1

UNIVERSITATEA ”PETRE ANDREI” DIN IAȘI FACULTATEA DE ȘTIINȚE POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE

Lect. univ. drd. Ana-Maria AMBROSĂ

BAZELE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

SUPORT DE CURS

2

CUPRINS

Capitolul I Dimensiuni juridice și politice ale conceptului de administrație publică 1. Administrația publică și termenii înrudiți 2. Evoluția istorică a fenomenului administrativ. Identitatea modernă a administrației publice 3. Relația dintre administrația publică și puterea politică. Repere constituționale 4. Funcția publică administrativă și condiționările ei politice 5. Dezbateri actuale despre dimensiunile juridice și politice ale administrației publice Capitolul II Administra ția și fenomenul birocratic Capitolul III Evoluția administrației de la centralism la descentralizare. Analiză istorico-sociologică 1. Centralismul și constituirea statului modern 2. Descentralizarea administrativă 3. Reforma administrației publice în contextual societății cunoașterii Bibliografie

3 3 10 12 14 18

24

35

35 45 49

58

3

Capitolul I

Dimensiuni juridice și politice ale conceptului de administrație publică

1. Administrația publică și termenii înrudi ți

Termenul de administraţie se bucură de o atenție specială în științele sociale, în general, dar mai

ales în drept și în științele politice, care procedează la definiri descriptive, la nuanțări și dihotomii,

unele deplin justificate, pe când altele excesive și redundante1. Dincolo de rigorismul definițional,

conceptul de administrație rămâne legat, în esență, de semnificația generică moștenită din latinescul

administer, care însemna ajutor al cuiva, slujitor, executant, unealtă sau instrument (în sens figurativ)2.

Pe baza sensului etimologic, s-a ajuns, astfel, la definirea administraţiei ca o activitate prestată sub

comandă de către un supus. De exemplu, administratorul unei ferme agricole, al unei fabrici, al unei

unități comerciale sau al unui imobil etc. nu face decât să aibă grijă de un patrimoniu, pentru ca el să

funcționeze eficient și să aducă satisfacțiile urmărite de proprietari; în acest caz, cel care administrează

îndeplinește voința unor persoane față de care se află în raport de subordonare și răspundere

contractuală. Totuși, calitatea de administrator nu trebuie redusă la condiția de ”supus”. În multe

domenii de activitate (economică, politică, culturală, socială etc.), faptul de a administra evocă dreptul

și capacitatea cuiva de a decide în privința organizării unui sector de viață publică sau privată, din

vârful unei ierarhii socialmente constituite și recunoscute. A administra înseamnă, în acest caz, a

comanda.

Fie că desemnează activități care instituie raporturi socio-economice și politice de subordonare,

fie că se referă la faptul de a distribui autoritar sarcini într-un sistem ierarhic de acțiune socială,

conceptul de administrație vizează propriu-zis o serie de mecanisme și de competențe de organizare a

activității într-un domeniu dat, pe criterii de eficiență și cu repere clare de performanță măsurabilă. A

administra / a fi administrator înseamnă a avea capacitatea de a gestiona responsabil și eficient o

1 De exemplu, literatura juridică franceză distinge între sensul formal, structural sau organic și sensul funcțional al conceptului de administrație, trimițând pe de o parte la structurile instituționale sau la autoritățile publice, iar pe de alta la activitățile de organizare și executare a legilor și a politicilor publice, ca și cum ar fi posibil ca unele să subziste fără celelalte (Cf. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a V-a revăzută și actualizată, Universul Juridic, București, 2009, p. 26). 2 Cf. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, p. 5.

4

afacere, un serviciu public, o activitate sau un capital, de așa manieră încât să existe un just raport între

costuri și rezultate. Iată că administrația are o importantă conotație economică, suprapunându-se parțial

peste conceptual de management3.

A face să funcționeze bine un domeniu oarecare al socialului presupune competențe

organizatorice (ele pornind de la o viziune asupra optimului funcțional și continuând cu definirea

mijloacelor de acțiune, a operațiunilor concrete și a resurselor necesare) și relații ierarhice de comandă-

execuție. Dar în aceeași măsură presupune existența unor structuri (autorităţi, instituţii etc.) care să

asigure suportul unei asemenea activități. Astfel stând lucrurile, putem afirma că administraţia are două

accepţiuni corelate și reciproc dependente: acţiune organizatoare într-un domeniu public sau privat;

instituţie sau structură cu funcţie administrativă.

Fără a epuiza semnificațiile consacrate și pe cele mai puțin cunoscute ale termenului în discuție,

precizăm că a administra înseamnă și următoarele lucruri: în medicină, a trata (“a administra o

medicaţie”); în educaţie şi morală, a interveni în scopul modificării comportamentului cuiva (a

“administra o corecţie” sau o lecție unei persoane); în justiție, a administra (cu sensul de a aplica)

pedepse și a pune în aplicare o sentință de reorganizare a unei societăți comerciale trecute prin

procedura insolvenței.

Complexitatea administrației, privită ca factor organizator al vieții umane, i-a determinat pe unii

sociologi să o trateze ca pe un ”fapt social străvechi”, apărut atunci când comunitățile au evoluat de la

diviziunea naturală a muncii către diviziunea socială și tehnologică. În contextual acestei evoluții

antropologice, funcția de organizare / administrare s-a autonomizat, devenind la fel de importantă ca

funcția religioasă și intersectându-se cu funcția politică și militară. În literatura contemporană de

specialitate, fenomenul sau faptul administrativ este definit ca un tip special de activitate socială, ce

face obiectul științei administrației (fără a exclude, însă, perspectivele analitice din aria altor științe:

sociologia și psihologia socială, praxeologia, managementul).

3 În societatea postindustrială / informațională, ca urmare a complicării mecanismelor economice, s-a ajuns la desprinderea calității de proprietar al capitalului de calitatea de gestionar al acestuia, născându-se astfel o categorie socială a administratorilor profesioniști (manageri). Numiți și ”gulere albe” (spre a-i deosebi de proletarii etichetați ca ”gulere albastre”), managerii sunt adevărații deținători ai puterii economice, chiar dacă nu sunt proprietarii afacerilor pe care le gestionează. În realitate, funcționarea marilor corporații (ale căror acționariate sunt greu de identificat cu precizie) depinde de manageri, deopotrivă în ceea ce privește deciziile strategice și în privința operațiunilor rutiniere de zi cu zi. După modelul administrării profesioniste a companiilor, s-a creat ceea ce analiștii numesc ”management public”. Acest domeniu științific (și acțional, totodată) a apărut în deceniul al optulea al secolului XX, în contextul în care sistemele administrative din statele dezvoltate dădeau semne clare de ineficiență în utilizarea resurselor, de birocratizare excesivă și de îndepărtatre de cetățeanul beneficiar al serviciilor publice. Pentru ca aparatele administrative de stat și locale să fie mai performante, principiile managementului economic au fost ”exportate” în domeniul administrației publice (Cf. Petru Filip, Managementul administrației publice locale. O abordare proactivă, Editura Economică, București, 2007, pp. 11-13. A se vedea și volumul Managementul politicilor publice, apărut la Editura Polirom din Iași în anul 2008, sub coordonarea lui Claudiu Crăciun și Paul E. Collins).

5

Potrivit lui Antonie Iorgovan, ”în termenii generici ai științei administrației, orice fapt

administrativ presupune, ca esență, o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor

mijloace în vederea înfăptuirii, până la faptele materiale concrete, a unor obiective (valori, comenzi),

stabilite de structuri organizaționale superioare”4. Faptul administrativ va cuprinde, astfel, deopotrivă

activități organizatorice propriu-zise (proiectare, etapizare, operaționalizare și alocare de sarcini),

mobilizare de resurse, structurarea strategiilor și a metodelor de lucru, precum și acțiuni concrete

(tehnice) de producție, distribuție etc.

Din acestă perspectivă largă de definire, în categoria faptelor administrative intră la fel de bine

emiterea unui act normativ sau administrativ, realizarea designului unei politici publice, prestarea de

servicii de interes general (precum întreținerea infrastructurii rutiere, transportul, salubritatea, sănătatea

publică și educația, protecția mediului, ordinea publică, organizarea diferitelor evenimente –

manifestații, târguri, competiții –, intervențiile în caz de calamitate naturală etc.). Toate aceste tipuri de

activități concrete se subsumează fenomenului / faptului administrativ, despre care teoria spune că are

patru caracteristici: a) prin cuprindere și finalitate, este un fenomen social (și nu individual); b) sistemic

vorbind, presupune mobilizarea de mijloace pentru atingerea unor scopuri, într-un circuit de

retroacțiune (feed-back); c) obiectivul de îndeplinit de către administrație este, de regulă, ”traducerea”

în concret a unui ideal social sau a unei valori sociale, pe care nu le definesc administratorii înșiși, ci

instanțele politice ale societății (adică cei care guvernează); d) ”operaționalizarea” valorii sociale care

urmează a fi realizată de către administrație merge până la lucruri concrete (de exemplu, valoarea

socială numită ”civilizarea locuirii” se poate materializa într-o rețea de canalizare, o parcare, un spațiu

verde, o rețea stradală de iluminat etc.; valoarea numită ”dezvoltare durabilă” poate să însemne un

sistem integrat de colectare și valorificare a deșeurilor menajere, lucrări de amenajare a teritoriului,

măsuri de stimulare a agriculturii ecologice și a industriilor nepoluante; democratizarea vieții publice,

ca valoare importantă în orice colectivitate, se poate materializa în: transparentizarea proceselor de

decizie în administrație, accesul cetățenilor la informațiile de interes public, facilități privind plata

online a taxelor și impozitelor).

Pentru a deosebi activităţile administrative ale persoanelor private de acţiunile instituţiei etatice

și ale autorităților colectivităților locale, utilizăm termenul de administraţie publică. Administraţia

publică diferă de cea privată prin două elemente: scopul şi mijloacele. Scopul administraţiei publice

este interesul public. Interesul public sau general nu este definit, însă, identic în toate epocile istorice şi

regimurile politice; dar dincolo de “culoarea” lui politică, interesul public – numit în filosofia politică

4 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 8-9.

6

bine comun – are totuşi o consistenţă anistorică, ce constă în: securitatea externă, concordia şi

prosperitatea internă a comunităţii5. Mijloacele utilizate de administraţia publică fac parte din arsenalul

puterii publice. Prin putere publică înţelegem un ansamblu de prerogative (asociate, în general, unor

forme legitime de constrângere) acordate administraţiei pentru a face să prevaleze interesul general,

atunci când acesta este în conflict cu interesul particular sau când o minoritate oarecare îl contestă.

Noțiunea de administrație publică evocă faptul că, pentru realizarea binelui comun, se prestează

anumite servicii publice; iar acestea presupun în mod necesar o activitate prin care se aduc la

îndeplinire legile, de către niște autorități numite generic autorități (organe) ale administrației publice.

Organele administrației publice sunt autorități învestite cu prerogative de putere publică și care au

misiunea constituțională și legală de a realiza acțiunile administrative.

Calitatea de organ al administrației publice pot să o aibă nu doar structurile de natură stricto

sensu publică, ci și unele structuri private care au fost autorizate de către un organ public în vederea

exercitării unor funcții sau servicii de interes public (de exemplu, școlile și universitățile private,

notariatele, camerele de comerț și industrie sunt astfel de agenți privați care prestează servicii publice).

Pentru ca o anumită instituție să fie ”organ al administrației publice”, trebuie să prezinte patru

caracteristici constitutive: a) să aibă personal propriu; b) mijloace materiale și financiare (patrimoniu

propriu); c) competență specifică; d) personalitate juridică.

Putem adăuga, la aceste caracteristici, faptul că niciun organ al administrației nu-și găsește

rațiunea de a fi în absența unei sarcini bine definite. Prin ”sarcina organului administrației” se înțelege

ansamblul necesităților sociale – evaluate politic și consacrate prin norme juridice – care justifică

existența unui anumit organ administrativ. O sarcină a administrației nu este orice cerință care poate să

apară la un moment dat în societate; numai acele exigențe societale de maximă importanță devin sarcini

ale administrației. Importanța se referă la îndeplinirea cumulativă a trei caracteristici: satisfacerea unei

nevoi obiective și reale a societății; recunoaștere din partea mediului politic; consacrare juridică, într-o

normă de drept.

Organele administrației publice realizează două categorii de sarcini: a) sarcini generale ale

statului (transpunerea în practică a principiilor care ”guvernează” funcționarea statului); b) sarcini

speciale (caracteristice fiecărui organ administrativ în parte, potrivit Constituției și actelor normative ce

le reglementează funcționarea, în cadrul sistemului administrativ).

În realizarea sarcinilor lor, organele administrative trebuie să aibă o competență specifică.

Competența reprezintă totalitatea drepturilor și obligațiilor cu care sunt învestite organele 5 O sugestivă operaționalizare a conceptului de Bine comun o găsim la filosoful francez Julien Freund, autorul lucrării L’essence du politique (Paris, Sirey, 1965).

7

administrative și prin intermediul cărora desfășoară o activitate de natură administrativă.

Caracteristicile competenței organelor administrative sunt: a) legalitatea competenței; b) obligativitatea

competenței; c) exercitarea competenței prin intermediul organelor de conducere. Categoriile de

competență pe care le exercită un organ al administrației sunt:

• Competența materială (ansamblul prerogativelor unei autorități publice), care poate fi de două

feluri: competență materială generală (așa cum au Guvernul, prefectul, consiliul județean,

consiliul local, primarul) și competență materială specială (vizând doar anumite activități, ca în

cazul ministerelor, al serviciilor deconcentrate etc.).

• Competența teritorială semnifică întinderea în spațiu a prerogativelor unui organ administrativ,

indiferent de natura competenței sale materiale. Există, astfel, două tipuri de competență

teritorială: generală (la nivel statal) și locală (în unitățile administrativ-teritoriale de pe

cuprinsul statului).

• Competența temporală evocă întinderea în timp a prerogativelor unui organ administrativ. De

regulă, autoritățile administrative au competență nelimitată în timp; există însă și comisii

speciale sau alte asemenea organisme care au o sarcină administrativă limitată și un timp de

funcționare limitat, până la rezolvarea problemei pentru care au fost create.

Ținând seama de sarcinile și competențele pe care le au, în registru material și teritorial,

organele administrative formează un adevărat sistem integrat. În interiorul acestui sistem, identificăm

două categorii principale de organe, în funcție de modul de constituire și tipul de misiune: a) organele

administrației de stat; b) organele administrației publice locale (care operează în unitățile administrativ-

teritoriale, în baza principiilor autonomiei și descentralizării, având conduceri alese prin vot universal).

Din perspectiva acestei clasificări, putem distinge următoarele categorii de autorități sau organe ale

administrației publice specifice statului român:

I. La nivel central:

1. autoritățile executive, adică Președintele Republicii și Guvernul;

2. ministerele și alte organe de specialitate subordonate Guvernului (numite generic

”administrația ministerială”) 6;

6 În actuala organizare a executivului român, funcționează următoarele ministere: Ministerul Administraţiei şi Internelor; Ministerul Afacerilor Externe; Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; Ministerul Apărării Naţionale; Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale; Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional; Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri; Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului; Ministerul Finanţelor Publice; Ministerul Justiţiei; Ministerul Mediului şi Pădurilor; Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale; Ministerul Sănătăţii; Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii; Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului; Ministerul Afacerilor Europene. Pe lângă ministerele enumerate, există o serie de autorități centrale aflate în directa coordonare a Primului-Ministru: Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară; Agenția Națională pentru Resurse Minerale; Autoritatea

8

3. autoritățile administrației centrale nesubordonate Guvernului (autonome)7;

4. instituții centrale subordonate ministerelor8 sau autorităților centrale autonome, regiile

autonome9 și societățile comerciale10 de interes public național.

II. La nivel județean:

A. Organe de natură statală:

1. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu;

2. serviciile publice deconcentrate (dizlocate în teritoriu) ale ministerelor și ale altor organe

centrale de specialitate11.

B. Organe de natură autonomă:

1. Consiliul Județean

III. La nivelul municipiilor, orașelor și comunelor:

1. Consiliul local, ca autoritate deliberativă;

Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor; Autoritatea Naţională pentru Sport şi Tineret; Inspectoratul de Stat în Construcţii; Autoritatea Naţională pentru Sport şi Tineret; Comisia Națională de Acreditare a Spitalelor; Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor; Departamentul pentru Românii de Pretutindeni; Institutul de Investigare a Crimelor Comunismului şi Memoria Exilului Românesc. 7 Autorităţile administrative autonome, deşi sunt parte a administrației publice, se află în raporturi juridice cu puterea legislativă și nu cu Guvernul. Unele dintre aceste autorități sunt prevăzute în Constituție (de exemplu: Avocatul Poporului, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ). Altele se înfiinţează prin lege organică: Banca Națională a României, Consiliul Economic şi Social, Consiliul Concurenţei, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Serviciul de Protecţie şi Pază, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Telecomunicații Speciale, Fondurile Proprietății Private. 8 În subordinea ministerelor funcționează, la nivel central, o multitudine de instituții numite ”agenții”, ”comisii naționale”, ”autorități naționale” etc. Spre exemplu, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice funcționează: Agenția Națională de Administrare Fiscală; Garda Financiară; Autoritatea Națională a Vămilor; Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților; Comisia Națională de Prognoză; Imprimeria Națională; Loteria Națională. În subordinea Ministerului Administrației și Internelor, funcționează autorități precum: Agenția Națională Antidrog; Agenția Național împotriva Traficului de Persoane; Agenția Națională a Funcționarilor Publici; Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale; Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilit ăți Publice etc. 9 Dintre multiplele regii autonome, menționăm câteva mai cunosute: Regia Naţională a Pădurilor, Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia Autonomă "Loteria Naţională", Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă "Monetăria Statului", Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonomă "Administraţia Naţională a Drumurilor din România", Regia Autonomă "Arsenalul Armatei", Regia Autonomă "Romtehnica", 10 Iată câteva exemple de societăți comerciale de interes public național: Compania Națională de Căi Ferate Române; Societatea Comercială ”Metrorex”; Compania Națională de Transporturi Aeriene Române ”Tarom”; Compania Națională ”Administrația Porturilor Maritime”; Compania Națională ”Administrația Porturilor Dunării Fluviale”; Compania Națională ”Administrația Porturilor Dunării Maritime”; Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România etc. Unele dintre ele își au sediul în București, altele în Constanța, Galați, Giurgiu etc., potrivit specificului activității. 11 La nivelul fiecărui județ, funcționează servicii deconcentrate precum: Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului; Secția Județeană a Gărzii Financiare; Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale; Camera de Conturi a Județului; Inspectoratul Județean de Poliție; Inspectoratul Județean de Jandarmi; Centrul Militar Județean; Direcția Județeană de Evidență a Persoanelor; Direcția Județeană de Statistică; Inspectoratul Școlar Județean; Inspectoratul Județean în Construcții; Inspectoratul Județean pentru Protecția Mediului; Inspectoratul Județean pentru Situații de Urgență; Comisariatul Județean pentru Protecția Consumatorilor; Direcția Județeană pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală; Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor; Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului; Direcţia Județeană pentru Cultură, Culte şi Patrimoniu Cultural Naţional; Direcția Județeană pentru Sport și Tineret; Oficiul Județean de Cadastru și Publicitate Imobiliară; Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă; Inspectoratul Teritorial de Muncă.

9

2. Primarul, ca autoritate executivă.

3. instituții bugetare, regii autonome și societăți comerciale subordonate autorităților locale.

Caracteristicile administrației publice, ca sistem instituțional creat pentru a executa politicile

publice, sunt: a) subordonarea față de puterea executivă; b) organizarea ierarhică și birocratică; c)

caracterul permanent, profesional (tehnic) și bazat pe muncă remunerată; d) compartimentare pe

verticală și pe orizontală.

Principiile generale ale administrației publice sunt: principiul autonomiei funcţionale, principiul

conducerii centralizate, principiul constituirii şi exercitării democratice a puterii executive, principiul

stabilităţii şi specializării structurilor administraţiei publice, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa

administraţiei publice, principiul legalităţii în activitatea executivă şi principiul responsabilităţii

administraţiei publice.

În spațiul european, au fost definite câteva principii importante ale funcționării legale a

administrației publice: încrederea şi previzibilitatea (certitudinea legală); deschiderea şi transparenţa;

responsabilitatea; eficienţa şi eficacitatea. Principiile administraţiei publice şi cele ale serviciului

public sunt uneori dificil de definit. Deseori, cele două par să se contrazică în anumite situaţii. Eficienţa

pare a fi inexistentă în unele proceduri; loialitatea faţă de guvern pare a fi în opoziţie cu integritatea

profesională şi cu neutralitatea politică; deciziile par a fi adoptate uneori în afara legilor etc.

10

2. Evoluția istorică a fenomenului administrativ. Identitatea modernă a administrației publice

Administraţia publică este un fenomen prezent de-a lungul întregii istorii a comunităţilor umane

organizate politic, fiind legată, în acelaşi timp, de mecanismele societale de sinteză a normelor juridice.

Scrierile istorice menţionează funcţii administrative distincte în toate cetăţile şi imperiile antichităţii, în

regatele medievale şi în statele moderne; în toate acestea existau persoane sau chiar instituţii care se

ocupau de treburile publice. De multe ori, administratorii colectivităților umane erau în același timp

”gestionari” ai credințelor și ritualurilor religioase. În mod cert, cei care aveau funcții administrative

constituiau elita economică și culturală a societății, bucurându-se de privilegii și recunoaștere publică.

