instanţa de judecată are dreptul de a lua, la cerere, măsura suspendării actului administrativ ce face obiectul litigiului dedus judecăţii „ în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unor pagube iminente. Cererea de suspendare va fi soluţionată de instanţă, de urgenţă, chiar şi fără citarea părţilor, hotărârea pronunţată fiind executorie de drept”.

1.5. Revocarea actelor administrative

Revocarea este operaţia juridică prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul său ierarhic superior desfiinţează acest act. Revocarea este deci un caz particular al nulităţii. În cazul în care revocarea este dispusă de organul emitent, s-a impus termenul de retractare. Deşi nu există text care să consacre expres principiul revocării, dacă puterea judecătorească poate să corijeze actele administrative, este normal ca acest

20

drept să aparţină şi administraţiei însăşi. Admiţând că structura organizaţională a administraţiei publice este bazată pe anumite reguli, dintre care şi subordonarea ierarhică administrativă, principiul revovabilităţii apare ca o regulă a structurii funcţionale a admnistraţiei publice. Unii autori au admis teza după care necesitatea obiectivă a revocării conduce la ideea după care autorităţile publice numai trebuie să motiveze această operaţie, adică actul juridic contrar de anulare. Dar trebuie admis că problema motivării revocării este necesară atunci când actul administrtiv a dat naştere la o serie de raporturi juridice de altă natură decât administrativă. Nu mai puţin, regula lui contrarius actus cere ca revocarea să fie dispusă printr-un act cu cel puţin aceeaşi forţă juridică, cu respectarea procedurii de emitere şi, în orice caz, cu admiterea posibilităţii unei acţiuni contencioase.

Revocarea intervine deci pentru toate condiţiile de ilegalitate, dar, mai ales, pentru condiţiile referitoare la oportunitate. Cauzele revocării pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ. În primele două ipoteze, revocarea va produce efecte retroactiv, ex tunc, iar în a treia ipoteză va produce efecte ex nunc.

Excepţii de la principiul revocabilităţii – categorii de acte:a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziţie expresă a

legii;b) actele administrative cu caracter jurisdicţional;c) actele administrative de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare

formelor răspunderii din dreptul administrativ;d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale

penale;e) actele administrative care au dat naştere la contracte civile;f) actele administrative care sunt emise ca urmare a existenţei unor

contracte civile;g) actele administrative care dau naştere la drepturi subiective

garantate de lege sub aspectul stabilităţii;h) actele administrative ce au fost executate material.

Excepţia actelor administrative care dau naştere la contracte civile vizeză raporturile dintre dreptul administrativ şi dreptul civil. Teza civilistă stipulează că actul administrativ individual, care condiţionează naşterea unor raporturi civile, poate fi revocat până în momentul încheierii contractului civil. Dar actele administrative care dau naştere unor astfel de contracte sunt mai mult decât nişte condiţii legale ale contractului, ele dirijează în mod continuu efectele de drept civil. De aceea, asemenea acte vor fi supuse tot timpul principiului revocabilităţii. Capacitatea de drept civil a părţilor în astfel de situaţii este subordonată capacităţii de drept administrativ a organului care a emis actul. Profesorul T. Drăganu achiesează la teza autorilor de drept civil reţinând ca argumente: principiul din dreptul civil după care contractul nu poate fi reziliat decât pe cale judecătoraescă şi faptul că organul admnistraţiei de stat a avut posibilitatea să verifice legalitatea şi oportunitatea unui raport juridic civil când a emis actul administrativ. Această argumentare nu poate viza însă toate categoriile de acte admnistrative prealabile încheierii unor contracte civile de către persoanele fizice. Rămân oricând revocabile actele administrative care nu îşi încetează efectele în momentul încheierii contractului civil. Acestor categorii de contracte li se aplică un regim juridic comandat de dreptul public, adică un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun, fără a fi vorba exclusiv de un regim de putere. În unele cazuri, contractul civil şi actul administrativ formează o unitate şi, deci, orice schimbare în sfera condiţiilor de legalitate ale actului administrativ se răsfâng direct asupra contractului civil. Retragerea unui aviz conform atrage, de exemplu, revocarea actului administrativ şi, pe cale de

21

consecinţă încetarea contractului civil. Persoana fizică, parte în contractul civil, are deschisă acţiunea în contenciosul administrativ împotriva actului de revocare, putând cere anularea acestuia şi despăgubiri sau numai despăgubiri. Atât timp cât legea nu dispune altfel, organul administraţiei publice va răspunde patrimonial pentru revocarea actului administrativ din considerente exclusiv de oportunitate.

Exceptarea de la principiul revcabilităţii a actelor administrative emise pe baza unui contract civil prealabil. De această dată, regimul juridic administrativ este pus la dispoziţia părţilor printr-un contract, efectele sale grefându-se pe cele ale contractului. În această situaţie, actul administrativ este un instrument juridic, strict necesar pentru executarea contractului, iar revocarea actului administrativ ar echivala cu o reziliere a contractului. Actul administrativ nu poate fi desfiinţat în existenţa sa juridică decât o dată cu contractul şi pe căile prevăzute de lege în acest scop, însă nu prin revocare din partea organului administrativ.

Exceptarea actelor administrative care au dat naştere la un drept subiectiv, garantat de lege prin stabilitate. Aceste acte sunt irevocabile şi se divizeză în două categorii, după cum dreptul subiectiv apare în sfera unui raport juridic administrativ ( exemplu cerificate de naştere ), respectiv a unuia civil. În cazul drepturilor subiective civile, legea a înţeles să le ocrotească special, exceptând actul administrativ ce stă la baza lor de la principiul revocabilităţii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Ar fi inechitabil ca organul administrativ să revoce actul după efectuarea unor asemenea cheltuieli. Însă nu orice act administrativ care creează drepturi subiective este irevocabil; actul dobândeşte acest caracter abia în momentul în care dreptul subiectiv pe care l-a generat este protejat de lege atât de eficace încât din textul sau din scopul ei rezultă că ea a înţeles să lipsescă organul administrativ de posibilitatea de a-l desfiinţa.

Exceptarea actelor care au fost realizate material. Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaţiile, care au dat naştere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Spre exemplu, legislaţia noastră ocroteşte construcţiile de locuinţe făcute fără autorizaţie, care nu pot fi demolate decât în baza unui act de autorizaţie, eliberat de primării sau prefecturi. Această categorie de excepţii priveşte numai actele administrative individuale ce se realizează material printr-o operaţiune ( acţiune ) ori mai multe operaţiuni determinate. Nu intră în această categorie actele administrative care se realizează prin acţiuni sau inacţiuni cu caracter de continuiatate ( exemplu autorizaţia de exercitare a unei meserii). Asemenea acte sunt revocabile, deoarece drepturile şi obligaţiile pe care le are beneficiarul actului presupun activităţi continue, succesive. Este vorba de autorizaţiile libere, care, fiind date în baza unui drept de apreciere a organului administraţiei de stat, au caracter precar şi revocabil prin definiţie. Beneficiarul unei astefel de autorizaţii, ca şi părţile din contractele civile dirijate de un act administrativ, şi-au asumat riscul unor pagube în momentul soliciării autorizaţiei, respectiv al încheierii contractului şi de aceea problema răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei de stat, în principiu, nu poate fi pusă. Cel vătămat are însă deschisă calea unei acţiuni în contenciosul administrativ, cât şi a unei acţiuni de dezdăunare, după dreptul comun.

6.7. Anularea actelor admnistrative

Opinii exprimate în doctrină în legătură cu anularea actelor administrative.

22

Anularea unui act este definită ca fiind operaţia juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta. Tema nulităţii actelor de drept administrativ a născut vaste discuţii. În sinteză, discuţiile se poartă în legătură cu:

a. admiterea sau nu a teoriei nulităţii absolute şi relative;b. admiterea sau nu a teoriei anulabilităţii;c. admiterea sau nu a teoriei inexistenţei;d. raportul dintre nulitate şi revocabilitate.În ceea ce priveşte prima problemă, majoritatea autorilor de drept administrativ au

admis că în materia actelor administrative operează nulitatea absolută, respectiv nulitatea relativă, în funcţie de: interesul ocrotit de norma încălcată prin actul ilegal, de gravitatea viciilor de ilegaliate, sau de opoziţia care există între legile imperative şi cele dispozitive. Aceşti autori au îmbrăţişat teoria tripartită, admiţând că există o a treia categorie de nulităţi, inexistenţa actelor administrative.

Primul autor care dezvoltă în doctrina postbelică teoria anulabilităţii este Mircea Anghene, considerând că în raport cu gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale unui act administrativ, viciile unui astfel de act pot face ca acesta să fie nul sau anulabil. Pe baza acestui criteriu sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale pentru a lua fiinţă, iar anulabile actele ce conţin încălcări de mică însemnătate a condiţiilor cerute pentru existenţa lor. În opinia aceluiaşi autor, una din caracteristicile esenţiale ale anulabilităţii, o reprezintă posibilitatea remedierii prin confirmare a viciului care o atrage. Profesorul R. Ionescu operează cu noţiunua de anulabilitate atunci când nu se îndeplineşte o condiţie de legaliate de mică importanţă, cum sunt anumite condiţii privitoare la forma exterioară şi la procedura în care trebuie întocmite actele administrative, îmbrăţişând teza după care, în linii generale, există aceleaşi deosebiri juridice între cele două forme de nulităţi ce sancţionează ilegalitatea actelor administrative ca pentru toate actele juridice.

Cât priveşte teza inexistenţei, se poate spune că ea este susţinută de majoritatea autorilor din perioada postbelică.

Dialectica structurii nulităţii actelor administrativeOrice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să plece de la realitate, viciile

care afectează legalitatea actelor de drept administrativ nu au toate o valoare egală. Unul dintre elementele actului administrativ este regimul juridic, element prin care se înţelege ansamblul regulilor de fond şi formă. Rezultă deci că nerespectarea regulilor de fond are o importanţă mai mare decât nerespectarea regulilor de formă. Din această desosebire rezultă o structurare a cauzelor de nulitate a actelor de drept administrativ, după cum acestea vizeză condiţii de fond, stabilite prin norme de drept administrativ material, sau condiţii de formă, stabilite prin reguli de drept administrativ procesual.

În ceea ce privşte terminologia în materia nulităţilor, poate fi preluată cea deja consacrată: nulitate absolută, respectiv nulitate relativă. Cum însă nerespectarea unei condiţii de formă poate să nu atragă scoaterea din vigoare a actului administrativ dacă ea este confirmată, fie printr-un act ulterior al organului emitent, fie printr-o formă procedurală ce emană de la un organ ierarhic superior, se poate utiliza noţiunea de anulabilitate.

Sunt însă domenii in care nerespectarea unei condiţii de formă are o importanţă mai mare decât nerespectarea unei condiţii de fond din alt domeniu. De asemenea sunt acte administrative pentru care legea cere respectarea cu exactitate a condiţiilor - de fond şi formă - pe care le precizează, nerespectarea formei transformându-se în nerespectarea

23

unei condiţii de fond, aşa încât, cel puţin pentru atare categorii de acte, distincţia dintre nulitatea absolută şi nulitatea relativă nu are relevanţă.

Trebuie de asemenea menţionat că multe acte normative care reglementează proceduri administrative speciale fac o gradare a importanţei regulilor ce evocă forma ( exemplu Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, care în art. 17 enumeră menţiunile care trebuie făcute de către agentul constatator, lipsa unor elemente din procesul-verbal de constatare a contravenţiilor va atrage nulitate absolută, restul condiţiilor procedurale putând fi acoperite de organul competent a soluţiona plângerea). Nulitatea în dreptul aministrativ trebuie deci nuanţată, fundamentându-se o formă agravantă a nulităţii, respectiv una mai uşoară, chiar şi atunci când este vorba de nerespectarea unor reguli cu caracter procedural.

Se va folosi deci noţiunea de nulitate absolută pentru a evoca nulitatea care intervine atunci când este încălcată o condiţie de legalitate de mare importanţă, ce se stabileşte în concret în funcţie de dispoziţiile normelor juridice care conturează regimul juridic a actului administrativ în discuţie, iar noţiunea de anulabilitate pentru a desemna nulitatea care intervine pentru nerespectarea unei condiţii de legaliate de mai mică importanţă.

În ipotezele în care legea spune expres că nerespectarea unei anumite condiţii atrage nulitatea de drept sau nulitatea care se poate constata şi din oficiu, deci în cazul actului lovit de nulitate absolută, cei care nu îl execută nu pot fi sancţionaţi. În cazul actelor administrative anulabile, acestea dau naştere obligaţiei de executare până în momentul anulării lor de către organele de stat competente.

Efectele nulităţiiIndifereant care organ pronunţă nulitatea, el nu poate anula un act administrativ

decât pentru cauze anterioare sau concomitente lui, pentru că nu este de conceput ca un act să fie legal în momentul emiterii lui şi să devină ilegal ulterior. De aceea anularea are, ca regulă, efect retroactiv. De aici rezultă că actele de anulare sting efectele actelor anulate, considerându-se că acestea din urmă nu au existat. Pot fi însă şterse numai efectele juridice, nu şi faptele materiale.

Profesorul R. Ionescu afirmă însă că anularea, pentru cazuri de neoportunitate produce efecte doar de la data emierii actului de anulare, păstrându-se efectele produse. Această soluţie se bazează pe ideea că actul administrativ anulat a fost legal până la data constatării neoportunităţii sale, încetând să mai fie legal numai de la această dată. Acelaşi autor afirmă că nulitatea poate fi toatală sau parţială, după cum este ilegal actul în întregime sau numai o anumită parte a acestuia. Această teză trebuie privită cu rezerve deoarece, de vereme ce o parte a actului este ilegală, ceea ce înseamnă că nu este respectată o condiţie de fond sau de formă, acesta afectează legalitatea întregului act.

Apare ca o regulă faptul că anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiţionate, sub aspectul legalităţii, de existenţa acestui act administrativ. De la această regulă există unele excepţii în cazul în care este vorba de o formă specifică a anulării - revocarea.

Nulitatea actelor administrative individuale nu este determinată de anularea actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis actul inividual. Similar, anularea unui act administrativ nu este atrasă automat de abrogarea legii pe baza careia a fost emis.

Faţă de noul sistem constituţional, organele competente să constate nulitatea vor fi: organul administrativ ierarhic superior, instanţele judecătoreşti ( în principal instanţele de contencios administrativ) şi, în anumite cazuri, Ministerul Public. Autorităţile cuprinse în Ministerul Public pot anula numai actele ilegale ale organelor administrative de cercetare şi

24

urmărire penală, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor.

Cât priveşte procedura, în această materie se aplică cele mai diferenţiate reguli, după cum este vorba de implicarea unui organ al administraţiei publice, a unei instanţe judecătoreşti sau a Ministerului Public. Dacă în ipoteza retractării organul administrativ trebuie să respecte toare regulile procedurale din faza elaborării actului administrativ respectiv, în cazul constatării nulitătii, organul administrativ ierarhic este ţinut să respecte doar acele reguli procedurale ce sunt specifice realizării propriei competenţe.

Procedura pe care trebuie să o respecte instanţele judecătoreşti este fie cea consacrată de Legea nr. 554/ 2004, fie cea prevăzută prin acte juridice speciale, dar care vizează instanţele de drept comun.

Ministreul Public îsi exercită competenţa de anulare a actelor administrative în baza normelor dreptului procesual penal.

Nulitatea absolută poate fi invocată oricând, fie pe cale de acţiune, fie pe cale de excepţie.

Determinarea procedurii pentru situaţiile de fraudă nereglementate se realizaează în funcţie de efectele juridice generate de actul administrativ cu caracter fraudulos. Mai exact, procedura de anulare a acestor acte comportă două situaţii, după cum actul dă naştere exclusiv la raporturi de drept administrativ sau la raporturi şi de altă natură. Pentru prima situaţie se impune regula desfiinţării după procedura specifică revocării. Organul emitent sau organul ierarhic superior desfiinţeză actul fraudulos după procedura specifică desfiinţării propriilor acte. Pentru cea de-a doua situaţie trebuie admis că se va aplica procedura legală aplicabilă, în fiecare ramură de drept, de regulă procedura judiciară, în cadrul căreia se va pune în discuţie, pe cale incidentă ( ca excepţie de ilegaliate), caracterul ilgal al actului administrativ.

1.7. Inexistenţei actelor administrative

Se pune problema ce se întâmplă cu actul administrativ atunci când nu prezintă nici măcar umbra unei aparenţe de legalitate, când el apare în mod manifest ilegal, adică atunci când acest act este lovit de vicii atât de vizibile încât o persoană de inteligenţă mijlocie nu îi poate recunoaşte nici măcar o singură clipă caracterul obligatoriu ( ex. actul care a fost emis pe baza unei legi care a fost abrogată). Acesta este teoria inexistenţei actelor administrative.

În cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate, încălcarea legii este atât de evidentă încât oricine o poate sesiza. Neoperând această prezumţie, înseamnă că nimeni nu poate fi obligat să se supună dispoziţiilor cuprinse într-un astfel de act, mai mult, punerea în executare a actului inexistent de către organele administraţiei publice apare ca o cale de fapt care atrage răspunderea admnistraţiei publice, respectiv a funcţionarilor ei pentru daunele cauzate.

