RO RO

COMISIA EUROPEAN

Bruxelles, 3.2.2014

COM(2014) 38 final

ANNEX 23

ANEX

ROMNIA

la

Raportul anticorupie al UE

---

2

ROMNIA

1. INTRODUCERE - PRINCIPALELE CARACTERISTICI I CONTEXTUL

Cadrul anticorupie

Abordare strategic. Cea mai recent strategie naional anticorupie 2012-2015 a fost adoptat de Guvern i aprobat de Parlament n 20121. Ea se bazeaz pe un vast proces consultativ i a fost salutat de majoritatea prilor interesate. Strategia are o abordare multidisciplinar i prevede dezvoltarea unor strategii anticorupie specifice sectoarelor i instituiilor n toate domeniile. Pentru a se urmri punerea sa n aplicare a fost instituit un mecanism de evaluare inter pares, n care este implicat societatea civil. De asemenea, au fost instituite platforme de monitorizare care regrupeaz diferite categorii de pri interesate2. Monitorizarea se efectueaz prin runde de evaluare n funcie de subiect. Activitile ntreprinse n cadrul procesului de monitorizare i evalurile efectuate sunt publicate pe un portal special3. Punerea n aplicare este asigurat n limitele strategiei fiscale bugetare pentru 2012-2014. Strategia naional anticorupie urmrete o abordare bazat pe proiecte: mai precis, un numr de msuri sunt finanate prin intermediul unor proiecte specifice, n timp ce despre altele se consider c nu necesit finanare suplimentar i c, prin urmare, ar trebui finanate din bugetele ordinare ale instituiilor n cauz. Cea din urm categorie reprezint 80% din msurile prevzute. Dei s-au nregistrat unele progrese n ceea ce privete combaterea corupiei la nivel nalt, nu s-au obinut nc suficiente rezultate privind lupta mpotriva micii corupii, n timp ce partea de prevenire rmne mai degrab slab att la nivel central, ct i la nivel local. Consiliul a recomandat Romniei, n contextul semestrului european din 2013, o coordonare a politicii economice, pentru a combate mai eficient corupia4.

Cadrul juridic. Cadrul juridic a fost n mare msur instituit, inclusiv o serie de msuri recente adoptate n vederea unei reforme a Codului penal i a Codului de procedur penal, care urmeaz s intre n vigoare la nceputul anului 2014. Aceste reforme vizeaz perfecionarea cadrului juridic, consolidarea autoritilor de aplicare a legii i a instituiilor anticorupie i asigurarea unei eficiene sporite i a unor practici coerente n sistemul judiciar atunci cnd este vorba de tratarea unor cazuri de corupie la nivel nalt. Cu toate acestea, cteva dintre iniiativele legislative cele mai recente ale Parlamentului din decembrie 2013 care, printre altele, ar fi limitat domeniul de

aplicare al infraciunii de corupie i al dispoziiilor din dreptul penal referitoare la conflictele de interese, au pus serios la ndoial stabilitatea legislaiei actuale i angajamentul politic de a concretiza reformele anticorupie. Modificrile legislative menionate anterior au fost declarate neconstituionale de Curtea Constituional a Romniei n ianuarie 2014.5 Rmn nc alte provocri considerabile, inclusiv privind punerea n aplicare a noilor coduri. Instabilitatea acestor acte legislative i mai multe probleme juridice identificate de profesionitii din domeniu, care ar putea necesita modificri ale codurilor sau ale ghidurilor de interpretare nainte de intrarea lor n vigoare creeaz dificulti suplimentare6.

1 http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=T3mlRnW1IsY%3D&tabid=2102 . 2 Agenii independente, instituii responsabile cu aplicarea legii i instituii judiciare; administraia local; ministere; sectorul

ntreprinderilor; societatea civil. 3 http://sna.just.ro/Paginprincipal.aspx 4 Recomandarea nr. 2013/C 217/17 a Consiliului din 9 iulie 2013.

5 http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-75 .

6 Acest fapt a fost confirmat de rapoartele succesive ale Comisiei n cadrul Mecanismului de cooperare i verificare i reiterat n cel mai recent raport privind MCV la 22 ianuarie 2014:

http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf

3

Cadrul instituional. Romnia a instituit un cadru anticorupie instituional cuprinztor. Direcia Naional Anticorupie (DNA), un parchet specializat, este nsrcinat cu anchetarea cazurilor de corupie la nivel nalt. DNA a nregistrat rezultate solide n ceea ce privete anchetarea cu imparialitate a acuzaiilor de corupie la nivel nalt7. Anchetele desfurate cu succes n ultimul deceniu au scos la iveal practici de corupie care implicau nali politicieni i funcionari publici, membri ai sistemului judiciar, funcionari responsabili cu aplicarea legii, precum i persoane dintr-o gam larg de sectoare: transporturile, infrastructura, sntatea, industriile extractive, sectorul energetic, agricultura, sportul etc. Mult vreme, sistemul judiciar a fost mai puin eficient n combaterea corupiei la nivel nalt. n ultimii ani s-a observat o schimbare; nalta Curte de Casaie i Justiie, n special, a instituit un exemplu printr-o eficien din ce n ce mai mare privind judecarea cazurilor complexe de corupie. Serviciul cunoscut sub numele de Direcia General Anticorupie (DGA) din cadrul Ministerului Afacerilor Interne este o structur poliieneasc specializat responsabil n principal de anchetarea cazurilor de corupie din cadrul poliiei, activitatea sa acoperind, de asemenea, alte sectoare. Agenia Naional de Integritate (ANI) verific conflictele de interese, situaiile de incompatibilitate i averile personale ale funcionarilor publici. De la crearea sa n 2008, ANI a obinut n general rezultate bune. n ultimii cinci ani, rata de confirmare a deciziilor ANI n situaiile de incompatibilitate, precum i a deciziilor administrative n situaiile de conflict de interese, a depit 80 %. n urma deciziilor ANI, au fost confiscate, pe baza unor hotrri judectoreti definitive, averi personale nejustificate n valoare de peste 1 milion EUR. Totui, aciunile ulterioare deciziilor ANI s-au confruntat, de-a lungul timpului, cu dificulti semnificative8. Voina politic de a susine independena, stabilitatea i capacitatea instituiilor anticorupie i a sistemului judiciar nu a fost constant de-a lungul timpului.

Sondaje de opinie

Sondaje de percepie. Conform Eurobarometrului special din 2013 privind corupia9, 93 % din respondenii romni au fost de acord cu faptul c n ara lor corupia este o problem larg rspndit (media UE: 76 %), n timp ce 42 % afirm c au fost afectai personal de corupie n viaa lor de zi cu zi (media UE: 26 %). 82 % consider c mita i utilizarea relaiilor personale sunt adesea cel mai simplu mijloc de a obine anumite servicii publice (media UE: 73 %).

Experiena corupiei. 25 % din respondenii romni la Eurobarometrul special din 2013 privind corupia au recunoscut c n ultimele 12 luni li se solicitase sau li se sugerase s ofere mit pentru servicii. Acest procent ocup a doua poziie printre cele mai mari din UE, n comparaie cu o medie a UE de 4 %.

Sondaje n rndul ntreprinderilor. n sondajul Eurobarometru n rndul ntreprinderilor din

2013 privind corupia10, 81 % din ntreprinderile din Romnia au afirmat c favoritismul i corupia reprezint un obstacol n calea concurenei ntre ntreprinderile din Romnia (media UE: 73 %). 65 % din respondeni considerau c pentru ntreprinderea lor care i desfoar activitatea n Romnia corupia reprezenta o problem (media UE: 43 %), n timp ce 64 % considerau c clientelismul i nepotismul ridicau probleme similare (media UE: 41 %).

Context

Mecanismul de cooperare i de verificare (MCV). Romnia a fcut obiectul monitorizrii n cadrul MCV de la aderarea sa la UE. Performana sa este msurat n funcie de patru obiective de

7 Pentru mai multe detalii privind arhiva, a se vedea seciunea privind urmrirea n justiie a actelor de corupie. 8 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf. 9 Eurobarometrul Special 397 din 2013. 10 Eurobarometrul Flash nr. 374 din 2013.

