Strasbourg / Varșovia, 19 iunie 2017 CDL-AD (2017)012

Textul originalului: în engleză

Opinia Comisiei de la Veneția nr. 884/2017 (traducere neoficială)

Opinia BIDDO nr.: ELE-MDA/308/2017

COMISIA EUROPEANĂ PENTRU DEMOCRAȚIE PRIN DREPT

(COMISIA DE LA VENEȚIA)

BIROUL OSCE PENTRU INSTITUȚII DEMOCRATICE ȘI DREPTURILE OMULUI

(OSCE / BIDDO)

OPINIE COMUNĂ

PENTRU REPUBLICA MOLDOVA

CU PRIVIRE LA PROIECTELE DE LEGI PENTRU MODIFICAREA

ȘI COMPLETAREA UNOR ACTE LEGISLATIVE

(SISTEMUL ELECTORAL PENTRU ALEGEREA PARLAMENTULUI)

adoptată de Consiliul pentru alegeri

democratice la cea de-a 59-a reuniune (Veneția,

15 iunie 2017) și

de Comisia de la Veneția

la cea de-a 111-a sesiune plenară

(Veneția, 16-17 iunie 2017)

în baza observațiilor formulate de

dl Richard BARRETT (membru, Irlanda)

dl Eirik HOLMØYVIK (membru supleant, Norvegia)

dl Oliver KASK (membru, Estonia)

dna Tatyana HILSCHER-BOGUSSEVICH (expert din partea OSCE /

BIDDO)

CDL-AD(2017)012 - 2 -

Cuprins

I. Introducere ...................................................................................................................... 3 II. Domeniul de aplicare a opiniei comune ........................................................................... 3 III. Rezumat ......................................................................................................................... 4 IV. Analiză și recomandări ................................................................................................... 6

A. Observații generale și contextul reformei ....................................................................... 6 B. Alegerea sistemului electoral ......................................................................................... 8 C. Sistemul electoral mixt propus ....................................................................................... 9 D. Dezbateri și consultări publice ..................................................................................... 10 E. Delimitarea circumscripțiilor electorale ......................................................................... 12 F. Reprezentarea minorităților naționale, Găgăuzia ......................................................... 13 G. Transnistria ................................................................................................................. 14 H. Reprezentarea femeilor ............................................................................................... 15 I. Alegătorii din afara țării ................................................................................................. 15 J. Revocarea (proiectul de lege nr. 60) ............................................................................ 16 K. Campanie electorală .................................................................................................... 18 L. Alte aspecte ................................................................................................................. 18

- 3 - CDL-AD(2017)012

I. Introducere

1. La 15 martie 2017, dl Andrian Candu, Președintele Parlamentului Republicii Moldova,

a solicitat opinia Comisiei de la Veneția cu privire la un proiect de revizuire a legislației

electorale, care să înlocuiască sistemul proporțional de alegere a Parlamentului printr-un

sistem pluralist cu circumscripții uninominale, depus de Partidul Democrat (proiectul de lege

nr. 60) (CDL-REF(2017)021). La 27 aprilie, Președintele Parlamentului a solicitat o opinie cu

privire la un al doilea proiect (proiectul de lege nr. 123), privind introducerea unui sistem

electoral mixt, prezentat de Partidul Socialist (CDL-REF(2017)022).

2. La 5 mai, Parlamentul Republicii Moldova a examinat ambele proiecte în prima

lectură și a adoptat în primă lectură o versiune comasată a celor două propuneri, pe baza

proiectului de lege nr. 123, care prevede adoptarea unui sistem mixt. Această versiune

(CDL-REF(2017)028) este similară cu proiectul de lege nr. 123, cu excepția a două

modificări minore.1 În continuare, ea va fi numită „proiectul”.