Ca o regulă a regimului juridic al inexistenţei actelor administrative, implicit a regimului juridic general al actelor administrative, trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice prin invocarea inexistenţei. Corespunzător acestui drept, trebuie admisă existenţa obligaţiei autorităţilor publice respective de a constata prin utilizarea autorităţii de care dispun, „inexistenţa” actului administrativ. În ipoteza în care autorităţile publice refuză să-şi îndeplinească această obligaţie, încălcând dreptul subiectiv al cetăţeanului, este deschisă acţiunea în contencios administrativ judiciar, chiar dacă presupusul act face parte din sfera excepţiilor prevăzută de Legea nr. 554/2004 ( fosta Lege nr. 29/1990) .

25

Menţionăm că în prezent teoria inexistenţei a căpătat consacrare constituţională, prin articolele care prevăd că nepublicarea decretelor Preşedintelui, precum şi a Ordonanţelor şi Hotărârilor de Guvern atrage inexistenţa acestora.

Rezumat:Începând cu această unitate de învăţare, se trece în planul formelor de activitate

specifice autorităţilor studiate în primele unităţi de învăţare. Cea mai importantă formă de activitate a acestor autorităţi o reprezintă actul administrativ. Această unitate de învăţare este dedicată actului administrativ şi trece în revistă toate aspectele ce îl caracterizează: definiţia, trăsăturile, regimul juridic, efectele, problema nulităţii. Fiecare secţiune în parte surprinde însă aspectele particulare ale regimului juridic al actului administrativ care identifică această formă de activitate în circuitul juridic general.

1.8. TEST

Exemple de subiecte de sinteză:1. Definiţi actul administrativ şi prezentaţi trăsăturile acestuia.2. Care sunt elementele caracteristice ale regimului juridic al actului administrativ?3. Care sunt deosebirile dintre aviz şi acord în cazul emiterii unui act administrativ?4. Cum delimităm, din punct de vedere temporal, efectele actelor administrative?5. În ce condiţii intervine revocarea, anularea sau suspendarea actelor administrative?6. Care sunt formele de suspendare?7. Ce reprezintă inexistenţa actelor administrative?

1.9. Bibliografie selectivăAntonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2002Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2004Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006

1.10. Test de autoevaluareRezolvaţi următoarele teste-grilă1:

1. Actul administrativ produce efecte de la momentul:a. Comunicăriib. Publicăriic. Emiterii lui de către emitent.

1 Grilele au un singur răspuns corect.

26

2. Suspendarea determină:a. Nu afectează în niciun fel actul administrativb. Încetarea definitivă a producerii efectelor juridice ale actului administrativc. Încetarea temporară a efectelor actului administrativ

3. Avizele pot avea caracter:a. Facultativ și conformb. Facultativ, consultativ și conformc. Conform și consultativ

4. Sancțiunea nepublicării actelor Președintelui României în Monitorul Oficial este:a. Nulitatea relativăb. Revocareac. Inexistența

5. Actul administrativ care se ppoate emite și în formă orală se numește:a. Contract administrativb. Avertismentc. Mutare disciplinară

Rezolvare grile:1.a),2.c), 3.b), 4.c), 5.b)

27

______________________________________________________________________

Unitatea de învăţare nr. 2CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Cuprins:

2.1. Fundamente constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ2.2. Condiţiile acţiunii directe în contencios administrativ în baza Legii nr.554/20042.3. Acte exceptate de la controlul de legalitate exercitat de către instanţele de contencios administrativ2.4. Procedura de judecată în contencios administrativ2.5. Test2.6. Bibliografie specifică2.7.Test de autoevaluare

Obiectivele unitaţii de învăţare:

După studiul acestei unităţi de învăţare veţi reuşi să:=> identificaţi rolul Legii nr. 554/2004 în sistemul legislaviv românesc=> precizaţi care sunt condiţiile acţiunii directe în contencios administrativ=> enumeraţi actele exceptate de la controlul în contencios administrativ=> prezentaţi etapele procedurii contencioase, cu momentele specifice fiecrărei etape în parte

Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 120 minute.

2.1. Fundamente constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ

28

Prin apariţia în 2004 a noii Legi a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, s-a creat pentru prima dată un cadru european în ceea ce priveşte instituţia contenciosului administrativ, adoptându-se o lege europeană, cu valenţe moderne venită să completeze dispoziţiile constituţionale prevăzute în art. 52.

Definiţii cu care operează conteciosul administrativ, preluate din Legea nr. 554/2004

Autoritate publică = orice organ de stat sau al unităţilor administrativ – teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, persoanele juridice de drept privat care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

Persoană vătămată = orice persoană fizică sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private, vaătamate prin acte administrative; sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

Act administrativ = actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în vederea executării sau a organizarii executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:

- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;- executarea lucrărilor de interes public;- prestarea serviciilor publice;- achiziţiile publice.

Act administrativ jurisdicţional = actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la aparare.

Contenciosul administrativ = activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente, a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Instanţa de contencios administrativ = secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativ – fiscale.

Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri = faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere = exprimarea explicită a voinţei de a nu rezolva cererea.

Plângere prealabilă = plângerea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia.

29

Act de comandament cu caracter militar = actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război sau la îndeplinirea serviciului militar.

Serviciu public = activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes public.

Interes public = interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Exces de putere = exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încalcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Drept vătămat = orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interes legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Interes legitim public = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori în considerarea apărării unui interes public.

Organisme sociale interesate = structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii si altele asemenea care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau buna funcţionare a serviciilor publice administrative.

Pagubă iminentă = prejudiciul material viitor, dar previzibil sau perturbarea previzibilă gravă a funcţionarii unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.

Instanţa de executare = instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ.

2.2. Condiţiile acţiunii directe în contencios administrativ

Aceste condiţii sunt:1. actul atacat să fie un act administrativ;2. actul să vateme un drept subiectiv sau un interes recunoscut de lege;3. actul atacat să emane de la autoritate publică, inclusiv de la o structură

neguvernamentală învestită cu prerogative de putere publică;4. procedura administrativă prealabilă;5. introducerea acţiunii într-un anumit termen;6. actul să nu fie emis anterior intrării in vigoare a legii.

30

1. Legea nr. 554/2004, continuând tradiţia Legii contenciosului administrativ din 1925 si din 1990, admite acţiune în justiţie atât pentru actul administrativ propriu-zis, cât şi pentru refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege.

Actul administrativ propriu – zis este definit de lege ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in vederea executarii sau a organizarii executarii legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.Legea asimilează actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:

- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;- executarea lucrărilor de interes public;- prestarea serviciilor publice;- achiziţiile publice.

De aceea, identificarea concretă a actului administrativ este o operaţie de apreciere, de investigare a voinţei autorităţii administrative emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă actele (antete, ştampile, semnături) pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, îndeosebi de cele contractuale, precum şi de operaţiunile tehnico-administrative.

a. delimitarea actului administrativ de simple adrese şi circulare

Practica judecătorească a admis că simplele ordine de serviciu nu sunt acte administrative şi, în consecinţă, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. De aceea, s- apreciat că adresele sau ordinele de serviciu aduse pe cale ierarhică ori în formă de simplă corespondenţă între autorităţi, care nu contribuie prin ele însele cu nimic la formarea actului administrativ, nu au nici măcar valoarea unor acte de preparare.Aceasta a fost practica chiar din perioada interbelică, iar această soluţie a fost menţinută de Curtea Supremă de Justiţie, care, într-o decizie din 1991, arăta că adresa unei primării nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, deoarece ea nu produce prin ea însăşi efecte juridice, ci doar îi comunică petentului demersurile făcute în vederea soluţionării cererii sale.Faţă de cele arătate mai sus, se impun două precizări:

- nu orice ordin de serviciu adus pe cale ierarhică intră în categoria de mai sus, sunt unele acte administrative care îmbracă această formă, şi anume actele administrative cu caracter intern.

- Legea nr. 554/2004 prevede că instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor şi operaţiunilor care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecăţii.

Pentru aceste motive, judecătorul de contencios administrativ trebuie să vadă dacă acţiunea priveşte:

- un act administrativ extern;- un act administrativ intern;- un act preparator al unui act administrativ;- adrese şi note cu caracter pur tehnic administrativ.

Primele două categorii pot fi atacate în mod direct, cele din a doua categorie se atacă doar împreună cu un act din primele două categorii, în timp ce adresele şi notificările nu pot forma obiectul controlului judecătoresc.În practică, această distincţie nu este întotdeauna uşor de realizat. Spre exemplu, Curtea Supremă de Justiţie a pronunţat în 1994 două decizii fundamental greşite:

31

- prima decizie avea ca obiect o hotărâre de Guvern, iar CSJ a apreciat că în această speţă hotărârea (prin care erau autorizate Ministerul Finanţelor şi Consiliul Judeţean Timiş să desemneze împuterniciţii mandaţi să reprezinte interesele capitalului de stat la o societate comercială) este un act prealabil, o simplă autorizare, mandatare şi nu un act administrtaiv în înţelesul art. 1 din Legea nr. 29/1990. Aceasta este o eroare fundamentală deoarece hotărârile de Guvern, indiferent de semnificaţia juridică, sunt prin ipoteză acte administrative. A da o altă calificare unui astfel de act, înseamnă a face un raţionament contrar art. 107 din Constituţie.

- a doua decizie a avut ca obiect calificarea unui act al Prefectului, prin care anumite persoane erau excluse de pe lista celor care puteau cumpăra locuinţa de serviciu pe care o deţineau cu titlu de chiriaşi, iar CSJ a opinat că acest act este o simplă opinie.

b. delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autorităţilor administrativeInstanţele de contencios administrativ au ridicat probleme în ceea ce priveşte

calificarea ca acte administrative a:- actelor de desfacere a contractelor de muncă;- deciziilor de numire şi eliberare din funcţie;- actelor de încadrare într-o altă grupă de muncă;- deciziei prefecturii de restructurare a unei unităţi economice cu capital de stat în mai

multe societăţi comerciale;- deciziei prefecturii de scoatere a unor bunuri de la o societate şi înfiinţarea unei noi

societăţi comerciale pe acţiuni;- actelor procedurale de atribuire a locuinţelor;- actelor de expertiză medicală;- actelor de închiriere a unei suprafeţe de teren.

c. refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative, specie a actului administrativ atacatPreluând ideile din perioada interbelică, legislaţia actuală arată că în instanţa de

contencios administrativ se poate ataca si refuzul nejustificat al unei autoritati de a răspunde la o cerere.

Legea defineşte refuzul nejustificat ca fiind exprimarea explicită a voinţei de a nu rezolva cererea.

De asemenea, în contencios administrativ se mai atacă şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, adică faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Practica judecătorească actuală indică, cu titlu exemplificativ, următoarele situaţii asimilate refuzului nejustificat:- refuzul Primăriei de a întocmi un proces verbal de evaluare a unei gospodării demolate abuziv, pentru a se achita despăgubiri;- refuzul unui Minister de a reîncadra o pesoană într-o funcţie din care a fost înlăturată abuziv,- refuzul Băncii Naţionale a României de a deschide acreditive în valută;- refuzul Prefecturii de a include pe lista locuinţelor destinate vânzării o locuinţă;- refuzul Direcţiei Generale de Muncă şi Protecţie Socială de a înregistra un contract colectiv de muncă;

32

- refuzul organului teritorial al Ministerului Finanţelor de restituire a TVA, perceput din eroare;- refuzul Direcţiei Generale a vămilor de a îndeplini formalităţile de scutire de plată a taxelor vamale.

2. Condiţia ca actul administrtaiv să vateme un drept sau un interes recunoscut de lege. Problema dreptului şi a interesului legitim, potrivit art. 21 din Constituţie.

În lumina textelor constituţionale si legale, în contencios administrativ se poate adresa orice persoană, „dacă se consideră vătămată în drepturile, libertăţile şi interesele sale, recunoscute de lege.”

Este unul din cazurile de modificare implicită a unei legi anterioare de către legea ulterioară, în acest caz legea ulterioară fiind chiar legea fundamentală.

Potrivit noii baze constituţionale a contenciosului administrativ, o acţiune nu se poate respinge decât atunci când reclamantul nu are de apărat nici drepturi, nici libertăţi şi nici interese legitime, ceea ce echivalează cu exercitarea abuzivă a acţiunii în contencios administrativ. Legitimitatea unui drept sau a unui interes este stabilită, în primul rând, în funcţie de normele Constituţiei, iar dispoziţiile acesteia privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor trebuie interpretate de instanţa de contencios administrativ în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalate tratate la care România este parte.

Cât priveşte interesul legitim, acesta poate fi atât personal cât şi public, fundamentul constituţional al interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetăţeanului.

Din practica judecătorească rezultă următoarele categorii de drepturi încălcate:- dreptul de apreciere în cazul concursurilor şi a examenelor;- drepturile civile ale unei terţe persoane (coproprietar, vecin)- drepturi procesuale civile (refuzul de a pune în aplicare o hotărâre judecătorească).

Legea nr. 554/2004 defineşte de altfel următoarele noţiuni, înlesnind înţelegerea şi aplicarea textului legal:

Drept vătămat = orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interes public = interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Interes legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Interes legitim public = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori în considerarea apărării unui interes public.

3. Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică

Noţiunea de autoritate publică rezultă atât din textul Legii nr. 554/2004, cât şi din art. 52 din Constituţie.

33

Constituţia operează cu mai multe noţiuni si chiar una şi aceeaşi noţiune, cum este cea de autoritate publică, este folosită în accepţiuni diferite.

În titlul III al Constituţiei sintagma “Autorităţile publice” evocă clasicele puteri, mai precis autorităţile prin care se realizează fiecare putere în parte. Edificiul constituţional cuprinde însă şi alte autorităţi care nu intră în nici una din clasicele puteri (legislativă, executivă şi judecătorească), autorităţi care asigură echilibrul în cadrul democraţiei constituţionale.Art. 52 din Constituţie, consacrat dreptului persoanei vătămate, la randul lui vorbeşte despre autorităţi publice in general, tranşând o dispută teoretică, aceea de a şti dacă actele administrative emit şi alte organe ale statului decât cele ale administraţiei de stat.Pe de altă parte, Constituţia operează si cu noţiunea de organ (ex. Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice; alte organe de specialitate se pot organiza in subordinea...). De asemenea, în Constituţie se utilizează noţiunea de regie autonomă alături de noţiunea instituţie publică.

Rezultă deci că in baza Constituţiei si a legii poate fi atacat în contenciosul administrativ atât actul administrativ al unei autorităţi administrative, cât şi actul administrativ al unei autorităţi publice de altă natură (o structură a legislativului, a unei autorităţi judecătoreşti).

Sunt deci incluse în noţiunea de autoritate publică următoarele categorii de autorităţi:

1. organe ale administraţiei de stat (Preşedinte, Guvern, ministere, prefecturi, structuri subordonate acestora);

2. organe autonome locale (Consiliul judeţean, Consiliul local, primar, şi structuri subordonate acestora);

3. organisme neguvernamentale, autorizate de lege sau de un organ guvernamental, să presteze servicii publice, în regim de putere publică. În această ultimă categorie intră şi societăţile bancare.Pentru a delimita actele administrative ale altor autorităţi publice de cele care provin

de la autorităţi administrative, trebuie făcută o distincţie clară între acele de autoritate prin care acestea îşi realizează competenţa (ex. Legi, mesaje, sentinţe, decizii) şi actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă.

Spre exemplu, în cazul Parlamentului, în contencios administrtaiv se poate ataca o decizie administrativă a Biroului Permanent, a Preşedintelui Camerei, a Secretarului general, dar niciodată o lege, o hotărâre sau un mesaj, care urmează un regim de drept constituţional.

De asemenea, nu poate fi atacat în contencios administrativ refuzul procurorului General de a declara recurs extraordinar sau o hotărâre a Curţii Constituţionale de respingere a unei contestaţii cu privire la campania electorală prezidenţială.

Nu trebuie să trecem cu vederea aspectul că legiuitorul a înţeles să procedeze şi la o ficţiune juridică, asimiland „autorităţilor publice” si structurile care sunt de sorginte privată, dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziţie expresă a legii, fie printr-o autorizaţie dată de autoritatea administraţiei publice competente, în baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleaşi efecte juridice ca autorităţile publice. Este vorba despre categoria „stabilimentelor de utilitate publică”, adică organizaţii profesionale (ex. Uniunea Naţională a Barourilor), precum si persoane juridice de drept privat (asociaţii, fundaţii) care, prin lege sau prin hotărâre a Guvernului, au dobândit statut de utilitate publică.

4. Condiţia acţiunii administrative prealabile

34

Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ, persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a actului vătămător.Legea arată că plângerea se poate adresa, în egală măsură, organului ierarhic superior, dacă acesta există.

Procedura administrativă prealabilă reprezintă regula, de la care există însă şi excepţii:

a. în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, procedura administrativă prealabilă nu este obligatorie;

b. în cazul cererilor introduse de cei vătămaţi prin ordonanţe ale Guvernului, procedura prealabilă nu este obligatorie;

c. în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii prevăzută de Codul de Procedură Civilă pentru litigiile comerciale.

d. plângerea prealabilă va fi introdusă şi de către persoana vătămată printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în maximum 6 luni de la emiterea actului.

