controlul administrativ

36
1

Transcript of controlul administrativ

Page 1: controlul administrativ

1

Page 2: controlul administrativ

Introducere

O superba pledoarie pentru rolul si semnficatia controlului dar, mai ales, o descriere a modului in care acestea sunt denaturate in practica, regasim in lucrarea profesorului Ilie Iovanas, care porneste de la cateva adevaruri pe care le recunoaste fiecare dintre noi, si despre care constata cat de mult sunt ele adeseori deformate in practica. Este unanim acceptata necesitata controlului ,in societate, in general, in toate domeniile vietii economice, sociale, politice”. Cu toate acestea, controlul da nastere unor tensiuni si chiar resentimente ale celui controlat fata de cel care controleaza”. El creeaza astfel pentru cel controlat o stare de disconfort care este determinata , nu de actul de control in sine, ci de modul in care acesta este conceput si exercitat, de unde o anumita perceptivitate negativa cu privire la el. De regula, controlorul se comporta de cele mai multe ori ca si cand finalitatea activitatii sale ar fi descoperirea unor greseli, unor abateri de la lege, si sanctionarea acestora. Iar daca nu exista, fie trebuie inventate, fie trebuie cautate cu o sarguinta demna de o cauza mai nobila, incat pana la urma trebuie descoperite. Este evident ca o asemenea conceptie este de neacceptat din punct de vedere al rigorilor unor autentic stat de drept, in care parghiile de control trebuie sa reprezinte modalitatea prin care sa se constate modul de executare a unor activitati, de transpunere practica a unor acte normative, rezultate aplicarii actului decizional, pozitive si negative, in egala masura. Iar in functie de aceste constatari, trebuie realizata o analiza obiectiva pentru a se stabili masurile necesare pentru imbunatatirea activitatii.

Controlul nu trebuie sa reprezinte astfel un instrument de presiune si de tensiune, ci un “barometru care indica modul in care actioneaza cel chemat sa aplice decizia, precum si gradul in care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisa” (Dana Apostol Tofan, Drept Administrativ,vol.II ,pag 266).

Conform Dex-ului, notiunea de control evoca o activitatea de verificare a conformitatii unui anumite activitati (pentru dreptul administrativ se are in vedere activitatea administratiei publice ), cu anumite valori, de regula cele consacrate in normele de drept

2

Page 3: controlul administrativ

Capitolul I - Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice

1. 1. Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului

Administraţia publică, în sensul de activitate care constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori politice, prin natura sa, necesită supunerea faţă de multiple forme de control.Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităţii autorităţilor administraţiei publice cu exigenţele legii, este nevoie de instituirea unui vast şi complex control asupra acestei activităţi. Într-adevăr, există o gamă amplă şi variată de forme de control al activităţii autorităţilor administraţiei publice, tocmai datorită caracterului subordonat pe care îl are această activitate. Natura diferitelor forme de control diferă în funcţie de particularităţile subordonării. Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, control care se exercită fie din proprie iniţiativă, fie la solicitarea celor interesaţi, de către însăşi autorităţile administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului(legislativă sau judecătorească). În primul rând, activitatea autorităţilor administraţiei publice este supusă controlului Parlamentului. Controlul politic al activităţii autorităţilor administraţiei publice este o necesitate firească, datorită faptului că autorităţile administraţiei publice au sarcina realizării politicii statului. Apoi, pentru că valorile politice, transpuse în legi, pe care le au de îndeplinit autorităţile administraţiei publice se referă la satisfacerea nevoilor societăţii, iar activitatea autorităţilor administraţiei publice este menită, în ultimă analiză, a sluji intereselor cetăţenilor, este necesară instituirea unor forme de control social în care cetăţenii să poată avea o participare eficientă. În acest scop funcţionează un control al opiniei publice asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice, control care se exprimă fie prin presă, fie prin sesizări, reclamaţii şi propuneri pe care le fac cetăţenii. Deoarece, valorile politice pe care trebuie să le realizeze autorităţile administraţiei publice se exprimă în legi, iar aceste autorităţi acţionează pe baza şi în executarea legii, un criteriu esenţial în aprecierea activităţii autorităţilor administraţiei publice îl constituie legalitatea acestei activităţi. Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activităţii autorităţilor administraţiei publice, dar este unul esenţial care determină instituţionalizarea unor activităţi sociale. Ne referim, în acest sens, la controlul pe

3

Page 4: controlul administrativ

care îl realizează instanţele judecătoreşti asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice în cadrul contenciosului administrativ.Criteriul legalităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice este prezent în orice formă de control, indiferent care ar fi autorul controlului. Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice nu trebuie să fie limitat numai la cel care se realizează din afara autorităţilor administraţiei publice. Ca orice sistem organizat, administraţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autorităţi ale administraţiei publice, altfel spus, administraţia îşi autoreglează acţiunile. În această privinţă trebuie notat, mai întâi, autocontrolul pe care îl exercită asupra activităţii proprii fiecare funcţionar. Există însă diferite forme instituţionalizate de control în cadrul sistemului administraţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată acţiunea diferitelor autorităţi ale acestui sistem, pentru ca această acţiune să fie conformă cu exigenţele stabilite prin lege.În acest sens ni se prezintă funcţia controlului ca o componentă esenţială a activităţii de conducere şi de manifestare a ierarhiei administrative în organizarea administraţiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului administrativ constă în confruntarea administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie . Referindu-ne la necesitatea controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice, nu trebuie să limităm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta şi eventual corecta acţiunea, în vederea realizării politicii statului. Subliniind rolul pozitiv al controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice, nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, în cazul în care activitatea de control nu este concepută şi realizată raţional. Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, îi poate afecta iniţiativa în angajarea diferitelor acţiuni. Pe de altă parte, exercitarea unor multiple activităţi de control este de natură să ducă la perturbarea acţiunilor pe care trebuie să le întreprindă diferitele autorităţi ale administraţiei publice.