4

referin care vizeaz domeniile urmtoare: reformele n justiie, integritatea, corupia la nivel nalt i prevenirea i combaterea corupiei n sectorul public. Conform Deciziei Comisiei de instituire a MCV, toate obiectivele de referin trebuie s fie ndeplinite n mod satisfctor11. n 2012, dup cinci ani de la aderare, s-a desfurat un exerciiu de evaluare. n urma evalurii, s-a concluzionat c multe dintre elementele fundamentale prevzute de obiectivele de referin cuprinse n MCV fuseser instituite, dar c durabilitatea i ireversibilitatea reformelor putea fi pus nc sub semnul ntrebrii i c nu se nregistraser nc progresele necesare pentru atingerea obiectivelor de referin, astfel nct Comisia s decid ncetarea MCV12. n cea mai recent evaluare a situaiei, care dateaz din ianuarie 2014 i cu ocazia creia s-au trecut n revist cele mai recente evoluii, s-a subliniat c progresele nu au fost uor de obinut, iar cele obinute ntr-un domeniu pot fi ngrdite sau negate de regrese n alt domeniu13.

Sectorul privat. n Indicele privind corupia global 2013-2014 al Forumului Economic Mondial, corupia este menionat ca fiind al doilea dintre cei mai problematici factori n calea dezvoltrii afacerilor n Romnia, dup ratele de impozitare14. Romnia a transpus integral dispoziiile Deciziei-cadru 2003/568/JAI privind rspunderea persoanelor juridice i sanciunile aplicabile persoanelor juridice

15. Totui, n al doilea raport de punere n aplicare privind decizia-

cadru s-a menionat c erau necesare clarificri suplimentare privind modul n care legislaia romn acoper avantajele care rezult pentru o parte ter din mita activ n sectorul privat. Economia clandestin a fost estimat n 2012 la 29,6 % din PIB, ceea ce reprezint al doilea dintre cele mai mari procente din UE

16.

Finanarea partidelor politice. Cazurile de corupie la nivel nalt arat vulnerabilitile n materie de supraveghere a finanrii partidelor i a campaniilor electorale, precum i n materie de prevenire a fraudei electorale. n raportul su de conformitate din decembrie 2012, GRECO a artat c 10 din cele 13 recomandri ale sale privind finanarea partidelor nu au fost nc puse n aplicare integral. Sunt n curs de pregtire propuneri de modificri legislative care, dac sunt adoptate, vor elimina cteva dintre lacunele existente, n special n ceea ce privete accesul la declaraiile financiare anuale ale partidelor politice. n plus, dispoziiile existente nu sunt puse n aplicare n mod adecvat.

Denunarea. n Romnia fusese aplicat, ncepnd cu 2004, o legislaie special privind protecia denuntorilor din sectorul public17. Legea prevede ca angajaii din sectorul public s semnaleze actele de corupie legate de serviciul public. Pe lng protecia mpotriva represaliilor, legea prevede, de asemenea, protecia identitii denuntorilor. Rmne totui de stabilit eficacitatea acestui cadru juridic. ntr-un studiu din 2009 privind protecia denuntorilor n 10 state membre ale UE, Transparency International a menionat c punerea n aplicare a legislaiei este neuniform i a subliniat c n 40 % din cazurile monitorizate n Romnia au avut loc diverse forme de represalii mpotriva denuntorilor18. ntr-un raport mai recent publicat de Transparency

11 Decizia Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare i de verificare a progresului realizat de Romnia n vederea atingerii anumitor obiective specifice n domeniul reformei sistemului judiciar i al luptei mpotriva corupiei, C (2006) 6569 final, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/romania/ro_accompanying_measures_1206_en.pdf .

12 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf. 13

http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf 14 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf 15 COM(2011) 309 final, al doilea raport privind punerea n aplicare a Deciziei-cadru 2003/568/JAI din 6 iunie 2011:

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-

trafficking/corruption/docs/report_corruption_private_sector_en.pdf 16 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf. 17 Legea nr. 571/2004 privind protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz

nclcri ale legii. 18 An Alternative to Silence, Whistle-Blower Protection in 10 European Countries, noiembrie 2009, p. 9 i 15.:

http://archive.transparency.org/global_priorities/other_thematic_issues/towards_greater_protection_of_whistleblowers/enhanc

ing_whistleblower_protection_in_the_european_union

5

International n noiembrie 2013 s-a menionat c erau luate unele msuri pentru mbuntirea proteciei denuntorilor19. mbuntirea mecanismelor care asigur protecia denuntorilor i o mai bun punere n aplicare a legislaiei existente se numr, de asemenea, printre obiectivele strategiei naionale anticorupie.

Transparena lobby-ului. Lobby-ul nu este reglementat n Romnia. Nu exist nicio obligaie de nregistrare i nicio obligaie a funcionarilor publici de a declara contactele pe care le au cu membrii grupurilor de lobby. Autoritile romne considerau c o astfel de legislaie nou nu este necesar, deoarece riscurile legate de lobby sunt deja acoperite de normele existente privind conflictele de interese i situaiile de incompatibilitate, aplicabile funcionarilor publici. Un proiect de lege de reglementare a lobby-ului se discut n prezent n Camera Deputailor. n 2010 a fost instituit o Asociaie Romn de Lobby, avnd drept obiectiv o mai intens promovare a activitilor de lobby i, eventual, asigurarea unei autoreglementri. Totui, impactul su a fost limitat pn n prezent.

Mass-media i accesul la informaii. Informarea obiectiv s-a deteriorat n ultimii ani i jurnalismul este adesea influenat de interesele specifice i de afilierile politice ale proprietarilor unor societi de media20, incluznd uneori intimidarea magistrailor sau a unor persoane implicate n combaterea corupiei. Limitrile libertii presei au redus i mai mult accesul la informaii la nivelul ntregii ri. Aceast situaie este agravat de faptul c Romnia are cea mai sczut rat de acoperire a internetului din UE21. O punere n aplicare inadecvat a legislaiei de reglementare a accesului la informaii afecteaz, de asemenea, capacitatea de a preveni i de a controla corupia. Indicele Freedom Houses Freedom of the Press 2013 a atribuit Romniei un punctaj care echivaleaz cu statutul de parial liber22.

2. TEME CENTRALE

Urmrirea n justiie a actelor de corupie

n 2002 a fost instituit un parchet central autonom specializat n combaterea corupiei. n primii ani de activitate, acesta nu a nregistrat rezultate n cazurile de mare anvergur. El a fost recunoscut n 2005, n urma redefinirii atribuiilor sale i a aspectelor legate de personal, i a fost redenumit Direcia Naional Anticorupie (DNA). Activitatea sa s-a axat pe cazurile la nalt nivel i deosebit de complexe. DNA ancheteaz n prezent cazuri de corupie la nivel nalt i mediu23 i infraciuni mpotriva intereselor financiare ale UE24. n afar de biroul central, DNA deine i 15 servicii regionale

25 i patru birouri teritoriale.

Cu o nou conducere i cu voina politic de a realiza progrese n lupta mpotriva corupiei, dup 2006, DNA a pus bazele a ceea ce a devenit n prezent un bilan impresionant de cazuri de corupie la nalt nivel. Raportul MCV din iulie 2012 a artat: Performana Direciei Naionale Anticorupie (DNA) privind anchetarea i urmrirea n justiie a cazurilor de corupie la nivel nalt

19 http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu.

20 Bertelsmann Stiftung (2012) BTI 2012 Romania Country Report (Raport de ar privind Romnia). Gtersloth: Bertelsmann Stiftung, p. 8: http://www.bti-project.org/fileadmin/Inhalte/reports/2012/pdf/BTI%202012%20Romania.pdf .

21 Indicele Europa 2020 din 2012 arat c acoperirea internetului pentru Romnia este de doar 39,9%. http://reports.weforum.org/the-europe-2020-competitiveness-

report/?utm_source=EU2020map&utm_medium=mapembed&utm_campaign=EU2020%2Bembeds#= 22 http://www.freedomhouse.org/report-types/freedom-press . 23 Cazurile de corupie la nivel nalt i mediu sunt identificate pe baza a trei criterii alternative: valoarea mitei sau a foloaselor

necuvenite depete 10 000 EUR, prejudiciile depesc 200 000 EUR sau presupusul autor al infraciunii este un nalt funcionar (ales sau numit) sau un funcionar cu o poziie de conducere de nivel mediu.

