1

2

Cuprins

1. Preambul ............................................................................................................................................................... 3

2. Cadrul național de implementare a programului ................................................................................. 5

2.1. Dimensiunea educațională (încurajarea participării școlare) .................................... 7

2.2. Dimensiunea socială ...................................................................................................... 8

3. Cadrul european de implementare a schemei laptele în școli ........................................................ 9

3.1 Implicațiile propunerii Comisiei Europene ............................................................................. 16

3.1. Dimensiunea economică (încurajarea fermierilor și procesatorilor de lapte) ......... 16

3.2. Dimensiunea de sănătate (alimentație sănătoasă) ............................................................... 19

4. Percepția beneficiarilor asupra programului ................................................................................... 24

5. Aspecte logistice și sustenabilitate ....................................................................................................... 27

6. Analiza multi-criteriu pentru definirea obiectivului principal al programului .................. 28

7. Concluzii și recomandări ........................................................................................................................... 29

Bibliografie ............................................................................................................................................................... 31

Lista factorilor interesați consultați ............................................................................................................... 35

Listă de abrevieri APIA - Agenția de Plăți și Intervenții în Agricultură APRIL - Asociația Patronală Română din Industria Laptelui CE - Comisia Europeană CAEN - Clasificarea activităților din economia națională CDEP - Camera Deputaților CE - Comisia Europeană DIGI AGRI - Directoratul General pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală SNMF - Societatea Națională de Medicina Familiei UE - Uniunea Europeană UNFAO - Organizația Națiunilor Unite pentru Alimente și Agricultură

3

1. Preambul

Prezentul raport își propune să analizeze implementarea în România a programului

european Laptele în școli, un program european inițiat încă din anul 1977 ca parte a

politicilor comunitare privind alimentația sănătoasă și sprijinirea producătorilor de lapte.

Acest program european își găsește corespondentul în România în programul Laptele și

cornul, program care fiind însă inițiat înainte de aderarea la Uniunea Europeană nu are o

legătură subsecventă cu obiectivele programului comunitar.

Prezentul studiu reprezintă primul demers de analiză a Programului Laptele și cornul, având

o abordare holistică asupra principalelor sale componente:

Accesul la educație și prevenirea părăsirii timpurii a școlii;

Aspectele sociale (efectele asupra comunităților defavorizate);

Alimentația sănătoasă și educația pentru alimentație sănătoasă;

Impactul economic al programului asupra societății.

Laptele și cornul este un program naţional de care beneficiază toţi copiii preşcolari şi şcolari

din ciclul primar şi gimnazial care frecventează o formă de învăţământ. Acest program a fost

dezvoltat ca un instrument prin care era vizată reducerea inegalităţilor sociale, copiii fiind

consideraţi o categorie vulnerabilă, cea mai expusă riscurilor sociale. În cadrul programului

sunt oferite zilnic produse lactate (lapte și produse lactate precum iaurt, sana și chefir) și un

produs de panificație, tuturor copiilor din şcolile gimnaziale şi grădiniţele din România.

Peste 2 milioane de copii beneficiază de acest program, anual fiind alocate de la bugetul de

stat aproximativ 435 de milioane de lei pentru implementarea sa.

Programul Laptele și cornul este unul dintre cele mai longevive programe guvernamentale

din România postdecembristă, fiind deja în cel de-al 13-lea an consecutiv de implementare.

Lansată în anul 2002 de către Guvernul Năstase, ca parte din Planul național Anti-sărăcie și

promovare a incluziunii sociale1, această măsură punctuală făcea parte din setul de politici

publice gândite în vederea urmăririi și atingerii obiectivului strategic de asigurare a

accesului universal la educația primară și gimnazială (urmărind, alături de alte măsuri, să

reducă abandonul școlar din ciclul primar și gimnazial). Scopul inițial anunțat de către

guvernul român a avut două dimensiuni: una socială și respectiv una de facilitare a

accesului la educație (premisa inițierii acestei politici fiind că ea va constitui un factor

motivațional suplimentar pentru copii familiilor din medii defavorizate pentru a participa la

cursuri și pentru a rămâne în sistemul de educație).

Pe de altă parte, o schemă europeană similară a fost inițiată în anii 70 în cadrul Politicii

Agricole Comune dar a pornit ca o măsură de susținere a industriei laptelui. În timp,

obiectivele sale au fost revizuite, fiind adăugată și coordonată de urmărirea asigurării unei

alimentații sănătoase pentru copii, pe bază de lapte și produse lactate, țintindu-se inclusiv

1 Obiectivul 2.2.2: Reducerea rapidă a abandonului şcolar în ciclul primar şi gimnazial prin oferirea de servicii educaţionale secundare: o masă/ gustare gratuită/ subvenţionată în şcoală, internate şi semi-internate etc., focalizate în comunităţi cu probleme) [...]

4

dezvoltarea unor obiceiuri alimentare sănătoase pe care copiii să le păstreze și la

maturitate.

Revenind la politica națională, Laptele și cornul este în prezent un program cu impact

bugetar anual semnificativ de cca. 435 de milioane de lei, (aproximativ 100 de milioane de

euro) și care beneficiază atât de finanțare guvernamentală importantă, cât și europeană, cu

toate că obiectivele celor două politici (Guvern / Comisia Europeană) sunt parțial diferite.

Un efect incontestabil al programului este acela că asigură o gustare echilibrată în timpul

programului școlar, acoperind o parte din necesarul nutrițional zilnic al copiilor cu un mix

optim de nutrienți de calitate (proteine, lipide, glucide, minerale și vitamine). Astfel, copiii

consumă un aliment recomandat de nutriționiști și își formează obiceiuri alimentare

sănătoase.

Programul național Laptele și cornul a avut un obiectiv diferit la lansare față de cel al politicii

europene, nefiind aliniat celui european (după cum nu au fost stabiliți nici indicatorii de

performanță sau criteriile de evaluare) nici după integrarea României în Uniunea

Europeană și începerea decontării parțiale a porților de lapte distribuite în școli din bugetul

comunitar. Cu toate acestea, programul a fost perceput ca util și necesar de către principalii

săi beneficiari.

Am scris acest studiu plecând de la ideea că un astfel de program, util, implementat la nivel

național și care mobilizează resurse importante, are nevoie de o redefinire a obiectivelor

sale pentru a fi derulat în condiții de eficiență economică, eficacitate în implementare și

având impactul scontat în rândul beneficiarilor săi - copiii.

În acest moment există voci critice cu privire la derularea programului, acestea invocând în

principal „risipa” resurselor mai ales în mediul urban având ca beneficiari și copii care nu

provin din familii sărace sau în situație de risc, motivându-se că aceștia nu consumă porția

zilnică de lapte și corn, produsele fiind fie aruncate, fie date altor copii sau luate de

personalul școlii.

În studiul de față ne-am concentrat mai mult pe componenta lapte (lactate) a programului

și ne-am interesat mai puțin de componenta corn (panificație). Motivul pentru care ne-am

orientat mai mult atenția către lactate a fost acela că am fost interesați de viitorul

programului în contextul schemei europene Lapte în școli, care nu include și produse de

panificație.

Organizarea studiului

Am organizat acest studiu în funcție de principalele sale dimensiuni:

1) Dimensiunea educațională (încurajarea participării școlare);

2) Dimensiunea socială;

3) Dimensiunea economică (încurajarea fermierilor și procesatorilor de lapte)

4) Dimensiunea de sănătate (alimentație sănătoasă)

Întrucât primele două dimensiuni aparțin exclusiv Programului național Laptele și cornul, acestea vor fi tratate în capitolul dedicat cadrului național. Ultimele două dimensiuni orientează Programul european Lapte în școli și astfel vor fi tratate ca subcapitole în capitolul dedicat cadrului european.

5

2. Cadrul național de implementare a programului Programul a fost inițiat prin Ordonanța de Urgență Nr. 96 /2002 privind acordarea de produse lactate și de panificație pentru elevii din clasele I - VIII din învățământul de stat și privat, precum și pentru copiii preșcolari din grădinițele de stat și private cu program normal de 4 ore. Programul se adresa inițial doar elevilor din clasele I‐IV din învățământul de stat fiind extins

ulterior și la nivelul elevilor din ciclul gimnazial, iar începând cu anul 2009 se aplică și

sistemului privat de învățământ. Din punct de vedere al valorii decontate, inițial au fost 0,7

lei (2002) suma fiind actualizată în 2004 (0,9 lei), 2005 (0,97 lei) 2006 (1,04 lei), ultima

actualizare datând din 2008 (1,17 lei). Suma alocată acoperă costul atât pentru porția de

lapte, cât și pentru corn, ponderea prețului fiecărui produs în această alocație fiind de

aproximativ 60% pentru lapte și 40% pentru corn. Această proporție reiese atât dintr-o

analiză a prețurilor de achiziție contractate de consiliile județene în anul 2014, cât și din

prevederile Hotărârii de Guvern nr. 882/04.08.2005 prin care erau stabilite atunci prețurile

unitare maxime. Astfel, se stabilea o limită maximă a valorii zilnice pentru produsele

lactate şi de panificație acordate pentru un elev, respectiv pentru un preşcolar, la 0,97 lei

(RON)/elev. Conform aceleiași prevederi, în ceea ce privește laptele și produsele lactate,

valoarea nu va depăşi 0,67 lei (RON) pentru laptele UHT, respectiv 0,57 lei (RON) pentru

laptele pasteurizat şi 0,30 lei (RON) pentru produsul de panificație. De la momentul

începerii programului până în prezent au survenit modificări legislative care au extins

grupul de beneficiari sau care au reglementat mai bine categoriile de produse care fac

obiectul acestuia, în sensul corelării conformității produselor distribuite cu normele

europene, mai stricte din punctul de vedere al siguranței alimentare.

La 12 ani consecutivi de derulare, programul este implementat automat, fără o administrare

și coordonare instituțională clară. Nu mai există nici un minister sau direcție dintr-un

anumit minister desemnată să îl gestioneze, să îl monitorizeze și să propună intervenții,

reglaje fine sau corecții atunci când acestea se impun.

La nivelul administrației centrale, de la lansare și până

în 2012, de program s-a ocupat o direcție din cadrul

Ministerul Afacerilor Interne. Odată cu reorganizarea

Guvernului în anul 2012, când administrarea sa a

trecut de la Ministerul Afacerilor Interne la Ministerul

Dezvoltării Regionale și Administrației Publice,

programul nu a trecut și el în aria de competențe a

noului minister. În prezent avem de-a face cu un program guvernamental implementat pe

diferite componente de mai multe instituții de la nivel central (ministere), ca și la nivel

județean (consiliile județene) și la nivel local (școli – aflate în subordinea consiliilor locale);

nu există însă un organism central care să le coordoneze, să culeagă, să centralizeze date cu

privire la implementarea programului și care să îl evalueze, în ultimă instanță să îi asigure

transparența, eficiența și impactul. Circuitul de la reglementare și alocarea financiară până

la momentul în care laptele și cornul sunt distribuite copiilor în grădinițe și în școli este

prezentat mai jos:

La 12 ani consecutivi de

derulare programul se

implementează automat, fără

o administrare și coordonare

instituțională clară

6

Nivel Instituție Atribuții

Guvernamental Ministerul Finanțelor Publice

- Alocă banii pe baza numărului de copii beneficiari.

Agenția de Plăți și Intervenții în Agricultură (APIA) în subordinea Ministerului Agriculturii

- Decontează o parte din fondurile necesare programului, pe baza schemei europene Laptele în școli;

- Verifică documentele justificative aferente sumelor decontate.

Ministerul Educației - Emite ordine pentru a asigura distribuirea produselor în condiții de igienă (depozitare, analize medicale personal administrativ).

Institutul Național de Sănătate Publică, în subordinea Ministerului

Sănătății (care dispune și de comisiile consultative de specialitate)

- Este un organism consultat cu privire la aspectele nutritive ale programului (nu a mai fost consultat din anul 2011).

Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Controlul Alimentelor

- Verifică producătorii, distribuitorii și produsele distribuite în cadrul programului din punct de vedere sanitar-veterinar (siguranța pentru consum, respectarea normelor și standardelor specifice)

- Aplică contravenții.

Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (direct sau prin Oficiile județene/ locale)

- În cazul în care sunt sesizați sau din proprie inițiativă, ANPC verifică modul de aplicare a normelor legale;

- Aplică contravenții.

Județean Consiliul județean / Consiliile locale ale sectoarelor Bucureștiului

- Primește alocări bugetare de la Ministerul Finanțelor;

- Organizează licitațiile publice pentru atribuirea contractractelor aferente ;

- Urmărește implementarea contractelor; - Decontează o parte din cheltuieli la APIA.

Inspectoratele Școlare Județene

- Monitorizează unitățile școlare cu privire la asigurarea condițiilor de igienă (distribuție, depozitare);

- Centralizează listele de distribuție și raporteaza către Ministerul Educației.

Direcțiile Județene de Sănătate Publică

- Controlează școlile, producătorii și distributorii; - Verifică modul de distribuție a produselor în școli

(igienă, depozitare, etc); - Aplică contravenții.

Local Unitățile Școlare - Asigură depozitarea și distribuirea produselor; - Anunță Consiliul Județean cu privire la participarea

școlară în vederea optimizării distribuției porțiilor.

Consiliile Locale - Asigură fonduri școlilor pentru operațiunile de distribuție și depozitare.

Tabelul nr. 1 – Prezentare sintetică a instituțiilor și atribuțiilor acestora în gestionarea Programului național Laptele și Cornul După cum se observă și în tabelul de mai sus, programul este derulat cu participarea unor instituții diverse, cu atribuții diverse și care țin de instituții centrale cu competențe sectoriale diferite și cu participarea unor instituții plasate în toate cele trei niveluri ale sistemului administrativ românesc: guvernamental, județean, local. Ceea ce lipsește este o

7

structură centrală de coordonare care să monitorizeze și să evalueze periodic (anual) eficiența și impactul programului. O astfel de structură ar putea fi plasată în cadrul unui minister sau ar putea fi organizată sub forma unei comisii interministeriale, având secretariatul asigurat de un minister/agenție. Obiectivul programului, așa cum a fost anunțat la nivelul anului 2002, a fost unul social cu impact educațional - încurajarea participării la școală prin măsuri suport astfel încât să se reducă rapid abandonul școlar în ciclul primar și gimnazial. Programul își are originea în „Planul național antisărăcie şi promovare a incluziunii sociale”2 de la acea vreme, caracterul social al acestuia fiind predominant. Adiacent, gustarea subvenționată oferită în cadrul școlii a atins și un obiectiv de sănătate prin asigurarea unui aport caloric/nutrițional. Astfel, efectele preconizate ale programului erau duble: (1) creșterea participării școlare (combaterea abandonului) prin asigurarea unui minim necesar caloric copiilor veniți la școală (nu poți face educație “pe burta goală”) și (2) acordarea unui ajutor minimal familiilor în ceea ce privește hrana copiilor. În acest moment copiii primesc zilnic o porție de lapte (200 de ml de lapte UHT/pasteurizat sau o porție de iaurt sau sana sau kefir – cantitățile pot diferi, fiind interzisă distribuția de alte produse precum brânza topită, deși, conform unor date adunate în teren, mai există cazuri când aceasta este distribuită deși nu face parte din contract) și un produs de panificație. Valoarea alocată acestei porții este de maxim 1,17 lei aceasta valoare fiind stabilită în anul 2008 și rămânând neschimbată de atunci.

2.1. Dimensiunea educațională (încurajarea participării școlare) Experții intervievați, precum și un studiu realizat de World Vision România din anul 20113 consideră că programul are efect asupra participării școlare, dar nu individual, ci împreună cu restul de astfel de programe derulate prin Ministerul Educației (rechizite școlare, Euro 200, alocațiile pentru copii) sau prin administrațiile locale rurale (microbuze școlare). Cu toate acestea, chiar dacă rata cu privire la participarea școlară s-a ameliorat cu 1-2% după introducerea programului, aceasta s-a stabilizat și a revenit la valorile anterioare. Factorii care influențează participarea școlară sunt diverși și macro-structurali și nu se poate stabili cu certitudine o relație cauzală directă între participarea școlară și programul Laptele și cornul. Caracterul social al programului se menține în viziunea Ministerului Educației, în rapoartele

asupra Stării sistemului național de învățământ (care nu au însă o periodicitate clară) fiind

menționate la capitolul programe sociale.

Caracterul social al programului este relevat și de forma în care el se derulează, produsul de

bază, laptele, fiind însoțit de un produs de panificație (corn, baghetă, biscuiți etc). Produsele

de panificație au fost introduse cu scopul de a crește aportul caloric.

Însă, remarcăm faptul că acest program nu este unul dintre programele strategice ale

Ministerului Educației și nu este considerat o prioritate, deși este una dintre măsurile care

2 Planul Național Anti-Sărăcie și Promovare a Incluziunii Sociale (PNAinc) adoptat de Guvernul României prin HG nr.

829/31.07.2002; 3 Școala Inima Comunității, Soluții socio-educaționale pentru stimularea participării școlare, World Vision România,

Editura Risoprint 2011, Autori: Claudia Petrescu, Mariana Arnăutu, Andreea Constantin și Gabriel Stănilă;

8

contribuie la păstrarea în sistemul de învățământ a unor copii provenind din familii aflate în

situații de risc.

2.2. Dimensiunea socială

Experții intervievați sunt în unanimitate de acord că programul își atinge eficiența și

impactul maxim în mediile sociale vulnerabile, la nivelul copiilor proveniți din familii sărace.

Rechizitele, îmbrăcămintea, asigurarea hranei presupun costuri importante greu de

acoperit zilnic de către familiile sărace cu mai mulți copii, iar programul, în forma aceasta

minimală în care se prezintă contribuie semnificativ la alimentația acestora. Conform

studiului ”Bunăstarea Copilului în Mediul Rural 2014”4, în Romania rurală de azi ”sunt

numeroase cazurile de copii care nu primesc hrană suficientă şi adecvată - 1 din 8 copii merge

uneori sau întotdeauna la culcare flămând, în creştere cu 2% față de 2012. Procentul celor

care se duc întotdeauna la culcare flămânzi s-a dublat la 4% faţă de 2012.” Un procent de 9%

din copii declară că uneori se duc flămânzi seara la culcare trebuie de asemenea luat în

considerare.

Impactul programului asupra copiilor din familii sărace este cu atât mai important cu cât le

asigură o parte din necesarul nutrițional (aport de calciu – lapte și aport caloric – cornul),

contribuind la alimentația lor zilnică.

Cu toate acestea, programul Laptele și Cornul nu poate fi catalogat drept un program

social doarece are un caracter general și universal, fiind adresat întregii populații

preșcolare și școlare din ciclurile primar și gimnazial. Programele cu caracter social trebuie

țintite pe comunități defavorizate și adresate categoriilor sociale aflate în nevoie. Nu putem

spune că toți copiii cu vârsta între 3 și 14 ani reprezintă o categorie defavorizată și nici nu-i

putem trata pe toți acești copii ca pe o categorie defavorizată.

Deși programul este perceput ca fiind mai degrabă social, raționalizarea acestuia a

întâmpinat probleme de principiu. Autoritățile nu au dorit să îl direcționeze către categoriile

care sunt percepute a avea nevoie de el, deoarece,în viziunea autorităților, toți elevii și

preșcolarii trebuie să fie beneficiari ai programului, avându-se în vedere un tratament egal

al copiilor. O altă temere în ce privește o eventuală distribuție direcționată a produselor

poate atrage tratamente discriminatorii la nivelul claselor de elevi, copiii beneficiari putând

fi stigmatizați (copil sărac) de către ceilalți.

Condorm datelor INS, în 2013 incidența sărăciei a fost mai înaltă în rândul tinerilor în vârstă

de până la 18 ani, aproximativ o treime dintre aceștia aflându-se sub pragul de sărăcie, mult

peste nivelurile aferente adulților. Acestă tendință se menține de mai mulți ani, cea mai

ridicată pondere din întreaga perioadă analizată a fost cea înregistrată în 2012 (34,6%)5.

4 Bunăstarea Copilului în Mediul Rural 2014, World Vision România, Editura Risoprint 2014, Autori: Gabriel Bădescu,

Niculina Petre, Daniela Angi 5 Articol: ”ANALIZA Familia Ionescu și rata sărăciei la români. Distribuția sărăciei in funcție de zonă, de numărul

copiilor, dupa forma de proprietate (proprietar vs. chiriasi). Una peste alta, Statistica a numărat săracii României: sunt 4,77 milioane” de Dan Popa, HotNews.ro, 8 decembrie 2014

9

Specialiștii corelează rata ridicată a sărăciei cu o alimentație dezechilibrată care afectează

starea de sănătate pe termen mediu și lung.

3. Cadrul european de implementare a schemei laptele în școli

În Uniunea Europeană există o schemă dedicată distribuirii de lapte în școli încă din anul

1977. Programul a evoluat, de la o simplă măsură economică de sprijinire a producătorilor

de lapte și produse lactate, într-unul dintre cele mai importante instrumente de prevenție a

potențialelor riscuri pentru sănătate generate de carențele nutriționale precum excesul

ponderal, obezitatea, diferite afecțiuni cronice.

În prezent, programul Laptele în școli este implementat de 26 state membre ale Uniunii

Europene și se adresează unui număr de aproximativ 20 de milioane de beneficiari cu

vârsta între 3 și 14 ani (preșcolari, elevi din ciclul primar și secundar).

Începând cu anul 2009, Consiliile Județene din România au început să deconteze o parte din

cheltuielile aferente programului doar pentru componenta lapte la Agenţia de Plăţi şi

Intervenţie pentru Agricultură (APIA); suma decontată a crescut de la un an la altul pe

măsură ce Consiliile Județene au aflat de posibilitatea decontării a unei părți din sume la

acestă instituție și pe măsură ce s-au familiarizat cu cerințele și procedurile impuse de către

APIA.

La nivel european, subvenția acordată statelor membre prin acest program a fost de 50-75

de milioane de euro, România fiind unul dintre beneficiarii care a atras un nivel ridicat de

fonduri: peste 8,2 milioane de euro 2012 (comparativ cu Suedia - 8,9 milioane de euro,

Polonia – 9,5 milioane de euro) reprezentând subvenția pentru aproximativ 50 de milioane

de tone lapte utilizate în cadrul acestui program. În România, această subvenție se regăsește

parțial în finanțarea programului național Laptele și cornul, doar pentru componenta de

lapte. În acest moment, România decontează cea de-a patra sumă ca valoare la nivelul UE, în

anul 2012 decontând nu mai puțin de 8.285.167 Euro.

Ajutorul este plătit în limita a maxim 0,25 litri echivalent lapte/ copil beneficiar /zi de

şcoală6. Sunt excluse de la ajutor comunitar produsele lactate distribuite în timpul

vacanţelor şcolare şi în centrele şcolare care utilizează produsele lactate la prepararea

meselor servite copiilor.

6 Produsele lactate eligibile sunt fixate în Anexa 1 a Regulamentului (CE) nr. 657/2008. Produsele lactate pentru care

se poate solicita ajutor comunitar sunt clasificate în cinci categorii. Ajutorul comunitar se acordă pentru laptele şi produsele lactate menţionate în anexa I a acestui regulament, doar dacă acestea respectă cerinţele prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 852/2004 al Parlamentului European şi al Consiliului privind igiena produselor alimentare şi în Regulamentul (CE) nr. 853/2004 al Parlamentului European privind stabilirea unor norme specifice de igienă care se aplică alimentelor de origine animală şi sunt marcate cu ştampila ovală, conform normelor sanitar veterinare. Clasificarea produselor lactate într-o anumită categorie permite determinarea cuantumului ajutorului care se aplică acestora, iar această clasificare trebuie respectată cu stricteţe. Laptele şi produsele lactate utilizate la prepararea mesei copiilor, nu sunt eligibile pentru ajutor comunitar. Ajutorul este condiţionat de un angajament scris conform căruia produsele pentru care se acordă ajutor comunitar nu vor fi utilizate ca ingrediente la prepararea mâncării, angajament luat în momentul completării cererii de aprobare a solicitanţilor. Produsele lactate eligibile conform legislaţiei naţionale sunt iaurt simplu, lapte bătut, sana şi chefir.