Legea prevede că plângerea prealabilă se poate introduce şi peste termenul de 30 de zile, pentru motive temeinice, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Cât priveşte termenul în care autoritatea trebuie să răspundă la plângerea prealabilă, acesta este, la rândul lui, de 30 de zile de la data înregistrării cererii, dacă prin lege specială nu se prevede un alt termen, mai lung sau mai scurt.

Regimul termenelor pentru exercitarea procedurii prealabile:

a. natura juridică a termenului de 30 de zile. Legea nu precizează natura juridică a acestui termen. Acest termen este unul de recomandare, nu însă fără consecinţe juridice, deoarece depăşirea lui, fără a fi temeinic motivată, va atrage o respingere a plângerii prealabile pentru tardivitate.

b. natura juridică a termenului de 6 luni. În acest caz, legea este clară şi explicită, arătând că acest termen este unul de prescripţie. El va fi deci supus suspendării, întreruperii, operând şi repunerea în termen.

5. Condiţia ca acţiunea să fie promovată într-un anumit termen

Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:- data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau data comunicării refuzului nejustificat;- data încheierii procesului – verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative;

35

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul de 6 luni curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal.Ordonanţele care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate oricând.Pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.Termenul de 6 luni este termen de prescripţie, iar cel de un an este termen de decădere.

2.3 Acte exceptate de la controlul de legalitate exercitat de către instanţele de contencios administrativ

(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar.(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.(3) Actele administrative pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamitătilor naturale, a epidemiilor si epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere.(4) În litigiile prevăzute de alin. 3 nu sunt aplicabile prevederile art. 14 si art.21 din prezenta lege.

În Constituţia noastră din 1923 se preciza: „Puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ, precum si actele de comandament cu caracter militar”

Legea contenciosului administrativ din 1925, adoptată în baza textului Constituţiei a venit cu o definiţie a actelor de guvernământ, definiţie criticată de doctrină.

În general, în doctrina occidentală actuală se consideră că intră în sfera finelor de neprimire actele administrative emise în „circumstanţe excepţionale” sau actele care exprimă „puterile executivului în caz de pericol”.

Constituţia din 1991 conţinea doar art. 48 alin.2, unde se preciza: „Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”, text rămas nemodificat, devenind art. 52 alin.2, în urma revizuirii Constituţiei prin Legea nr.429/2003, aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003.

Legea de revizuire, cum s-a arătat, introduce în art.126 alin.6 teza I, concepţia art.107 alin. final din Constituţia din 1967 în formularea: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar”.

Practic, sintagma „actele de guvernământ” este înlocuită cu expresia „actele care privesc raporturile cu Parlamentul”, dar art. 48 alin.2, devenit art. 52 alin.2, a rămas în vigoare, de unde problema „concilierii” acestora, mai ales că prof. Ioan Vida, Preşedintele în funcţiune a Curţii Constituţionale, a lansat teza „antinomiilor intraconstituţionale” în doctrina juridică românească actuală.Sunt posibile două interpretări:

36

a) art. 126 alin.6 este singurul sediu al materiei cu privire la sfera finelor de neprimire, iar art. 52 alin.2 vizează alte aspecte şib) art.126 alin.6 reglementează finele de neprimire „de rang” constituţional, dar art. art.52 alin.2 vizează finele de neprimire „de rang” legal, în limitele însă acceptate de art.53 din Constituţie.

Sfera finelor de neprimireÎn sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde numai cele două

categorii de acte administative prevăzute de art.126 alin.6 din Constituţie.Tradiţionalele fine de neprimire au fost grupate în 2 categorii:

- fine de neprimire deduse din natura actului;- fine de neprimire determinate de exitenţa unui recurs paralel.

De aceea putem spune ca există excepţii absolute, cele două ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a şi b şi excepţiile relative, ipoteza „recursului paralel’, reglementată de alin. 2 al art. 5.

S-a convenit ca pentru situaţiile prevăzute de alin. 1 să se folosească expresia “excepţiile de la contenciosul administrativ”, iar pentru recursul paralel, expresia „fine de neprimire în instanţele de contencios administrativ”.

Recursul paralel, de vreme ce are ca obiect litigii legate de actul administrativ, material este tot un litigiu administrativ, dar formal este soluţionat în afara instanţelor de contencios administrativ.

Este de observat că legiuitorul a cerut ca „recursul paralel” să fie reglementat tot prin lege organică şi să fie vorba despre o procedură judiciară, in sensul art. 126 din Constituţie.

Actele administrative enumerate la alin. 3 al art. 5 pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ numai în anumite condiţii, iar anumite reguli ale procedurii reglementate de legea contenciosului administrativ nu sunt aplicabile în aceste cauze; astfel, se cere, mai întâi ca actele respective să fie atacate numai pentru exces de putere, subîntelegându-se că este avută în vedere noţiunea de exces de putere în sensul art. 2 lit.n din lege.

Prin urmare, în lipsa unor dispoziţii exprese în legea organică, instanţele de contencios administrativ vor aplica, în soluţionarea litigiilor care au ca obiect excesul de putere, direct textele Constituţiei, în primul rând art. 53.

Astfel, instanţele vor trebui să aprecieze dacă actul administrativ care face obiectul litigiului a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau, după caz, înlăturarea situaţiilor prevăzute la alin. 3 din art. 5.

Apoi, instanţele vor aprecia daca actul apare ca fiind necesar ïntr-o societate democratică” şi dacă restrângerea prin actul administrativ a exerciţiului dreptului vătămat este proporţională cu situaţia care a determinat emiterea actului, şi dacă nu este, cumva discriminatoriu.

2.4. Procedura de judecată în contencios administrativ

a. Părţile în litigiul de contencios administrativ

Ca în orice litigiu, şi în cel de contencios administrativ întâlnim două părţi: reclamantul şi pârâtul.RECLAMANT poate fi:

37

a. orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. Cât priveşte actul administrativ, acesta poate fi normativ sau individual, chiar si un contract administrativ.b. orice persoană fizică sau juridică vătămată într-un drept al său ori interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept.c. Avocatul Poporului, urmare a controlului realizat în baza unuei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că legalitatea actului sau excesul de putere nu pot fi înlăturate decâ prin justiţie. În acest caz, Avocatul Poporului se adresează instanţei de la domiciliul petentului, petent care dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.d. Ministerul Public ;e. autoritatea publică emitentă poate cere ea însăşi unei instanţe de contencios administrativ să constate nulitatea unui act administrativ, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.f. prefectul, în baza dreptului său de tutelă administrativă, poate ataca în contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.g. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică.h. orice persoană de drept public.

În ceea ce îl priveşte pe PÂRÂT, acesta poate fi orice autoritate publică, fie că funcţionează la nivel central sau la nivel local.

Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea formulării acţiunii în contencios administrativ şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau încheiat actul ori împotriva persoanei care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, însă numai dacă reclamantul solicită plata unor despăgubiri.

în cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.

Funcţionarul public poate chema in garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

b. Procedura prealabilăÎnainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ, persoana care se

consideră vătămată trebuie să solicite autorităţii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a actului vătămător.

Legea arată că plângerea se poate adresa, în egală măsură, organului ierarhic superior, dacă acesta există.

Procedura administrativă prealabilă reprezintă regula, de la care există însă şi excepţii:a. în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, procedura administrativă prealabilă nu este obligatorie;b. în cazul cererilor introduse de cei vătămaţi prin ordonanţe ale Guvernului, procedura prealabilă nu este obligatorie;c. în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii prevăzută de Codul de Procedură Civilă pentru litigiile comerciale.

38

d. plângerea prealabilă va fi introdusă şi de către persoana vătămată printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în maximum 6 luni de la emiterea actului.

Legea prevede că plângerea prealabilă se poate introduce şi peste termenul de 30 de zile, pentru motive temeinice, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Cât priveşte termenul în care autoritatea trebuie să răspundă la plângerea prealabilă, acesta este, la rândul lui, de 30 de zile de la data inregistrării cererii, dacă prin lege specială nu se prevede un alt termen, mai lung sau mai scurt.

Regimul termenelor pentru exercitarea procedurii prealabile:a. natura juridică a termenului de 30 de zile. Legea nu precizează natura juridică a acestui termen. Acest termen este unul de recomandare, nu însă fără consecinţe juridice, deoarece depăşirea lui, fără a fi temeinic motivată, va atrage o respingere a plângerii prealabile pentru tardivitate.b. natura juridică a termenului de 6 luni. În acest caz, legea este clară şi explicită, arătând că acest termen este unul de prescripţie. El va fi deci supus suspendării, întreruperii, operând şi repunerea în termen.

c. Procedura în faţa instanţei de fond

a. Obiectul acţiunii judiciarePersoana vătămată poate sesiza instanţa competentă pentru a solicita:

- anularea, în tot sau în parte, a unui act administrativ;- repararea pagubei cauzate şi, eventual, daune morale;

Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigiu legat de aplicarea şi executarea contractului administrativ, deoarece în cazul acestor contracte, principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public.

De asemenea, persoana vătămată într-un drept al sau ori interes legitim printr-o ordonanţă de Guvern va putea introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. În acest caz, instanţa sesizată, după un control propriu asupra motivelor de neconstituţionalitate invocate, va sesiza Curtea Constituţională şi va suspenda soluţionarea cauzei pe fond. După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa va repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau dispoziţia din aceasta a fost declarată neconstituţională. În caz contrar, instanţa va respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond.

Nu pot fi atacate în contencios administrativ:- actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;- actele de comandament cu caracter militar;- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

De asemenea, actele administrative pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordiniii publice pot fi atacate numai pentru exces de putere.

39

b. Instanţe competenteb.1. Competenţa teritorialăÎn materia contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 arată că reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său ori celei de la domiciliului pârâtului. Trebuie remarcat deci că avem în acest caz o competentă alternativă, reclamantul având dreptul de a alege fie instanţa de la domiciliul său, fie pe cea de la sediul pârâtului. Regula este derogatorie de la procedura civilă obişnuită, unde competentă să judece este instanţa de la domiciliului pârâtului.

Însă, orice instanţă a ales reclamantul, el este obligat să continue toate fazele procesuale la aceasta, fără a putea invoca excepţia necompetenţei teritoriale.b.2. Competenţa materială

Pentru stabilirea competenţei materiale, funcţionează două criterii:- criteriul nivelului la care se află situat autoritatea care a emis actul;- criteriul valoric, pentru litigiile fiscale.

Astfel, tribunalele administrativ – fiscale judecă în primă instanţă acţiunile având ca obiect acte administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi pe cele care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 lei.

Secţiile de contencios administrativ ale Curţilor de Apel judecă în primă instanţă actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi pe cele fiscale mai mari de 500.000 lei.

c. Termenul de introducere a acţiuniiCererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau

recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:- data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau data comunicării refuzului nejustificat;- data încheierii procesului – verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative;

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul de 6 luni curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal.

Ordonanţele care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate oricând.

Pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.

Termenul de 6 luni este termen de prescripţie, iar cel de un an este termen de decădere.

d. Procedura de desfăşurare a judecăţiiLa primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii al

cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.

Dacă autoritatea publică nu trimite lucrările cerute în termenul stabilit de instanţă, conducătorul autorităţii va fi obligat să plătească, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

40

Cererile adresate instanţei de contencios administrativ se judecă de urgenţă şi cu precădere, în şedinţă publică.

Hotărârile vor fi redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile de la pronunţare.

În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, atât autoritatea emitentă, în procedura prealabilă, cât şi instanţa de contencios administrativ, la cererea persoanei vătămate, pot dispune suspendarea executării actului administrativ.

Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii pe fond. Rezultă deci că cererea de suspendare nu se poate face direct în recurs sau nu se poate reitera în această fază procesuală.

Instanţa va rezolva cererea de suspendare de urgenţă, cu citarea părţilor, printr-o încheiere sau sentinţa executorie de drept, care poate fi atacată cu recurs în 5 zile de la pronunţare.

e. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativInstanţa poate să admită acţiunea şi:

- să anuleze actul administrativ atacat, în tot sau în parte;- să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un

certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris. Instanţa poate obliga autoritatea doar la emiterea actului, fără însă să pronunţe ea însăşi o hotărâre care să ţină locul actului administrativ;

- să acorde despăgubiri pentru daunele materiale şi morale cauzate, numai dacă reclamantul solicită acest lucru.

Atunci când obiectul acţiunii îl formează un contract administrativ, instanţa poate:- să dispună anularea acestuia, în tot sau în parte;- să oblige autoritatea publică să încheie contractul;- să impună uneia din părţi îndeplinirea unei obligaţii;- să suplinească consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;- să oblige la plata unor despăgubiri pentru daune materiale şi morale.

Indiferent de obiectul acţiunii, instanţa poate să respingă acţiunea, pentru motive de fond sau de formă.

d. Procedura în faţa instanţei de recursHotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15

zile de la comunicare.Dacă în primă instanţă, competente să judece erau secţiile specializate ale

tribunalelor şi Curţilor de Apel, după criteriile amintite, în recurs regulile de competenţă sunt următoarele: recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Ca reguli de judecată aplicabile, recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.

Soluţiile instanţei de recurs pot fi:- admite recursul, casează hotărârea primei instanţe şi rejudecă ea însăşi recursul pe

fond = casare cu reţinere;

41

- admite recursul, casează hotărârea primei instanţe şi trimite cauza spre rejudecare la acea instanţă. Soluţia se numeşte casare cu trimitere şi se pronunţă atunci când instanţa de recurs observă că instanţa de fond a judecat fără a se pronunţa pe fondul cauzei. Casarea cu trimitere poate opera doar o singură dată.

- atunci când hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială, cauza se va trimite la instanţa competentă.

- respinge recursul.

e. Executarea hotărârilor pronunţate de instanţele de contencios administrativHotărârile judecătoreşti definitive si irevocabile, prin care se admit acţiunile în

contencios administrativ, constituie titluri executorii.Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat acte

administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial, partea I sau în monitoarele oficiale ale judeţelor ori a municipiului Bucureşti, la cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

Hotărârile judecătoreşti definitive si irevocabile se execută în cel mult 30 de zile de la data ramânerii irevocabile a hotărârii, dacă în cuprinsul acesteia nu se prevede un termen de executare.

În cazul neexecutării hotărârii, conducătorul autorităţii publice sau persoana obligată prin hotărâre, va trebui să plătească o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere. De asemenea, reclamantul este indreptăţit la despăgubiri.Neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile constituie infracţiune.

Sancţiunea şi despăgubirile în cazul neexecutării hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile se aplică de instanţa de executare, la cererea reclamantului, printr-o hotărâre pronunţată în Camera de Consiliu, dată de urgenţă şi cu citarea parţilor.

Conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cu acţiune în regres împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii.

f. Excepţia de ilegalitateExcepţia de ilegalitate va fi definită ca dreptul pe care îl are fiecare parte dintr-un

litigiu, alt tip de litigiu decât cel de contencios administrativ, de a invoca, în apărarea sa, ilegalitatea actului administrativ pe care se sprijină susţinerile părţii adverse.

Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la comunicare sau de la pronunţare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.

În cazul în care instanţa de contencios administrativ constată nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Excepţia de ilegalitate, fiind una de ordine publică, poate fi ridicată şi în faza căilor de atac.

42

Admiterea excepţiei de ilegalitate va produce efecte numai între părţile din litigiu.

Rezumat:Această unitate de învăţare vizează unul din cele mai importante elemente din

structura dreptului administrativ: conteciosul administrativ. Contenciosul administrativ este specific acestei materii deoarece vizează modalitatea cea mai „agresivă” de control asupra administraţiei, respectiv cea întreprinsă de instanţele de judecată. De asemenea, această unitate prezintă şi interferenţe cu alte ramuri de drept, respectiv cu procedura civilă, deoarece nu poate fi înţeleasă activitatea instanţelor de judectă fără a cunoaşte, chiar la nivel minim, anumite reguli de judecată. Iată de ce această unitate de învăţare prezintă o importanţă deosebită, cu multe aspcte şi implicaţii practice ce trebuie dezbatute şi analizate.

2.5. TEST

Exemple de subiecte de sinteză1. Care sunt în prezent bazele constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ.2. Detaliaţi trei termeni specifici contenciosului administrativ.3. Care sunt condiţiile acţiunii directe in contencios administrativ?4. Există acte administrative exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ?5. Ce soluţii poate pronunţa instanţa de fond în contencios administrativ?6. Cum se execută hotărârile judecătoreşti pronunţate în contencios administrativ?

Exemple de subiecte tip speţă1. Prin acţiunea introdusă la CAB sectia de contencios administrativ, reclamantul D.D. a solicitat in contradictoriu cu Ministerul Justiţiei să se constate refuzul nejustificat al Comisiei pentru constatarea calităţii de luptator în rezistenţa anticomunistă de a-i soluţiona cererea înregistrată.

