Curs de Analiza a Politicilor Publice

Click here to load reader

  • date post

    03-Jul-2015
  • Category

    Documents

  • view

    1.679
  • download

    4

Embed Size (px)

Transcript of Curs de Analiza a Politicilor Publice

Adrian Miroiu Mireille Rdoi Marian Zulean

ANALIZA POLITICILOR PUBLICE

Bucureti 2002

1

CUPRINSCuvnt nainte Partea I: POLITICI PUBLICE 1. Ce sunt politicile publice? a. Sectorul public b. Politicile publice c. De ce este nevoie de politici publice? 2. Ce este analiza politicilor? a. Analiza politicilor b. Statul i politicile publice c. Modele ale politicilor 3. Stabilirea agendei a. Sursele problemelor b. Modele ale stabilirii agendei c. Respingerea agendei d. Definirea problemelor 4. Formularea politicilor a. Ce determin formularea politicilor? b. Stabilirea criteriilor c. Analiza alternativelor d. nvarea i transferul de politici 5. Raionalitate i decizie a. Conceptul de decizie raional b. Critici ale modelului deciziei raionale c. Modele alternative ale deciziei 6. Implementarea politicilor a. Cum se implementeaz o politic b. Instrumentele politicilor c. ncheierea politicilor 7. Evaluarea politicilor publice a. Ce este evaluarea? b. Tipuri de evaluare

2

Partea a II-a: METODE I TEHNICI DE ANALIZ I EVALUARE A POLITICILOR PUBLICE 8. Metode i tehnici de definire a problemei 9. Metode de analiz prospectiv pentru formularea problemelor 10. Metode i tehnici pentru recomandarea unei politici 11. Metode i tehnici de monitorizare a politicilor publice 12. Metode i tehnici de evaluare a politicilor publice Partea a III-a: ANEXE 13. Sfaturi practice pentru realizarea analizei i evalurii politicilor publice 14. Ghid de redactare a unei lucrri de politici publice 15. Cercetarea calitativ 16. Modele teoretice n evaluarea programelor Bibliografie

3

CUVNT NAINTEAcest Curs de analiz a politicilor publice se adreseaz n primul rnd studenilor nscrii n programe de tiine politice i administraie public. El este structurat astfel: n prima parte este prezentat problematica general a analizei politicilor publice. Accentul cade asupra a dou aspecte: conceptul de politici publice i procesul de nfptuire a politicilor publice. Cea de-a doua parte este dedicat prezentrii unor metode i tehnici mai formale de analiz a politicilor publice. Studierea lor va permite studenilor s se familiarizeze cu instrumentele efective de realizare unei politici publice. Cea de-a treia parte a cursului cuprinde ndrumri practice pentru producerea sau pentru evaluarea unei politici politice. Prima parte a cursului a fost elaborat de Adrian Miroiu. Cea de-a doua i a treia parte au fost elaborate de Mireille Rdoi i Marian Zulean. n elaborarea acestui curs autorii au beneficiat de sprijinul oferit prin TEMPUS JEP 12516-97 i 12517-97, precum i prin proiectul Guvernare i administrare local, finanat prin CNCSIS . Autorii doresc de asemenea s mulumeasc profesorului W. Dunn pentru permisiunea de a adapta i de a prelua extensiv n partea a doua a lucrrii din cartea sa Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1981.

4

Partea I: POLITICI PUBLICE

5

n prima parte a cursului va fi abordat problematica elaborrii i implementrii politicilor publice (cu un termen mai tehnic: procesul de nfptuire a politicilor publice). Vor fi avute n vedere principalele mecanisme ce intervin n acest proces. Aa cum va putea observa cu uurin un cititor1 atent, n fiecare context n parte ne vom raporta la trei aspecte (Kingdon: 1995): la caracteristicile problemelor care intr pe agend; la mecanismele care in de procesul efectiv de nfptuire a politicilor publice; la cadrul sau contextul politic n care sunt formulate i sunt implementate politicile publice. Accentul pe cele trei dimensiuni ale politicilor publice are i un alt obiectiv. De foarte multe ori, cei care ncep s studieze politicile publice sunt mai mult sau mai puin contient, mai mult sau mai puin explicit influenai de o imagine raionalist asupra aciunii sociale. Ei tind s i ntemeieze susinerile pe ideea c aciunile actorilor politici, modalitile n care se iau deciziile se pot caracteriza n mare apelnd la modelul actorului individual raional. Altfel zis, ei admit c n procesul de nfptuire a politicilor e important s detectm actorii implicai i s i caracterizm ca raionali: ei posed informaie credibil asupra situaiei n care se afl; au capacitatea i resursele de analiz a tuturor alternativelor relevante; reuesc s i formeze preferine consistente asupra tuturor alternativelor relevante; i aleg alternativa cea mai bun alternativa care le permite s ating cel mai bine obiectivele pe care le au. ntr-o msur deloc neglijabil, lucrarea de fa va putea fi citit ca un efort de a pune sub semnul ntrebrii aceast supoziie. Miezul ei este analiza critic a ideii c procesul de formulare i de implementare a politicilor publice poate fi caracterizat ca unul raional. Dimpotriv: pentru a nelege modul n care se formuleaz politicile publice, n care se iau decizii importante, care ne afecteaz viaa fiecruia dintre noi, e nevoie s renunm la imagini simplificatoare asupra a ce nseamn c procesul politic este unul raional. De aceea, discuiile asupra ideii de raionalitate limitat, asupra modelului incrementalist sau asupra celui al coului de gunoi de luare a deciziilor au nu numai rolul de a accentua asupra trsturilor unei etape sau ale unui stadiu al procesului de nfptuire a politicilor publice. Ele spun ceva mai mult: cum ntreg acest proces este ncrcat de constrngeri sociale, politice, economice, care fac ca el s nu poat fi uor pus n chingile strmte ale unui sau altui model raional. Procesul de nfptuire a politicilor publice este aadar ncrcat de constrngeri sociale, politice, economice, care fac ca el s nu poat fi uor pus n chingile strmte ale unui sau altui model raional. Altfel spus, el este unul mai degrab politic dect raional. Alturi de caracteristicile problemelor nsele, de contextul activitilor determinate de analiz, cadrele, constrngerile politice sunt definitorii. Ceea ce nseamn c pentru a putea spune cum se elaboreaz i cum se implementeaz politicile publice atenia principal trebuie s o ndreptm spre interaciunile dintre actorii relevani implicai. O politic public este ntr-o msur ridicat negociere, compromis ntre interese diverse fie c acestea sunt ale unor actori din sfere guvernamentale sau neguvernamentale. Aceste afirmaii nu trebuie s fie ns interpretate ntr-un sens pe care ele nu l au. Anume, nu rezult din cele susinute aici c impulsul ctre politicile publice, dar iPe parcursul acestui curs expresii ca cititorul analistul, decidentul etc. vor fi folosite ntr-un sens neutru fa de gen. Ele se aplic n mod egal persoanelor de sex brbtesc i femeiesc.1

6

motivaia principal a faptului c ele reprezint miezul activitilor guvernamentale, se afl n tensiunea dintre piaa liber i sectorul public. E adevrat, ideea de politic public, dar i necesitatea promovrii politicilor publice au fost legate de nemplinirile pieei, pe de o parte, i de rolul sectorului public n viaa societii, pe de alt parte. O form mai simpl de a pune aceast opoziie a fost cea a evidenierii rolului bunurilor publice (comune, vmuite sau pur publice) n raport cu cele private. Numai c aceast mprejurare nu exprim dect o condiie necesar, nu ns i suficient, a creterii rolului instituiilor guvernamentale n procesul de nfptuire a politicilor. Argumentul expus mai devreme n favoarea caracterului politic al procesului de nfptuire a politicilor poate fi reformulat cu uurin astfel nct s spun, pur i simplu, c nu doar instituiile sau ageniile guvernamentale sunt actorii relevani n formularea i aplicarea politicilor publice. Aceast consecin e poate cea mai evident dac ne gndim la cele dou modele de implementare a politicilor: cel de sus n jos i cel de jos n sus, care vor fi discutate pe plarg n capitolul ase al cursului. Neadecvarea primului dintre aceste modele nseamn c pentru a nelege cum se implementeaz o politic centrarea pe ceea ce fac ageniile guvernamentale nu este suficient: trebuie s vedem care sunt caracteristicile reelelor de actori implicai pentru a ne putea formula o imagine mai adecvat a modului n care politica este implementat. Alturi de acest argument general, altele mai specifice pot fi formulate. Pesemne c unul dintre cele mai tari e cel formulat de E. Ostrom (1990): alturi de stat i de pia, exist i alte mecanisme, experimentate n felurite chipuri de comunitile umane, de gestionare a problemelor comune (autoorganizarea acestor comuniti pentru a gestiona bunurile comune, de pild). Ca s folosim o distincie din logica clasic, silogistic, statul i piaa nu sunt contradictorii, ci numai contrare; e drept, ele se contrazic, dar ele nu sunt singurele mecanisme prin care se poate rspunde problemelor comune ale unei comuniti. Ce astfel de mecanisme exist? i cum pot fi ele fcute s funcioneze? Iat ntradevr ntrebri care merit puse, i crora o abordare mai aplicat asupra politicilor publice nu le poate refuza un rspuns. (Faptul c aceste ntrebri sunt semnificative se poate observa i din aceea c ele ating dimensiuni cheie ale procesului prin care n Romnia, n aceti ani, s-au putut nfptui sau, poate mai corect zis, ar fi trebuit s se nfptuiasc politicile publice.) Nu este de aceea exagerat opiunea de a sugera ca una dintre principale teme de investigaie a politicilor publice din ara noastr s fie cea a mecanismelelor i structurilor prin care sunt gestionate, n fiecare caz n parte, cu succes sau (din nefericire, de obicei) fr, diferitele bunuri i servicii publice. Mai este un fapt care se cuvine subliniat, chiar dac el nu este eplicit accentuat n cadrul acestui curs. Anume, pentru a nelege cum se desfoar procesul de elaborare i de implementare a politicilor, accentul trebuie s cad asupra aciunilor, motivaiilor i intereselor diverilor actori individuali implicai. Pentru a construi un model al politicilor publice, e necesar s nelegm felul n care se agreg aceste aciuni, motivaii i interese individuale. n spatele ntregii abordri se afl problemele care se ridic din necesitatea de a produce aciuni colective. Cum este posibil aciunea colectiv, atunci cnd interesele diverilor participani la o practic social sunt numai parial convergente? Problema are o modalitate de expresie care e foarte bine cunoscut i se va accentua asupra ei nc din primul capitol al cursului. Anume, cum se produc bunurile publice? Vor fi analizate mai multe abordri ale acestei chestiuni, punnd-o n corelaie

