MINISTERUL EDUCAIEI

AL REPUBLICII MOLDOVA

UNIVERSITATEA DE STAT ALECU RUSSO DIN BALI

CATEDRA DE DREPT

SUPORT DE CURS

LA UNITATEA DE CURS:

TIINA ADMINISTRAIEIDomeniul de formare profesional la ciclul I

Denumirea specialitii: Administraie publicPlatforma MOODLE: http://cursuri.fd.md Autor: Vl. Rusu

BLI, 2014

CUPRINS:

41.Noiunea i definiia tiinei administraiei

2.Evoluia tiinei administraiei53.Principiile tiinei Administraiei54.Finalitatea i necesitatea tiinei administraiei65.Coninutul tiinei administraiei.76.Relaia tiinei administrative cu celelalte tiine87.Spaiul de activitate specific administraiei88.Administraia ca obiect de studiu99.Caracteristica generala a modelelor administrative1010.Relaie economie - administraie public n modelul liberal1311.Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica1312.Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei1413.Modelul weberian1514.Metode noi de analiz n cercetarea administraiei publice1615.Modelul neoliberal1816.Definirea administraiei1917.Administraia tip de activitate uman2018.Administraia ca structur sau organizare2019.Administraia ca instituie2120.Caracteristicile administraiei publice actuale2221.Funciile administraiei publice2322.Atribuiile administraiei publice2423.Sarcinile Administraiei publice centrale i locale2524.Clasificarea sarcinilor administraiei publice2525.Probleme teoretice privind structura administraiei2626.Probleme practice privind structura administraiei2727.Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale2828.Birocraia2829.Tehnocraia2830.Tehno-birocraia2931.Factorii care influeneaz organizarea i funcionarea sistemelor administrative. Noiuni introductive2932.Factorii endogeni de permanen2933.Factorii endogeni de evoluie3034.Factorii exogeni de permanen3035.Factorii exogeni de evoluie3036.Principii de organizare i funcionare ale sistemelor administrative3137.Omogenitate sau eterogenitate3138.Ierarhie sau participare3239.Relaia dintre puterea public i organizare3340.Administraia i regimurile politice3441.Administraia n regimurile democratice3442.Administraia n regimul totalitar i autoritar3543.Sistemul de partide i administraia3544.Administraia n cazul partidului unic3645.Administraia n cazul pluralismului de partide3646.Administraia politizat n cazul pluralismului de partide3647.Administraia neutr n cazul pluralismului de partide3648.Structura de stat i administraia3749.Relaiile administraiei cu puterea politic3850.Administraia i grupurile social organizate3951.Structurile administraiei publice3952.Structura funcionala a administraie publice3953.Structura teritoriala a administraiei publice4054.Tipuri de regimuri administrative4055.Regimul centralizat4056.Regimul autonomiei locale4057.Regimul descentralizat4158.Regimul desconcentrat4259.Administraia publica i separaia puterilor n stat4260.Dimensiunile sociale ale administraiei43

1. Noiunea i definiia tiinei administraiei

tiina administraiei cerceteaz n totalitate, activitatea i structura Administraiei Statului n sensul mbuntirii acestora urmrind ndeplinirea optim a sarcinilor sale, cu satisfacerea intereselor generale i aprarea intereselor personale legitime ale oamenilor. Prezentarea sintetic a principalelor concepii privind tiina administraiei are drept scop mai buna nelegere a obiectului i importanei acestei tiine, n condiiile amplificrii rolului pe care administraia public l are ca principal instrument de edificare a statului de drept.

Din aceast definiie rezult n mod explicit scopul tiinei administraiei i n mod implicit natura cercetrilor sale pluridisciplinare i interdisciplinare.

n ceia ce privete caracterul de pluridisciplinaritate, acesta se bazeaz pe argumentul c studiul administraiei publice nu se poate reduce la acela al dreptului care trebuie s-i guverneze organizarea i funcionarea. Aceasta se argumenteaz n special pe dezvoltarea rapid a administraiei economice.La etapa actual, trebuie s constatm un fenomen de necorelare, de dezadaptare a dreptului care se aplic n cazul relaiilor dintre administraie i agenii si sau cei administrai i trebuie s recunoatem c segmente importante ale dreptului devin inaplicabile deoarece ele sunt rmase n urm n ceea ce privete evoluia moravurilor, a obiceiurilor i relaiilor sociale: astfel, Francois Gazier a putut semnala de exemplu "Juristul - dac el este numai jurist - este, cu siguran neputincios n a da socoteal asupra fenomenului administrativ", iar acest lucru nu trebuie s ne mire. Aa dup cum am mai artat, dreptul administrativ este, indiscutabil, o component esenial a oricrei cercetri asupra administraiei dar, de asemenea i tiina politic pentru c administraia este supus puterii politice i pentru c ea este instrumentul acesteia nsrcinat a realiza scopurile sociale ale comunitii. Avnd n vedere c administraia este un fenomen social care trebuie neles n cadrul mediului su, o alt component a cercetrii asupra administraiei este sociologia. Economia este o component obligatorie deoarece administraia este n acelai timp factor i miz a sistemului economic. Psihologia, deoarece ea este esenial n nelegerea relaiilor dintre agenii publici i dintre cei administrai i ageni, istoria i demografia, tiina finanelor publice, ergonomia i multe alte discipline tiinifice sunt indispensabile n analiza profund i competent a fenomenului administrativ. Din cele relatate rezulta caracterul pluridisciplinar al administraiei publice.

Interdisciplinaritatea n cercetarea administrativ are ca baz, explorarea zonelor de frontier, a acelor zone n care o tiin, singur, este neputincioas s fac lumin.

Zonele de frontier unde cercetarea administrativ poate, cel mai bine, s beneficieze de interdisciplinaritate, sunt numeroase. Prin tradiie, ele fac obiectul cercetrilor monodisciplinare autonome, dar zonele de frontier rmn n mare msur neexplorate. Spre exemplu, domeniul funciunii publice: statutul su juridic este binecunoscut, dar mai puin bine statutul su social i de loc economia sa. De asemenea, este practic de neimaginat s se dezvolte cercetri strict monodisciplinare n domeniile planificrii, urbanismului i mediului, deoarece nu ar satisface analize exclusiv juridice sau economice sau numai sociologice. De altfel, mai ales orice sector al administraiei economice necesit abordarea ntr-un mod interdisciplinar.Precizarea obiectului de cercetare al tiinei administraiei ne oblig s reamintim c noiunea de administraie are mai multe sensuri, dintre care n preocuparea noastr st administraia public. Aadar, obiectul de cercetare al acestei tiine este tocmai studierea administraiei publice, n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social.

Fa de succintele observaii de mai sus, considerm c putem defini tiina administraiei drept o tiin social-politic, care are drept obiect studierea global a activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, n vederea eficientizrii ei, cu scopul realizrii n condiii optime a funciilor ce le are n cadrul sistemului social-global.

2. Evoluia tiinei administraiei

Dei nceputurile sale sunt mai ndeprtate i s-au consemnat n sudul Asiei, China i Egipt, administraia public n ipostaza de tiin s-a cristalizat n secolul al XVII-lea, cnd unii profesori din Germania i Austria au inut studenilor, la universitile germane, cursuri privind tiinele camerale. n limba german, Kameralien se traduce prin tiina administraiei i cuvntul provine din limba latin camera care nseamn camer, cu sens de instituie financiar. La nceput, tiinele camerale au studiat administraia finanelor publice, dar ulterior, ele au cuprins ntreaga administraie a statului, independent de normele juridice care o reglementau.

Dintre cameraliti s-a distins n mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat instituiile administrative n complexitatea lor i a crui oper principal poart titlul Teoria administraiei.

O concepie care a exercitat o mare influen n doctrina administrativ este cea care consider tiina administraiei ca o tiin a administrrii (conducerii) ntreprinderilor. Explicaia const n faptul c, n vorbirea curent, se face o analogie ntre noiunile de administrare i conducere. Aceast concepie a fost cunoscut sub numele de FAYOLISM, dup numele autorului ei Henry Fayol (1841-1925).

ntr-o alt concepie, tiina administraiei a fost considerat ca avnd un caracter tehnic. Acest opinie s-a dezvoltat n S.U.A. i aparine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915), care este considerat ntemeietorul organizrii tiinifice a muncii.

Trecutul tiinei administraiei este marcat de o adevrat ceart, asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative. Se vorbea, atunci, despre "lupta pentru o tiin a administraiei".Una din cele mai vechi denumiri ale disciplinei este aceea cunoscuta sub forma de tiine administrative.

Aceti termeni tradiionali reflect concepia acelor autori care considerau c disciplina n cauz ar constitui obiectul de cercetare al unei serii de tiine diferite - tehnice, descriptive - independente una fa de alta.Pluralul poate fi utilizat pentru un ansamblu de tiine care nu i pierd autonomia, dar care pot fi astfel clasificate, din cauza nrudirii ce le caracterizeaz, de exemplu: tiine naturale, tiine sociale sau tiine umaniste.

Discuiile purtate ncepnd din secolul al XlX-lea i pn la jumtatea secolului al XX-lea cu privire la autonomia tiinei administraiei au rmas de domeniul trecutului. n epoca contemporan, existena, importan i autonomia tiinei administraiei sunt unanim recunoscute.