Dar administraţia în sensul actual al termenului – ca sistem instituţional al statului, însărcinat

cu ducerea la îndeplinire a politicilor publice – apare abia în epoca modernă, odată cu codificarea

dreptului public (adoptarea constituţiilor şi a codurilor legislative). În epoca modernă, se finalizează

două procese istorice importante din sfera guvernământului civil şi a administraţiei: a) depersonalizarea

faptului administrativ, în profitul instituţionalizării lui; b) separarea acţiunii administrative de celelalte

activităţi pe care le presupune conducerea unei mari comunităţi umane. Primul proces a dat stabilitate şi

continuitate statului, făcându-l să nu mai depindă de abilităţile personale ale vreunui conducător;

celălalt a făcut ca funcţia administrativă să capete identitate în ansamblul puterilor statului.

Administraţia publică modernă nu se confundă cu legislativul (parlamentul), care stabileşte

regulile generale de acţiune într-o societate; ea nu se confundă nici cu puterea judecătorească, a cărei

intervenţie în jocul social este legată de constatarea şi sancţionarea abaterii de la normele juridice. În

fine, administraţia nu este identică nici cu funcţia executivă (guvernamentală), chiar dacă adesea

limbajul politic sugerează o asemenea situaţie (de exemplu, când se vorbeşte despre „administraţia

americană”, se are în vedere guvernul SUA, condus de preşedinte; când facem distincţia între

administraţia centrală şi cea locală, tratăm guvernul ca pe principalul actor administrativ). Cea mai

mare deosebire dintre executiv (guvern) şi aparatul administrativ constă în faptul că primul stabileşte

priorităţile de politică publică ale unei ţări, în timp ce administraţia duce la îndeplinire respectivele

politici. De exemplu, executivul proiectează un sistem de fiscalitate (pe care îl supune aprobării

parlamentului), pe când administraţia adună taxele şi impozitele, potrivit normelor elaborate de guvern;

guvernul adoptă o politică socială, iar administraţia o pune în aplicare etc. O altă deosebire între guvern

şi administraţia publică rezultă din personalul care deserveşte cele două structuri: guvernul are în

componenţa sa oameni politici, care sunt propulsaţi în funcţii de către partidele politice, prin

11

mecanisme specifice; administraţia este deservită, dimpotrivă, de funcţionari de carieră, fără vreo

apartenenţă politică formală şi explicită, selectaţi pe criteriul competenţei profesionale.

În practica politică şi administrativă, diferenţele de mai sus dintre guvern şi administraţia

publică sunt adesea estompate. Astfel, cât priveşte condiţia administraţiei de simplu „executant” al

politicilor guvernamentale, trebuie remarcat că sistemul administrativ are frecvent tendinţa şi

capacitatea de a „remodela” politicile publice, în procesul aplicării lor. Cât priveşte criteriile de acces la

funcţia politică şi la cea administrativă, de asemenea se înregistrează interferenţe. În niciun regim

politic (oricât de democratic ar fi) conducerea, obiectivele, oportunităţile şi mijloacele de acţiune ale

administraţiei nu pot să se sustragă determinărilor politice. Spre exemplu, în privinţa conducerii “la

vârf”, administraţia are întotdeauna un şef numit pe criterii politice şi nu neapărat pe baza

competenţelor sale în materie; de altfel, dacă pentru orice funcţionar public numirea se face pe baza

unui concurs cu reguli şi criterii de evaluare bine definite şi transparente, numirea unui ministru

reprezintă un proces politic, cu mecanisme de negociere şi compromis. De asemenea, administraţia este

subordonată politicului nu numai la nivel de persoane, ci şi ca principiu de funcţionare a autorităţilor

statului. În funcţie de regimul politic, administraţia poate fi subordonată direct parlamentului (în

regimurile de adunare) sau, după caz, executivului (în sistemele în care separaţia puterilor este

accentuată). Nu în ultimul rând, obiectivele, oportunităţile şi mijloacele de acţiune ale administraţiei

sunt stabilite de parlamentul care aprobă bugetul şi legile propriu-zise de substanţă administrativă, de

guvernul care emite normele metodologice de aplicare a legilor etc.

Imaginea cea mai încetăţenită în știința administrativă contemporană este aceea că rolul

administraţiei constă în îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului, adică de a “executa” misiunile pe

care i le încredinţează puterea etatică. Dar funcţiile şi sarcinile statului, cu toate că pot fi definite de o

manieră generală (spre exemplu: funcţia anti-entropică, de eliminare a conflictelor ce riscă să distrugă

corpul social; funcţia de alocare autoritară a valorilor; funcţia de apărare a comunităţii naţionale faţă de

agresiunile externe etc.), îmbracă permanent forme concrete. Acestea sunt condiţionate de ideile şi

valorile politice dominante într-un stat oarecare, de structurile şi actorii sociali colportori ai ideologiei

dominante (şi, eventual, ai ideologiilor alternative sau opozante) şi de sistemul constituţional existent.

De aici rezultă că îndeplinirea sarcinilor administrative se supune unei direcţionări politice, pe care o

realizează, în limitele Constituţiei, guvernul aflat la putere.

12

3. Relația dintre administra ția publică și puterea politică. Repere constituționale

În Constituţia României, raportul dintre politic şi administrativ este reglat în mod formal prin

ordonarea autorităţilor publice în felul următor: Parlamentul, Preşedintele Republicii, Guvernul,

Administraţia publică şi Autoritatea judecătorească. În capitolul destinat administraţiei publice, se face

distincţia între Administraţia publică centrală de specialitate (formată din: ministere; alte organe

centrale de specialitate, aflate în subordinea guvernului sau a ministerelor) şi Administraţia publică

locală. Aceasta din urmă funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale (comune, oraşe, municipii,

judeţe), potrivit principiilor descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.

Autorităţile administraţiei publice locale sunt: consiliile locale şi primarii (la nivel de comună, oraş şi

municipiu); consiliul judeţean; prefectul (reprezentant al guvernului în teritoriu şi conducător al

serviciilor publice deconcentrate pe care administraţia centrală le are în teritoriu).

Dintre toate aceste instituţii, este clar că unele suportă o condiţionare politică mai accentuată,

iar altele se bucură de o relativă neutralitate şi stabilitate în raport cu “turbulenţele” vieţii politice.

Astfel, Preşedintele Republicii şi Guvernul sunt instituţii dominant politice, care îndeplinesc funcţii

administrative. Ministerele şi organele centrale de specialitate autonome au, pe de o parte, o

componentă “tehnică” (funcţionarii şi specialiştii care nu depind de “rotativa guvernamentală”), iar pe

de altă parte o componentă politică, în persoana conducătoare a instituţiei (ministrul, şeful SRI,

preşedintele Curţii de Conturi etc.). Prefectul este încă o autoritate cu “dublă natură” – politică şi

juridică –, chiar dacă din 2006 prefectul a devenit înalt funcţionar public, fără apartenenţă politică.

Comisia administrativă trebuie să fie o autoritate “tehnică” şi nu politică, la fel ca serviciile

deconcentrate ale administraţiei centrale. În fine, autorităţile administraţiei publice locale prin care se

realizează autonomia comunităţilor au o consistenţă şi un mecanism de formare de natură politică

(alegeri libere la care participă candidați susținuți de partide politice sau independenți), pentru ca, odată

constituite, să se dedice unei activităţi dominant administrative, depolitizate.

Pentru a distinge administraţia de politică, în cadrul statului, Antonie Iorgovan considera că

administraţia publică este “ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor

administrative autonome centrale, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor

subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele

legii, se prestează servicii publice. Din definiţie, desprindem următoarele note dominante ale activității

administrative: a) activitate realizată numai de autorităţi executive şi administrative, pe care le intitulăm

generic autorităţile administraţiei publice; b) activitate de aducere la îndeplinire a legii (ceea ce

13

înseamnă şi adoptarea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii) sau, după caz, de organizare

sau realizare efectivă a serviciilor publice; c) activitate ce se realizează în regim de putere publică,

adică prin intermediul prerogativelor, acordate de Constituţie şi legi, ce fac să prevaleze interesul

public (general) atunci când este în conflict cu interesul particular”12.

Relaţia dintre administraţia publică şi activitatea politică a diverselor autorităţi ale statului este

reglementată – în registru constituţional şi statutar – ca o relaţie de subordonare, în sensul executării de

către administraţie a actelor de voinţă politică ale legislativului şi executivului. O relaţie mai specială se

stabileşte, însă, între funcţionarul public (în calitatea lui dublă de cetăţean şi de angajat în structurile

administrative) şi activitatea politică de tip partizan sau din cadrul unor instanţe politice. Dacă în

privinţa statutului administraţiei (ca tip de activitate) se insistă, în lumea contemporană, pe principiul

neutralităţii politice, în cazul funcţionarului există numeroase posibilităţi şi opţiuni de relaţionare cu

politica. Acestea depind de categoria de funcţionari din care face parte o persoană; fiecărei categorii îi

corespunde, în principiu, un anume comportament politic: fie strict normat sau reglementat, fie

”recomandabil” sau implicit solicitat de către autoritatea instituțională, respectiv de către cutuma

socială.

Într-o atare stare de ambiguitate, relația dintre politică și administrație (dar și dintre politică și

funcționarul public) este frecvent una tensionată, marcată de tatonări reciproce, de presiuni și blocaje,

ca în orice joc de putere ce angajează însăși ”supraviețuirea” (sau buna viețuire) a actorilor implicați.

12 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 78.

14

4. Funcția publică administrativă și condiționările ei politice

Condiția profesională și politică a funcționarului public nu este una și aceeași în toate statele

europene și la toate nivelurile de exercitare. Ea este mai mult sau mai puțin clară și reglementată, în

funcție de tradițiile politice ale țărilor și națiunilor (chiar de o anumită ”filosofie” a spațiului public și a

ideii de ”bine comun”), ca și în funcție de categoriile standard, stabilite în baza unor criterii ca cele de

mai jos13:

a) criteriul regimului juridic aplicabil, după care deosebim două categorii:

• funcţionarii contractuali;

• funcţionarii statutari (supuşi statutului general sau unor statute speciale).

b) criteriul tipului de disciplină impusă în activitate, în baza căruia distingem:

• funcţionarii publici civili;

• funcţionarii publici militari;

• funcţionarii civili din armată sau poliţie.

c) criteriul desemnării în funcţia publică, pe baza căruia rezultă următoarele categorii:

• funcţionarii numiţi;

• funcţionarii aleşi;

• funcţionarii desemnaţi prin promovare, retrogradare, repartizare, transfer etc.

d) criteriul relaţiei cu politica, în raport cu care deosebim trei tipuri mari de funcționari:

• funcţionarii publici cu caracter politic (înalţi funcţionari publici);

• funcţionarii publici de carieră care nu depind de jocurile politice, bucurându-se (formal) de

stabilitatea funcţiei;

• funcţionarii publici de carieră cărora le este interzisă orice activitate politică.

e) criteriul tipului preponderent de activitate, care face posibilă distincția între:

• funcţiile publice de conducere;

• funcţiile publice de execuţie.

f) criteriul eşalonului sau al naturii autorităţii publice în cadrul căreia activează:

• funcţionarii publici din structura autorităţilor statale;

• funcţionarii publici locali.

13 Cf. Verginia Vedinaș, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998.

15

Europa zilelor noastre prezintă un tablou variat, de la ţară la ţară, în funcţie de tradiţii, de

particularităţi, în ceea ce priveşte raportul funcţionarilor publici cu politica. Unul din elementele

fundamentale ale acestui raport îl reprezintă ceea ce doctrina occidentală numeşte militantism politic,

sintagmă prin care se evocă dreptul şi capacitatea efectivă a funcţionarilor publici de a se implica în

mod activ în politică. Al doilea element este cel al posibilităţilor recunoscute funcţionarilor de a

participa la alegeri, coroborat cu statutul celor care au fost aleşi într-o funcţie eligibilă.

Spre exemplu, în Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, reglementările asupra

funcţiei publice îi divizează pe agenţii publici în trei categorii: a) primă categorie este formată din cei

care, prin activitatea desfăşurată, pot fi calificaţi ca simpli muncitori, personal de execuţie, care pot

participa fără nicio problemă la orice tip de activitate politică, la nivel local sau naţional; b) a doua

categorie cuprinde, dimpotrivă, cadrele, adică cei învestiţi cu funcţii de decizie, care nu se pot angaja în

nicio activitate politică la nivel naţional, dar pot participa, cu acordul instituţiei din care fac parte, la

alegerile locale; c) în sfârşit, a treia categorie, intermediară, îi cuprinde pe cei care pot obţine

autorizarea de a participa la activităţi cu caracter politic pe plan naţional sau local, fără a putea deveni

parlamentari naţionali sau europeni. Un agent public care face parte dintr-un grup în care drepturile

politice sunt restrânse sau dintr-un grup intermediar este obligat să-şi dea demisia în situaţia în care

intenţionează să devină parlamentar. Irlanda are un sistem sensibil apropiat de cel britanic, care impune

alegerea între cariera de funcţionar public în administraţie şi cariera politică.

Germania şi Franţa au un specific opus celor evocate anterior. Ele s-au îndepărtat de la modelul

weberian al neutralităţii structurilor administrative, preferând o legătură strânsă între sfera politicului şi

cea a administrativului, mergând uneori până la suprapunere şi confuzie. Funcţionarii publici din aceste

ţări pot să se prezinte la orice tip de alegeri, locale sau naţionale. Singura limitare oficială a activităţii

lor politice constă în respectarea datoriei de rezervă, care îi obligă să nu exprime public puncte de

vedere privind probleme cu caracter politic, atâta vreme cât au statut de funcționari. Se impun a fi

respectate, de asemenea, incompatibilităţile instituite prin lege, a căror menire este să prevină crearea

unor situații de conflicte de interese. În cazul în care funcţionarul a fost ales în autorităţile pentru care a

candidat, are loc o întrerupere a carierei sale (prin detaşare, suspendare etc.) cu următoarele consecințe:

a) îl îndrituieşte pe funcţionar să revină la postul administrativ, după încheierea carierei sale politice; b)

îl ajută să beneficieze de drepturile de avansare şi de pensionare, când este cazul. Respectiva concepţie

a determinat ca în aceste ţări cea mai mare parte a parlamentarilor să provină dintre funcţionarii publici

(lucru bun, în principiu, pentru că un parlamentar este mai competent dacă știe în detaliu structurile și

16

mecanismele de funcționare ale instituțiilor publice). Sistemul este oarecum asemănător şi în alte ţări

europene, cum ar fi Spania, Portugalia, Italia sau Danemarca.

Există însă şi unele state unde funcţionarii aleşi trebuie să deminisoneze din funcţia respectivă,

ceea ce atrage o serie de consecinţe: a) teoretic, la încetarea mandatului, poate reveni la funcţia pe care

a deţinut-o; b) practic, există riscul de a fi privat de o serie de avantaje ale carierei de funcţionar public

în perioada cât exercită cariera politică respectivă.

Spre deosebire de regimurile totalitare, unde politicul domină totul, inclusiv regimul funcţiei

publice, democraţiile occidentale (ca și cele inspirate de modelul occidental) asigură libertatea

cetăţenilor de a împărtăşi opiniile politice pe care le au; corelativ, opţiunile lor politice nu influenţează

tratamentul egal de care beneficiază toţi cetăţenii.

Doctrina occidentală contemporană apreciază că există trei coordonate pe care trebuie urmărită

relaţia dintre politică şi administraţie:

a) impactul politicului în activitatea de selecţie, de recrutare şi în cariera funcţionarilor;

b) întrepătrunderea între politic şi administrativ;

c) puterea de care dispune administraţia asupra sferei politicului.

Cât priveşte primul aspect, este unanim admis că atunci când se vorbeşte despre fenomenul de

politizare a funcţiei publice se are în vedere în primul rând influenţa politicii asupra recrutării şi carierei

funcţionarului public. După um afirmă Jacques Ziller, deşi în statele democratice, în principiu, este

interzisă luarea în considerare a opiniilor politice ale celor care urmează a fi aleşi ca funcţionari publici,

apare un paradox: anume că puterea politică este cea care decide asupra acestei materii şi este dificil să

o facă plasându-se pe o poziţie exterioară propriei concepţii şi propriilor interese. De aceea, cu accente

mai timide sau mai pronunţate, nu putem promova teza inexistenţei oricărei influenţe între aceste două

dimensiuni ale vieţii publice14. Mai mult chiar, apar aspecte interesante din analiza fenomenului de

influenţare de către politică a recrutării, distinct de cariera propriu-zisă. Până la un punct, este de înţeles

interesul autorităţilor politice de a recruta funcţionari publici apropiaţi puterii din punct de vedere

ideologic. Întrucât administraţia duce la îndeplinire politicile guvernamentale, se aşteaptă în mod

rezonabil din partea funcţionarului o atitudine participativă, de susţinere, şi nu o atitudine de blocare

sau boicot a respectivelor politici. Totuşi, criteriul esenţial în recrutarea funcţionarilor publici nu este şi

nu trebuie să fie adeziunea formală la un partid sau o mişcare politică, ci competenţa dovedită în

domeniul de activitate în care urmează să-şi exercite atribuţiile. Guvernământul trebuie să fie preocupat

de crearea unui corp funcţionăresc de elită şi nu a unuia obedient faţă de o doctrină, o ideologie sau un 14 Cf. Jacques Ziller, Administrations comparées, Monchrestien, Paris, 1993.

17

grup de interese. Dacă recrutarea funcţionarilor publici reprezintă un proces în cadrul căruia nu intervin

(în principiu) criterii politice, în schimb, evoluţia carierei funcţionarului se confruntă cu un fenomen

mai mult sau mai puţin accentuat de politizare. În Belgia, de exemplu, recrutarea şi selecţia sunt

complet detaşate de politic, dar cariera funcţionarilor publici este profund politizată. În România,

intrarea în sistemul administrativ este mai curând ”personalizată” decât politizată (în sensul că depinde

în bună măsură de relațiile de rudenie și de alte asemenea afinități), în timp ce promovarea și accederea

la funcții de conducere în cadrul sistemului depind esențialmente de simpatiile politice. Pe ansamblul

Uniunii Europene, se poate constata că recrutarea funcţionarilor nu este formal politizată, cu excepţia

înaltelor funcţii publice care, prin specificul lor, au un caracter politic.

Interferenţa dintre politică şi administraţie este cel de-al doilea aspect care prezintă relevanţă în

această materie. Din acest punct de vedere, întâlnim practice două mari grupe de state. O primă grupă o

formează cele din sistemul Regatului Unit, unde neutralitatea politică absolută îşi trage seva din

tradiţiile civil-service-ului britanic, ce interzice inclusiv înalţilor funcţionari să desfăşoare o activitate

politică. O a doua grupă o formează ţările în care interferenţa dintre politic şi administrativ este

accentuată, vorbindu-se chiar de o osmoză între ele.

Fie că e osmoză sau o izolare, cel de-al treilea element, şi anume puterea de influenţă a

administraţiei asupra politicii este din ce în ce mai vizibilă în majoritatea ţărilor din Europa

Occidentală. Reforma administraţiei, care caracterizează în prezent toate ţările europene, atât cele cu

tradiţie democratică, cât şi cele aflate în tranziţie, conferă noi valenţe modului de analiză a acestei

probleme, perspectivei de evoluţie a raportului dintre politică şi administraţie.

Epoca în care trăim este una a democraţiei, a libertăţii şi garantării reale şi efective a drepturilor

cetăţeanului. Ea naşte problema complexă a găsirii unei punţi de echilibru între acest deziderat şi

dreptul fundamental de asociere politică, între necesitatea unei independenţe a administraţiei faţă de

politică, eliminarea aspectelor de patronaj politic şi cerinţa rezonabilă şi legitimă a autorităţilor etatice

ca funcţionarii publici să execute politicile ordonate.

Şi în România, ca în toate ţările foste comuniste, se fac eforturi pentru fructificarea tradiţiilor

valoroase din doctrina interbelică şi din doctrina occidentală contemporană şi pentru instaurarea unui

regim constituţional şi legal al funcţiei publice, capabil să satisfacă exigenţele statului de drept. Legea

noastră fundamentală instituie pluralismul politic într-o triplă calitate: a) de valoare supremă şi

garantată în statul de drept, democratic şi social (articolul 1, alineatul 3); b) de condiţie şi garanţie a

democraţiei constituţionale; c) de limită de revizuire a Constituţiei. Ea prevede dreptul de asociere

politică, sindicală sau alte forme de asociere ca pe unul din drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi

18

stabileşte unele categorii de demnitari sau funcţionari publici, civili sau militari, cărora le este interzisă

asocierea în partide politice: judecătorii Curţii Constituţionale, Avocatul poporului, magistraţii,

membrii activi ai armatei, poliţiştii, recunoscând posibilitatea ca, prin lege organică, să se stabilească şi

alte categorii decât cele prevăzute de textul constituţional.

5. Dezbateri actuale despre dimensiunile juridice și politice ale administrației publice

Problema raportului dintre dimensiunea juridică și ce politică a administrației a fost viu

dezbătută, după căderea comunismului. La început ezitant, apoi din ce în ce mai ferm, un nou tip de

discurs şi-a făcut loc în spaţiul public românesc postcomunist, deopotrivă în rândul specialiștilor în

drept, al autorităților și al societății civile. Este vorba de discursul privitor la rolul administraţiei

publice şi la importanța pe care stabilitatea aceasteia trebuie să o aibă în democraţia românească.