4

Page 5: controlul administrativ

1.2.Functiile activitatii de control

Prin modul de organizare şi exercitare, precum şi prin rolul şi obiectivele ce le urmăreşte,controlul administrativ îndeplineşte importante funcţii: funcţia de evaluare, funcţia preventivă,funcţia de documentare, funcţia recuperatorie, precum şi o funcţie educativă. a) Funcţia de evaluare cuprinde acte şi operaţiuni de estimare a situaţiei de facto, comparative cu cea de jure, realizările obţinute în raport cu obiectivele şi scopurile prestabilite. Prin intermediul acestei funcţii, pe lângă constatarea stării reale, se efectuează şi o apreciere a performanţelor unei acţiuni economice, precum şi a unor entităţi organizate ca persoane juridice. b) Funcţia preventivă constă într-o serie de măsuri luate de organele de control în vederea evitării şi eliminării unor fraude, abuzuri, înainte de a se produce efectele negative ale acestora, prin identificarea şi anularea cauzelor care le generează sau favorizează. Prin această acţiune, controlul are sarcina de a opri actele şi operaţiunile care nu sunt legale. În acest sens, acţiunea preventivă semanifestă înaintea emiterii actelor sau efectuării operaţiunilor, astfel încât să se preîntâmpine eventualele prejudicii. c) Funcţia de documentare a controlului asupra administraţiei permite cunoaşterea proceselor care au loc în activitate, a rezultatelor activităţii din structurile economice, relevarea fraudelor şi depistarea cauzelor acestora, precum şi identificarea acţiunilor eficiente pentru a fi generalizate. Astfel, controlul contribuie nemijlocit la actul de management, furnizând date şi informaţii pentru fundamentarea deciziilor. d) Funcţia recuperatorie evidenţiază un aspect foarte important al controlului administrativ, deoarece ea nu se limitează la prevenirea şi aprecierea stării de fapt, dar acţionează şi pentru descoperirea şi recuperarea pagubelor, precum şi pentru stabilirea, conform legii, a răspunderii juridice. Pentru recuperarea prejudiciilor constatate, organele de control au obligaţia de a stabili forma prin care urmează să se facă recuperarea, pentru restabilirea integrităţii avutului public. Formele procedurale legale de recuperare sunt recuperarea pe calea executării silite, recuperarea pe calea răspunderii materiale. e) Funcţia educativă permite acţiuni de modelare a celor care au atribuţii în formarea şi utilizarea fondurilor publice. Controlul, prin rezultatele sale, contribuie la realizarea deontologiei profesionale, îndeosebi a celor implicaţi. La rândul lor, persoanele care alcătuiesc corpul de control, prin nivelul de pregătire şi atitudine civică, trebuie să prezinte un model de comportament corect, dar şi intransigent. Această funcţie se realizează şi în combaterea manifestărilor ilegale, prindepistarea şi sancţionarea lor cu fermitate.

5

Page 6: controlul administrativ

1.3. Eficienţa activităţii de control

Pentru a realiza o eficienţă sporită a activităţii de control sunt necesare următoarele condiţii: a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, bine pregătite profesional, cu experienţă în domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controlează trebuie să cunoască temeinic prevederile legale din domeniul pe care îl controlează, precum şi specificul activităţii în acel domeniu.De asemenea, trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine, de cinste, de tact şi să fie receptiv la toate explicaţiile ce i le dă cel controlat. Ţinerea la distanţă a celui controlat, intimidarea şi timorarea lui, nu sunt de natură să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevărului, iar controlul nu-şi realizează rolul său preventiv şi educativ faţă de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul dispare, devine monolog, acţiunea de control devine mai greoaie şi îşi pierde din operativitate şi din obiectivitate. O atenţie deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcina uşoară, ci o ştiinţă, uneori o artă care presupune temeinice cunoştinţe profesionale, competenţă, pasiune şi talent. În aceste condiţii formarea persoanelor care să efectueze acţiunile de control nu trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată şi dirijată în mod ştiinţific pe un fundament interdisciplinar în care un rol prioritar revine ştiinţei administraţiei. b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul activităţii de organizare a executării şi de executare în concret a legii. Activitatea de control are un rol subsidiar faţă de activitatea de executare, şi cum el nu are un scop în sine trebuie să ajute la mai buna desfăşurare a activităţii de executare, în concordanţă cu legea, cu cerinţele vieţii sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru optim între activitatea de executare şi cea de control, întrucât exagerarea activităţii de control poate deveni o frână în activitatea de executare a legii, un factor perturbator al întregii activităţi sociale. În cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare şi de mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul din exterior să-şi coordoneze acţiunile în aşa fel încât să se controleze în acelaşi timp mai multe sectoare de activitate; c) Trebuie aleasă cu grija forma de control, precum şi numărul acţiunilor de control; d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate şi argumentate pentru ca ele să se desprindă din sinteza unor practici şi nu ca acţiuni izolate, singulare. În formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe desprinderea cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate. În mod necesar