3. Principiile tiinei Administraiei

n ceea ce privete posibilitatea de a se formula principii proprii tiinei administraiei, se poate aprecia c studiile efectuate pn n prezent permit descifrarea unor principii care constituie n acelai timp instrumente specifice de cercetare n acest domeniu i care, alturi de obiectul i metodele amintite, sunt n msur, s determine particularizarea, autonomia tiinei administraiei n raport cu celelalte tiine sociale. Astfel, doctrina de specialitate desprinde dou mari categorii de principii: principii generale i principii speciale.Principiile generale sau fundamentale, sunt: principiul suveranitii naionale, separaia puterilor statului, principiul supremaiei Constituiei sau al legalitii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot aduga:Principii speciale, specifice administraiei publice, implicit tiinei administraiei:- organizarea i conducerea unitar constituie un principiu special, care atrage atenia asupra necesitii evitrii tendinelor divergente ce se pot manifesta n ceea ce privete organizarea i conducerea administraiei publice;- autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizeaz cu organizarea unitar, permind, n acelai timp, o autonomie relativ a elementelor componente ale sistemului autoritilor administraiei publice;- adaptabilitatea organizrii i funcionrii administraiei publice constituie un principiu special, care trebuie avut n vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea n condiiile unei stabiliti relative, permite administraiei publice s rspund prompt i eficient comenzilor sociale permanent dinamice. Adaptabilitatea, flexibilitatea administraiei permite realizarea n bune condiiuni a funciilor acesteia;- simplificarea i raionalizarea structurilor organizatorice i funcionale ale administraiei publice constituie un principiu care st la baza efecturii unor studii ce urmresc ameliorarea raportului ntre cheltuielile ce se fac i rezultatul activitilor administrative ale statului, sau ale colectivitilor locale. Cu alte cuvinte, necesitatea creterii permanente a eficacitii administraiei publice. n lumina acestui principiu, se urmrete construirea unor structuri administrative suple, cu un numr ct mai redus de posturi i niveluri ierarhice, care s rspund operativ i de bun calitate sarcinilor pe care le au. Simplificarea i raionalizarea nu trebuie s constituie un scop n sine i nu este de dorit a se realiza dect n limita asigurrii unei caliti corespunztoare a serviciilor prestate de administraia public;- perfecionarea stilului, a metodelor i tehnicilor, att la nivel de comand, ct i de execuie. Acest imperativ al societii moderne constituie un principiu important al administraiei publice, al tiinei administraiei, chemat s gseasc, n acest sens, soluiile corespunztoare.4. Finalitatea i necesitatea tiinei administraiei

tiina administraiei are un scop pragmatic ce const n mbuntirea activitii i structurii Administraiei. Se studiaz funciunile de prevedere, organizare, conducere, coordonare i control din cadrul organizaiilor administrative, pentru mbuntirea activitii lor interioare i exterioare i lichidarea formalismelor nefolositoare i a birocraiei exagerate. Prin cercetrile din tiina administraiei se urmrete gsirea celor mai adecvate soluii, n scopul satisfacerii operative a intereselor generale n concordan cu interesele personale ale oamenilor.

De aceea, n aceast disciplin tiinific se studiaz ce este Administraia, ce ar trebui s fie i ceea ce va fi.

Scopul n tiina administraiei este ca, printr-o activitate i structur raional i eficient a aparatului administrativ i prin utilizarea unor criterii, reguli, principii i metode tiinifice, s se foloseasc resurse umane, materiale i financiare minime, realizndu-se un randament maxima Totodat, prin cercetrile efectuate n tiina administraiei, ca disciplinai social-politic, se ajut funcia legiuitoare a statului prin propuneri de lege ferenda, urmrindu-se mbuntirea actelor normative referitoare la Administraie, n concordan cu necontenita evoluie social precum i progresul tiinific i tehnic.Progresul social, politic, juridic, economic i cultural-tiinific al unui Stai este determinat n mare msur de calitatea Administraiei sale. Dar o mbuntire substanial a Administraiei nu se poate realiza dect dac se fundamenteaz pe cercetri tiinifice. Prin aplicarea criteriilor, regulilor i principiilor tiinifice, Administraia poate face fa cerinelor tot mai complexe ale Societii n plin transformare. De aici rezult cerina unei necontenite mbuntiri a Administraiei, astfel nct necesitatea unei tiine a administraiei se impune.

Omenirea a intrat ntr-o er administrativ, care reprezint trstura caracteristic a Societilor moderne, considerat i ca un fel de revoluie n administraie. Este adevrat c unele activiti ale Administraiei publice sunt studiate de diferite tiine sociale (umaniste). ntruct aceste tiine nu examineaz activitatea i structura Administraiei n ntregul ei, ci n mod fragmentar, s-a impus concluzia utilitii i necesitii tiinei administraiei. Aceast tiin cerceteaz, n mod unitar, activitatea i structura organelor Administraiei n ansamblu i n totalitate, utiliznd contribuia tuturor tiinelor umaniste, n msura n care una din temele sau tehnicile lor, privesc Administraia.5. Coninutul tiinei administraiei.

tiina administraiei este o disciplin tipic pentru perioada n care specializarea diferitelor ramuri ale cunoaterii i adncirea cercetrilor realizeaz prin mbinarea unor rezultate obinute de tiine diferite care anterior nu aveau legturi ntre ele. Principiile tiinei administraiei contribuie la constituirea normelor de drept administrativ, iar principiile juridice, economice i sociologice determin formularea i aplicarea unor reguli de administrare judicioase.

n coninutul tiinei administraiei se reflect urmtorii factori ai activitii administrative:

a)factorul ordine. Prin natura sa, Administraia este chemat s asigure ordinea, anihilnd, n acest scop, toate cauzele care produc dezordine.

b)factorul stabilizator. n materie administrativ se urmrete asigurarea i pstrarea continuitii, fr ns ca tendina spre stabilitate s frneze dinamismul aciunii i adaptarea necontenit la modificrile justificate de evoluie i progres.

c)factorul raional. Se urmrete n activitatea Administraiei cooperarea uman raional, fundamentat pe logic. De aceea, n tiina administraiei urmeaz a se studia modalitile de eliminare a exagerrilor birocratice sau a unor practici administrative n dezacord cu principiile logicii.

d)factorul eficien. Este absolut necesar ca n tiina administraiei s se studieze procedeele prin care s se realizeze eficienta n Administraie, eficien care nseamn raportul dintre rezultatele obinute de pe urma unei activiti administrative i consumul de resurse umane, materiale i financiare pentru a nfptui acea activitate. Factorul eficien este condiionat de factorul raional i aceti doi factori alctuiesc criteriile eseniale dup care se apreciaz valoarea i utilitatea unei instituii administrative, i dac ea i ndeplinete misiunea pentru care a fost nfiinat sau dac se impune reorganizarea sau chiar desfiinarea ei.

e)factorul organizare. Este un secund domeniu de investigare n tiina administraiei, n care se studiaz modurile de organizare eficient a aparatului administrativ. Cercetrile n tiina administraiei cuprind ntreaga activitate a Administraiei care urmeaz a se realiza raional i eficient. Punnd accentul pe factorul organizare, pe nfptuirea sa raional i eficient, tiina administraiei poate fi denumit logica administrrii sau tiina organizrii administrative.

f) factorul conducere. Ofer un vast domeniu de cercetare n tiina administraiei. Pentru a se realiza o conducere raional i eficient este necesar ca ea s se nfptuiasc pe baze tiinifice. Dar conductorului i se mai cer, n plus, i anumite nsuiri specifice acestei activiti, cu obiectivul ca aceast activitate s devin o art, o ars administrandi.

g) factorul finalitate. tiina administraiei mai poate fi denumit filozofia administraiei sau sociologia administraiei, pentru c studiind multilateral Administraia i propune ca scop mbuntirea activitii i structurii acesteia n interesul Societii. Or, aceast finalitate impune cercetarea, n fundamentul lor, a cauzelor determinante ale aciunii Administraiei, care are misiunea satisfacerii interesului general al colectivitilor umane, dar si a interesului individual i legitim al omului.

h) factorul centripet. ntruct Administraia urmrete s acioneze n mod unitar, avnd, prin definiie, un rol de unificare. n coninutul tiinei administraiei se oglindete aceast trstur caracteristic. De exemplu, fr ndrumri de la organele centrale de specialitate ale Administraiei nu se poate asigura coordonarea activitilor de la organele locale din localitile rii i de aceea se recomand sistemul centralizrii.

Toi aceti factori alctuiesc coninutul tiinei administraiei i sunt studiai pentru a se gsi soluiile cele mai adecvate n scopul unei bune organizri i funcionari a Administraiei. n acest cadru, n tiina administraiei se cerceteaz i unele probleme care aparent sunt de o mai mic nsemntate, ca de exemplu, acelea n materie de tehnic administrativ sau metodele de organizare a birourilor etc. ntr-adevr, este necesar s se urmreasc organizarea raional i eficient, n cele mai modeste compartimente de activitate, deoarece a fost depit vechea mentalitate a funcionarilor care considerau c activitatea n Administraie const n aplicarea legilor i a dreptului administrativ i nu concepeau s se ocupe de probleme minore precum formatul hrtiei unui formular tip, sau de felul n care o lucrare trebuie s circule de la un birou la altul.6. Relaia tiinei administrative cu celelalte tiineReferindu-ne la relaiile dintre tiina administraiei i celelalte discipline tiinifice, ne propunem s prezentm n primul rnd legtura ce exist ntre tiina administraiei i dreptul administrativ, pe de o parte, precum i ntre tiina administraiei i management.Relaiile dintre tiina administraiei i dreptul administrativ se bazeaz att pe autonomia acestor dou discipline tiinifice, ct i pe imperativul utilizrii ambelor n studiul fenomenului administrativ. Dreptul administrativ studiaz totalitatea normelor juridice prevzute n Constituie, alte legi sau acte normative din domeniul administraiei publice, tiina administraiei, la rndul su, studiaz administraia publica sub aspect complex, n vederea optimizrii administraiei publice, att sub aspect normativ (ceia ce e caracteristic dreptului administrativ n special) ct i sub alte aspecte, economice, culturale, sociale s.a. Avnd un obiect comun - administraia public - dar metode i principii sensibil diferite, ambele trebuie s colaboreze n studierea complet, global, a fenomenologiei administrative. Este de remarcat ns c legalitatea(specifica dreptului administrativ) nu se contrapune aciunii eficiente(specifica tiinei administraiei) ci, dimpotriv, respectarea legii este o condiie a obinerii eficienei economice i sociale. Studiile efectuate pn n prezent, practica politico-administrativ demonstreaz nu numai c legalitatea i eficiena nu sunt incompatibile ci, mai mult, c ele se intercondiioneaz reciproc.Relaiile dintre tiina administraiei i management sunt de tipul relaiilor parte-ntreg sau specie-gen. Dac managementul general se contureaz a fi tiina care se ocup cu studierea i descifrarea regulilor generale de conducere eficient a unui sistem social, tiina administraiei ne apare ca o ramur a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social (bineneles n strns legtur cu celelalte), i anume administraia public. Aceast observaie determin s remarcm existena unor asemnri, dar i a unor diferene ntre cele dou discipline, ceea ce ne argumenteaz n plus afirmaia c tiina administraiei poate fi considerat o tiin autonom.O legtur strns exist ntre politologie i tiina administraiei. Aceste legturi, practice i teoretice, sunt determinate de poziia de subordonare pe care o are administraia public fa de puterea politic. n acelai timp, trebuie subliniat i deosebirea dintre ele, deoarece ntre politologie, care studiaz forele politice, instituiile politice propriu-zise i tiina administraiei, care studiaz structurile organizatorice i funcionale ale administraiei, exist o delimitare care, chiar dac nu poate fi realizat riguros, justific autonomia celor dou tiine, permind fiecreia un larg cmp de cercetare58.ntre tiina administraiei i sociologie exist, de asemenea, o legtur foarte strns, determinat de imposibilitatea existenei administraiei n afara mediului social. Aa dup cum am mai artat, mediul social exercit o influen hotrtoare asupra administraiei.Pornind tocmai de la aceast legtur, se pune problema necesitii crerii unei sociologii i a unei psihologii a administraiei, aa cum exist o sociologie urban, o sociologie rural sau o sociologie juridic. Pentru tiina administraiei legturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoate fenomenul administrativ n profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reacioneaz n raport cu acesta. De aceea, tiina administraiei nu se poate lipsi de rezultatele cercetrilor ce se fac de sociologia politic, sociologia economic sau sociologia muncii.Nu putem ncheia acest sens fr a preciza c tiina administraiei are strnse relaii i cu celelalte tiine sociale care studiaz segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, amintim legturile tiinei administraiei cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc.7. Spaiul de activitate specific administraieiConstituirea unui spaiu administrativ separat este rezultatul unui proces ndelungat, n dou etape: de diviziune i autonomie. Naterea administraiei este legat, mai nti, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul cruia, societatea, pn atunci unificat i omogen, devine stratificat i eterogen. Aceast diviziune social se realizeaz prin urmtoarele etape:

( specializarea activitilor i a misiunilor sociale (diviziunea muncii i a funciilor);

( disocierea ntre diferitele dispoziii cu caracter normativ care asigurau integrarea social (religie, moral, drept);

( formarea de subansamble, de grupuri pariale, de instituii, fiecare avnd propria logic de funcionare;

Ca rezultat al acestui fenomen au aprut doua categorii sociale de baz: conductorii i conduii.Diviziunea social s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituiilor, a unei entiti specializate investit cu putere de constrngere asupra membrilor colectivitii. n felul acesta, asistm la emergena spaiului politico-administrativ, cldit n principal pe ordine, simbol al unitii sociale i instrument de coerciie.

Totui la nceput, acest spaiu nu s-a difereniat, dect ntr-o mic msur, de celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au putut constata, att pe continentul european, n care funciile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, ct i n afara Europei; astfel, n S.U.A., se constituise o cast a birocrailor, care domina ansamblul societii i superviza integritatea raporturilor sociale. La aceasta etapa a dezvoltrii sociale nu putem vorbi despre o administraie public n sensul actual a acesteia, dar constatm doar un fenomen administrativ. Odat cu apariia statelor moderne, spaiul administrativ a devenit autonom, iar sarcinile administrative au fost ncredinate unor profesioniti ai noului domeniu, remunerai pentru efortul lor i desprini de mijloacele de producie.

Apariia pe scara istoriei a spaiului administrativ marcheaz trecerea de la societatea primitiv la cea de tip statal.

Societatea primitiv nu a avut un aparat specializat de dominaie, investit cu putere de coerciie, deoarece relaiile dintre membrii colectivitii erau solidare i plasate pe baze egalitariste. i societatea primitiv a cunoscut postura de ef, dar poziia acestuia nu-i conferea nici o autoritate particular n societate i nu reprezenta un loc al puterii. Ales n funcie de priceperea sa i mai ales de calitile sale de rzboinic, eful ndeplinea o funcie tehnic, care excludea ideea de coerciie.

nsrcinat cu meninerea pcii sociale i rezolvarea conflictelor interne, el nu dispune n munca sa de dect de prestigiul personal i de propriul cuvnt, care nu are tria legii. Cuvntul efului nu reprezint un semn sau un act de putere [] . eful este un conductor fr putere, aflat n serviciul societii, dar nu reprezint o figur proeminent.

n societatea modern apare o relaie fundamental de opoziie ntre cei care conduc i cei condui, proces ilustrat de crearea spaiului politico-administrativ separat. Raporturile de dominare creeaz la toate nivelurile o inegalitate materializat prin redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei nii, ci i pentru alii, fr a primi o contraprestaie, n schimb.

Societatea modern cunoate n acelai timp, dou tipuri de dominaie:

( raporturi de dominare politic, caracterizate de apariia unei puteri de constrngere i concentrarea sa n minile guvernanilor;

( raporturi de dominare economic, aprute n procesul de creare i repartiie a produsului naional.

Sunt asigurate astfel, atributele de putere i ordine, considerate simboluri ale noiunii de stat. Rolul i funciile sale nu sunt definite prin intermediul pieei. El dispune de o total autoritate n acest domeniu. Pentru a-i realiza obiectivele, statul elaboreaz legi, coordoneaz opiunile individuale, impune o organizare social coerent, ierarhizeaz anumite funciuni i atribuie putere de decizie reprezentanilor si direci din administraia public.

8. Administraia ca obiect de studiuStudiile efectuate pn n prezent asupra administraiei pornesc de la diverse puncte de vedere: cel juridic; cel managerial, care urmrete eficiena administraiei; cel politic. Abordarea juridic este preocupat de garania acordat ceteanului fa de arbitrariul puterii publice i studiaz, n primul rnd, relaiile juridice. Ea const, n principal, n dreptul administrativ, care studiaz administraia public din Europa, aproape n exclusivitate, dup revoluia francez.

Abordarea managerial orientat spre obinerea eficienei organizaiilor publice i are originea n studiile nord-americane, care pornesc de la consideraia comun a organizaiilor publice i a celor private.

Abordarea politic consider administraia c un element al sistemelor politice. n zilele noastre este vorba de o noutate deoarece aceast abordare, dei a existat n Europa nainte de Revoluia francez, s-a pierdut apoi datorit dominrii punctului de vedere juridic.

Toate aceste abordri au avut o contribuie deosebit, dei trebuie s se in cont de faptul nu este vorba de a le integra ntr-o viziune unic, deoarece, n general, aceste abordri se ignor reciproc.

De-a lungul timpului, administraia public a fcut obiectul de studiu al mai multor discipline: drept, tiine economice, sociologie, psihologie, istorie, tiina politic care, mpreun, alctuiesc corpul tiinelor administrative, adic acele tiine sociale care au c punct de plecare administraia.

La origine, studiul administraiei publice se baza pe patru piloni:

Primul, reprezentat de dreptul administrativ este cel care, n ciuda anilor, a rmas ntotdeauna autonom, constituind o poart de intrare imperativ a tiinei administrative.

Cel de-al doilea pilon pleac de la sociologul german Max Weber, ale crui principale studii aveau n vedere legitimitatea i rolul birocraiei. Aceast ramur va conduce:

-pe de o parte, la analiza comparat a administraiilor;

-pe de alt parte la tiina comportamentului indivizilor ce constituie aceste organizaii.

Cel de-al treilea pilon pleac de la Taylor i s-a diversificat cel mai mult. Acest inginer american a fost promotorul organizrii tiinifice a muncii (OSM) care urmrea specializarea i suprimarea gesturilor inutile prin intermediul studiilor, timpilor i micrilor. Acest curent a fost urmat de un studiu mai gestionar i economic al administraiei, care a ajuns la managementul public.

Ultimul pilon a fost inaugurat de ctre Thomas Woadrow Wilson, care a fost ales preedinte al SUA (1912 1919) i care era profesor de tiine politice la Universitatea Princeton. ntr-un articol din 1887 el sugera introducerea unor metode de administrare tiinific n cadrul administraiei publice. Scopul su era acela de a limita abuzurile patronatului care erau percepute ca o frn n calea calitii i eficienei. Aceast abordare politic se va regsi cteva generaii mai trziu n curentul specializat al analizei politicilor publice.

9. Caracteristica generala a modelelor administrative

Modelele administrative contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraiei. n acest sens modelele administrative presupun scheletul unei administraii concrete existente la un moment dat ntr-un stat. Ele reprezint doar esena administraiei ceia ce ne permite s nelegem scopul, principiile de activitate, riscurile unei administraii concrete. Dac se accept definirea lui Maurice Duverger a modelelor, machete destinate s explice fenomenele administrative, fr ndoial, prima lor funcie este una teoretic: un model este un obiect abstract formal, care l ajut pe cercettor n nelegerea obiectelor concrete, reale, n stabilirea i explicarea faptelor pe descoperirea raporturilor lor.

Din cele relatate mai sus putem evidenia doua sensuri a modelelor administrative:

1. Model administrativ a unui stat concret ntr-o anumit perioad de timp;

2. Model administrativ teoretic care ne explica esena organizrii i funcionalitii unui stat modern.

n primul sens prin modelul administrativ al unui stat presupune totalitate de organe administrative organizate ntr-un anumit mod avnd principiile sale specifice de activitate ce l deosebesc de alte modele din alte state.

n cel deal doilea sens, modelele teoretice, mprumut de la liberalism, de la Fayol i Taylor, de la Weber o interpretare a faptelor o viziune a realitii care influeneaz orice analiz asupra administraiei. Cele doua modele teoretice clasice sunt: modelul liberal i modelul weberian, modele care au inspirat - i inspir nc n parte - ntreaga gndire administrativ.