Desigur, desprinderea de ideile şi reflexele statului totalitar nu a fost uşoară; în acest proces, a trebuit să

se afirme cu precădere concepția potrivit căreia administraţia publică este ”statul minus conducerea

politică”. În prezent, este recunoscut cel puţin la nivel declarativ că administraţia nu trebuie să fie un

apendice al partidului la putere, ci un sistem instituţional autonom bine definit prin legi, proceduri şi

regulamente. Dată fiind moştenirea trecutului, nu este nicio surpriză că principala discuție legată de

administraţia publică ce a avut loc în spaţiul public românesc s-a referit la necesitatea ca aceasta să fie

protejată în faţa factorului politic şi al schimbării politice. Toate acestea au fost instituţionalizate prin

Statutul Funcţionarului Public şi prin alte legi, sprijinite şi monitorizate de Uniunea Europeană, de-a

lungul anilor.

Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999) a fost, încă din faza elaborării, un măr al

discordiei pentru clasa politică din România. Politizarea adminstraţiei publice, satisfacerea clientelei

politice, incompetenţa şi superficialitatea unor lideri politici sunt tot atâtea cauze pentru care Statutul

funcţionarilor publici – veritabil pilon al reformei administraţiei – a fost adoptat cu mare întârziere în

ţara noastră, comparativ cu alte foste ţări socialiste. Semnificativ este şi faptul că, în cazul Statutului

funcţionarilor publici, s-a apelat la angajarea răspunderii Guvernului. O asemenea procedură se

caracterizează prin particularitatea că proiectul de lege este adoptat în forma în care este prezentat de

Guvern, Parlamentul neavând posibilitatea să-şi spună, în niciun fel, punctul de vedere. Cu toate

19

imperfecţiunile sale, datorate şi modului specific în care s-a adoptat, Legea nr. 188/1999 rămâne un

reper important în reforma administraţiei publice, în general, şi a funcţiei publice, în special,

constituindu-se într-un angajament puternic al efortului general de democratizare a societăţii noastre.

La scurt timp după adoptare, Legea nr. 188/1999 a fost modificată, în mai multe rânduri, pentru

a fi pusă în acord cu realităţile din administraţia publică românească şi pentru a fi în concordanţă cu

principiile care guvernează funcţia publică în spaţiul Uniunii Europene. După cum s-a subliniat în

literatura de specialitate şi în presă, nu a fost deloc potrivită maniera în care a fost modificată Legea nr.

188/1999, pe calea adoptării unor ordonanţe de urgenţă, datorită specificului acestui tip de act normativ

al Guvernului.

Un alt moment important al reformei funcţiei publice din România l-a reprezentat adoptarea

Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor

publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei – lege adoptată

tot prin angajarea răspunderii Guvernului. Legea a fost atacată la Curtea Constituţională, iar aceasta s-a

pronunţat în sensul respingerii excepţiei. Instanţa Constituţională a reţinut că „legiuitorul poate să

reglementeze printr-o lege un grup complex de relaţii sociale, în vederea obţinerii unui rezultat

dezirabil la nivelul întregii societăţi”. Curtea mai invocă şi faptul că o asemenea metodă a mai fost

utilizată şi la adoptarea Legii nr. 95/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice,

prin care au fost aduse modificări şi reglementări în domeniul a cinci acte normative.

Modificările aduse de Legea nr. 161/2003 au fost substanţiale şi ele au urmărit compatibilizarea

legislaţiei funcţiei publice şi funcţionarului public din România cu principiile şi practicile din spaţiul

Uniunii Europene.

Ultima modificare a Statutului funcţionarilor publici s-a făcut prin Legea nr. 251/2006. Legea

nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor

publici aduce o serie de completări regimului juridic al funcţionarului public şi sistematizează mai bine

cuprinsul legii, reformulează anumite articole care generau confuzii, modifică şi completează

categoriile înalţilor funcţionari publici şi funcţionarilor publici de conducere, consacră o secţiune

distinctă perfecţionării profesionale a funcţionarilor publici, introduce o secţiune nouă privind sistemul

de promovare rapidă.

În pofida numeroaselor modificări ale legislaţiei, administraţia românească a continuat să fie,

de-a lungul întregii perioade postcomuniste, profund marcată de tensiunea dintre politizare şi

profesionalizare. Conştiente de importanţa controlului asupra administraţiei, toate guvernele din 1990

până în prezent au căutat căi de subordonare a acesteia, de manipulare a accesului la funcţiile publice.

20

După mai multe cicluri electorale, care ar fi trebuit să estompeze reflexele politizării

administrației, aceste practici nu au fost abandonate. De exemplu, după alegerile din 2004 s-a continuat

”asaltul politic” asupra aparatului administrativ, deşi noua putere criticase, în perioada 2000-2004,

“reformele pesediste”. În articolul publicat în „Cotidianul” din 19.01.2005, Cristian Pârvulescu spunea:

“Politizarea funcţiei publice s-a dovedit un impediment în calea reformelor. Eliberarea statului, ca

spaţiu public, de sub controlul grupurilor private (cum sunt şi partidele politice) este o parte esenţială a

reformei politicii. Tentaţia partitocratică exacerbată de guvernarea de coaliţie limitează spaţiul

reformei. Mai încet decât în urmă cu patru ani, dar la fel de sigur, varianta românească a spoil system-

ului (în traducere, a “sistemului de pradă”) se reinstalează. Urmărind promovarea în funcţii pe baza

criteriilor de loialitate partinică sau a sprijinului logistic sau financiar din campanie, spoil system-ul

antrenează, la începutul fiecărui ciclu de guvernare, schimbarea administraţiei. Legitimitatea câştigată

prin alegeri acoperea astfel, cu acordul tacit al publicului, marea târguială. După 1992, la fiecare patru

ani, serviciile publice sunt aproape integral înlocuite. Aceeaşi justificare, indiferent de partid sau

moment, transpare: schimbarea predecesorilor a căror ineficienţă a fost demonstrată chiar de pierderea

alegerilor este o cerere publică. În această logică, pesedismului i se vor succeda penelismul, pedismul,

purismul şi udemerismul, aşa cum, în 1992, fesenismului îi urma fedesenismul, iar, în 1996,

pedeserismul lăsa locul cederismului. Substitut al doctrinelor sau proiectelor de politici publice, spoil

system-ul se dovedeşte singura realitate politico-administrativă a României. Diferenţele politice nu

constau, aşa cum s-ar aştepta unii, în abordarea temelor guvernării, ci în promovarea fidelilor. O nouă

vasalitate se impune. Confruntarea politică tinde să se reducă la schimbarea persoanelor. Pentru unii

politicieni “realişti”, semnificaţia votului din 12 decembrie 2004 pare să constea doar în schimbarea

clientelelor”15. Lucrurile au rămas neschimbate și după alegerile din 2008, ba par să se fi agravat în

contextul disputelor politice ale perioadei actuale.

Profesorul Pârvulescu mai arăta că atragerea unor reprezentanţi ai sectorului civic în zona

guvernamentală îşi manifesta în acest sens limitele: prezenţi la guvernare, solidari prin aceasta cu

reprezentanţii partidelor, lipsiţi de sprijin politic efectiv, dornici să-şi promoveze reformele, aceştia vor

manifesta un apetit critic redus. Instabilitatea funcţiei publice antrenează incompetenţa, clientelismul şi

corupţia, pentru că spoil system-ul se opune sistemului bazat pe merit. Între spoil system şi merit system

există o contradicţie de esenţă: modalitatea de promovare. Când loialitatea şi controlul partinic devin

principalele merite, competenţa şi eficienţa sunt marginalizate.

15 Cristian Pârvulescu, ”Măştile schimbării”, în: Cotidianul, 19 ianuarie 2005, http://www.hotnews.ro/articol_13192-Mastile-schimbarii.htm

21

Dacă sistemul de promovare bazat strict pe merit este mai puţin relevant în construcţia echipei

guvernamentale, el devine însă important în elaborarea politicilor publice. Dincolo de cabinetul

demnitarului, imixtiunea politicii de partid constituie un handicap. Iar guvernele de coaliţie nu pot

aplica în mod consecvent criterii de performanţă pentru promovarea persoanelor în funcţii publice.

Legitimitatea votului deschide poziţiile de comandă către reprezentanţii partidelor. De aceea, gradul

înalt de profesionalism nu este suficient pentru a antrena ocuparea unor responsabilităţi politice de către

funcţionarii publici. Dar menirea funcţionarilor publici este să asigure continuitatea statului, cu atât mai

mult în condiţii de alternanţă la guvernare

Concluzia lui Pârvulescu era aceea că, pe de o parte, schimbarea constantă a funcţionarilor duce

la ineficienţă, incompetenţă, insecuritate, dacă nu chiar la corupţie. Pe de altă parte, slujbele în

administraţie sunt o cale aproape naturală de a atrage noi membri şi a oferi motivaţie pentru afilierea la

partide politice. De răspunsul la această dilemă depinde calitatea administraţiei şi a guvernării.

Ceea ce se întâmplă în prezent, în legătură cu nevoia de a apăra administraţia de ”brutalităţile”

pe care sunt capabile să le comită autorităţile politice, este un lucru absolut remarcabil: discursul public

legat de stabilitatea administraţiei şi de rolul său fundamental într-o democraţie se transformă într-o

ideologie asimilată ca atare de administraţia publică. Unii ar putea aplauda această evoluţie ca pe o

continuare naturală a procesului de profesionalizare şi consolidare a statului de drept. Totuşi, există şi

câteva semne de întrebare cu privire la impactul şi consecinţele acestui tip de discurs.

În principiu, stabilitatea administraţiei este un lucru pozitiv. Sunt cunoscute problemele legate

de schimbarea întregii administraţii din patru în patru ani. A fost discutată pe larg incompetenţa

generată de numirea improvizată a unor oameni noi în posturi. De asemenea, imposibilitatea acumulării

de experienţă organizaţională – de „bune practici” – în condiţiile schimbărilor bruşte şi totale este cât se

poate de reală. Iar acestea sunt doar puţine dintre multiplele dezavantaje ale instabilităţii administraţiei.

Cu toate acestea, stabilitatea administraţiei publice, atunci când ea se transformă în imunitate, poate

atrage câteva probleme grave derivate din lipsa responsabilităţii economice sau politice. Atât timp cât

în discursul public şi în modul în care abordăm problemele publice uităm de aceste aspecte, va exista

pericolul ca beneficiile noului sistem să fie ocultate de problemele pe care acesta le creează.

Ca să putem înţelege natura acestui pericol, trebuie să privim cu atenţie natura instituţională a

birocraţiei publice. În primul rând, lipsa de performanţă este dificil de sancţionat, ori sancţiunile

disponibile sunt suficient de blânde încât să devină inefective. Inclusiv ”datul afară” nu poate fi pus în

practică decât printr-un proces extrem de anevoios şi costisitor. De asemenea, creşterea motivaţiei prin

mărirea sau negocierea salariului este relativ imposibilă, marjele strânse ale acestuia fiind prevăzute

22

prin lege. După cum se ştie, instituţiile publice sunt ferite de posibilitatea falimentului, ca urmare

responsabilitatea eficienţei investiţionale nu apasă prea mult asupra funcţionarilor publici.

În al doilea rând, nefiind aleasă prin vot, administraţia publică este imună la schimbarea

politică. Nici chiar dacă un partid aflat la guvernare şi-ar da toată silinţa să guverneze bine pentru a

câştiga un nou mandat din partea ”alegătorilor fericiţi”, în numele stabilităţii administraţiei publice şi

„depolitizării” acesteia, funcţionarii publici nu pot fi clintiţi de pe poziţii – făcându-i practic

inamovibili şi imuni. Niciun vot de tipul „ai guvernat acceptabil, te mai ţinem”, sau „ai guvernat prost,

te schimbăm” nu ameninţă administaţia publică. Comportamentul şi performanţa funcţionarului public

sunt motivate, în final, numai şi numai de buna sa credinţă şi de prezumţia de nevinovăţie. Nimic

altceva nu asigură pe nimeni de bunul mers al lucrurilor.

Observațiile de mai sus arată că administraţia publică, privită ca sistem instituţional, are nişte

caracteristici aparte. Ce se întâmplă, însă, când aceaste caracteristici sunt întărite de noua ideologie a

discursul public despre care vorbeam? In fapt, ceea ce rezultă din asimilarea unei ideologii proprii de

către această categorie aflată într-un sistem instituţional dat este că administraţia publică devine o

entitate de sine stătătoare, capabilă să se reproducă, să se extindă şi să se apere folosind discursul

respectiv ca instrument. Iar atunci când, aşa cum am arătat, caracteristicile instituţionale ale sistemului

sunt definite de lipsa structurală de responsabilitate, s-ar putea să avem de-a face cu o problemă majoră.

Există câteva exemple relevante în acest sens. În primul rând, observăm cum treptat

administraţia publică dezvoltă la noi o funcţie solidă de apărare. Prin aplicarea noii ”ideologii”, a fi

angajat la stat nu este doar un contract de muncă între angajator şi angajaţi, ci din ce în ce mai mult o

umbrelă fermă de protecţie socială. In al doilea rând, administraţia publică reuşeşte să îşi extindă în

mod constant setul de atribuţii către orice poate deveni o atribuţie, respectiv către orice poate fi declarat

„de interes public”. Iar atribuţiile înseamnă resurse; resursele înseamnă putere (chiar discreţionară) de

decizie, beneficii colective şi deseori personale. Mai mult, având o ideologie şi un model social

european de pus în faţă, administraţia publică se reproduce, atrăgând un număr mare de tineri mai

talentaţi şi mai bine pregătiţi decât o făcea înainte. Odată intraţi în sistem, aceştia asimilează scopul

avansării în sistem, participă la lupta pentru atribuţii şi buget şi învaţă regulile laxe ale jocului. Condiţia

succesului este buna cunoaştere a sistemului, ceea ce garantează capacitatea de a-l utiliza în beneficiul

personal. Nu în ultimul rând, sistemul este de natură să producă o categorie aparte de oameni:

antreprenori instituționali bine pregătiţi şi situaţi în poziţiile cheie de „management public”, care au

capacitatea de a controla părţi din sistem şi de a-l utiliza astfel încât acesta să le ofere maximum de

putere şi beneficii personale.

23

Toate cele afirmate fac din identificarea şi analiza apariţiei acestor tendinţe (remarcabile în

dezvoltarea administraţiei publice şi a vietii publice româneşti) o chestiune de maximă însemnătate. O

”ideologie a administraţiei publice” ca schelet al statului şi societăţii româneşti – suprapusă peste un

sistem instituţional care induce iresponsabilitate structurală la toate nivelurile – redefineşte şi salvează

o perspectivă etatistă mai veche, aducând-o într-un prezent care cere stringent compatibilitatea cu

actualul model european.

24

Capitolul II

Administra ția și fenomenul birocratic

Aparatul administrativ aflat în serviciul statului modern a tins, încă de la începuturile sale, să-şi

construiască un statut special în cadrul comunităţii naţionale, în virtutea apropierii sale reale şi

simbolice de centrele de decizie politică. Acest reflex al administraţiei şi implicit al corpului

funcţionarilor publici pare să se fi format, la scară istorică, în prelungirea diferenţei dintre slujitorii

unui cult religios (în speţă ai creştinismului) şi majoritatea laică a societăţii: cei dintâi – preoţii şi tot

“personalul” auxiliar al Bisericii – aveau sentimentul unui raport privilegiat (sau cel puţin special) cu

autoritatea supremă, căreia credeau că îi înţeleg acţiunile şi motivele şi pe care sperau să o convingă de

buna lor credinţă; laicii trebuiau să aştepte, în schimb, o mediere ecleziastică în relaţia cu Dumnezeu şi,

în plus, nu puteau spera la mântuirea de care în mod sigur urma să se bucure clerul. La fel pare să se fi

instituit şi diferenţa dintre slujbaşii statului şi societatea civilă. Pe de o parte, funcţionarii au devenit

nişte “preoţi ai cultului statului”, nişte cunoscători privilegiaţi ai obscurelor mecanisme ale puterii; pe

de altă parte, oamenii de rând au ajuns într-o situaţie de dependenţă inevitabilă faţă de funcţionarii care,

cu multă zgârcenie, le dezvăluie fragmente din secretul “navigaţiei” printre restricţiile legislative,

tipicurile administrative şi cutumele instituţionale. Într-o măsură mai mare sau mai mică, funcţiona-rul

public aduce statul pe pământ, adică traduce în limbajul omului simplu mesajele încifrate ale autorităţii

politice.

O astfel de poziţie intermediară între stat şi societatea civilă îi imprimă adesea funcţionarului

public un comportament specific, ba chiar şi o logică aparte, având ca temei un mecanism de

construcţie a propriei identităţi prin includerea într-un gen proxim numit “stat” sau “birocraţie” şi prin

desprinderea (uneori “iritată”) de restul lumii, de “civili”. Spiritul de castă prezent la cei mai mulţi

dintre funcţionarii publici este sugestiv analizat într-un eseu al lui Horia-Radu Patapievici, care

consideră că identitatea celui ce se află în slujba statului “rezultă imediat aplicând un set de reguli

simple, bazat pe câteva apartenenţe şi excluziuni esenţiale în orice societate primitivă (…).

Reprezentant al Statului este oricine poate profita în orice fel de apartenenţa sa la structurile Statului.

Această clasă de cetăţeni formează casta aparatului de stat; aceasta se comportă, în mare, ca şi cum ar

avea drepturi, instincte morale, raporturi cu legea, îndatoriri sociale şi o cunoaştere diferită de ale

celorlalţi cetăţeni. Cetăţenii care nu se bucură de acest raport privilegiat cu Statul formează, pur şi

simplu, restul: adică atunci când este cazul, societatea civilă. Prin urmare, pentru casta de aparat a

Statului noi reprezentăm un rest, un rezultat al excluziunii. Faptul sare imediat în ochi atunci când

25

avem în vedere comportamentul funcţionarilor publici. Aceştia, oricât de jos s-ar afla în ierarhie, simt

că slujesc o instituţie tentacular-pauşală de un soi special, Statul, şi de aceea comportamentul lor, chiar

şi atunci când, în particular, sunt oameni de treabă, este paternalist, discreţionar, distant, sub semnul

separării şi al secretului de castă. Fireşte, aici stă urzit, în filigram, tipul funcţionarului cehovian, ca tip

social funcţional sui generis. Şi este, în fond, acelaşi lucru, dacă ne gândim că Statul ţarist era şi el

reprezentat de o birocraţie, de tip castă, care făcea din orice reprezentant al Statului un soi de cetăţean

absolut, de transcendenţă încarnată, în raport cu orice alt cetăţean…”16.

Din cele afirmate mai sus, rezultă că activitatea administrativă dezvoltată sub autoritatea statului

determină o diferenţiere socială între două categorii de cetăţeni: cetăţenii obişnuiţi (supuşi statului, în

condiţii-le “contractuale” ale Constituţiei) şi “cetăţenii-stat” (funcţionarii publici). În alţi termeni, ar fi

vorba despre masa clienţilor ce solicită servicii publice şi minoritatea prestatorilor de servicii, cu

precizarea că aceştia din urmă, beneficiind de monopol, pot acţiona discreţionar în raport cu clienţii lor.

Teoriile moderne despre stat şi putere numesc corpul funcţionăresc şi toate structurile similare

din întreprinderile private birocraţie, termenul fiind întrebuinţat uneori cu o semnificaţie tehnică şi

neutră, iar alteori (sau cel mai adesea) cu o semnificaţie peiorativă.

Birocraţia este definită ca un “mod de organizare destinat administrării pe scară largă a unor

resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură ierarhică

şi dispunând de atribuţii, responsabilităţi şi proceduri strict definite”17. Apărută mai întâi în imperiile

Orientului antic, unde îndeplinea rolul de organizator al marilor activităţi comunitare (cum ar fi

lucrările de canalizare şi irigaţie, construirea unor ziduri de apărare etc.) şi de mobilizare a resurselor

societăţii, de transmitere şi aplicare în teritoriu a legislaţiei civile şi a valorilor religioase, birocraţia

reprezenta, alături de armată, instrumentul prin care se împlinea voinţa monarhului. Şi în lumea

europeană a antichităţii au existat sisteme birocratice având statut de “schelet” al statului. Imperiul

roman este un bun exemplu în acest sens. În Evul mediu, odată cu consolidarea regatelor centralizate

apărute pe ruinele fostului imperiu, birocraţia a revenit pe scena istoriei ca ca instrument al autorităţii

politice. Prin intermediul ei, monarhii absoluţi reuşeau să controleze din punct de vedere juridic şi

economic teritoriile aflate sub stăpânirea lor şi să accentueze caracterul unitar al statului. După

Revoluţia franceză (1789) şi după generalizarea sistemului guvernământului constituţional, birocraţia

va deţine rolul principal în dezvoltarea statului modern raţionalizat, fiind chiar un simbol al acestuia.

Dacă în ordine istorică birocraţia a fost reprezentată de corpul demnitarilor numiţi în funcţii

administrative pentru a duce la îndeplinire voinţa suveranului, ultimul secol a cunoscut o extindere a 16 H.-R. Patapievici, Politice, Editura Humanitas, Bucureşti, 1996, p. 156. 17 Cătălin Zamfir & Lazăr Vlăsceanu, Dicţionar de sociologie, Editura Babel, Bucureşti, 1993.