10

Evidențiem faptul că programe similare schemei UE Laptele în școli sunt implementate în

foarte multe țări din afara spațiului European precum China, Japonia, Canada, Argentina,

laptele fiind alimentul ales de 63 de state7 să fie distribuit copiilor în cadrul programelor de

nutriție în școli datorită calităților sale nutriționale deosebite. UN-FAO (UN Food and

Agriculture Organization), a inițiat altfel de programe similare în diferite zone ale lumii

pentru a contribui la prevenția problemelor nutriționale și la sprijinirea producătorilor și

companiilor de prelucrare a laptelui.

Conform datelor statistice și evaluării UN-FAO (UN Food and Agriculture Organization), obiectivele programului sunt în continuare de actualitate, deoarece la nivel mondial se înregistrează un declin constant al consumului de lapte. Din 2003 și până în 2011, conform datelor Eurostat, s-a înregistrat o scădere a consumului cu aproximativ 5%, iar consumul de lapte exprimat în echivalent lapte a fost de la 302 kg în 2001 la 286 kg în anul 2011. Conform datelor Euromonitor consumul de lapte în România este unul dintre cel mai reduse din Uniunea Europeană – în 2013 fiind de numai 32 de ml de lapte ambalat pe zi, de persoană, în condițiile în care Societatea de Nutriție din România recomandă două-trei porții de lapte și derivate pe zi, o porție de lapte însemnând o cană de lapte8. În acest clasament, România este urmată doar de Bulgaria, cu un consum de aproximativ 23 de ml de lapte ambalat/zi de persoană. Primele țări sunt Irlanda (396ml/zi/persoană), Finlanda (341ml/zi/persoană), Suedia (251ml/zi/persoană) și Spania (245ml/zi/persoană). La polul opus, cel mai scăzut consum de lapte de vacă ambalat din UE este înregistrat în Cipru (64ml/zi/persoană), România (32ml/zi/persoană) și Bulgaria (23ml/zi/persoană).

7 Conform datelor oficiale FfDO – Food for Development Office al companiei Tetra Pak

8 “Ghidul pentru alimentația sănătoasă” a fost elaborat de Societatea de Nutriție din România și publicat

în 2008; varianta electronică este disponibilă pe site-ul Ministerului Sănătății http://www.ms.ro/documente/Ghid1_8318_6022.pdf

Evoluția programului (1977-2014):

1977 – UE lansează programul Laptele în școli ca măsură de susținere a producătorilor de lapte și produse lactate. Programul a fost construit să încurajeze consumul de lapte: în mod direct prin consumul produselor distribuite și în mod indirect prin influențarea cunoștințelor, atitudinilor și percepțiilor tinerilor față de produsele lactate, contribuind la o creștere a consumului și în afara acestui program. Măsura a pornit de la premisa că, odată format în copilărie, comportamentul de consum se va păstra și perpetua la vârsta adultă, astfel încât creșterea consumului de lapte să se realizeze de la o generație la alta. Efectul scontat pe termen lung - echilibrul pieței consumului de lapte și sprijinirea implicită a producătorilor.

2008 - Programul a fost revizuit punându-se mai mult accent pe caracterul nutrițional și educațional pentru combaterea excesului ponderal și obezității în rândul copiilor și tinerilor prin formarea unor obiceiuri alimentare sănătoase.

2014 - O propunere recentă de modificare are ca obiectiv comasarea acestui program cu Programul Fructele în școli pentru a avea o abordare unitară și un impact mai mare la nivelul beneficiarilor.

11

Astfel, UN-FAO a definit programul Laptele în școli drept fiind o investiție într-o viitoare

creștere a cererii consumului de lapte, în special prin capacitatea acestui program de a

genera un comportament alimentar sănătos de la o vârstă fragedă.

La nivelul anului școlar 2011-2012 România a beneficiat de 12% din bugetul alocat pentru

26 de State Membre (Grecia și Croația nu au participat în cadrul programului), doar Franța

cu 21% din finanțare, Polonia cu 14% și Suedia cu 13% beneficiind de finanțări mai mari.

Grafic nr. 1 - Valori procentuale privind Finanțarea Schemei Lapte în școli, ajutor pe Stat Membru 2011/2012

Austria 712 Finlanda 3 685 Lituania 638 Slovacia 573

Belgia 748 Franța 14 127

Luxemburg 20 Slovenia 6

Bulgaria 2 Germania 5 624 Malta 24 Spania 418

Cipru 238 Ungaria 1 355 Olanda 551 Suedia 8 959

Cehia 388 Irlanda 466 Polonia 9 564 Regatul Unit

5 047

Danemarca 1 789 Italia 1 987 Portugalia 2 668

Estonia 675 Letonia 311 România 8 285 Total EU

68 858

Tabelul nr. 2 – Valori nominale (mii euro) ale finanțării Schemei Lapte în Școli, ajutor pe Stat Membru 2011/2012. NB Grecia și Croația nu au participat în cadrul schemei în anul 2011/2012

Austria 1%

Belgia 1%

Bulgaria 0%

Cipru 0% Cehia

1%

Danemarca 3%

Estonia 1%

Finlanda 5%

Franța 21%

Germania 8%

Ungaria 2% Irlanda

1%

Italia 3%

Letonia 0%

Lituania 1%

Luxemburg 0%

Malta 0%

Olanda 1%

Polonia 14%

Portugalia 4%

Romania 12%

Slovacia 1%

Slovenia 0%

Spania 1%

Suedia 13%

Regatul Uunit

7%

12

La nivel european, peste 20 de milioane de copii beneficiază de programul de distribuire a

laptelui în școli, conform datelor publicate de către DIGI AGRI pentru anul 2012 .

În momentul actual, principalul scop al Schemei (europene) Lapte în școli ține de încurajarea

alimentației sănătoase la copii. Premisa acestei politici este faptul că, dacă un copil consumă

zilnic lapte la școală, sub forma unei gustări, aceasta îi va asigura un aport nutrițional și

energetic echilibrat, înlocuind foarte probabil o gustare hipercalorică și hiperglucidică

(precum sucurile carbonatate, dulciurile); în plus, va contribui la formarea unor obiceiuri

sănătoase de consum care sunt valoroase pentru viitorul adolescent și apoi adult, ca parte

din prevenția afecțiunilor metabolice (excesul ponderal și obezitatea, diabetul), dar și a altor

afecțiuni, precum cele cardiovasculare.

Un al doilea obiectiv al Schemei europene este susținerea producătorilor (fermierilor) și

procesatorilor de lapte, motiv pentru care măsura și este parte a Politicii Agricole Comune și

gestionată de DIGI AGRI.

La nivel european Schema este reglementată de către Regulamentul (CE) nr. 657/2008 de

stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce

privește acordarea de ajutoare comunitare pentru furnizarea laptelui și a anumitor produse

lactate elevilor din instituțiile școlare.

Cele mai importante prevederi ale Regulamentului nr. 657/2008 sunt următoarele:

produsele trebuie să fie disponibile pentru grădinițe, alte instituții preșcolare, școli

primare și gimnaziale;

se decontează exclusiv produse de lapte și derivate din lapte, nu și laptele folosit la

prepararea meselor pentru elevi (exemplu: orez sau griș cu lapte), în echivalența a

maximum 250 de ml de lapte per porție pe zi (în România se acordă 0,20 litri

echivalent lapte sau echivalent lapte sub formă de iaurt);

produsele eligibile pentru ajutoare asigură un nivel înalt de protecție a sănătății (se

citează o serie întreagă de regulamente europene cu privire la siguranța alimentară);

se stabilesc standarde de monitorizare și verificare;

În ceea ce privește categoriile de produse acceptate, Regulamentul este în acest moment

destul de permisiv (acceptând mai multe categorii de produse derivate din lapte), dar le

decontează diferit:

Produs Condiții Cuantumul ajutorului

Se decontează în România

9

Categoria I

(a) lapte tratat termic;

18,15 EUR/100 kg

(b) lapte tratat termic cu ciocolată, cu suc de fructe sau aromatizat;

conțin cel puțin 90 % din greutate lapte indicat la litera (a) și maximum 7% adaos de zahăr (3) și/sau miere;

(c) produse din lapte fermentat cu sau fără suc de fructe, aromatizate sau nearomatizate;

9 Hotărârea Guvernului nr.761 din 27 iulie 2011 și Legea nr. 6/2012.

13

Categoria II

Produse din lapte, fermentat sau nu, aromatizate sau nearomatizate, cu fructe

conțin cel puțin 75 % din greutate lapte indicat la categoria I litera (a) și maximum 7 % adaos de zahăr (5) și/sau miere.

16,34 EUR/100 kg

Categoria III

Brânzeturi proaspete și procesate

conțin cel mult 10 % ingrediente care nu provin din lapte

54,45 EUR/100 kg

Categoria IV Brânză Grana Padano și brânză Parmigiano Reggiano

163,14 EUR/100 kg

Categoria V Brânzeturi

conțin cel mult 10 % ingrediente care nu provin din lapte și care nu se încadrează la categoriile III și IV

138,85 EUR/100 kg

Tabelul nr. 3 - Categorii de produse acceptate în cadrul Programului European Prezența unor produse specifice, tradiționale în tabelul de mai sus se datorează

insistențelor unor State Membre de a susține prin acest program inclusiv anumite produse

tradiționale. La nivelul UE, de la implementarea programului până în prezent, s-a remarcat o

tendință a reducerii considerabile atât a produselor lactate specifice (precum brânzeturile),

precum și a laptelui integral, crescând în schimb, ponderea laptelui semidegresat.

Începând cu anul 2009, Comisia Europeană a completat inițiativa prin lansarea schemei de

fructe care urmărește încurajarea consumului de fructe în școli. Pe lângă distribuirea de

fructe și legume, această schemă pune mai mult accentul pe educație și impune Statelor

Membre participante elaborarea unor strategii de educare a tinerilor în vederea beneficiilor

aduse de consumul de fructe proaspete. În România, APIA decontează sumele aferente

acestor scheme începând cu anul școlar 2011-201210.

Trebuie să evidențiem faptul că, în prezent, art. 26 alin.2 din Regulamentul 1308 din 2013

privind Politica Agricolă Comună prevede obligativitatea unei strategii naționale începând

cu anul 2015, ca și condiție sine qua non pentru decontarea porților de lapte distribuite în

școli.

Mai mult, remarcăm o creștere a importanței laturii educative și a nevoii de eficientizare a

politicii europene, care reiese din propunerea Comisiei Europene de revizuire publicată la

începutul anului 2014; astfel, Comisia Europeană urmărește unificarea într-un cadru

comun a celor două programe destinate școlilor. Justificarea propunerii a constat în

scăderea consumului de lapte și fructe de către copii (sub cantitatea zilnică recomandată),

unificarea având următoarele obiective:

1. De a aborda într-un mod mai eficace alimentația deficitară;

10

HOTĂRÂRE nr. 889 din 7 septembrie 2011 privind stabilirea fructelor distribuite, a perioadei şi frecvenţei distribuţiei, a limitei valorii zilnice/elev şi a măsurilor adiacente distribuţiei de fructe, a bugetului aferent acestora, precum şi a modalităţii de implementare efectivă şi de gestionare la nivelul administraţiei publice, în cadrul programului de încurajare a consumului de fructe proaspete în şcoli în anul şcolar 2011-2012.