În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că s-a adresat cu mai multe cereri care nu i-au fost rezolvate deşi a depus acte care îl îndreptăţesc să i se acorde calitatea de luptător în rezistenţa anticomunistă.

Ministerul Justiţiei a depus întampinare în care a arătat că actele depuse de reclamant atestă desfacerea contractului său de muncă şi nu fac dovada calităţii de luptător în rezistenţa anticomunistă, motiv pentru care s-a cerut reclamantului să suplimenteze documentaţia depusă.

Întrucât reclamantul nu a depus acte de natura celor prevăzute de lege, nu i se poate soluţiona cererea.

a) Ce se înţelege prin refuz nejustificat? b) Ce va decide instanţa şi cu ce motivare?

2. Prin acţiunea înregistrată la CAB, sectia VIII, reclamantul CT a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale suspendarea, în temeiul art. 14 din Legea 554/2004, a Ordinului Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 333/2005, prin care s-a dispus eliberarea din funcţia publică de conducere de director executiv la Direcţia Teritorială de Regim Silvic Vâlcea. Reclamantul arată că prin eliberarea abuzivă din funcţie se produce o perturbare a activităţii Direcţiei Vâlcea. La dosar, pârâtul a formulat întâmpinare în care a solicitat

43

respingerea cererii de suspendare, arătând că după eliberarea din funcţia de conducere, reclamantul a fost menţinut pe o funcţie de execuţie în cadrul aceleiaşi Direcţii.

a) Ce va decide instanţa şi cu ce motivare?

3. Prin acţiunea introdusă la CAB – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul R.M. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii B.I. şi SC Asirom S.A. – Sucursala Municipiului Bucureşti, obligarea pârâtului B.I. la plata sumei de 10.000 RON cu titlu de daune morale. Reclamantul a solicitat aceste daune deoarece suferise o vătămare corporală gravă ca urmare a unui accident produs de pârâtul B.I. Faţă de acţiunea introductivă, din oficiu, instanţa înţelege să ridice o excepţie.Reclamantul şi-a intemeiat acţiunea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

a) Ce excepţie credeţi că a ridicat instanţa din oficiu?b) Cum se va soluţiona această excepţie în raport cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi cele ale Codului de procedură civilă?

4. Prin acţiunea introdusă la CAB – secţia a VIII contencios administrativ şi fiscal, reclamantul M.N. a chemat în judecată Primaria Municipiului Bucureşti prin Primarul General şi Administraţia Fondului Imobiliar, solicitând anularea parţială a Dispoziţiei nr. 864/22.03.2005 şi a procesului verbal de punere în posesie nr. 6740/28.03.2005, precum şi obligarea pârâtelor la modificarea şi completarea acestor acte în sensul de a stabili că imobilul retrocedat a aparţinut reclamantului. Din oficiu, CAB – sectia VIII contencios administrativ şi fiscal invocă o excepţie.

a) Ce excepţie credeţi că a ridicat instanţa ?b) Cum se va soluţiona această excepţie?

5. Prin acţiunea introdusă la CAB – secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul SC X SRL a chemat în judecată Direcţia Generală a Vămilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi Autoritatea Naţională a Vămilor din cadrul Autorităţilor Naţionale de Control. Reclamantul a cerut anularea actului constatator nr. 27/2005 emis de Direcţia Regională Vamală Bucureşti - Biroul Vamal Giurgiu zona liberă, prin care a fost obligată la plata sumei totale de 10.000 RON reprezentând taxe vamale.La primul termen de judecată, instanţa, din oficiu, invocă o excepţie.

a) Ce excepţie credeţi că a invocat instanţa?b) Cum se va soluţiona această excepţie?

6. La data de 29.02.2005, reclamantul B.I. a chemat în judecată Guvernul României solicitând să se dispuna anularea parţială a anexei la H.G. nr. 1359/2001 publicată în Monitorul Oficial nr. 128 bis/18.02.2002. Cererea a fost introdusă la CAB –sectia a VIII-a.

În motivarea acţiunii reclamantul a arătat că Primaria Municipiului Ploieşti i-a respins cererea de restituire în natură a unui imobil, cerere făcută în baza Legii 10/2001 făcându-i o oferta de despăgubiri băneşti, pe considerentul că imobilul a fost inclus in proprietatea publică a Primăriei Municipiului Ploieşti prin HG nr.1359/2001. Reclamantul a dovedit şi îndeplinirea procedurii administrative prealabile. Prin întâmpinare, Guvernul României a invocat excepţia tardivităţii introducerii cererii.

44

a) Cum a motivat Guvernul României această excepţie?b) Ce va decide instanţa? Cu ce motivare?

2.6. Bibliografie selectivăAntonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2002Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2004Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006

2.7.Test de autoevaluareRezolvaţi următoarele teste-grilă2:

1. Litigiile de contencios administrativ au următoarele grade de jurisdicție:a. Fond, apel și recursb. Fond și apelc. Fond și recurs

2. Procedura administrativă prealabilă are caracter:a. Consultativb. Obligatoriuc. Facultativ

3. Temeiul constituțional al contenciosului administrativ îl reprezintă:a. Art. 21b. Art. 24c. Art. 52

4. Tutela administrativă înseamnă:a. Dreptul prefectului de a ataca în contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegaleb. Dreptul primarului de a ataca în contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegalec. Dreptul președintelui consiliului județean de a ataca în contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale

Rezolvare grile: 1.c), 2.b), 3.c), 4.a)

2 Grilele au un singur răspuns corect.

45

_________________________________________Unitatea de învăţare nr. 3RĂSPUNDEREA DISCIPLINARĂ

Cuprins:

3.1. Definiţia răspunderii administrativ disciplinare3.2. Sancţiunile administrativ disciplinare3.3. Test3.4. Bibliografie specifică3.5. Test de autoevaluare

Obiectivele unitaţii de învăţare:

După studiul acestei unităţi de învăţare veţi reuşi să:=> distingeţi formele de răspundere în dreptul administrativ=> definiţi răspunderea administrativ disciplinară=> prezenaţi specificul sancţiunilor administrativ disciplinare

Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 120 minute.

3.1. Definiţia răspunderii administrativ disciplinare

Relaţiile interumane în orice societate sunt reglementate de norme juridice. În cazul încălcării acestor norme, fiind puse în pericol valorile sociale pe care acestea le apară, intervine o răspundere juridică, în sensul că persoanele care se fac vinovate de săvârşirea unor fapte ilicite trebuie să suporte anumite consecinţe juridice, adică să fie pasibile de aplicarea unei sancţiuni juridice.

46

În cadrul formelor răspunderii juridice, un loc important îl ocupă răspunderea administrativă, deoarece printre cele mai frecvente fapte antisociale se numără abaterea administrativă.

De lege lata, se pot identifica trei mari categorii de ilicit administrativ: Ilicitul administrativ propriu-zis; Ilicitul contravenţional; Ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.

Corespunzător acestora, putem vorbi de trei forme de răspundere administrativă: Două forme caracterizate printr-o sancţiune represivă, adică răspunderea

administrativă propriu-zisă şi răspunderea contravenţională; O formă de răspundere caracterizată printr-o sancţiune reparatorie- răspunderea

patrimonială ( materială).

Cu alte cuvinte, răspunderea administrativ - disciplinară este specifică în situaţia săvârşirii abaterilor administrative şi răspunderea contravenţională ce intervine ca urmare a săvârşirii contravenţiilor, antrenează sancţiuni represive, ambele fiind forme ale răspunderii juridice sancţionatorii.

Alături de răspunderea sancţionatorie, definită de doctrină ca reprezentând manifestarea atitudinii pe care o are statul faţă de cel care încalcă o normă de drept, răspunderea reparatorie reprezintă mijlocul specific prin intermediul căruia cel prejudiciat are dreptul la repararea prejudiciului cauzat printr-o faptă culpabilă- printr-o încălcare a unei norme de drept sau a unei convenţii.

Există autori care adaugă celor trei forme de răspunderea administrativă menţionate mai sus şi răspunderea administrativ contractuală, precum şi răspunderea politică a persoanelor care ocupă demnităţi publice în cadrul autorităţilor admnistraţiei publice.

Răspunderea administrativ propriu – zisă priveşte sfera raporturilor de drept administrativ şi, implicit, a participanţilor la aceste raporturi şi se fundamentează pe respectarea de către aceştia a obligaţiilor ce le-au revenit în cadrul acestor raporturi juridice. Aceasta este o răspundere tipic administrativă, spre deosebire de răspunderea contravenţională, care, deşi este tot o răspundere de natură administrativă, rămâne totuşi o formă atipică.

Dreptului administrativ îi este proprie deci răspunderea autorităţilor administraţiei publice, în concret a funcţionarilor publici, pentru încălcarea obligaţiilor rezultate din raporturile administrative de subordonare.

Această răspundere tipic administrativă îşi are fundamentul obiectiv în încălcarea de către un subiect de drept a unei discipline administrative ce ar trebui să caracterizeze activitatea autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale, de unde calificarea ca fiind o răspundere administrativ disciplinară.

Definim răspunderea administrativ disciplinară ca fiind „situaţia juridică care constă într-un ansamblu de drepturi şi obligaţii conexe, conţinut al raporturilor juridice sancţionatorii, stabilite de regula între un organ al administraţiei publice sau, după caz, un funcţionar public şi autorul unei abateri administrative ( organ statal, funcţionar public, structură nestatală, persoană fizică), abatere ce nu este contravenţionalizată”.

Trebuie subliniat că temeiul obiectiv al acestei forme de răspundere îl reprezintă abaterile administrative ce nu au caracter contravenţional.

Abaterile administrative sunt fie încălcări cu vinovăţie ale normelor de drept administrativ, fie încălcări ale unor norme de drept penal, care prin pericolul social redus justifică aplicarea unor sancţiuni de natură administrativă, prevăzute de Codul penal.

47

În mod obişnuit, abaterea administrativă înseamnă neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor subiectelor subordonate în raporturile de drept administrativ.

În sens larg, abaterea administrativă ( faptul administrativ ilicit) este privită ca o încălcare sau nesocotire a normelor de drept administrativ, care poate atrage răspunderea administrativă sau măsuri de executare silită.

Trebuie să se facă distincţie între abatere administrativă şi contravenţie, iar diferenţa esenţială constă în aceea că pentru contravenţii trebuie să existe întotdeauna o faptă expres indicată şi o sancţiune expres prevăzută.

Procesul de tragere la răspundere administrativ - disciplinară este complex, presupunând participarea unor autorităţi publice cu atribuţiii de control care constată abaterea administrativă, a unor autorităţi publice care aplică măsurile sancţionatorii dispuse de autorităţile de control, a autorităţilor competente să soluţioneze căile de atac, precum şi a organelor de executare silită.

Subiectul activ al abaterii administrative (ce devine subiect pasiv în procesul de tragere la răspundere) poate fi:

un organ al administraţiei publice; un funcţionar public; o structură nestatală; o persoană fizică ce nu este titulara unei funcţii publice.

În cazul autorităţii administraţiei publice, nu are relevanţă calitatea lor de persoane juridice, ele sunt subiecte ale răspunderii administrativ disciplinare din cauza capacităţii de drept administrativ de care dispun, deci ca subiecte într-un raport de drept public, ca persoane de dret public.

Structurile nestatale sunt subiecte ale răspunderii administrativ disciplinare, datorită calităţii lor de subiecte subordonate în anumite raporturi de drept administrativ, ca urmare a neîndeplinirii obligaţiilor ce le reveneau în raporturile juridice respective.

Persoana fizică poate deveni subiect al răspunderii administrativ disciplinare, fie prin nerespectarea unei obligaţii legale, conţinut al unui raport de conformare, fie prin încălcarea unui raport de subordonare.

Abaterea administrativă, ca orice faptă ilicită, este săvârşită cu vinovăţie, de unde rezultă că răspunderea administrativă se întemeiază pe culpă.

Dovada culpei va reveni autorităţii competente să tragă la răspundere, iar aplicarea sancţiunii trebuie să fie stabilită avându-se în vedere gradul de vinovăţie.

De altfel, abaterea administrativă, ca orice abatere juridică, trebuie să întrunească şi ea condiţiile generale ale oricărei forme de răspundere, şi anume:

fapta ilicită; rezultatul vătămător al acesteia; raportul de cauzalitate dintre faptă şi rezultat; existenţa unui subiect, autor al faptei; vinovăţia făptuitorului.

Trăsăturile răspunderii administrativ disciplinare sunt:1. se fundamentează, de regulă, pe încălcarea unui raport de drept

administrativ, putând interveni şi pentru abateri administrative ce rezultă din săvârşirea unor fapte prevăzute generic de legea penală, în condiţiile stabilite de această lege;

2. subiectul activ este întotdeauna o autoritate publică, de regulă o autoritate a administraţiei publice;

48

3. se bazează pe vinovăţie iar aptitudinea subiectului pasiv de a figura în raporturile juridice pe care le presupune se bazează pe capacitatea acestuia de drept administrativ

3.2. Sancţiunile administrativ disciplinare

Sancţiunile administrativ disciplinare sunt diferite, prezentând în anumite domenii de activitate o configuraţie sistematică, cu un regim juridic procedural amplu.

Şi denumirile care le poartă aceste sancţiuni sunt diferite, după cum se referă la autorităţi publice, la funcţionari publici, la structuri nestatale sau la persoane fizice ce nu deţin funcţii publice.

Sub aspectul denumirii, aceste sancţiuni se aseamănă cu cele penale sau contravenţionale. Este motivul pentru care simpla denumire a sancţiunii nu se dovedeşte suficient de relevantă pentru a stabili dacă este vorba despre o răspundere administrativ-disciplinară sau despre o răspundere având o altă natură.

Prin urmare, alături de denumire, trebuie avut în vedere regimul juridic aplicabil şi temeiul aplicării sancţiunii.

O altă problemă a teoriei răspunderii în dreptul administrativ o reprezintă delimitarea sferei sancţiunilor administrative, în sensul de sancţiuni administrativ disciplinare, de sancţiunile de drept administrativ, ce evocă sfera măsurilor cu caractert administrativ de siguranţă, de ocrotire şi protecţie, denumite în mod uzual măsuri de simplă poliţie administrativă.

Spre deosebire de sancţiunile care fac obiectul analizei noastre, sancţiunile de drept administrativ intervin indiferent dacă s-a săvârşit sau nu o faptă ilicită; în situaţiile în care s-a săvârşit o abatere, intervenţia acestor măsuri nu este ţinută de întrunirea condiţiilor răspunderii juridice.

În plus, prin sancţiunile de drept administrativ se urmăreşte fie înlăturarea unei stări de pericol, fie protecţia unor persoane, a unor colectivităţi sau a unor bunuri, fie ocrotirea unor interese personale sau obsteşti ori prevenirea săvârşirii unor fapte antisociale.

În ceea ce priveşte regimul procedural aplicabil răspunderii administrativ disciplinare, legislaţia nu prevede, în majoritatea cazurilor, proceduri speciale ale aplicării sancţiunilor administrativ disciplinare, lăsând să se înţeleagă că se aplică dreptul comun al procedurii administrative.

La baza acestei concepţii stă ideea după care aplicarea unei măsuri administrative cu caracter de sancţiune, în sensul larg al termenului, presupune emiterea unui act administrativ.

Prin urmare, procedura aplicăriii sancţiunilor administrative coincide cu procedura emiterii unui act administrativ, uneori a unui act administrativ cu caracter jurisdicţional.

Ţine de esenţa acestei proceduri exigenţa unei reguli cu privire la constatarea faptei, la termenele de prescripţie sau de decădere, la stabilirea autorităţii administrative competente, la conţinutul actului administrativ de sancţionare, la exercitarea căilor de atac, la modalităţile de executare.

Rezumat:Această unitate de învăţare se oupă de studiul formei specifice de răspundere din

dreptul administrativ, respectiv răspunderea disciplinară. Această forma de răspundere este caracteristică funcţionarilor publici, atrăgând după sine sancţiuni specifice şi norme procedurale propii.