7

cu cea a naturii, dimensiunilor i mrimii sectorului public. Necesitatea de elaborare i de implementare a politicilor publice este privit n acest cadru, ca mecanism de aciune a statului n contextul i n cadrul sectorului public. Cel de-al doilea capitol al cursului se concentreaz asupra ideii de analiz a politicilor. Sunt menionate dou dimensiuni ale acesteia: pe de o parte, faptul c tipurile de analiz a politicilor se pot diferenia n funcie de modul n care ele se raporteaz la procesul nsui de nfptuire a politicilor mergnd de la o analiz a politicilor (cu interes mai accentuat de cercetare) pn la o analiz pentru politici (caz n care interesul practic-politic predomin). Pe de alt parte, ideea de politic public este dependent de concepia general asupra rolului statului i al grupurilor organizate de interese n procesul de formulare i de aplicare a politicilor. Sunt menionate trei mari paradigme de abordare a acestei chestiuni: cea pluralist; cea elitist; i cea marxist. Modelele secveniale de nelegere a procesului de nfptuire a politicilor au avantajele, dar i dezavantajele lor, iar lectura cursului va face explicite de multe ori motivele pentru care aceste modele, n multe contexte, nu sunt adecvate. Cu toate acestea, pentru a face mai accesibil materialul aadar din raiuni didactice acesta a fost aranjat pe urmtoarele teme: stabilirea agendei; formularea politicilor; decizia; implementarea; evaluarea politicilor. Analiza celor cinci teme (care au luat forma unor capitole distincte) reprezint partea cea mai extins a acestei prime pri a cursului. Este necesar dintru nceput s fie subliniate cteva din opiunile fcute n prezentarea tematicii. Mai nti, problema instrumentelor politicilor este abordat relativ la contextul implementrii unei politici. Evident ns c nu putem vorbi despre formularea politicilor sau despre compararea politicilor fr a avea n minte o discuie asupra instrumentelor care ar urma s fie utilizate. n al doilea rnd, problematica nvrii politicilor i a transferului de politici este discutat relativ la contextul formulrii politicilor; dar e important s accentuez nc de pe acum c aceast problematic sparge distincia dintre cele cinci diviziuni pe care le-am stabilit pentru a prezenta procesul de nfptuire a politicilor publice.

8

1. CE SUNT POLITICILE PUBLICE?

Obiectivele capitoluluiScopul acestui capitol este acela de a introduce dou dintre conceptele centrale ale cursului: cele de sector public i de politici publice. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea: s definii conceptele de bunuri publice i private; s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de sector public; s distingei ntre diferitele sensuri ale termenului politici publice; s indicai caracteristicile politicilor publice; s identificai situaiile n care este necesar elaborarea unei politici publice; s identificai valorile care sunt promovate prin politicile publice.

Termeni cheie: sector public; birocraie; bunuri publice; politici; politici publice; .procesul de nfptuire a politicilor; ciclul politicilor.

Coninutul capitolului:a. Sectorul public b. Politicile publice c. De ce este nevoie de politici publice? Vorbim adesea despre politicile pe care le formuleaz sau le aplic guvernarea. Auzim ntrebri de genul: De ce a luat parlamentul sau guvernul (sau consiliul judeean; sau primria) o astfel de decizie? Sau, dimpotriv: De ce, n problema aceasta, guvernul (sau consiliul judeean; sau primria) nu ia nici o msur? Sau: De ce nu cunoatem nc rezultatele aplicrii unei astfel de msuri? Sau chiar: Nu sunt de acord cu aceast decizie i voi face tot posibilul ca s mpiedic aplicarea ei! n toate aceste cazuri, ceea ce avem n minte noi sau interlocutorii notri sunt diversele politici promovate (sau care, din punctul nostru de vedere, ar trebui sa fie promovate) de parlament, guvern, de primrie sau, n general, de o instituie public. 9

S mai observm c ntrebrile noastre privesc aspecte diferite ale unei politici publice: cum se ajunge ca o problem s fie obiect al unei decizii a unei instituii publice; cum, dintre alternativele aflate n faa sa, ea alege una anume; cum, odat luate, deciziile sunt implementate; de ce unele politici au succes iar altele nu. S ncepem n acest capitol discuia unor astfel de ntrebri cu problema nsi a definirii termenilor centrali. Primul dintre acetia este acela de public. l ntlnim n multe expresii, precum: opinie public; drept public; sntate public; transport public; educaie public; datorie public dar i n expresia politici publice. O politic public, intuitiv, privete o aciune n domeniul public neles ca opunndu-se domeniului privat. Vorbim despre universiti publice i private; despre proprietate public i proprietate privat, nelegnd c cei doi termeni se opun. La modul general, ce se nelege prin public i prin privat? n gndirea liberal tradiional, distincia privete dou sfere sau genuri de activiti sociale. Sfera privat e cea a libertii de aciune individual; sfera rezultatelor alegerilor private ale fiecrui individ: de a tri un anumit fel de via; de a-i ntemeia o familie i de a se comporta n cadrul ei; de a desfura activiti economice. Rolul statului nu putea fi altul dect acela de a asigura cadrul egal pentru ca fiecare persoan s acioneze n mod liber, mai degrab dect de a interveni n viaa fiecruia; de a lsa ca iniiativele individuale s se manifeste nestingherit pe pia. Sfera public e aceea a aciunii guvernrii: n primul rnd, de a crea condiii pentru manifestarea liber a fiecruia; dar i, desigur, de a furniza faciliti publice (asigurarea ordinii, a aprrii, a educaiei de baz etc.).Distincia dintre sfera public i cea privat a fost adesea legat de altele; uneori ea a fost gndit chiar ca suprapunndu-se acestora, iar n contiina comun ea trimite implicit la ele. Iat numai cteva: public privat polis gospodrie casnic deschis nchis brbtesc femeiesc.

Dar, dac avem dou sfere att de diferite ale unei societi, se ridic dou ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exist ntre ele compatibilitate sau, dimpotriv, o tensiune de neaplanat? 2) Care este temeiul acestei distincii? Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela c interesul public nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-i urma propriul interes, oamenii l servesc i pe cel public; forele pieei libere nu numai c nu se opun binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil c cea mai cunoscut formulare a acestui punct de vedere condensat n metafora minii invizibile i aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al XVIII-lea:n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)

Cum putem deosebi ntre sfera public i cea privat? La mijlocul secolului trecut, J.St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera privat este cea n care 10

aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot s fac orice aciune care nu l vatm pe altul Dac ns ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea mea este una public. Or, dac aciunile din sfera privat nu ncalc libertile altcuiva, nseamn c aciunea statului nu este legitim n cadrul ei; ea devine legitim numai n sfera public, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni (Mill, 1993).Este procesul de elaborare i de aplicare a politicilor publice dependent de felul n care brbaii au conceput distincia dintre public i privat? Dac rspunsul este afirmativ, atunci n expresiile politici publice, sfer public i sector public publicul la care se face referire este unul brbtesc, din care femeile sunt excluse. Opoziia liberal dintre public i privat este mai mult dect o distincie ntre dou genuri de activiti sociale. Sfera public i principiile care o guverneaz sunt vzute ca separate de sau independente de relaiile din sfera privat Feminitii argumenteaz c liberalismul este structurat n funcie de relaii de clas dar i patriarhale i c distincia dintre public i privat pune n umbr raportul dintre femei i brbai n cadrul unei aparente ordini universale, egalitare i individualiste. (Pateman, 1983: p. 283.) Rspunznd liberalilor, care vorbesc de public i de privat ca i cum acestea ar fi categorii fixe care constrng o guvernare bun, criticii argumenteaz uneori c publicul i privatul sunt contingente, sunt concepii care se pot schimba cu privire la felul n care puterea poate fi atribuit ntre indivizi, grupuri i guvernare. Criticii feminiti ai liberalismului insist c distincia public/privat este i o unealt ideologic de subordonare n societile n care brbaii albi, posesori de proprietate, domin alte grupuri. Privatitatea justific monopolurile exclusive asupra resurselor sociale i indiferena societii fa de violena i srcia care caracterizeaz viaa privat a multor femei i copii O relaie printe/copil poate fi una n care un copil este abuzat sexual sau un printe vrstnic este neglijat. O cstorie poate fi una n care unul dintre parteneri este btut sau violat. Guvernarea nu poate s protejeze cetenii si vulnerabili de violena domestic dac ziduri nalte de privatitate legal nconjoar familia. (Allen, 1998: p. 463.)

Odat cu sfritul secolului trecut, aceast concepie privind existenta unei distincii ferme ntre sfera public i cea privat a nceput s i piard din adecvare i din atractivitate. Educaia, sntatea, planificarea urban, construciile de infrastructur (ci ferate, metrou) au devenit cu toate obiect al reglementrilor i interferrii statului. n secolul nostru, noul liberalism, n gndirea unor oameni ca J. Dewey sau J. M. Keynes, nu mai accepta c forele pieei, singure, pot produce convergena dintre interesele private i cele publice. Doar prin intervenia statului se pot asigura cele publice. Iar perioada de dup al doilea rzboi mondial a nsemnat o adevrat explozie a sferei de intervenie a statului.

a) Sectorul publicSectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi: este o prezen cotidian i de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite prioritar de ctre acesta: educaia (educaia de baz, n primul rnd); asistena sanitar; aprarea naional i a ordinii publice; sau televiziunea i radioul public.