14

2. De a consolida elementele educative ale programelor;

3. De a contribui la lupta împotriva obezității.

Programul, astfel consolidat, ar urma să fie conceput după modelul „de la fermă la școală” și

să pună accent pe măsurile educative menite să îi sensibilizeze mai mult pe copii în legătură

cu obiceiurile alimentare sănătoase, cu gama de produse agricole disponibile, precum și cu

aspectele privind durabilitatea, mediul și deșeurile alimentare.

Conform propunerii, noua schemă unificată va funcționa în baza unui cadru juridic și

financiar comun, care va permite îmbunătățirea și simplificarea cerințelor administrative ale

celor două programe existente. Existența acestui cadru unic va reduce sarcinile de

gestionare și de organizare ale autorităților naționale, ale școlilor și ale furnizorilor și va

spori eficiența programului. Conform prevederilor din acordul de anul trecut privind

viitoarele cheltuieli ale UE, noul program, odată aprobat, va dispune de un buget de 230 de

milioane EUR pentru fiecare an școlar (150 de milioane EUR pentru fructe și legume

și 80 de milioane EUR pentru lapte). Propunerea a fost înaintată Parlamentului European și

Consiliului, dar până la acestă dată Statele Membre nu au ajuns la un acord cu privire la

unificarea schemei.

Principalele modificări din cadrul propunerii:

cadru juridic și financiar comun, concentrat pe distribuirea fructelor și legumelor

proaspete și a laptelului de băut (nu forme derivate: brânzeturi, etc);

distribuția va fi însoțită de măsuri educaționale pentru a îmbunătăți cunoștințele

copiilor despre ferme, varietatea produselor acestora și despre obiceiurile

alimentare sănătoase;

regulile de finanțare vor fi schimbate astfel încât impactul noului program să fie mai

mare;

regulile de implementare și cerințele vor fi simplificate.

Propunerea vizează nu numai remedierea problemelor inerente funcționării schemelor în

scopul de a crește eficiența și eficacitatea celor două programe (Laptele în școli și Fructele în

școli), ci și furnizarea unui răspuns politic mai integrat pentru a se asigura că acestea pot

îndeplini obiectivele pe termen lung și pot răspunde în mod eficace provocărilor externe.

În primul rând, propunerea urmărește să reorienteze structura actuală către realizarea

obiectivelor pe termen lung, în vederea consolidării dimensiunii educative a ambelor

programe, precum și să-i ajute pe tineri să cunoască alimentele și sursa acestora,

îmbunătățind astfel percepția asupra agriculturii și a produselor agricole, asupra Politicii

Agricole Comune și asupra UE. Dimensiunea educativă a fost integrată încă de la început în

programul de încurajare a consumului de fructe în școli, în timp ce programul de distribuire

a laptelui în școli nu obligă statele membre să utilizeze instrumente educative specifice, ceea

ce face ca legătura dintre produsele distribuite și schemă să fie slabă. În plus, sistemul de

evaluare și monitorizare a programului de distribuire a laptelui în școli este slab.

În al doilea rând, obiectivul este de a unifica și consolida actualele cadre juridice și

financiare separate și de a spori vizibilitatea intervenției UE, în vederea asigurării unei

abordări globale coerente în cadrul PAC a programelor de distribuire în școli și a optimizării

15

eficienței gestionării. Deoarece schemele actuale au evoluat independent și în perioade de

timp diferite, există o lipsă de coordonare și de coerență între ele, chiar dacă ele au obiective

și grupuri-țintă similare.

În cele din urmă este nevoie să crească eficiența cheltuielilor dedicate promovării

consumului de produse agricole în școli, respectiv ca potențialul financiar al schemelor să

fie mai bine direcționat pentru a optimiza impactul lor, iar eficiența din punctul de vedere al

costurilor de distribuire să fie sporită.

Atragem atenția că, având în vedere reglementările europene în vigoare, România poate pierde dreptul de a solicita decontarea sumelor din programul european11 mai sus amintit dacă nu adoptă o strategie națională pentru implementarea programului laptele în școli începând cu anul școlar 2015/2016. Mai mult, prin propunerea de modificare a acestui regulament, statele membre ar trebui să evalueze la fiecare 6 ani acest program, să identifice și să prioritizeze abordarea problemelor, să definească mult mai bine grupul țintă și să își definească cele mai eficiente instrumente de implementare a programului.

11

Art. 26 alin.2 din Regulamentul 1308 din 2013 privind Politica Agricolă Comună

16

3.1 Implicațiile propunerii Comisiei Europene În acest moment au loc dezbateri atât în cadrul

Parlamentului European, cât și între Statele

Membre. Ca urmare a acestor dezbateri Comisia

se așteaptă ca noua schemă să producă efecte

începând cu anul 2016.

Consensul nu este ușor de atins, iar diferențele de opinie nu sunt atât între Statele membre,

cât între Comisie și Consiliu (în care sunt reprezentate Statele Membre). În viziunea

Comisiei Europene, viitoarea schemă ar trebui să finanțeze în special laptele de băut și cât

mai puține produse derivate (vezi Tabelul nr. 3, conținând categoriile de produse). Statele

Membre doresc introducerea a cât mai multe categorii de produse pentru susținerea

industriilor locale de produse lactate.

Începând cu anul 2012 în școlile din România se distribuie în principal laptele (pasteurizat

și pasteurizat la temperaturi înalte/ UHT) întrunind toate normele europene de procesare a

laptelui, iar produsul derivat este iaurtul care, conform legii, nu depășește limita valorică

maximă de 33% din valoarea schemei la nivel de stat membru.

Ministerul Agriculturii – instituția care reprezintă România în dezbaterile de la Bruxelles –

susține în principiu (și în mod natural) o poziție care este în interesul industriei laptelui din

România și anume, se opune unei simplificări prea drastice. Cu toate acestea, considerăm că

la baza poziției României trebuie să existe niște consultări mai largi care să implice mai

multe categorii de factori interesați: părinți, copii, specialiști în nutriție și alimentație

sănătoasă.

Schimbarea conducerii Comisiei Europene care a determinat o amânare a anumitor

proceduri până la evaluarea și definitivarea agendei, conferă României mai mult timp

pentru a-și defini o poziție și a stabili o strategie pe termen mediu și lung față de

distribuirea de lapte în școli.

Prin Programul de Lucru al Comisiei - A New Start transmis către Parlament în 16.12.2014,

Președintele Comisiei Europene propune retragerea amendamentelor la Regulamentul UE

1308/20143 prin care se propunea revizuirea celor două programe privind laptele și

fructele în școli. Aceste programe vor fi revizuite odată cu simplificarea Politicii Agricole

Comune. Cu toate acestea rămân în vigoare prevederile Art.26 alin 2 din Regulamentul

Uniunii Europene nr. 1308/2013 care condiționează accesarea Schemei Laptele în Școli de

elaborarea unei strategii cel târziu în luna august 2015.

3.2 Dimensiunea economică (încurajarea fermierilor și procesatorilor de lapte)

Deși mai puțin aclamat în documentele oficiale și în comunicările oficiale, obiectivul de a

susține fermierii și companiile de procesare a laptelui este deopotrivă asumat și important.

Principala schimbare vizată de

către Comisia Europeană constă

în revenirea la produsele de

bază: lapte, fructe și legume.

17

Nu întâmplător schema din 1977 a fost inițiată în cadrul Politicii Agricole Comune, iar acolo

se află și astăzi. Studiul de impact din ianuarie 2014 al Comisiei Europene subliniază că

Schema Lapte în Școli se încadrează în liniile generale și obiectivele specifice Politicii

Agricole Comune post-2013: (1) menținerea stabilității piețelor, (2) întâmpinarea nevoilor

consumatorilor, (3) creșterea venitului fermelor, (4) îmbunătățirea competitivității

agriculturii europene și (5) creșterea valorii adăugate în lanțul economic agricol.

În România, industria laptelui a fost puternic afectată de criza economică din perioada

2008-2013, iar începând cu anul 2015 se va afla sub puternice presiuni concurențiale, odată

cu eliminarea cotelor de lapte la nivelul Comunității Europene.

Grafic nr. 2 - Evoluția în timp a conformității la cerințele comunitare a unităților agro-alimentare din industria laptelui. Sursă: Cifre publicate în raportele anuale ale Autorității Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Industria de procesare a laptelui este unul dintre cele mai importante segmente din

industria alimentară din România, situându-se pe locul șase d.p.d.v. al cifrei de afaceri.

Activitate CAEN Companii Cifra de afaceri (lei)

Cifra de afaceri (Euro)

Angajați

1. Procesarea cărnii 306 5.817.055.948 1.305.443.435 22.644

2. Producători de carne 427 4.953.275.043 1.111.596.733 7.165

3. Panificație 4073 4.835.819.289 1.085.237.722 61.202

4. Băuturi răcoritoare și ape minerale

338 4.489.523.747 1.007.523.283 10.176

5. Bere 16 3.670.903.900 823.811.468 5.109

6. Procesarea laptelui 417 3.648.939.756 818.882.351 10.972

Tabelul nr. 4 - Cifrele de afaceri și angajații principalelor ramuri din industria alimentară

În ceea ce privește evoluția industriei din România, în anul 2011 erau 423 de procesatori de

lapte, iar în anul 2012, înregistrate la registrul Comerțului, cu codul CAEN 1012 sunt

înregistrați 417 de procesatori. Conform reprezentanților Asociației Patronale Române din

Industria Laptelui (APRIL), dacă la începutul anului 2014 funcționau 183 de unități

autorizate sanitar veterinar pentru comerț intra-comunitar (care dețin ștampilă ovală), în

Anul 2010 Anul 2011 Anul 2012 Anul 2013

Series1 144 196 181 1009

0

200

400

600

800

1000

1200

Nu

mar

un

ităț

i

Situatia unităților agro-alimentare din industria laptelui în conformitate cu cerințele comunitare

18

aprilie rămăseseră 152, iar la finalul anului doar 130 de unități. În interpretarea noastră,

diferența dintre cifrele oficiale și cifra de fabrici de lapte în funcțiune furnizată de către

APRIL este generată de faptul că restul de fabrici și-au încetat activitatea, dar nu s-au

desființat.

Laptele școlar reprezintă aproximativ a șasea parte din producția de lapte pe o zi în România, respectiv 15%. În plus, laptele UHT distribuit în cadrul programului reprezintă 40% din cantitatea totală de lapte UHT produs în România. Valoarea prevăzută de legislația națională pentru o porție de lapte și corn este de 1,17 lei (TVA inclus) fără a se face diferențieri pentru valoarea acordată cornului și valoarea acordată laptelui. Conform estimărilor noastre12, prețul licitat pentru porția de 200 de ml de lapte este între 0,55 și 0,62 lei fără TVA în timp ce produsele de panificație (componenta corn) se licitează între 0,18 și 0,31 lei (sume estimate fără TVA).