3. În conformitate cu practica stabilită, opinia a fost elaborată în comun de către

Comisia de la Veneția și Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (în

continuare

„OSCE / BIDDO”). Domnii Richard Barrett, Eirik Holmøyvik și Oliver Kask au fost numiți în

calitate de raportori pentru Comisia de la Veneția, iar doamna Tatyana Hilscher-Bogussevich

– în calitate de expert pentru OSCE / BIDDO.

4. O delegație a Comisiei de la Veneția și a OSCE / BIDDO, compusă din domnii Holmøyvik

(membru, Norvegia), Kask (membru, Estonia), Markert (director, secretar al Comisiei de la

Veneția) și Garrone (șef al Direcției alegeri și partide politice), precum și dl Oleksii

Lychkovakh (consilier electoral, OSCE / BIDDO) și dna Tatyana Hilscher-Bogussevich

(expert, OSCE / BIDDO) au făcut o vizită la Chișinău, în perioada 9-11 mai, pentru a se

întâlni cu Președintele Parlamentului, fracțiunile și grupurile parlamentare, Președintele

Republicii Moldova, Ministrul Justiției și Comisia Electorală Centrală (CEC), precum și cu

grupuri extraparlamentare și reprezentanți ai societății civile. În această opinie comună se

iau în considerare informațiile obținute în cadrul acelei vizite.

5. În timpul vizitei, delegației i s-a oferit textul versiunii comasate a celor două proiecte

de propuneri. La 12 mai, Președintele Parlamentului a solicitat Comisiei de la Veneția și

OSCE / BIDDO să includă în examinare și proiectul de lege comasat, concentrându-se

asupra acestuia ca asupra celei mai recente propuneri legislative.

6. Prezenta opinie comună a fost adoptată de către Consiliul pentru alegeri democratice

la cea de-a 59-a reuniune (Veneția, 15 iunie 2017) și de către Comisia de la Veneția la cea

de-a 111-a sesiune plenară (Veneția, 16-17 iunie 2017).

II. Domeniul de aplicare a opiniei comune

7. Prezenta opinie comună se aplică numai la proiectele de modificări prezentate spre

examinare. Astfel, opinia comună nu oferă o examinare completă și cuprinzătoare a întregii

legislații disponibile privind alegerile în Republica Moldova.

8. Opinia comună evidențiază principalele probleme și aspecte problematice din

versiunea comasată, care este aproape identică cu proiectul de lege nr. 123. Întrucât

proiectul de lege nr. 60 nu mai este pe ordinea de zi în Parlament, el nu va fi comentat ca

atare, cu excepția chestiunii revocării, care a fost abordată în mod repetat în ultimele discuții

privind reforma electorală în Republica Moldova. Pentru concizie, opinia comună se

concentrează mai mult pe domeniile care necesită modificări sau îmbunătățiri decât pe

aspectele pozitive ale proiectelor de modificări. Recomandările formulate se bazează pe

1 Inversarea numerelor 50 și 51 la art. 73 și eliminarea art. 87 alin. (7).

CDL-AD(2017)012 - 4 -

obligațiile și standardele internaționale relevante, inclusiv pe art. 3 din Primul protocol la

Convenția europeană a drepturilor omului, pe Codul bunelor practici în materie electorală al

Comisiei de la Veneția (2002) (CDL-AD(2002)023rev2, denumit în continuare „Codul bunelor

practici”), pe Documentul de la Copenhaga din 1990 al OSCE și pe Pactul internațional cu

privire la drepturile politice și civile (PIDCP), precum și pe alte angajamente asumate în

cadrul Consiliului Europei și al OSCE și pe experiența implementării prevederilor similare în

alte țări din regiune. În opinie se fac referințe la opiniile comune anterioare privind legislația

Republicii Moldova referitoare la alegeri și partide politice, în special la opinia adoptată în

2014 cu privire la o fostă propunere de introducere a unui sistem mixt de alegere a

Parlamentului. 2 Opinia ia în considerare rapoartele OSCE / BIDDO și ale Adunării

Parlamentare a Consiliului Europei (APCE) privind observarea alegerilor în Republica

Moldova.3

9. Prezenta opinie comună se bazează pe o traducere neoficială în limba engleză a

proiectelor de modificări prezentate de autoritățile Republicii Moldova. Sunt posibile erori

cauzate de traducere.