26

sensului acestui termen şi, corelativ, o evoluţie a fenomenului birocratic. Astfel, nu numai în

administraţia publică, birocraţia a devenit scheletul majorităţii activităţilor sociale: de la corporaţiile

industriale şi financiare, până la organizaţiile ştiinţifice, la partidele politice şi la sindicate etc.

Politologul David Beetham se întreba, în acest context: “Ce au în comun Vaticanul, General Motors,

NASA şi British Health Service (Serviciul britanic de asistenţă medicală)? Sociologia organizaţiilor îşi

propune să răspundă unor întrebări de acest gen explorând trăsăturile cele mai generale, comune

organizaţiilor din toate sectoarele societăţii moderne şi teoretizând cu privire la condiţiile necesare

eficienţei organizaţionale, indiferent dacă respectiva organizaţie este publică sau privată, laică sau

religioasă, dedicată profitului sau predicilor, salvării vieţii sau, dimpo-trivă, distrugerii ei. Procedând

astfel, ea (sociologia – n.n.) îşi află punctul de plecare în opera lui Max Weber, unul dintre cei dintâi

gânditori care au elaborat o teorie generalizabilă a organizaţiei, aplicabilă întregii societăţi moderne.

Răspunsul lui Weber la întrebarea de mai sus ar fi fost simplu: ele sunt, cu toate, birocraţii” 18.

În definiţia weberiană a birocraţiei se pot delimita, conform autorului citat mai sus, cel puţin

patru trăsături definitorii pentru sistemele moderne de administraţie:

a) ierarhizarea (care constă în clara delimitare a atribuţiilor, competenţelor şi responsabilităţilor

pentru fiecare agent administrativ, precum şi în controlul îndeplinirii atribuţiilor;

b) continuitatea (în sistemul birocraţiei, funcţia unui agent este concepută ca o activitate cu

caracter permanent, salarizată şi supusă unor reguli de promovare);

c) impersonalitatea (activitatea administratorilor este, în principiu, guvernată de reguli precise

aplicabile tuturor cetăţenilor, excluzând arbitrariul şi favoritismele; actul administrativ al birocraţiei nu

emană de la persoana titulară a funcţiei, ci de la funcţia ca atare);

d) expertiza (cu execepţia funcţionarilor aleşi, care provin din jocul politic, membrii aparatului

birocratic sunt selectaţi potrivit meritelor şi competenţei profesionale, înscriindu-se apoi într-un sistem

de pregătire specială pentru funcţia publică; birocraţii deţin cunoaşterea specifică procedurilor

administrative şi au capacitatea de a aplica regulile generale la cazurile particulare).

Mecanismele birocratice sunt, aşadar, nişte structuri ierarhice cu activitate continuă şi

impersonală, care urmăresc punerea în aplicare a unor strategii de organizare socială, politică,

economică etc. Termenul de birocraţie are însă şi alte semnificaţii, mai mult sau mai puţin înrudite cu

cea de serviciu administrativ. Astfel, potrivit Enciclopediei Blackwell, birocraţia poate desemna un

sistem de guvernământ în care funcţiile de decizie sunt ocupate de către administratori profesionişti,

mai curând decât de reprezentanţii politici aleşi. O astfel de definiţie apropie birocraţia de conceptul de

18 David Beetham, Birocraţia, CEU & Editura Du Style, Bucureşti, 1998, p. 34.

27

tehnocraţie. De asemenea, conceptul de birocraţie mai este utilizat pentru a delimita corpul profesional

al administratorilor sau al funcţionarilor publici. În fine, există un sens peiorativ al termenului, folosit

când sunt incriminate deficienţele organizaţionale ale administraţiei, blocajele instituţionale sau

absurdităţile unor cerinţe ale statului în raport cu cetăţenii; în acest caz, birocraţia indică defecte

caracteristice ale administraţiei: iresponsabilitatea, lentoarea, hârţogăraia, meticulozitatea maniacă

etc.19.

Analiza fenomenului birocratic se poate realiza din perspectivă sociologică, economică şi

politică. Sociologia se interesează de birocraţie privită ca o categorie sau grup social distinct,

reprezentativ pentru clasa mijlocie şi diferit în acelaşi timp de capital şi de masa muncitoare. Situaţia şi

puterea privilegiată a birocraţiei în sânul societăţii sunt explicate prin faptul că această categorie deţine

cunoştinţe şi roluri de autoritate în ierarhiile organizaţionale. Indiferent că operează în sistemele

capitaliste sau socialiste, birocraţia se remarcă prin aceea că, fără a deţine mijloacele productive (în

calitate de proprietar) şi fără a suporta clasica “exploatare a forţei de muncă”, ocupă o poziţie

privilegiată în societate, constând în avantaje materiale şi în recunoaştere simbolică din partea

comunităţii. În economie, teoriile “ortodoxe” fac deosebirea fundamentală între principiile birocraţiei şi

cele ale pieţei. Dacă domeniul pieţei este prin excelenţă unul al concurenţei, dinamismului şi libertăţii

de alegere, birocraţia este privită ca un domeniu al monopolului, stagnării şi constrângerii. Astfel, o

societate este cu atât mai dezvoltată cu cât sferele ei de activitate sunt regizate mai mult de legile pieţei

şi mai puţin de regulile birocraţiei. Din perspectiva teoriei politice, birocraţia este pusă în legătură cu

guvernământul, administraţia şi democraţia.

Sociologul belgian Henri Janne considera că, în democraţiile occidentale, misiunea

guvernământului constă în realizarea unui program general, aprobat de către majoritatea parlamentară.

Din punt de vedere sociologic, un astfel de program nu face decât să exprime, pentru un interval

determinat de timp, maniera de a menţine, restaura sau de a ameliora ordinea socială în diverse

sectoare. Iar instrumentul de realizare al acestei misiuni este administraţia. Administraţia nu poate fi

redusă, totuşi, la statutul de instrument al executivului; ea este totodată o “putere socială” care

constituie o entitate particulară în cadrul statului. Administraţia este o putere pluralistă şi

descentralizată, în sistemele politice democratice, pe când în cele totalitare ea este puternic ierarhizată

şi centralizată.

19 ***, The Blackwell Encyclopaedia of Political Thought, Editorial Organi-sation David Miller, 1987.

28

Din punct de vedere funcţional, administraţia “aplică” legile date de parlament şi deciziile

guvernului. Pe lângă această funcţie manifestă, administraţia mai joacă şi alte roluri, latente, dar nu mai

puţin importante în “economia” politicului:

• ea pregăteşte legile, reglementările şi deciziile autorităţilor politice sau intervine în calitate de

consilier al acestora;

• transformă şi canalizează deciziile puterii politice, asigurând pătrunderea lor în corpul social; în

acest scop, administraţia procedează la o adaptare a deciziilor şi regulilor generale la cazurile

concrete;

• deviază sau adaptează programul guvernamental în baza unor concepţii şi obişnuinţe proprii

mecanismului funcţionăresc.

În acest din urmă rol, administraţia depăşeşte condiţia de “servantă” a guvernului, devenind o rivală a

sa. Dacă puterea administrativă domină în raport cu instituţiile autorităţii politice, atunci statul cade

pradă exacerbării fenomenului birocratic; birocraţia se trasformă, potrivit opiniei lui Henri Janne, într-

un substitut funcţional al executivului, care se dovedeşte prea slab20.

Constituirea unui regim birocratic în lumea occidentală modernă a fost impulsionată de mai

mulţi factori:

• creşterea numărului celor ocupaţi în domeniul administraţiei, până la aproximativ o şesime din

totalul populaţiei active;

• multiplicarea tipurilor de prestaţii publice, de servicii şi atribuţii ale corpului administrativ;

• slăbiciunea relativă a executivului în democraţiile parlamentare, din mai multe motive:

preocuparea miniştrilor de a-şi construi mai mult o poziţie politică decât una de tehnician;

eterogenitatea politică a guvernului rezultat din coaliţii de partide sau chiar eterogenitatea

personalităţilor unuia şi aceluiaşi partid majoritar; absenţa unor politici ferme şi coerente pe

care executivul să le dicteze administraţiei; în aceste condiţii, corpul administrativ preia pe cont

propriu gestionarea statului (în special gestionarea afacerilor cotidiene), guvernul limitându-se

la reglarea problemelor critice de ordin politic, cărora le exagerează, de altfel, importanţa;

• tehnicitatea problemelor administrării afacerilor statului, fapt care face ca miniştrii să fie

dependenţi, în luarea deciziilor, de specialiştii consilieri, constituiţi într-un corp tehnocrat;

• continuitatea şi durata activităţii funcţionarilor de carieră, în raport cu frecventa schimbare a

titularilor politici ai departamentelor administrative.

20 Henri Janne, Le système social, Éditions de l'Institut de Sociologie de l'Université Libre de Bruxelles, 1968, pp. 448-449.

29

Atunci când ajunge să se substituie executivului, administraţia devine o birocraţie autonomă,

scăpată de sub control şi capabilă de subminarea sau blocarea iniţiativelor politice ale guvernului.

Pentru a contracara astfel de fenomene, puterea executivă (în speţă miniştrii) procedează la alcătuirea

unor impresionante cabinete politice (formate din aşa-zişi “consilieri”), care încearcă să se substituie

activităţii corpului administrativ sau să-i controleze îndeaproape mişcările. De asemenea, se poate

constata o tot mai presantă cerere din partea miniştrilor de a introduce criterii politice (de apartenenţă

partizană) în selectarea funcţionarilor publici subordonaţi, din structurile tehnice ale administraţiei.

Sociologul francez Michel Crozier examinează birocraţia în legătură cu fenomenul mai amplu

al puterii politice şi cu ceea ce numim organizaţie. Crozier realizează mai întâi o analiză a relaţiilor de

putere, concepute ca fenomene de schimb, dar în cadrul cărora termenii schimbului nu sunt echivalenţi.

Puterea este un raport de forţă în care un actor are de câştigat în comparaţie cu celălalt, fără ca acesta

din urmă să fie, însă, total lipsit de capacitatea de reacţie în faţa celui dintâi. Astfel de relaţii de putere

se construiesc pretutindeni în grupurile organizate. Dar, ce este organizaţia? Ea reprezintă, în opinia lui

Crozier, o formă de activitate structurată în jurul unui obiectiv, cum ar fi, spre exemplu, un sindicat, un

partid politic, o asociaţie religioasă, culturală etc. Fenomenul organizaţional integrează, aşadar,

întreprinderea, care devine un mod de organizare, mediu privilegiat al construcţiei relaţiilor vieţii

cotidiene.

În opera Fenomenul birocratic, sociologul francez studiază în special funcţionarea marilor

organizaţii administrative şi birocratice, precum şi relaţiile de putere care se dezvoltă în cadrul lor. Din

această perspectivă, dezvăluie disfuncţiile şi patologiile specifice unui model strategic şi mobil al

puterii. Acolo unde Max Weber credea că este vorba despre împlinirea raţională a societăţii moderne,

despre naşterea unui ansamblu coerent şi structurat, Crozier pune în evidenţă o formă care nu este deloc

raţională, mecanică şi închisă, nici regizată de o ierarhizare infailibilă; dimpotrivă, marile organizaţii

birocratice cunosc multiple fenomene de blocaj intern, precum şi influenţe venite din exteriorul

sistemului. În ansamblu, organizaţia desemnează o mixtură de “jocuri deschise”.

Cât priveşte birocraţia, “în sensul în care o înţelege marele public (adică acela de climat de

rutină, rigiditate, constrângere şi iresponsabilitate…), ea nu este deloc prefigurarea viitorului – afirmă

Crozier –, ci constituie moştenirea paralizantă a unui trecut în care prevala o concepţie îngustă şi

limitată cu privire la mijloacele de cooperare între oameni. În fapt, nici o organizaţie nu a putut şi nu va

putea vreodată să funcţioneze ca o maşină. Randamentul său depinde de capacitatea ansamblului uman

pe care-l formează de a coordona propriile sale activităţi într-o manieră raţională. Această capacitate

30

depinde, la rândul ei, de dezvoltarea tehnicilor, dar şi de modul în care oamenii sunt capabili să joace

între ei jocul cooperării” 21.

Este clar că funcţionarea unei organizaţii conduce direct la ideea unui model strategic al puterii;

căci jocul cooperării, departe de a fi armonios, este dominat de problema puterii concepută ca raport de

forţe, raport imanent oricărei societăţi, şi nicidecum ca o entitate situată undeva în vârful piramidei

sociale. Puterea nu este un agent social necondiţionat de ansamblu; ea este, dimpotrivă, o relaţie

complexă, în cadrul căreia există adesea mari dificultăţi de identificare a agentului “câştigător”, a

realului pol de influenţă. Michel Crozier a combătut acea imagine clasică a puterii privită ca exerciţiu

al autorităţii de sus în jos, în sens unic. În lucrarea deja citată, sociologul francez afirma că: “O

organizaţie nu este alcătuită doar din drepturile şi îndatoririle splendidei maşini birocratice. Ea este un

ansamblu complex de jocuri întretăiate şi interdependente prin care indivizii (…) caută să-şi

maximizeze câştigurile” (Ibidem, p. 10). Logica organizaţiei birocratice dezvăluie, deci, nu un proces

global de raţionalizare caracteristic statului modern, cu o funcţionare supusă unui principiu ierarhic

extrem de rigid (aşa cum îl concepe Max Weber), nici o strategie a luptei de clasă (aşa cum o prezintă

Marx), ci o sumă de jocuri, conflicte şi relaţii de putere foarte mobile. Actorii scenei puterii şi implicit

ai organizaţiei birocratice nu sunt, aşadar, nici subiecţii prinşi într-un proces de raţionalizare a

societăţii, nici agenţii claselor sociale, nici simple rotiţe ale unei maşini funcţionând impecabil şi “la

vedere”. În fapt, asistăm din ce în ce mai mult în întreprinderile moderne la o răsturnare completă a

perspectivelor asupra raţionalităţii. Siguranţa tot mai mare oferită de progresele cunoaşterii, stăpânirea

mai profundă a lumii graţie acestor progrese, în loc să conducă la întărirea rigidităţii sistemului

decizional, par să conducă, dimpotrivă, la o explozie a noţiunii de one best way. Organizaţiile cele mai

avansate, simţindu-se tot mai capabile de a integra zonele de incertitudine în calculul lor economic,

încep să recunoască faptul că societatea modernă a trăit prea mult cu iluzia unei raţionalităţi, pe care

grija pentru rigoare logică şi coerenţă unitară imediată nu a făcut decât să o sărăcească” 22. Existenţa

unei organizaţii coerente nu semnifică deloc raţionalizarea integrală. Lăsând să subziste deopotrivă

conflictele, incertitudinile şi libertatea actorilor, ea conduce la imaginea unei puteri complexe,

ramificate şi, uneori, paradoxale.

Noua viziune asupra organizaţiei şi asupra birocraţiei pe care o promovează Crozier împreună

cu Erhard Friedberg (în lucrarea L'Acteur et le Système, Editions du Seuil, 1977) reintroduce ideea

libertăţii în sfera puterii politice. În cadrul structurilor de putere, jocul actorilor se derulează utilizând şi

adesea ocolind regulile. Puterea, jocul şi regula constituie faţetele aceluiaşi fenomen. În fapt, un actor 21 Michel Crozier, Le Phénomène bureaucratique, Éditions du Seuil, Paris, 1963, p. 9. 22 Ibidem, p. 196.

31

dispune cu atât mai mult de putere cu cât stăpâneşte mai bine sursele de incertitudine (adică accesul la

informaţii, relaţiile cu mediul, calculul reacţiilor teoretic absurde etc.). Teoria lui Crozier asupra puterii

evidenţiază faptul că raporturile din cadrul oricărei organizaţii (inclusiv din cadrul administraţiei, sau

poate mai ales din cadrul ei) nu sunt niciodată strict mecanice şi explicabile dintr-o perspectivă

substanţialistă. Clasica schemă a dominaţiei şi supunerii sau a comenzii şi ascultării trebuie reformată

prin introducerea unor variabile instabile şi greu controlabile, cum ar fi interesul actorilor implicaţi,

calculul de eficienţă a situaţiei de supunere faţă de cea de nesupunere, fronda raţională sau iraţională,

efectele neprevăzute şi “perverse” ale mediului politic etc.

În definirea birocraţiei, o problemă esenţială este aceea a identităţii sale în raport cu fenomenul

administrativ în general. Potrivit lui David Beetham, administraţia poate fi concepută ca o activitate de

coordonare executivă a unei politici, iar un sistem administrativ poate fi definit ca o ordonare (aşezare

sau ierarhizare) a funcţiilor menite să transforme concepţia sau programul politic în obiective concrete,

pe care să le execute agenţii din “linia întâi” (de exemplu, muncitorii, soldaţii, poliţiştii, profesorii etc.).

Din această distincţie rezultă că nu orice om care lucrează într-o organizaţie birocratică sau într-un

sistem administrativ este în mod necesar şi un birocrat. “Ca administratori, birocraţii trebuie deosebiţi

atât de şefii lor de deasupra, cât şi de lucrătorii din prima linie, de dedesubt” 23.

Orice grupare socială (fie că este vorba despre un grup de interese, de o asociaţie culturală sau

religioasă, de un partid politic sau chiar de o naţiune) îşi desemnează, din motive de funcţionalitate, un

grup conducător sau un “guvernământ”. Acesta, la rândul său, pentru îndeplinirea atribuţiilor cu care a

fost învestit, îşi angajează un personal administrativ. Birocraţia va fi formată nu din membrii grupului

guvernant, ci din personalul administrativ care execută politicile şi care se organizează după criteriile:

ierarhiei, continuităţii, impersonalităţii şi expertizei sau competenţei tehnice. Membrii grupului

guvernant şi cei ai birocraţiei sunt, de regulă, diferiţi. Primii sunt în general aleşi şi desfăşoară o

activitate discontinuă, secvenţială. Rolul lor este acela de a defini politicile şi regulile asociaţiei pe care

o conduc, de a mobiliza resurse şi a le distribui în funcţie de trebuinţe şi oportunităţi. Răspunderea

membrilor grupului guvernant este una politică, manifestându-se în principal în faţa electoratului. Prin

contrast, membrii birocraţiei sunt totdeauna numiţi de sus şi sunt responsabili în faţa organismului care

i-a desemnat.

Dacă la vârful unei organizaţii (economice, politice, culturale etc.) distincţia dintre birocraţie şi

conducători este relativ clară, trasarea unei limite precise la baza piramidei organizaţionale e mai

dificil ă. Potrivit lui Max Weber, caracteristica principală a unui birocrat o constituie exercitarea

23 David Beetham, op. cit., p. 35.

32

autorităţii în cadrul unui birou. Muncitorii productivi nici nu-şi exercită autoritatea, nici nu lucrează în

birouri. Secretarele şi dactilografele lucrează în birouri, munca lor fiind esenţială pentru mecanismul

administrativ; dar ele nu pot fi considerate birocraţi, întrucât nu exercită o autoritate, ci doar prestează o

activitate administrativă. Pe de altă parte, o mulţime de lucrători guvernamentali din zona inferioară a

ierarhiei îşi exercită autoritatea asupra unui public oarecare (cum ar fi populaţia plătitoare de taxe,

clientela asistenţei sociale etc.) şi, în acelaşi timp, aceşti lucrători se situează şi în “prima linie”, ca

executanţi. De aici rezultă că este dificil de apreciat cine este şi cine nu este membru al birocraţiei într-

un sistem administrativ. Într-o întreprindere particulară, autoritatea birocratică poate fi sinonimă cu

managementul (în cazul în care managerul nu este în acelaşi timp şi proprietar, ci este doar un

“angajat”); într-o instituţie guvernamentală, birocraţia s-ar putea extinde până la lucrătorii de la ghişee,

care, deşi lucrează în contact direct cu publicul, deţin şi o anumită autoritate în executarea politicilor

guvernamentale (de exemplu, un funcţionar de la ghişeu decide cum să aplice o reglementare generală

într-un caz particular nespecificat de lege şi, prin aceasta, el face un gest de autoritate).

În lucrarea Economie şi societate, Max Weber prezintă caracte-risticile esenţiale ale birocraţiei

în termenii următori:

a) este formată din funcţionari individuali care se supun doar îndatoririlor funcţiei lor;

b) prezintă o ierarhie a funcţiilor durabil stabilită;

c) fiecărei funcţii îi revine o competenţă specifică;

d) angajarea funcţionarului în sistemul birocratic se face printr-un contract care este precedat, în

principiu, pe o selecţie deschisă;

e) numirea funcţionarului se realizează pe criteriul calificării şi al competenţei profesionale

dovedite prin examen sau diplome;

f) birocratul nu mai exercită vreo altă profesie în afara celei din structura administrativă;

g) ca angajat al structurii administrative, birocratul are o retribuţie determinată prin contract şi

poate beneficia, la termen, de pensie; contractul poate fi reziliat de angajator sau de către

funcţionar;

h) evoluţia profesională îi este deschisă pe verticală, în funcţie de evaluările superiorilor

ierarhici;

i) activitatea birocratului se desfăşoară fără ca el să fie proprietarul mijloacelor de muncă;

j) birocraţii sunt supuşi unei discipline specifice stricte şi unui control din partea superiorilor.