11

Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituii i organizaii care produc astfel de bunuri i servicii. Dar el este mai mult dect att (Lane, 1995: pp. 15 17). Anume, sectorul public vizeaz: instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum i consecinele acestora; consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social; producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate mijloace de producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz anumite bunuri (nu neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat); c) statul angajeaz for de munc: el este, n societile moderne, cel mai mare angajator. Cum se observ, definiia sectorului public se face pe ase dimensiuni: 1) deciziile instituiilor i organizaiilor guvernamentale; 2) alocrile guvernamentale (consumul i investiiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea public; 5) contractrile publice; 6) angajrile de for de munc guvernamentale. E important de notat c cele ase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, dei pe o anumit dimensiune sectorul public poate s scad, el poate s se menin la acelai nivel sau chiar s creasc pe o alta. De exemplu, n rile post-comuniste proprietatea public a sczut foarte mult, n primul rnd datorit privatizrii. Dar n unele dintre ele angajrile fcute de stat au crescut, deoarece a crescut birocraia. Sau, ntruct taxele au crescut, statului n revine o proporie mai mare dect n trecut din produsul intern brut. Aceast definiie a sectorului public ridic dou probleme: 1) Cum se deosebete sectorul public de cel privat? i: 2) Ct de mare este (i, corelat, ct de mare ar trebui s fie) sectorul public? Distincia dintre sectorul public i sectorul privat. De cele mai multe, ori, atunci cnd se deosebete sectorul public de cel privat, e avut n vedere n mod prioritar o singur dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem c o firm este privat n sensul c nu statul este proprietarul ei. Dar, argumenteaz J.-E. Lane, dac admitem o definiie multidimensional a sectorului public, nseamn c nici diferenele dintre cele dou sectoare nu se reduc la un singur aspect. n fapt, avem ase distincii: 1) Distincia dintre autoritatea guvernamental i libertatea individual; dintre ceea ce este legitim ca guvernarea s impun i libertatea de aciune individual. 2) Distincia dintre alocrile publice (pentru consum, dar i investiiile guvernamentale) i alocrile private: consumul i, respectiv, investiiile private. (De pild, consumul individual se realizeaz din venitul net din care au fost extrase taxele.) 3) Distincia dintre transferurile publice i cele private. Cum redistribuie statul veniturile sale este o problem de mare importan pentru toi membrii societii: de pild, ct din bugetul de stat revine educaiei sau sntii sau culturii sau cercetrii? 4) Distincia dintre proprietatea public i proprietatea privat. 5) Distincia dintre contractrile publice i cele private. Statul poate s ofere un bun fr ca el nsui s l produc: de pild, prin contracte cu firme particulare sau prin concesionarea ctre unele firme private a anumitor activiti.

12

6) Distincia dintre cei angajai n sectorul public i cei angajai n sectorul privat. (Nu toi cei care lucreaz n instituiile i organizaiile guvernamentale sunt funcionari publici; dar funcionarii publici reprezint un grup foarte important de persoane n elaborarea i aplicarea politicilor publice. De aceea ne vom referi de multe ori la ei n cele ce urmeaz.) Dup W.F. Baber (apud Parsons, 1995: p. 9) sectorul public difer de cel privat prin urmtoarele caracteristici: are de-a face cu sarcini mai complexe i mai ambigui; are mai multe probleme n implementarea unei decizii; sunt angajai n el mai muli oameni cu motivaii mai diverse; e mai mult preocupat cu asigurarea de oportuniti; e preocupat mai mult de compensarea eecurilor pieei; vizeaz activiti cu o semnificaie simbolic mai ridicat; trebuie s in mai mult seam de standardele de legalitate; are o mai mare capacitate de aine seam de problemele de echitate social; funcioneaz sau trebuie s funcioneze n interesul public; trebuie s se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat dect cel din sectorul privat. Mrimea sectorului public. Puine atitudini par mai corecte dect aceea de a susine c sectorul public este prea mare. La noi n ar, ea s-a transpus n politicile de privatizare (att ct s-a fcut) a imensului sector de stat n economie. Dar n multe ri acelai sentiment a prevalat n ultimele dou decenii. n Statele Unite ale Americii, n Marea Britanie i n Germania, administraii precum cele ale lui R. Reagan i G. Bush; M. Thatcher i J. Major; H. Kohl au fcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernrii n viaa de zi cu zi ale cetenilor. S ne uitm la urmtorul tabel, n care sunt cuprinse cheltuielile publice ca procent din produsul intern brut al unei ri. (Mrimea acestor cheltuieli este o bun msur sintetic a mrimii sectorului public dintr-o ar.) ara Statele Unite Marea Britanie Suedia Kenya India 1960 27,5 33,1 28,7 11,5 11,4 1970 30,3 33,2 37,1 16,2 14,1 1980 33,4 42,2 57,2 20,4 18,0 1985 33,2 42,8 51,9 30,1 25,2 1990 34,1 41,9 48,8 32,2 24,0

(United Nations, Statistical Yearbook; apud Peters, 1995: p. 20.)

Cum se vede, n pofida eforturilor unor administraii din rile dezvoltate, ceea ce s-a reuit a fost nu o reduce radical, ci o stopare a tendinei de cretere a cheltuielilor publice ca procent din produsul intern brut; procent care continu s rmn ns foarte ridicat. Observm, de asemenea, c n rile mai puin dezvoltate cheltuielile publice au crescut mai repede, ajungnd n anii '90 la un nivel comparabil cu cel din rile dezvoltate. Aceasta pentru c n astfel de ri guvernarea a avut un rol deosebit de important ca surs a creterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaie nu numai funcionarea instituiilor statului, aprare i protejarea cetenilor, dar i

13

dezvoltarea nvmntului, a asistenei sanitare i, de asemenea, proiecte economice precum autostrzi, ci ferate, aeroporturi. Aceast cretere uria a sectorului public n perioada contemporan se poate explica apelnd la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1): 1. Programele de asisten. n perioade n care economia prospera, guvernele au aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurri de sntate, de subsidii pentru construciile de locuine; diverse categorii de angajai au primit avantaje exprimate n sporuri de salarii, reduceri ale vrstei de pensionare etc. Odat obinute, avantajele pe care le creeaz astfel de programe se transform n ndreptiri care sunt foarte greu apoi de retras; un drept obinut nu poate fi anulat e o fraz rostit des de reprezentanii sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate ntr-o perioad n care societile au mbtrnit i un tot mai mare procent din populaie este pensionar; iar ctre aceste persoane se ndreapt o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele dou procese au condus la creterea mrimii sectorului public. 2. Factori financiari. Cel puin trei factori de natur financiar au impulsionat creterea sectorului public. Mai nti, acioneaz aa-numita lege a lui Wagner: pe msur ce economia se dezvolt, o proporie tot mai mare din produsul intern brut se ndreapt spre sectorul public. Cci atunci nevoile de baz ale cetenilor sunt satisfcute, iar o cretere mai mare de utilitate se obine prin programe publice. n al doilea rnd, exist efectul de dislocare: n timp de rzboi, de pild (dar i n cazuri de recesiune economic sau chiar de dezastre naturale), cetenii accept mai uor taxe ridicate. Dar dup ncheierea rzboiului, aceste taxe creeaz guvernrii fonduri pentru a finana noi programe. n sfrit, apare aa-numitul efect al preului relativ: atunci cnd se cheltuiesc bani de ctre guvernare, productivitatea nu crete mult. n activiti precum educaia, pota, sntatea, activitatea poliiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scdere mic a costurilor. n timp, pentru a produce aceeai activitate (aceleai bunuri sau aceleai servicii), costurile cresc. 3. Procesul politic. Toate partidele politice susin c e necesar s se micoreze cheltuielile publice i s se reduc taxele. Dar n practic situaia se prezint cu totul altfel: sectorul public crete i pentru c cetenii cer tot mai multe servicii din partea guvernrii. Grupuri de presiune, sindicate, asociaii profesionale, patronale toate solicit avantaje (fie c ele se cheam pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din nvmnt ori sntate, sau subsidii pentru agricultur etc.). Mai mult, costurile pe care le antreneaz aceste avantaje sunt dispersate n ntreaga societate (sunt pltite de ctre toi contribuabilii) i de aceea opoziia acestora fa de ele este redus i neorganizat. 4. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au dus la creterea sectorului public. Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen (1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mri profiturile, aa cum fac managerii dintr-o firm privat, ei urmresc altceva anume maximizarea bugetului pe care l primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad n sarcin; i au succes, ntruct ei posed informaia necesar privind costurile reale ale biroului, ns pot s o ascund fa de cei care le stabilesc bugetele (fa de legislativ: parlamentul). Ca urmare, birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din produsul intern brut n propria ei activitate.Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, urmtoarele caracteristici:

14

Birourile sunt organizaii mari; ntr-o organizaie mare persoanele aflate pe poziii nalte nu au relaii directe cu cele mai multe persoane aflate pe poziii mai joase (i uneori nici nu le cunosc direct). Cei mai muli angajai din birouri lucreaz n ele cu norm ntreag, cea mai mare parte a vieii lor active i obin de aici cea mai mare parte a veniturilor lor. Angajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd pe baza performanei lor i nu pentru c au fost numii sau pe baza vreunor caracteristici a priori. Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice ntre superior i subordonat, drepturile i obligaiile fiind formulate prin norme scrise. Exist o separaie strict ntre poziia n cadrul biroului i persoana care o deine. Superiorii nu au n proprietate acea poziie; subordonatul este subiect al autoritii numai n rolul su de angajat. Activitatea birocratic este caracterizat prin complexitatea administraiei, prin specializare funcional a sarcinilor i prin secretul operaiunilor desfurate. Specializarea crete importana pregtirii formale anterioare a birocratului i a numirii sale iniiale ca rezultat al unui concurs (apud W. Niskanen, 1994: p. 21). S observm c, potrivit lui Max Weber, termenii birocrat i birocraie nu au o conotaie negativ; dimpotriv, dup Weber organizarea birocratic a societii moderne exemplific autoritatea raional, spre deosebire de autoritatea tradiional i de cea charismatic.)