Valoare estimată la prețul licitat per porție (evaluari maximale)

Procent TVA

Pret fără TVA

Pret cu tva lei

Lapte/ produs lactat 24% 0,62 0,77

Corn 9% 0,31 0,34

Total 1,11

Tabel nr. 5 – Estimare cu caracter orientativ privind prețul licitat per porție de către agenții economici Regulamentul European prevede decontarea din programul Laptele în Școli (schema europeană) a 0,1815 euro / litru de lapte. Aferent porției de 200 de ml (conform legislației românești) din finanțarea europeană se decontează aproximativ 0,0363 euro, adică 0,1612 lei, ceea ce reprezintă cu aproximație 26% din valoarea de piață a laptelui. Trebuie să menționăm că, din 42 de județe, inclusiv Bucureștiul, doar cinci județe nu au decontat deloc în semestrul I 2013-2014 la APIA - Buzău, Giurgiu, Mehedinți, Teleorman, Vrancea (conform datelor primite de la APIA). Patru dintre cele cinci județe nu au depus documentație pentru a primi subvenții pentru porțiile de lapte nici în semestrul II 2012-2013 și anume Giurgiu, Mehedinți, Teleorman, Vrancea. Deoarece marea majoritate a licitațiilor au drept criteriu unic de atribuire prețul cel mai mic, ofertanții nu sunt în măsură să ofere produse la o calitate superioară, ceea ce afectează atractivitatea și consumul produselor oferite. Ultima indexare a valorii per porție de lapte și corn a avut loc în anul 2008 (cu șapte ani în urmă), iar între timp prețul de achiziție al laptelui de la producători s-a dublat. Conform DIGI AGRI, la nivelul lunii septembrie 2014 – prețul este de 30 de euro la 100 de litri, adică 0,3 eurocenți/ litru. Presiunea concurențială asupra industriei naționale de lapte crește, astfel prețul la 100 de litri de lapte în țările baltice este cu aproximativ 5 euro mai mic, iar operatorii economici din regiune (Ungaria, Polonia) achiziționează laptele la un preț similar cu al nostru, dar au costuri de transport mai mici; în plus, sistemul de colectare este mai eficient, deoarece se

12 Estimările au la bază analiza unor documente de licitații și a discuții informale cu ofertanții.

19

colectează mai mult lapte de la mai puțini producători, în timp ce, în România, producătorii sunt dispersați geografic și oferă cantități mai mici de lapte. Conform declarației reprezentantului industriei procesatorilor de lapte, prețul de achiziție a laptelui crud (neprocesat) la nivelul anului 2014 a fost între 1,5 și 2 lei per litru. Presiunea concurențială asupra industriei autohtone a laptelui va crește în următoarea

perioadă din cauza eliminării cotei de lapte în UE (din aprilie 2015) și a reorientării spre

piața românească a producătorilor din Europa Centrală și statele baltice care nu mai pot

exporta în Federația Rusă ca urmare a embargoului survenit în urma evoluțiilor din estul

Ucrainei.

3.3 Dimensiunea de sănătate (alimentație sănătoasă)

Alimentația sănătoasă este principalul obiectiv urmărit de Comisia Europeană. Ambele

scheme europene aflate în implementare la acestă dată (și laptele și fructele) urmăresc

schimbări durabile în obiceiurile alimentare ale copiilor prin dimensiunilor lor

educaționale. Cu toate acestea, conform raportului de evaluare al CE, există importante

inconsistențe între ce se urmărește și ceea ce se distribuie13.

La nivel mondial și european, educația pentru o

alimentație sănătoasă e considerată prioritară,

parte din planul de acțiune împotriva obezității, în

contextul în care statisticile privind excesul

ponderal și obezitatea ale Organizației Mondiale a

Sănătății sunt îngrijorătoare. 1 din 3 copii în

vârstă de 11 ani din Europa este supraponderal

sau obez.

Prevalența obezității este în creștere în întreaga

lume, cu o tendință alarmantă pentru Europa,

aceasta triplându-se în 2010 comparativ cu 1980.

Excesul ponderal în copilărie conduce la afecțiuni cardiovasculare și diabet de tip II,

probleme ortopedice și tulburări mintale, rezultate slabe la școală și la scăderea stimei față

de sine, iar din experiența specialiștilor, copiii cu exces ponderal rămân cu suprapondere în

adolescență și au un risc foarte mare de a deveni adulți obezi. Obezitatea copiilor este o

problemă gravă de sănătate, dar care poate fi prevenită printr-un stil de viață echilibrat care

include o alimentație sănătoasă și exercițiu fizic regulat.

Potrivit studiului realizat în rândul copiilor de 8 ani, la nivel national, în aprilie 2013 de

Ministerul Sănătății, prin Institutul Național de Sănătate Publică, în cadrul proiectului

European Childhood Obesity Surveillance Initiative (COSI), coordonat de Organizația

Mondială a Sănătății, un sfert dintre subiecții studiați sunt supraponderali sau obezi.

Prevalența suprapoderalității (inclusiv obezitatea) la copiii de 8 ani din România este de

13

Raport executiv al evaluării de impact care însoțește Propunerea Comisiei (http://ec.europa.eu/agriculture/school-scheme/legislative-proposal/impact-assessment-summary_en.pdf)

20

26,75% iar prevalența obezității este de 11,6%, prevalența supraponderalității fiind ușor

mai crescută la fete decât la băieți și semnificativ mai mare în mediul urban față de cel rural.

La nivel european, prevalența supraponderalității (inclusiv obezitatea) la grupa de vârstă de

opt ani conform raportului primei runde a studiului COSI a variat între 19,3% și 49% la

băieți și 18,4% — 42,5% la fete. Prevalența subnutriției (inclusiv cea severă) în țările

participante la prima rundă este în general sub 2,5%. Valori mai mari s-au înregistrat în

Bulgaria și Cehia (3,2%).

În ceea ce privește distribuția stării de nutriție pe sexe, la nivel național, aproximativ 5%

dintre fete și același procent dintre băieți au subnutriție iar subnutriție severă prezintă

aproximativ 1%.

Prevalența supraponderalității și obezității la băieți (29,8%) este cu 6,1% mai mare decât la

fete (23,7%). Prevalența obezității la băieții de 8 ani din România (15,03%) este cu 6,79 %

mai mare față de prevalența obezității la fetele de aceeași vârstă (8,24%). Conform

raportului primei runde a studiului COSI, prevalența excesului de greutate în Europa

(inclusiv obezitatea) la grupa de vârstă de 8 ani a variat între 22,1% (Belgia) și 49% (Italia)

la băieți, iar la fete, între 22,7% (Belgia) și 42,5% (Italia). Prevalența obezității se înscrie

între următoarele limite: 7,5% Norvegia — 26,6% Italia la băieți și 6% Norvegia — 17,3%

Italia.

Experții intervievați14, consideră în unanimitate că programul Laptele și cornul are beneficii

clare la nivelul alimentației sănătoase, mai ales în contextul în care foarte mulți copii nu

obișnuiesc să ia micul dejun înainte de a pleca de acasă. În opinia lor programul trebuie

continuat pentru o perioadă nedeterminată în timp, mai ales componenta sa cea mai

importantă: laptele.

Copiii și adolescenții au un necesar mai crescut de calciu, proteine și minerale, de aceea

laptele este una dintre primele opțiuni alimentare. Laptele este un aliment aproape complet,

conține cca 125 mg de calciu la 100 de ml de lapte, vitamina D, plus un raport optim de

calciu – fosfor, de aceea este una dintre cele 5 grupe de alimente din recomandate de

nutriționiști a fi consumate în fiecare zi. Necesarul de calciu la copii pe grupe de vârstă este

prezentat mai jos.

Categoria de vârstă Necesarul de calciu / Mg

1-3 ani 500 mg

4-8 ani 800 mg

9-18 ani 1300 mg Tabel nr. 6 – Necesarul de calciu la copii și tineri în funcție de intervalul de vârstă

În acest context, programul Laptele și cornul contribuie cu 200 de mililitrii la necesarul de

calciu zilnic al copiilor cuprinși în program.

Nutriționiștii, precum și experții în politici sociale consideră că încurajarea alimentației

sănătoase trebuie să fie principalul obiectiv al acestui program cu caracter general și

14

Lista experiților intevievați se găsește la sfârșitul studiului.

21

universal. Servirea unei gustări în colectivitate are un efect benefic asupra copiilor,

deoarece, pe lângă primul și cel mai evident beneficiu – un aport nutrițional valoros, mai

există un beneficiu care nu poate fi cuantificat, cu efecte pe termen lung pentru fiecare copil,

dar și pentru societate – și anume formarea unui obicei alimentar sănătos.

Nutriționiștii apreciază utilitatea unificării schemelor europene Laptele în școli și Fructele în

școli și precizează că cele două reprezintă gustări sănătoase și sunt compatibile, mai ales

dacă sunt servite în momente diferite ale zilei (pauze diferite).

În ceea ce privește componenta corn din Programul național Laptele și cornul, acesta nu face

obiectul alimentației sănătoase dar, cu toate acestea, este necesară mai ales în cadrul

comunităților dezavantajate, acesta oferind un aport caloric necesar copiilor proveniți din

familiile sărace care nu le pot oferi o alimentație echilibrată. De asemenea,

cornul/biscuiții/batonul contribuie la diversificarea și creșterea nivelului de acceptare a

produselor de către copii.

Pentru creșterea impactului dimensiunii alimentație sănătoasă asupra copiilor este nevoie

ca Programul să fie susținut de măsuri adiționale, cea mai importantă dintre acestea fiind

educarea copiilor pentru ca aceștia să înțeleagă importanța consumării alimentelor benefice

pentru sănătatea lor, în special laptele și fructele.

În Regulamentul (UE) nr. 1308/201315 se precizează că „pentru a încuraja obiceiurile

alimentare sănătoase în rândul copiilor […], Comisia ar trebui să fie împuternicită să adopte

anumite acte delegate […] pentru elaborarea de strategii naționale sau regionale.”

Datorită vechimii sale Programul este perceput ca fiind ”automat” de către copii, părinți și

profesori, iar componenta sa de alimentație sănătoasă nu este suficient percepută și

înțeleasă. În timpul interviurilor am constatat faptul că majoritatea respondenților nu

cunoșteau politica europeană, deci nici obiectivul de educație pentru sănătate, cu excepția

specialiștilor din ministerele direct implicate (agricultură, APIA) sau reprezentanții APRIL.

Majoritatea experților intervievați (din domeniile educație, alimentație sănătoasă, social) au

semnalat necesitatea conștientizării copiilor, profesorilor și părinților cu privire la

beneficiile alimentației sănătoase și implicit

ale Programului. Categoria cea mai importantă

indicată de către experți pentru a susține

eforturile de transmitere a mesajului în rândul

copiilor și familiilor lor este corpul profesoral.

De asemenea, experții au evidențiat că, odată

convinși de beneficii, copii vor transmite mai

15

REGULAMENTUL (UE) NR. 1308/2013 AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI din 17

decembrie 2013 de instituire a unei organizări comune a piețelor produselor agricole și de abrogare

a Regulamentelor (CEE) nr. 922/72, (CEE) nr. 234/79, (CE) nr. 1037/2001 și (CE) nr. 1234/2007 ale

Consiliului

~ Profesorii, educatorii, învățătorii,

personalul școlilor și grădinițelor

trebuie conștientizați! Trebuie

insistat pe această categorie. Copiii

și părinții trebuie ajutați să

înțeleagă de ce li se dă laptele.~

Expert nutriționist

22

departe, în familie, fraților, părinților și bunicilor, mesajul despre alimentația sănătoasă.

Mai mult, experții au evidențiat anumite efecte negative ale lipsei de informare/ de

comunicare cu profesorii și familiile – lipsa controlului asupra gustărilor copilului care,

având bani de buzunar, își cumpără de la chioșcul din incinta școlii sau din imediata

apropiere orice își dorește, deși produsele respective nu sunt controlate, prezintă riscuri de

siguranță și sunt de tip fast food, hipercalorice și puțin nutritive.

Din păcate, în cadrul programului național nu există această dimensiune și nu a fost

considerată prioritară până în prezent, deși, la nivel european este cea mai importantă,

începând cu anul 2000 și evidențiată în argumentația politicii europene și în discursurile

oficialilor europeni cu precădere din 2007

încoace.

În mod evident, există o relație între

alimentația deficitară și nivelul de trai,

carențele nutriționale și afecțiunile generate de

acestea fiind regăsite cu precădere în rândul

copiilor din familii sărace sau cu venituri mici.

De-a lungul timpului au fost date publicității

diferite studii care arată carențele nutriționale sau excesele nutriționale la copii, inclusiv la

copiii de vârstă mică si creșterea incidenței excesului ponderal și a ratei obezității în rândul

copiilor și adolecenților (fiind cunoscut faptul că o alimentatie dezechilibrată în copilărie

determină, dacă nu se intervine, carențe, exces ponderal sau obezitate în adolescență).

Din păcate, deși la nivel internațional, Organizația Mondială a Sănătății, Comisia Europeană

iar la nivel local specialiștii în nutriție au tras semnale de alarmă privind nevoia unei

prevenții a excesului ponderal, a obezității, sindromului metabolic și afecțiunilor

cardiovasculare, programul Laptele și cornul nu a fost considerat a fi o astfel de măsură,

comparativ cu politica europeană Laptele în școli.