III. Rezumat

10. O reformă electorală reușită se bazează pe cel puțin următoarele trei elemente: 1) o

legislație clară și cuprinzătoare care respectă standardele internaționale și abordează

recomandările anterioare; 2) adoptarea legislației printr-un larg consens după o amplă

consultare publică cu toate părțile interesate relevante; 3) angajamentul politic de a

implementa legislația electorală pe deplin și cu bună-credință.

11. Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO reamintesc că orice modificare majoră a

legislației electorale necesită o dezbatere și o consultare publică aprofundată nu numai între

partidele politice reprezentate în Parlament, ci și între alți actori relevanți din afara

Parlamentului și societatea civilă, care să ducă la un consens larg. Reformele electorale, în

special cele de natură fundamentală, cum ar fi reformele care implică schimbarea sistemului

electoral, trebuie să fie ghidate de interesele alegătorilor și să evite orice posibilitate de a

crea vreo percepție de favorizare a vreunui actor politic.

12. Dacă se aduc modificări în elementele fundamentale ale legislației electorale, inclusiv

în sistemul electoral propriu-zis, acestea trebuie să aibă loc cu mult timp, cel puțin cu un an,

înainte de următoarele alegeri. În cazul în care, după modificarea sistemului electoral, se

organizează alegeri anticipate, noul sistem ar trebui să fie aplicat cel puțin după un an de la

adoptarea modificărilor.4

13. Proiectul comasat a fost susținut printr-un vot majoritar indiscutabil în primă lectură în

Parlament, la 5 mai. Cu toate acestea, câteva partide politice parlamentare nu au sprijinit

proiectul, iar multe partide au declarat că reforma propusă nu servește intereselor țării. Nici

în societate nu există un consens cu privire la sistemul electoral preferat. Consensul este

necesar nu doar pentru schimbarea în sine a sistemului electoral, ci și pentru alegerea tipului

de sistem electoral nou. Dezbaterea s-a concentrat doar pe aspectele și avantajele

modificărilor propuse. Or, o dezbatere publică aprofundată ar trebui să abordeze toate

efectele pozitive și negative ale modificărilor, precum și alte opțiuni posibile de reformă. Prin

urmare, nu se poate spune că reforma a fost adoptată printr-un consens larg, după 2 Opinie comună privind proiectul de lege pentru modificarea legislației electorale a Republicii Moldova CDL-

AD(2014)003). A se vedea și Opinie comună privind proiectul de lege pentru modificarea Codului electoral (CDL-

AD(2016)021); Opinie comună privind proiectul de lege al Republicii Moldova cu privire la finanțarea partidelor politice și campaniilor electorale (CDL-AD(2013)002); Opinie comună privind proiectul de text pentru modificarea

Codului electoral al Republicii Moldova (CDL-AD(2010)014); Opinie comună privind Codul electoral al Republicii

Moldova (CDL-AD(2008)022); și Opinie comună privind Codul electoral al Republicii Moldova din 27 martie 2007

(CDL-AD(2007)040). 3 A se vedea rapoartele OSCE / BIDDO privind alegerile din Moldova. 4 CDL-AD(2002)023rev2, II.2.B; Declarația interpretativă privind stabilitatea dreptului electoral (CDL-

AD(2005)043), II.4.

- 5 - CDL-AD(2017)012

consultări publice ample cu toate părțile interesate relevante. Mai mult, procedura de

adoptare a proiectului în prima lectură, deși în conformitate cu practica parlamentară

frecventă în Republica Moldova, a fost foarte rapidă și fără posibilitatea unei dezbateri

parlamentare semnificative și cuprinzătoare, care este necesară pentru o astfel de

schimbare fundamentală. Prin urmare, Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO recomandă

ca, în cazul în care se va efectua o reformă electorală, aceasta să se bazeze pe un consens

efectiv obținut în urma unei dezbateri aprofundate în Parlament și în societate cu privire la

conținutul ei precis, în special având în vedere polarizarea existentă în acest domeniu.