Amintindu-ne de definiia multidimensional a sectorului public, decurge c i problema mrimii lui trebuie analizat pe mai multe coordonate (Lane, 1993): 1) Ct de mult libertate individual trebuie respectat? i care este locul autoritii statului? 2) Ct de multe din resursele totale ale societii trebuie s fie alocate guvernamental? 3) Ct de mare trebuie s fie bugetul? Ct de mult trebuie s influeneze statul distribuia i redistribuia bunurilor? 4) Ct de multe din bunurile i serviciile furnizate de stat trebuie s i fie produse de el? 5) Ct de multe din mijloacele de producie s fie n proprietate public? (n particular, la noi n ar, ct de mult trebuie privatizat?) 6) Ct de mare trebuie s fie birocraia guvernamental? Ne vom opri asupra unei singure din aceste coordonate: cea a mrimii alocrilor de stat (cum se va observa ns, argumentul pe care l vom discuta e legat i de alte coordonate). De multe ori, argumentul central n sprijinul creterii alocrilor de stat curge n felul urmtor. Exist unele bunuri care nu pot fi furnizate cetenilor numai prin mecanismul pieei n cantiti suficiente i la un pre ndeajuns de sczut. Acestea pot fi oferite numai dac intervine statul. Mai mult, n societile contemporane nevoile de astfel de bunuri au crescut foarte mult; de aceea a crescut i implicarea statului pentru a le oferi propriilor ceteni. Creterea sectorului public este astfel explicat prin existena unor caracteristici tehnice i economice ale bunurilor. Bunuri publice i bunuri private. Dac ntr-o societate funcioneaz legile pieei, atunci bunurile vor fi distribuite n mod eficient. Aceast afirmaie este de obicei adevrat; ns nu ntotdeauna. Cci exist situaii n care piaa nu reuete s aloce anumite bunuri eficient: ele tind s fie produse n cantiti mai mici, iar preurile lor tind s creasc. De ce se ntmpl aa ceva? Rspunsul cel mai simplu este acela de a distinge

15

ntre dou tipuri de bunuri: publice i, respectiv, private; cele publice au caracteristici care fac ca alocarea lor prin mecanismul pieei s nu fie eficient. Bunurile private sunt cele mai cunoscute: o prjitur sau o cma sau un apartament etc. Ele au dou caracteristici: 1) Rivalitatea: ceea ce eu consum nu poate fi consumat de altcineva. Prjitura pe care o mnnc nu poate fi mncat de altcineva; iar apartamentul meu e cel n care eu locuiesc (cu familia mea), i nu poate fi n acelai timp locuit de altcineva. 2) Exclusivitatea: este posibil ca cineva s aib controlul asupra acelui bun. Dac eu am cumprat o prjitur, eu sunt cel care determin cine s o mnnce; iar dac altcineva mai st n apartamentul proprietatea mea, aa ceva se ntmpl pentru c eu am permis acest lucru. Dar, mai mult sau mai puin, altor bunuri le lipsesc aceste caracteristici. Un program al televiziunii naionale pot fi urmrit de mine fr ca astfel vecinul meu s fie mpiedicat s l urmreasc, dac i el dorete acest lucru. Tot aa, eu beneficiez de ordinea public i de aprarea naional fr ca astfel s se reduc beneficiile altora n aceast privin. Pe de alt parte, atunci cnd un bun cu greu poate fi adus n proprietatea cuiva, el nu are proprietatea de exclusivitate. Cineva ar putea, de bun seam, s ncerce s devin proprietarul tuturor petilor din Marea Neagr; dar ar fi de-a dreptul imposibil s reueasc. (ns un program de televiziune poate fi codat iar atunci el va avea proprietatea de a fi exclusiv.) Dac avem dou caracteristici, pe care un bun le poate avea sau nu, apar patru posibiliti. aa cum se observ din tabelul de mai jos, bunurile care nu sunt private sunt de trei feluri: a) comune; b) vmuite; c) publice. Prin intermediul sectorului public statul poate s aloce astfel de bunuri. Exclusivitate / Rivalitate Exclusivitate Rivalitate BUNURI PRIVATE l poi mpiedica pe altul s le foloseasc; dac le foloseti, altcineva nu le mai poate folosi.

Nerivalitate BUNURI VMUITE l poi mpiedica pe altul s le foloseasc; dac le foloseti, altcineva poate de asemenea s le foloseasc.

Ex.: o cas; o prjitur

Ex.: o autostrad sau un pod cu tax BUNURI PUBLICE nu l poi mpiedica pe altul s le foloseasc; dac le foloseti, altcineva poate de asemenea s le foloseasc.

Neexclusivitate

BUNURI COMUNE nu l poi mpiedica pe altul s le foloseasc; dac le foloseti, altcineva nu le poate folosi.

Ex.: o plaj public; punile publice; pescriile

Ex.: radio, TV, aprarea naional, educaia, accesul la informaie

16

Problema alocrii bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aanumitei probleme a aciunii colective (Olson, 1965). Atunci cnd un bun este alocat prin aciunea comun a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiaz dac acel bun se produce. S lum exemplul nclzirii globale. Dac toate rile cad de acord privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul nclzirii globale devine cel puin mai mic. Dar, pe de alt parte, fiecare membru al grupului tie c dac el nu acioneaz n vederea producerii acelui bun, ns toi ceilali procedeaz astfel, atunci el i mrete beneficiile: cci aciunea tuturor celorlali membri ai grupului permite totui s se produc bunul respectiv, la care el are acces fr s l fi costat producerea lui. Dac majoritatea rilor iau msuri de reducere a emisiunilor de gaze, totui unele pot s nu fac astfel, pentru a-i dezvolta economia. La fel, dac toi conductorii auto ar reduce poluarea produs de propria main, atunci n general aerul ar fi mai puin poluat. Dar dac toi fr mine ar proceda astfel, eu a beneficia de aer curat fr s fi avut partea mea de costuri. (M comport ca un blatist: beneficiez de un bun fr s pltesc pentru el n timp ce toi ceilali pltesc.) n cazul bunurilor publice, aceast situaie face ca respectivul bun s se produc ntr-o cantitate mai mic dect cea necesar. n cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. C lucrurile stau astfel este limpede odat ce ne gndim la felul n care arat la noi spaiile publice: pline de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, n cminele studeneti, o continu degradare. E ceea ce s-a numit tragedia bunurilor comune (Hardin, 1968). Existena bunurilor care nu sunt private este aadar o cauz a creterii alocaiilor de stat; n acelai timp, este stimulat redistribuirea de ctre guvernare a bunurilor, astfel nct aceste bunuri s se produc sau s fie protejate.Problema aciunii colective poate fi neleas ca o generalizare a unei situaii cunoscute n teoria jocurilor sub numele de dilema prizonierului. S presupunem c dou persoane, A i B au fost surprinse de poliie avnd asupra lor echipament care le putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt separai i li se comunic urmtoarele: dac unul dintre ei mrturisete c urmau s fac un jaf, dar nu i cellalt, atunci el este condamnat la un an nchisoare (deoarece a colaborat cu poliia), n timp ce cellalt e condamnat la ase ani. Dac amndoi mrturisesc, fiecare e condamnat la patru ani de nchisoare. Dar dac nici unul nu mrturisete, atunci fiecare e condamnat la doi ani de nchisoare pentru posedarea ilegal de echipament pentru jaf. Schematic, situaia poate fi descris ca n tabelul urmtor: B: mrturisete B: nu mrturisete A: mrturisete -4 -4 -1 -6

A: nu -1 -2 mrturisete -6 -2 Am notat anii de nchisoare cu minus, pentru a evidenia faptul c beneficiile fiecruia sunt negative. Cum se vor comporta cei doi? Desigur, fiecare va dori s fie condamnat ct mai puini ani. i fiecare va raiona astfel: dac mrturisesc, atunci dac cellalt nu mrturisete, voi lua un an de nchisoare rezultatul cel mai favorabil; dar dac i cellalt se comport ca mine, voi lua patru ani. Atunci poate c ar fi mai bine s nu mrturisesc.