În virtutea acestor caracteristici, ţinând seama de specificul organizării sociale moderne, Weber

consideră că “tipul pur birocratic de organizare administrativă este, din punct de vedere pur tehnic,

33

capabil să atingă cel mai înalt grad de eficienţă (…), fiind superior oricărui altuia în precizie, în

stabilitate, în stricteţea disciplinei şi în soliditate”. Pentru a fi şi mai sugestiv, sociologul german spune

că “mecanismul birocratic pe deplin dezvoltat se compară cu alte organizaţii la fel cum se compară

maşina cu modurile ne-mecanice de producţie”24.

Ideile lui Weber despre superioritatea mecanismului birocratic trebuie înţelese în contextul

evoluţiei statului modern de la serviciile publice bazate pe voluntari neplătiţi, pe notabilităţi locale,

organisme colegiale sau reţele familiale, către serviciile publice specializate. Birocraţia apare, astfel, ca

un pas uriaş pe calea raţionalizării şi al eficientizării acţiunilor maşinăriei etatice, ca un progres tehnic

extraordinar menit să faciliteze adaptarea societăţii la noile ritmuri ale naturii şi ale economiei.

Naşterea sistemelor birocratice în lumea modernă s-a produs pe fondul unei ideologii

raţionalist-progresiste, care acredita imaginea unei “constituţii-maşină”, apte să pună în mişcare

angrenajul etatic cu precizia mecanismului unui ceasornic25. Desigur, şi în epocile anterioare existaseră

persoane desemnate de către autorităţile politice să execute ordine şi legi, să strângă impozite şi să

administreze domeniile publice. Numai că respectivele persoane nu aveau un statut atât de clar şi de

“neutru” în raport cu politicul. Condiţia de administrator nu era definită în primul rând prin competenţa

profesională, ci prin supunerea faţă de stăpân. Răspunderea administratorului, a birocratului, nu era

reglementată statutar şi contractual, ci ţinea de evaluarea subiectivă a nobilului local, principelui,

regelui, împăratului etc.

Construcţia birocraţiei moderne contrastează puternic cu toate aceste caracteristici ale aparatului

funcţionăresc antic şi medieval, având drept coordonată centrală eficienţa şi nu obedienţa. Birocratul

modern este o “maşină” infailibil ă, care trebuie să acţioneze rapid şi adecvat în raport cu orice situaţie

administrativă, protejând permanent interesul public, evitând discriminările şi erorile de judecată şi

economisind energia la maximum.

Din punct de vedere economic, organizaţia de tip birocratic este opusul organizaţiei

concurenţiale, al pieţei libere. Dacă piaţa coordonează automat, pe orizontală, acţiunea unui mare

număr de oameni prin mecanismul cererii şi ofertei, fără a încălca libertatea indivizilor, ierarhia

birocratică ordonează acţiunea pe verticală, impunând obligaţii şi exercitând o autoritate care restrânge

libertăţile individuale. Totuşi, în interiorul statului există o serie de activităţi care nu dobândesc nici o

eficienţă sporită, nici un câştig de libertate şi nici un plus de egalitate în tratarea cetăţenilor dacă se

desfăşoară după regulile pieţei. Este vorba despre activităţile destinate gestionării domeniului public şi

24 Max Weber, Theory of Social and Economic Organisation, New York, 1964, p. 337. 25 Semnificativă este, în acest sens, viziunea enciclopediştilor şi a revoluţionarilor francezi de la 1789, în special a lui Condorcet.

34

prestării de servicii către populaţie sau, altfel spus, despre administraţia publică. Abordarea sferei

publice de către economia politică este una marcată de o viziune negativistă. Ştiinţa economică

defineşte piaţa ca fiind logic şi istoric anterioară guvernământului şi administraţiei etatice şi, prin

urmare, acestor autorităţi nu le-ar mai fi rămas să se ocupe decât de o categorie reziduală de funcţii pe

care piaţa nu le poate îndeplini.

Dacă este sau nu aşa, e mai puţin important; ceea ce contează este faptul că administraţia îşi

asumă sarcini pe care piaţa concurenţială nu şi le doreşte şi pe care nu are cum să le îndeplinească.

Sfidând adesea logica eficienţei şi lucrând în ideea de oportunitate, administraţia contribuie, în felul ei

special, la binele public.

35

Capitolul III

Evoluția administrației de la centralism la descentralizare. Analiză istorico-sociologică

Pe parcursul secolelor XIX și XX, procesele de consolidare a birocrației centraliste și mai apoi

de descentralizare administrativă s-au derulat în funcție de anumite viziuni ideologice cu privire la rolul

statului, ca organizator al comunităților naționale (organizator al vieții sociale și economice, protector

al securității comunitare, promotor al solidarității etc.)26. Centralismul (glorios pe tot parcursul

secolului al XIX-lea și în primele 7-8 decenii ale veacului XX) a avut un suport ideologic foarte

eterogen, de la liberalismul raționalist-progresist, la naționalism și la doctrinele totalitare (de stânga sau

de dreapta); democrați și anti-democrați deopotrivă au afirmat multă vreme necesitatea existenței unui

sistem piramidal centralist al administrației, în care statul să dețină controlul societății, în virtutea

binefacerilor de care este el capabil, ca ”stat al bunăstării generale”. În schimb, descentralizarea s-a

întemeiat pe o nouă filosofie a statului, în care valorile de bază sunt autonomia individuală,

personalismul, cetățenia activă, solidaritatea și subsidiaritatea și în care stânga și dreapta moderate

resping raționalismul uniformizant, depersonalizarea și mitul statului asistențial.

1. Centralismul și constituirea statului modern

Pe parcursul veacului al XIX-lea, au existat mai multe motivații de fond în favoarea

centralismului, atât în cadrul imperiilor multinaționale, cât și în tinerele state naționale, care-și

afirmaseră de curând independența și unitatea. Astfel, imperiile făceau din centralism instrumentul

eliminării entropiei generate de mișcările naționalist-independentiste, în timp ce statele naționale

foloseau centralismul pentru uniformizarea administrativă și afirmarea identității în concertul relațiilor

internaționale. Ambele categorii de state se aflau într-o etapă de codificare febrilă a domeniilor vieții

publice, de consolidare instituțională și de reglare a mecanismelor administrative, animate fiind de un

spirit progresist în care se amestecau elemente din științele exacte, din teoria și filosofia socială, dar și 26 François Châtelet și Éveline Pisier identifică patru ipostaze (ideal-tipuri) ale statului în epoca modernă și în contemporaneitate, toate sprijinindu-se pe paradigma centralistă, chiar dacă din punct de vedere ideologic unele țin de liberalism, iar altele de doctrinele totalitare: statul-administrator, statul-partid, statul-națiune și statul-savant (Concepțiile politice ale secolului XX, Humanitas, București, 1994). Alte abordări relevante cu privire la rolul statului în societățile moderne găsim în lucrarea lui Patrick Dunleavy, Brendan OʼLeary, Teoriile statului (Editura Epigraf, Chișinău, 2002).

36

din utopiile de tot felul. Pe ansamblu, exista în acel secol modern o credință generalizată în ideea de

progres bazat pe știință și pe educație, o credință în ameliorarea continuă și nelimitată a condiției

umane – procese în care statul ar fi trebuit să joace un rol diriguitor și suportiv. Pe de altă parte, statele

moderne evoluau în direcție centralistă și ca urmare a creșterii riscurilor sociale generate de

industrialism; orice autoritate politică a acelor vremuri era conștientă de necesitatea intervenției

reglatoare în relația dintre muncă și capital, astfel încât pătura săracă a societății (numeroasă,

exploatată și tot mai revendicativă) să nu pericliteze ordinea civilă. Așa stând lucrurile, statele s-au

angajat într-un amplu proces de construcție instituțională, de reglementare juridică a vieții publice și

private, cu consecința directă a dezvoltării aparatului birocratic. Până spre sfârșitul secolului al XIX-

lea, devenise o regulă generală implicarea statului – ca factor de reglementare și arbitru – în domeniul

economiei, al muncii și securității sociale, al educației și sănătății etc. Or, acest rol nu putea fi

îndeplinit decât prin practici centraliste.

Dezvoltarea simultană și corelată a societății civile și a aparatului birocratic centralizat al

statului părea să fie, în perioada supra-numită ”la Belle Époque”27, un fapt natural și necesar, întrucât

progresul economic, științific și social beneficia în mod vizibil de rafinarea structurilor administrative.

Chiar și traumatizanta experiență a Primului Război Mondial a fost o ocazie pentru afirmarea

”virtu ților” centralismului etatic, în contextul în care susținerea materială și logistică a frontului

necesita pârghii administrative coerente, cu un centru unic de comandă.

După 1918, chiar dacă optimismul istoric și încrederea în stat au început să pălească (după cum

și încrederea în democrație a fost puternic zdruncinată), centralismul a rezistat, consolidându-se chiar.

Pe de o parte, el s-a dovedit util în dezvoltarea statelor rezultate din sistemul păcii de la Versailles28, iar

pe de altă parte a făcut posibilă stabilizarea imperiului sovietic; nu în ultimul rând, a constituit pârghia

esențială a regimurilor fasciste. Un alt eveniment de cuprindere mondială, ”Marea Criză” din 1929-

1933, a contribuit la consolidarea spiritului centralist în materie de administrație, odată cu apariția și

punerea în practică a ideilor neoliberale. Astfel, intervenționismul etatic însemna în primul și în primul

rând centralism administrativ (indiferent că era vorba despre regimuri democratice ca cel american, sau

de totalitarisme precum fascismul și comunismul sovietic).

27 ”La Belle Époque” desemnează, în lumea occidentală, perioada istorică cuprinsă între 1895 și 1914, perioadă caracterizată printr-un progres economic, social și cultural fără precedent, pe fondul unei păci îndelungate. Europa Apuseană și Centrală, în absența conflictelor armate tradiționale (care o măcinaseră mereu), a putut să-și canalizeze resursele spre creșterea economică, spre știință, educație și artă, lăsând impresia unui progres constant, de care aveau să se bucure tot mai mulți oameni. Starea de spirit a epocii era marcată de optimism, de lipsa îngrijorării cu privire la viitor. 28 România, spre exemplu, ca țară care își desăvârșise unitatea statală, avea să procedeze la câteva reforme administrative cu caracteristici uniformizante și centraliste, pentru a șterge particularismele provinciale rezultate din dominația dualistă austro-ungară în Transilvania, din stăpânirea austriacă în Bucovina de nord sau din cea țaristă în Basarabia.

37

Cea de-a doua conflagrație mondială nu a lăsat loc de discuție în privința evoluției centraliste a

aparatelor birocratice; democrațiile și dictaturile deopotrivă au purtat războiul utilizând la maximum

mecanismele administrative centralizate, care erau acum întărite și de disciplina militară. Mai mult,

centralismul s-a consolidat teoretic prin asimilarea unor noi paradigme științifice, precum cibernetica și

teoria sistemelor.

În perioada postbelică, statele s-au străduit să demonstreze că au incomparabil mai multe funcții

”constructive” decât represive, că ele nu se limitează la controlul violenței legitime și la prelevarea de

impozite, ci se implică în toate marile domenii ale vieții socio-economice, ca agenți de reglementare,

dar și ca principali furnizori de servicii publice. De asemenea, au făcut tot posibilul ca să șteargă din

conștiința publică traumele lăsate de ”Marea Criză”, dar mai ales de al Doilea Război Mondial –

evenimente care asociaseră statalității cele mai grele culpe economice, morale și juridice (statele

fuseseră cele care scăpaseră de sub control sistemul financiar, declanșator al crizei economice; tot ele

demonstraseră o condamnabilă toleranță față de fascism, în primii săi ani de manifestare, creându-i

astfel impresia că poate să-și atingă ușor obiectivele expansioniste și rasiste; în fine, statele democratice

și dictaturile deopotrivă stimulaseră tehnologiile distrugerii în masă – arme chimice și nucleare –,

folosindu-le împotriva populației civile, ”din rațiuni de stat”).

Repararea imaginii și ”recuperarea morală” a statalității aveau să fie realizate prin acțiuni

spectaculoase de susținere a dezvoltării economice (precum ”Planul Marshall”), prin extinderea ariei

serviciilor sociale, medicale și educaționale, prin democratizarea accesului la cunoaștere și la

prosperitate. În pofida diferendului ideologic Est-Vest29 (sau poate tocmai grație competiției dintre

sistemul socialist și cel capitalist – ambele dorind să-și afirme ”superioritatea” în privința grijii față de

individ și față de societate), s-a ajuns la impunerea universală a unei noi filosofii a drepturilor omului,

care trebuia garantată prin angajarea suplimentară a structurilor etatice în tot mai multe domenii de

politică publică. Practic, în primele trei decenii postbelice, mai ales, aveam de-a face cu o adevărată

”îmblânzire publică a Leviathanului”, cu transformarea lui dintr-un sediu al forței brute, al coerciției

legitime, într-un promotor al dezvoltării sociale.

29 În secolul XX, au existat mai multe ”axe conflictuale”, care au opus democrațiile pluraliste regimurilor totalitare de dreapta sau de stânga. După 1945, când fascimul a fost învins prin efortul conjugat al Aliaților (în special SUA, Marea Britanie și URSS), s-a trasat o nouă demarcație, bazată pe un element de coeziune ideologică, ce ne îndreptăţeşte să vorbim despre o adevărată „politică de bloc”. Odată cu aceasta, s-a lansat şi conceptul politic de bipolarism, semnificând structurarea lumii în două tabere distincte din punct de vedere al ordinii economice şi politice şi având fiecare câte un stat-etalon, câte o superputere cu rol de lider. Bipolarismul caracterizează ordinea mondială vreme de peste patru decenii după cel de-al Doilea Război Mondial, exprimând poziţionarea strategică a blocurilor capitalist şi comunist în cadrul Războiului Rece.

38

Cu toate acestea, pe parcursul unei jumătăți de secol de politici ale ”bunăstării generale” (fie ele

de coloratură socialistă, liberală sau creștin-democrată), în care s-a creat iluzia progresului social

constant, sub bagheta unui stat tot mai ”savant” și mai generos, spectrul blocării mașinăriei

redistributive nu a dispărut. Mai intâi a lovit ”criza petrolului” din anii ʼ70, în urma căreia Occidentul

s-a văzut nevoit să reprivatizeze numeroase sectoare de servicii publice (de la unele segmente ale

asistenței sociale și medicale, la domeniul transporturilor și al infrastructurii). Apoi a venit criza de

sistem a socialismului de tip sovietic30, care a demonstrat că statul hipercentralist, proprietar și

organizator al întregii economii, nu poate asigura bunăstarea generală, mai ales dacă redirecționează o

parte însemnată a resurselor către cursa înarmărilor. Un alt fenomen care a pus sub semnul întrebării

capacitatea administrativă a statului (indiferent de regimul politic) a fost reprezentat de așa-numitele

”falimente” ale unor state din America Latină, Asia, Africa, dar și din Europa Est-Centrală. Intrate în

incapacitate de plată și nemaiputând controla inflația galopantă, unele au solicitat împrumuturi masive

de la FMI și Banca Mondială, acceptând totodată planurile de redresare (adesea neinspirate) impuse de

aceste organisme financiare internaționale; altele au apelat la ”Consiliile monetare”. Conjuncturile

internaționale, dar mai ales precaritatea resurselor interne și conflictele sterile dintre grupările politice

au precipitat numeroase națiuni în crize profunde, pentru depășirea cărora nu există încă o rețetă

general valabilă, dar pentru care pare să existe un vinovat de serviciu: statul centralist.

Dar să vedem ce este centralismul, dincolo de facila sa definire ca putere atotcuprinzătoare și

uniformizantă a statului. În sens juridic, centralismul trimite la sistemul decizional în care totul pleacă

de la autoritatea unică situată în capitală, căreia îi revine rolul de a stabili organizarea și repartizarea

resurselor pentru funcționarea unităților teritoriale componente ale statului (regiuni, departamente,

districte, comune). În sens sociologic și politic, centralismul desemnează, pe de o parte, tendința

autorității statale de a controla și superviza toate aspectele vieții publice (sub motivația tutelei și a

”paternalismului” în raport cu cetățenii și colectivitățile locale), iar pe de altă parte atitudinea pasivă a

unităților administrative și a societății civile, care sunt obișnuite să fie ”pilotate” și finanțate de către

stat în tot ceea ce întreprind. Din acest motiv, centralismul este rezultanta a două tendințe

complementare: aceea a statului de a domina ansamblul societății și a societății de a se lăsa în voia

”Leviathanului”.

Voința politică a autorităților de a acapara cât mai mult din viața unei societăți nu s-ar putea

materializa în absența unei predispoziții a societății de a se lăsa tutelată strâns. Dar, analiza structurilor

asociative și a individualismului din societatea ultimelor decenii arată că nu toți membrii unei 30 François Furet, Trecutul unei iluzii. Eseu despre ideea comunistă în secolul XX, Humanitas, București, 1995. A se vedea, de asemenea: Leslie Holmes, Postcomunismul, Institutul European, Iași, 2004.

39

colectivități manifestă aceeași permeabilitate la comportamentul invaziv al statului. Numeroși sociologi

afirmă că vârstnicii sunt cu mult mai supuși și mai dispuși la ”combinarea” cu statul decât sunt tinerii.

Justificarea centralismului prin condițiile de socializare ale generațiilor vârstnice face apel la așa-

numita teorie post-materialistă asupra valorilor sociale. Din perspectiva acesteia, se consideră că, în

vremuri de criză, oamenii își îndreaptă privirea către stat31, de la care așteaptă resurse economice,

protecție contra migrațiilor, securitate comunitară și alte forme de sprijin.

În sociologia politică actuală, americanul Ronald Inglehart32 a formulat teoria potrivit căreia

atitudinea pro-etatică sau pro-centralistă este proprie acelor generații de cetățeni care, în diverse

perioade dificile ale secolului XX, au trecut prin crize economice și sociale (marcate de sărăcie, șomaj,

foamete, insecuritate personală). După depășirea acestor perioade și intrarea în epoci de prosperitate,

oamenii au păstrat în memorie spaima de sărăcie, motiv pentru care continuă să valorizeze foarte mult

securitatea lor materială și să se bazeze pe stat, pentru a trăi bine. Valorile sociale în care s-au format

acești oameni (în tinerețea lor) și pe care le practică în continuare (la maturitate și bătrânețe) sunt

subsumate de către Inglehart ”erei materialismului”. Prin contrast cu materialismul vârstnicilor,

Inglehart vobește despre ”post-materialismul” tinerilor: generațiile care nu au trecut prin război,

revoluție sau criză economică nu sunt atât de atașate ideii de securitate economică garantată de stat.

Dimpotrivă, ele consideră că prosperitatea e un lucru de la sine înțeles, pe care îl poți atinge grație

virtuților economiei concurențiale capitaliste (cu unele contribuții ale ”statului social”). Pentru tineri,

există valori mai importante: libertatea de expresie, autonomia persoanei, auto-realizarea, participarea

politică, protecția mediului și dezvoltarea durabilă, responsabilitatea socială a întreprinderilor,

capacitatea de autoguvernare a colectivităților locale, reconstrucția capitalului social, toleranța etc.

Teoria lui Inglehart pleacă de la celebra piramidă a nevoilor (inventată de Abraham Maslow33),

care indică faptul că trebuințele de ordin superior (spiritual) sunt prezente (adică efective și stringente)

în ierarhia intereselor unei persoane abia după ce sunt satisfăcute trebuințele de bază (materiale).

Pornind de la această ipoteză, sociologul american ajunge la concluzia că centralismul etatic va

dispărea atunci când vor dispărea generațiile socializate politic în paradigmă materialistă.

31 Obișnuința de a concepe statul ca ”furnizor de prosperitate” nu are o vechime mai mare de un secol. Ea s-a născut în perioada imediat următoare Primului Război Mondial, când guvernele s-au angajat în reconstrucția țărilor devastate de conflictul armat; câțiva ani mai târziu, politicile social-democrate, neo-liberale, dar și fasciste au atenuat efectele crizei economice prin vaste programe economice gestionate de către stat. De atunci încoace, oamenii și-au întărit încrederea în puterea statului de a oferi securitate și prosperitate. 32 Inglehart a scris câteva cărți devenite foarte cunoscute, apreciate uneori, dar și criticate: The Silent Revolution: Changing Values and political Style among Western Publics (Princeton University Press, 1977), Culture Shift in Advanced Industrial Society (Princeton University Press, 1990) și Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic and political Change in 43 Countries (Princeton University Press, 1997). 33 Abraham Maslow, A Theory of Human Motivation, in: Psychological Review Journal, 1943.

40

Extinzând teoria lui Inglehart la analiza bipolarismului ideologic, am putea să afirmăm că

opoziția Est-Vest, având la bază opoziția comunism-capitalism, nu a fost singura structură dualistă a

secolului XX. Deși ea a contrapus două tipuri majore de societăți și de regimuri politice, nu a epuizat

spațiul clivajelor, în care a operat ”transversal” opoziția materialism-post-materialism. Această din

urmă opoziție putea fi identificată, în anii ʼ70-̓ 80, nu numai în lumea capitalistă, ci și în țările

socialismului real, chiar dacă în acestea din urmă nu exista o abundență economică aptă să elimine

grijile materiale ale generației tinere.