14. Deși alegerea unui sistem electoral este o decizie suverană a unui stat, modificările

propuse în proiectul care vizează trecerea de la un sistem proporțional la un sistem mixt

ridică îngrijorări semnificative:

- În contextul actual existent în Moldova, reforma propusă ar putea avea un efect

negativ la nivelul circumscripțiilor electorale, unde candidații majoritari independenți

pot crea legături cu sau pot fi influențați de oameni de afaceri sau alți actori care își

urmează propriile interese.

- Responsabilitatea CEC de a stabili circumscripțiile electorale uninominale pentru

componenta majoritară se bazează pe criterii vagi, care prezintă un risc de influență

politică asupra acestui aspect al activității CEC.

- Nu sunt prevăzute criterii detaliate și cuprinzătoare pentru constituirea

circumscripțiilor electorale pentru regiunea transnistreană a Republicii Moldova și

pentru cetățenii aflați în străinătate.

- Pragurile de reprezentare parlamentară în componenta proporțională rămân ridicate.

- Este improbabil ca modificările propuse să îmbunătățească reprezentarea femeilor în

Parlament și nu sunt introduse măsuri speciale suplimentare pentru a compensa

acest efect.

15. În lumina acestor constatări și având în vedere lipsa de consens asupra acestei

probleme polarizante, o astfel de schimbare fundamentală, deși este o prerogativă suverană

a țării, nu este recomandabilă în acest moment.

16. Alte aspecte problematice ale prevederilor din proiect sunt după cum urmează:

- Proiectul nu abordează recomandările și îngrijorările anterioare legate de reglementarea

și supravegherea finanțării partidelor politice și a campaniilor electorale.

- Transferul propus al responsabilității de control al finanțării campaniei, precum și al mai

multor aspecte ale procesului electoral de la CEC către consiliile electorale de

circumscripție, precum și implicarea judecătoriilor ar crea dificultăți suplimentare pentru

controlul și supravegherea efectivă. Acestea includ lipsa de resurse adecvate.

- În cadrul modificărilor propuse, circumscripțiile electorale și judiciare nu ar corespunde

cu circumscripțiile uninominale.

- În plus, deși nu sunt incluse în proiectul de lege comasat, trebuie de subliniat faptul că

prevederile privind revocarea candidaților aleși, conform proiectului de lege nr. 60,

contravin prevederilor Constituției și nu sunt conforme cu standardele internaționale.

17. OSCE / BIDDO și Comisia de la Veneția rămân la dispoziția autorităților Republicii

Moldova pentru orice asistență suplimentară care ar putea fi necesară.

CDL-AD(2017)012 - 6 -

IV. Analiză și recomandări

A. Observații generale și contextul reformei

18. În martie 2014, Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO au adoptat o opinie comună

cu privire la o nouă propunere de introducere a sistemului electoral mixt, care a ridicat o

serie de îngrijorări. După cum se subliniază în prezenta opinie comună, 5 modificarea

sistemului electoral nu este o noutate în Republica Moldova. Începând cu anul 2014, din

cauza reintroducerii alegerii directe a Președintelui Republicii, Codul electoral a fost

modificat, printre altele, pentru a (re-)introduce prevederi privind alegerile prezidențiale.6

19. În aprilie 2013, la ordinea de zi a Parlamentului, în mijlocul unei crize politice, a fost

în grabă adăugată reforma legislației electorale. Scopul proiectului de modificare a fost de a

modifica sistemul electoral de la o singură circumscripție electorală de nivel național cu

reprezentare proporțională pe liste de partid la un sistem mixt membru proporțional (similar

cu proiectul de lege nr. 123 și versiunea comasată).7 Proiectul de lege a fost adoptat la 19

aprilie 2013. Aceste modificări la sistemul electoral au fost abrogate la scurt timp după

aceea, la 3 mai 2013, iar în Codul electoral au fost readuse prevederile privind sistemul

electoral proporțional. Cu toate acestea, în afară de abrogarea modificărilor, Parlamentul a

ridicat pragurile de reprezentare parlamentară.