3. Modelul liberal. Noiune i caracteristic

Liberalismul este o doctrin politic i economic care proclam principiul libertii politice i economice a indivizilor i se opune colectivismului, socialismului, etatismului i, n general, tuturor ideilor politice care pun interesele societii, statului sau naiunii naintea individului. Individul i libertile sale constituie elementul central al ntregii doctrine liberale.

ntr-un sens strict, liberalismul, numit clasic, este un curent filosofic nscut n Europa secolelor al XVII-lea i al XVIII-lea, care pleac de la ideea c fiecare fiin uman are, prin natere, drepturi naturale pe care nici o putere nu le poate impieta i anume: dreptul la via, la libertate i la proprietate. Ca urmare, liberalii vor s limiteze prerogativele statului i ale altor forme de putere, oricare ar fi forma i modul lor de manifestare.

n sens larg, liberalismul proslvete construirea unei societi caracterizate prin: libertatea de gndire a indivizilor, domnia dreptului natural, liberul schimb de idei, economia de pia pe baza iniiativei private i un sistem transparent de guvernare, n care drepturile minoritilor sunt garantate. Exist mai multe curente de gndire liberal care se difereniaz ntr-un mod mai precis prin fundamentele lor filosofice, prin limitele asignate statului i prin domeniul asupra cruia ele aplic principiul libertii.

Liberalism politic este doctrina care vizeaz reducerea puterilor Statului la protecia drepturilor i libertilor individuale, opunndu-se ideii de Stat providenial. Indivizii sunt liberi s i urmreasc propriile interese att timp ct nu afecteaz drepturile i libertile celorlali.

Modelul liberal al administraiei publice cel mai des ntlnit n studiul de specialitate din ri precum Frana, Marea Britanie, Germania, Italia, bazat pe regimul statului legal, n care administraia nu este dect un instrument al puterii legislative.

Specificul statului liberal const n atribuirea acestuia elementele statului-jandarm. Statul este condus de ctre o burghezie de proprietari selectai de societate ca fiind cei mai buni, n baza unor reguli de lupta prestabilite. Acest grup social trebuie sa se perfecioneze continuu, aprnduse cum poate contra asalturilor noilor partide acaparatoare. Acesta impune statului dinamism i n acelai timp rolul de binefctor i nu numai de jandarm. Tocmai despre asta este vorba n modul liberal al administraiei nu numai despre o protecie contra dezordinilor, dar i despre o contribuie pozitiv la dezvoltarea social.

Acest model, nu formeaz o teorie elaborat, ci la un anumit numr de trsturi administraiei publice. Dintre aceste caracteristici putem exemplifica:

1. Politizarea masiva a administraiei publice, ce impune divizarea puterii executive n dou categorii de funcii: guvernamental i administrativ

2. Politizarea administraiei pe vertical impune modelului liberal o centralizare avansat

3. Supremaia legii, care este strict respectat n realizarea intereselor sale de ctre indivizi. Meninerea ordinii prin lege nseamn mai nti meninerea ordinii publice interne i externe. Statul contribuie la dezvoltarea social i, prin urmare, nu este numai jandarm, ci este i binefctor, supranumit statul paternalist. Garant al meninerii ordinii, statul trebuie s intervin pentru a ocroti libertatea indivizilor n diferite sectoare ale vieii - cu o singur categorie de mijloace de constrngere. Chiar i pentru a contribui la dezvoltarea social. Constrngerea regulamentar, obinuit sau fiscal, nu reflect altceva dect puterea de injonciune a statului.

Schematic modelul liberal poate fi reprezentat n felul urmtor:

Particularii constituie baza sistemului liberal de administraie public, deoarece anume libertatea indivizilor,(particularilor) este punctul de pornire n constituirea i funcionalitatea sistemului statului.

1. Constituie procesul de formare a elitei politice n stat, n urma luptei politice ce se desfoar n baza unor reguli prestabilite. Puterea politic i aparine poporului ce o realizeaz prin intermediul organelor sale reprezentative(parlamentul n esen). Aceasta lupta permite selecia stricta a persoanelor ce formeaz elita politic. Astfel numai cei mia buni, liderii, pot ajunge la conducerea statului. O condiie esenial - este existena unei economii capitaliste, bazate pe o concuren sntoas, deoarece criteriile de selecie a liderilor statului sunt preponderent economice.

2. Specificul modelului liberal este c Puterea politic este principal fora n stat. Anume ea dicteaz direcia de dezvoltare a statului. Specificul acesteia este aspectul variabil al componenei acesteia deoarece libertatea determin schimbri eseniale n societate care la rndul su impun noi lideri politici.

3. Reprezint influena enorm pe care o are puterea politic asupra puterii executive n stat. Deci observm o politizare a administraiei publice, care i dicteaz direciile de activitate.

4. Dup cum am mai spus specificul puterii executive n modelul liberal de administraie public este politizarea acesteia, deci avem o subordonare a acesteia fa de puterea politic. Cu toate acestea este i o separare dintre acestea dar care nu e foarte proeminent. Acesta grani de separare difuz este compus din categoria de funcionari de demnitate public (n schema la cifra 6). Acesta caracteristica a puterii executive a determinat divizarea acestei n doua categorii de funcii: guvernamental(6) i administrativ(7).

5. Funcia guvernamental a puterii executive are ca obiective stabilirea i dezvoltarea politicilor guvernamentale n toate domeniile vieii sociale. Deci se refer n special la viitorul statului. Spre exemplu ce politica economica, extern, militara va urma statul n urmtorii ani. Aceasta funcie e realizat de funcionarii de demnitate public, adic persoane selectate pe criterii politice, pe un termen limitat de obicei pe durata mandatului parlamentului. Din aceasta categorie n principal fac parte minitri.

6. Funcia administrativ este cea dea doua component a puterii executive i const n activitatea de zi cu zi a administraie publice. Este realizat de funcionari publici permaneni, care obligatoriu sunt specialiti n domeniu i impariali politic n realizarea atribuiilor sale.

7. Reprezint centralizarea sistemului administrativ liberal. Astfel administraie public local e subordonat administraiei publice centrale. Subordinarea se face att pe criterii politice ct i n baza ierarhiei administrative.

10. Relaie economie - administraie public n modelul liberal

Modelul liberal pur admite c statul poate juca un anumit rol economic, dar el l limiteaz strict i, mai ales, nu recunoate n administraie dect un instrument de putere public, ale crei intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv. Principalele trsturi ale modelului liberal de administraie este faptul c, economia este subordonata administraiei, deoarece administraia i dicteaz regulile i anumite limite, dar n acelai timp vedem i o separare a administraiei de economie. Dorind s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii statului i n special administraiei, modelul liberal admite totui c administraia are misiuni economice care, totui, sunt strine de competenele cetenilor membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel mai adesea la indivizi. Fcnd deosebirea ntre stat i societate, liberalismul separ, ntr-adevr, persoana privat sau agentul economic - antreprenor sau salariat - de cetean, strict investit cu competene politice.

11. Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica

Relaia politicului cu administraia public n modelul liberal rezult din principiul separaiei puterilor n stat. Toat demonstraia lui Montesquieu urmrete asigurarea libertii cetenilor furnizndu-le, prin separarea puterilor, garania c fiecare dintre puteri va fi exercitat n mod legal. Problema este, deci, de a ti prin ce mecanism instituional nelege Montesquieu s asigure libertatea cetenilor. Or, n opinia lui Carre de Malberg, modul n care Montesquieu i prezint teoria, implic faptul c se gsesc n stat trei puteri distincte, a cror reunire sau fascicol constituie puterea de stat total dar care au un coninut diferit i care, chiar prin acest fapt, i apar ca egale, independente, autonome n raporturile lor unele cu altele.

Interpretare absolut n ceea ce privete raporturile dintre autoritatea executiv i cea legislativ, ntre care nu trebuie s subziste nicio relaie, nici funcional, nici organic. Este o interpretare mitic a separrii puterilor deoarece, dac este adevrat c Montesquieu prevzuse existena garaniilor, urmrind s protejeze libertatea cetenilor i s mpiedice abuzul de putere, acestea nu puteau fi analizate din punctul de vedere al unei repartiii stricte a funciunilor ntre organe distincte, era vorba despre o problem juridic privind definirea legalitii i sferelor sale, ci despre o problem politic a raporturilor de fore ntre organele cert distincte, dar nu absolut separate unele de altele.

Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica aa cum se poate degaja aceast literatur juridico-administrativ se bazeaz pe dou principii. Primul este principiul subordonrii administraiei fa de politic. Voina statului fiind cu necesitate una singur trebuie ca s se menin - ntre autoritile care dein diferitele puteri - o anumit coeziune fr care statul ar risca s fie hruit, divizat i distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil s se conceap c nu exist n stat dect puteri egale. Iat de ce, n orice stat chiar i n acelea n a crei constituie se spune c se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i urmrete o anumit egalizare a puterilor, se va gsi n mod invariabil un organ suprem care s le domine pe toate celelalte i care s realizeze astfel unitatea statului. Dup cum afirm Malberg, nu este vorba att de separaie, ci mai degrab de gradarea puterilor. i acest sistem este consacrat n dreptul pozitiv francez, un sistem n care organele de stat exercit (...) aceeai putere n grade egale sau - dac se prefer - funcii asemntoare cu o putere inegal. Ar exista deci o putere unic ce s-ar manifesta mai nti prin acte de voin iniial - puterea legislativ - i s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executiv. Totui - dup cum remarc Chardon - puterea legislativ, Parlamentul, este fcut pentru a controla administraia unei ri, nu pentru a administra acea ar. Rezult de aici c nu minitrii sunt aceia care trebuie s fie responsabili de gestiunea serviciilor publice n faa Parlamentului: funcionarii permaneni trebuie s fie responsabili n faa minitrilor de gestiunea acestor servicii i minitrii nu pot fi responsabili dect de controlul pe care ei l exercit asupra funcionarilor permaneni. Din textul de mai sus, dincolo de relaia dintre ministru i parlament (executiv-legislativ), i n acelai timp cu afirmarea subordonrii funcionarilor fa de ministru, adic a administraiei fa de politic, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenial al modelului liberal, recunoaterea unei distincii - i a unei separaii - ntre dou, mai degrab dect ntre trei puteri. Fostei triniti - legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (nglobnd parlament i guvern) i al administrativului. De aici apere tentaia, la liberali, de a recunoate existena unei funciuni guvernamentale distincte de funciunea administrativ. O funciune guvernamental n care s-ar recunoate aciunea Parlamentului i Guvernului, respectiv a minitrilor aflai sub controlul su i o funciune administrativ care, chiar dac ambele sunt parial asigurate de aceiai ageni (confuzie organic relativ) trebuie, totui, s fie, pe ct posibil separate n aciunea lor: independena funcional. De aici insistena liberalilor asupra necesitii distinciei dintre funcionarii politici i funcionarii permaneni i asupra limitrii la maximum a numrului acestor ageni care cumuleaz funciuni.

12. Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei

Cea de a treia relaie fundamental a modelului liberal este aceea pe care o ntreine administraia cu ea nsi: problema centralizrii sau descentralizrii, adic repartizarea puterilor ntre administraiile centrale i teritoriale. n esen, la prima etap a modelul liberal se prezenta sub o centralizare administrativ.

Cum s garantezi libertatea cetenilor fr a renuna la egalitatea care domnete ntre ei? Rspunsul, dup Tocqueville, este c trebuie s constituie asociaii de ceteni, asociaii politice, industriale, comerciale sau chiar tiinifice literare i c s-ar obine n acest mod mai multe avantaje mari ale aristocraiei fr injustiii i fr pericole. O asociaie (... ) este un cetean luminat i puternic care n-ar putea funciona n umbr i care, aprndu-i drepturile sale particulare contra cerinelor puterii, salveaz libertile comune". Dintre toate aceste asociaii, asociaiile comunale sunt acelea care, prin prezena lor, pot s asigure cel mai bine libertatea indivizilor. In comun rezid fora popoarelor libere. lnstituiile comunale sunt pentru libertate ceea ce colile primare sunt pentru tiin; ele o pun la ndemna poporului; ele o fac s deprind gustul vieii panice i o obinuiesc s se serveasc de ea".

In opinia lui Tocqueville, administraia liberal ar trebui s fie descentralizat cu toate c modelul liberal de administraie are o cu totul alt imagine. Astfel reamintim c la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formeaz imaginea administraiei secolului al XlX-lea i ale cror nvminte i principii au fost reluate i dezvoltate de mai multe faculti de drept de-a lungul primei jumti a secolului al XIX-lea dezvolt, din contr, o alt viziune i anume aceea a centralizrii, mai exact a centralizrii controlate, fr excese. Spuneam c liberalismul este o doctrin a libertii n ordine, de aceea aprea n viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita dezordinea: nu exist naiune - afirm Vivien - unde centralizarea s nu se gseasc ntr-un grad oarecare, cci absena oricrei centralizri ar conduce la anarhie. Asupra acestui aspect insist i Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare a crui simplitate este remarcabil (...), promptitudinea i sigurana aciunii administrative i cu ea ordinea, regularitatea, armonia i unitatea ansamblului". Invocndu-l n sprijinul centralizrii pe Tocqueville nsui, Aucoc, care constat c centralizarea constituie una dintre bazele eseniale ale organizrii administrative politice i juridice a Franei, refuz s abandoneze, s lase colectivitilor locale gestiunea propriilor lor interese: aceasta ar compromite, n multe cazuri, interesele generale i principiul unitii legislaiei. Tocqueville a scris despre rezultatele absenei unei administraii generale (centralizate) n Statele Unite: anumite ntreprinderi intereseaz, totui, statul ntreg i ele nu pot fi dirijate de administraia naional". i Dupont-White conchide, n analiza sa libertii considerate n raporturile sale cu administraia local. Centralizarea deci, dar fr exces, cere modelul liberal: n ceea ce privete principiul centralizrii, este mai puin vorba despre faptul c menirea sa era aceea de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce ntrzie decizia fr a o lmuri, a nchide administraia ntr-un cadru al rigorii, a nu-i regsi controlul, a nu adopta dect n mod excepional i n cazuri grave sistemul de autorizaii prealabile, acestea sunt precauiile care pot s o justifice". S-ar putea deci conchide, pe baza acestei argumentaii, c modelului liberal, model de administraie centralizat, i s-a zis modelul iacobin. Expresia era aproximativ, dar revelatoare pentru aceast imagine a unei administraii centrale i puternice, care susine, de mult timp, pe ntreg continentul european, dar mai ales n Frana, analizele tiinei administraiei.

13. Modelul weberian

Sociologia weberian a fost supranumit o "sociologie a dominaiei" deoarece conceptul de dominaie se afl n miezul modelului de administraie de stat creat de Max Weber.

Dac statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om bazat pe mijlocul constrngerii fizice legitime, el nu poate exista "dect cu condiia ca oamenii dominai s se supun autoritii revendicate de dominatori. Dominaia raional, care s-a impus "n virtutea legalitii, n virtutea credinei n validitatea unui statut legal i a unei competene pozitive bazate pe regulile stabilite n mod raional, n ali termeni autoritatea fondat pe ascultare i care se achit de obligaii conform statutului stabilit" . Este acel tip de dominaie care caracterizeaz statul modern.

Natura mijloacelor este comandat de cerina continuitii administrative care caracterizeaz orice grupare politic i cu deosebire statul. Cnd apar aceste motive, atunci se nate statul. Ele sunt de dou feluri: personale i materiale.

Mijloacele personale constau n existena persoanelor special instituite pentru a asigura meninerea ordinii n interiorul gruprii politice: individul izolat (Leiter) sau direcia administrativ (Versaltungsstab), "statul-major administrativ" pe care ele l constituie este legat de deintorul puterii i dominat de acesta prin legitimitatea puterii deinute prin retribuiile materiale care i sunt acordate sau satisfaciile de prestigiu rezultate din solidaritatea acestuia cu deintorul puterii: feude, privilegii, avantaje ...

Pe lng aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numete "mijloace de gestiune"; mijloace financiare, construcii, material de rzboi etc. n aceast privin, poate fi destins o categorii de administraii, dup cum membrii statului-major administrativ nu posed nici un fel de mijloace de gestiune: "deintorul puterii deine administraia n regie proprie". Statul-major administrativ i administraia n ntregul ei sunt atunci formate din oameni provenii "din straturi sociale modeste i fr onoruri sociale proprii" care depind deci, pentru mijloacele de gestiune pe care le utilizeaz, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziie. Deintorul puterii nu va fi concurat deci de o administraie n stare de total independen fa de el. Este vorba despre naterea i apariia acestei forme de relaie ntre administraie i deintorul puterii care - dup Weber - caracterizeaz cel mai bine originile i dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice.

Structurile birocratice sunt, ntr-adevr, n opinia lui Weber, "forma de dominaie cea mai raional din punct de vedere formal". Adaptate n mod egal "la ntreprinderile economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la oricare alt ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau materiale", structurile birocratice se aseamn unele cu altele, fie c este vorba despre marile ntreprinderi capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. n toate cazurile, principiile lor de organizare intern sunt asemntoare ca i relaia care le unete cu deintorul puterii.

Organizarea sa intern d "administraiei birocratico-monocratice" de care vorbete Weber, toate calitile pe care acesta i le recunoate, precizia sa, permanena, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a ntreprinde nu conteaz ce sarcin, perfectibilitatea i caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii ca i pentru cei administrai. Aceast organizare intern se bazeaz pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate i de specializare a funciilor.

Organizarea birocratic este mai nti o organizaie monocratic, adic un sistem bine ordonat de dominaie i de subordonare n care "se exercit un control al gradelor inferioare de ctre superiori" . Un asemenea sistem ierarhizat de funcionari individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri legale i ale crui mijloace de administraie - adic resurse ale funciei - sunt total separate de resursele private ale agentului. Structura birocratic este, ntr-adevr, o structur impersonal, distinct, a indivizilor care o compun. Graie ei, s-a asigurat continuitatea administraiei - "orice munc continu este efectuat n birouri de ctre funcionari". Impersonalitatea acestor structuri este aceea care le asigur nc funcionarea cel mai bine adaptat la exigenele lumii noastre i ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente i pregnana lor n civilizaia noastr cer, ntr-adevr, o "extrem calculabilitate" a rezultatelor care se ateapt de la aciunea administrativ". Birocraia trebuie s rezulte din "impersonalitatea cea mai formalist". Specializarea constituie cel de-al treilea principiu fundamental al organizrii interne a structurilor birocratice n concepia weberian. "Dezvoltarea funciei publice moderne (...) cere n zilele noastre un corp de lucrtori intelectuali specializai, cu nalt calificare, pregtii n profesiunea lor printr-o formaie de mai muli ani ...".Dincolo de tiina specializat se situeaz omul politic - ministru sau ef de stat - cruia nu i se cere nici o calificare profesional, spre deosebire de funcionari, ceea ce dovedete c el nu este funcionar dect "n sens formal i nu n sens material". Funcionarii, recrutai pe baza unui examen sau a unei diplome care arat sau atest formaia lor i calificarea lor profesional sunt atunci numii - numii i nu alei - ntr-o funcie care trebuie s constituie unica i principala lor ocupaie; ei vd deschizndu-se n faa lor o carier, adic posibilitatea de a-i petrece viaa lor profesional n interiorul unei administraii n care ei avanseaz n vechime sau "n funcie de prestri de servicii sau n funcie de amndou". Ei vor avea, de asemenea, dreptul s fie pltii "cu un salariu fixat n spe conform rangului ierarhic n acelai timp urmnd responsabilitile asumate" .

Specializarea structurilor birocratice este deci garantat printr-o specializare a agenilor conform funciilor lor. Aceast specializare permite, pe de alt parte, o "diviziune a muncii n administraie n funcie de punctele de vedere pur obiective, repartiznd diferitele sarcini ntre funcionari special formai care se adapteaz acestora din ce n ce mai mult printr-un exerciiu continuu" Specializarea definete, n fine, natura relaiei dintre funcionari i puterea politic crei ei sunt supui.