6

Page 7: controlul administrativ

aceste concluzii trebuie să fie cunoscute şi de organul controlat, astfel controlul nu-şi realizează rolul său de a contribui la îmbunătăţirea activităţii. Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru cât mai larg, cu toţi factorii de răspundere din organul controlat şi care au atribuţii în domeniile controlate. Prin această dezbatere se creează posibilitatea formulării de explicaţii suplimentare şi obiecţii asupra unor constatări şi concluzii, precum şi de propuneri şi soluţii pentru lichidarea neajunsurilor şi prevenirea altora. Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra acţiunii de control să fie mai apropiată de data încheierii controlului dacă se poate, imediat.Se are în vedere că discuţiile din timpul controlului sunt mai proaspete în memoria controlorului ca şi a celui controlat şi fundamentează mai bine atât concluziile cât şi măsurile. În controalele complexe se recomandă ca unele constatări şi concluzii să fie analizate pe sectoare de activitate ale unităţii controlate; e) Pe baza constatărilor şi a concluziilor desprinse organul de control trebuie să stabilească şi măsurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor şi îmbunătăţirea muncii cu termene şi responsabilităţi precise. Este bine ca atât concluziile cât şi măsurile să fie formulate în scris pentru ca ele să poată fi mai uşor înţelese de cel controlat şi posibil de urmărit. Această cerinţă este de natură să sporească grija şi responsabilitatea organului de control în a le formula cât mai precis, uşurând sarcina organului controlat în privinţa înţelegerii şi executării; f) Eficienţa controlului depinde pe un plan mai larg de preocuparea organului de control pentru valorificarea în exterior a concluziilor. Realizând un control extern la organe şi unităţi diferite personalul de control are posibilitatea să desprindă unele fenomene şi practici comune, pozitive sau negative, pe baza cărora să organizeze schimburi de experienţă, consfătuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii în reviste de specialitate şi propuneri de îmbunătăţire a prevederilor legale în domeniile respective.Prin aceasta se asigură acţiunii de control un rol tot mai activ, multiplicându-i funcţia de factor reglator între obiectivele cuprinse în lege şi activitatea desfăşurată în concret de organele administraţiei publice .

7

Page 8: controlul administrativ

1.4. Elementele componente ale controlului

Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului, putem să distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel : un obiect al controlului, o bază de referinţă a controlului şi operaţiunile de control propriu-zise.

a)Obiectul controlului Activitatea autorităţilor administraţiei publice se realizează cu ajutorul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale şi financiare, precum şi prin întrebuinţarea unor operaţiuni administrative şi materiale sau a unor acte juridice. Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele şi procedeele folosite de autorităţile administraţiei publice pot face obiect al controlului. Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenţei lor, dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuinţate. La fel şi personalul care este supus controlului, în ceea ce priveşte diferitele însuşiri pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în acţiunea autorităţilor administraţiei publice, în vederea realizării sarcinilor care revin acestei administraţii. Într-o altă opinie, în administraţia publică, obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile sau, altfel spus, conduita autorităţii administraţiei publice sau a funcţionarilor acesteia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au fost învestiţi.

b)Baza de referinţă a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinţă a controlului poate fi mai amplă sau mai restrânsă, după cum se referă la un număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autorităţilor administraţiei publice. Astfel, baza de referinţă a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie să le realizeze diferitele autorităţi ale administraţiei publice, având un anumit criteriu de apreciere. În baza de referinţă se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. În această privinţă, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale şi a celor financiare de care dispun autorităţile administraţiei publice. În baza de referinţă a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt

8

Page 9: controlul administrativ

apreciate, în primul rând, din punctul de vedere al legalităţii lor. În baza de referinţă se cuprind reglementări prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activităţile autorităţilor administraţiei locale şi pe care aceste autorităţi trebuie să le respecte. De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunităţii, al rentabilităţii sau al eficienţei lor. În sfârşit, în baza de referinţă pot intra elemente care privesc calitatea activităţii autorităţii administraţiei publice supusă controlului. Această calitate este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficienţa serviciului, operativitatea, funcţionalita-tea, rentabilitatea, oportunitatea ş.a.

c)Operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de referinţă. Rezultatul pozitiv al controlului constă în constatarea realizării cerinţelor din baza de referinţă. Operaţiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului. Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor autorităţi ale administraţiei publice cuprinde operaţiuni relativ simple care constau în constatarea existenţei acestor obiecte. Mult mai complexe sunt operaţiunile de control al legalităţii diferitelor acte pe care le fac autorităţile administraţiei publice. Aceste acţiuni sunt mai dificile, pentru că necesită cunoaşterea atât a reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, cât şi a particularităţilor în care acţionează. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializării activităţii de control prin jurisdicţii administrative. Pregătirea juridică de specialitate este necesară, de asemenea, în cadrul controlului exercitat de instanţele judecătoreşti. Complexe sunt şi acţiunile de control al oportunităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice. Noţiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficienţa, funcţionalitatea, operativitatea, finalitatea. Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată. Desigur, operaţiunile de control, din categoria sus-menţionată, necesită o bună cunoaştere a specificului activităţii autorităţilor supuse controlului.