24 http://www.pna.ro/faces/cine_lucreaza.xhtml . 25 Care corespund jurisdiciilor curilor de apel.

6

poate fi considerat drept unul dintre cele mai semnificative progrese pe care le-a realizat Romnia de la aderare. [...] Din 2007, DNA a deschis dosare mpotriva unor persoane de la cel

mai nalt nivel politic i judiciar, din cadrul tuturor partidelor politice importante26. Faptul c structura DNA include nu doar procurori, ci i membri ai poliiei judiciare i specialiti n economie, finane, bnci, vmi i IT, a fost fundamental pentru succesul su27.

Dei s-au realizat progrese privind aducerea n faa instanei a unor cazuri de corupie la nalt nivel, a fost examinat capacitatea sistemului judiciar de a trata astfel de cazuri. Rapoartele MCV au analizat n detaliu motivele ntrzierilor ndelungate ale aciunilor n justiie n cazurile de corupie la nivel nalt, dintre care unele riscau s fie prescrise28. Totui, n ultimii doi ani rata cazurilor de corupie la nalt nivel asupra crora s-a pronunat o hotrre n instan a crescut vizibil, n special ca urmare a eforturilor depuse de nalta Curte de Casaie i Justiie. Rapoartele serviciului inspeciei judiciare care analizau durata aciunilor n justiie i motivele ntrzierilor semnificative ntr-un anumit numr de cauze de corupie la nivel nalt au confirmat c a sczut numrul de hotrri pronunate cu ntrziere29. Rmne de vzut dac aceast tendin este de durat. n cteva cauze pendinte la nivel nalt au trecut peste ase ani de la trimiterea n judecat a autorilor prezumai ai infraciunilor30.

26 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf . 27 http://www.pna.ro/faces/structura.xhtml . 28 http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2012_231_en.pdf . 29 http://emap.csm1909.ro/Documente.aspx?path=emap_docs/200704Documente/1154000000400463.pdf . 30 Proiectul de monitorizare a mass-mediei cofinanat de UE, care urmrete toate etapele urmririi penale ntr-un anumit numr

de cazuri de corupie la nivel nalt i pstreaz arhive publice ale acestora: http://anticoruptie.hotnews.ro/.

7

Bune practici: realizrile DNA n cazurile de corupie la nalt nivel31

De la 1 ianuarie 2006 pn n octombrie 2012, DNA a adus n faa justiiei 4 738 de inculpai, dintre care 2 101 deineau poziii importante32. n ultimii apte ani, rata de confirmare a inculprilor DNA prin intermediul unor hotrri judectoreti definitive a atins 90,25 %. n acest interval, 1 496 de inculpai au fost condamnai prin hotrri judectoreti definitive, dintre care aproape jumtate deineau funcii politice (inclusiv un fost prim-ministru, un ministru, 8 parlamentari, un secretar de stat, 26 de primari, vice-primari i prefeci, 50 de directori de companii de stat i instituii publice, 60 de funcionari din cadrul autoritilor de control). n perioada 1 ianuarie-15 noiembrie 2013, tendina s-a meninut: 823 de inculpai au fost adui n faa justiiei i s-au pronunat 179 de hotrri judectoreti definitive mpotriva a 857 de inculpai.

n ultimii doi ani, numrul de cauze soluionate printr-o hotrre judectoreasc a crescut considerabil. Numrul de condamnri definitive pronunate n primele trei trimestre ale anului 2012 a fost aproape dublu fa de numrul din anul precedent i de patru ori mai mare dect rata condamnrilor din urm cu apte ani. n 2011, peste 230 de ofieri ai poliiei de frontier i ofieri vamali din ase puncte de trecere a frontierei au fost urmrii n justiie pentru luare de mit i participare la un grup infracional organizat, n special n legtur cu contrabanda cu igri33. Printre cazurile DNA cele mai importante, ar trebui menionate dou cazuri ale unui fost prim-ministru care a executat o pedeaps cu nchisoarea pe baza unor acuzaii de finanare ilegal a campaniei sale electorale prezideniale i care n prezent execut, de asemenea, o pedeaps cu nchisoarea pentru o alt condamnare pe baza unor acuzaii de corupie. Alte cazuri importante ale DNA acopereau ntregul spectru politic: un fost primar din Cluj trimis n judecat pentru luare de mit n schimbul obinerii unor contracte publice, care a fost anchetat n stare de arest preventiv n perioada n care era un membru influent al partidului aflat la putere; un

ministru aflat n funcie la acea dat (n prezent fost ministru) condamnat n prim instan pentru abuz n serviciu pentru presupuse fapte svrite n perioada n care ocupa o alt funcie; un parlamentar condamnat la nchisoare n dou cauze de corupie n urma unor hotrri judectoreti definitive (complicitate la abuz n serviciu n legtur cu schimburi ilegale de proprietate, implicnd terenuri care aparineau Ministerului Aprrii i mit, implicnd juctorii unui club de fotbal).

n ceea ce privete corupia la scar mic, Ministerul Public a informat c, pentru 2013, numrul de cazuri soluionate a crescut cu aproximativ 9 % n comparaie cu o perioad similar de referin din 2012. Numrul de trimiteri n judecat a crescut cu aproximativ 15 %. Totui, dei pot fi observate unele progrese n ultimii ani n ceea ce privete cazurile de corupie la scar mic anchetate de parchetele din ntreaga ar34, rezultatele obinute nu sunt convingtoare n

31 http://www.pna.ro/faces/obiect2.jsp?id=193. 32 Printre acetia se numrau un fost prim-ministru, nou minitri, cinci secretari de stat, 23 de parlamentari, 105 primari i

viceprimari, opt preedini i vicepreedini de consilii judeene, opt directori de agenii naionale, 40 de directori de companii naionale i de regii autonome i 42 de ofieri ai Grzii Financiare, precum i 48 de persoane juridice.

33 ntr-un studiu comandat de Frontex privind msurile anticorupie n domeniul controlului la frontierele UE s-a estimat c poliitii de frontier din reeaua n cauz ctigau zilnic aproximativ 500 EUR mit de persoan. Acest caz ilustra eficacitatea aplicrii legii n detectarea unor astfel de sisteme de corupie la scar larg, ns expunea, de asemenea, nivelul de infiltrare a corupiei la frontiere i legturile sale cu criminalitatea organizat: http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Study_on_anticorruption_measures_in_EU_

border_control.pdf . 34 ntre 2012 i primul semestru al anului 2013 au existat 432 de trimiteri n judecat, referitoare la 722 de inculpai. Printre

acetia: ofieri de poliie, funcionari ai administraiilor locale, doctori, angajai ai ageniilor de stat etc. 25 % din aceste cazuri n care au fost emise trimiteri n judecat au fost deschise din oficiu. n aceeai perioad de referin s-au pronunat 266 de

8

ansamblu35

. Fiecare parchet a desemnat cel puin un procuror pentru a instrumenta cazurile de corupie. Majoritatea acestor cazuri trimise n instan de parchetele din ar vizeaz ofieri de poliie, ceea ce poate fi, de asemenea, rezultatul eficienei Direciei Generale Anticorupie din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Totui, numrul total al altor cazuri de corupie la scar mic trimise n instan este destul de mic.

La motivarea DNA de a ancheta cazuri la nivel nalt au contribuit, de asemenea, circumstanele politice care i-au permis s acioneze imparial i independent. Un element decisiv pentru eficiena DNA se refer la numirea conducerii sale36. Astfel cum se subliniaz n Raportul MCV din ianuarie 2014

37, procesul de numire a procurorului general i a personalului de conducere al Direciei Naionale Anticorupie (DNA) i al Direciei de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate Organizat i Terorism (DIICOT) a fost unul de durat. Procedura prin care conducerea acestor instituii a fost numit n cele din urm, dei includea i cteva persoane cu o experien solid, n esen, reprezenta mai degrab o opiune politic dect rezultatul unei proceduri menite s permit examinarea calitilor candidailor i o concuren real38. Mai recent, astfel cum se subliniaz n Raportul MCV din ianuarie 2014, deciziile adoptate la nceputul lunii octombrie a anului 2013 n legtur cu numirea preedinilor de secie din cadrul DNA i a adjuncilor acestora au creat dificulti suplimentare. S-a pus capt brusc delegrilor pentru preluarea funciilor n interimat, iar Ministrul Justiiei a fcut numiri n funcie care nu au respectat integral procedura de consultare a preedintelui DNA. Momentul numirii a creat de asemenea motive de ngrijorare n sensul c ar fi existat o legtur cu deciziile DNA privind cazuri ce vizau anumii politicieni. n urma criticilor exprimate de opinia public, inclusiv de Consiliul Superior al Magistraturii, au fost fcute ulterior noi nominalizri n urma consultrii cu preedintele DNA. n urma numirii noii conduceri, DNA a meninut ritmul anterior al anchetelor39. Este important s menin aceast tendin pe termen mai lung.