De exemplu, studiul Măsurarea Aportului de Macro- și Micronutrienți16 la copiii preșcolari

(MAMM) a evidențiat faptul că 93% dintre copiii preșcolari aveau în 2007 un aport zilnic de

calciu din alimentație sub nivelul recomandat. Studiul a avut ca obiectiv principal

înregistrarea timp de 7 zile consecutive a aportului alimentar la copii cu vârste cuprinse

între 3 – 6 ani, în familie, în creșe și în grădinițe pe baza unor chestionare și a unui jurnal de

alimentație a copilului. Eșantionul a inclus un număr de 394 de copii preșcolari (în număr

egal băieți și fete), fiind un eșantion reprezentativ din punct de vedere demo-geografic și

social. Nu au fost incluși în studiu copii care, din cauza unor probleme medicale sau de

dezvoltare psihosomatică au un regim alimentar special. Conform rezultatelor acestui

16

Studiul MAMM a fost realizat în 2007 de compania de cercetare Mercury Research, cu sprijinul Danone, și sub coordonarea UMF “Iuliu Hațieganu” din Cluj-Napoca

Din păcate, în Programul național nu există dimensiunea de educație pentru alimentație

sănătoasă și nu a fost considerată prioritară până în prezent, deși este cea mai

importantă la nivel european.

Majoritatea experților intervievați

(din domeniile educație, alimentație

sănătoasă, social) au semnalat

necesitatea conștientizării copiilor,

profesorilor și părinților asupra

beneficiilor alimentației sănătoase.

23

studiu, 93% dintre copii au un aport mediu zilnic de calciu de 524 de mg/zi față de doza

zilnică recomandată la grupa respectivă de vârstă de 800 de mg/zi.

În România există experiențe utile și relevante în domeniul educației pentru alimentație sănătoasă, ce pot fi preluate și folosite/adaptate nevoilor Programului, unul dintre acestea fiind descris în caseta de mai jos. O măsură adițională cu caracter educativ, în care implicarea profesorilor este esențială, este cu atât mai necesară cu cât poate avea trei posibile efecte foarte importante asupra impactului, eficienței (economice) și eficacității (implementării) programului:

1. Creșterea consumului produselor în ciclul de învățământ gimnazial din mediul

urban (conform experților, programul are cel mai mare impact în rândul copiilor

din clasele I-IV și în mediul rural, datorită influenței mai mare pe care învățătoarea

o are în rândul copiilor);

2. Sporirea gradului de acceptabilitate în rândul copiilor proveniți din cadrul familiilor

cu posibilități financiare, care preferă drept ”gustări” produse alimentare

hipercalorice și mai puțin nutritive, precum pizza, chips-uri, ciocolată, bomboane,

fast-food, sucuri carbonatate17;

3. Schimbarea abordării implementării programului (cu accent pe componenta de alimentație sănătoasă) poate adresa cultura școlară; astfel s-ar realiza și repoziționarea programului în percepția beneficiarilor astfel încât el să fie privit ca un program de educație pentru o alimentație sănătoasă și nu ca o măsură socială care oferă o gustare copiilor săraci (de unde și un anumit stigmat al copiilor care consumă produsele, în anumite instituții de învățământ).

În acest moment Ministerul Educației are în grila de cursuri un curs opțional cu numele

Educație pentru sănătate, curs care se predă la decizia școlilor în învățământul primar și

gimnazial. Partea de curriculum dedicată alimentației sănătoase poate fi adaptată și

programei aferente trunchiului comun în cadrul cursurilor de anatomie, biologie, dirigenție

astfel încât copiii să primească informația din mai multe surse, într-o modalitate variată. În

17

Raport de evaluare a Programului Laptele în Școli realizat de către 360insights pentru Tetra Pak, August 2013

Centrul pentru Politici si Servicii de Sănătate implementează, încă din 2012, proiectul “Stil de viață sănătos”, proiect care a fost derulat cu succes în București, Buzău și Prahova, în colaborare cu Ministerul Educației și Ministerul Sănătății. În cadrul proiectului au fost realizate deja materialele de formare pentru cadre didactice, materiale pentru elevi, profesori si parinți. De asemenea, a fost realizat un website cu informații și resurse, materiale specifice legate de consumul de fructe și legume, colecție de jocuri pentru organizarea de activități în aer liber și organizarea de pauze active.

În anul școlar 2011- 2012 au fost implicate în proiect 23 de școli cu un total de 136 de

clase dintre care: 12 din mediul urban și 11 din mediul rural, 3306 elevi din clasele a V-a și a VI-a, 136 de profesori și 6000 de părinți.

Pentru anul 2014-2015, având în vedere interesul deosebit al copiilor și profesorilor

pentru acest proiect se propune replicarea proiectului și în alte județe având ca țintă elevii din clasele a V-a și a VI-a din minim 13 județe și 300 de școli, ajungând astfel la un număr de aproximativ 25.000 de copii.

24

plus, din anumite interviuri a reieșit că, de multe ori, chiar dacă anumiți copii au ales să

urmeze opționalul amintit, de multe ori acesta este înlocuit neoficial cu ore de română și de

matematică.

Alte măsuri adiționale pot cuprinde:

1. Vizite ale elevilor la ferme și la unități de procesare a laptelui;

2. Invitarea și implicarea unor specialiști nutriționiști în cadrul orelor de dirigenție;

3. Realizarea unor materiale informative destinate părinților.

Astfel de măsuri vor putea fi decontate inclusiv din bani europeni, dacă unificarea celor

două scheme destinate laptelui și fructelor va avea loc așa cum se estimează, începând cu

anul 2016. De asemenea, o parte din costul unor astfel de activități ar putea fi suportat de

către agenții economici din industria laptelui, cu implicarea acestora și mai ales cu

implicarea companiilor furnizoare de produse în cadrul programului guvernamental.

Acest program ar putea avea un potențial semnificativ de a contribui la reducerea obezității

în rândul tinerilor, mai ales acum când datele arată că în România 18% dintre tinerii cu

vârste intre 15-24 de ani sunt supraponderali18. UE consideră schema Lapte în școli o

investiție strategică în viitorul cetățenilor săi și al bunăstării Comunității, atât din punct de

vedere al sănătății, cât și al impactului economic și social. În acest context, în care impactul

sănătății precare a multor români asupra bugetului de stat este semnificativ, iar specialiștii

avertizează asupra relației directe între starea de sănătate, productivitatea cetățeanului și

starea economică, investiția statului român în educarea copiilor privind importanța

alimentației echilibrate și prevenția obezității și afecțiunilor cardiovasculare este imperios

necesară.

3. Percepția beneficiarilor asupra programului

În urma unui studiu efectuat de catre 360 Insights pentru APRIL19 în anul 2013, care și-a

propus să evalueze percepția părinților, copiilor și profesorilor cu privire la Programul

naţional “Laptele şi cornul”, cadrele didactice cunosc obiectivele programului, peste 76%

dintre aceştia susţinând că au fost informaţi cu privire la acesta. De asemenea, din

perspectiva lor, programul este foarte bine implementat, existând multe beneficii pentru

elevi, menţionându-se însă faptul că aceştia nu se consideră beneficiarii direcţi ai

programului.

18

Omnibus efectuat pentru Ponderas în anul 2013; 19 Studiul și-a propus evaluarea percepției despre programul “Cornul și laptele” și a impactului acestuia în rândul

beneficiarilor și a celor implicați în susținerea lui. Studiul a fost comandat de APRIL și realizat de compania de cercetare 360 insights în perioada august-septembrie 2013. Studiul este reprezentativ la nivel național, având un eșantion de aproximativ 1250 de respondenți, dintre care 600 de mame, 400 de copii din învățământul gimnazial, primar și secundar, precum și 250 de profesori, învățători și educatori din școli și grădinițe de stat și private, acoperind toate regiunile țării, din mediul rural și urban, diversele segmente de vârstă ale respondenților (de la 24 la 55 de ani), și cele trei categorii de familii din punct de vedere al venitului realizat (familii cu venituri mici, medii și mari)

25

În cadrul studiului efectuat, peste 95% dintre cei intervievaţi considerau necesară

continuarea programului naţional, oferindu-şi în acest sens sprijinul şi suportul

necesar. Recomandările survenite în urma analizării datelor culese, au revelat faptul că deşi

există un sprijin major acordat de către profesori pentru program, se impune continuarea sa

prin asigurarea unui nivel de informare continuu şi constant. Mai mult, se recomandă

implicarea profesorilor în acest program ca şi factori importanţi în promovarea

programului, acest fapt datorându-se în primul rând influenţei ridicate pe care ei o au în

formarea percepţiilor copiilor şi a părinţiilor.

Comparativ cu nivelul de informare al mamelor, gradul de cunoaştere al profesorilor cu

referire la programul naţional “Laptele şi Cornul” este cu mult mai ridicat, aceştia declarând

că există un procentaj ridicat de elevi care au luat la cunoştinţă despre acest program.

Studiul a relevat faptul că profesorii au fost informaţi în majoritatea cazurilor de către

directorii de şcoli în timp ce elevii, la rândul lor, au fost informaţi de către profesori.

În ceea ce priveşte nivelul consumului produselor oferite din cadrul programului, profesorii,

comparativ cu mamele elevilor, au dat dovadă de un grad de realism mai ridicat, admiţând

faptul că adeseori elevii nu consumă produsele oferite. Printre cele mai importante beneficii

funcţionale observate din perspectiva profesorilor, se enumeră sprijinul financiar cât şi

distribuţia zilnică direcţionată către copii. Diversificarea sau mai bine zis lipsa unei game

mai largi de produse, rămâne principalul dezavantaj al acestui program, accentuându-i-se

importanța cu precădere de către profesori, comparativ cu mamele elevilor. Profesorii

recomandă o îmbunătăţire a calităţii produselor, în special a calității cornului, observându-

se astfel un grad de determinare mai ridicat în rândul profesorilor de a aduce câteva

îmbunătăţiri şi schimbări asupra programului.

În cadrul aceluiași studiu, s-a evidenţiat faptul că în rândul mamelor copiilor care primesc

lapte și corn există un nivel de informare relativ scăzut, peste 61% dintre acestea nefiind

informate până în prezent în legătură cu programul implementat. De asemenea, s-a

constatat faptul că dorinţa de implicare a acestora este minimă, neexistând o dorinţă de

informare cu privire la implementarea programului în şcoli. Peste 95% dintre mamele

intervievate au afirmat că produsele oferite sunt consumate de către elevi, acest obicei de

consum fiind însă mai evident în zona rurală, la nivelul grădiniţelor şi al familiilor cu un

nivel scăzut de trai. Oferirea unui sprijin financiar este considerată un beneficiu cheie al

programului, chiar dacă majoritatea persoanelor intervievate nu au recunoscut în mod

direct importanţa acestui aspect. Printre dezavantajele programului menţionate de către

acestea, se regăseşte primordial lipsa unui meniu diversificat. Peste 93% dintre mame

considera necesară continuarea acestui program însă doar 86% dintre acestea şi-ar oferi

sprijinul în acest sens.

În ceea ce priveşte obiceiurile alimentare generale, opiniile copiilor intervievaţi au fost

asemănătoare cu cele ale mamelor. Peste 96% dintre copii au declarat că îşi consumăă

laptele oferit și peste 93% cornul, școala fiind locul principal de consum al acestor produse.

Ca şi în cazul mamelor şi al profesorilor, există un grad ridicat de încredere acordat de către

copii, peste 89% dintre aceştia declarând faptul că îşi doresc continuarea programului. De

asemenea, studiul a relevat aprecierea elevilor faţă de primirea aceloraşi produse de către

26

toţi, generându-se astfel o atmosferă de egalitate în rândul acestora. Printre principalele

dezavantaje sesizate de către elevi, se enumeră monotonia produselor şi risipa de mâncare,

ambele regăsindu-se atât în rândul profesorilor, cât şi în rândul mamelor. În urma studiului

s-au conturat o serie de recomandări printre care se regăsesc creşterea calităţii produselor

(în special a cornului), diversificarea modului de împachetare a produselor (includerea unor

jocuri interactive, colecţionarea unor magneţi) şi implicarea în mod activ a mamelor în

întregul proces de desfăşurare a programului, pentru a transforma părinții și copiii din

observatori pasivi în suporteri activi ai programului.