9

Page 10: controlul administrativ

Capitolul II - Modalităţile, mijloacele juridice şi tehnicile controlului administrativ

2.1. Modalităţi şi metode de control administrativ

Printre modalităţile de control consacrate putem evidenţia:

a)Controlul de materialitate şi cel de regularitate O primă modalitate este controlul de materialitate care priveşte verificarea elementelor particulare pentru care aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa factorilor măsurabili. O a doua modalitate este controlul de regularitate care asigură confruntarea elementului supus verificării cu o normă sau cu o regulă juridică. În cadrul acestui control intervin anumite posibilităţi de interpretare. Ele se referă, în general, la actele juridice şi la operaţiunile financiare.

b) Controlul de rentabilitate O altă modalitate este controlul de rentabilitate şi care depinde în mare măsură de metodele contabile utilizate şi are un caracter sintetic atunci când privesc bunuri şi activităţi al căror cost trebuie evaluat. Chiar cea mai simplă modalitate dintre aceste genuri de control, acela al rentabilităţii, necesită o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a îndeplini misiunea stabilită. Complexitatea sporeşte atunci când operaţia se referă la rentabilitatea funcţionarilor, precum şi a serviciilor administrative.

c) Controlul de eficienţă Pe de altă parte, controlul de eficienţă implică probleme de apreciere ce pot fi comparate între ele, dar cu o dificultate în plus, deoarece rezultatul obţinut printr-un anumit procedeu este mai puţin susceptibil de o evaluare concretizată într-o cifră, ca în cazul controlului de rentabilitate.

d) Controlul de oportunitate Controlul de oportunitate este cel mai dificil de pus în aplicare. În cazul acestei modalităţi de control treptele de referinţă sunt imprecise şi elementele de comparaţie sunt, în general, susceptibile de analize diferite, ceea ce determină mari oscilaţii în aprecierea posibilă.

10

Page 11: controlul administrativ

e) Controlul de legalitate Ultima modalitate este controlul de legalitate care se regăseşte, practic, în toate celelalte modalităţi de control.

Din literatura de specialitate putem deduce următoarele metode de control administrativ:

a) metodele controlului administrativ privite din punctul de vedere al celui controlat

Din acest punct de vedere, controlul poate fi prevăzut sau inopinat, după cum cel controlat cunoaşte sau nu momentul controlului. În cazul controlului prevăzut nu se urmăreşte atât descoperirea erorilor sau a abuzurilor organului administraţiei publice supus controlului, cât mai degrabă, aprecierea calităţii activităţii pe care o desfăşoară respectivul organ. Acest control corespunde foarte bine cerinţelor controlului tehnic. Controlul inopinat urmăreşte să scoată la iveală slăbiciunile organului controlat, chiar şi cele ocazionale. Acest control are un caracter în bună parte intimidat şi acest aspect este de multe ori binevenit pentru anumiţi funcţionari ai administraţiei publice care, ştiind că pot fi controlaţi în acest fel, vor căuta să nu comită iregularităţi. Considerate metodele controlului tot din punctul de vedereal celui controlat, vom putea distinge controlul pe părţi şi controlul exhaustiv. În controlul pe părţi se examinează cazuri individuale din activitatea celui controlat. În controlul exhaustiv este examinată întreaga activitate a organului controlat. Controlul exhaustiv este foarte greoi şi costisitor. Dezavantajul său constă şi în paralizarea întregii activităţi a organului supus unui astfel de control. În timpul controlului funcţionarii organului respectiv nu mai pot să-şi îndeplinească sarcinile în mod normal, fiind ţinuţi la dispoziţia sau fiind mereu cu gândul laactivitatea organului controlat. De asemenea, acest control este deseori jenat pentru buna reputaţie a organului supus controlului. Din această cauză este recomandabil să se folosească cu totul excepţional controlul exhaustiv. În sfârşit, ţinând seama de acelaşi criteriu, punctul de vedere al celui controlat, controlul poate să fie făcut la faţa locului sau poate să fie un control de dosar. Controlul la faţa locului este mai adecvat pentru că permite să se dea indicaţii de detaliu, foarte folositoare pentru desfăşurarea activităţii în bune condiţii de către organul controlat. Acest control poate fi prevăzut, dar poate fi şi inopinat.

11

Page 12: controlul administrativ

Controlul de dosar se caracterizează prin aceea că organul controlat este invitat să trimită organului de control dosarul cu documentele care permit să se precizeze conformitatea activităţii în baza de referinţă. Metodologia acestui control este foarte greoaie şi lentă. Este antrenată o lungă corespondenţă între cel ce face controlul şi cel controlat. Apoi, absenţa controlului riscă efectuarea unui control puţin cam ireal, ale cărui rezultate pot fi inexacte. Totdeauna acest control esteprevăzut.