20. Opinia comună din 2014 a abordat o propunere nouă de introducere a unui sistem

electoral mixt, care a ridicat o serie de probleme. În afara timpului rămas pentru reformă

(mai puțin de un an înainte de alegerile parlamentare ordinare), în opinie s-a subliniat

absența dezbaterii publice (în momentul în care proiectul a fost prezentat pentru opinie). În

opinie au fost incluse următoarele observații:

• „Sistemul electoral mixt propus, în care 51 din 101 de deputați sunt aleși printr-un

sistem proporțional pe liste blocate într-o singură circumscripție națională, iar 50 de

deputați sunt aleși în 50 de circumscripții uninominale, reprezintă o reformă

fundamentală. În contextul actual existent în Moldova, reforma propusă ar putea avea

un efect negativ la nivel local, unde candidații majoritari independenți pot crea legături

cu sau pot fi influențați de oameni de afaceri sau alți actori locali care își urmează

propriile interese.

• Realizarea unei răspunderi mai mari a instituțiilor politice față de cetățeni este un

obiectiv-cheie în Moldova și necesită mai degrabă adoptarea legislației deja

înregistrate pentru examinare în Parlament, decât lansarea unei noi reforme electorale

cuprinzătoare. Pentru aceasta, este extrem de recomandabil de revizuit legislația

pendintă cu privire la partidele politice și finanțarea campaniilor electorale, după cum

se recomandă în Opinia comună a Comisiei de la Veneția și a OSCE / BIDDO privind

proiectul de lege a Republicii Moldova cu privire la finanțarea partidelor politice și a

campaniilor electorale (CDL-AD(2013)002).

• Deși crearea circumscripțiilor electorale ar putea îmbunătăți reprezentarea

minorităților, ea prezintă provocări importante. Este recomandată o metodologie mai

clară pentru delimitarea circumscripțiilor electorale, evaluarea ulterioară și asigurarea

revizuirii periodice.

5 CDL-AD(2014)003, alin. 16. 6 A se compara cu: Opinie comună privind proiectul de lege pentru modificarea Codului electoral (CDL-

AD(2016)021) și CDL-REF(2016)032. 7 A se vedea CDL-AD(2014)003.

- 7 - CDL-AD(2017)012

• Problema reprezentării Transnistriei și a cetățenilor moldoveni care trăiesc în

străinătate nu a fost abordată, în prezentul proiect, printr-o soluție convingătoare și

implementabilă.”8

21. Aspectele menționate în opinia comună din 2014 rămân valabile. În ceea ce privește

finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale, OSCE / BIDDO a subliniat, în

raportul final privind alegerile prezidențiale din 2016, că, deși o revizuire legislativă în 2015 a

abordat „unele recomandări anterioare ale OSCE / BIDDO, Comisiei de la Veneția și

Grupului Statelor Consiliul Europei împotriva Corupției (GRECO), cadrul juridic conține o

serie de lacune, unele recomandări anterioare nefiind luate în considerare.9 Legislația nu

prevede timp suficient pentru supravegherea eficientă a rapoartelor financiare, nu stabilește

sancțiuni proporționale pentru încălcări privind finanțarea campaniei electorale în timpul

colectării semnăturilor și a desfășurării campaniei […] și nu se referă la desfășurarea

activităților de agitație electorală de către un terț.10 Raportul se încheie cu concluzia că „în

general, sistemul de reglementare și punerea sa în aplicare continuă să fie insuficient pentru

a asigura transparența, integritatea și responsabilitatea finanțării campaniilor, și nu se

bucură de încrederea publicului”.