Responsabilitatea i integritatea funcionarilor alei i numii

Romnia a dezvoltat cadrul necesar pentru urmrirea n justiie a cazurilor de corupie la nivel nalt i pentru verificarea de ctre organisme independente a averilor, a eventualelor conflicte de interese i a cazurilor de incompatibilitate n rndul funcionarilor publici, toate acestea fiind elemente-cheie ale politicii anticorupie. nalii funcionari fac obiectul unor obligaii stricte n materie de declarare a averilor, iar declaraiile lor de avere sunt accesibile publicului. Cu toate acestea, sprijinul politic pentru cadrul de integritate actual, att din punct de vedere legislativ, ct

i din punct de vedere instituional, a fost inconsecvent40.

ncepnd cu 2008, ANI a identificat 469 de situaii de incompatibilitate, 194 de conflicte de interese administrative i penale, 46 de cazuri de averi nejustificate, 346 de cazuri de poteniale infraciuni i a aplicat peste 5 200 de amenzi pentru nclcarea legislaiei privind declararea averilor. Printre funcionarii anchetai de ANI se numr 50 de parlamentari, 12 preedini i

hotrri judectoreti definitive privind 332 de inculpai n cazuri de corupie (rata de condamnare fiind de 92,77 %). Doar 20,78 % din condamnri sunt executate n nchisoare.

35 A se vedea, de asemenea, raportul MCV din ianuarie 2014: http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf .. 36

Conform legislaiei romne, efii DNA, ai parchetului general i ai Direciei de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate Organizat i Terorism (DIICOT) sunt numii de Preedintele Romniei, pe baza unei propuneri din partea Ministrului Justiiei, urmat de un aviz consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Ministrul Justiiei are prerogativul de a propune orice procuror, ns nimic nu mpiedic formularea propunerii pe baza unei proceduri care respect criteriile transparenei i profesionalismului.

37 http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_en.pdf

38 Idem 39

A se vedea datele statistice menionate la nceputul prezentei seciuni. 40 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf.

9

vicepreedini de consilii judeene, 10 minitri i secretari de stat i peste 700 de funcionari locali alei, directori de agenii publice, ofieri de poliie, magistrai etc. n ultimii cinci ani, peste 80 % din deciziile ANI n situaii de incompatibilitate i conflicte de interese au rmas definitive. Cu toate acestea, au existat cazuri importante n care aciunile ulterioare deciziilor ANI nu au fost satisfctoare41.

Parlamentul a dat dovad de o lips de consecven n luarea deciziilor referitoare la probleme de integritate, inclusiv n ceea ce privete aciunile ulterioare deciziilor ANI n situaii de conflicte de interese i de incompatibilitate. Odat definitive, aceste decizii ar trebui s duc la ncetarea mandatului respectivului funcionar ales. Totui, de la mijlocul anului 2012, sistemul judiciar a trebuit s sesizeze de dou ori Curtea Constituional n urma refuzului Parlamentului de a pune capt mandatelor ca urmare a unor hotrri judectoreti definitive privind incompatibilitatea unor parlamentari. Cel mai recent caz dateaz din toamna anului 2013 i se refer la decizia ANI privind incompatibilitatea unui senator care a fost confirmat de nalta Curte de Casaie i Justiie i pe care Senatul nu a aplicat-o. Prin urmare, Curtea Constituional a trebuit s intervin nc o dat, printr-o hotrre privind conflictul constituional dintre puterea legislativ i cea judiciar42. De atunci, Senatul nu a acionat n acest sens.

Refuzul Parlamentului de a executa unele dintre deciziile definitive ale ANI a afectat credibilitatea

angajamentului su de a combate corupia. De asemenea, funcionarii alei au subminat n mod frecvent i grav stabilitatea instituional a ANI prin intermediul unor propuneri legislative.

Recent, au avut loc dezbateri publice ample privind posibila modificare a legislaiei privind incompatibilitatea aplicabil funcionarilor locali alei. Acestea se refereau n special la interdicia de a face parte din consiliile de supraveghere ale ntreprinderilor locale publice sau controlate de

stat i din asociaiile de dezvoltare intercomunitar care sunt responsabile cu contractarea unor servicii de utiliti publice pentru cteva primrii. Problema a ajuns s fac obiectul dezbaterilor atunci cnd ANI a constatat mai multe nclcri ale acestor dispoziii juridice. Normele n materie de incompatibilitate referitoare la consiliile ntreprinderilor publice sau controlate de stat sunt

elemente importante care abordeaz riscurile poteniale n materie de corupie i de conflict de interese n cadrul achiziiilor publice i al supravegherii contractelor publice i la interfaa cu finanarea partidelor politice sau a campaniilor electorale.

n plus, deciziile de ridicare a imunitii adoptate de Parlament au fost, pn n prezent, imprevizibile

43. Parlamentarii nu beneficiaz de imunitate fa de anchetele penale, dei ei se bucur de imunitate n ceea ce privete arestul preventiv i percheziia. Totui, parlamentarii care sunt sau au fost minitri se bucur de imunitate pentru infraciunile comise n legtur cu ndatoririle lor ministeriale i, n astfel de cazuri, pot aprea dificulti deosebite. Procedurile de ridicare a imunitii nu oblig Parlamentul s i motiveze deciziile. n trei cazuri recente din 2012 i 2013, Camera Deputailor a votat mpotriva ridicrii imunitii unor foti minitri implicai n anchete penale pe baza unor acuzaii de corupie, infraciuni economice i fraud electoral.

n ianuarie 2013, Parlamentul a adoptat modificri ale statutului membrilor si. Totui, deoarece au fost contestate naintea Curii Constituionale, aceste dispoziii au intrat n vigoare abia n

41 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf. 42 http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-70. 43 ntre 2007 i mijlocul anului 2012, DNA, prin intermediul Procurorului General, a naintat 7 cereri ctre Parlament pentru

ridicarea imunitii unor membri ai Parlamentului n vederea unor anchete i 5 cereri n acest sens Preedintelui Romniei privind anchetarea unor minitri sau foti minitri. Parlamentul a probat 5 din aceste 7 cereri i le-a respins pe celelalte, n timp ce Preedintele a aprobat toate cererile. ntr-un alt caz referitor la un parlamentar (i fost ministru), extinderea anchetei penale la alte infraciuni a fost respins de Parlament. n ceea ce privete percheziia, Parlamentul a respins o cerere mpotriva unui parlamentar (i fost ministru). ncepnd cu 2007 i pn la mijlocul anului 2013, au existat trei cereri de arestare preventiv a unor parlamentari: ntr-un caz, cererea a fost respins, iar n dou cazuri, a fost acceptat.

10

iulie 2013, iar regulamentele de aplicare i un nou cod de conduit44 nu fuseser nc adoptate la momentul redactrii prezentului document. Dei unele dintre noile dispoziii propuse sunt binevenite, n special n ceea ce privete executarea hotrrilor definitive pronunate n situaiile de incompatibilitate, eficacitatea lor va trebui evaluat n timp45.

La nceputul lunii decembrie a anului 2013, Parlamentul a adoptat un numr de modificri ale Codului penal care, printre altele, excludeau parlamentarii, preedintele i profesiile liberale din domeniul de aplicare al definiiei funcionarilor publici. Astfel, aceste categorii nu mai puteau fi trimise n judecat pentru infraciuni de corupie n sectorul public. n plus, au fost adoptate cteva modificri care restrngeau n mod considerabil domeniul de aplicare al dispoziiilor dreptului penal referitoare la conflictele de interese. Aceste modificri recente provoac preocupri grave n ceea ce privete nivelul de integritate i standardele anticorupie aplicabile funcionarilor alei. n ianuarie 2014, Curtea Constituional a considerat c toate aceste modificri sunt neconstituionale46.