Nivel de școlarizare/AN Nr. de elevi /Anul 2011

Nr. de elevi / Anul 2012

Nr. de elevi / Anul 2013

Preșcolar 673641 581144 568659

Invățământ primar și gimnazial (inclusiv învățământul special) 1629406 1744192 1743254

Total 2303047 2325336 2311913

Tabel nr. 7 - Populația școlară pe niveluri de educație

În cadrul studiului ”Școala, inima Comunității” realizat de către World Vision, autorii au

măsurat în 2010 percepția beneficiarilor. Astfel, potrivit acestora ”percepția asupra

programului diferă în funcție de mediul de rezidență și de veniturile familiilor din care

provin copiii. Dacă în mediul rural Programul este privit ca o soluție pentru gustarea din

pauza mare, în mediul urban aceste produse se consumă mai puțin. Nivelul de trai mai

ridicat în mediul urban are drept rezultat, de cele mai multe ori, orientarea către o

alimentație nesănătoasă - banii de buzunar permit multor elevi să-și cumpere în pauză ceea

ce preferă să consume.” Studiul subliniază și faptul că ”prezența magazinelor cu produse de

tip fast-food sau dulciuri (cu un procent mare de zahăr) în apropierea școlilor a dus la

creșterea riscului de obezitate în rândul copiilor din mediul urban. Au existat cazuri în care

programul „Cornul și laptele” a fost considerat „o risipă” în mediul urban, datorită faptului

că elevii preferau să folosească produsele la joacă, să se bată cu ele, în loc să le consume.”

Studiul subliniază și faptul că ”prezența magazinelor cu produse de tip fast-food sau dulciuri

(cu un procent mare de zahăr) în apropierea școlilor a dus la creșterea riscului de obezitate

în rândul copiilor din mediul urban. Ideea gustărilor hipercalorice procurate de la magazine

a reieșit și din discuțiile cu experți, de aceea e nevoie de mai mult control pentru produsele

care se comercializează în școli și în proximitatea lor.

Au existat cazuri în care programul „Cornul și laptele” a fost considerat „o risipă” în mediul

urban, datorită faptului că elevii preferau să folosească produsele la joacă, să se bată cu ele,

în loc să le consume.”

27

Graficele nr. 3 și 4. Centralizator privind forma de organizare a capitalului unităților școlare beneficiare pentru care s-au depus cereri de plata la APIA Conform legislației, de Programul Laptele și cornul pot beneficia inclusiv școlile și grădințele

organizate în sistem privat, însă doar pentru o foarte mică parte dintre acestea – 3%,

Consiliile județene / Consiliile locale ale primăriilor municipiului București au decontat

cheltuili la APIA. Acest lucru denotă faptul că Programul nu este suficient de atractiv pentru

entitățile școlare private.

4. Aspecte logistice și sustenabilitate

După 12 ani de implementare a Programului Laptele și cornul, autoritățile și-au optimizat

activitățile care le revin conform competențelor proprii și programul este continuat chiar și

fără o coordonare centrală. Consiliile județene organizează anual licitații și decontează o

parte din sume conform procedurilor europene impuse de către APIA, școlile dispun de

spații de depozitare și echipamente frigorifice, personalul didactic sau administrativ din

școli aplică procedurile de distribuție a produselor. Aceste proceduri formale sau informale

create de-a lungul timpului oferă un argument puternic pentru continuarea programului,

dar și pentru o încercare de raționalizare a acestuia și o revizuire a unor aspecte care să-i

crească eficiența și impactul.

Număr total școli

Număr nivele

preșcolare

% școli în care există

nivel preșcolar

Numar nivele

primare

% scoli in care există

nivel primar

Număr nivele

gimnaziale

% școli în care există

nivel gimnazial

16.976,00 10.478 61,72 9.619 56,66 6.373 37,54

Tabelul nr. 8 - Centralizator privind structura unităților școlare beneficiare pentru care s-au depus cereri de plată la APIA în anul 2013

Finanțarea Programului a fost suportată integral în perioada 2002-2009 de către bugetul de

stat al României, iar începând cu 2009, o parte din bugetul pentru porțiile de lapte a fost

97%

3%

Instituțiile școlare participante la programul de distribuție gratuită

de produse lactate în școli

Școli publice

Școli private

93%

7%

Forma de proprietate asupra unităților de invațământ preșcolar

(gradinițe), primar și gimnazial

Scoli publice Școli private

28

decontat la Uniunea Europeană, beneficiind de schema Laptele în școli implementată în

Comunitatea Europeană încă din anul 197720.

Conform datelor prezentate de Comisia Europeană21, România a început să deconteze

costurile acestui program din bugetul programului european Laptele în Școli încă din anul

200722. În primii ani absorbția acestui program a fost mai redusă deoarece produsele lactate

distribuite la nivel național nu erau conforme cu produsele din lista programului european.

Sumele decontate de către APIA sunt importante în economia programului. După cum am

menționat anterior, doar cinci județe (Buzău, Giurgiu, Mehedinți, Teleorman și Vrancea) nu

au depus dosare de decontare a banilor în ultimul an, numărul județelor precum și sumele

decontate crescând de la un an la altul. Acest lucru se observă și din evoluția sumelor

decontate de către APIA în ultimii cinci ani.

Grafic nr. 5. – Evoluția sumelor rambursate de către Uniunea Europeană

5. Analiza multi-criteriu pentru definirea obiectivului principal al

programului

Evaluarea impactului Programului Laptele și cornul pe baza criteriilor de evaluare a

politicilor publice – relevanță, eficacitate, implementare, eficiență și sustenabilitate – asupra

dimensiunilor în care acesta produce efecte.

Pentru a evalua care este cea mai importantă dimensiune pentru program, cea care ar

trebui să ofere și obiectivul strategic al programului, am apelat la o serie de criterii pe care

le descriem mai jos:

20

Regulamentul Consiliului nr. 1080/77 și a Regulamentului Comisiei nr. 1598/77 au creat cadrul legislativ pentru

"furnizarea de lapte și produse lactate la prețuri reduse școlarilor." 21

Raportul de evaluare a Schemei Laptele înșcoli, pag.32

1.05

4.48

8.09 8.92

8.29

10.6

0

2

4

6

8

10

12

2 0 0 7 / 2 0 0 8 2 0 0 8 / 2 0 0 9 2 0 0 9 / 2 0 1 0 2 0 1 0 / 2 0 1 1 2 0 1 1 / 2 0 1 2 2 0 1 2 / 2 0 1 3

RAMBURSAREA DE LA UNIUNEA EUROPEANĂ

29

1. Relevanța – Acest criteriu este cel mai complex fiind compus din (1) relevanța față de

nevoile beneficiarilor (în primul rând copiii și în al doilea rând producătorii) și, (2)

relevanța dimensiunii față de politica europeană. Din acest motiv, i-am acordat cea

mai importantă pondere în analiza noastră – 0,3;

2. Eficacitate - Acest criteriu ne indică măsura în care programul răspunde cu cele mai

potrivite instrumente pentru rezolvarea nevoilor beneficiarilor; am ponderat acest

criteriu cu 0,2;

3. Implementare – Acest criteriu se referă la modalitățile de implementare a politicii și

cum acestea corespund fiecărei dimensiuni, luând în calcul elemente care țin de

logistică, siguranță alimentară, distribuție, organizarea programului, achiziții

publice; ponderea acestui criteriu este de 0,1.

4. Eficiență - Acest criteriu are în vedere eficiența economică a programului (costul per

porție) vis-a-vis de dimensiunile avute în vedere. Am ponderat acest criteriu cu 0,2;

5. Sustenabilitate – Acest criteriu se referă la durabilitatea în timp a programului cât și

la durabilitatea în timp a efectelor sale. Ponderea criteriului este de 0,2.

Dimensiune

Criteriu Pondere Criteriu Pondere Criteriu Pondere Criteriu Pondere Criteriu Pondere TOTAL

Relevanță 0,3 Eficacitate 0,2 Implementare 0,1 Eficiență 0,2 Sustenab

ilitate 0,2

Acces la educație 3 0,9 2 0,4 3 0,6 5 1 3 0,3 3,2

Social 2 0,6 2 0,4 4 0,8 3 0,6 3 0,3 2,7

Alimentație

sănătoasă 5 1,5 4 0,8 5 1 5 1 4 0,4 4,7

Susținere pentu

industria laptelui 4 1,2 4 0,8 3 0,6 4 0,8 4 0,4 3,8

Tabel nr. 9 – Analiza multicriteriu

Considerăm că se impune o redefinire a obiectivelor programului astfel încât acestea să

corespundă dimensiunilor în care acesta produce cele mai semnificative efecte: alimentația

sănătoasă (inclusiv educația pentru alimentație sănătoasă) și susținere pentru industria

laptelui.

6. Concluzii și recomandări

Având în vedere toate aspectele anterioare, putem formula următoarele concluzii și

recomandări

Concluzii

1. Programul național Laptele și cornul rămâne una dintre cele mai importante măsuri

de sprijin economic pentru producătorii de lapte din România. Peste 400 de tone de

lapte sunt distribuite zilnic în cadrul acestui program, respectiv 1/6 din producția

națională de lapte.

30

2. Analizând în oglindă cele două programe, se poate observa că, deși România

decontează anual la Uniunea Europeană sub acest program peste 8 milioane de

euro, obiectivele celor două programe rămân în continuare necorelate. Programul

național Laptele și cornul se rezumă la a fi o intervenție socială susținută din inerție

pe principiul dreptului deja câștigat, în timp ce programul european pune

accentul pe educația pentru o alimentație sănătoasă, stimularea lanțurilor

alimentare locale și lupta împotriva risipei de alimente.

3. Există o lipsă de viziune în politica publică națională cu privire la obiectivul

programului laptele în școli, iar în absența unei analize obiective și a unei strategii

impactul în rândul beneficiarilor este evident diminuat (până în prezent această

absență a contribuit la percepția că programul este o intervenție ineficientă,

costisitoare și care generează risipă, deși acesta se adresează unor nevoi reale).

4. Programul răspunde de o manieră semnificativă nevoilor nutriționale minimale ale

beneficiarilor (copiilor). Produsele contribuie la necesarul nutritiv zilnic al copiilor

și au impact asupra sănătății acestora (deși intensitatea exactă a impactului nu poate

fi măsurată). Programul are o eficacitate mai crescută în special în mediul rural și în

mediile urbane și periurbane dezavantajate.

5. Din interviurile realizate a reieșit faptul că nici profesorii și nici personalul de

specialitate din diferite instituții publice nu cunosc dimensiunea de educație pentru

sănătate a programului și valențele europene, au rămas sub impresia poziționării

inițiale a politicii românești din perspectiva socială dedicată copiilor defavorizați,

dar orientată către întreaga populație preșcolară de grădiniță și școlară din ciclurile

I-VIII.

6. Programul are nevoie de măsuri adiționale care să conducă la îmbunătățirea

efectelor și impactului acestuia, prin conștientizarea beneficiilor pentru sănătate

rezultate în urma consumului de alimente sănătoase, în special laptele;

7. După 13 ani consecutivi de derulare, programul se implementează automat, beneficiază de coordonare centrală, este monitorizat exclusiv pe zona de finanțare prin APIA și nu este evaluat;

8. Programul național Laptele și cornul este doar parțial compatibil cu programul european Laptele în școli, deși beneficiază și de susținere financiară din partea Uniunii Europene;

9. Programul este eficient din punct de vedere economic: fiind un program cu un

număr mare de beneficiari (populația de copii din grădinițele și școlile de stat) costul per porție este mic. În acest moment statul alocă mai puțin de 200 de lei (aproximativ 45 de euro) pe parcursul unui an școlar pentru ca un elev să beneficieze de program, un cost foarte mic comparativ cu beneficiile pe termen mediu și lung.