b) metodele controlului administrativ din punctul de vedere al controlorului

Privită din punctul de vedere al celui care realizează controlul, metodologia controlului este variabilă. Astfel, luând în considerare acest criteriu vom putea avea un control unilateral sau un control în contradictoriu. Controlul este unilateral când cel care controlează face acest lucru fără să asocieze părerea celui controlat. Controlorul se poate abţine să ceară explicaţii celui controlat, prin care acesta să-şi facă apărarea sa. Prin natura sa, acest control este un control intimidat. Acest control se poate folosi în cazul controlului inopinat. Controlul în contradictoriu este mai uşor admis de către cel controlat.Acesta are sentimentul că este tratat obiectiv. Mai mult, acest tip de control dă mai multă eficacitate controlului, evitând erorile de interpretare din partea controlorului sau pistele false pe care acesta poate să pornească, fără a cere relaţii de la cel controlat. Există însă aici un mare risc, care trebuie avut totdeauna în vedere. Discuţiile cu cel controlat şi orientarea controlului pe baza acestor discuţii favorizează pe anumiţi funcţionari abili, care pot să ascundă adevărata stare de lucruri. Controlul, privit din acelaşi punct de vedere al controlului, poate fi un control liber sau un control ghidat. Metodologia variază în acest caz, după cum controlorul are o libertate mai mare sau mai restrânsă în a reuni elementele pe baza cărora va face aprecierea. În cazul controlului liber, controlorul caută singur elementele sau o parte a acestora, pe baza cărora va face aprecierea. În acest caz, controlorul va putea găsi mai uşor deficienţele, având libertatea alegerii elementelor pe baza cărora va face aprecierea, decât atunci când aceste elemente sunt prestabilite, cum este cazul în controlul ghidat. În sfârşit, controlul poate fi individual sau colegial, după cum este vorba de un singur funcţionar care face controlul sau de un grup de funcţionari. Metodologia controlului desigur că este influenţată de acest fapt. Controlul individual este mai rapid. Controlul colegial, deşi mai lent, este mai complet, deoarece reuneşte opiniile mai multor persoane în aprecierile care se fac. De asemenea, controlul colegial este mai obiectiv faţă de cel individual, în sensul că funcţionarii

12

Page 13: controlul administrativ

controlaţi sunt mai puţin expuşi elementelor subiective ale controlorului. Controlul colegial poate fi conceput în două etape. În prima etapă se strâng informaţiile. Acest lucru se poate face de o echipă sau individual, de către funcţionarii care alcătuiesc echipa de control. În cea de-a doua etapă, a aprecierilor, este absolut necesară munca colectivă, întregul colectiv fiind cel care apreciază activitatea controlată.

2.2. Mijloacele juridice şi tehnicile controlului administrativ

Oricare ar fi forma controlului, pentru o mai bună realizare a sa şi pentru asigurarea eficienţei sale este necesară stabilirea unor modalităţi după care trebuie să se desfăşoare controlul. Acest complex de reguli, care trebuie urmate în activitatea de control pentru asigurarea eficienţei controlului, îl denumim tehnica controlului. Regulile care privesc modul de desfăşurare a controlului se referă la următoarele probleme: Mai întâi, trebuie să se stabilească cine este autorul controlului şi ce urmează să controleze acesta. Următoarea problemă priveşte metodele pe care trebuie să le folosească cel care realizează controlul. În sfârşit, ultima problemă este aceea a efectelor controlului. Tehnicile controlului constau într-un ansamblu de acte şi operaţiuni, privind organizarea, desfăşurarea şi valorificarea rezultatelor acţiunii de control. Desfăşurarea acţiunii de control cuprinde o serie de acte, operaţiuni şi metode tehnice folosite de echipa de control, cu privire la valorificarea potenţialului de muncă şi tehnicile de care dispune unitatea. Valorificarea rezultatelor controlului se face astfel: informarea organului care a dispus controlul, pentru a da posibilitatea luării celor mai eficiente măsuri în vederea îmbunătăţirii activităţii; stabilirea de măsuri, pentru prevenirea si înlăturarea abaterilor; aplicarea sancţiunilor disciplinare, materiale, contravenţionale, sau penale, după caz.

Procedura controlului administrativ, organizarea şi valorificarea rezultatelor, urmează o succesiune logică de acte şi operaţiuni care, în ansamblu, alcătuiesc etapele acţiunii de control.

Acestea sunt: a) Pregătirea echipei de control administrativ se realizează prin studierea şi însuşirea tematicii şi a actelor normative, care privesc activitatea ce urmează să fie verificată, precum şi analiza actelor de control încheiate anterior la aceeaşi unitate; b) Prezentarea la unitatea în care urmează să fie efectuat controlul este etapa prin care echipa de control contractează conducerea unităţii şi pe şefii