Integritatea sistemului judiciar

DNA a trimis n judecat 23 de judectori i 30 de procurori ntre ianuarie 2006 i al patrulea trimestru al anului 2012. Condamnri definitive n urma unor acuzaii de corupie au fost pronunate n aceeai perioad de referin pentru 12 judectori i 11 procurori. n ultimii ani, ase cazuri au implicat judectori ai naltei Curi, inclusiv preedini de secii. Acetia au fost acuzai de luare de mit, trafic de influen i complicitate la alte infraciuni47. Doi membri ai Consiliului Superior al Magistraturii au fost, de asemenea, pui sub acuzare pentru corupie. Este necesar o monitorizare ulterioar pentru a evalua caracterul disuasiv al sanciunilor aplicate48. Cele mai recente cazuri se refereau la diverse niveluri ale sistemului judiciar i au scos la lumin reele n care erau implicai judectori, avocai i inculpai, care recurgeau la traficul de influen pentru a obine hotrri judectoreti favorabile, sau procurori care protejau de anchete anumite reele infracionale. ntr-un caz, nivelul presupus al mitei se ridica la 1 milion EUR. n alt caz, doi procurori

49, un judector i un ofier de poliie au fost pui sub acuzare pentru complicitate, instigare i participare la utilizarea neautorizat a unor informaii clasificate aparinnd serviciului de informaii al poliiei n schimbul unor sume de bani, servicii i alte foloase necuvenite legate de poziiile de conducere din DNA i din Parchetul general. Consiliul Superior al Magistraturii a reacionat cu promptitudine n aceste cazuri, aprobnd n timp util cererile de percheziie i de arest preventiv, suspendnd din magistratur inculpaii n cauz i solicitnd diverse controale, de exemplu pentru a verifica dac sistemul de atribuire aleatorie a cauzelor era manipulat.

La sfritul anului 2011, Consiliul Superior al Magistraturii a adoptat o strategie de integritate n cadrul sistemului judiciar i un plan de aciune corespunztor care viza, printre altele, consolidarea normelor de integritate i mbuntirea mecanismelor de rspundere disciplinar50. Inspecia judiciar, n prezent un organism autonom, a fost consolidat i a adoptat msuri pentru mbuntirea metodologiei sale. Noua legislaie privind rspunderea disciplinar a magistrailor permite proceduri disciplinare mai eficiente

51. Ea a introdus, de asemenea, posibilitatea de a

suspenda magistraii n ateptarea unei anchete disciplinare. n august 2013, Consiliul Superior al

44 Preedintele Camerei Deputailor a trimis un proiect al codului spre consultare Parlamentului European n decembrie 2013. 45 http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf. 46

http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-75 . 47 n special infraciuni legate de dezvluirea informaiilor privind percheziia, arestarea sau interceptarea altor magistrai. 48 http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf. 49 Dintre care un membru al Consiliului Superior al Magistraturii la acel moment i un consilier n cadrul aceluiai consiliu. 50 http://www.csm1909.ro/csm/index.php?cmd=0901 . 51 Legea nr. 24 din 2012 pentru modificarea i completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor i a

Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

11

Magistraturii a aprobat o propunere legislativ din partea Ministerului Justiiei de a elimina pensiile speciale

52 pentru magistraii condamnai definitiv pentru acuzaii de corupie sau

infraciuni legate de exercitarea funciei lor atunci cnd au fost comise cu intenie sau orice alte infraciuni care duneaz reputaiei sistemului judiciar. Propunerea legislativ a fost aprobat de Guvern n august 2013 i a fost naintat Parlamentului spre adoptare.

Achiziiile publice

Achiziiile publice reprezint o cot important din economia Romniei. Contractele de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii au reprezentat 24,6 % din PIB-ul Romniei n 2011. Valoarea procedurilor de ofertare publicare n Monitorul Oficial ca procent din cheltuielile totale

pentru lucrri publice, bunuri i servicii a fost de 30,9 % n 201153. Dei cadrul legislativ pentru achiziiile publice a fost instituit, modificrile frecvente i lipsa unor practici uniforme sau a unor orientri din partea instituiilor n cauz reprezint o surs de incertitudine pentru prile interesate

54. Aceste modificri succesive au generat, cel puin, confuzie n ceea ce privete domeniul de aplicare al legislaiei n materie de achiziii publice n cazul ntreprinderilor deinute sau controlate de stat. De asemenea, ar trebui mbuntit consecvena hotrrilor pronunate de instane i de organismele de soluionare a cilor de atac. Utilizarea la nivel naional a procedurii negociate fr publicarea unui anun de participare la licitaie este cu mult peste media UE (reprezint aproximativ 15 % din numrul total de proceduri de achiziii publice55, n timp ce media UE este de aproximativ 5 %).

Conform sondajului Eurobarometru n rndul ntreprinderilor din 2013 privind corupia56, respondenii romni din sectorul ntreprinderilor consider c urmtoarele practici au o larg rspndire n ceea ce privete achiziiile publice: implicarea ofertanilor n elaborarea caietelor de sarcini (49 %), criterii neclare de selecie sau de evaluare (56 %), conflicte de interese n evaluarea ofertelor (57 %), caiete de sarcini concepute special pentru anumite ntreprinderi (59%), abuzul de

motive de urgen pentru justificarea unor proceduri anticoncureniale sau a unor proceduri rapide (51 %) i practicarea nelegerilor secrete n faza de ofertare (53 %). 64 % au considerat c corupia este larg rspndit n cadrul achiziiilor publice gestionate de autoritile naionale (media UE: 56 %) i 59 % n cazul autoritilor locale (media UE: 60 %). Un studiu din 2012 al Institutului pentru Politici Publice (IPP) din Romnia a artat c 90 % din respondenii romni consider c procesul de achiziii publice este att de corupt din cauza lipsei sale de transparen, corectitudine i competitivitate57. Acestea se numr printre cele mai mari procente din UE. Aceti indicatori, dei nu sunt n mod necesar direct legai de corupie, ilustreaz factorii de risc care sporesc vulnerabilitatea fa de corupie n cadrul procedurilor de achiziii publice.

Din cteva audituri externe, precum i din sondaje i studii reiese c funcionarea sistemului naional romn de achiziii publice este ngreunat de numeroase neregulariti, conflicte de interese i riscuri mari de corupie58. Printre cele mai frecvente neregulariti care ar putea indica

52 Aceste pensii sunt aplicabile doar n cazul magistrailor i derog de la normele generale privind pensiile. Ele sunt cu mult superioare normei generale.

53 http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. 54 Se observ o mare frecven a Ordonanelor de Urgen ale Guvernului (OUG) i a modificrilor aduse legislaiei din acest

domeniu, ceea ce creeaz instabilitate juridic i inconsecven n ceea ce privete punerea n aplicare. Un exemplu n acest sens este Ordonana de Urgen a Guvernului (OUG) nr. 34/2006 privind achiziiile publice care a fost modificat de patru ori n perioada decembrie 2012-iunie 2013 (de exemplu, prin OUG 77/2012, OUG 31/2013, OUG 35/2013 i Legea 193/2013).