Aceast relaie, n modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaiei i supunerii statului-major administrativ fa de deintorul puterii; n acelai timp, din raiuni care in de legitimitatea puterii i din raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraie care constituie "tipul cel mai pur de dominaie legal" fa de care deintorul puterii i funcionarii administrativi "nu ascult dect n cadrul ndatoririlor obiective ale funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit".

Supunerea administraiei fa de puterea politic este deci realizat. Oricare ar fi ea puterea politic. Aparatul birocratic "continu s funcioneze pentru revoluionarii care ajung la putere i pentru dumanul ocupant, aa cum funciona el nainte pentru guvernul legal" . Ceea ce impune o diviziune, o mprire a funcionarilor n dou categorii: funcionarii de carier pe de o parte i funcionarii "politici" pe de alt parte, "recognoscibili din afar prin faptul c pot fi mutai sau pui n disponibilitate" . In principiu, nici unii nici alii nu ar trebui "s fac politic", chiar n virtutea vocaiei lor, care ar trebui s fie aceea "de a administra, nainte de toate ntr-un mod nepartizan". n fapt. Weber admite c, n msura n care statul i interesele vitale ale ordinii stabilite sunt n joc, funcionarii "politici" pot interveni n lupte, pot s lupte, s combat ca i oamenii politici. Dar numai funcionarii politici. Ceilali "trebuie s execute contiincios un ordin al autoritii superioare trecnd chiar peste propria lor opinie". Trebuie s existe deci o neutralitate de principiu a funciei publice care cere ca ea s fie, dei subordonat, strict separat de puterea politic - n special de puterea partidelor politice. n ochii aderenilor lor, acetia apar ntr-adevr din ce n ce mai mult, spune Weber, ca mijlocul de a intra n administraie, de a obine "sinecura unei situaii administrative devenit astzi un fel de asigurare specific pentru viitor". Neutralitatea se traduce, dup Weber, prin onoare corporativ (prestigiu) i integritate. "Dac acest sentiment al onoarei nu ar fi existat la funcionari, am fi fost ameninai de o nfricotoare corupie i n-am scpa de dominaia belferilor". Nu este sigur c am scpat de acest lucru.

14. Metode noi de analiz n cercetarea administraiei publiceTrei moduri de analiz par a fi, n mod esenial, n favoarea tiinei administraiei de astzi: analiza organizaional, analiza funcional i analiza sistemic.Analiza organizaionalAnaliza organizaional aflat n cutarea analogiilor existente ntre organizaiile de orice natur, fie ele publice sau private, a nnoit foarte mult studiul administraiei. Ea insist, pe teme pn atunci puin obinuite n tiina administraiei: aceea a autonomiei - n opoziie cu instrumentalitatea organizaiei; aceea a porozitii frontierelor organizaiei - n opoziie cu idea unui ansamblu administrativ perfect distinct de mediul su - i aceea a unei segmentri a organizaiei, contrar imaginii tradiionale a unei administraii ierarhice i unitare.Autonomia organizaiei. mpotriva ideii de organizaii total aservite, analiza organizaional avanseaz, din contr, "aceast constatare fundamental: nu exist sisteme reglate sau controlate. Actorii individuali sau colectivi care le compun (...) sunt actori care, n interiorul constrngerilor, dispun de o marj de libertate pe care ei o utilizeaz n mod strategic n interaciunile lor cu ceilali".Desigur, se poate spune c actorii nu sunt niciodat total liberi ...". Dar, trebuie, de asemenea, s recunoatem n acelai timp c orice organizaie, chiar cea mai supus, las loc unui anumit "joc" n sensul absenei ajustrii, unei anumite indeterminri care permite actorului integrat n organizaie s recupereze o parte a puterii. Chiar n organizaiile cele mai constrngtoare, chiar n situaiile cele mai extreme, omul pstreaz ntotdeauna un minimum de libertate i (...) nu poate fi mpiedicat s o utilizeze mpotriva sistemului". Contrar analizelor care au fost fcute de obicei, puterea nu este produsul unei structuri de autoritate, nici un ansamblu de mijloace sau de prerogative pe care i le-ar putea apropia. Aceast concepie "represiv" a puterii trebuie abandonat n beneficiul unei analize a puterii ca relaie "inseparabil a interaciunii umane"."Porozitatea" frontierelor organizaiei. A doua ajustare. Organizaia este "poroas". Nu exist frontier clar nici net delimitabil ntre "interior" i "exterior" a unei organizaii, ntre o organizaie i mediul su. Stpnirea relaiilor unei organizaii cu mediul su constituie, ntr-adevr, o surs esenial de putere n interiorul unei organizaii.O organizaie depinde de mediul su. Mediul constituie pentru ea un factor potenial de perturbare a echilibrului su intern, pe scurt o surs de "incertitudine ". Necesitatea, pentru organizaie, de a controla relaiile sale cu mediul antreneaz crearea, n cadrul ei, a unor servicii specializate destinate s trateze cu diverse pri proprii acestui mediu nconjurtor; rezult de aici o difereniere a structurilor interne ale organizaiei care nu constituie, totui, dect un rspuns parial la problemele care se pun. Segmentarea organizaiei. Plecnd de la studiile empirice ale sistemului politico-administrativ teritorial francez i de la raporturile sale cu puterea central, analiza organizaional abandoneaz idea c administraia ar fi o mare main unitar ale crei diferite organe ar asculta orbetejle puterea central.Dei centralizat, administraia nu este, ntr-adevr, aceast administraie ierarhizat pe care ne-o imaginm de obicei. "Fenomenul de cuplu n relaiile dintre actori", n relaiile dintre prefeci i primari, ntre birocrai i notabili: - prefectul se adreseaz primarilor si, un notabil la urechea prefectului su - contribuie n acelai timp la constituirea acestor "sisteme de aciuni care fragmenteaz statul pentru a transforma natura i substana comunicaiilor n interiorul organizaiei. Administraia se caracterizeaz -dup Crozier i Friedberg - prin existena sistemelor de relaii care, n loc s permit comunicarea direct i vertical a funcionarilor aparinnd aceleiai piramide ierarhice, pun n contact funcionari i notabili alei ntre care se dezvolt ''o complicitate bazat pe mprirea unei experiene comune de interese complementare i de norme identice". Rezultatul este foarte diferit de acela propus de imaginea ierarhic a administraiei care cere ca funcionarii s se supun directivelor de aciune date de superiorii lor. De fapt, funcionarii vor cuta s se orienteze pe lng aleii locali - oricare ar fi culoarea lor politic.Analiza funcional Este numit funcionalism acel mod de analiz care, referindu-se la funcia unei instituii sau a unei activiti i caut "rolul n viaa social i contribuie la susinerea continuitii structurilor". Analiza funcional insist astfel n mod special asupra a dou teme: diferenierea i disfunciile administraiei.Diferenierea. Tema diferenierii este destul de apropiat de tema "organizaional" a segmentrii. n cele dou cazuri, este vorba de o imagine a administraiei mai bogat dect imaginea monolitic obinuit. Ne referim, aici, la existena structurilor specializate n ndeplinirea unei funciuni determinate. Dar, n timp ce n analiza "organizaional" segmentarea aparatului administrativ se explic prin legturile stabilite ntre organizaie i mediul su, diferenierea de care se preocup analiza funcional se sprijin pe aceast teorem major a funcionalismului: "un singur element poate avea mai multe funciuni; o singur funciune poate fi ndeplinit de elemente interanjabile" . Pot fi uor imaginate consecinele diferenierii structurilor organizaiei. Pentru ca un singur element s poat avea mai multe funciuni, domeniul de administraie al unui singur organ investit cu funcii diferite va da natere unor organe mai specializate investite fiecare cu una dintre funciile care mai nainte erau asigurate ntr-un mod difereniat. Pe de alt parte, pentru ca elementele interanjabile s poat asigura una i aceeai funcie, nseamn c exist "echivalente" sau "substitute" funcionale, altfel spus, posibilitatea de a recurge la organe, structuri distincte pentru ndeplinirea unor funciuni identice. n ambele ipoteze se impune idea unei diferenieri interne a aparatului administrativ, care contribuie la mbogirea i nuanarea imaginii pe care o propuneau modelele clasice ale evoluiei administraiei.Disfunciile. Aceast noiune care constituie, poate, aportul cel mai original al analizei funcionale la imaginea tradiional a administraiei, s-a impus destul de greu. Conceptul de disfuncie conotnd idea c o activitate poate avea, pe de o parte, efecte negative asupra ansamblului sistemului, permitea (din contr) identificarea multor fenomene de rezisten, de constrngere, de tensiune sau de adaptare salvgardnd esenialul perspectivei funcionaliste. Se reuise, ca administraia s fie o mainrie caracterizat prin perfecta unitate i completa raionalitate a aciunii sale. Omul este incapabil de a face alegeri optime, de a descoperi cea mai bun soluie n absolut. El se afl, ntr-adevr, n imposibilitatea intelectual i material de a-i nsui toate lucrurile posibile care i se ofer. Pe de o parte, el nu dispune de mijloace de cunoatere indispensabile n acest scop; pe de alt parte, el gndete "secvenial", adic alegnd pentru fiecare problem pe care o are de rezolvat prima soluie care corespunde gradului su minimal de satisfacie. n locul raionalitii absolute sau a iraionalitii descoperim n organizaie o raionalitate limitat. Limitat, n sensul n care raionalitatea fiecruia dintre agenii membri ai organizaiei depinde strict de structurile n care ei sunt integrai i care definesc "cmpul posibilelor": opiunile care le sunt oferite, constrngerile de care se lovesc, informaiile de care ei dispun, rutina etc. Analiza sistemicConsidernd viaa politic drept "un sistem comportamental la influenele cruia sistemul politic este el nsui expus i reacioneaz", Se insist asupra a patru puncte:a) interaciunile n interiorul unei societi constituie un sistem de comportament;b) nu se poate interpreta n mod util semnificaia acestuia dac se consider c sistemul exist ntr-un spaiu vid: trebuie, deci, s-1 situm n raport cu mediul su biologic, social, fizic i psihologic;c) acest sistem este, pe de alt parte, un sistem deschis, ceea ce nseamn c el trebuie conceput ca fiind supus influenelor care rezult din alte sisteme prin care el este inserat n realitate;d) n fine, faptul c anumite sisteme ajung s se perpetueze, oricare a fi ocurile primite din mediu, nseamn c aceste sisteme "trebuie s aib capacitatea de a reaciona la perturbri i, prin aceasta, de a se adapta condiiilor n care ele se gsesc". \Analiza sistemic, distinge mediul sistemelor n dou pri: n interiorul i n exteriorul societii: mediu intra-societal care cuprinde sistemele - economic, cultural, social etc, aparinnd aceleiai societi ca i sistemul politic i extra-societal, cuprinznd toate sistemele situate n exteriorul societii luate n considerare.Astzi, tiina administraiei se refer, n esen, la mediul intra-societal al administraiilor i analizeaz, mai ales, interveniile sistemului administrativ i ale sistemului politic, economic i social. Ea avea, la origine, despre administraie, o viziune care i propunea modelele clasice i care erau foarte instrumentale, foarte unilaterale n opinia liberalilor i dependena sistemului administrativ de puterea politic i confer legitimitate i i asigur orientarea i controlul.n fapt, un sistem este supus unor perturbri care pot provoca tensiuni - stresul - n sistem. Asemenea legturi apar cnd variabilele eseniale ale unui sistem sunt mpinse dincolo de zona lor critic. Dar "de aceea, mult timp cnd sistemul n funciune i pstreaz variabilele sale eseniale n interiorul zonei lor critice, se poate spune c un sistem persist ntr-un fel sau altul". Utilizat abuziv, aceast teorie a fost adesea interpretat ca nsemnnd homeostazia sau meninerea ordinii existente. 15. Modelul neoliberal