22. Revizuirea legislației privind finanțarea partidelor politice și a campaniilor, în vederea

alinierii mai stricte la standardele internaționale și bunele practici, ar trebui să fie considerată

drept prioritate. 11 În timpul vizitei experților, mulți interlocutori și-au exprimat opinia că

abordarea reglementării și supravegherii insuficiente în acest domeniu este o necesitate

urgentă și mai potrivită pentru obiectivul declarat de a spori integritatea actorilor politici și a

aleșilor, decât o reformă a sistemului electoral.

23. Concluziile din opinia comună din 2014, precum și îndoielile exprimate de Comisia de

la Veneția și OSCE / BIDDO cu privire la relevanța introducerii unui sistem electoral mixt și

efectele acestuia rămân, de asemenea, valabile. Acestea s-ar aplica cu atât mai mult la

introducerea unui sistem al majorității simple în circumscripțiile uninominale. Acest aspect

este dezvoltat mai detaliat în prezenta opinie.

24. Conform Codului electoral în vigoare în Republica Moldova, cele 101 mandate ale

adunării unicamerale sunt alese într-o circumscripție națională, printr-un sistem de

reprezentare proporțională pe liste de partid blocate. Deputații sunt aleși pe un termen de

patru ani. Pragurile minime de reprezentare pentru partidele care intră în Parlament sunt

următoarele: 6% pentru un partid politic; 9% pentru un bloc electoral format din două partide

politice și / sau organizații social-politice; 11% pentru un bloc electoral format din 3 sau mai

multe partide politice și / sau organizații social-politice; 2% pentru un candidat independent.

În ceea ce privește formula de distribuire a mandatelor, printr-o reformă a Codului electoral

din 2010, formula D'Hondt a fost înlocuită cu o metodă nouă, prin care „restul mandatelor” se

distribuie în mod egal între toate partidele care trec pragul de accedere în Parlament, și nu

în mod proporțional, ceea ce ar putea duce la alocarea unui număr mai mare de mandate

pentru partidele mici.12

8 CDL-AD(2014)003, alin. 12. 9 Problemele abordate includ cerințe mai cuprinzătoare privind raportarea financiară a campaniilor și stipularea

criteriilor pentru limitele de cheltuieli. 10 Raport final al Misiunii de observare a alegerilor OSCE / ODIHR privind alegerile prezidențiale din 30

octombrie și 13 noiembrie 2016, Republica Moldova, p. 17. Republica Moldova, Alegerile prezidențiale 30

octombrie și 13 noiembrie 2016, Raport final al Misiunii de observare a alegerilor OSCE / ODIHR, p. 17. 11 A se vedea art. 7.3 din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției din 2004 și alin. 194 din Liniile directoare

privind reglementarea partidelor politice ale OSCE / BIDDO și ale Comisiei de la Veneția (CDL-AD(2010)024). 12 În conformitate cu art. 87 din Codul electoral, mandatele sunt alocate inițial candidaților independenți învingători. Voturile exprimate pentru acești candidați sunt scăzute din numărul total de voturi valabile. După

aceea, numărul rămas de voturi valabile este împărțit la numărul de mandate rămase pentru a determina coeficientul electoral. Numărul de voturi exprimate pentru fiecare partid care trece pragul este împărțit la coeficientul electoral pentru a determina numărul de mandate alocate acelui partid. Dacă fracția rezultată este

mai mare de 0,5, partidul primește un mandat suplimentar. După aceea, toate mandatele rămase sunt alocate partidelor care au trecut pragul, începând cu partidul care a primit cel mai mare număr de mandate după prima distribuție. Fiecărui partid i se alocă câte un mandat suplimentar până la epuizarea mandatelor nealocate.