55 Date privind 2011. 56 Eurobarometrul Flash nr. 374 din 2013. 57 Adrian Moraru, Elena Iorga, Loredana Ercus (2012) Transparen, corectitudine i competitivitate n procesul de achiziii

publice din Romnia, Institutul pentru Politici Publice: http://www.ipp.ro/pagini/transparen355a-corectitudine-351i-1.php 58 Raportul ntocmit de Deloitte la cererea DG REGIO ofer informaii detaliate privind deficienele existente n sistemul romn

de achiziii publice i a fost, de asemenea, luat n considerare n cadrul prezentei evaluri. Raportul a fost fcut public de ctre

12

riscuri mai mari de corupie se numr transparena insuficient n toate etapele procedurii de achiziii publice, termenele excesiv de scurte pentru depunerea ofertelor, modificarea informaiilor iniiale privind procedura de ofertare care sunt publicate doar la nivel naional, criteriile de selecie excesiv de stricte i algoritmi irelevani sau artificiali pentru evaluarea ofertelor59. Alte practici negative observate n cadrul auditurilor i verificrilor externe se refer la utilizarea unor caiete de sarcini special concepute pentru a favoriza un anumit candidat i atribuirea direct a unui mare numr de contracte publice de ctre aceeai autoritate contractant unui numr foarte limitat de operatori economici prin utilizarea nejustificat a unei proceduri negociate i fr publicarea unui anun de participare. Legislaia actual privind achiziiile publice nu include dispoziii clare privind practicile uilor turnante i pare s existe o lips de contientizare n ceea ce privete situaiile de conflicte de interese care pot aprea n urma unor astfel de practici.

n ceea ce privete supravegherea procedurilor de achiziii publice, a fost instituit o structur instituional complex60. Totui, mecanismele de control intern i extern nu i-au dovedit nc eficacitatea. Statutul independent al autoritii romne pentru monitorizarea achiziiilor publice nu a fost nc deplin garantat. De asemenea, cadrul instituional este excesiv de complex, iar cooperarea interinstituional limitat duce la practici divergente. Prin urmare, neregulariti substaniale nu sunt detectate i nici nu sunt sancionate. Capacitatea sczut a autoritilor contractante de a pregti o documentaie de licitaie solid, de a defini criterii adecvate de selecie i de atribuire, de a evalua ofertele sau de a institui mecanisme clare de marcare a ofertelor suspecte este, de asemenea, o surs de ineficien i de lips de transparen. Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP) lucreaz n prezent la elaborarea unor ghiduri de interpretare pentru autoritile contractante privind cteva aspecte de guvernan i de procedur, inclusiv conflictele de interese.

A fost instituit un Sistem electronic de achiziii publice (SEAP), ns persist unele dificulti privind funcionarea sa efectiv. Din ianuarie 2013, autoritile contractante sunt obligate s ncarce n SEAP toate notificrile privind achiziiile publice directe care depesc 5 000 EUR. Un studiu realizat de Institutul pentru Politici Publice semnaleaz neregulariti semnificative n executarea contractelor publice, cum ar fi recepia de lucrri sau bunuri sub standardul de calitate prevzut n oferta iniial i o lips de sanciuni pentru execuia sau livrarea cu ntrziere, chiar i atunci cnd timpul necesar pentru execuie sau livrare era unul dintre criteriile de atribuire, n timp ce monitorizarea ulterioar atribuirii este aproape inexistent.

n ultimele rapoarte ntocmite n cadrul MCV s-a subliniat, de asemenea, c s-au realizat progrese foarte limitate n ceea ce privete prevenirea i sancionarea corupiei n sectorul achiziiilor publice

61. Puine cazuri de fraud n materie de achiziii publice s-au finalizat n instan prin

impunerea unor sanciuni disuasive. ntre ianuarie 2006 i al patrulea trimestru al anului 2012, doar 15 funcionari au primit condamnri definitive n urma unor cauze introduse de DNA.

autoritile romne: http://www.sn-seap.ro/wp-content/uploads/2012/07/DG-Regio-Third-Interim-Report-Part-C-FINAL-RO-version.pdf .

59 Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption, 30 iunie 2013,

PricewaterhouseCoopers i ECORYS. 60 Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP), coordonat de prim-ministru,

este responsabil cu reglementarea i monitorizarea achiziiilor publice (inclusiv controlul sistematic ex ante al documentaiei de licitaie i controalele ex post ale procedurilor de achiziii publice pe baza evalurii riscurilor), Unitatea pentru coordonarea i verificarea achiziiilor publice (UCVAP), care face parte din Ministerul Finanelor Publice, este responsabil cu controlul ex ante al regularitii procedurilor de achiziii publice (alese pe baza evalurii riscurilor) prin observatorii locali care particip n comisiile de evaluare a ofertelor (rapoartele lor sunt consultative). Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor (CNSC) este un organism administrativ-jurisdicional specializat competent s audieze contestaii n materie de achiziii publice n prim instan, nainte de semnarea contractelor. Centrul Naional de Management pentru Societatea Informaional (CNMSI), care face parte din Ministerul Comunicaiilor i Societii Informaionale, implementeaz i opereaz Sistemul electronic de achiziii publice (SEAP).

61 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2013_47_ro.pdf .

13

Tratarea cauzelor dureaz de obicei mult i adesea, contractele i proiectele sunt deja finalizate atunci cnd sunt descoperite practicile de corupie. Au fost luate unele msuri n ceea ce privete formarea procurilor i a judectorilor n materie de achiziii publice.

Este n curs de implementare o reform n materie de descentralizare, prin cteva legi i decizii administrative la nivel de guvern sau de minister. Avnd vedere importana i natura riscurilor asociate cu corupia, conflictul de interese i favoritismul, astfel cum se subliniaz n prezenta seciune i n seciunea de mai jos, este necesar ca aceast reform s fie nsoit de o prevenire eficient ca rspuns la astfel de riscuri62.

n ceea ce privete fondurile UE, din statisticile agregate ale DNA reiese c ntre 2006 i 2012 au fost deturnate n Romnia (prin corupie i fraud) 36 de milioane EUR din fondurile UE. DNA a trimis n judecat 406 inculpai, iar instanele au pronunat 82 de hotrri definitive mpotriva a 127 de persoane. Achiziiile publice la nivel local sunt deosebit de vulnerabile fa de corupie.

ncepnd cu 2010, mai multe audituri ale Comisiei Europene au subliniat deficienele substaniale ale sistemului romn de achiziii publice. Faptul c acestea nu au fost prevenite, detectate sau corectate de sistemul naional de gestionare i control indic existena unor deficiene sistemice. S-a constatat c structura instituional din Romnia pentru achiziii publice are o capacitate insuficient pentru efectuarea unor controale eficace n ceea ce privete cheltuirea fondurilor UE. Aceste deficiene au condus la ntreruperi temporare ale plilor din fondurile structurale, n scopul de a proteja interesele financiare ale UE. De asemenea, n 2011, Comisia a formulat rezerve cu

privire la programele derulate n perioada 2007-2013 n Romnia. Sistemele de gestionare i control au fost adaptate, iar autoritile romne au acceptat i introdus corecii financiare n urma crora Comisia i-a anulat rezervele i a reluat efectuarea plilor.

Conflicte de interese i favoritism

Astfel cum s-a menionat n seciunea anterioar, conflictele de interese i favoritismul par a fi printre problemele cele mai recurente legate de alocarea i cheltuirea fondurilor publice (inclusiv a fondurilor UE) att la nivel central, ct i la nivel local, n timp ce mecanismele actuale de prevenire i control sunt dificil de pus n aplicare sau sunt insuficient de disuasive. Rata detectrii i a notificrii conflictelor de interese de ctre autoritile responsabile de achiziiile publice pare destul de sczut n comparaie cu amploarea riscurilor reale legate de acest aspect, dup cum reiese din constatrile ANI. Pentru a remedia aceast problem, Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP) i ANI au semnat n 2013 memorandumuri pentru lansarea unui sistem integrat de informaii pentru prevenirea i detectarea potenialelor conflicte de interese prin controale ex ante.

n 2012, ANI a efectuat un studiu privind administraia local, n care a fost identificat un numr mare de cazuri de conflicte de interese

63. Muli consilieri locali au ncheiat contracte cu propriile

lor ntreprinderi sau cu ntreprinderi controlate de membrii familiilor lor. ANI a identificat 78 de

cazuri de funcionari locali alei care se aflau ntr-o situaie de incompatibilitate sau de conflict de interese. Dintre aceste cazuri, 33 au fost transmise ctre Parchet fiind suspectate de conflicte de interese de natur penal i alte 17 cazuri au fost transmise ctre Parchet pentru alte infraciuni presupuse, inclusiv corupie i fals. Au fost pronunate 75 de hotrri n materie de incompatibilitate, dintre care 24 au devenit definitive i 51 fac n prezent obiectul unor recursuri n instan.

62 A se vedea i analiza acestor aspecte din Raportul MCV din ianuarie 2014: http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf 63 http://www.integritate.eu/UserFiles/File/Rapoarte/Raport_ActivitateaANI_Anul2012_CfLegii544_2001.pdf .