Centralismul etatic nu are ca suport doar preeminența trebuințelor materiale și de securitate ale

oamenilor, în fața celor spirituale. El se sprijină și pe acea tendință a ființei umane numită ”servitute

voluntară”, prezentă în toate momentele istoriei și în toate regimurile politice. Termenul de servitute

volutară a fost avansat de filosoful francez Étienne de La Boétie34, în secolul al XVI-lea, într-o epocă în

care absolutismul monarhic părea să reprezinte o permanență istorică, cu temei divin. Totuși, La Boétie

afirma că societatea omenească nu a fost dintotdeauna dominată de acest sentiment al supunerii;

dimpotrivă, natura umană ar trebui să aibă în ea un puternic instinct al libertății. La un moment dat,

însă, atașamentul față de servitute a luat locul iubirii față de libertate. Starea de servitute (survenită ca

un ”accident istoric” sau o ”denaturare” a omului) s-a permanentizat, devenind o obișnuință: ”cel dintâi

motiv pentru care oamenii slujesc în mod voluntar este acela că se nasc supuși și sunt crescuți în

servitute” – spunea gânditorul francez. Dacă supunerea este voluntară și ține de obișnuință, se înțelege

că recucerirea libertății nu e un lucru simplu și nici măcar atât de dorit în societățile istorice, pe cât de

clamat este în textele filosofice de factură liberală35.

Faptul că există un decalaj enorm între filosofia libertății și capacitatea efectivă a societăților

contemporane de a se desprinde de tutela statului este vizibil pretutindeni, de la democrațiile

tradiționale occidentale, la noile democrații născute pe ruinele comunismului de tip sovietic. În aceste

ultime cazuri, statul se confundă cu politica și acoperă toată aria vieții publice, nu numai fără a i se

opune vreo rezistență, ci dimpotrivă, cerându-i-se imperios să-și asume funcții protectoare.

În societățile post-comuniste, revolta inaugurală contra regimurilor dictatoriale nu a fost urmată

de refuzul etatismului și de autonomia reală a colectivităților (aceasta manifestându-se mai curând ca

naționalism exacerbat al minorităților care suferiseră diverse forme de oprimare, ca secesionism cu

34 Étienne de La Boétie, Discurs despre servitutea voluntară, Editura Universal Dalsi, București, 1995. 35 Friedrich A. Hayek publica în 1945 o lucrare care avea să devină celebră și un reper esențial pentru liberalism: The Road to Serfdom (trad. rom: Drumul către servitute, Humanitas, București, 1994). Interogându-se asupra cauzelor instaurării regimurilor totalitare în unele țări europene, în pofida tradiției comune a continentului în materie de libertate, Hayek afirma că germenii totalitarismului au existat peste tot în spațiul european; ei au ”rodit”, însă, acolo unde au reușit să pară credibile promisiunile socialiste vizând redistribuirea egalitară a prosperității. Confuzia indusă de socialism între libertate și prosperitate a generat un salt spre servitute, în locul unui drum către libertate.

41

suport etnic sau religios). După ce s-au schimbat vechii demnitari comuniști cu alții mai ”luminați”, cu

glazură democratică și cu discurs pro-occidental, cetățenii de rând au așteptat de la aceștia să preia

frâiele statului pentru a le utiliza cum se cuvine în opera de democratizare și de reformare a economiei.

Statul și liderii săi de la centru au rămas pe mai departe instanțele responsabile de ”schimbarea în

bine”; de la centru s-au așteptat legi mai bune, măsuri reparatorii, politici publice eficiente etc. Atunci

când statele post-comuniste, sub presiunea nevoii de adaptare la ”casa comună europeană”, au început

reformele administrative bazate pe deconcentrare și descentralizare, autoritățile locale nu au fost deloc

încântate, pentru că s-au trezit brusc în fața unor noi obligații, fără a dispune de resurse și de suficientă

capacitate administrativă. Descentralizarea nu s-a realizat sub presiunea și la inițiativa colectivităților

locale, ci prin voința statului, în forma concepută de el.

Centralismul – ca manieră de organizare a statului, dar și ca ”habitus social” sau predispoziție a

individului și a societății de a se insera în ordinea ierarhică și protectoare a puterii centrale – are în mod

cert baze sociale și psihologice de genul celor invocate mai sus: preeminența intereselor materiale și de

securitate (așa cum sunt ele așezate în piramida lui Maslow) și persistența unei doze însemnate de

”servitute voluntară”. Aceste elemente au reușit să pătrundă în imaginarul colectiv al modernității prin

intermediul ideologiilor, pe care orice întreprindere ordonatoare le așează mai întâi în schema clasică

dreapta / stânga. Potrivit acesteia, există în lumea modernă două variante de organizare socială, ce

răspund în felul lor propriu diverselor nevoi ale indivizilor și colectivităților: una se bazează pe statul

birocratic burghez, a cărui funcție esențială rezidă în apărarea proprietății private și a libertății

individului întreprinzător; cealaltă folosește tot instrumentele statului centralist și birocratic, numai că

pentru a distruge proprietatea privată și a crea condițiile egalității economice a tuturor oamenilor. Una

apelează la forța statului pentru a proteja libertatea, prin mecanisme democratice; alta țintește spre

valoarea egalității, prin statul dictatorial. Stânga a considerat că statul trebuie ”redat” poporului, prin

reprezentanții săi; dreapta – că el trebuie să rămână în proprietatea elitei. Dar nici una nici cealaltă nu

s-a gândit că statul ar trebui să-și diminueze prezența în societate, că atribuțiile puterii centrale ar trebui

limitate, în profitul creșterii autonomiei colectivităților locale. Numai doctrinele anarhiste au avut un

asemenea discurs de contestare a centralismului36, fără ca el să provoace însă vreo schimbare în

practica politică etatistă.

36 Georges Bastien, în articolul său Centralisme, spunea următoarele: ”Două metode (de guvernare) s-au luptat dintotdeauna în societate: una autoritară, care vrea să reunească totul sub conducerea unei persoane, a unei grupări sau caste, servind inevitabil intereselor private contra celui general; alta libertară, care vrea ca fiecare om să-și fie propriul stăpân, să se asocieze sau să se separe în mod liber, astfel încât, nemaiexistând nicio constrângere, să dispară exploatarea și tirania. Autoritatea și libertatea sunt doi poli opuși de atracție: autoritatea preconizată de stăpânii de azi sau de mâine (în stare de opoziție provizorie); libertatea preconizată de exploatații dornici de emancipare, de revoltații tuturor epocilor și regiunilor. Celor două concepte de autoritate și de libertate le corespund exact conceptele de centralism și descentralizare, federalism

42

În peisajul ideologic al epocii interbelice, marcat de avântul extremismelor și de declinul dreptei

tradiționale (liberale și conservatoare), ideile centralismului etatic au fost potențate de criza economică

din perioada 1929-1933. Aceasta a determinat guvernele din majoritatea statelor lumii să treacă la

măsuri active de stopare a crizei financiare, de stimulare a investițiilor și de reconstrucție a mediului

concurențial, precum și de reglare a unor domenii precum pensionarea și protecția socială. Dacă pentru

astfel de obiective social-democrația imagina o acțiune energică a statului proprietar și acționar37,

dreapta democrată și extrema dreaptă vor imagina propriile lor căi de punere la lucru a centralismului

etatic. În zona ideologiei liberale, statul este învestit cu o funcție reglatoare, grație căreia inflația și

șomajul să nu scape de sub control. Teoria neoliberală a Lordului Keynes explică maniera în care

statul, prin controlul asupra emisiunii monetare, crește sau scade masa de bani aflată în circulație,

influențând astfel dobânzile, consumul și gradul de utilizare a forței de muncă. În zona fascistă, tot

statului îi revin atribuții reglatoare în materie economică, aici accentul fiind pus însă pe implicarea sa în

marile proiecte de infrastructură, pe comenzile pentru industria de război și pe controlul mediului

bancar, într-un sistem economic integrat național.

Ideologiile postbelice nu au abandonat ideea centralismului etatic, cel puțin în primele două-trei

decenii, motivul esențial al acestui atașament doctrinar reprezentându-l nevoia de gestionare a

tensiunilor politice proprii bipolarismului și Războiului Rece. Câtă vreme Occidentul demo-liberal

sau liber-asociaționism. Indiferent de etichetă și culoare, partizanii puterii sunt pentru centralizare: totul trebuie centralizat, sub o singură conducere – teorie dragă tuturor celor ce vor să fie stăpâni. Toate teoriile centraliste se bazează pe aceeași afirmație: «incapacitatea poporului de a se administra în mod liber, altfel spus prostia sa, care necesită conducerea din partea oamenilor superiori». Aceste teorii converg spre același rezultat: crearea unei caste, a unei aristocrații; ieri nobilii, azi burghezii, mâine poate așa-numiții intelectuali și funcționarii, care încep să-și asigure o existență confortabilă prin consolidarea privilegiilor deja dobândite sau prin instaurarea altora noi. Centralismul conduce inevitabil la parazitism, constrângere, inegalitate și nedreptate. De altfel, privându-i pe cei guvernați de mijloacele de a se administra pe cont propriu, centralismul întreține cu grijă inferioritatea aparentă sau reală a administraților. Cei pe care centralismul îi plasează în fruntea organismelor sociale sunt, de altfel, oameni ca toți oamenii, nici mai mult nici mai puțin competenți sau morali decât alții. Exercițiul autorității le creează, însă, acestora o mentalitate specială și dorințe vanitoase care sunt expresii redutabile ale răului în organizațiile sociale. Centralismul n-a reușit niciodată să rezolve problemele apărute în fața speciei umane; iar dacă le-a rezolvat, asta s-a întâmplat totdeauna în detrimentul maselor și în profitul deținătorilor puterii. Singura utilitate invocată în favoarea centralismului este aceea a binefacerilor coordonării eforturilor umane. Dar întrucât conduce la autoritate, provoacă mai totdeauna contrariul: ambiția, ura, divizarea, sfâșierea între pretendenții la putere, zdrobirea categoriilor sociale inferioare. Or, această coordonare se poate obține mult mai ușor și fără riscuri prin libera federalizare a indivizilor și grupurilor. Federalismul se opune practic centralismului (…). Centralismul politic a condus la tiranii abominabile și la războaie sângeroase. Centralismul economic (carteluri și trusturi capitaliste) urmărește aservirea materială a umanității. Cât privește doctrinele socialiste sau comuniste, visând la un centralism integral…, sunt condamnate să eșueze într-o nouă tiranie, depășind-o pe cea veche” (http://www.encyclopedie-anarchiste.org/articles/c/centralisme.html). 37 În concepția social-democratului german Rudolf Hilferding (1877-1941), spre exemplu, statul avea rolul de a transfera principiile democrației din spațiul politicului în cel al economicului. Întrucât piața liberă riscă să perpetueze multă vreme inechitățile sociale, doar intervenția unei forțe externe irezistibile precum statul va face posibilă reorganizarea capitalismului, modificându-i regulile în sensul interesului general. Hilferding avansează, astfel, conceptul de ”capitalism organizat”. Într-un asemenea sistem (care nu pune în discuție nici proprietatea privată și nici principiul liberei concurențe), statul intervine pentru a corecta derivele inerente ale economiei capitaliste, redistribuind prosperitatea și răspândind metodele democratice în lumea întreprinderilor.

43

(guvernat de partide liberale, conservatoare, creștin-democrate sau social-democrate) se afla în

competiție cu Răsăritul sovietizat, centralismul era mijlocul prin care guvernele aveau acces rapid și

aproape nelimitat la resurse, în perspectiva unui nou război mondial.

Statele capitaliste au promovat centralismul ca formulă administrativă nu numai din cauza

Războiului Rece, ci și din rațiuni derivate din ideologia statului bunăstării generale. Neoliberali,

creștin-democrați sau social-democrați, guvernanții occidentali au înțeles cu toții că o politică a

redistribuirii bogăției, pe fondul creșterii economice și al optimismului tehnologic, reprezintă calea cea

mai sigură pentru stoparea avântului revoluționar al unor grupări radicale de stânga. Chiar și în Statele

Unite (unde a existat mereu o mare reținere în raport cu implicarea statului în politici sociale), măsurile

redistributive și-au făcut loc în strategiile administrațiilor democrate, justificându-se ideologic în

atmosfera ”visului american”.

Regimurile comuniste au dezvoltat tema centralismului mai puțin din perspectiva politicilor

economice redistributive (unde proprietatea statului, dominantă fiind, nu mai avea nevoie de explicații

ideologice) și mai mult din aceea a pătrunderii partidului unic în structurile statului, sub masca

participării cetățenilor la procesul decizional. În acest context, comunismul a teoretizat și a

experimentat ideea centralismului democratic. Sintagma a fost consacrată de Lenin (în lucrarea Ce-i de

făcut?, publicată în 1902), care a formulat două teze de bază: conducerea partidului se va alege ”de jos

în sus”; deciziile luate de partid, după discutarea problemelor în structurile de bază ale acestuia, devin

obligatorii pentru toată lumea, fără posibilitate de contestare și de manifestare a atitudinilor

schismatice.

În fapt, ideea de centralism democratic nu ar trebui să privească fenomenul etatic, ci numai pe

cel partidist; dar pentru că în comunism partidul fagocitează statul, centralismul democratic glisează de

la condiția de principiu politic la aceea de principiu administrativ. Organizarea statului, prin partid,

presupune astfel ca politicile publice să plece ”de jos”, din inițiativa cetățenilor, pentru ca apoi să se

materializeze în ”planuri de dezvoltare economico-socială în profil teritorial”38.

Centralismul democratic specific lumii comuniste a operat, în a doua jumătate a secolului XX,

în competiție cu centralismele occidentale de factură demo-liberală, atâta vreme cât statele au reușit să

38 În istoria recentă, simularea dezbaterilor democratice din statele comuniste a fost un spectacol lipsit de strălucire și fără finalitate morală sau tehnică. Cetățenii care, la ordinele partidului-stat, au participat la lungile ”ședințe ale comitetelor oamenilor muncii” nu au dobândit nici vreo competență administrativă specială, nici vreun atașament suplimentar față de proprietatea socialistă sau față de muncă. Cu toții erau conștienți de falsitatea discursului despre angajamentele colectivelor profesionale privind îndeplinirea planului cincinal; cu toții știau că partidul dictează, iar oamenii obișnuiți trebuie să convertească dictatul în inițiativă ”de la bază”. Centralismul democratic însemna, în realitate, transformarea unei directive de partid în inițiativă și angajament al întregului popor, partidul văzundu-se, în final, în postura de executant al voinței oamenilor muncii!

44

susțină economic politicile bunăstării generale. De îndată ce criza petrolului și criza sistemică a

socialismului au pus în dificultate statul bunăstării (statul social), ca tip de organizare politică, au

apărut sau au devenit mai vocale pozițiile anti-centraliste, care în Occident au luat forma

descentralizării, iar în Răsăritul (încă) sovietic – forma perestroikăi.

Ambele sisteme au trebuit să reconsidere politica centralistă și dintr-un alt motiv, deloc

neglijabil, reprezentat de revirimentul naționalismelor, atât în Vest, cât și în Est. Față de revendicările

autonomiste, guvernele de stânga sau de dreapta nu au avut decât un singur răspuns la îndemână,

formulat în termeni precum regionalizarea, autonomia, descentralizarea. Cu o doză de regret pentru

epoca sa de glorie, statul centralist a trebuit să-și uite justificările ideologice invocate mai bine de un

secol, pentru a produce un discurs cu totul nou, coborât parcă dintr-o altă lume. De la concentrarea

deciziei la centru, s-a trecut la ”gratularea” colectivităților locale cu capacitatea de diagnoză și de

rezolvare a problemelor lor specifice, fără intervenția statului; de la uniformizarea națională, s-a trecut

la regionalizare, cu extensii transfrontaliere. Toate aceste schimbări în discursul și în practicile

cotidiene ale autorităților etatice trimit către o modificare majoră de paradigmă politică, ale cărei

consecințe se vor regăsi, probabil, într-un nou tip de cetățenie.

Concluzia pe care o putem desprinde, în finalul acestei succinte analize a centralismului ca

valoare comunitară și tendință psihologică, este că ieșirea din era centralismului (a supunerii voluntare

sau ”interesate” față de stat) și intrarea în era autonomiei individuale presupun o revoluție a

prosperității și o alta a libertății. Revoluția prosperității poate fi imaginată în contextul democratizării

cunoașterii, al exportului de tehnologie și al atenuării dezechilibrelor Nord-Sud (fără a uita de cele

existente încă, în emisfera nordică, între Occident și fostul spațiu sovietic). Revoluția libertății

presupune capacitatea națiunilor contemporane de a răsturna regimurile dictatoriale sau autoritare, dar

și de a da conținut paradigmei redistributive a lui Van Parijs, ”real freedom for all”39.

39 Philippe Van Parijs, Qu'est-ce qu'une société juste? Introduction à la pratique de la philosophie politique, Le Seuil, Paris, 1991.

45

2. Descentralizarea administrativă

Centralismul etatic – produs al modernităţii politice – se află în prezent pe întreg spaţiul

european într-un puternic recul, din două motive principale: pe de o parte, este vorba despre

incapacitatea statelor contemporane de a gestiona complexitatea socială (chiar dacă se mai manifestă

încă, în multe părți ale lumii, încrederea în virtuțile ”statului savant”); pe de altă parte, avem în vedere

căderea regimurilor totalitare întemeiate pe aşa-numitul “centralism democratic”. În aceste condiţii,

toate statele membre ale Uniunii Europene sau aspirante la integrare au recurs, mai întâi, la măsura

deconcentrării structurilor decizionale, iar apoi la descentralizarea administrativ-teritorială.

Trecerea de la centralism la descentralizare s-a dovedit o adevărată ”necesitate istorică”. Dar ea

trebuia să fie totuși justificată ideologic, pentru a se putea impune într-o lume socializată politic sub

auspiciile centralismului, într-o lume obișnuită să privească interogativ la mașinăria administrativă, ori

de câte ori se confrunta cu vreo problemă majoră. În acest context, au apărut teoriile și ideologiile

descentralizării. Ele presupun deopotrivă abordări specifice dreptului, științei administrative și

ideologiilor politice, cu accente diverse, în funcție de perspectiva analitică și de finalitatea practică.

Descentralizarea administrativă40 este procesul politic şi juridic declanşat, în ultimele decenii

ale secolului XX, în statele democratice cu tradiţie centralistă, pentru redefinirea raporturilor dintre

guvern şi administraţia locală, în sensul transferului de atribuţii către aceasta din urmă, precum şi în

sensul consolidării autonomiei colectivităţilor locale. Acest proces s-a manifestat mai întâi sub forma

deconcentrării , iar apoi sub aceea a descentralizării administrativ-teritoriale.

Deconcentrarea administrativă presupune existenţa autorităţilor centrale şi a unor autorităţi ale

statului dizlocate în teritoriu, acestora din urmă încredinţându-li-se putere de decizie, care se exercită

sub controlul autorităţilor ierarhic superioare. Deconcentrarea administrativă este o măsură minimală

pentru corectarea neajunsurilor centralismului, scopul fiind acela de a da statului mai multe pârghii de

control asupra colectivităţilor locale, concomitent cu creşterea gradului lor de satisfacţie faţă de actul

administrativ. În baza deconcentrării administrative, se admite ideea potrivit căreia autorităţile

administrative locale reprezentând statul beneficiază de o putere de decizie în anumite materii

40 Descentralizarea nu este doar un proces tehnic de modificare a raporturilor dintre autoritățile publice de la nivel central și local (care în modelul centralist erau raporturi de subordonare ierarhică), ci reprezintă și un principiu de organizare și funcționare a administrației publice. Verginia Vedinaș include descentralizarea în categoria așa-numitelor ”principii constituționale”, alături de deconcentrarea serviciilor publice, de autonomia locală și de posibilitatea folosirii de către cetățeni a limbilor minorităților naționale, în relațiile cu autoritățile (Drept administrativ, ediția a V-a revăzută și actualizată, Universul Juridic, București, 2009, pp. 375-376). A se vedea, în această materie, lucrarea Mădălinei Voican, Principiile cadru ale administrației publice locale (Universul Juridic, București, 2008).

46

predeterminate. Cu toate acestea, sistemul administrativ îşi păstrează caracteristicile centraliste,

deoarece aceste autorităţi sunt “prelungiri teritoriale” ale administraţiei centrale. Deciziile luate de

autorităţile administraţiei din teritoriu rămân decizii luate în numele statului, iar răspunderea agenţilor

administativi operează faţă de organele centrale, în virtutea dependenţei ierarhice. Deconcentrarea

reprezintă, totuşi, un pas semnificativ pe calea recunoaşterii diversităţii problemelor locale, admiţându-

se o anumită adaptare a deciziilor luate de autorităţile teritoriale la specificul local.

Descentralizarea reprezintă un proces de schimbare profundă a sistemului de organizare

administrativă, care permite colectivităţilor locale41 sau serviciilor publice să se administreze ele însele

(sub un anume grad de control al statului), care le oferă personalitate juridică, le permite constituirea

unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare. Esenţa descentralizării administraţiei constă

în transferarea unor atribuţii ale diverselor autorităţi centrale către autorităţi desemnate de

colectivităţile locale, în unităţile administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ, regiune). Prin

descentralizare, administraţia publică devine mai eficientă şi mai operativă, problemele care interesează

populaţia nu se mai îndosariază în birourile ministeriale, ci se soluţionează la nivele inferioare, în

condiţii de oportunitate şi de operativitate sporită42.

Descentralizarea cunoaşte două forme: tehnică şi administrativ-teritorială. Prima se referă la

serviciile administrative publice de stat; cea de-a doua priveşte crearea şi autonomia colectivităţilor

locale, ca actori politici distincți de stat.

Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii publice sau a unor

instituţii de utilitate publică, înzestrate cu personalitate juridică, bazate pe proprietatea privată, fie a

statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice. Obiectul lor de activitate rezultă dintr-o

„delegare” sau „concesionare” a unui serviciu public ce revenise în mod tradiţional autorităţilor

centrale ale statului. Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea personalităţii

juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic şi plasarea lor sub regulile tutelei administrative.

În măsura în care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare ale administraţiei publice

centrale, nu ne aflăm în prezenţa descentralizării serviciilor, ci a deconcentrării lor. Deconcentrarea

serviciilor publice este o formă atenuată a centralismului şi se află în opoziţie cu descentralizarea

tehnică. În aceste condiţii, serviciile exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de

specialitate ale administraţiei de stat nu pot fi caracterizate ca servicii descentralizate, ci doar ca servicii

deconcentrate.

41 Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivităților locale, Ediția a IV-a revăzută și adăugită, Universul juridic, București, 2008. 42 Michael Keating, Noul regionalism în Europa Occidentală, Institutul European, Iași, 2008.

47

Descentralizarea administrativ-teritorială este legată de recunoaşterea colectivităţilor locale şi

a dreptului acestora de a se administra ele însele. Pentru ca o colectivitate locală să fie considerată

descentralizată, este necesar să fie îndeplinite următoarele condiţii: colectivitatea locală să beneficieze

de personalitate juridică; să dispună de autorităţi administrative proprii; supravegherea de către stat a

legalităţii actelor autorităţilor locale.

Recunoaşterea personalităţii juridice a colectivităţilor locale, înţelese ca elemente ale

colectivităţii naţionale, are la bază existenţa unor interese proprii ale acestor colectivităţi sau a unor

probleme locale specifice. Totodată însă, este şi consecinţa faptului că statul nu are capacitatea de

soluţionare (prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de operativitate şi eficienţă) a ansamblului

acestor probleme. Din acest motiv, statul stabileşte care dintre sectoarele ce intră la un moment dat în

sfera sa administrativă vor trece în competenţa autorităţilor locale. De regulă, sfera problemelor locale

este stabilită prin Constituţie ori prin legi specifice. Delimitarea problemelor specifice colectivităţilor

locale presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare a lor, cum ar fi patrimoniul propriu,

un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, autonomia financiară bazată pe existenţa

unui buget propriu. Pe o asemenea fundamentare, colectivităţilor locale li se acordă personalitate

juridică, asigurându-li-se posibilitatea de a participa la circuitul juridic, în nume propriu. Exercitarea

atribuţiilor acestor persoane juridice este încredinţată autorităţilor locale alese, în condiţiile democraţiei

pluraliste.

Autorităţile locale sunt cele care soluţionează în unităţile administrativ-teritoriale problemele

specifice ale comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi regiunii. Pentru a exista descentralizare

administrativă, este necesar ca autorităţile locale să fie reprezentantele colectivităţii şi nu reprezentanţi

ai statului plasaţi în fruntea unităţilor administrativ-teritoriale. Aceasta presupune ca autorităţile locale

să rezulte din alegeri libere, desfăşurate în unitatea administrativ-teritorială. În aceste condiţii, putem

spune că primarul, consiliul local şi consiliul judeţean sunt autorităţi descentralizate pentru că ele au

rezultat din alegeri, în timp ce prefectul şi şefii serviciilor descentralizate în unităţile administrativ-

teritoriale (inspectori, directori) sunt autorităţi ale puterii executive sau ale administraţiei centrale de

stat deconcentrate, în virtutea numirii lor de către autorităţile centrale şi a competenţelor pe care le

exercită în numele puterii executive sau al administraţiei centrale de specialitate.

Descentralizarea administrativă nu înseamnă independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de

statul în care ele sunt organizate. În virtutea dependenţei faţă de stat, autorităţile publice centrale îşi

rezervă dreptul de a exercita un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă.

Această denumire este preluată din dreptul civil, unde are semnificaţia de instituţie juridică prin

48

intermediul căreia se ocrotesc interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdicţie. Cu toate

acestea, în dreptul administrativ, noţiunea de tutelă nu are în vedere atât protejarea intereselor

colectivităţilor locale, cât mai ales ocrotirea interesului general, cu care colectivităţile locale pot veni

uneori în contadicţie, în special prin emiterea unor acte administrative neconforme cu legea. În multe

ţări, termenul de tutelă este înlocuit treptat cu acela de control jurisdicţional, pentru a se sublinia faptul

că statul nu verifică decât legalitatea actelor autorităţilor locale, nu şi oportunitatea lor.

Autonomia locală este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării

administrative. În evoluţiile europene, autonomia locală reprezintă un principiu codificat care dă

expresie descentralizării administrative şi impune cu putere imperativă implementarea acestuia, cu

respectarea unor reguli precise. Autonomia locală se asociază cu stabilirea unui statut distinct al

colectivităţilor locale, al autorităţilor acestora, în raport cu administraţia de stat şi cu autorităţile care

exercită funcţiile acestuia în unităţile administrativ-teritoriale.

Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale, care în documentul Consiliului

Europei intitulat “Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale” din 15 octombrie 1985 sunt

definite, ţinându-se seama de reglementările naţionale, ca fiind colectivităţi locale de bază (comune,

districte, departamente), dar şi colectivităţi regionale, în măsura în care statele-părţi la această

Convenţie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite. Potrivit aceluiaşi document, autonomia

locală este înţeleasă ca un principiu stabilit prin constituţie sau prin legile statelor-părţi, care conferă

colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi de a gestiona, în cadrul legii, sub propria lor

răspundere şi în interesul populaţiei acestora, o parte importantă din treburile publice. Exercitarea

acestui drept este conferită unor consilii sau adunări compuse din membri aleşi prin vot liber, secret,

egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive responsabile în faţa acestora.

Principiul autonomiei locale incumbă existenţa resurselor financiare ale colectivităţilor locale.

Potrivit Cartei Europene, colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii şi suficiente

pentru a-şi exercita, în mod liber, competenţele recunoscute de lege. Aici operează regula

proporţionalităţii, respectiv resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite de

lege. Respectivele resurse provin din: impozite locale, în limitele stabilite de lege; venituri realizate din

activităţi proprii; subvenţii ale statului, pe cât posibil necondiţionate, acordate în condiţii de repartizare

financiară justă.

Realizarea descentralizării administrative şi aplicarea principiului autonomiei locale au

înregistrat progrese însemnate abia în ultimele trei-patru decenii, în ţările europene, chiar dacă

respectivele principii figurau de mai multă vreme în constituţii. Procesul cel mai spectaculos a debutat

49

în Franţa, prin legile descentralizării din 1982 şi 1983; a continuat cu Noua lege comunală din Belgia

(1989), cu Legea autonomiei locale din Italia (1990), Legea administraţiei publice locale din România

(1991), Legea republicii Moldova nr. 186-XIV din 06.11.1998 privind administraţia publică locală43

etc. Statutul colectivităţilor locale este aşezat, la ora actuală, fie sub semnul descentralizării

administrative, fie sub cel al autonomiei locale, termenii având un conţinut aproape identic. Ei nu

exclud, însă, coexistenţa colectivităţilor locale într-un stat unitar.

3. Reforma administrației publice în contextual societății cunoașterii

Dreptul și ideologiile își mențin și în prezent importanța în machetarea sistemelor

administrative; uneori, constatăm chiar o exacerbare a normativului sau, după caz, a ideologicului. Dar

se cuvine să remarcăm, în contextul factorilor ce condiționează fenomenul administrativ contemporan,

elementul tehnologic reprezentat de rețeaua informațională ce susține sistemele de evidență a persoanei,

de fiscalitate, de reglementare a raporturilor de muncă și de protecție socială, sistemul asigurărilor de

sănătate etc.; fără acest suport tehnologic, imaginea administrației contemporane ar fi cu totul alta –

mai ”primitivă” din punctul de vedere al capacității de control social, dar mai permisivă din perspectiva

libertăților individuale. Fără uriașele rețele interconectate și standardizate de identificare a fiecărui

subiect de drept, de supraveghere constantă a cetățenilor, lumea ar avea mai puțin aspectul ”fermei

animalelor” descrise de Orwell sau al societății controlate de Fratele mai Mare44, s-ar confrunta mai

puțin cu invadarea de către stat a spațiului vieții private și ar vibra mai puțin la alarmele generalizate

declanșate de răspândirea maladiilor virale sau de amenințarea teroristă.

Tehnologiile prezentului cunosc multiple abordări teoretice, epistemologice și etice, care

reflectă preocupările omenirii în raport cu alienarea provocată de progresul științific și tehnic.

Respectivele abordări pendulează între ”profețiile” distrugerii omenirii prin tehnologiile pe care le-a 43 Legile descentralizării au ipostaziat normativ noile relații dintre politică și administrație, reașezând structurile și funcțiile din interiorul sistemului politic și din sistemul societal, în ansamblu. O analiză a acestui fenomen este realizată, pentru Republica Moldova, de Mihail Platon, în lucrarea Conducerea statului (Editura ”Universul”, Chișinău, 2009). 44 Sintagma ”Fratele mai Mare” (Big Brother) a fost consacrată de romanul de ficțiune politică 1984, scris de George Orwell în 1948 și publicat un an mai târziu (traducerea românească, O mie nouă sute optzeci și patru, a apărut la Editura Polirom din Iași, în 2002). Acțiunea romanului este plasată într-un viitor distopic, în care guvernul totalitar al țării numite Oceania controlează fiecare aspect al vieții sociale (de la universul gândirii, până la viața de familie, la dragoste și sex), prin mijloace tehnice (ecrane și camere de supraveghere, elicoptere etc.), dar și printr-o educație menită să-i transforme pe toți cetățenii în colaboratori ai așa-numitei ”Poliții a Gândirii”. În Oceania, este eliminată orice urmă a istoriei pre-totalitare, este ștearsă din memoria colectivă ideea de autonomie individuală și se cultivă sistematic ura contra unor dușmani imaginari; gândirea este influențată de un nou limbaj – Nouvorba –, care susține duplicitatea asumată conștient a dublugânditului (pe fond, o judecată maniheistă care transformă absurdul în necesitate istorică).

50

creat și viziunile pozitive ale progresului nelimitat, susținut de aceleași tehnologii. În analizele noastre

cu privire la relația dintre administrație și suportul ei tehnologic, vom lăsa însă deoparte pozițiile

extreme, asumând ideea că există deopotrivă costuri și beneficii, riscuri și ”securizări” provenite din

continua tehnologizare a administrației. Mai mult, susținem poziția moderat-optimistă privind

contribuția tehnologiilor informației la crearea unor structuri administrative tot mai performante, mai

capabile de impulsionare a dezvoltării durabile, în condițiile în care societatea civilă se va dovedi

capabilă, la rândul ei, să contracareze posibilele excese ale raționalizării tehnologice a administrației

publice. Din acest unghi analitic, vom proceda la o abordare multidisciplinară a suporturilor

tehnologice ale administrației, implicând perspectivele politice, etice și juridice. În demersul care

urmează, examinăm preocupările Uniunii Europene în domeniul dezvoltării tehnologice, analizând în

acest sens proiecțiile din Agenda Lisabona și Strategia 2020, din Agenda digitală 2010 și din Planul de

acțiune 2010 pentru e-guvernare.

Preocupările autorităților administrative față de știință și tehnologie nu sunt realități prin

excelență ale lumii contemporane; pe tot parcursul istoriei civilizațiilor, putem observa existența

interesului manifest al guvernanților pentru stăpânirea surselor cunoașterii (fie ea religioasă, filosofică

sau științifică) și pentru monopolizarea tehnologiilor care se traduc în resurse de putere socială.

Fenomenul controlului politic al cunoașterii a devenit, însă, mai vizibil și s-a constituit într-o miză

strategică în epoca modernă (epocă a Iluminismului45 și apoi a industrialismului46), pentru a se

consolida în contemporaneitate, pe fondul trecerii la postindustrialism și la așa-numita ”societate

informațională” sau ”societate a cunoașterii” 47 (termeni adesea interșanjabili, dar având conotații

45 Iluminismul secolului al XVIII-lea are ca idee centrală nevoia de ridicare a omului simplu din obscurantism și minorat intelectual, pentru ca, prin utilizarea autonomă a rațiunii, să devină apt pentru libertate și fericire. Dorința filosofilor acelei epoci de ”iluminare” a poporului a generat uriașele întreprinderi culturale finalizate cu publicarea enciclopediilor; în plan politic, a condus la nașterea unui spirit interogativ și revendicativ, din care au izbucnit revoluțiile contra Vechiului Regim. 46 Filosoful francez Saint-Simon afirma, pe la începutul secolului al XIX-lea, că fiecare epocă istorică are un fundament spiritual, care întemeiază ordinea economică și politică. De exemplu, societatea feudală medievală s-a bazat pe religia creștină. Atunci când, în modernitate, raţionalismul iluminist a atacat religia şi a pus-o în dificultate ca sistem explicativ al lumii, a început să se constituie o nouă ordine – a sistemului industrial –, având drept suport ideatic ştiinţa pozitivă. Consecința economică și politico-administrativă a noului sistem industrial ar fi trebuit să fie transferul puterii de la nobilimea laică și ecleziastică la savanţi, ingineri, artizani, antreprenori industriali şi chiar simpli producători (Cf. Saint-Simon, Reorganizarea societăţii europene sau necesitatea şi mijloacele de a uni popoarele Europei într-un singur corp politic, păstrându-i fiecăruia independenţa naţională, în: Mari gânditori şi filosofi francezi ai veacului al XIX-lea, vol. I, Editura Minerva, Bucureşti, 1989, p. 101). 47 Conceptul de societate informațională este utilizat în corelație cu cel de societate a cunoașterii și de societate a conștiinței. În această ordine cronologică, cele trei tipuri de societate sunt privite ca etape ale erei informației. În cele mai multe dintre studiile dedicate erei informației, societatea informaţională este definită ca o societate în care crearea, distribuţia, folosirea, integrarea şi manipularea informaţiei reprezintă o activitate economică, politică şi culturală esențială. Economia cunoaşterii este componenta sa economică, în care bunăstarea este creată prin exploatarea economică a înţelegerii. Participanţii la aceast tip de societate sunt denumiţi uneori cetăţeni digitali. Specific acestui tip de societate este poziţia centrală pe care o deţine tehnologia informaţiei în producţie, economie şi societate în ansamblul său. Societatea informaţională este văzută ca succesoarea societăţii industriale. Cât privește societatea cunoașterii, ea e privită ca un pas mai departe în evoluția

51

proprii specifice). După cum spunea Marin Dinu, ”fără rigoare și chiar la modul obișnuit, societatea

umană este o societate a cunoașterii; a cunoașterii mecanismelor de valorificare a resurselor epuizabile,

care sunt prin definiție naturale. La modul generic, societatea a fost mereu o societate a cunoașterii,

care însă a alergat după cunoștințe noi, menite să consume exclusiv natura-mamă. Adevărata societate a

cunoașterii – ca expresie a societății globale – încearcă să pună de acord nevoile naturii umane, tot mai

mari și mai diverse, cu cele ale regenerării naturii-mame, propunând modalități de dezvoltare

consumatoare ale resurselor inepuizabile, înainte de toate a resursei reprezentate de inteligența umană,

de cunoaștere, de propensiunea spre inovare, de capacitatea antreprenorială, de asociativitatea creativă

etc.”48. Așadar, putem spune că societatea umană este de când lumea una a cunoașterii; dar sensul

”tare” al termenului îl dă un anume mod contemporan de utilizare a științei pentru a asigura deopotrivă

un nivel ridicat de trai pentru om și o regenerare durabilă a naturii.

Vectorii tehnologici ai societății cunoașterii sunt considerați: Internetul (accesibil în bandă largă

nu doar instituțiilor și agenților economici sau educaționali, cât și fiecărui cetățean în parte, oriunde și-

ar avea domiciliul), cartea electronică (aceasta va substitui, în perspectivă, tipăriturile tradiționale),

inteligența artificială (care preia deja o mare parte din acțiunile rutiniere și optimizează procesele

economice) și nanoelectronica (viitorul suport fizic dominant al tehnologiei informației)49. Pe aceste

baze, se vor reconfigura nu numai practicile de cunoaștere și de producție, ci și relațiile sociale,

administrativ-politice, juridice etc. Oamenii vor trebui să treacă rapid printr-o nouă formă de

”alfabetizare”, să depășească reținerile generate de ”relația” cu tehnica avansată, dar să-și păstreze,

totodată, sfera afectivă, ”umană” în cel mai profund sens al termenului. Așa stând lucrurile, în scurt

timp vom ajunge să ne amintim cu greu de lungile ore de stat la rând în fața ghișeelor administrației

publice sau ale băncilor; vom uita vremurile în care căutam fără sorți de reușită vreo carte în vogă sau

în care marile decizii politice rămâneau pur și simplu ”în spatele ușilor închise”. Societatea cunoașterii

este deja o realitate care ne ademenește cu viteza ei de satisfacere a diverselor trebuințe umane, cu

surplusul de transparență administrativă, dar care ne poate amenința, pe de altă parte, cu inconveniente

majore precum: depersonalizarea ființei umane, fracturarea relațiilor directe de comunicare, evadarea în

umanității, deoarece asigură o diseminare fără precedent a cunoaşterii către toţi cetăţenii prin mijloace noi, folosind cu prioritate Internetul, cartea electronică şi metodele de învăţare prin procedee electronice (e-learning). Așa cum aprecia Academicianul Mihai Drăgănescu, ”societatea cunoașterii urmăreşte extinderea şi aprofundarea cunoaşterii ştiinţifice şi a adevărului despre existenţă, este singurul mod prin care se va asigura o societate sustenabilă din punct de vedere ecologic şi va fi o nouă etapă în cultură (bazată pe cultura cunoaşterii care implică toate formele de cunoaştere, inclusiv cunoaşterea artistică, literară etc). În fine, societatea cunoaşterii asigură bazele unei viitoare societăţi a conştiinţei, a adevărului, moralităţii, creativităţii şi spiritului” (Cultura și societatea cunoașterii, http://www.racai.ro/~dragam/CULTURA&SC.pdf). 48 Marin Dinu, Ce este societatea cunoașterii?, în: ”Economie teoretică și aplicată / Theoretical and Applied Economics” (Revista Asociației Generale a Economiștilor din România), nr. 2/2008 (519), p. 46. 49 Cf. Societatea cunoașterii - Knowledge Fusion Platform, http://www.kfp.ro/

52

virtual, diseminarea necontrolată (necontrolabilă) a unor informații cu caracter dăunător educației și

moralității publice, restrângerea sferei vieții private și invadarea intimității persoanei etc.

Punând în cumpănă beneficiile și riscurile generate de societatea cunoașterii, ajungem la

concluzia că primele sunt atât de importante, încât nu putem renunța la ele doar pe motiv că

tehnologiile informației ajung să fie folosite uneori în scopuri inadecvate progresului social. Oricum ar

sta lucrurile, procesul global al construcției societății cunoașterii nu mai poate fi oprit, așa încât ne

rămâne doar opțiunea de a-l parcurge cu cât mai puține inconveniente și cât mai multe beneficii, mai

ales în contextul crizei economice mondiale, care a accelerat reașezarea polilor de putere și regândirea

strategiilor de piață.

Uniunea Europeană a conștientizat nevoia de reorganizare a propriei economii, a sistemului său

educațional și de securitate socială, încă de acum două decenii, când constata că are de recuperat un

decalaj semnificativ în raport cu SUA; tot din acea perioadă datează și evaluările care fac din spațiul

asiatic un concurent serios pe scena mondială. Dar un document strategic prin care să se expliciteze

orientarea spre societatea cunoașterii avea să fie adoptat abia la Consiliul European de la Lisabona din

martie 2000. Agenda Lisabona50 pornea în enunțarea obiectivelor sale de la ceea ce identifica drept

provocări fără precedent ale lumii contemporane, cărora nu li se poate face față prin vechile reacții

adaptative: globalizarea și economia cunoașterii. Ca atare, stabilea ca până în 2010 Uniunea Europeană

să devină cea mai dinamică şi competitivă economie bazată pe cunoaştere, capabilă să

genereze creştere economică sustenabilă, să creeze locuri de muncă mai multe şi mai bune şi o mai

mare coeziune socială. În vederea atingerii acestui obiectiv, strategia propunea creşterea investiţiilor în

educaţie, cercetare, ocuparea forţei de muncă, mediu. Totodată, s-a stabilit ca obiectiv prioritar

atingerea, până în 2010, a unei rate generale de ocupare de 70% şi a unei rate de ocupare de 60% în

rândul femeilor. Consiliul European de la Lisabona dădea un semnal politic pentru reformarea

economiei Uniunii, în condițiile în care piața unică europeană încă nu atinsese dimensiunile ei actuale,

dar se dorea deja cea mai importantă piață mondială.