13

Page 14: controlul administrativ

compartimentelor de specialitate, prezentarea obiectivelor controlului, stabilirea documentelor ce urmează a fi verificate etc.; c) Organizarea activităţii echipei de control presupune repartizarea obiectivelor cuprinse în tematica de control, stabilirea metodelor de verificare, a modului de colaborare cu cei verificaţi, a şedinţelor operative de lucru etc.; d) Desfăşurarea acţiunii de control constă în verificarea propriu-zisă a actelor, legalitatea, necesitatea, oportunitatea, economicitatea şi realitatea acestora. De asemenea, prezintă interes definitivarea fiecărui obiectiv de control la termenul prevăzut, inclusiv luarea de note explicative de la cei care se fac răspunzători pentru abaterile constatate, precum şi analiza constatărilor controlului pe parcursul acţiunii, cu şefii de compartimente, pe baza unui program stabilit de comun acord cu conducerea unităţii; e) Redactarea actelor de control constă în fundamentarea concluziilor, a constatărilor şi măsurilor propuse, prezentarea abaterilor şi a dispoziţiilor legale încălcate, persoanele răspunzătoare, poziţia acestora în faţa echipei de control, punctul de vedere al echipei de control şi concluzia definitivă. Concomitent, echipa de control trebuie să urmărească ca la fiecare constatare, să fie luate măsuri operative şi să examineze gradul de exigenţă, faţă de abaterile şi deficienţelesuferite; f) Valorificarea rezultatelor acţiunii de control presupune o mare responsabilitate, atât din partea echipelor de control, dar mai ales a colectivului de conducere al unităţii controlate, a organelor ierarhic superioare a tuturor organelor interesate în întărirea disciplinei, apărarea avutului public, creşterea eficienţei activităţii. De asemenea, prezintă o importanţă deosebită, aplicarea măsurilor propuse şi urmărirea rezultatelor obţinute, deoarece, în fond acesta este scopul acţiunii de control. La data încheierii controlului, conducătorii unităţilor controlate au obligaţia să ia sau să dispună măsurile corespunzătoare.

Capitolul III - Formele de control exercitat asupra administraţiei publice

3.1. Controlul administrativ

Controlul realizat de către administraţia publică asupra ei însăşi este considerat în literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poartă denumirea de control administrativ. Activitatea de autoreglare prin control în cadrul sistemului administraţiei se realizează prin controlul intern exercitat în cadrul fiecărui organ al administraţiei

14

Page 15: controlul administrativ

publice şi prin controlul extern care poate fi control ierarhic, control de tutelă administrativă1 sau controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale. Aceste forme de control prezintă importanţă din punct de vedere juridic deoarece fiecare dintre ele are legătură cu contenciosul administrativ, denumit şi coloana vertebrală a dreptului administrativ, care pune în mişcare controlul judecătoresc asupra legalităţii acţiunilor sistemului administraţiei publice. Trebuie subliniate însă particularităţile tehnice ale controlului administrativ care se manifestă, în special, la controlul ierarhic .

Controlul intern

In literatura de specialitate se considera ca principala forma de control pe care administratia publica o realizeaza asupra ei insasi o reprezinta controlul administrativ . Controlul administrativ intern se realizeaza de catre structuri organizatorice si persoane din interiorul institutiilor publice controlate . Controlul administrativ intern, ca o componenta a activitatii de conducere, consta in verificarea activitatii subdiviziunilor organizatorice si a functionarilor unei institutii din sistemul unei administratii publice, de catre organele colegiale sau unipersonale de conducere ,sau de catre functionarii de rang superior, cu drept special de control, din cadrul aceleiasi institutii administrative si luarea masurilor necesare pentru inlaturarea deficientelor sau prevenirea producerii acestora . Acest control este permanent si cuprinde intreaga activitate si toate structurile componente ale institutiilor publice, urmarind legalitatea, eficienta, legitimitatea si oportunitatea actiunilor administrative . Fiind executat de functionari din interiorul institutiei controlate, aceasta forma de control este, in fapt ,un autocontrol , care poate fi declansat atat din oficiu, cu exercitarea supraordonarii ierarhice, dar si pe baza unor scrisori sau reclamatii formulate din afara institutiei publice. Organizarea administratiei publice are la baza principiul ierarhiei .In interiorul unei organizatii, aceasta se manifesta prin raporturile de subordonare existente intre diferite functii din cadrul institutiei . Asadar,prin ierarhie putem intelege, in cadrul unei institutii publice, raporturile de subordonare existente intre diversi functionari care depind de acelasi sef ierarhic. Putem considera ca, in cazul controlului intern, subiecte active ale acestei forme de control, sunt toti funcionarii institutiei care exercita verificarea activitatii subordonatilor, in mod individual, fie in mod colectiv, atunci cand acestia din urma alcatuiesc compartimente organizate –servicii , birouri ,oficii ,etc.1

15

Page 16: controlul administrativ

Declansarea acestui tip de control, printr-o sesizarea sau reclamatie, poarta denumirea de recurs gratios . Acesta poate viza atat legalitatea, cat si oportunitatea activitatii organului controlat. Din punct de vedere juritic, recursul gratios reprezinta o conditie prealabila folosirii actiunii in contenciosul administrativ .Procedura controlului intern consta in verificarea activitatilor administrative care se pot realiza din oficiul sau din temeiul unui recurs gratios. Temeiul juridic al exercitarii in fapt al acestui control se regaseste in principiile generale de drept si in normele juridice care privesc organizarea si functionarea administratiei publice, nefiind necesara reglementarea expresa a controlului intern si a procedurii acestuia prin lege . Dintre actele administrative sau operatiunile administrative pe care cei abilitati sa efectueze controlul ierarhic le efectueaza, amintim posibilitatea conducatorului institutiei sau al compartimentului, subiecte active ale controlului intern, de a anula sau suspenda actele subordonatilor si chiar posibilitatea de a se substitui , uneori acestora . In valorificarea actiunilor de control intern se poate declansa si raspunderea juridica, in special disciplinara, a functionarilor controlati. Pot exista si forme de control intern strict specializate tehnic, cum ar fi controlul financiar preventiv, controlul de gestiune, auditul intern, a caror instruire si procedura trebuie, insa, prevazuta de lege.