10. Valoarea de 1,17 lei / porție (TVA inclus) nu a mai fost indexată / actualizată în

ultimii șapte ani, iar din acest motiv efectele programului își pierd din consistență:

(1) calitatea produselor oferite este afectată, ceea ce scade atractivitatea și

31

consumul produselor de către copii, iar (2) producătorii care oferă produse de

calitate își pierd interesul față de program și nu mai participă la licitațiile organizate

de consiliile județene.

11. Anul 2015 este crucial pentru definirea strategiei europene în definirea schemelor

de lapte și de fructe în școli. Acesta este și anul în care fiecare Stat Membru trebuie

să prezinte CE o strategie națională cu privire la cele două scheme. În lipsa unei

strategii naționale pentru implementarea programului laptele în școli, începând cu

anul școlar 2015/2016 România riscă să își piardă dreptul de a solicita decontarea

sumelor din programul european23. Strategia de țară va trebui să reprezinte pozițiile

tuturor factorilor interesați.

Recomandări

1. Reținem necesitatea stringentă de a avea o autoritate publică centrală desemnată de

Guvernul României; aceasta ar urma să își asume rolul de coordonator, deținând

atribuții în implementarea, monitorizarea și revizuirea programului, în vederea

eficientizării și a creșterii impactului acestuia.

2. Organizarea, cu participarea directă a Ministerului Agriculturii, a unui proces de

consultare publică în vederea definirii strategiei României pentru punerea în

aplicare a Schemei Europene Laptele în Școli, condiție stabilită prin art. 26, alin. 2 din

Regulamentul Uniunii Europene nr. 1308/2013 de instituire a unei organizări

comune a piețelor produselor agricole;

3. Indexarea/ actualizarea sumelor alocate în vederea creșterii calității și atractivității

produselor și concomitent a impactului programului în rândul beneficiarilor.

4. Redefinirea obiectivelor programului în vederea accentuării importanței

componentei de alimentație sănătoasă și corelarea obiectivelor programului

național cu schema europeană;

5. Armonizarea strategiilor naționale sectoriale din domeniile educație, sănătate și

agricultură cu programul național și european Laptele în școli. În acest sens se poate

acorda o consistență în intervenție și un impact mai mare a programului la nivelul

industriei, comunității, școlii și elevilor.

Bibliografie Ghidul solicitantului - Acordarea ajutorului comunitar pentru furnizarea laptelui în

instituțiile școlare, Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură

Școala din inima comunității. Soluții socio-educaționale pentru sprijinirea participării școlare. Studiu comparativ, Editura Risoprint, Cluj-Napoca 2011, World Vision România

23

Art. 26 alin.2 din Regulamentul 1308 din 2013 privind Politica Agricolă Comună

32

Are the school milk and school fruit schemes effective - European Court of Auditors - Special Report No 10 – 2011 - ISSN 1831-0834 School Milk Program Assessment Report, Mothers & children’ view, September 2013, 360 Insights

Evaluation of “Milk and Bun” National Program, September 2013, 360 Insights

Driving factors for school milk demand in Germany, Inken B. Christoph, Aida A. Gonzalez-Mellado, Guenter Peter,Petra Salamon, Sascha A. Weber, Johann Heinrich von Thuenen-Institut (vTI), Federal Research Institute for Rural Areas, Forestry and Fisheries, Institute for Market Analysis and Agricultural Trade Policy, Braunschweig, Germany Report on the contributions to the green paper “Promoting healthy diets and physical activity:a European dimension for the prevention of overweight, obesity and chronic diseases”, National Institute for Public Health and the Environment, The Netherlands, October 2006

EU Platform for Action on Diet, Physical Activity and Health, 2009 Annual Report

Evaluation of the EU School Milk Programme, Final Report, AFC Consulting Group AG, November 2013

Ghid pentru alimentația sănătoasă, Societatea de Nutriție din România, Editura Performantica, Iași – 2006 Cornul și Laptele – Percepții, Atitudini și Eficiență, Arpinte Daniel, Cace Sorin, Preotesi Mihnea, Tomescu Cristina, Editura Expert, București 2009 Report Card 11 – Child well-being in rich countries: a comparative overview, UNICEF Office of Research Issues in the development of school milk, Michael Griffin, Commodities and Trade Division, Food and Agriculture Organization of the United Nations, Paper presented at School Milk Workshop, FAO Intergovernmental Group on Meat and Dairy Products, Winnipeg, Canada, 17-19 June2004 Propunere de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE) nr.1308/2013 și a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 în ceea ce privește schema de ajutoare pentru aprovizionarea instituțiilor de învățământ cu fructe și legume, cu banane și cu lapte, Bruxelles 30.01.2014, COM (2014) 32 final WHO’s Global School Health Initiative, World Health Organization Division of Health Promotion, Education and Communication, Geneva, Switzerland, September 1995 Raport asupra stării sistemului național de invațământ, Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului si Sportului, București 2010

Legislația națională

- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 96/2002 privind acordarea de produse lactate şi

de panificaţie pentru elevii din clasele I-VIII din învăţământul de stat şi privat, precum şi

33

pentru copiii preşcolari din grădiniţele de stat şi private cu program normal de 4 ore, cu

modificările şi completările ulterioare ;

- Ordonanţa nr. 9 din 25 iulie 2012 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de

urgenţă a Guvernului nr. 96/2002 privind acordarea de produse lactate şi de panificaţie

pentru elevii din clasele I-VIII din învăţământul de stat şi privat, precum şi pentru copiii

preşcolari din grădiniţele de stat şi private cu program normal de 4 ore;

- Hotărârea de Guverm nr .761 din 27 iulie 2011 pentru modificarea anexei la Hotărârea

Guvernului nr 714/2008 privind actualizarea limitei valorice zilnice pentru produsele

lactate și de panificație acordate pentru elevii din clasele I –VIII din învățământul de

stat, precum și pentru copiii preșcolari din grădinițele de stat cu program normal de 4

ore și pentru aprobarea conținutului/specificațiilor tehnice ale caietului de sarcini

pentru procedurile de atribuire a contractelor de furnizare a produselor lactate și de

panificație pentru elevi și prescolari;

- Hotărârea nr.714 din 2 iulie 2008 privind actualizarea limitei valorii zilnice pentru

produsele lactate și de panificație acordate pentru elevii din clasele I – VIII din

învățământul de stat, precum și pentru copiii preșcolari din grădinițele de stat cu

program normal de 4 ore și pentru aprobarea conținutului /specificațiilor tehnice ale

caietului de sarcini pentru procedurile de atribuire a contractelor de furnizare a

produselor lactate și de panificație pentru elevi și preșcolari;

- Hotărârea de Guvern nr. 1.628 din 10 decembrie 2008, privind acordarea de ajutoare

financiare pentru aplicarea Regulamentului (CE) nr. 657/2008 al Comisiei, de stabilire a

normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1.234/2007 al Consiliului, în ceea ce

priveşte acordarea de ajutoare comunitare pentru furnizarea laptelui şi a anumitor

produse lactate elevilor din institutiile şcolare;

- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.67/2013 pentru modificarea Ordonanţei de

urgenţă a Guvernului nr. 96/2002 privind acordarea de produse lactate şi de panificaţie

pentru elevii din învăţământul primar şi gimnazial de stat şi privat, precum şi pentru

copiii preşcolari din grădiniţele de stat şi private cu program normal de 4 ore;

- Legea nr. 1/2004 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei de Plăţi şi

Intervenţie pentru Agricultură cu modificările şi completările ulterioare;

Legislaţia Comunitară:

Regulamentul Consiliului (CE) din 22 octombrie 2007 nr.1234/2007 de instituire a unei

organizări comune a pieţelor agricole şi privind dispoziţii specifice referitoare la unele

produse agricole („Regulamentul unic OCP”), cu modificările şi completările ulterioare;

Regulamentul Comisiei (CE) din nr. 657/2008 de stabilire a normelor de aplicare a

Regulamentul Consiliului (CE) nr.1234/2007 în ceea ce priveşte acordarea de ajutoare

comunitare pentru furnizarea laptelui şi a anumitor produse lactate copiilor din

instituţiile şcolare, cu modificările şi completările ulterioare;

Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 756/2013 al Comisiei, din 6 august 2013,

de modificare a Regulamentului (CE) nr. 657/2008 de stabilire a normelor de aplicare a

Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce priveşte acordarea de

ajutoare comunitare pentru furnizarea laptelui şi a anumitor produse lactate elevilor

din instituţiile şcolare;

34

Regulamentul de punere în aplicare (UE) NR. 996/2011 al Comisiei din 7 octombrie

2011 de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 657/2008, (CE) nr. 1276/2008 şi a

Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 543/2011 în ceea ce priveşte obligaţiile

de notificare în cadrul Comisiei;

Regulamentul (CE) nr. 966/2009 din 15 octombrie 2009 de modificare a

Regulamentului (CE) nr. 657/2008 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului

(CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce priveşte acordarea de ajutoare comunitare

pentru furnizarea laptelui şi a anumitor produse lactate elevilor din instituţiile şcolare,

cu modificările şi completările ulterioare;

Regulamentul Parlamentului European şi al Consiliului (CE) din 29 aprilie 2004 nr.

852/2004 privind igiena produselor alimentare, cu modificările şi completările

ulterioare;

Regulamentul Parlamentului European şi al Consiliului (CE) din 29 aprilie 2004 nr.

853/2004 de stabilire a unor norme specifice de igienă care se aplică alimentelor de

origine animală, cu modificările şi completările ulterioare;

Regulamentul Comisiei (CE) Nr. 1913/2006 din 20 decembrie 2006 privind normele de

aplicare a regimului agromonetar pentru moneda euro în sectorul agricol, cu

modificările şi completările ulterioare;

Regulamentul Comisiei (CE) Nr. 873/2007 din 24 iulie 2007 de modificare şi de

corectare a Regulamentului Comisiei (CE) Nr. 1913/2006 de stabilire a normelor de

aplicare a regimului agromonetar al euro în sectorul agricol;

Regulamentul (CE) NR. 485/2008 al Consiliului din 26 mai 2008 privind controalele

efectuate de către statele membre cu privire la operaţiunile care fac parte din sistemul

de finanţare prin Fondul european de garantare agricolă, cu modificările şi completările

ulterioare;

35

Lista factorilor interesați consultați Sănătate

Institutul Național de Sănătate Publică - Centrul Național de Monitorizare a Riscurilor din Mediul Comunitar

Comisia pentru sănătate şi familie, Camera Deputaților Direcția Generală de Asistență medicală și sănătate publică, Ministerul Sănătății Direcția de Sănătate Publică București Asociaţia pentru Medicina Familiei București Societatea Națională de Medicina Familiei

Educație

Institutul de Științe ale Educației Unitatea de Politici Publice, Ministerul Educatiei Naționale Asociaţia Generală a Învăţătorilor din România

Social

Asociația World Vision Asociația Salvați Copiii Federaţia Naţională a Asociaţiilor de Părinţi Centrul pentru Politici și Servicii de Sănătate

Agricultură, industrie alimentară

Direcția Generala Relatii Internationale, Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice,

Camera Deputatilor Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) Asociația Patronală Română din Industria Laptelui SC Ecolact Co

36

Opiniile exprimate nu implică automat poziția tuturor experților afiliați CRPE sau a altor

instituții și organizații partenere CRPE.

Prezentul studiu a fost realizat cu sprijinul Tetra Pak România

© CRPE, martie 2015 Centrul Român de Politici Europene Str. Stirbei Vodă Nr. 29, ap. 4, etaj 2, cod poștal 010101 office@crpe.ro Tel. +4 0371.083.577 Fax. +4 0372.875.089 Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitați pagina www.crpe.ro