17

Dac nici cellalt nu mrturisete, voi lua numai doi ani deci mai bine dect n cazul n care mrturisesc. Dar dac cellalt mrturisete (i va face aa, pentru c atunci el va primi nu doi, ci un singur an de nchisoare), eu voi ajunge s fac ase ani de nchisoare! Ca urmare, cel mai bine este s mrturisesc: cci rezultatul cel mai ru la care m pot atepta este de patru ani, nu de ase ct m pot atepta dac nu voi mrturisi. Cum i cellalt prizonier raioneaz la fel, fiecare va ajunge la concluzia c va mrturisi. Ca urmare, fiecare va primi cte patru ani de nchisoare. Problema care apare e urmtoarea: exist o situaie care e mai bun pentru amndoi cea n care nici unul nu mrturisete (i n care fiecare primete o pedeaps de doi ani). ns raional este ca cei doi s mrturiseasc (deci s nu coopereze ntre ei). Aadar, comportamentul raional nu duce la cel mai bun rezultat. Acum s presupunem c avem o situaie de acest tip n care sunt implicate n persoane (unde n e un numr mare), care vor s produc mpreun un anumit bun. Dac n 1 persoane coopereaz, atunci bunul se produce; dar cea care nu coopereaz nu pltete pentru a se produce bunul respectiv, de care ns beneficiaz. Aceast problem privind aciunea colectiv e aadar o generalizare a dilemei prizonierului.

b) Politicile publiceIdeea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun; astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca evident: auzim de politicile de integrare european, de politicile sectoriale (privind, de pild, restructurarea unor domenii economice sau reforma nvmntului). Ce este o politic public?n sensul comun, termenul politic se consider de obicei c se aplic la ceva mai mare dect deciziile particulare, dar la ceva mai mic dect micrile sociale generale. Aadar, politica, n termenii nivelului de analiz, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea element, i anume unul esenial, este c pentru cei mai muli autori termenul trimite la un scop de un anumit fel. (Heclo, 1972: p. 84)

n limba romn (ca de altfel n toate limbile romanice) exist ns o dificultate n folosirea expresiei politic public. Cci termenul politic ne trimite imediat la ceea ce n mod obinuim numim politic: activitatea partidelor politice i oamenilor politici, a parlamentului, guvernului, parlamentului; ne gndim la campaniile electorale, la declaraiile politice etc. Cum am vzut deja din textul lui Heclo, aici avem ns n vedere altceva. n limba englez exist dou cuvinte pentru a vorbi despre lucruri pentru care noi avem numai unul: exist cuvntul policy; i exist cuvntul politics. Se vorbete despre political science i despre policy science. n romnete am avea aceeai traducere: tiine politice; dar sensul celor dou expresii este foarte diferit. n universitile noastre exist specializarea tiine politice. Aici expresia are sensul de political science. Ca s ne facem o idee, acestea vizeaz urmtoarele probleme (i ne putem atepta s ntlnim cursuri pe aceste subiecte oferite studenilor n tiine politice Goodin, R.E., Klingemann, H.-D., 1996): Instituii politice Comportamentul politic Politic comparat Relaii internaionale

18

Teorie politic Politici publice i administraie Economie politic Metodologie politic tiinele politice n sens de policy sciences nseamn ns altceva: ele sunt disciplinele care studiaz metodele utilizate n formularea i aplicarea politicilor publice, precum i rezultatele lor. Aadar, aici termenul politic este traducerea lui policy. Studiul politicilor este aadar un subdomeniu al tiinelor politice. Abordarea are ns un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune elemente i din alte domenii, precum economia, tiinele administrative, managementul, teoria deciziei etc. Din aceste motive, e greu de dat o definiie precis a politicilor publice. Aa cum arat Hogwood i Gunn (1984; 2000: cap. 2), n mod obinuit (de pild dac vom cuta n paginile ziarelor) termenul politic public este folosit n mai multe sensuri: 1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent ntlnit apare n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile economice, politicile sociale sau de politic extern ale unui guvern. n acest caz, politicile descriu mai curnd domeniile activitii i implicrii guvernamentale. 2. Politicile ca expresie a scopului general sau a strii de fapt dorite. ntr-un document al unui partid politic, sau n cel al unui guvern, termenul politic e folosit pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale n general sau ntr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Dac studiem Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu, adoptat de ctre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor politice reprezentative, vom vedea c acesta este sensul n care este folosit termenul politici acolo. 3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie unele aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide, guvernul nsui) ar dori s le vad realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. Spunem, de exemplu, c primria are o politic de susinere a colilor, sau c guvernul are o politic clar de susinere a ntreprinderilor mici i mijlocii etc. 4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac asupra analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison (1971) a crizei cubaneze din 1962; dup cum se vorbete de politica guvernului n cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc. 5. Politicile ca autorizare oficial. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n ce privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd o anumit legislaie n domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat. 6. Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic a unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit

19

program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental definit i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri, organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele studeneti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc. Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating nite scopuri mai generale. 7. Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodat este dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, mai multe fonduri, un numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi sunt condiii necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale; ele sunt ns altceva dect produsul dorit: creterea strii de sntate a populaiei (sunt ci sau mijloace pentru a-l obine). 8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinut. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al acelei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii politicii. 9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implic anumite presupoziii cu privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale. Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect ntre fenomenele i procesele implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului politicilor este s detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici i s le examineze n ceea ce privete consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor. 10. Politicile ca procese. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de reform a educaiei etc. ncercnd s sintetizm, vom avansa urmtoarele dou definiii: O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii specifice. Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a politicilor publice. Procesul de realizare a politicilor publice de nfptuire a politicilor este complex i implic, aa cum vom vedea pe larg n capitolele urmtoare, dimensiuni, mecanisme i actori ntr-o reea de interrelaii. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace de a-l face mai uor de neles e acela de mpri procesul n mai multe stadii sau etape i subetape distincte.

20

Ciclul unei politici este irul acestor stadii sau etape ale procesului de nfptuire a politicii respective. Ideea c putem realiza aceast decupare a procesului oricrei politici provine din primele lucrri dedicate analizei politicilor. n general, ea nu mai este astzi acceptat; dar nu de puine se apeleaz la ea pentru a face prezentarea procesului politic mai intuitiv i mai uoar. n capitolele urmtoare vom discuta pe larg argumente care sprijin ideea c decuparea procesului de nfptuire a politicilor n stadii sau etape e dificil de realizat i vom meniona mai multe modele ale acestui proces care se ndeprteaz n mod explicit de acesta (de pild, modelul cadrului coaliiei de susinere al lui P. Sabatier). Cu toate acestea (n special cu scopul de a face prezentarea problematicii abordate ct mai clar) n continuare vom analiza politicile publice apelnd la urmtoarea schem a ciclului unei politici:

Stabilirea agendei

Evaluarea politicilor

Formularea politicilor

Implementarea politicilor

Luarea deciziilor

n acest model, stabilirea agendei privete procesul prin care problemele ajung n atenia publicului i a instituiilor guvernamentale; formularea politicilor privete procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme aflate pe agend; luarea deciziilor este procesul prin care instituiile guvernamentale adopt o anumit alternativ pentru soluionarea unei probleme; implementarea este procesul prin care instituiile guvernamentale aplic politica, fac trecerea de la decizie la practic; iar evaluarea este procesul prin care rezultatele politicilor sunt monitorizate i evaluate, rezultatele sale putnd consta n

21

reconceptualizarea problemei i a soluiilor propuse. (A se vedea i Howlett, Ramesh, 1995: p.11.)Ciclul politicilor publice a primit i alte conceptualizri. Iat dou dintre ele: a) Stadiile ciclului politicilor, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000): (1) A decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei) (2) A decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor) (3) Definirea problemelor (4) Prognoza (5) Stabilirea de obiective i prioriti (6) Analiza opiunilor (7) Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor (8) Evaluarea i revizuirea (9) Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor. b) Stadiile ciclului politicilor, dup Brewer (1974): 1. Iniierea politicii 2. Estimarea alternativelor 3. Selecia opiunii 4. Implementarea politicii 5. Evaluarea politicii 6. Terminarea politicii.

Un exemplu de model al politicilor care nu este stadial e cel al cutiei negre, propus de Easton (1965). n acest model procesul politicilor este studiat n interrelaiile dintre mediul n care se desfoar acesta: Easton ia n discuie influenele (inputurile) venite pe diverse canale (partide, mass-media, grupuri de interese); procesele din interiorul sistemului politic; convertirea acestor inputuri n rezultate.

Mediul intern societii (sistemul ecologic; sistemul biologic; sistemul social)

Sistemul politic Feedback de informaiiI N F L U E N T E

Solicitri

Producerea rezultatelor

Mediul extern societii (sistemul politic internaional; sistemul ecologic internaional;

Sprijin Feedback de informaii

A U T O R I T I

R E Z U L T A T E

22

c) De ce este nevoie de politici publice?Prin politicile publice, statul intervine n activitatea economic i social. El modific realitatea, ntr-o direcie dorit. Care sunt raiunile acestei intervenii? Ele se pot grupa n dou mari categorii: 1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta aciunea pieei libere: cci piaa are limitri, nempliniri, imperfeciuni; 2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pild valorile importante ntr-o societate democratic modern (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor). Corectarea imperfeciunilor pieei. Acestea sunt mprejurri n care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocri ale resurselor dect cel care ar rezulta prin aciunea forelor pieei libere. n mod obinuit, patru astfel de imperfeciuni ale pieei sunt menionate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalitile; d) asimetria de informaie. Bunurile publice. S ne amintim de exemplul intuitiv al dilemei prizonierului: problema care apare este aceea c, dac se comport raional altfel zis, urmndu-i propriile interese oamenii ajung la rezultate care sunt mai puin bune pentru fiecare dintre ei dect altele posibile. Cei doi prizonieri nu coopereaz ntre ei; dar dac ar fi cooperat, rezultatul ar fi fost mai bun pentru fiecare. n cazul general, un bun public este accesibil tuturor, i nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de el. Dar, dac fiecare persoan se comport raional, ea ncearc s beneficieze de acel bun fr ns a plti pentru el (de pild: nu pltete reparaiile la instalaia de cldur la bloc; sau nu cumpr echipamentul pentru ca propria main s nu mai polueze chiar dac beneficiaz de cldur mai mult n urma reparaiilor i de aer mai curat pentru c se reduce poluarea). Dac grupul din care face parte acea persoan este mare, contribuia sa individual la producerea bunului este foarte mic: singur, ea nu-l poate asigura; dar chiar dac nu particip la producerea lui, ea nu i mpiedic pe ceilali s produc acel bun. Dar, dac grupul e mare, felul n care se comport o persoan n producerea acelui bun public trece neobservat: dac ea contribuie, nu este apreciat; iar dac nu contribuie, nu este sancionat. Ca urmare, dac nu pltete pentru producerea bunului, acea persoan va avea beneficii. n concluzie, este raional ca acea persoan s procedeze astfel, s fie blatist. Problema este ns c, dac toi membrii grupului ar face la fel dac toi s-ar comporta raional acel bun nu ar mai fi produs i situaia fiecruia dintre membrii grupului s-ar nruti (cldura n apartament ar fi mai mic; iar aerul curat ar fi tot mai puin). Argumentul care se aduce n acest loc este urmtorul: e nevoie de coordonarea activitii membrilor grupului: or, acest lucru presupune intervenia autoritii unor instituii. n cazul reparaiilor la instalaia de nclzire, asociaia locatarilor (sau proprietarilor) poate cu mai mult sau mai puin succes s ncerce s-l determine pe fiecare s plteasc; n cazul polurii de automobile, statul poate lua decizia de a promova anumite reglementri prin care s fie interzis un anumit nivel de poluare. Or, aceasta nseamn a promova o anumit politic privind poluarea.Acest argument n favoarea politicilor publice poate fi amendat din mai multe direcii. Una dintre cele mai interesante este cea propus de E. Ostrom (1990), care pentru cazul bunurilor comune, precum punile, pdurile sau pescriile a argumentat (att teoretic ct i experimental) c exist i alte ci de evitare a tragediei comunelor: de exemplu, prin autoorganizarea