Noile modele de administraie nu rup legtura cu modelele clasice, ci ele asimileaz aporturile metodologice i conceptuale ale noilor modele de analiz despre care tocmai am vorbit, iar dac ele dau o alt imagine a administraiei, aceast imagine rmne profund marcat de originile sale teoretice. Liberalii au conceput i construit o administraie care este total neadaptat la toate funciile noi care incumb i la noul mediu n care ea acioneaz. Neoliberalismul vrea s fac dovada luciditii i realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privai sau teoreticieni crescui la coala eficienei i legai de idea de management.

Cea mai sensibil i mai evident transformare a mediului ine de creterea considerabil a volumului i a naturii exigenelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: "ntr-adevr, nu e vorba numai de a asigura ordinea i de a impune un minimum de justiie i de redistribuire social cum se fcea n trecut. Este vorba chiar de a stpni conjunctura, aa cum ncepem s o facem, este vorba despre a face investiiile colective necesare pentru a preveni i minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor i organizaiilor de a stpni consecinele directe i indirecte ale progreselor lor. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat i cer alte rspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacii dect acelea - foarte timide i limitate pe care acesta a fost, pn n prezent, n msur s le furnizeze.Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat i sectorializat (supranumit piramid pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezint) st la originea celor mai multe rele denunate (...) i constituie principalul obstacol n calea adoptrii principiilor de redresare (...)" n acest caracter cvadruplu al administraiei motenite de la secolele trecute centralizare birocratizare ierarhizare sectorializare - rezid, n opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultilor administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii. Centralizarea a putut fi, ntr-adevr, potrivit i eficient cu mult timp n urm, la circumstanele istorice n care ea a aprut. Ea este astzi n contradicie cu condiiile actuale de funcionare a administraiei.Centralizarea aparatului administrativ a crei origine teoretic este gsit de critica neo-liberal este total neadaptat gestiunii schimbrii. Fr ndoial, pretutindeni n statele democratice s-a ncercat s se limiteze efectele centralizrii i s se corecteze consecinele acesteia.Ierarhizarea este - ca i centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ motenit din secolul trecut i neadaptat la funciile sale. "Fiecare subordonat nu are dect un singur ef i toi subordonaii si nu depind dect de el" . Organizarea piramidal este traducerea instituional a principiului ierarhic. O asemenea organizaie asigur conformarea strict a aciunii subordonailor la regulile definite de superior. Adevrul este c - cel puin n opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actual a aparatului administrativ antreneaz un anumit numr de consecine disfuncionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizeaz i formuleaz n doctrina modelului neo-liberal, teza stratificrii.Modelul neo-liberal de administraie definete noi principii, att n ceea ce privete instituiile, ct i oamenii care le asigur. n ceea ce privete instituiile, este vorba de a substitui structura bazat pe ierarhia normelor juridice cu structura conceput n funcie de obiectivele proprii.Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar ntr-o alt viziune, deci o alt coordonare, o alt descentralizare, un alt control dect acelea care au fost practicate pn atunci.Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare real, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaterii cu ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaiunile sau unitile operaionale, ci "nivelurile de intervenie i de aciune unde se situeaz forele sociale care regsesc astfel i mai mari posibiliti de ajustare spontan. Declinul statului dirijist.Ar trebui s fie nmulite centrele de decizie, pentru ca deciziile s fie luate chiar la nivelul unde se situeaz informaia i pentru a apropia decizia de aciune. Astfel s-ar putea face s coincid, pe ct posibil, informaia, decizia i aciunea. Se are n vedere, ntr-o asemenea perspectiv, importana pe care modelul neo-liberal o d adevratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adic prin recurgerea n special la informatic.Controlul - Sunt necesare transformri, pe cel puin dou planuri - cantitativ - numrul de controale trebuie s fie diminuat - i calitativ - controlul nu trebuie s fie un mijloc de sanciune, ci un instrument de msur a distanelor fa de elul final n ndeplinirea obiectivelor urmrite.Acestei regenerri a instituiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de descentralizare i de control, trebuie, pe de alt parte, s adoptm o nou politic a resurselor umane n organizaiile publice: mai nti, o politic de formare: "este vorba despre cum s facem s apar (...) un tip de om avnd un rol nou, managerul, alturi de tipurile vechi, ale juristului, ale economistului". O nou politic a resurselor umane presupune, de asemenea, n modelul neo-liberal, s fie regndit natura nsi a regulilor care statueaz situaia agenilor administraiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zvoarele care blocheaz aceast situaie i o fac rigid i n stare s prejudicieze o bun gestiune, ar trebui s distingem n statutele funciei publice ntre caracteristicile care pot releva o deontologie a funciunii publice care ar trebui, deci, s fac obiectul dispoziiilor de ordin regulamentar sau legal, dac nu chiar constituional, pentru a fi la adpost de orice modificare politic i ceea ce, pe de alt parte, ar putea face obiectul conveniilor colective i ar privi raporturile dintre personal i statul care l angajeaz care, n aceast privin, ar trebui s se afle n aceeai situaie ca i orice particular care angajeaz personal. 16. Definirea administraiei

n orice tiin, deci i n tiina dreptului administrativ, condiia principal i primordial pentru nelegerea rolului i locului pe care l are fenomenul ce-i constituie obiectul este aceea de a preciza coninutul i nelesul noiunilor de baz cu care opereaz. n limbaj curent, termenul de administraie desemneaz fie unele compartimente organizatorice din structura unei uniti sau organ, fie activiti ale acestora, care nu au caracter productiv.Ct privete administraia public, de la nceput trebuie s precizm c ea se deosebete, n primul rnd, de administraia particular, tocmai prin caracterul su public, fiind prin aceasta pus n folosul i interesul general al societii sau al unei colectiviti umane. Administraia public nu se identific ns nici cu administraia de stat, ntruct ea are o sfer mai larg de cuprindere i se realizeaz nu numai prin activitatea organelor (autoritilor) statului, ci i prin activitatea altor autoriti publice care nu au neaprat caracter statal, inclusiv a regiilor autonome i a instituiilor publice.

Administraia public se realizeaz prin dou categorii de activiti: activiti cu caracter dispozitiv i activiti prestatoare, care constituie i obiectul su specific.

Prin activitile cu caracter dispozitiv autoritile administrative stabilesc ce trebuie s fac sau s nu fac persoanele fizice i juridice, putndu-se interveni, n condiiile legii, cu aplicarea de sanciuni n caz de nerespectare a conduitei prescrise. Aceast activitate se realizeaz prin acte juridice (acte administrative) de ctre autoritile administraiei publice i funcionarii acestora ca activiti specifice, principale.

Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz tot pe baza i n executarea legii, de ctre autoritile administrative sau reprezentanii si din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaiile sunt realizate de organele administraiei publice i funcionarii acestora n cele mai diverse domenii de activitate: stare civil i autoritate tutelar (ex. eliberarea unui act de natere sau de deces, oficierea unei cstorii, instituirea unei tutele sau curatele etc), gospodrie comunal i locativ, furnizare de gaze, ap i energie electric i termic, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport n comun, pot, asisten medical, activiti cultural-educative etc. Aceast categorie de activiti se realizeaz, n principal, prin fapte materiale i, uneori prin emiterea de acte juridice (diplome, atestate, adeverine etc. pe baza i n condiiile prevzute de lege.

De reinut c activiti executive cu caracter prestator realizeaz nu numai autoritile administraiei publice i funcionarii acestora ci, mai ales, anumite structuri organizatorice nfiinate de aceste autoriti, cum sunt regiile autonome i instituiile publice. Chiar dac actele pe care acestea le emit nu sunt, aa cum vom vedea, acte de autoritate, prin aciunile lor prestatoare se realizeaz, prin excelen, un interes public cu caracter general i permanent, care ar trebui satisfcut de ctre autoritatea public abilitat de lege.

Ori, tocmai pentru c rostul principal al autoritii publice este de a desfura activiti cu caracter dispozitiv, tot legea le-a abilitat cu competena de a organiza structuri organizatorice speciale regii autonome i instituii publice care s desfoare, n principal, activiti cu caracter prestator, de genul celor menionate mai sus, descongestionnd, astfel, autoritatea administrativ de astfel de activiti.

Fa de cele de mai sus, administraia public poate fi definit ca activitate de organizare i de executare n concret a legii, cu caracter dispozitiv i prestator, care , se realizeaz n principal de autoritile administraiei publice i funcionarii acestora i n subsidiar i de celelalte autoriti ale statului, precum i de instituii particulare care desfoar activiti de interes public.