14

ANI raporteaz c peste 80 % din hotrrile judectoreti confirm rapoartele ANI privind conflictele de interese i situaiile de incompatibilitate64. Dei acest fapt reprezint o mbuntire, jurisprudena n domeniul conflictelor de interese rmne neuniform. Pentru cauze comparabile, instanele au pronunat hotrri contradictorii. De exemplu, n trei cauze privind preedinii de consilii judeene care, n calitatea lor oficial, au semnat contracte n numele administraiei locale cu propriile lor ntreprinderi, dou instane au decis c exista un conflict de interese, n timp ce a treia a decis c nu exista un astfel de conflict. n Raportul MCV din ianuarie 2014 s-a subliniat, de asemenea, c mai sunt multe de fcut pentru a asigura caracterul disuasiv al sanciunilor aplicate i eficacitatea msurilor de recuperare a prejudiciilor aduse interesului public65. Sunt necesare aciuni n justiie distincte pentru a se pronuna hotrri cu privire la recursurile naintate mpotriva constatrii unui conflict de interese i ulterior pentru executarea hotrrii definitive i revocarea oricror acte juridice semnate n perioada n care funcionarul care a comis infraciunea se afla ntr-o situaie de conflict de interese. Finalizarea unor astfel de aciuni poate dura ani ntregi, ducnd la ntrzierea sancionrii.

Pentru a remedia aceast situaie, este necesar o abordare mai sistematic fa de controalele ex ante, o sarcin care poate fi cel mai bine ndeplinit de ANI, cu condiia s dispun de resursele necesare. n aprilie 2013, Guvernul a aprobat un memorandum

66 prin care ANI a fost nsrcinat

s efectueze controale ex ante sistematice privind conflictele de interese utiliznd o list naional a tuturor funcionarilor publici care gestioneaz fonduri UE. Trebuie s se acorde o atenie deosebit capacitii necesare pentru punerea n aplicare a acestui sistem de verificare.

Dei conflictul de interese este o infraciune n temeiul legislaiei romne, parchetele au fost mult timp reticente fa de urmrirea n justiie a unor astfel de cazuri. Recent, parchetele au devenit mai active. n perioada 2008-2013, au fost deferite parchetului 138 de cazuri suspectate de

conflicte de interese de natur penal. n mai mult de jumtate dintre acestea erau implicai funcionari publici alei. Anchetarea penal efectiv rmne limitat: 7 % din cazuri au fost trimise n instan i pentru nc 7 % au fost demarate proceduri preliminare. n 36 % din cazuri s-a decis nenceperea urmririi penale, iar restul de 50 % sunt n curs de anchetare de ctre organele de urmrire penal. n martie 2013, procurorul general interimar a anulat deciziile procurorilor de neurmrire penal n 15 cazuri de conflicte de interese care implicau foti i actuali parlamentari. n 2012 i 2013, au fost trimise n judecat 20 de cazuri de conflicte de interese. La mijlocul anului 2013, toate parchetele de pe lng curile de apel au elaborat strategii regionale pentru abordarea conflictelor de interese. Astfel cum s-a menionat anterior, la nceputul lunii decembrie a anului 2013, Parlamentul a adoptat un numr de modificri ale Codului penal, limitnd domeniul de aplicare i aplicarea infraciunii de conflict de interese, eliminnd funcionarii publici i deciziile administrative din domeniul su de aplicare i limitnd aplicabilitatea sa la personalul contractual al autoritilor publice. Modificrile au fost declarate neconstituionale de Curtea Constituional n ianuarie 2014.

Din anumite studii reiese c alocarea fondurilor publice n Romnia, n special la nivel local, rmne un domeniu problematic n care favoritismul politic prevaleaz adesea asupra criteriilor obiective i a interesului public67. Pentru a evalua amploarea clientelismului politic n administraia public, au fost analizate diferite tipuri de fonduri transferate de la bugetul de stat n perioada 2004-2011, de la fonduri de rezerv, pn la fonduri pentru protecia mediului. Alocarea acestor fonduri a fost analizat n corelare cu afilierea politic a funcionarilor care se ocup de

64 Perioada 2008-2013. 65 http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf. 66 Memorandumul din 5.4.2013. 67 http://expertforum.ro/extra/harta-bugetelor/EFOR-rap-anual-2013.pdf i Societatea Academic din Romnia (2010) Dincolo

de percepii. A devenit guvernarea Romniei mai integr dup 2004? SAR: http://www.sar.org.ro/dincolo-de-perceptii-a-devenit-guvernarea-romaniei-mai-integra-dupa-2004-3/

15

alocarea fondurilor. A reieit c exista o mare corelare ntre cele dou aspecte menionate, n detrimentul consideraiilor legate de interesul public. De exemplu, s-a sugerat c fondul naional de urgen pentru ajutoare n caz de catastrofe, alocat pentru dezastre naturale, fusese influenat de toate partidele politice din guvern pentru a canaliza resurse nspre motivaii presupuse a fi partinice, care nu aveau legtur cu producerea unor dezastre naturale. Cota din fonduri alocat de principalul partid aflat la guvernare a variat de la 49 % n 2004 i 45 % n 2008 la 62 % n 201068.

Un alt raport de cercetare a evideniat alte oportuniti pentru alocarea discreionar, cum ar fi fondurile pentru drumuri (judeene i rurale), coli, reele de distribuie a apei n mediul rural i poduri

69. n plus, doar 25 % din municipiile din Romnia sunt n msur s i acopere cheltuielile

salariale doar din venituri, ceea ce creeaz o dependen accentuat de alocrile discreionare. Cele mai mari alocri, n valoare de peste 1 miliard EUR, s-au efectuat n perioada de expansiune 2007-2008, perioad ce corespunde celui mai nalt nivel al clientelismului identificat n studiu.

Studiul privind clientelismul a evideniat, de asemenea, deficiene majore n ceea ce privete administrarea i supravegherea ntreprinderilor de stat i a evaluat impactul alocrilor discreionare asupra bilanurilor. Prin urmare, cele mai frecvente practici implic supraestimarea contractelor de achiziii publice, n cazul n care ntreprinderile de stat ncheie contracte de achiziii necompetitive la preuri mai mari dect preul pieei cu parteneri favorizai sau vnzri sub preul pieei.

Sectorul sntii

Plile informale au o larg rspndire n sistemul de sntate din Romnia. Salariile sczute ale medicilor i ale personalului medical din sectorul public fac mai dificil abordarea eficient a acestui aspect. Un studiu naional din 2005 efectuat de Banca Mondial pentru Ministerul Sntii a estimat valoarea plilor informale n sectorul sntii la aproximativ 280 de milioane EUR anual

70. Cifrele reale ar putea fi chiar mai mari.

Conform Eurobarometrului special din 2013 privind corupia, 28 % din respondenii romni care au apelat la serviciile unor instituii medicale publice n anul precedent au trebuit s efectueze o plat suplimentar sau s ofere un cadou sau o donaie pe lng onorariile oficiale. Acesta este cel mai ridicat procent din UE, cu mult peste media UE de 5 %. Jumtate din respondeni (cel mai ridicat procent din UE, n comparaie cu media UE de 19 %) au considerat c trebuie s efectueze o plat suplimentar sau s ofere un cadou nainte de acordarea ngrijirilor medicale. Un studiu local efectuat n 2011 a artat c doar 33 % din respondeni considerau c plile informale din sistemul sanitar ar putea fi reduse prin intermediul coplilor, n timp ce 83 % considerau c personalul medical este prost pltit i susineau c aceasta este o cauz fundamental a corupiei n domeniu

71.

Proiectul european de cercetare colaborativ ASSPRO CEE (2008-2013) a studiat plile informale n ase ri72 i a constatat c astfel de pli au fost efectuate de 55 % din beneficiarii asistenei medicale n ambulatoriu i de 72 % din beneficiarii asistenei medicale acordate pacienilor spitalizai n Romnia73. 81 % din respondeni ar prefera o convertire a plilor actuale

68 http://www.sar.org.ro/dincolo-de-perceptii-a-devenit-guvernarea-romaniei-mai-integra-dupa-2004-3/ 69 Expert Forum (2013) Clientelismul n Romnia (EFOR): http://expertforum.ro/clientelism-pe-cheltuiala-cetatenilor-in-

politica-si-administratie/. 70 Medical Care in Romania Comes at an Extra Cost (Asistena medical n Romnia implic costuri suplimentare),

8 martie 2009. 71 Institutul Romn pentru Evaluare i Strategie cu privire la percepia general legat de sectorul sntii n Romnia (IRES)

2011. 72 Polonia, Romnia, Ungaria, Bulgaria, Lituania i Ucraina. 73 20-35 % din acetia au trebuit s se mprumute pentru a fi n msur s plteasc, iar o treime din respondeni nu au mers la

medic deoarece nu i puteau permite acest lucru.