23

comunitilor locale respective i, uneori, prin cooperarea acestora cu instituiile statului. Dac lucrurile stau astfel, atunci consecinele pentru politicile publice sunt deosebit de importante. ntradevr, ele vor trebui s stimuleze aceste comuniti s gseasc modaliti de a gestiona aceste bunuri.

Monopolurile naturale. Acestea exist atunci cnd fie competiia nu exist, fie cnd ea nu este eficient: o singur firm, de exemplu, poate produce un bun la un cost mai mic dect dac ar exista competiie. Astfel, costul produciei de electricitate ntr-un sistem integrat este mai mic dect dac fiecare locuin ar avea propriul su generator de energie electric. n astfel de cazuri, firmele mari produc mai ieftin, domin piaa; cele mici dau faliment i se instaureaz monopolul asupra producerii sau furnizrii unui bun. consecina este c preul acelui bun crete, iar producia lui e mai mic dect cea dezirabil social. E rolul guvernrii ca, prin politicile sale, s corecteze aceste situaii. Desigur, n unele cazuri, cnd puterea monopolului este redus sau cnd exist substitute pentru acel bun, nu e necesar o intervenie direct (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu tind s formeze monopoluri naturale; dar exist substitute pentru acestea: televiziunea n sens obinuit etc.). Soluia tradiional a fost aceea de a nfiina o ntreprindere public al crei scop era producerea bunului respectiv. Supoziia era c aceasta va produce bunul ntr-o cantitate mai mare i la un pre mai mic cci, ca ntreprindere public, obiectivul su central nu este obinerea de profit. O alt soluie este aceea de a reglementa activitatea ntreprinderilor private care produc acel bun: n cazul telefoniei, al asigurrii cu ap potabil sau cu gaz a locuinelor, al cureniei n ora; sunt formulate standarde de producere a bunului, este reglementat preul acestuia etc. O alt soluie este cea de franchise: producerea bunului este cedat prin competiie unor ntreprinderi private (cele care ofer cel mai mic pre la cea mai bun calitate); supoziia este c astfel va scdea preul acelui bun. Externalitile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezult dintr-o aciune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) i care afecteaz pe cineva care nu a consimit la ea prin participarea ntr-un schimb voluntar. (Creterea preurilor la un produs nu e aadar o externalitate, fiindc att cei care cumpr ct i cei care vnd se angajeaz n mod voluntar n acest schimb). O externalitate negativ este de pild poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca s lum exemple binecunoscute), fcut de o firm prin activitile ei productive; sau depozitarea gunoiului n spaii publice (n spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de igri al celor care fumeaz n sli de edin n care exist i nefumtori etc. O externalitate pozitiv este, de pild, vaccinarea care reduce riscul mbolnvirii pentru toi, sau plcerea resimit cnd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lng o cas bine ngrijit. De la productor la productor De la productor la consumator Externaliti pozitive parcuri de distracii create, care faciliteaz comerul de buturi rcoritoare pduri private, care sunt apreciate de iubitorii de 24 Externaliti negative poluare chimic a rurilor, care aduc pagube pescarilor din aval poluarea aerului de ctre ntreprinderi metalurgice,

natur De la consumator la consumator vaccinarea unor persoane contra unor boli contagioase, care reduce i riscul contaminrii altora scrisori trimise de consumatori privind calitatea produselor

care vatm persoanele care locuiesc n zon fumul de igar de la o persoan care reduce plcerea comeseanului galeria unui club de fotbal, care disturb activitatea ntr-un institut de cercetare

De la consumator la productor

(Adaptare dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 90) Principalele tipuri de politici care ncearc s corecteze aceste situaii sunt urmtoarele (desigur, ele sunt cerute n primul rnd atunci cnd influenele unei externaliti sunt ndeajuns de semnificative pentru a fi nevoie de promovarea unei politici; cci, de pild, automobilele au poluat de la nceputul secolului al XX-lea, ns problema a aprut ca fiind semnificativ mult mai trziu): o soluie este aceea de a produce reglementri ale unor domenii; de exemplu, se instituie standarde de nepoluare pentru ntreprinderi metalurgice, chimice, ori automobile. O alt soluie este aceea de a introduce taxe i subsidii: taxe pentru externalitile negative i subsidii care ncurajeaz producerea celor pozitive. Informaia asimetric. S observm dintru nceput c informaia este un bun public: consumul ei se caracterizeaz prin nerivalitate consumul ei de ctre mine nu interfereaz cu al tu. Problema care apare este aceea a exclusivitii. O informaie precum cea privind evoluiile meteorologice n urmtoarea perioad este neexclusiv; dar exist situaii n care cantitatea de informaie privitoare la un bun de care dispun persoanele interesate e diferit. Uneori consumatorii sunt mai puin informai dect cei care ofer un bun (cumprtorii de automobile second-hand; sau pacienii n raport cu doctorii). Atunci este necesar o politic guvernamental: informaia este oferit de ctre instituiile guvernamentale sau se solicit celor care ofer bunurile prezentarea informaiei relevante ctre clienii lor. ntr-o varietate de situaii (dar cu deosebire pe piaa asigurrilor) asimetria de informaie produce selecie advers i hazard moral. n fiecare din aceste cazuri, pieele private tind s produc prea puin dintr-un bun sau un serviciu i de aceea sunt necesare politici publice pentru a mri bunstarea cetenilor. Oamenii tind s fie mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu sunt supui riscurilor: te asiguri de sntate nu la douzeci, ci al patruzeci de ani; i i asiguri locuina pentru caz de cutremur dac locuieti n Focani, nu n Oradea. Din punctul de vedere al societii de asigurri, selecia clienilor si este advers: se asigur cei cu risc mai ridicat; de aceea societatea este pus n situaia de a solicita asigurri mai ridicate. n acest caz, rolul instituiilor guvernamentale este acela de a informa i de a persuada ct mai multe persoane s se asigure (uneori, ca n cazul automobilelor, exist chiar asigurri obligatorii).

25

Oamenii sunt de asemenea mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu urmeaz s sufere de consecinele propriilor aciuni: pe osea oferii tind s mearg cu o vitez mai mare dect cea legal, dac tiu c nu exist radar sau un echipaj al poliiei; aceasta, chiar dac limita de vitez este impus pentru securitatea lor proprie. Hazardul moral este lipsa de stimulente de a avea grij atunci cnd nu urmeaz s suferim consecinele aciunilor noastre. Societile de asigurri, nefiind sigure c clienii lor au un comportament adecvat, tind s ofere mai puin i s mreasc primele de asigurri. Politicile cele mai mult practicate de instituiile guvernamentale au fost acelea de a promova informaiile relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguran n automobile); de a ridica taxele pentru igri i alcool (descurajnd astfel consumul acestora).Necesitatea interveniei statului prin politicile publice decurge din existena unor nempliniri, imperfeciuni sau limitri ale pieei. Totui, aa cum vom vedea n capitolele urmtoare, intervenia statului nu nseamn c ele sunt automat eliminate sau rezolvate. Aciunea guvernamental creeaz propriile ei probleme. Supoziii idealizante Piaa eficien libertatea alegerii creativitate Statul dreptate democraie tratament egal birocraie corupie cozi

segregare formare de carteluri monopoluri (Dup Rothstein, B., 1998: p. 201) Probleme reale

Promovarea valorilor acceptate social. Nevoia de a promova politici, discutat anterior, viza o valoare important n societile moderne: cea a eficienei. Intervenia guvernamental, printr-o varietate de politici, era menit s creasc eficiena acolo unde piaa liber nu reuea singur s o ofere pe cea mai ridicat. Exist ns i alte valori pe care societile moderne doresc s le promoveze. Idealul libertii, al unei societi mai drepte, al unei societi n care drepturile persoanelor sunt respectate, au motivat i motiveaz multe din aciunile guvernamentale. S lum un exemplu pentru a face mai intuitiv acest aspect. S presupunem c am avea o societate compus din numai trei persoane: A, B, C. S presupunem de asemenea c putem msura pe o aceeai scal beneficiile (sau utilitile) pe care fiecare din cele trei persoane le obine prin cooperarea social. Simplificnd, presupunem c exist doar trei scheme de cooperare social, anume politicile 1, 2, 3. Care din cele trei rezultate care apar prin aplicarea acestor politici este cel dezirabil social?Utiliti individuale

APolitica 1 Politica 2 Politica 3 80 70 100

B80 70 80

C40 50 30 Alegerea propus:

Evaluri alternative Utilitarism Rawls Nash (suma) (minimul) (produsul) 200 40 256000 190 50 245000 210 30 240000 Politica 3 Politica 2 Politica 1

(Exemplu adaptat dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 136.)