Consiliul European de la Stockholm din martie 2001 a propus ţinte intermediare pentru

atingerea obiectivelor Lisabona51. În ceea ce priveşte rata generală de ocupare, s-a stabilit ca până în

luna ianuarie 2005 aceasta să se situeze la 67%, iar rata de ocupare în rândul femeilor să înregistreze

57%. De asemenea, în vederea încurajării îmbătrânirii active, s-a stabilit ca ţintă pentru anul 2010 o

rată de ocupare în rândul populaţiei vârstnice (55-64 ani) de 50%. 50 Textul inițial al Agendei sau Strategiei Lisabona, din 23-24 martie 2000, poate fi consultat pe site-ul: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.en0.htm 51 Stockholm European Council (23-24.03.2001), Presidency Conclusions, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html

53

În martie 2005, Consiliul European de primăvară reunit la Bruxelles a analizat rezultatele

obţinute în implementarea Agendei Lisabona. Concluziile evaluării de etapă a strategiei au evidenţiat

întârzieri în atingerea obiectivelor intermediare ale ocupării. Într-o nouă abordare (Acţionând împreună

pentru creştere economică şi locuri de muncă. Un nou început pentru Strategia Lisabona, 2 februarie

2005), Comisia Europeană a decis să se concentreze pe realizarea unor acţiuni concrete, în baza

Strategiei Lisabona Revizuite52. Prin acest document, se reafirmă angajamentul de a susţine dezvoltarea

durabilă şi de a moderniza modelul social european, bazat pe dinamism economic, coeziune socială şi

responsabilitate faţă de mediu. La nivelul elaborării de politici de ocupare, Consiliul European a

adoptat, în 2005, Liniile directoare integrate pentru creştere şi ocupare (2005-08), prin care statele

membre sunt obligate să elaboreze Programe Naţionale de Reformă (PNR). Liniile directoare integrate

semnifică liste de verificare a angajamentelor naţionale şi referinţelor pentru a evalua progresul pe linii

şi anii care urmează. Ele stabilesc obiective de adoptat pentru statele membre şi referinţe pentru

evaluarea programelor naţionale.

Din păcate pentru elanul care animase lansarea Strategiei Lisabona, criza economică instalată în

2008 a făcut necesară și revizuirea… revizuirii! Uniunea a trebuit să recunoască faptul că obiectivele

Strategiei Revizuite sunt și ele prea ambițioase, soluția reprezentând-o concentrarea pe un număr mai

restrâns de obiective și mai modeste, dar totodată mai realiste. Așa a fost elaborată Strategia europeană

pentru o creștere inteligentă, ecologică și favorabilă incluziunii53. Obiectivele Strategiei 2020 se

prefigurează a se realiza prin șapte inițiative emblematice, din care trei au o legătură directă cu

fenomenul numit societatea cunoașterii:

52 Commission of the European Communities, Communication to the Spring European Council. Working together for growth and jobs. A new start for the Lisbon Strategy, Brussels, 02.02.2005. 53 Comisia Europeană, Comunicare a Comisiei Europa 2020. O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, ecologică și favorabilă incluziunii, Bruxelles, 03.03.2010. În textul acestui document se redefinesc condițiile de evoluție economică și țintele de atins pe parcursul unui deceniu, astfel: ”Europa trece printr-o perioadă de transformare. Criza a anulat ani de progrese economice și sociale și a pus în evidență deficiențele structurale ale economiei Europei. Între timp, lumea evoluează rapid, iar provocările pe termen lung (globalizarea, presiunea exercitată asupra resurselor, îmbătrânirea) se intensifică. UE trebuie să se ocupe acum de propriul viitor. Europa poate reuși dacă acționează în mod colectiv, ca Uniune. Avem nevoie de o strategie care să ne permită să ieșim din criză mai puternici și care să transforme UE într-o economie inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, caracterizată prin niveluri ridicate de ocupare a forței de muncă, productivitate și coeziune socială. Europa 2020 oferă o imagine de ansamblu a economiei sociale de piață a Europei pentru secolul al XXI-lea. Europa 2020 propune trei priorități care se susțin reciproc: • creștere inteligentă: dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere și inovare; • creștere durabilă: promovarea unei economii mai eficiente din punctul de vedere al utilizării resurselor, mai ecologice și mai competitive; • creștere favorabilă incluziunii: promovarea unei economii cu o rată ridicată a ocupării for ței de muncă, care să asigure coeziunea socială și teritorială” (p. 5). Prioritățile definite de Comisie ar trebui să se operaționalizeze într-o serie de obiective precum: 75% din populația cu vârsta cuprinsă între 20 și 64 de ani să aibă un loc de muncă; 3% din PIB-ul UE să fie investit în cercetare-dezvoltare; reducerea emisiilor de carbon majorată la 30%; rata abandonului școlar timpuriu să fie redusă sub nivelul de 10% și cel puțin 40% din generația tânără să aibă studii superioare; numărul persoanelor amenințate de sărăcie ar trebui redus cu 20 de milioane.

54

a) ”Uniunea inovării” trimite la îmbunătățirea condițiilor-cadru și a accesului la finanțările pentru

cercetare și inovare, astfel încât să se garanteze posibilitatea transformării ideilor inovatoare în

produse și servicii care creează creștere și locuri de muncă;

b) ”Tineretul în mișcare” este inițiativa de consolidare a performanțelor sistemelor de educație și

de facilitare a intrării tinerilor pe piața muncii;

c) ”O agendă digitală pentru Europa” vizează accelerarea dezvoltării serviciilor de internet de

mare viteză și valorificarea beneficiilor pe care le oferă o piață digitală unică gospodăriilor și

întreprinderilor.

Interesantă pentru analiza impactului tehnologiilor informatice asupra administrației publice

este perspectiva politică generată în cadrul inițiativei O agendă digitală pentru Europa54. Documentul

precizează, în Introducere, că UE trebuie să-și propună ca obiectiv general ”obținerea de beneficii

economice și sociale durabile datorită unei piețe unice digitale bazate pe internetul rapid și ultrarapid și

pe aplicațiile interoperabile. Criza a anulat ani întregi de progrese economice și sociale și a pus în

evidență deficiențe structurale în economia Europei. Astăzi, obiectivul principal al Europei trebuie să

fie revenirea pe drumul cel bun. Pentru a-și asigura un viitor durabil, Europa trebuie să privească deja

dincolo de prioritățile pe termen scurt. Confruntați cu îmbătrânirea populației și cu concurența

mondială, avem trei opțiuni: să muncim mai susținut, să muncim mai mult sau să muncim mai

inteligent. Va trebui probabil să le facem pe toate trei, dar opțiunea a treia este singura care poate

garanta ridicarea nivelului de trai al europenilor. În acest scop, Agenda digitală cuprinde propuneri de

acțiuni care trebuie întreprinse de urgență pentru a readuce Europa pe calea unei creșteri inteligente,

durabile și incluzive. Aceste propuneri vor forma un cadru pentru transformările pe termen lung

produse de o societate și o economie din ce în ce mai digitalizate”.

Digitalizarea este o realitate de neoprit. Ea contribuie substanțial la creșterea economică și la

competitivitatea globală, dar are, în același timp, o serie de inconveniente pe care Agenda digitală 2010

le rezumă astfel: a) piețe digitale fragmentate (de nivel național), care practică încă servicii comerciale

bazate pe bariere normative și economice protecționiste, în contrast cu integrarea generală a pieței

unice; b) lipsa de interoperabilitate; c) creșterea criminalității cibernetice și riscul de încredere scăzută

în rețele (europenii se tem încă de formele diverse de ”criminalitate cibernetică” – de la exploatarea

copiilor, la furtul de identitate și atacurile cibernetice –, corelate cu riscul de nerespectare a drepturilor

fundamentale ale omului în materie de protecția datelor cu caracter personal și a vieții private); c) lipsa

54 Comisia Europeană, Comunicare din partea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: O Agendă digitală pentru Europa, Bruxelles, 19.5.2010, COM(2010)245 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:RO:HTML

55

investițiilor în rețele; d) eforturi insuficiente în materie de cercetare și inovare; e) nivelul scăzut de

„alfabetizare digitală” și lipsa competențelor în materie, fapt care provoacă excluderea multor cetățeni

din societatea și economia digitală și limitarea puternicului efect multiplicator în ceea ce privește

creșterea productivității, pe care îl are adoptarea tehnologia informației și comunicațiilor (TIC); f)

oportunități pierdute de soluționare a unor provocări societale, precum: schimbările climatice și alte

presiuni exercitate asupra mediului natural, îmbătrânirea populației și creșterea costurilor legate de

sănătate, dezvoltarea unor servicii publice mai eficace și integrarea persoanelor cu handicap,

digitalizarea patrimoniului cultural european și punerea lui la dispoziția generației actuale și a celor

viitoare etc.

Pentru fiecare dintre problemele de mai sus, Agenda digitală 2010 propune o serie de soluții,

unele dintre ele intrând chiar în detalii tehnice. În materia administrației și a e-guvernării , pozițiile

exprimate succint în document sunt următoarele:

a) e-guvernarea (serviciile de eGovernment) este ”o cale rentabilă de a pune la dispoziția

tuturor cetățenilor și întreprinderilor servicii mai bune, de a favoriza participarea cetățenilor și de a face

ca administrația publică să fie deschisă și transparentă. Serviciile eGovernment pot reduce costurile și

economisi timp pentru administrațiile publice, cetățeni și întreprinderi. Aceste servicii pot atenua

riscurile de schimbări climatice, de dezastre naturale sau artificiale, prin includerea schimbului de date

și informații de mediu. În prezent, în pofida unui nivel înalt de disponibilitate a serviciilor

eGovernment în Europa, există încă diferențe între statele membre, iar nivelul adoptării acestor servicii

de către cetățeni este scăzut. În 2009, numai 38% dintre cetățenii UE au utilizat internetul pentru

accesarea de servicii eGovernment, în comparație cu 72% dintre întreprinderi. Adoptarea generală a

internetului va crește dacă vor crește utilizarea, calitatea și accesibilitatea serviciilor publice online.

Guvernele europene sunt hotărâte să acționeze astfel încât serviciile de eGovernment personalizate,

centrate pe utilizator, multiplatformă să devină o realitate omniprezentă până în 2015”. Se au în vedere

măsuri de eliminare a particularităților naționale din serviciile administrative online (practic, este vorba

de crearea unor servicii transfrontaliere de: eProcurement (făcute publice exclusiv prin mijloace

electronice), e-identificare și e-autentificare, eEnvironment, rețele de senzori avansați, soluții de

interoperabilitate pentru administrațiile publice europene etc.);

b) integrarea electronică a administrării serviciilor de sănătate: ”Aplicarea tehnologiilor

eHealth în Europa poate îmbunătăți calitatea îngrijirii medicale, reduce costurile medicale și stimulează

autonomia, inclusiv în locații izolate. O condiție esențială pentru succes este ca aceste tehnologii să

încorporeze dreptul cetățenilor de stocare în condiții de siguranță a informațiilor lor personale, în cadrul

56

unui sistem de sănătate accesibil online. Pentru exploatarea întregului potențial al noilor servicii

eHealth, UE trebuie să elimine barierele legale și organizaționale, în special cele care afectează

interoperabilitatea paneuropeană, și să consolideze cooperarea dintre statele membre. eHealth Lead

Market Initiative (inițiativa privind piețele pilot în eHealth) va promova standardizarea, testarea

interoperabilității și certificarea registrelor și echipamentelor electronice din domeniul sănătății”.

Agenda proiectează și servicii precum îngrijirea la distanță, Ambient Assisted Living, consultațiile

online, îngrijirea persoanelor cu boli cronice sau cu dizabilități, prevenirea căderilor, autonomia

vârstnicilor.

Pentru realizarea obiectivelor Agendei digitale, Comisia Europeană și-a propus o serie de

acțiuni legislative, dintre care le selectăm pe cele direct semnificative în materia e-guvernării și

administrației: propunerea unei Directive-cadru privind gestionarea drepturilor colective de instituire a

unui sistem paneuropean (online) de acordare de licențe pentru gestionarea drepturilor (2010);

revizuirea Directivei privind semnătura electronică (eSignature) pentru a se asigura recunoașterea

transfrontalieră și interoperabilitatea sistemelor securizate de e-autentificare (2011); propunerea de

norme privind jurisdicția în ciberspațiu la nivel european și internațional (2013); prezentarea de

propuneri în scopul asigurării disponibilității depline până în 2015 a site-urilor web ale sectorului

public (inclusiv a site-urilor web care furnizează servicii pentru cetățeni), 2011; propunerea

competențelor și alfabetizării digitale ca prioritate în Regulamentul privind Fondul Social European

(2014-2020), cu finalitate în 2013; propunerea unui set minimal de funcționalități care să promoveze

interoperabilitatea rețelelor inteligente la nivel european (2010); revizuirea Directivei privind accesul

public la informațiile de mediu (2011); propunerea unei recomandări care să definească un set minimal

comun de date privind pacienții pentru interoperabilitatea registrelor medicale care se accesează

electronic în ansamblul statelor membre (2012); propunerea unei Decizii a Consiliului și a

Parlamentului European prin care să se solicite statelor membre să asigure recunoașterea reciprocă a e-

identificării și a e-autentificării în întreaga UE pe baza „serviciilor de autentificare” online (2012).

Ultimul dintre documentele de poziție pe care îl examinăm în prezenta lucrare vizează e-

guvernarea55. Planul de acțiune 2010 pentru e-guvernare. Accelerarea e-Guvernării în Europa în

beneficiul tuturor a fost publicat de Comisia Europeană la 25.04.2006. Acest plan definea cinci

priorităţi:

55 Ghidul de Democrație și Guvernare Electronică (editat de Sebastian Ailioaie, Octavian Hera și Sorin Kertesz în 2001, pentru Parlamentul României) definește guvernarea electronica drept ”procesul de reinvenție a sectorului public prin digitalizare și noi tehnici de management a informației, proces al cărui scop final este creșterea gradului de participare politică a cetățenilor și eficientizarea aparatului administrativ” (http://www.edemocratie.ro/publicatii/Ghidedem.pdf)

57

a) niciun cetăţean să nu fie exclus prin informatizarea administrației, ci să crească incluziunea

socială (toţi cetăţenii să beneficieze, până în 2010, de servicii de încredere, inovative56);

b) până în 2010, toți utilizatorii serviciilor publice ar fi trebuit să resimtă creșterea nivelului de

satisfacție față de calitatea și transparența acestora;

c) servicii procurate electronic în proporție de cel puțin 50%, până în 2010;

d) facilitarea accesului cetăţenilor şi lumii afacerilor, până în 2010, la servicii publice sigure,

securizate şi interoperabile, care să permită accesul autentificat de-a lungul Europei;

e) întărirea participării la luarea democratică a deciziilor: până în 2010 trebuiau puse la dispoziţia

cetăţenilor mijloace pentru facilitarea dezbaterii efective publice şi pentru participarea în regim

democratic la actul decizional („e-democraţia”).

Obiectivele Planului pentru e-guvernare sunt realizate, într-o anumită măsură, chiar și în țările

europene cu o infrastructură digitală mai modestă sau cu o mai precară cultură tehnologică (implicit

democratică). Totuși, prin măsurile de e-guvernare s-au adâncit clivajele sociale (cel puțin pentru

moment), întrucât o parte a populației (cu precădere vârstnicii) receptează digitalizarea administrației

nu ca pe o oportunitate, ci ca pe o barieră. Sentimentul excluziunii este accentuat de inconsecvențele în

materie legislativă, care permit operatorilor online să practice comportamente agresive și

netransparente în raport cu consumatorii neavizați. Nu este de neglijat nici acel segment de mental

colectiv care asociază digitalizarea cu invazia pornografiei, a violenței și consumismului decadent.

Dincolo de plusurile și minusurile sale, politica europeană de stimulare a societății și economiei

bazate pe cunoaștere reprezintă șansa reducerii decalajelor între regiunile bogate și cele sărace, soluția

pentru reformarea sistemului economic comunitar și a sistemului de valori în general, în perioada post-

criză. Această politică a antrenat deja (cu perspective de accentuare) un amplu proces de legiferare

specifică57 în domenii precum documentul electronic, semnătura electronică, confidenţialitatea datelor,

funcţionarea licită a bazei sau băncii de date, dreptul comerţului electronic, dreptul informatic sau

dreptul societăţii informaţionale, dreptul securităţii informatice, dar și criminalitatea informatică,

frauda informatică, pirateria software, sabotajul informatic, spionajul informatic etc.

56 Preocuparea pentru caracterul ”uman” și democratic al dezvoltării sistemelor informatice nu este de dată recentă; ea apare în numeroase reuniuni științifice și interguvernamentale, de peste un deceniu. De exemplu, în “Declaraţia de la Tartu” (Estonia, 1997), se preciza că “era informaţională se adresează oamenilor şi în niciun caz nu are un caracter pur tehnologic”. Iniţiativa Societăţii Informatice Globale (lansată la summit-ul şefilor de stat şi de guvern ai ţărilor G7 de la Napoli, din 1994), Conferinţa pentru Societatea Informaţională (Bruxelles, 1995) și apoi Forumul ţărilor din Uniunea Europeană şi din Centrul şi Estul Europei asupra Societăţii Informaţionale (Praga, 1996) au suscitat numeroase discuţii despre implementarea unei infrastructuri informaţionale competitive la nivel planetar, în condițiile democratizării accesului la cunoaștere. 57 Ioana Vasiu, Lucian Vasiu, Probleme juridice ale societății informaționale, http://www.racai.ro/INFOSOC-Project/IoanaVasiu_st_e06_new.pdf

58

Bibliografie

Sebastian Ailioaie, Octavian Hera și Sorin Kertesz, Ghidul de Democrație și Guvernare Electronică,

2001, http://www.edemocratie.ro/publicatii/Ghidedem.pdf

David Beetham, Birocraţia, CEU & Editura Du Style, Bucureşti, 1998.

The Blackwell Encyclopaedia of Political Thought, Editorial Organisation David Miller, 1987.

Commission of the European Communities, Communication to the Spring European Council. Working

together for growth and jobs. A new start for the Lisbon Strategy, Brussels, 02.02.2005.

Comisia Europeană, Comunicare a Comisiei Europa 2020. O strategie europeană pentru o creștere

inteligentă, ecologică și favorabilă incluziunii, Bruxelles, 03.03.2010.

Comisia Europeană, Comunicare din partea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul

Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: O Agendă digitală pentru Europa, Bruxelles,

19.5.2010, COM(2010)245 final, http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:RO:HTML

Claudiu Crăciun și Paul E. Collins (coord.), Managementul politicilor publice. Transformări și

perspective, Editura Polirom, Iași, 2008.

Michel Crozier, Le Phénomène bureaucratique, Éditions du Seuil, Paris, 1963.

Michel Crozier, Erhard Friedberg, L'Acteur et le Système, Editions du Seuil, Paris, 1977.

Marin Dinu, Ce este societatea cunoașterii?, în: ”Economie teoretică și aplicată / Theoretical and

Applied Economics” (Revista Asociației Generale a Economiștilor din România), nr. 2/2008 (519).

Mihai Drăgănescu, Cultura și societatea cunoașterii,

http://www.racai.ro/~dragam/CULTURA&SC.pdf).

Societatea cunoașterii - Knowledge Fusion Platform, http://www.kfp.ro/

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.en0.htm

Patrick Dunleavy, Brendan OʼLeary, Teoriile statului, Editura Epigraf, Chișinău, 2002.

Petru Filip, Managementul administrației publice locale. O abordare proactivă, Editura Economică,

București, 2007.

Julien Freund, L’essence du politique, Sirey, Paris, 1965.

Francis Fukuyama, Sfârșitul istoriei și ultimul om, Editura Paideia, București, 2008.

François Furet, Trecutul unei iluzii. Eseu despre ideea comunistă în secolul XX, Humanitas, București,

1995.

Leslie Holmes, Postcomunismul, Institutul European, Iași, 2004.

59

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureşti, 1996.

Henri Janne, Le système social. Essais de théorie générale, Éditions de l'Institut de Sociologie de

l'Université Libre de Bruxelles, 1968.

Paul Johnson, O istorie a lumii moderne, Humanitas, București, 2005.

Michael Keating, Noul regionalism în Europa Occidentală, Institutul European, Iași, 2008.

Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Universul juridic, București, 2008.

Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivităților locale, Ediția a IV-a revăzută și adăugită,

Universul juridic, București, 2008.

Cristian Pârvulescu, ”Măştile schimbării”, în: Cotidianul, 19 ianuarie 2005.

Portalul Naţional de Administraţie Publică, www.administratie.ro

Mihail Platon, Conducerea statului, Editura ”Universul”, Chișinău, 2009.

Cristian Preda, ”Sistemul politic românesc după patru scrutinuri”, în: Studia Politica (Revista Română

de Ştiinţă Politică), Vol. I, Nr. 1, Editura Meridiane, Bucureşti, 2001.

Jean-François Soulet, Istoria comparată a statelor comuniste, Polirom, Iași, 1998.

Jean-François Soulet, Istoria Europei de Est de la al doilea război mondial până în prezent, Polirom,

Iași, 2008.

Stockholm European Council (23-24.03.2001), Presidency Conclusions,

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html

Daniel Șandru, Reinventarea ideologiei, Institutul European, Iași, 2009.

Ioana Vasiu, Lucian Vasiu, Probleme juridice ale societății informaționale,

http://www.racai.ro/INFOSOC-Project/IoanaVasiu_st_e06_new.pdf

Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Universul Juridic, București, 2009.

Verginia Vedinaș, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998.

Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”,

București, 1994.

Mădălina Voican, Principiile cadru ale administrației publice locale, Universul Juridic, București,

2008.

Max Weber, Theory of Social and Economic Organisation, New York, 1964.

Jacques Ziller, Administrations comparées, Monchrestien, Paris, 1993.