49

3.3. TEST

Exemple de subiecte de sinteză1. Definţi răspunderea administrativ disciplinară2. Faceţi propriile comentarii asupra sancţiunilor disciplinare în sfera sancţiunilor administrative

3.4. Bibliografie selectivăAntonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2002Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2004Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006

3.5.Test de autoevaluareRezolvaţi următoarele teste-grilă3:

1. Răspunderea disciplinară:a. Este o formă de răspundere caracterizată printr-o sancţiune represivăb. Intervine când funcţionarul public săvârşeşte o contravenţiec. Poate antrena şi reparaţii materiale din partea celui care a săvârşit abaterea

1. Care din următoarele afirmații sunt adevărate?a. Autorităţile administraţiei publice sunt subiecte ale răspunderii administrativ disciplinare din cauza capacităţii de drept administrativ de care dispunb. Autorităţile administraţiei publice sunt subiecte ale răspunderii administrativ disciplinare din cauza capacităţii de drept comun de care dispunc. Autorităţile administraţiei publice sunt subiecte ale răspunderii administrativ disciplinare din cauza capacităţii de drept civil de care dispun

3. Abaterea administrativă înseamnă : a. Neîndeplinirea obligaţiilor de natură comercialăb. Neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor subiectelor subordonate în raporturile de drept administrativ. c. Îndeplinirea defectuoasă a obligațiilor de serviciu de către lucrătorii liber profesioniști

4. În cazul răspunderii administrativ disciplinare:a. Subiectul activ este întotdeauna o autoritate publică, de regulă o autoritate a administraţiei publice

3 Grilele au un singur răspuns corect.

50

b. Subiectul pasiv este întotdeauna o autoritate publică, de regulă o autoritate a administraţiei publice;c. Subiectul activ este întotdeauna o persoană fizică

Rezolvare grile:1.c), 2.a), 3.b), 4.a)

51

____________________________________________________________________

Unitatea de învăţare nr. 4RĂSPUNDEREA CONTRAVENŢIONALĂ

Cuprins:

4.1. Elementele constitutive ale contravenţiei4.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei4.3. Cauzele care înlătură răspundererea contravenţională4.4. Sancţiunile contravenţionale4.5. Procedura contravenţională consacrată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/20014.6. Test4.7. Bibliografie specifică4.8. Test de autoevaluare

Obiectivele unităţii de învăţare:

După studiul acestei unităţi de învăţare veţi reuşi să:=> delimitaţi sfera ilicitului contraveţional faţă de alte forme de ilicit=> definiţi contravenţia=> enumeraţi sancţiunile contravenţionale şi să distingeţi între diversele caracteristice ale fiecarăia=> prezentaţi etapele porcedurii contravenţionale=> conştientizati importanţa Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 pentru fiecare cetăţean

Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 120 minute.

4.1. Elementele constitutive ale contravenţiei:

1. Obiectul contravenţiei: îl reprezintă valorile sociale apărate de normele de drept. Prin contravenţie se încalcă normele de drept administrativ, dar pot fi încălcate şi alte norme de drept.

52

2. Latura obiectivă a contravenţiei: constă într-o:- acţiune ilicită, adică în comiterea unei fapte pe care norma juridică o interzice;- inacţiune, adică neîndeplinirea unei fapte la care obligă norma juridică;- fapta comisiv – omisivă, adică o faptă cu caracter mixt, în conţinutul căreia se regasesc atât acţiunea, cât şi inacţiunea.

3. Subiectul contravenţiei: pot fi subiecte ale răspunderii contravenţionale persoana fizică şi persoana juridică.

Cît priveşte persoana fizică, din textul legii se desprind următoarele principii:- regula – poate fi contravenient orice persoană fizică, cetăţean român, străin sau

apatrid;- excepţii:a. minorii de până la 14 ani nu răspund contravenţional;b. minorii între 14 şi 18 ani răspund contravenţional pe jumatate, în sensul că minimul

şi maximul amenzii se reduc la jumatate din minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită;

c. militarii în termen nu răspund contravenţional. În cazul lor, procesul – verbal de constatare se trimite comandantului unitaţii din care face parte contravenientul pentru a i se aplica, dacă procesul – verbal este întemeiat, măsuri disciplinare.

În afara vârstei, o altă condiţie care trebuie îndeplinită o reprezintă responsabilitatea. Aceasta presupune capacitatea persoanei de a înţelege caracterul periculos al acţiunilor sale. Existenţa discernământului, a stării de responsabilitate se prezumă, iresponsabilitatea fiind o excepţie, care trebuie dovedită şi care, ca orice excepţie, este de strictă interpretare.

O ultimă condiţie o reprezintă libertatea de decizie şi de acţiune. Potrivit acesteia, o persoană, pentru a fi subiect al unei contravenţii, trebuie să fi avut libertatea de a acţiona şi de a transpune în practică o decizie pe care a luat-o în mod conştient. În cazul în care persoana este constrânsă de o forţă exterioară, de natură fizică sau psihică, fapta nu va putea fi caracterizată drept contravenţie. De altfel, şi OG nr. 2/2001 reglementează constrângerea fizică şi morală ca şi cauză care înlătură caracterul contravenţional al faptei şi care duce la exonerarea de răspundere a persoanelor aflate într-o asemenea situaţie.

De asemenea, trebuie avut în vedere că dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe contravenţii, sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie în parte. Acest aspect reprezintă pluralitatea de contravenţii, adică situaţia în care o persoană săvârşeşte mai multe fapte de acelaşi gen, în acelaşi timp şi constatate de agentul constatator prin acelaşi proces verbal.

Este însă posibil ca la o faptă contravenţională să ia parte mai multe persoane. În acest caz, sancţiunea urmează a fi aplicată fiecarei persoane în mod separat.

4.Latura subiectivă: reprezintă atitudinea psihică a făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi urmările acesteia. Elementul determinant al laturii subiective îl reprezintă vinovaţia, care constă în poziţia autorului faptei săvârşite faţă de faptă şi consecinţele acesteia. Elementul subiectiv poate îmbraca atât forma intenţiei, cât şi forma culpei.

4.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei

Definim contravenţia ca fiind fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă de Guvern, prin hotărâre a Guvernului ori prin hotărâre a Consiliului Local

53

al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a Consiliului judeţean sau a Consiliului General al municipiului Bucureşti.

Trăsăturile contravenţiei:a. este o faptă săvârşită cu vinovaţie;b. este o faptă prevăzută şi sancţionată printr-un act normativ, care poate proveni fie

de la autorităţi centrale, fie de la autorităţi locale. Această trăsătură se numeşte legalitatea contravenţiei. Din această trăsătură rezultă autoritaţile care pot emite acte normative în domeniul contravenţiei. Astfel, la nivel central astfel de acte pot fi emise de: Parlament şi Guvern, iar la nivel local şi judeţean de consiliulul judeţean, consiliul general al Municipiului Bucureşti, consiliul local şi consiliile sectoarelor municipiului Bucureşti.Actele normative prin care se stabilesc contravenţii trebuie să cuprindă, î mod

obligatoriu, următoarele elemente:a. descrierea faptei ce constituie contravenţie;b. sancţiunea care urmează să se aplice. În cazul în care se aplică sancţiunea

amenzii, actul normativ va trebui să cuprindă limita minimă şi maximă a acestei sancţiuni sau cote procentuale din anumite valori.

c. pot fi cuprinse şi anumite tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagube pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.Legea instituie principiul potrivit căruia actele normative contravenţionale intră în

vigoare în termen de 30 de zile de la data când au fost publicate. În cazuri urgente, termenul poate fi mai scurt dar nu mai mic de 10 zile.

4.3. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională

Există situaţii obiective ce ţin fie de aspectele materiale ale faptei ilicite, fie de cele subiective şi determină înlăturarea răspunderii contravenţionale.

Astfel, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. La aceste cauze se adaugă şi minoritatea, deja menţionată.

Pentru definirea acestor cauze, în absenţa unor dispoziţii speciale în dreptul comun al contravenţiei, s-a recurs în mod obişnuit la definiţiile din Codul penal, fiind vorba despre aceleaşi cauze care înlătură şi răspunderea penală.

Acestor cauze ce exclud vinovăţia ca trăsătură esenţială a contravenţiei, ducând la înlăturarea răspunderii contravenţionale, li se adaugă şi prescripţia, noua reglementare făcând distincţie între prescripţia aplicării sancţiuniişi prescripţia executării sancţiunii.

Prescripţia aplicării sancţiuniiAplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la

data săvârşirii faptei. In cazul contravenţiilor continue, termenul de 6 luni curge de la data constatării faptei, fiind vorba despre contravenţie continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp.

Asemenea contravenţii se întâlnesc spre exemplu în materia construcţiilor fără autorizaţie, dreptul comun în materie reprezentându-l Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii.

Atund când fapta a fost iniţial urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faţa organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de

54

judecată, Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel.

De asemenea, se prevede posibilitatea ca prin legi speciale să se prevadă şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale.

Prescripţia executării sancţiunii. Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de de la data aplicării sancţiunii.

4.4. Sancţiunile contravenţionale

Sancţiunile contravenţionale principaleOrdonanţa Guvernului nr. 2/2001 a introdus un nou sistem sancţionator, diversificat,

mai suplu şi, cel puţin teoretic, mai funcţional.Potrivit art. 5 din O.G.nr. 2/2001, aprobată de Legea nr. 180 din 11 aprilie 2002,

sancţiunile contravenţionale sunt principale şi complementare.Sancţiunile contravenţionale principale sunt: avertismentul, amenda

contravenţională şi obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.

Până în anul 2003, tot sancţiune contravenţională era şi închisoarea contravenţională, dacă nu exista consimţământul contravenientului pentru aplicarea sancţiunii anterior prevăzute. Această sancţiune a dispărut însă prin modificarea Constituţiei în anul 2003.

Sancţiunile contravenţionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie, suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi, închiderea unităţilor, blocarea contului bancar, suspendarea activităţii agentului economic, retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv, desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

De asemenea, este stipulată expres posibilitatea ca prin legi speciale să fie stabilite şi alte sancţiuni principale sau complementare.

Ordonanta prevede principiul proporţionalităţii sancţiunii stabilite cu gradul de pericol social al faptei săvârşite. La rândul lor, sancţiunile complementare urmează a fi aplicate în funcţie de natura şi de gravitatea faptei şi pot fi cumulate.

Avertisementul

În temeiul art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, avertismentul, ca sancţiune contraventională principală, constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă.

Prin urmare, în doctrină s-a apreciat că avertismentul are mai degrabă un caracter moral, intervenind în cazul în care fapta săvârşită este de mai mică importanţă, iar agentul constatator apreciază că autorul faptei contravenţionale nu o va mai repeta chiar fără aplicarea unei amenzi contravenţionale.

Interpretarea art. 7 alin. 1 din ordonanţă este deosebit de importantă pe linia realizării funcţiei educative a răspunderii contravenţionale.

În practică, de cele mai multe ori, agenţii constatatori o neglijează, preferând să aplice sancţiunea amenzii şi pentru cele mai neîmsemnate contravenţii, şi aceasta, mai

55

ales, în cazul contravenţiilor din domeniul circulaţiei pe drumurile publice şi al transportului în comun.

Este adevărat că în materia contravenţiilor, neexistând recidivă şi nici chiar antecedentele neavând semnificaţie legală, nu s-a concept, ca în cazul condamnărilor penale, un cazier, încât este greu de constatat când o persoană săvârşeşte pentru prima dată o contravenţie. Un astfel de cazier ar fi el însuşi insuficient, deoarece, în cele mai multe cazuri, agenţii constatatori aplică sancţiunile prin acelaşi act prin care stabilesc săvârşirea faptei contravenţionale, procedură care nu le-ar pemite şi verificarea dacă persoana în cauză, una din milioanele de potenţiali contravenienţi, a mai fost sancţionată contravenţional în trecut.

Din aceste consideraţii se poate trage concluzia că regimul juridic al contravenţiilor trebuia să reconsidere avertismentul. Ideea care stă la baza acestei cerinţe se referea la necesitatea de a face din avertisment o sancţiune eficace. Avertismentul ar trebui sa fie o sancţiune prevăzută în toate cazurile, pentru contravenţiile de o anumită gravitate, săvârşite pentru prima dată. Dacă ideea ar fi fost acceptată, realizarea ei implica două consecinţe: în primul rând reglementarea contravenţiilor în cel puţin două categorii, sau clase ori grade, în funcţie de gravitatea lor, avertismentul urmâmnd a fi aplicabil contravenţiilor mai puţin grave; în al doilea rând, pentru a fi aplicat contravenientului care a săvârşit pentru prima dată o contravenţie, se impune iniţierea unui sistem de evidenţă a persoanelor cărora li s-au aplicat sancţiuni contravenţionale.

Legislaţia actuală in vigoare precizează, în mod expres, că avertismentul se adresează oral, atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei, iar sancţiunea se aplică de agentul constatator (art. 38 alin. 1 din Ordonanţă).In celelalte cazuri, avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare, iar în ipoteza, anticipată deja, a aplicării avertismentului de către instanţă, prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acestuia se face prin comunicarea hotararii.

AmendaAmenda este sancţiunea contravenţională cu o reglementare legală logică şi

funcţională, de cea mai largă aplicare. După decembrie 1989, din cauza unor factori exteriori fenomenului contravenţional, limitele amenzii au fost în repetate rânduri modificate la intervale scurte de timp, fapt ce a creat confuzie.

Prima dintre problemele specifice acestei sancţiuni se referă la dimensionarea ei corespunzător stării sociale şi culturale a societăţii româneşti. Din această perspectivă, limitele generale ale amenzii contravenţionale trebuie să fie corelate cu cele ale amenzii penale şi cu nivelul mediu pe economie al veniturilor realizate de o persoană prin mijloace licite.

In raportarea la amenda penala, trebuie sa tinem cont de un principiu: cea mai gravă contravenţie trebuie să fie totdeauna mai uşoară decât intracţiunea cu cel mai mic grad de pericol social. In concluzie, limita generală maximă a amenzii contravenţionale nu poate depăşi limita minima generală a amenzii penale.

Pentru justificarea necorelării limitelor generale ale celor două categorii de amenzi s-a susţinut uneori că amenda contravenţională ar avea o altă natură juridică decât aceea a amenzii penale. Astfel, s-a afirmat că amenda pentru contravenţii, nefiind o pedeapsă, nu poate constitui termenii unei recidive. Deşi afirmaţia este exactă, ea nu reprezintă, în sine, decât aparent un argument întemeiat. În esenţa lor şi pedeapsa amenzii şi sancţiunea contravenţională a amenzii au aceeaşi natură economică şi, teoretic, „produc acelaşi impact asupra persoanei faptuitorului, infractor sau contravenient”. În ambele

56

cazuri, amenzile reprezintă sume de bani şi obligaţia achitării lor produc asupra persoanei condamnatului sau a celui sancţionat constrângeri individuale similare. Din ambele puncte de vedere, penal şi contravenţional, este evident că deoasebirea dintre cele două categorii de amenzi este dată de calificarea juridică legală a faptelor antisociale săvârşite.

Amenda, ca sancţiune contravenţională principală, are caracter administrativ, precizare care exclude astfel orice dubiu cu privire la natura sa juridică, fiind evident vorba despre o sancţiune administrativă.Limita minimă a amenzii contravenţionale este de 250.000 lei, iar limita maximă nu poate depăşi:

1 miliard lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă; 500 milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului; 50 milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene

ori ale Consiliului General al Municipiul Bucureşti; 25 milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale

comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.Desigur, aceste sume trebuie interpretate acum prin prisma denominării monedei

naţionale.Limitele amenzilor prevăzute în actele normative ce conţin reglementări privitoare la

contravenţii, precum şi limitele minime şi maxime ale amenzilor prevăzute mai sus pot fi reduse sau majorate periodic prin hotărâri ale Guvernului.

Printr-o asemenea dispoziţie, se acordă posibilitatea Guvernului de a interveni prin hotărâri de Guvern, care potrivit art.107 din Constituţie nu pot fi decât acte emise în vederea executării legilor, asupra conţinutului unor acte normative cu forţă juridică superioară, inclusiv asupra Ordonanţei guvernului nr. 2/2001 care reprezintă dreptul comun în materie. Chiar dacă o asemenea prevedere are la baza considerente de natură practică şi chiar dacă această delegare de competenţă intervine doar cu privire la limitele minime şi maxime ale amenzilor contravenţionale, o asemenea dispoziţie reprezintă o atingere adusă principiului respectării ierarhiei normelor juridice.

Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor provenite din amenzile aplicate în temeiul hotărârilor autorităţilor locale, ce se fac venit la bugetul local respectiv.

Din problematica amenzii contravenţionale, un aspect se desprinde prin implicaţiile lui de principiu sau de aplicare practică: achitarea a jumătate din minimul legal amenzii în cazul executării pe loc sau într-un anumit termen a sancţiunii.

Sub primul aspect, generat pe cât se pare de tendinţa obţinerii cât mai repede, chiar dacă în cuantum mai redus, a sumelor care, de regulă, se fac venit la bugetul de stat, se pune problema dacă această viziune „finanţistă” ar tebui să mai prevaleze asupra raţiunii propriu-zise a sancţiunii amenzii, aceea de a-l determina pe contravenient să nu mai săvârşească pe viitor vreo contravenţie.

Politica în domeniul contravenţiilor urmăreşte diminuarea, chiar eradicarea, fenomenului antisocial contravenţional, scop incompatibil cu vreu interes privind asigurarea, şi cu atât mai puţin creşterea surselor financiare, fie şi aleatorii, ale bugetului de stat.

Achitarea pe loc a jumătate din minimul amenzii a creat discuţii şi în ceea ce priveşte caracterul definitiv al actului de sancţionare, susţinundu-se că acceptând plata pe loc, contravenientul si-ar fi recunoscut fapta şi pe cale de consecinţă, procesul verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii nu ar mai fi supus căii de atac. Cum însă motivele achitării pe loc a amenzii pot fi altele decât recunoaşterea vinovăţiei sau a

57

săvârşirii faptei, este de la sine înţeles că procedura plăţii amenzii nu poate presupune renunţarea la calea de atac.

Obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii

Pe fondul procesului de armonizare a legislaţiei României cu legislaţia ţărilor din Uniunea Europeană, în anul 1999, s-a adoptat Legea privind înlocuirea închisorii contravenţionale cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, Legea nr. 82/1999, modificată în 2001 de Ordonanţa nr. 2.