26

Vom discuta trei modaliti alternative de evaluare a acestor politici. Prima este cea utilitarist. Potrivit utilitaritilor (printre cei mai cunoscui utilitariti sunt J. Bentham i J. St. Mill, n secolul trecut; J. Harsanyi, n secolul nostru), fiecare politic trebuie evaluat innd seam numai de consecinele aplicrii ei asupra tuturor persoanelor afectate. Politica cea mai bun e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau utilitaritii clasici, cea mai mare fericire pentru cei mai muli). Comparnd cele trei politici din exemplul nostru, observm c a treia produce cea mai mare utilitate (vedem acest lucru dac nsumm utilitile fiecrei persoane) i ca urmare ea este cea care potrivit utilitarismului trebuie s fie adoptat. Utilitarismul este democratic: cci sunt luate n considerare, cu aceeai pondere, utilitile fiecrui membru al societii. Problema este ns c el nu ofer o protecie cetenilor: cum observm, politica 3 este aleas de utilitariti chiar dac prin aplicarea ei persoana C obine cea mai mic utilitate dintre toate rezultatele posibile. Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre dou distribuii ale utilitilor, el prefer pe cea care nu permite discrepane mari ntre persoanele implicate. J. Rawls (1971) consider c utilitarismul, dar i criteriul modificat al lui Nash, nu reuesc s dea seam de valoarea fundamental a societilor moderne: cea a echitii sau a dreptii sociale. ntr-o societate trebuie s se acorde cea mai mare consideraie acelor membri ai ei care sunt cei mai dezavantajai. Att prin adoptarea politicii 3, ct i prin adoptarea politicii 1 (care rezult prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al lui Nash), persoana cea mai dezavantajat, anume C, nu obine cea mai mare utilitate care i este accesibil. Dac ns aplicm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai dezavantajat, atunci politica acceptabil este a doua. Rawls ajunge la aceast concluzie apelnd la urmtorul experiment imaginar. S presupunem c fiecare dintre noi ne-am afla n situaia de a alege cea mai dreapt form de organizare a societii n care trim (ne-am afla, zice el, ntr-o poziie originar). S lsm deoparte toate modalitile pe care moral nu le acceptm ca fiind relevante pentru a diferenia ntre oameni: faptul c au o anumit poziie social, c au o anumit avere sau un anumit venit, c au sau nu talente etc. Cci noi acceptm c aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral i nu trebuie s conteze atunci cnd tratm pe altcineva ca persoan. Rawls spune c neam gsi sub un vl de ignoran, n care fiecare dintre noi nu ar ti ce astfel de caracteristici are: ce poziie avem n societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem etc. Atunci cum am gndi o societate dreapt? Dup Rawls, de teama riscului ne-am gndi la o societate n care cel mai slab situat are cea mai bun poziie posibil. Nu am dori, de pild, o societate sclavagist: cci, dei poate c multora le-ar place s fie stpni de sclavi, nu au cum s tie dac n acea societate nu vor fi cumva slavi; i, pentru a elimina acest risc, ei vor prefera o societate n care nu exist sclavie. n exemplul nostru, politica pe care va trebui s o alegem este 2, cci ea maximizeaz utilitatea persoanei C, cea mai dezavantajat din societatea descris aici. Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea ca o constrngere esenial. Cci ea nseamn, n fond: a respecta libertatea individual; a respecta egalitatea de anse; a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.

27

S ne gndim numai la cteva dintre politicile promovate n societile moderne: cele care asigur educaia de baz (mai mult, n foarte multe ri statul susine parial de cele mai multe ori educaia la un nivel mai nalt dect cel de baz); cele privind protecia social a salariailor i pensionarilor; cele privind asigurrile sociale de sntate etc. De fiecare dat valori precum cele menionate mai devreme au fost cele care au constrns tipurile de politici adoptate i au impus aplicarea lor. Desigur, au existat ntotdeauna grupuri sociale care, adernd la acele valori, au presat n acest sens. Exist i alte valori care apar de multe ori n calitate de constrngeri importante asupra politicile publice promovate de instituiile guvernamentale. ntre acestea, vom meniona numai dou: respectarea drepturilor minoritilor (naionale, rasiale, religioase, dar i sexuale); i respectul fa de natur (constrngeri de natur ecologic).Pentru ecologiti, conceptul central este cel de interdependen: nici o parte a lumii naturale nu este independent de cealalt i de aceea nu poate pretinde o superioritate intrinsec. Omul nu este stpnul naturii, aa cum a pretins epoca modern cu idealul ei de stpnire a naturii, ci numai una din prile ei. De aici decurge un sim al egalitii biotice: omul este pe acelai plan cu alte pri ale naturii, care au existat cu mult nainte ca omul s apar pe pmnt. Interdependena se leag de ideea de diversitate: stabilitatea unui sistem ecologic depinde de diversitatea lui. Dispariia attor specii amenin grav diversitatea vieii pe planeta noastr i deci amenin stabilitatea ei. Ecologitii conchid de aici i cu privire la valorile sociale: o societate sntoas, la fel ca i un sistem ecologic stabil, e una n care diversitatea de opinii, de moduri de via nu numai c este tolerat, dar este, mai mult, stimulat. O societate de acest tip este una n care cetenii particip la viaa public. Ecologitii cred de aceea n virtuile unei societi n care rolul comunitilor este ridicat, n care deciziile s-au descentralizat. Pentru ecologiti, ceea ce este mic e frumos. Valorile pe care le susin ecologitii se opun celor ale societii tehno-industriale contemporane: Valori de baz: societate comunitar cooperant vs. o societate a individualismului agresiv accent pe valori nemateriale i spirituale vs. urmrirea bunurilor materiale intuiie, nelegere vs. cunoatere raional i tehnocrat descentralizare vs. o societate organizat ierarhic distincie ntre dezvoltare i apelul la tehnologie vs. acceptarea necondiionat a tehnologiei Mediul: armonie cu natura vs. dominarea naturii resurselor sunt considerate ca strict limitate vs. mediul gestionat ca o simpl resurs consum mic de energie vs. risip de energie Economia: durabilitate, calitatea vieii vs. cretere economic prin stimularea cererii producie la nivel sczut pentru nevoi locale vs. pia liber diferene mici de venituri vs. diferene mari de venituri producie pentru folosire vs. producie pentru schimb Organizare politic: descentralizare vs. centralizare democraie participativ vs. democraie reprezentativ.

28

(Dup Fischer, F., 1995: cap.9)

ntrebri i aplicaii1) n ce const mecanismul minii invizibile? 2) Analizai pe baza unor exemple concrete criticile feministe la adresa distinciei dintre public i privat. 3) Discutai dou cte dou cele ase coordonate pe care se definete sectorul public i determinai diferenele ntre ele. 4) Care sunt caracteristicile sectorului public care l disting de cel privat? 5) Analizai factorii care au determinat creterea sectorului public. Cum influeneaz ei msurile luate de guvernele Romniei de privatizare i n general de reducere a sectorului public? 6) Dai exemple de bunuri comune; vmuite; publice. Analizai-le n funcie de cele dou criterii. ncadrarea unui bun ntr-o categorie depinde de caracteristicile tehnice ale bunului sau de caracteristicile lui economice? 7) n ce const problema aciunii colective? 8) Dai exemple de folosire a termenului politic n fiecare din cele zece sensuri menionate de Hogwood i Gunn. 9) Definii ciclul unei politici. 10) Analizai, pe baz de exemple proprii, necesitatea unor politici publice n cazul n care intervin monopoluri naturale, externaliti, asimetrii de informaie. 11) Argumentai rolul valorilor ecologice n politicile industriale.

29

2. CE ESTE ANALIZA POLITICILOR?Obiectivele capitolului

Obiectivul acestui capitol este acela de a defini analiza politicilor i rolul analitilor de politici. De asemenea, vor fi menionate principalele tipuri de abordri ale influenei statului asupra procesului de nfptuire a politicilor. Dup parcurgerea acestui capitol i efectuarea ntrebrilor i aplicaiilor cu care se ncheie, vei putea: s deosebii ntre analiza politicilor i alte abordri ale procesului de nfptuire a politicilor; s definii principalele funcii ale statului modern; s identificai n analizele politicilor abordrile pluraliste, elitiste sau marxiste; s recunoatei principalele tipuri de modele ale politicilor.

Termeni cheie: analiza politicilor; analiti de politici; pluralism; elitism; marxism; model al unei politici. .

Coninutul capitolului:a. Analiza politicilor b. Statul i politicile publice c. Modele ale politicilor

a) Analiza politicilorStudiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac, desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor: a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat.