Controlul ierarhic

Este denumit astfel pentru că autorul controlului este un organ ierarhic superior celui faţă de care se exercită controlul. Controlul ierarhic reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică şi se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există în interiorul diferitelor autorităţi ale administraţiei publice cât şi în cadrul subsistemelor şi a sistemului autorităţilor administraţiei publice. Aşadar, spre deosebire de controlul intern care se realizează din interiorul aceleiaşi instituţii administrative, controlul ierarhic se realizează de către o instituţie superioară ierarhic asupra activităţii unei instituţii subordonate. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziţii exprese ale legii care să autorizeze autorul controlului să intervină în activitatea de control. Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusă în joc autoritatea ierarhică pe care o au autorităţile superioare faţă de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci când se doreşte o limitare a atribuţiilor de control. De exemplu, în cazul în care controlul ierarhic se poate realiza numai în ceea ce priveşte

16

Page 17: controlul administrativ

legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea lor sau atunci când nu se atribuie competenţa anulării actelor autorităţilor subordonate, ci numai suspendarea acestora. Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte din oficiu, dar poate fi de-clanşat şi pe baza unei sesizări sau a unei reclamaţii, caz în care se numeşte recurs ierarhic. Recursul ierarhic este plângerea adresată de un particular autorităţii administrative superioare prin care îi solicită să anuleze actul emis de autoritatea inferioară subordonată, act care îi vatămă drepturile sau interesele sau s-o determine pe aceasta să-şi modifice actul ori să îndeplinească o anumită prestaţie. Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiţii care să privească anumite termene sau de capacitatea de exerciţiu sau de folosinţă a dreptului de a te adresa autorităţilor competente să exercite controlul ierarhic. Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege pe care cei vătămaţi o pot folosi înainte de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu acţiune în contencios administrativ. Organele ierarhic superioare trebuie să asigure desfăşurarea unei activităţi corespunzătoare exigenţelor valorilor politice din partea autorităţilor subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presu-pune activitatea autorităţilor administraţiei publice. Deci, se poate referi atât la mijloacele umane, materiale şi financiare ale autorităţilor administraţiei publice, cât şi la activitatea acestor autorităţi. Atunci când se realizează un control exhaustiv, controlul ierarhic poate să se desfăşoare la locul unde funcţionează autorităţile controlate. De regulă însă, controlul ierarhic priveşte operaţiunile materiale, operaţiunile administrative şi actele juridice pe care le fac aceste autorităţi. În acest caz, controlul poate fi făcut la faţa locului, dar poate fi realizat prin cercetarea lucrărilor respective, sau actelor juridice la locul unde îşi desfăşoară activitatea organul de control. Controlul ierarhic se poate desfăşura în timp, în mod continuu sau discontinuu. În cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusă controlului organului superior de fiecare dată când această activitate se desfăşoară. Acest tip de control se realizează, mai ales, în cadrul ierarhiei interioare, în care funcţionarii su-periori ierarhic controlează activitatea subordonaţilor lor. În cazul controlului ierarhic practicat de autorităţile ierarhic superioare, acţiunea de control poate avea şi caracter discontinuu realizându-se numai în anumite perioade de timp şi cu privire la anumite activităţi. Privită din punctul de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, se poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu activitatea controlată, poate fi anterioară sau posterioară acesteia.

17

Page 18: controlul administrativ

Controlul concomitent, ca şi cel apriori, necesită intervenţia superiorului ierarhic de fiecare dată când subordonatul realizează o operaţiune materială sau administrativă, ori un act juridic. Operaţiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorită faptului că ele cuprind întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice.Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaţiunile de control de materialitate, operaţiunile de control de legalitate şi de oportunitate. În cadrul operaţiunilor de control de oportunitate sunt apreciate operaţiunile şi actele juridice pe care le fac subordonaţii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficienţa, rentabilitatea, finalitatea, funcţionalitatea. Datorită acestui fapt autorii controlului trebuie să aibă calităţi profesionale care să le permită îndeplinirea misiunilor pe care le au. O bună cunoaştere a particularităţilor activităţii controlate asigură autorului controlului reuşita misiunii sale dar, în acelaşi timp, îi conferă şi o anumită autoritate morală care este şi un ascendent asupra celui controlat. Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau pe echipe(control colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci când se cercetează exhaustiv sau o mare parte a activităţii subordonaţilor. Controlul colegial prezintă avantaje şi din punctul de vedere al calificării autorului controlului şi din acela al obiectivităţii operaţiunilor de control.