La rândul ei, Legea nr. 82/1999 a fost abrogată şi înlocuită de cu Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale, aprobată prin Legea nr. 641/2002.

Textul acestei Ordonanţe a fost la rândul său afectat de modificările constituţionale care au scos închisoarea contravenţională din rândul sancţiunilor contravenţionale.

Din analiza prevederilor acestei ordonante, reies urmatoarele elemente ale acestei sanctiuni:1. durata maxima a obligarii la prestarea unei activitati in folosul comunitatii este de 300 ore;2. minorii de pana la 16 ani nu pot fi sanctiuni prin obligarea la prestarea unie astfel de activitati;3. aceasta sanctiune nu poate fi stabilita decat prin lege sua ordonanta;4. aceasta sanctiune este alternativa cu amenda, insa competenta sa o dispuna este doar instanta de judecata;5. sanctiunea se dispune dupa orele de program ale contravenientului, pe o durata cuprinsa intre 50 si 300 de ore, de maxim 3 ore pe zi, in zilele lucratoare si de 6-8 ore in zilele nelucratoare;6. aceasta sanctiune nu poate fi aplicata persoanelor cu handicap, femeilor insarcinate sau celor care au in ingrijire un copil in varsta de pana la 2 ani.7. contravenientul poate formula plangere impotriva masurilor care privesc continutul activitatii, conditiile in care se realizeaza, precum si a modului in care se exercita supravegherea.

Sancţiunile contravenţionale complementare

Sanţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare.

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, spre deosebire de vechea lege –cadru în materia contravenţiilor, creează o concordanţă între expresile utilizate de dreptul comun al contravenţiilor şi prevederile Constituţiei, în ceea ce priveşte prima sancţiune complementară, cea a confiscării.Cât priveşte regimul executării confiscării, Ordonanţa precizează că această sancţiune se aduce la îndeplinire de organul care a dispus măsura, în condiţiile legii. Cu toate acestea, legea-cadru reţine că, în caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal, bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este interzisă prin lege, se restituie, de îndată, celui în drept, iar dacă acestea au fost valorificate, instanţa va dispune să se achite celui în drept o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor.

58

Din analiza textului rezultă că aceste sancţiuni se aplică în majoritatea cazurilor în care contravenientul este o persoană juridică. Prin urmare, evoluţia sancţiunilor complementare şi eficienţa lor normativă vor urma evoluţia şi gradul de eficienţă ale însăşi instituţiei privind răspunderea contravenţională a persoanei juridice.Se poate aprecia că, în afara sancţiunii referitoare la confiscare, sancţiunile numite complementare nu au vreo legătură directă şi uneori nici chiar indirectă, cu conceptul răspunderii contravenţionale.Se observă deci că sancţiunile complementare sunt, aproape toate, împrumutate din sfera altor discipline juridice – comercială, administrativă, fiscală.

4.5. Procedura contravenţională consacrată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001

Procedura contravenţională cuprinde patru etape principale: - constatarea contravenţiei,- aplicarea sancţiunii contravenţionale, - exercitarea căilor de atac,- executarea sancţiunilor contravenţionale.

Constatarea contravenţieiContravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume

prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.

Pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoane împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.

Ofiţerii şi subofiţerii de poliţie constată contravenţii privind: apărarea ordinii publice, circulaţia pe drumurile publice, regulile generale de comerţ, vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice, precum şi în alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.

Comparând legislaţia dinainte de decembrie 1989 cu cea postdecembristă se constată un proces de specializare în ceea ce priveşte constatarea contravenţiei, în sensul că în prezent, poliţia este îndrituită să intrumenteze în special în sfera ordinii publice.

Potrivit art. 10 din Ordonanţă, dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe contravenţii, sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie.

Când contravenţiile au fost constatate prin acelaşi proces - verbal, sancţiunile contravenţionale se cumulează fără a putea depăşi dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă.

În cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai multe persoane, sancţiunea se va aplica fiecăreia separat.

Potrivit art. 16 din Ordonanţă, procesul – verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datale personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei contravenţioanle cu indicarea datei, ori şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia, indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a

59

avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea.

În cazul în care contravenientul este minor, procesul – verbal va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau a reprezenţilor sau ocrotitorilor legali ai acestora.

În situaţia în care contravenientul este persoană juridică, în procesul – verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în Registrul Comerţului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare ale persoanei care o reprezintă.

În momentul încheierii prcesului – verbal, agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare, obiecţiuni ce vor fi consemnate distinct, la rubrica „alte menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.

Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce poate fi constatată şi din oficiu.

Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de către contravenient. În cazul în care acesta din urmă nu se află de faţă, refuză sa nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor. În acest caz, procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia.

De asemenea, dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces – verbal. Pentru aceeaşi faptă nu se pot aplica două sau mai multe sancţiuni principale, repetate.

Aplicarea sancţiunilor contravenţionaleÎn cazul în care prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor nu se

prevede altfel, agentul constatator, prin procesul – verbal de constatare, aplică şi sancţiunea. Dacă însă, potrivit actului normativ în cauză, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal se trimite îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea, care o va aplica pri rezoluţie scrisă pe procesul – verbal.

Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei, ţinându-se seama de împrejurările în care a săvârşită fapta, de modul şi de mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul – verbal.

În cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii alternativ cu amenda, dacă agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzii nu este îndestulătoare, încheie procesul – verbal de constatare şi îl înaintează în cel mult 48 de ore judecătoriei în a cărei rază teritorială a fost săvârşită contravenţia pentru aplicarea sancţiunii corespunzătoare.

Procesul – verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea în cel mult o lună de la data aplicării acesteia.

În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, odată cu procesul – verbal i se va comunica înştiinţarea de

60

plată, în care se va face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii, după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită.

Potrivit art. 28 din Ordonanţă: „Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data, comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a contravenţiilor, această posibilitate trebuie menţionată în mod expres.”

Este vorba despre sistemul ablaţiunii, care faţă de reglementarea anterioară, ce îl prevedea ca o regulă, a fost transformat într-o excepţie, în sensul că, trebuie întotdeauna prevăzut, în caz contrar neputând fi aplicat.

Plata amenzii se face la Casa de Economii şi Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă la organul din care acesta face parte în maxim 48 de ore.

În cazul în care contravenientul a achitat jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta săvârşită, orice urmărire încetează.

Dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune, sesizează organul de urmărire penală competent.

Dimpotrivă, când fapta a fost iniţial urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror sau de către instanţă că ea ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia, ordonanţa sau, după caz, de pe hotărârea judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia, pentru a lua măsurile ce se impun conform legii.

Căile de atac în materia răspunderii contravenţionaleÎmpotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii

se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.Plângerea, însoţită de copia de pe procesul – verbal de constatare a contravenţiei,

se se trimit judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, iar introducerea ei suspendă executarea.

Judecătoria va fixa termen de judecată, ce nu va depăşi 30 de zile şi va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorului indicat în procesul – verbal sau în plângere, precum şi a oricăror altor persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei.

Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administreză orice alte probe prevăzute de lege necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului –verbal şi hotărăşte asupra sancţiunii, depăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării.

În formularea sa iniţială, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 arăta că„ Hotărârea judecătorescă prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.”

Legea nr. 180/2002 adaugă la textul art. 34 alin. 2 o precizare foarte importantă: competantă să judece recursul este secţia de contencios administrativ a tribunalului, clarificându-se astfel o normă de competenţă materială ce ridica anumite probleme în practică.

61

Motivarea recursului nu este obligatorie, motivele de recurs putând fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea hotărârii.

Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere. Ele sunt scutite de taxa de timbru, ca şi recursurile împotriva hotărârilor judecptoreşi prin care s-a soluţionat plânngerea, precum şi orice alte cereri incidente.

Executarea sancţiunilor contravenţionaleProcesul – verbal neatacat în termen de 15 zile şi hotărârea judecătorească

irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate.

Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face astfel: de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se

exercită calea de atac împotriva procesului – verbal de constatare a contravenţiei în termenul prevăzut de lege;

de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea

silită a creanţelor bugetare. Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile legii.

Rezumat:Deşi dreptul contravenţional pare a câştiga din ce în ce mai mult teren ca ramură de

drept de sine stătătoare, elementele contravenţiei se studiază încă în mod tradiţional la materia dreptului administrativ. Această unitate de învăţare este dedicată contravenţiei şi formelor de răspundere şi executare specifice situaţiei în care a fost săvârşită o faptă. Analiza s-a făcut avându-se în vedere legislaţia cadru în materie, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, urmărindu-se în principal strcutura acestui act normativ. 4.6. TEST

Exemple de subiecte de sinteză1. Prezentaţi, în linii mari, implicaţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 asupra dreptului contravenţional.2. Definiţi contravenţia şi amintiţi trăsăturile acesteia.3. Care este cea mai aplicată sancţiune contravenţională? Detaliaţi caracteristicile acesteia.4. Care sunt etapele procedurii contravenţionale prevăzute de legea cadru în materia contravenţiilor?

4.7. Bibliografie selectivăAntonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2002Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2004Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006

62

4.8.Test de autoevaluareRezolvaţi următoarele teste-grilă4:

1. Obiect al contravenţiei îl constituie:a. Siguranţa şi liniştea cetăţenilorb. Circulaţia de drumurile publicec. Valorile sociale apărate de norma de drept

2. Nu pot fi subiect al răspunderii contravenționale:a. Persoanele juridiceb. Minorii de până la 14 anic. Persoanele majore

2. Nu răspund contravențional:a. Militarii în termenb. Mediciic. Apatrizii

Rezolvare grile: 1.c), 2.b), 3.a).

4 Grilele au un singur răspuns corect.

63

______________________________________________________________________

Unitatea de învăţare nr. 5RĂSPUNDEREA PATRIMONIALĂ

Cuprins:

5.1. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ – patrimoniale5.2. Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea privind răspunderea administrativ – patrimonială5.3. Forme ale răspunderii administrativ – patrimoniale5.4. Test5.5. Bibliografie specifică5.6. Test de autoevaluare

Obiectivele unitaţii de învăţare:

După studiul acestei unităţi de învăţare veţi reuşi să:=> distingeţi între formele răspunderii patrimaniale=> indicaţi actele normative care reglementează această formă de răspundere=> indicaţi autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea privind răspunderea administrativ – patrimonială=> indicaţi categoriile de acte ce pot fundamenta o acţiune pentru antrenarea răspunderii administrativ patrimoniale

Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 120 minute.

5.1. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ – patrimoniale

Răspunderea administrativ – patrimonială reprezintă a treia formă de răspundere specifică dreptului administrativ deoarece activitatea administraţiei, ca orice activitate umană, poate produce prejudicii particularilor. S-a pus întrebarea dacă şi în ce măsură administraţia răspunde pentru aceste prejudicii şi ce formă îmbracă această răspundere.

64

Indiferent ce teze au fost îmbrăţişate de doctrina de drept administrativ de-a lungul timpului, în prezent actuala Constituţie recunoaşte dreptul fundamental al cetăţeanului de a fi despăgubit pentru prejudiciile produse prin actele administrative ale autorităţilor publice.

Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ – patrimonialeLegea nr. 554/2004 îngăduie exercitarea a trei forme de acţiune:

- o acţiune îndreptată numai împotriva autorităţii publice;- o acţiune îndreptată exclusiv împotriva funcţionarului public;- o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii şi funcţionarului.

Legea îngăduie ca reclamantul în contencios administrativ să poată opta pentru oricare din cele trei forme de acţiune.

Chiar şi în cazul în care reclamntul optează pentru o acţiune care să fie îndreptată exclusiv împotriva funcţionarului, realizarea viitoarei sale creanţe este însă asigurată prin instituirea solidarităţii dintre funcţionar şi autoritate, fundamentată pe principiul solvabilităţii autorităţii, ceea ce implică siguranţa realizării creanţei.

Categorii de acte care pot fundamenta o acţiune pentru antrenarea răspunderii administrativ patrimoniale

Cât priveşte categoriile de acte care pot fundamenta o astfel de acţiune în reparaţii, care să antreneze răspunderea administrativ patrimonială a autorităţilor publice, nu poate fi vorba decât despre aceleaţi categorii de acte care pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ, indiferent de obiectul acţiunii.

Una din primele condiţii ale unei acţiuni în contencios administrativ este ca actul atacat să fie act administrativ (în forma tipică sau asimilată). Deci, ceea ce este de esenţa actelor care pot fundamenta o acţiune în contencios, inclusiv cea patrimonială, este ca actul atacat să fie reprezentat de un act prin care se realizează o activitate de natură administrativă, însă în regim de putere publică.

Doar actele administrative unilaterale ale autorităţilor pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Pe cale de consecinţă, nu se poate declanşa o acţiune în antrenarea răspunderii administrativ patrimoniale dacă aceasta ar avea ca obiect un act prin care autorităţile administraţiei publice nu realizează puterea publică, încheie contracte civile sau duc la îndeplinire diverse operaţiuni sau fapte administrative.

5.2. Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea privind răspunderea administrativ patrimonială

Actuala Constituţie, ca şi Legea contenciosului administrativ consacră soluţia capacităţii exclusive a instanţelor judecătoreşti de a soluţiona litigiile de această natură.

Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile rezultate din nelegalitatea actelor, cât şi cu privire la acele deduse din neconstituţionalitatea acestora. Asupra viciilor de legalitate şi de neconstituţionalitate, în egală măsură, urmează a se pronunţa instanţele judecătoreşti.

De asemenea, judecând nelegalitatea actului, instanţa judecătorească este competentă să se pronunţe şi asupra aspectelor de neoportunitate a actului.

Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunile privind răspunderea administrativ patrimonială a autorităţilor publice

65

Din punct de vedere al condiţiilor încălcate prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care produce prejudicii, aşa cum se arată mai sus, judecătorul de contencios administrativ va fi cel care se va pronunţa atât asupra legalităţii actului administrativ, cât şi asupra oportunităţii sale.

Legea nr. 554/2004 arată că „în cazul admiterii cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”

De asemenea, şi Constituţia art. 52 alin. 3 instituie o formă de răspundere patrimonială specială a statului, pentru prejudiciile produse prin erori judiciare. În urma revizuirii Constituţiei, această formă de răspundere a fost extinsă din materie penală la toate erorile judiciare, fără excepţie. Această răspundere nu înlătură răspunderea judecătorilor care au acţionat cu rea credinţă sau gravă neglijenţă.

Răspunderea administrativ patrimonială este o răspundere cu caracter autonom, supusă unor reguli speciale, proprii, altele decât cele care sunt consacrate de Codul civil şi care guvernează regimul răspunderii particularilor.

5.3. Forme ale răspunderii administrativ patrimoniale

Trebuie avut în vedere că aceste forme se pot încadra în două categorii:a. forme ale răspunderii administrativ patrimoniale prevăzute de lege, care au deci o

consacrare expresă în textele legale în vigoare (Legea nr. 554/2004 şi Constituţia)b. forme ale răspunderii administrativ patrimoniale deduse în mod implicit din

principiile doctrinei şi jurisprudenţei, precum şi din unele soluţii legislative generale, fără a se bucura însă de o reglementare cu caracter de lege cadru.

Din punct de vedere al semnificaţatiei laturii subiective, răspunderea administrativ patrimonială poate fi de două feluri:

- o răspundere obiectivă, care intervine indiferent de vinovăţia autorităţii publice chemate să răspundă;

- o răspundere subiectivă, care este bazată pe culpa autorităţii publice răspunzătoare.

Identificăm următoarele forme ale răspunderii administrativ patrimoniale:

A. Forme de răspundere obiectivăLa rândul ei, răspunderea obiectivă se împarte în două modalităţi de concretizere:

- răspundere patrimonială excusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;

- răspundere patrimonială excusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public.

B. Forme ale răspunderii bazate pe culpăIntră în această categorie răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor publice şi

funcţionarului pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative tipice sau asimilate, inclusiv prin contracte administrative.

66

Răspunderea patrimoniala exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.

Art. 52 alin. (3) din Constituţie dispune expressis verbis că „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.” Constatăm că legea recunoaşte o acţiune în regres a statului împotriva acelor magistraţi care au acţionat cu rea credinţă în exercitarea funcţiei lor.

Această formă de răspundere intervine nu datorită unor acte, ci datorită unor erori judiciare, deci unor prejudicii deduse din hotărâri judecatoreşti prin care au fost comise erori judiciare, fiind vorba, în mod firesc, de două astfel de hotărâri:

- una prin care se soluţionează un litigiu în mod definitiv şi irevocabil;- o alta, prin care se constată că hotărârea anterioară a conţinut o eroare.

Intervenţia acestei forme de răspundere presupune, pe lângă necesitatea existenţei celor două hotărâri, şi formularea, de cel îndrituit, a pretenţiilor pentru repararea daunelor materiale sau morale suferite.

Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public.