17. Administraia tip de activitate uman

n mod obinuit, n aceast accepiune, a administra nseamn a nfptui o activitate specific, care presupune a asigura condiiile prielnice desfurrii diverselor procese social-economice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea realizat de ctre Guvern, alctuind o activitate public de administraie, care se concretizeaz prin lucrri, decizii, aciuni n serviciul (interesul) rii, al statului respectiv.

n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii, adic administraia ca activitate, const dintr-o aciune chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraia statului ca activitate concret, reprezint, deci, aciunea prin care autoritile publice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelor de interes general (public) , utiliznd n caz de necesitate prerogativele (atribuiile) de putere public.

Coninutul administraiei publice, ca activitate concret, trebuie investigat n complexitatea cerinelor vieii social-economice, avnd menirea s satisfac, raional i eficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. Progresul tiinific i tehnic impune necontenite mbuntiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv n structura administraiei, prin utilizarea unor tehnici i metode moderne.

Un domeniu de interes al administraiei, ca activitate, const n crearea cadrului organizatoric necesar produciei bunurilor materiale i spirituale ale societii, care influeneaz rezultatele obinute i n sectorul privat. Producia, n genere, nu este posibil fr organizarea ei adecvat, iar prosperitatea societii nsi, reflectat de calitatea vieii zilnice a oamenilor, este dependent n bun parte de produsul creat.

n general, administrarea se dovedete a fi una dintre cele mai utile activiti umane. Cele mai alese nsuiri intelectuale ale omului, sprijinite pe maini moderne, nu dau rezultatul ateptat dac nu sunt administrate raional i eficient, ntr-un cadru bine organizat18. Administraia ca structur sau organizare

Prin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia este conceput ca structur organizatoric, aflat ntr-o continu transformare, capabil s se adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Or, eficientizarea acestei activiti, face necesar studierea structurii administraiei i a relaiilor ce se stabilesc ntre componentele sale.

Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex de entiti i funcionari, cu anumite atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeasc autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.

Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul. ns teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz mult mai trziu, n secolul al XIX-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului administrativ.

n raport cu orientrile privind structurarea administraiei publice se pot distinge trei direcii metodologice principale:

( orientarea strict tehnico-juridic (promovat de lucrrile franceze actuale de drept administrativ), prin care structurarea administraiei de stat echivaleaz cu organizarea puterii executive. n aceast concepie se disting i se cerceteaz probleme ca:

( principiile organizrii administrative (ale centralizrii i descentralizrii);

( activitatea preedintelui republicii, ca ef al statului sau, dup caz, a regelui;

( activitatea Consiliului de Minitri (Guvernului), ministerelor (minitrilor), departamentelor ministeriale;

( activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect, guvernator, primar, consilier);

( activitatea stabilimentelor (instituiilor) publice i respectiv a serviciilor publice.

( orientarea filozofico-juridic, care are la baz teoria asupra organizrii sistematice a statului, prin care se evideniaz superioritatea raporturilor, a interrelaiilor dintre autoritile publice. Aceasta, la rndul su, este bazat pe principiul unicitii puterii de stat, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politic exclusiv (unic). n aceast optic, organizarea de stat este axat pe trei elemente:

( organele statului sau formele organizatorice prin care se realizeaz puterea de stat;

( modul de formare a instituiilor statului;

( principiile fundamentale de organizare i funcionare a entitilor publice.

Este ns de remarcat c, n acest caz, dei exist i funcioneaz autoritatea politic i administrativ suprem, nu toate organele administraiei publice trebuie s se subordoneze Guvernului, care exercit conducerea general n acest domeniu. Concomitent, sunt create i funcioneaz organe autonome de administraie, ca cele ale entitilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aa se explic faptul c, n literatura occidental, noiunea de administraie de stat este utilizat pentru a evoca administraia public care ine de Guvern sau de eful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativ a primriior (primarilor) i consiliilor locale este evocat prin sintagma administraie public local. n acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonrii, ci despre un sistem de organizare a administraiei publice, care pe lng subordonare, presupune cooperarea ntre organele administrative i exercitarea controlului de ctre Guvern, fie direct, fie prin alte autoriti care i sunt subordonate.

( orientarea axat pe tiina administraiei care abordeaz problemele organizrii administraiei de stat, n acord cu cerinele acestei tiine, alturi de cele ale altor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n prezent, exist n numeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organizrii tiinifice a administraiei publice, incluznd aici i organizarea muncii funcionarilor.

19. Administraia ca instituie

n accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de funcionare, o form organizatoric sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau un complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraia privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea de funciune fiind utilizat n sensul de misiune social) i i modeleaz structura.

Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studierea interrelaiilor care o integreaz n societate i ncercarea de a nelege logica social care i fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea social de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilor statului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat.

n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal de a emite decizii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umane au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune este fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite s slujeasc interesul general. Pe de alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i utilizarea ei este n mod necesar, limitat.

Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care o ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel din urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii de funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice.

Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, din punct de vedere social, o serie de caracteristici i anume :

( administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntr-un spaiu nchis; ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat de evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale;

( administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale ale sistemului social n care se integreaz;

( administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ autonomie structural, dei instituiile publice, nu sunt ntr-o perfect armonie. Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decalaje i distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;

( supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm de dezvoltare propriu; particularitile i configuraia sa organic influeneaz exercitarea funciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe care l are n societate.

20. Caracteristicile administraiei publice actuale

1.Administraia este subordonat

n primul rnd, ea este subordonat dreptului legii care i stabilete obiectivele, i formeaz limitele, i impune respectarea unor garanii.

Legile, regulamentele nltur arbitrariul n administraie. De fapt, ntreaga activitate a organismelor sociale este guvernat de legi i reguli care stabilesc organizarea i determin principiile de funcionare a serviciilor.

n al doilea rnd, este subordonat Guvernului care-i stabilete factorii superiori de conducere i i furnizeaz mijloacele necesare.

2.Administraia este ierarhizat i ordonat

Ierarhizarea administrativ inspirat din ierarhiza militar este necesar pentru a asigura coeziunea i disciplina administraiei. Ea permite Guvernului s-i cunoasc activitile, iar n cadrul propriei structuri, faciliteaz transmiterea ordinelor prin verigile succesive, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. Numai

ntr-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comand i control i se poate asigura disciplina. Puterea derivat din ierarhie se manifest asupra funcionarilor numii i asupra actelor emise de autoritatea

inferioar.

Prin activitatea de control, care este o consecin a existenei puterii ierarhice, se asigur i unitatea de aciune a aparatului administrativ.

3. Administraia este remunerat, civil, laic, egalitar

- Pentru munca depus, funcionarii publici sunt remunerai cu salariu, din bugetul public.

- Nevoile publice, altele dect cele pe care le implic aprarea naional, sunt satisfcute prin intermediul administraiei civile. n societile moderne nu exist dect n mod excepional o confuzie ntre funciile civile i cele militare. n cazuri particulare, autoritatea militar intervine n domeniul civil, n urma unei relaii deschise cu autoritatea civil sau dup proclamarea strii de urgen.

- Peste tot, n rile democratice, administraia este laic, pentru c ea folosete un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. n unele state, ns, n mod excepional, cultul religios are

caracter de serviciu public.

- Administraia public este egalitar, n sensul c furnizeaz servicii tuturor, n mod egal, fr a face distincie de origine, ras, apartenen politic, principiu care nu este ntotdeauna i peste tot aplicabil.

4. Administraia este formalizat, scris, birocratic

- Administraia este formalizat, n sensul c ea acioneaz conform unor proceduri dinainte stabilite, dnd natere la un anumit tradiionalism administrativ, care poate antrena rutina i care-i poate ncetini ritmul de lucru.

- Administraia are la baz documente, fapte, decizii consemnate n documente scrise.

- Formalismul i birocraia sunt proprii oricrei administraii, ceea ce difer este numai gradul n care acestea se manifest, trebuind evitate exagerrile care ar putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.

5 Administraia are un caracter de continuitate i necesit din ce n ce mai mult cunotine specifice

- Pe de o parte, administraia este realizat de ctre reprezentani alei ai populaiei, de ctre funcionari temporari, dar mai ales de ctre funcionari permaneni care formeaz corpuri de funcionari i care-i confer administraiei un caracter de continuitate. Totodat, ansamblul activitilor i serviciilor publice pe care administraia le presteaz trebuie realizate n mod nentrerupt.

- Pe de alt parte, multitudinea i complexitatea sarcinilor crora administraia trebuie s le fac fa au fcut necesar posedarea de ctre cei care lucreaz n administraie a unor competene specifice i a unor

cunotine tehnice speciale.

6. Administraia public este ntr-o continu expansiune

De peste o jumtate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, se extinde: exist o cretere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce n ce mai mult n viaa naiunii. S-a trecut de la statul jandarm la statul providen; ca urmare, serviciile publice au crescut ca numr i ca volum.

Expansiunea administrativ rezult dintr-o tendin intern a administraiei, o tendin natural de a se extinde, de a prolifera: este tendina general pe care o semnala Spinoza: totul tinde a persevera n eul su i de a mri acest eu. Cauza acestei tendine vine din dorina statului de a face fa unor noi nevoi sociale, de a oferi condiii de via mai bune membrilor si mpotriva diferitelor riscuri ale vieii.

Lumea ntreag a ajuns la vrsta administrativ. Aceast vrst se caracterizeaz prin numrul i volumul mare al serviciilor publice, precum i prin complexitatea administraiei.

21. Funciile administraiei publice

Caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric, desprindem poziia de intermediar pe care o are ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz valorile politice, deciziile politice. Aceast caracteristic nu exclude activitatea de conducere n administraia public - ca activitate creatoare - ci, dimpotriv, o presupune la anumite dimensiuni i n cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia c activitatea de conducere realizat de ctre administraia public se desfoar la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaz la nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale avnd drept obiect activiti productive de prestri servicii sau social-culturale, productorii direci ai valorilor materiale i spirituale.Pornind de la asemenea observaii de ordin gen