16

ctre un sistem de pli formale suplimentare, n timp ce 54 % ar prefera s utilizeze servicii private n loc s plteasc mit. 34 % din respondeni au considerat c plile informale sunt inevitabile

74.

Mai multe proiecte i planuri strategice pentru abordarea plilor informale au fost luate n considerare de ctre Ministerul Sntii, ns pn la aceast dat nu au fost obinute rezultate concrete privind reducerea rspndirii acestei practici. Tentativele recente de instituire a unor linii directe pentru raportarea practicilor de corupie n sistemul medical au euat din cauza sensibilizrii insuficiente i a reticenei publicului larg de a denuna corupia n acest sector75. De asemenea, au fost luate n considerare mai multe msuri n contextul unei reforme a sistemului sanitar.

n 2012, a fost adoptat o lege privind coplile prin care se impunea ca unele servicii medicale s fie pltite n cupoane, reducndu-se astfel riscul plilor informale76. Coplile au nceput s fie introduse n martie 2013, ns doar n mici sume fixe pentru servicii (cu excepia urgenelor).

n ceea ce privete achiziiile publice n sectorul sntii, se aplic normele generale n materie de achiziii publice. Riscurile de corupie sunt prezente nu doar n procesul de achiziii publice ca atare, ci i n etapele precedente legate de eligibilitatea pentru listele naionale de medicamente, achiziiile efectuate pentru Programele naionale de sntate sau n legtur cu adugarea unui anumit medicament, echipament sau dispozitiv medical pe lista serviciilor rambursate i gratuite acoperite de Fondul naional de asigurri sociale de sntate. n prezent, doar medicamentele, dispozitivele i materialele acoperite de Fondul naional de asigurri sociale de sntate urmeaz o procedur centralizat de achiziii publice. n 2013 a fost adoptat o lege pentru recentralizarea achiziiilor publice de medicamente, materiale, dispozitive i echipamente, prin care se stabilea c Ministerul Sntii este o autoritate contractant centralizat77.

n 2011, a fost instituit un departament de integritate n cadrul Ministerului Sntii, nsrcinat s dezvolte i s pun n aplicare strategii de combatere a practicilor de corupie i de contracarare a riscurilor din cadrul sistemului sanitar. Acest departament coordoneaz prevenirea i combaterea politicilor de corupie n cadrul achiziiilor publice i al alocrilor bugetare din acest sector, ns nu a fost nsrcinat cu abordarea problemei plilor informale. De la instituirea sa, departamentul s-a confruntat cu provocri considerabile care au mpiedicat efectuarea unei verificri eficiente. Acestea erau legate de atribuiile, instrumentele, resursele financiare i personalul care i-au fost acordate

78. Departamentul a nceput s efectueze cteva verificri, ns nu se cunosc nc impactul i urmrile acestora.

3. VIITOARELE ETAPE

Corupia, att cea la scar mic, ct i cea politic, rmne o problem sistemic n Romnia. n timp ce unele reforme anticorupie au fost continuate n ultimii ani, rezultatele lor s-au dovedit a fi instabile i uor reversibile. S-au observat rezultate pozitive n urmrirea penal i, mai recent, n judecarea unor cazuri de corupie la nivel nalt, ca urmare a eforturilor unor organisme specializate de aplicare a legii, procurori i judectori. Totui, voina politic de a combate corupia i de a promova standarde nalte de integritate a fost inconsecvent de-a lungul timpului. Raportul ntocmit n cadrul mecanismului de cooperare i de verificare (MCV) n ianuarie 2014 a evideniat

74 Mihescu-Pintia C., Florescu S., ASSPRO CEE, 2012. 75 www.medalert.ro. 76 Coplile trebuie calculate ca procent din valoarea serviciilor medicale primite, n timp ce valoarea total pentru o persoan

asigurat nu ar trebui s depeasc 1/12 din venitul su anual net. 77 Legea 184 din 2013. 78 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf.

17

faptul c, dei s-au realizat progrese n multe domenii ale politicilor judiciare i anticorupie, uurina cu care temelia reformei a putut fi atacat n Parlament a reamintit c nu exist niciun consens n ceea ce privete urmrirea obiectivelor MCV79. Responsabilitatea i integritatea funcionarilor alei i numii constituie n continuare motive de ngrijorare. Sunt necesare eforturi mai hotrte pentru a combate cu eficacitate corupia din cadrul sistemului judiciar i al sistemului sanitar, precum i n legtur cu achiziiile publice. Politica pentru prevenirea corupiei rmne insuficient dezvoltat i ineficient.

Urmtoarele puncte necesit o atenie suplimentar:

asigurarea meninerii tuturor garaniilor necesare pentru protejarea stabilitii, a independenei i a continuitii bilanului pozitiv al instituiilor anticorupie i al sistemului judiciar n ceea ce privete anchetele impariale i aciunile eficiente n justiie n cazuri de corupie la nivel nalt, inclusiv n ceea ce privete funcionarii alei i numii. Punerea n aplicare a unor msuri coerente de prevenire i de sensibilizare, nsoite de un regim de sancionare eficient, pentru a consolida standardele de integritate din sistemul judiciar, cu implicarea activ a tuturor actorilor relevani din sistemul judiciar, inclusiv a Consiliului Superior al Magistraturii, a inspeciei judiciare, a asociaiilor de magistrai, a instanelor i a parchetelor;

punerea n aplicare a unor coduri de conduit cuprinztoare pentru funcionarii alei i asigurarea unor instrumente n materie de responsabilitate i a unor sanciuni disuasive corespunztoare pentru practicile de corupie, conflictele de interese i situaiile de incompatibilitate. Luarea n considerare a elaborrii unor coduri etice pentru partidele politice sau a instituirii unor pacturi de etic ntre partide, pentru a promova standarde nalte de integritate. Asigurarea faptului c toate deciziile de ridicare a imunitilor sunt motivate n mod corespunztor i adoptate cu promptitudine i c nu se permite nicio obstrucionare a justiiei;

dezvoltarea unor instrumente uniforme i eficiente de prevenire n cadrul autoritilor contractante i al instituiilor de supraveghere a achiziiilor publice, cu un accent deosebit pe conflictul de interese la nivel local. Asigurarea unei monitorizri sistematice i a transparenei executrii contractelor publice de mare anvergur, inclusiv a proiectelor finanate de UE. Asigurarea stabilitii cadrului juridic privind conflictele de interese i a normelor n materie de incompatibilitate aplicabile reprezentanilor alei i funcionarilor la nivel local. Dezvoltarea unui sistem mai eficace care s permit detectarea timpurie, remedierea i sancionarea efectiv a conflictelor de interese n domeniul achiziiilor publice. Punerea n aplicare eficient a unor norme clare privind practicile uilor turnante n domeniul achiziiilor publice i sensibilizarea cu privire la riscurile pe care le implic astfel de practici. Stabilirea unor mecanisme eficace de control care s vizeze alocarea fondurilor guvernamentale ctre administraiile locale i ntreprinderile de stat i punerea n aplicare a unor garanii mpotriva alocrii discreionare n detrimentul interesului public. Consolidarea garaniilor anticorupie pentru procesele de achiziii publice n cadrul ntreprinderilor de stat;

punerea n aplicare a unor strategii eficace de reducere a nivelului plilor informale n sistemul public de sntate, inclusiv prin luarea n considerare a mbuntirii remuneraiei i a condiiilor de lucru pentru personalul medical. Asigurarea competenelor necesare, a profesionalismului i a independenei operaionale ale departamentului de

79 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf.

18

integritate din cadrul Ministerului Sntii, permindu-i s efectueze controale eficace n materie de integritate, inclusiv n domeniul bugetului i al achiziiilor publice. Asigurarea eficacitii msurilor luate ca urmare a constatrilor departamentului.