O asemenea formă de răspundere nu are încă o consacrare expresă, ea se deduce din principiile constituţionale care o cârmuiesc în prezent societatea, spre exemplu principiul egalităţii tuturor în faţa legii şi a autorităţilor publice coroborat cu acela că nimeni nu este mai presus de lege (art. 16 alin. 1 şi 2); garantarea dreptului la viaţă, precum şi la integritatea fizică şi psihică (art. 22), drept care poate fi lezat prin limitele unui serviciu public.

Cât priveşte condiţiile care ar trebui să fundamenteze intervenţia acestei forme de răspundere, credem că trebuie avute în vedere următoarele trei condiţii:

- să existe un serviciu public care să prezinte anumite „limite”, adică să exprime anumite carenţe de organizare şi funcţionare care să pună în pericol anumite valori materiale sau umane;

- să existe un prejudiciu, de natură materială sau morală, care să fie produs datorită limitelor serviciului public respectiv;

- să existe un raport de cauzalitate între limite şi prejudiciu, acesta reprezentând o condiţie specifică răspunderii juridice în general;

- să se formuleze pretenţii de către partea prejudiciată.

Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a funcţionarilor pentru prejudicii produse prin acte administrative, tipice sau asimilate.

Această formă de răspundere are nu doar o recunoaştere legală expresă, ci şi un regim juridic dezvoltat, o lege-cadru, fiind vorba de Legea 554/2004.

Din conţinutul acestei reglementări, raportat la Constituţie, desprindem câteva principii care guvernează regimul acestei forme de răspundere:

1. Legea condiţionează acţiunea în prejudicii de acţiunea în anulare a actului ori în obligarea la emiterea unui act administrativ, în cazul actului administrativ asimilat.

Rezultă că odat[ cu cererea de anulare totală sau parţială a unui act sau de obligare la emiterea actului, reclamantul trebuie să-şi precizeze şi pretenţiile, dacă le cunoaşte. Dacă nu le cunoaşte, aceste pretenţii pot fi formulate ulterior, pe cale de acţiune separată,

67

însă numai în situaţia în care a fost emisă o sentinţă judecătorească prin care se anuleaza, în tot sau în parte, un act administrativ sau se dispune obligarea la emiterea unui act.

În cazul cererilor formulate în contenciosul administrativ de către persoanele vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconsituţionale, cererea acestora este condiţionată de declararea în prealabil a ordonanţei ca fiind neconstituţională, în tot sau în parte, de Curtea Constituţională.

2. Instanţele competente să se pronunţe asupra despăgubirilor solicitate sunt aceleaşi care se pronunţă şi asupra ilegalităţii actului administrativ, tipic sau asimilat, adică instanţele de contencios administrativ.

3. Această formă de răspundere este atrasă doar de actele administrative tipice sau asimilate, ilegale ale autorităţilor publice.

4. O altă regulă pe care o instituie Legea nr. 554/2004 este posibilitatea ca acţiunea să poată fi formulată şi personal împotriva funcţionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim.

Legea consacră, în ceea ce priveşte litigiile în care funcţionarul este parte în proces, de sine stătător sau alături de autoritate, alte două principii, şi anume:

- solidaritatea dintre funcţionar şi autoritatea publică în ceea ce priveşte suportarea despăgubirilor dispuse de instanţă;

- posibilitatea chemării în garanţie a superiorului ierarhic funcţionarului public chemat în proces, care a dat ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

În prezent, şi Legea nr. 188/1999 conţine reglementări referitoare la răspunderea funţionarului public. Astfel, prin Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 se introduce un nou articol, cu nr. 64 indice 1, care prevede, expressis verbis că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim se poate adresa instanţei judecătoreşti, în condiţiile legii, fiind vorba despre Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin alin. (2) al art. nou introdus 64 indice 1 se prevede că în cazul în care se admite acţiunea şi se constată vinovăţia funcţionarului, persoana respectivă – adică funcţionarul pubic – va fi obligată în solidar cu autoritatea sau instituţia publică.

Constatăm că, în forma actuală, Legea nr. 188/ 1999 consacră principiul solidarităţii dintre funcţionar şi autoritate sau instituţia publică.

Foarte important este şi alin. (3) al aceluiaşi articol, care prevede că răspunderea juridică a funcţionarului nu se poate angaja dacă acesta a respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

Constatăm că răspunderea funcţionarului public intervine numai dacă acesta a acţionat ilegal. În cazul în care a acţional legal, chiar dacă a comis anumite prejudicii, el numai este răspunzător.

În ceea ce priveşte condiţiile intervenţiei acestei forme de răspundere, trebuie să facem distincţie între două categorii de condiţii:

68

a) condiţii generale, de admitere a unei acţiuni în contencios administrativ, care sunt prevăzute de Legea nr. 554/2004

b) condiţii speciale, care privesc admisibilitatea unei astfel de acţiuni când obiectul ei este reprezentat de cererea de acordare de despăgubire materiale sau morale:

1. condiţia ca actul atacat (tipic sau asimilat), să fie ilegal;2. condiţia ca actul atacat să fi cauzat prejudicii materiale şi morale

Pentru prima dată Legea nr. 29/1990, în prezent abrogată, prin art. 11 (2), recunoaşte posibilitatea ca instanţa să se poată pronunţa atât asupra despăgubirilor materiale, cât şi asupra celor morale. O asemenea posibilitate este menţinută prin actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004.

3. condiţia privind legătura de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi prejudiciu.Se impune a fi precizat faptul că prejudiciul este cauzat, în cazul actului

administrativ tipic, nu doar prin emiterea unui act administrativ ilegal, ci şi prin punerea lui în executare, ceea ce atrage efecte juridice de natură a produce prejudicii.

În cazul actului asimilat, prejudiciul se produce prin chiar neemiterea actului. Totodată, nu orice ilegalitate a actului produce prejudicii. Ilegalitatea actului administrativ (..) trebuie să fie constatată de instanţa de judecată, în baza Legii contenciosului administrativ.”

4. condiţia privind culpa autorităţii publiceAceleaşi condiţii trebuie îndeplinite şi în cazul în care răspunderea autorităţii publice

intervine pentru prejudiciile cauzate în baza unor contracte administrative. Cum am menţionat deja, actuala lege a contenciosului administrativ asimilează actului administrativ şi contractul administrativ care poate avea ca obiect punerea în valoare a unui bun proprietate publică, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei lucrări publice.

Aceste contracte se supun unui regim de putere publică, ceea ce atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea deferitelor litigii.

Rezumat:Ultima formă de răspundere din dreptul administrativ face obiectul acestei unităţi de

învăţare în care este abordată problematica răspunderii patrimoniale a statului şi a subordonaţilor săi pentru pagube produse particularilor. Sunt avute în vedere condiţiile în care intervine această formă de răspundere, precum şi cazurile vizate.

5.4. TESTExemple de subiecte de sinteză1. Care sunt tipurile de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ patrimoniale?2. Care sunt formele răspunderii administrativ patrimoniale?3. Care sunt autorităţile competente să soluţioneze acţiunea privind răspunderea administrativ patrimonială?

5.5. Bibliografie selectivăAntonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2002Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2004Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006

69

5.6.Test de autoevaluareRezolvaţi următoarele teste-grilă5:

1. Răspunderea patrimonială este:a. Numai o răspundere obiectivă;b. Numai o răspundere subiectivă;c. Atât o răspundere subiectivă, cât şi una obiectivă.

2. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare este o răspundere:a. Obiectivăb Subiectivăc. Nu există acest tip de răspundere

3. Răspunderea patrimonială solidară a autorităților publice și a funcționarului pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative tipice sau asimilate:a. Nu există răspundere solidară în acest cazb. Este o formă a răspunderii bazate pe culpăc. Este o formă a răspunderii bazate pe intenție

Rezolvare grile:1.c), 2.a), 3.b).

5 Grilele au un singur răspuns corect.

70

_______________________________________________________________________

Unitatea de învăţare nr. 6DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICĂ

Cuprins:

6.1. Regimul constituţional al proprietăţii publice6.2. Relaţia domeniu public - proprietate publică6.3. Definiţia şi trăsăturile domeniului public6.4. Dreptul de proprietate publică6.5. Test6.6. Bibliografie specifică6.7. Test de autoevaluare

Obiectivele unităţii de învăţare:

După studiul acestei unităţi de învăţare veţi reuşi să:=> indicaţi textele constituţionale incidente în materia proprietăţii publice, precum şi legea organică aplicabilă=> definiţi domeniul public=> trasaţi în linii mari cadrul legal al proprietăţii publice, indicând subiectele şi regimul juridic aplicabil

Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 120 minute.

6.1. Regimul constituţional al proprietăţii publice

Reglementarea constituţională a proprietăţii publice suferă prin generalismul caracteristic al acestor norme, dar se bucură de o conturare precisă şi evidentă a marilor principii care-i guvernează regimul juridic.

Constituţia României intrată în vigoare în decembrie 1991 şi revizuită în 2003 a reglementat proprietatea, atât cea publică cât şi cea privată, ca instituţie fundamentală care se situează nu numai în sfera dreptului public sau a celui privat, ci am putea spune la graniţa dintre cele două ramuri clasice ale dreptului.

71

Textul Constituţiei cuprinde două articole privind proprietatea, cel din Titlul II consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, intitulat “Protecţia proprietăţii private” (articolul 44) şi respectiv, din Titlul IV “Economia şi finanţele publice” intitulat “Proprietatea” (articolul 136). Comisia de redactare a Constituţiei a avut în vedere prin această dispunere bicefală ca problematica privind proprietatea să aibă un sediu general, unde să fie consacrat sistemul proprietaţii în România, deci formele pe care le îmbracă proprietatea, precum şi un sediu special al dreptului de proprietate, ca drept fundamental.

Soluţia aleasă de legiuitorul constituant ca mai întâi să fie reglementată protecţia proprietăţii private şi apoi regimul proprietăţii din România a fost criticată de doctrină.

Deşi Titlul I obligă să se evidenţieze mai întâi valorile supreme ale statului român (stat de drept în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul reprezintă valori supreme şi sunt garantate), apreciem că s-ar fi putut prevedea şi aici un articol intitulat “Proprietatea” care ar fi putut să cuprindă două alineate:

1) “Statul ocroteşte proprietatea”2) “Proprietatea este publică sau privată”

Urma apoi, ca într-un articol distinct, “Proprietatea publică”, să se prevadă caracteristicile acesteia, aşa cum sunt prevăzute şi dezvoltate în art. 136.

Analiza sistematică a reglementărilor constituţionale în materia proprietăţii trebuie să pornescă de la art. 136:

1) “Proprietatea este publică sau privată.2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului

sau unităţilor administrative – teritoriale.3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţialul

energetic valorificabil, de ineteres naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.

4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate pubică.

5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice”.Astfel, se poate observa că art. 136, după ce arată că, în sensul general al

termenului, orice proprietate este garantată şi ocrotită de stat, precizează cele două forme de proprietate (publică şi privată), apoi stabileşte regimul proprietăţii publice, deoarece proprietatea publică reprezintă excepţia (regula în societate formând-o prorprietatea privată), pentru ca în final să se consacre principiul inviolabilităţii proprietăţii private.

Din economia articolului 136, rezultă că titularii dreptului de proprietate publică sunt exclusiv cei enumeraţi de alin. 2 al art. 136, nici o altă persoană neputând avea în patrimoniul ei acest drept de proprietate. În ceea ce priveşte unităţile administrativ-teritoriale, ca titulare ale dreptului de prorietate publică, se impune sublinierea că respectiva noţiune defineşte comuna, oraşul, municipiul, judeţul ca entităţi juridico-administrative cu competenţă teritorială, în timp ce noţiunea de stat, ca titular al proprietăţii publice, defineşte acele autorităţii publice a căror competenţă este generală, pe întreg teritoriul ţării.

72

Un alt principiu general care guvernează regimul juridic al proprietăţii publice îl dezvoltă art. 136 alin. 3, care defineşte într-o manieră incipientă domeniul public, în calitatea sa de element sine qua non al proprietăţii publice.

Altfel spus, amintitul text de lege statuează într-o enumerare enunţiativă ( dar nu limitativă) principalele bunuri ce formează obiectul dreptului de proprietate publică. Caracterul enunţiativ, exemplificativ, al acestei enumerări constituţionale, este dat de expresia folosită de legiuitor la finalul textului, respectiv aceea că pot forma obiectul dreptului de proprietate publică “şi alte bunuri stabilite de legea organică”. A revenit astfel legilor organice rolul de a statua cu mare precizie componenţa domeniului public.

Dacă ne raportăm la titularii dreptului de proprietate publică, rezultă că bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică constituie domeniul public care poate fi proprietatea statului (cel de interes naţional), sau proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale (cel de interes local).

Noţiunea de domeniu public nu se circumscrie numai la bunurile ce fac obiectul proprietăţii publice. Sub anumite aspecte aparţin domeniului public şi bunuri imobile (terenuri agricole, păduri) sau mobile (tablouri, sculpturi), care sunt proprietate privată.

Integrarea unui bun al domeniului public (obiect al proprietatăţii statului sau al unei unităţi administrativ – teritoriale) se face prin modalităţi specifice unui regim de drept public sau, după caz, prin modalităţi ale dreptului comun “comandate”, însă de un regim de drept public. Constituţia noastră admite: a) administrarea de către instituţii publice,b) administrarea de către regii autonome, c) închirierea sau concesionarea către orice subiect de drept,d) darea în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.

Deşi legea fundamentală nu foloseşte expressis verbis sintagma de domeniu public sau de domenialitate publică, nu înseamnă că ea este străină spiritului legii fundamentale. Ea poate fi dedusă implicit din unele dispoziţii constituţionale, care susţin teza unui raport de sinonimie între sintagmele de domeniu public şi proprietate publică.

Sub aspectul regimului juridic al acestor bunuri, art. 136 alin. 4 din Constituţie, stabileşte norme imperative de exclusivă aplicabilitate, respectiv că bunurile proprietate publică sunt inalienabile.

Inalienabilitatea componentelor domeniului public, sau altfel spus, interdicţia ca ele să facă obiectul actelor sau faptelor juridice cu efect translativ de proprietate, generează alte două principii, respectiv imprescriptibilitatea şi insesizabilitatea bunurilor proprietate publică.

Bunurile din domeniul public sunt insesizabile, adică ele nu pot fi supuse procedurii de executare silită de către creditori, lichidarea datoriilor statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale făcandu-se pe baza unor norme speciale derogatorii de la dreptul comun.

Bunurile din domeniul public sunt şi imprescriptibile, atât din punct de vedere prescriptiv, cât şi achizitiv. Aceasta înseamnă, pe de o parte, că titularul nu-şi pierde dreptul de proprietate asupra acestor bunuri atât timp cât nu l-ar exercita (prescripţie extinctivă) iar, pe de altă parte, un terţ nu poate obţine un drept asupra acestor bunuri oricât timp l-ar exercita în fapt, chiar dacă este de bună credinţă, titularul lor putându-le revendica.

O normă de mare importanţă, ce face referire la dobândirea dreptului de proprietate publică, este aceeea din art. 136 teza II, potrivit căreia bunurile ce formează obiectul dreptului de proprietate publică “pot fi date în administrarea regiilor autonome ori a instituţiilor publice, sau pot fi concesionate sau inchiriate”. Este textul de lege care a

73

deschis calea principalelor acte normative privind exercitarea dreptului de proprietate publică, prin constituirea de drepturi noi: dreptul de administrare, concesionarea sau închirierea.

6.2. Relaţia domeniu public – proprietate publică

Pentru a înţelege acest subiect, trebuie observat că proprietatea publică este în prezent reglementată de Constituţie, aşa cum arătam mai sus şi de Legea nr. 213/1998.

În doctrină au fost exprimate opinii critice faţă de legiuitorul organic din 1998, care “vine şi consacră sintagma de proprietate publică într-o accepţiune identică celei de domeniu public”. Prof. univ. Dana Apostol Tofan, autoarea acestei opinii, accentuează asupra concluziei rezultate din enumerarea din art. 3 al. 1 din lege a bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, conform căreia, nu se regăseşte nici în enumerarea legii şi nici în cea conţinută de anexă, apartenenţa la domeniul public a unor bunuri care sunt şi rămân în proprietate privată, dar care conţin în egală măsură şi domeniul public (de exemplu, bunurile din patrimoniul naţional cultural deţinute de diferiţi titulari, persoane fizice sau juridice) şi nu este recunoscută de principiu nici posibilitatea existenţei unor reguli de protecţie domenială, faţă de alte bunuri proprietate privată, altele decât cele care aparţin domeniului public.

O posibilă soluţie la această problemă ar putea-o constitui, în anumite condiţii expres reglementate, cu privire la care pot apărea o serie de reguli, care să constituie regimuri domeniale speciale, fie că este vorba de bunuri ale patrimoniului naţional cultural, fie că este vorba de terenuri, păduri etc., aparţinând unor persoane fizice sau juridice, altele decât statul sau unităţile administrativ-teritoriale. Aceste regimuri domeniale speciale duc la o îngrădire, sub anumite aspecte, a exercitării dreptului de proprietate privată.

După cum susţine profesorul A. Iorgovan, în asemenea situaţii, “regimul domenial, în consideraţiunea unui bun proprietate privată, apare ca un regim public de restrângere a exerciţiului dreptului de proprietate privată, înscriindu-se în art. 53 din Constituţie”.