30

b) Creterea preocuprilor cercettorilor, n special a celor din universiti, pentru studiul politicilor publice: n cazul multor cercettori din tiinele politice i administrative, ideea de a aplica teoriile formulate n rezolvarea problemelor sociale nu numai a celor economice a motivat n mare msur ncercarea lor de a gsi puni ntre tiin i guvernare, ntre cunoatere i practic. Desigur, procesul nu a fost unul lin, i nici nu a existat o explozie imediat a cercetrilor de acest tip. Abia n anii '70 i mai cu seam n anii '80 domeniul a cptat o identitate bine definit (prin dezvoltarea programelor de studii n special de master , prin publicarea de studii de specialitate n reviste dedicate acestor teme sau a unor manuale, prin formularea tipurilor principale de abordri teoretice). S-a putut astfel vorbi cu sens despre existena unei tiine a politicilor. Aa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), tiina politicilor are trei trsturi definitorii: este multidisciplinar: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept, administraie, statistic etc.; este orientat spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (i adesea steril), ci se orienteaz spre problemele lumii reale, cutnd soluii acestora; este explicit normativ: e o tiin care i asum explicit faptul c nu poate fi absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale ea face apel la valori alturi de tehnici, la scopuri alturi de mijloace. Dup Lasswell, tiina politicilor are ca direcie mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei. ntr-un cuvnt, accentul cade pe tiina politicilor ntr-o democraie, n care scopul fundamental este demnitatea uman, n teorie ca i n practic (Lasswell, 1951: p. 15). Ce este analiza politicilor? Ca n orice domeniu al cunoaterii, e foarte greu de dat o definiie care s acopere toate preocuprile pe care le au specialitii recunoscui. Pentru nceput, uneori e mai cu folos s indicm mai multe definiii. Avantajul este acela c astfel ne putem face o imagine mai general asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor este: o disciplin care folosete multiple metode de cercetare i de argumentare pentru a produce i a transforma informaia relevant pentru politici care poate fi utilizat n contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60); o recomandare fcut clientului, relevant n deciziile publice i ntemeiat pe valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27); un proces prin care identificm i evalum politici i programe alternative care urmresc s diminueze sau s rezolve probleme sociale, economice sau politice (Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21); o art i un meteug: e o art, pentru c solicit intuiie, creativitate i imaginaie pentru a identifica, defini i construi soluii la probleme; i este un meteug, pentru c solicit stpnirea unei cunoateri metodologice, tehnice i interdisciplinare n domenii care merg de la economie la drept i la politic, la comunicare, administraie i management. Pe scurt, este o abordare orientat spre client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).

31

O modalitate folositoare pentru a nelege ce este o anumit disciplin intelectual este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puin apropiate: nvm mai bine ce este ea dac tim ce nu este. S comparm aadar analiza politicilor cu 1) cercetarea academic n tiinele sociale; 2) planificarea; 3) administraia public tradiional; 4) jurnalismul (a se vedea i Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2). Obiectivul major Cercetarea academic n tiinele sociale PlanificareaElaborare de teorii pentru a nelege societatea definirea i atingerea unei stri dezirabile viitoare a societii realizarea eficient a programelor stabilite n procesul politic concentrarea ateniei publicului asupra problemelor societii

ClientulAdevrul, aa cum e definit el n cadrul disciplinei; ali cercettori interesul public

Stilul comunMetode riguroase pentru a construi i evalua teoriile reguli i norme profesionale; specificare a obiectivelor de atins managerial i legal

Constrngeri de timprare

Slbiciuniadesea este irelevant n deciziile pe care le iau guvernanii atunci cnd procesul politic e ignorat, e mai degrab o sum de dorine excluderea alternativelor care nu se ncadreaz n program

presiune mic, atunci cnd se are n vedere un viitor mai ndelungat constrngeri de timp (de exemplu, n stabilirea i executarea bugetelor), alturi de decizii rutiniere termene foarte precise

Administraia public tradiional

interesul public, aa cum apare acesta n programele stabilite publicul

Jurnalismul

descriptiv

lips de analiz i de moderaie

Cercetarea n tiinele sociale de tip academic, aa cum se desfoar n universiti, este puin legat de cerinele imediate ale societii. Cercetarea academic are propriile sale constrngeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile n comunitatea tiinific respectiv. Desigur, uneori ideile dezvoltate n lumea universitar pot s aib un rol important n schimbarea imaginii decidenilor despre societate sau despre un domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevan direct asupra deciziilor specifice. Or, analiza politicilor i propune acest lucru drept obiectiv central. Planificarea a reprezentat un rspuns la limitrile, nemplinirile, imperfeciunile pieei libere, ca i la dificultile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea general este aceea de specifica obiective care s conduc la o societate mai bun i, n al doilea rnd, de a determina cile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o centralizare a autoritii n vederea formulrii i aplicrii planurilor respective. Ea are dou mari slbiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele: aa cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma s fie nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu ct s creasc industria productoare de 32

produse alimentare sau de pantofi sau de snii), ns ele nu aveau cum s stabileasc un raport eficient ntre producie i dorinele consumatorilor; 2) pentru a fi eficient, planificarea necesit prelucrarea unei cantiti uriae de date, privitoare la toi actorii economici ceea ce este efectiv imposibil. Adesea, atunci cnd vorbim despre planificare, ne vine n minte planificarea socialist, al crei eec a fost consfinit la sfritul anilor '80. i o lung perioad de timp spectrul ei a mpiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puin ambiioase de planificare. (Chiar cuvntul planificare este evitat.) Dar anumite modaliti de planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheam planificarea urban. Dac ne uitm la ceea ce s-a construit n oraele noastre n ultimul deceniu, observm lipsa oricrei concepii. De aceea, programele recent formulate de Agenia Naional a Locuinelor, de construire planificat a unor cartiere rezideniale, ncearc s ndrepte o astfel de situaie. O planificare care ine seam de public, care i propune obiective concrete, nu foarte ambiioase, este un instrument important pentru formularea politicilor. Administraia public tradiional s-a bazat pe distincia fundamental dintre mijloace i scopuri. Scopurile, se argumenteaz, sunt stabilite de factorul politic: reprezentanii alei sunt cei care determin obiectivele, unde trebuie s se ajung. Funcionarii publici trebuie doar s gseasc cele mai eficiente mijloace de a atinge acele scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplic (sau le administreaz). Organizarea administrativ, a crei unitate este aa cum am vzut n capitolul anterior biroul, dezvolt proceduri formale, rutiniere, norme i reguli prin care programele sunt aplicate. Complexitatea administraiei publice contemporane face ca acest model s fie astzi puin adecvat realitii. n practica formulrii politicilor, nu e posibil s facem o distincie ferm, clar ntre stabilirea scopurilor i alegerea mijloacelor. Apoi, creterea rolului guvernrii face ca n formularea alternativelor, n compararea i selectarea acestora, n aplicarea politicilor funcionarii publici s aib un rol tot mai important. n sfrit, profesionalizarea crescnd a administraiei publice a crescut rolul expertizei de specialitate n procesul de nfptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este furnizat de funcionarii publici. Aceste transformri sunt deja ncorporate n noua administraie public, numit uneori i management public. n aceast nou paradigm de nelegere a administraiei publice, analiza politicilor este o component important a pregtirii funcionarilor publici.

33

Obiectivele noului management public (Hood, C., 1991): 1. Accentul pe managementul profesional n sectorul public: managerii publici trebuie lsai s fac management. 2. Standarde i msuri de performan explicite: obiectivele trebuie definite, iar intele stabilite. 3. Accent mai mare pe controlul rezultatelor: trebui urmrite rezultatele, mai degrab dect procedurile. 4. Schimbare spre dezagregarea unitilor din sectorul public: spargerea unitilor mari n altele mai mici, finanate separat, definite n raport cu produsele urmrite. 5. Schimbare spre o mai mare competiie n sectorul public: accent pe contracte, pe proceduri de licitaie public. 6. Un accent pe practicile de management din sectorul privat: de la etica de tip militar a serviciului n sectorul public spre flexibilitate n angajare i n recompense. 7. Un accent pe disciplin i parcimonie n utilizarea resurselor.

E important s comparm jurnalismul cu analiza politicilor, chiar dac, desigur, diferenele sunt foarte mari. (Pe de alt parte, s nu confundm analiza politic cu analiza politicilor; nici analistul politic care scrie editoriale uneori zilnic n diverse ziare cu analistul de politici!) Ziaritii se concentreaz asupra faptelor mai concrete, asupra evenimentelor care pot deveni tiri (deci nu asupra a ceea ce este rutinier i nu are caracteristicile senzaionalului). De asemenea, chiar cnd scriu despre politicile publice, ziaritii sunt mai puin interesai de aspecte conceptuale, ori de valorile sociale implicate. Pe de alt parte ns, rolul mass media n procesul de nfptuire a politicilor publice este nu arareori ridicat. Mass media au o contribuie mare n stabilirea agendei; n promovarea principalelor opiuni alternative, n diseminarea informaiei ctre grupurile interesate de o problem etc. Analiza politicilor reprezint un alt mod de abordare a procesului de nfptuire a politicilor. Exist dou mari tipuri n care ea se poate realiza: a) ca analiz a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori universitar) care vizeaz n principal studierea, nelegerea teoretic a procesului de nfptuire a politicilor; b) ca analiz pentru politici: o activitate practic (de multe ori solicitat de un client), care vizeaz soluionarea unei probleme concrete. Nu exist ns o grani rigid ntre cele dou tipuri de a realiza analiza politicilor; mai degrab, activitatea efectiv pe care o desfoar un analist se gsete undeva pe un continuu ntre dou extreme. Avem (vezi Parsons, W., 1995: p. 55):

34

Analiz a politicilor

Analiz pentru politici

Analiz a modului n care e determinat o politic

Analiz a coninutului politicii

Monitorizarea i evaluarea politicii

Informaii n susinerea politicii

Susinerea politicii

Analistul ca actor politic

Actorul politic ca analist

n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic: cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte politici, sau critica ei. Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin impactul lor asupra problemei. nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici). Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c, folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile. Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc datele privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60 n principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele urmau s sprijine i s simplifice metodele de elaborare a politicilor publice. Dar, privind n urm, nu se poate spune c acele sperane au fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile n aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat realizarea acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina sarcinilor pe care i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor. 35

Ideea care a predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile politice, ci mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii (soluia optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv important. Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz, cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza datelor empirice disponibile. Abilitile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea managementului unei politici politice (n ceea ce privete elaborarea dar i aplicarea i evaluarea ei).Ce i preocup pe analitii de politici? sunt preocupai de probleme i de relaiile politicilor publice cu acestea; sunt preocupai de coninutul politicilor publice; sunt preocupai de ceea ce decidenii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesai de ceea ce determin domeniul politicilor; sunt preocupai de consecinele politicilor, n termeni de produse i de rezultate. Ce fac analitii de politici? fac recomandri (clienilor: agenii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implic modelare i