Efectele controlului ierarhic

După cum s-a mentionat deja, controlul ierarhic se referă atât la actele juridice pe care le fac autorităţile subordonate sau funcţionarii acestora, cât şi la operaţiunile materiale ale acestora. Controlul ierarhic urmăreşte conformitatea acţiunii administrative în raport cu sarcinile care revin administraţiei în cauză. Ca atare, controlul ierarhic este un control de legalitate, dar şi de oportunitate. Acţiunea controlată trebuie să corespundă exigenţelor formulate de lege, sau de actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, dar şi instrucţiunilor date de şefii ierarhici. Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natură să asigure eficienţa acţiunii administrative supuse controlului.Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea actului sau a operaţiunii materiale pe care le consideră neconforme cu elementele bazei de referinţă, ca legalitatea şi oportunitatea acţiunii. În competenţa autorului controlului ierarhic poate să intre şi dreptul de a anula anumite acte juridice pe care le-au făcut funcţionarii controlaţi. De asemenea,

18

Page 19: controlul administrativ

subiectul controlului poate dispune încetarea executării unui act emis de autoritatea sau funcţionarul controlat. În urma controlului, autorul acestuia poate să ia măsuri privind sancţionarea disciplinară a celor care se fac vinovaţi de anumite nereguli, sau să sesizeze autoritatea disciplinară în vederea aplicării unor sancţiuni disciplinare. În cazul în care iregularitatea acţiunii administrative supuse controlului a produs pagube materiale unităţii respective, autorul controlului poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost păgubită, sau să sesizeze autoritatea competentă să emită actul de imputare. Dacă se constată că abaterea comisă constituie o infracţiune, autorul controlului are obligaţia de a sesiza organul de urmărire penală. În sfârşit, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie modificată situaţia juridică a agentului controlat, sau să facă propuneri autorităţilor competente în acest domeniu.

Controlul de tutelă administrativă

Acest tip de control se exercită de către autorităţile administraţiei publice centrale asupra administraţiei publice descentralizate şi este instituţionalizat în măsura în care diferite părţi componente ale sistemului administraţiei publice sunt organizate şi funcţionează în mod autonom. Autorităţile administrative descentralizate, deşi se bucură de autonomie, nu sunt pe deplin independente, întrucât autorităţile administraţiei publice centrale pot exercita asupra lor un control de tutelă administrativă, control ce urmăreşte respectarea legilor şi a inteserelor generale ale statului. Acest control este exercitat, în principal, de Guvern, dar şi de autorităţile teritoriale care îl reprezintă. Astfel, prefectul – care potrivit Constituţiei este reprezentantul Guvernului pe plan local – realizează controlul asupra legalităţii actelor adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale, autonome, alese în unităţile administrativ-teritoriale. Nu este un control ierarhic, deoarece între prefecţi, pe de o parte şi consiliile locale, primari, consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale

19

Page 20: controlul administrativ

Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite. Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac. Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdicţional competent. Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o decizie ce atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.

3.2.Actele administrative nesupuse controlului potrivit Legii nr. 554/2004

În baza disp. Art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate în contenciosul administrativ, următoarele categorii de acte: a. actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;b. actele de comandament cu caracter militar. Potrivit alin. 2 nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. În temeiul alin. 3, actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Prin exces de putere se întelege exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege. Facem precizarea că actele administrative pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ de către cei vătămaţi în drepturi prin acele acte, fără a fi nevoie de o dispoziţie specială a legii de abilitare a instanţelor judecătoreşti de a controla legalitatea actelor în justiţie. Cu toate acestea, unele acte administrative nu sunt controlate de instanţele de contencios administrativ, fiind exceptate prin lege de la acest control, iar altele pot fi controlate de instanţele de drept comun. Referitor la actele de comandament cu caracter militar, arătăm că acestea au fost exceptate de la controlul efectuat pe calea contenciosului administrativ şi de

20

Page 21: controlul administrativ

Constituţia din 1923, considerată cea mai democratică până la acea dată, şi în consecinţă şi de Legea contenciosului administrativ din 1925. Actele de comandament cu caracter militar au făcut obiectul unor discuţii în doctrină şi în jurisprudenţă, mai ales că noţiunea actelor de comandament militar constituie o inovaţie a legiuitorului român, nefiind cunoscută în alte sisteme de contencios administrativ. În doctrina juridică de la noi s-a considerat că actele de comandament cu caracter militar sunt acele acte emise de organele militare în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor militare de către cadrele militare încadrate în aceste unităţi şi că nu sunt din cele care să se adreseze persoanelor fizice sau juridice din afara unităţilor militare. S-a motivat astfel că actele de comandament militar sunt făcute în legătură cu serviciul şi îndatoririle militare în cadrul serviciului şi de aceea nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. În perioada interbelică, Anibal Teodorescu a considerat că prin natura lor aceste acte sunt de administraţie internă pentru unităţile militare şi de aceea nu sunt susceptibile a fi atacate în contencios administrativ. S-a mai arătat că ori de câte ori autorităţile militare acţionează în organizarea executării şi în executarea legii, în raporturile cu persoanele fizice şi juridice, în vederea producerii de efecte juridice străine de necesităţile operaţiunilor militare, actele administrative emise în aceste cazuri, daca vatămă drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin acţiune în contencios administrativ conform dispoziţiilor Legii nr. 554/2004. Aceasta precizare se impune şi în cazul în care vătămarea dreptului priveşte persoanele care au calitatea de militar sau putând să aibă aceasta calitate valorificând un drept. Spre exemplu, dacă unei persoane care doreşte să dobândească o calitate de ofiţer şi solicită înscrierea la un concurs pentru intrarea într-o şcoală care pregăteşte astfel de cadre, i se refuză cererea, refuzul constituie un act administrativ ilegal de autoritate susceptibil de a fi atacat la instanţa de contencios administrativ. La fel trecerea în retragere a unui ofiţer sau refuzul de a i se recunoaşte dreptul la pensie constituie acte susceptibile a fi atacate cu acţiune în contencios administrativ, actele respective neavând caracterul de acte de comandament militar.

21