Aceste aspecte vor fi pe deplin înţelese după parcurgerea subcapitolului având ca obiect definiţia şi trăsăturile domeniului public.

6.3. Definiţia şi trăsăturile domeniului public

Domeniul public, ca entitate juridică, a cunoscut pe parcursul istoriei dreptului în general şi a dreptului public, în special, o serie de fluctuaţii ale conţinutului său, fluctuaţii care şi-au pus serios pecetea asupra modului de definire a criteriilor de delimitare faţă de domeniul privat, precum şi a modalităţilor de includere a unor bunuri în această sferă.

Atât în plan intern cât şi internaţional, conturarea ideii de domeniu public s-a făcut în paralel cu cristalizarea noţiunilor de proprietate şi respectiv drept de proprietate, precum şi o dată cu conturarea titularilor acestui drept real. Atunci când s-a constatat că proprietatea publică are o autonomie proprie diferită de proprietatea privată, şi în momentul în care titularii celor două tipuri de proprietate au fost clar individualizaţi, s-a impus necesitatea delimitării celor două tipuri de proprietăţi - publică şi privată.

Pe această linie de gândire, încercându-se delimitarea cât mai clară a domeniului public de cel privat, în doctrina internaţională s-a definit domeniul public, ca fiind acela format din “toate bunurile mobile şi imobile care, fiind afectate unui serviciu public determinat, sunt direct utilizate sau consumate de el pentru a-i permite să-şi atingă scopul sau să-I asigure funcţionarea sa”.

74

Raportandu-ne la literatura noastră de drept public vom reţine că în sfera noţiunii de domeniu public au fost incluse şi bunuri ce formează patrimoniul cultural naţional, care însă ar putea constitui şi obiectul dreptului de proprietate privată. Astfel, în vederea formulării unei definiţii a domeniului public, trebuie avute în vedere atât bunurile proprietate publică, cât şi acele bunuri proprietate privată care reprezintă o importanţă deosebită pentru istorie, cultură, etc.

Astfel, prin domeniu public înţelegem “acele bunuri publice sau private, care prin natura lor ori dispoziţia expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinat, fiind în proprietate sau după caz în paza persoanelor juridice de drept public”.

Din definiţia domeniului public, astfel cum a fost ea formulată, rezultă o serie de trăsături ale acestuia, şi anume:a. Bunurile ce fac parte din domeniul public trebuie ca prin natura lor sau prin destinaţia expresă a legii să intre în categoria celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare. Aceste bunuri ce trebuie consevate pentru generaţiile viitoare sunt mai greu de identificat în comparaţie cu bunurile proprietate publică enumerate de Constituţie şi de alte texte legale. Identificarea bunurilor proprietate privată de interes naţional se face de obicei după o complexă activitate de apreciere şi evaluare a experţilor administraţiei publice.

Destinaţia unor bunuri de a folosi generaţiilor viitoare este dată fie prin norme juridice, fie prin considerarea valorii lor deosebite (istorice, ştiinţifice, artistice, etc.), fie în consideraţiunea unităţilor lor publice.b. Bunurile ce fac parte din domeniul public trebuie să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că aparţin patrimoniului natural, cultural, istoric, etc., sau după caz este destinat unei folosinţe de interes public. Aceste bunuri reprezintă valori destinate unei folosinţe de interes public şi care dobândesc o importanţă socială deosebită.

Faptul că un bun este destinat unei folosinţe de interes public nu înseamnă neapărat că acel bun poate fi folosit în mod nemijlocit de către orice persoană. Putem deosebi astfel o folosinţă directă, în situaţiile când datorită naturii bunului nu există nicio condiţionare şi o folosinţă indirectă, mijlocită, când bunul este pus în valoare prin intermediul unui serviciu public.c. Bunul trebuie să fie supus unui regim juridic administrativ, sau după caz unui regim mixt, de drept public şi de drept privat dar sub „controlul” regimului administrativ. Regimul de drept public este un regim al exercitării dreptului de proprietate publică, ipoteză în care subiectul purtător al autorităţii publice nu poate fi decât statul sau unităţile administrativ-teritoriale, respectiv un regim de limitare a exerciţiului dreptului de proprietate privată.d. Bunul trebuie să se afle în proprietatea unei persoane de drept public sau în paza unei persoane de drept public. Această trăsătură este o consecinţă firească a celei din urmă, statuând că dreptul de proprietate nu poate viza decât bunurile proprietate publică, iar dreptul de pază şi protecţie nu poate viza decât bunurile proprietate privată.

6.4. Dreptul de proprietate publică

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia a fost elaborată în temeiul art. 135 din Constituţia României ( în prezent art. 136, după revizuire), potrivit căruia proprietatea este publică sau privată.

75

Este important de relevat că potrivit art. 73 din Constituţie, această lege, fiind o lege care reglementează regimul juridic general al dreptului de proprietate publică, este o lege organică.

Aceasta rezultă fără echivoc din prevederile art. 5 al. 1) din Legea 213/1998, potrivit căruia: “regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi speciale nu se prevede altfel”.

Pe baza art. 1 din lege, conform căruia “Dreptul de proprietate publică aparţine statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public”, unii autori definesc proprietatea publică ca fiind dreptul de proprietate al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, comune, oraşe şi judeţe, asupra bunurilor care potrivit legii sau prin natura lor ori prin destinaţia lor, sunt de uz sau de interes public”.

Constatăm aici că prima parte a art. 1 din lege, coincide cu art. 136 din Constituţie, cu singura diferenţă că, în timp ce acesta din urmă se referă la proprietatea publică, legiuitorul utilizează formula de drept de proprietate publică. De aici putem trage concluzia că cele două noţiuni ar exprima in final acelaşi lucru, ceea ce a fost exprimat de altfel în mod tranşant în doctrină şi jurisprudenţă, această idee fiind promovată în special de specialiştii de formaţie civilistă.

Prin lege sunt consacrate noţiunile de domeniu public şi domeniu privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, noţiuni care nu apar pentru prima dată într-o lege ce conţine reglementări în legătura cu dreptul de proprietate publică privată, însă în această lege capătă o reglementare unitară.

În mod evident legea specială stabileşte criteriile generale care stau la baza calificării unui bun ca aparţinând sau nu domeniului public. Aşa fiind, se stabileşte că un bun poate forma obiectul dreptului de proprietate publică cu condiţia sine qua non, ca el să fie (potrivit legii sau prin natura lui) de uz public sau de interes public.

Legea face delimitarea între “domeniul public al statului care este alcătuit din bunurile prevăzute în art. 136 al. 3 din Constituţie, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de interes public naţional, declarate ca atare prin lege”, “domeniul public al judeţelor care este alcătuit din din bunuri prevăzute la pct. II din anexă şi din alte bunuri de interes public judeţean, declarate prin hotărâri ale consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional” şi “domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor care este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean”.

Bunurile care fac obiectul domeniului public sunt enumerate în anexa legii, care cuprinde câte o listă pentru fiecare din domeniile publice: domeniul public al statului, domeniul public judeţean şi domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor. Această enumerare prezintă o importanţă practică deosebită chiar dacă are un caracter enunţiativ, iar nu limitativ, fapt prevăzut expressis verbis în preambulul anexei.

De altfel, chiar în conţinutul art. 5 al. 1 din Legea 213/1998, se desprinde concluzia că regimul juridic al dreptului de proprietate publică poate fi reglementat în mod derogatoriu prin legi speciale.

I). SUBIECTELE DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂSubiectele acestui drept sunt:

1. statul – asupra bunurilor din domeniul public de interes naţional;

76

2. unităţile administrativ – teritoriale (comuna, oralul, municipiul, judeţul) – asupra bunurilor din domeniul public de interes local.Niciun alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate fi titular al dreptului de

proprietate asupra bunurilor din domeniul public.

II). BUNURILE CARE FORMEAZĂ OBIECTUL PROPRIETĂŢIIÎn primul rând trebuie să menţionăm că art. 136 din Constituţie enumeră bunurile

care fac obiectul proprietăţii publice, şi anume:- bogăţiile de orice natură ale subsolului;- căile de comunicaţie;- spaţiul aerian;- apele cu potenţial energic valorificabil .

În al doilea rînd, partea finala a art. 136 din Constituţie dispune că pot forma obiect exclusiv al dreptului de proprietate publică „ şi alte bunuri stabilite de lege”.

Din cele arătate mai sus putem să tragem mai multe concluzii:O primă concluzie este aceea că există bunuri care fac parte exclusiv din domeniul

public al statului sau al unităţilor administrativ – teritoriale.O a doua concluzie este aceea că, în masura în care anumite bunuri nu fac parte

exclusiv din domeniul public, ele se pot regăsi atât în cadrul acestuia, cât şi în domeniul privat, având ca titular statul sau unităţile administrativ – teritoriale.

III). DOBÂNDIREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂArt. 7 din Legea nr. 213/1998 dispune că dreptul de proprietate publică se dobândeşte:

a) pe cale naturală;b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern;e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor sale

administrativ – teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică ( operaţiunea se numeşte afectaţiune):

f) prin alte moduri prevăzute de lege.

Fiind vorba de un act administrativ, hotărârea de trecere a bunului dintr-un domeniu în altul, în patrimoniul aceluiaşi proprietar, poate fi atacată, în condiţiile legii, la instanţa de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se afla bunul.

Dacă bunul care urmează a fi trecut în domeniul public aparţine unor societaţi comerciale la care statul sau o unitate administrativ – teritorială, oricare ar fi aceasta – comună, judeţ, municipiu sau oraş – este acţionar, operaţiunea de trecere în domeniul public se poate face numai cu titlu oneros şi cu acordul adunării generale a acţionarilor societăţii comerciale respective. În lipsa acestui acord, trecerea bunurilor societăţii comerciale respective în domeniul public se va putea face numai prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică şi după o justă şi prealabilă despăgubire.

IV). Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publicăa) dreptul de proprietate publică este inalienabil;b) dreptul de proprietate publică este imprescriptibil;c) dreptul de proprietate publică este insesizabil.

77

a). Dreptul de proprietate publică este inalienabilAşadar bunurile sunt scoase din circuitul civil general.Inalienabilitatea dreptului de proprietate publică semnifică nu numai imposibilitatea

înstrăinării, prin acte juridice de drept civil, a bunurilor care îi formează obiectul, ci şi faptul că, în principiu, nu se pot constitui, cu privire la aceste bunuri, nici dezmembrăminte ale dreptului de proprietate: uzufructul, uzul, abitaţia, servitutea şi superficia.

Potrivit art. 13 din Legea nr. 213/1998, servitutile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în masura în care aceste servituţi sunt compatibile cu uzul sau cu interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate, iar servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se menţin în acelaşi condiţii impuse de lege: compatibilitatea lor cu uzul sau interesul public al bunului astfel afectat.

Inalienabilitatea bunurilor care constituie obiect al dreptului de proprietate publică impune nu numai soluţia interdicţiei înstrăinării lor, ci şi imposibilitatea dobândirii acestora de către terţi prin oricare alt mod de dobândire reglementat de lege. Actele juridice încheiate cu încălcarea principiului inalienabilităţii dreptului de proprietate publică sunt lovite de nulitate absolută.

Avându-se în vedere inalienabilitatea dreptului de proprietate publică, practica judecătorească a decis în mod constant că terenurile agricole proprietate publică nu pot fi cuprinse în procedura de reconstituire a dreptului de proprietate instituită prin Legea nr. 18/1991.

Terenurile agricole proprietate publică nu pot face obiectul unor operaţiuni de schimb, indiferent de titularul care le administrează. Inalienabilitatea bunurilor proprietate publică operează numai atât timp cât bunul aparţine domeniului public.

De îndată ce un bun proprietate publică, prin decizia autorităţii competente, în condiţiile legii, este dezafectat din domeniul public şi trecut în domeniul privat al statului sau al unităţilor sale administrativ – teritoriale, el va urma regimul juridic al bunurilor din acest domeniu, astfel că va putea fi înstrăinat, în condiţiile legii.

Bunurile propritate publică pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate, în condiţiile determinate de lege.

Aceasta nu înseamnă că bunurile respective ar înceta să mai aparţină domeniului public sau ca ele ar putea fi înstrăinate. Posibilitaţile juridice au în vedere, aşa cum am mai spus, modalităţi specifice de punere în valoare, de exploatare a bunurilor ce aparţin domeniului public.

b). Dreptul de proprietate publică este imprescriptibilEste imprescriptibil atât exctinctiv, cât şi achizitiv.Exctinctiv, imprescriptibilitatea semnifică faptul că acţiunea în revendicare privitoare

la un bun proprietate publică poate fi exercitată oricând, nestigându-se prin neexercitarea ei într-un anumit termen.

Achizitiv, imprescriptibilitatea bunurilor proprietate publică semnifică imprejurarea că acţiunea în revendicare cu privire la aceste bunuri nu poate fi paralizată de către pârâtul posesor prin invocarea dobândirii proprietaţii prin prescripţia achizitivă (uzucapiunea) sau a dobândirii proprietaţii bunurilor mobile corporale prin posesia de bună – credinţă.

c). Dreptul de proprietate publica este insesizabilÎn măsura în care bunurile din domeniul public nu sunt în circuitul civil general, ele

sunt şi insesizabile, adică nu pot fi urmărite de către creditorii titularilor drepului de proprietate asupra acestor bunuri: statul şi unităţile administrativ –teritoriale.

78

V). ÎNCETAREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂ

Dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit sau a fost trecut în domeniul privat.

Legea nr. 18/1991 privitoare la fondul funciar, modificată şi republicată, prevede că terenurile care fac parte din domeniul public, oricare ar fi titularul dreptului de proprietate asupra lor, statul sau unităţile administrativ – teritoriale, pot fi introduse în circuitul civil numai dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public.

Trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, sau a consiliului local, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel.

Hotărârea de trecere a bunului în domeniul privat poate fi atacată, în condiţiile, la instanţa de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.

Rezumat:Această ultimă unitate de învăţare are în vedere analiza bunurilor proprietate

publică, adică acele bunuri care aparţin statului şi unităţilor administrativ - teritoriale. Aceste precizări sunt deosebit de importante deoarece bunurile propietate publică fac obiectul atât a unor prevederi constituţionale, cât şi a unei legi organice, aspecte analizate pe larg şi menite să contureze un regim juridic specific, parte a dreptul administrativ.

6.5.Test

Exemple de subiecte de sinteză1. Prezentaţi regimul constituţional şi legal al proprietăţii publice2. Definiţi domeniul public şi prezentaţi trăsăturile acestuia3. Care sunt caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică?

6.6.Bibliografie sectivă

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2002Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucureşti, 2004Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006

6.7.Test de autoevaluare.

Rezolvaţi următoarele teste-grilă6:

6 Grilele au un singur răspuns corect.

79

1. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică sunt:a. Prescriptibil, sesizabil, inalienabilb. Inalienabil, imprescriptibil, sesizabilc. Insesizabil, imprescriptibil, insesizabil

2. Imprescriptibilitatea dreptului de proprietate publică semnifică:a. Nesupunerea acestui drept atât regulilor prescripţiei achizitive, cât şi celei extinctive;b. Faptul că un bun proprietate publică nu poate fi închiriat;c. Faptul că un bun proprietate publică nu poate fi administrat decât de stat.

3. Dreptul de proprietate publică încetează dacă:a. Bunul a pierit b. Bunul a fost schimbat printr-un act cu sarcinic. Nu încetează niciodată

4. Terenurile agricole proprietate publică :a. Pot face obiectul unor operaţiuni de schimb, indiferent de titularul care le administreazăb. Nu pot face obiectul unor operaţiuni de schimb, indiferent de titularul care le administreazăc. Nu pot fi introduce în circuitul civil

5. Dreptul de proprietate publică se dobândeşte:a. Prin donație pur și simplub. Prin legate fără acceptarec. Prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern

Rezolvări grile: 1.c.) , 2.a).3.a), 4.b), 5.c).

80

Bibliografie recomandată pentru cursul de drept administrativ

A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, volumul I si II, Editura Allbeck,

Bucureşti, 2002

Emil BĂLAN, Drept administrativ şi procedură administrativă, Editura Universitară,

Bucureşti, 2002

Dumitru BREZOIANU, Drept administrativ, Editura Universităţii Titu Maiorescu,

Bucureşti, 2002

Liviu GIURGIU, Drept administrativ, note de curs, Editura Szlvi, Bucureşti, 1999

Ilie IOVĂNAŞ, Drept adminitrativ, Editura Servo Sat, Arad, 2003

Rodica NARCISA PETRESCU, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj

Napoca, 2001,

VERGINIA VEDINAȘ, Drept administrativ, Ediția a IV-a, revăzută și actualizată,

(București, Editura Universul Juridic, 2009

Dumitru BREZOIANU. Mariana OPRICAN, Administraţia publică în România,

Bucureşti, Editura C.H. Beck, 2008

Dana APOSTOL TOFAN, Drept Administrativ, Volumul 1, Ediția a II-a, București,

Editura C.H. Beck, 2008,

Anton TRĂILESCU, Drept Administrativ, Ediția 4, București, Editura C.H. Beck,

2010

81