CDL-AD(2017)012 - 8 -

B. Alegerea sistemului electoral

25. Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO și-au exprimat în mod repetat opinia că

alegerea unui sistem electoral este o decizie suverană a unui stat, care se ia prin intermediul

sistemului său politic.13 Există diferite sisteme electorale și mai multe opțiuni de prezentate și

aplicare a lor în întreaga regiune a OSCE și în statele membre ale Comisiei de la Veneția.14

Statele au o mare libertate în proiectarea sistemelor electorale, cu condiția respectării

convențiilor și standardelor internaționale care garantează, în special, dreptul la un vot

universal, egal, liber și secret. Diferite sisteme electorale au diferite avantaje și deficiențe.

26. Cu toate acestea, sistemul electoral al unui stat nu poate fi privit în mod izolat.

Acesta trebuie să fie văzut în contextul tradițiilor constituționale, legale și politice ale statului,

al sistemului de partide și al structurii sale teritoriale. Prin urmare, atunci când evaluează un

sistem electoral sau modificări propuse, Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO îl

examinează într-un context concret. Percepția că sistemul ales funcționează bine într-un stat

nu înseamnă neapărat că el poate fi replicat cu succes într-un alt stat. Modul în care puterea

este distribuită între cele trei ramuri ale guvernării și rolul partidelor politice fac ca această

replicare să fie înșelătoare, deoarece schimbarea mediului generează consecințe

neașteptate. Într-un stat poate exista un sistem de piedici și contraponderi, inclusiv cele

nescrise, care permite unui sistem electoral să funcționeze bine în acel stat, dar acel sistem

de piedici și contraponderi poate să fie imposibil de transferat într-un alt stat. În plus,

realitățile economice ale finanțării partidelor sau a campaniilor pot distorsiona un mediu

electoral altfel competitiv. În cele din urmă, nerespectarea distincției între stat și partid poate

submina un sistem electoral care poate părea bine conceput în teorie în contrast cu

realitatea.15

27. Totuși, aceasta nu înseamnă că experiența istorică sau străină este irelevantă.

Experiența statelor cu o istorie și o cultură politică similare, situate în aceeași regiune poate

fi pertinentă. De exemplu, contextul național specific existent în Moldova în anul 2014, a

determinat Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO să fie critice față de introducerea

propusă a unui sistem electoral mixt, care trezea îngrijorări cu privire la implicarea excesivă

a oamenilor de afaceri în procesul electoral.16 Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO își

exprimaseră obiecții similare și în alte opinii comune pentru alte țări.17

28. Orice schimbare fundamentală a sistemului electoral ar trebui să ia în considerare

efectele unei astfel de schimbări. Dezbaterea asupra unui sistem electoral ar trebui să fie

amplă și să permită părților interesate relevante să prezinte efectele pozitive și negative ale

acestei reforme.

13 În Rezoluția A/RES/46/137 a Adunării Generale a ONU se remarcă că „recunoscând că nu există un sistem

politic sau o metodă electorală care să fie la fel de potrivită pentru toate națiunile și popoarele, și că eforturile

comunității internaționale de a îmbunătăți eficacitatea principiul alegerilor periodice și autentice nu ar trebui să

pună în discuție dreptul suveran al fiecărui stat, în conformitate cu voința poporului său, de a alege și dezvolta în

mod liber sistemele sale politice, sociale, economice și culturale, indiferent dacă sunt sau nu conforme cu

preferințele altor state.”Consiliul Ministerial al OSCE a menționat, în Declarația ministerială de la Porto din 2002,

Decizia nr. 7/02, că „alegerile democratice se pot desfășura printr-o varietate de sisteme electorale.” 14 A se vedea CDL-AD(2004)003, Raport privind sistemele electorale – prezentare generală a soluțiilor disponibile

și a criteriilor de selecție. 15 A se vedea alin. 5.4 din Documentul de la Copenhaga din 1990 al OSCE. 16 CDL-AD(2014)003. 17 De exemplu, contextul național specific din Ucraina a determinat Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO să

fie critice în privința reintroducerii, în această țară în anul 2011, a unui sistem electoral mixt care readucea

probleme cum ar fi implicarea excesivă a oamenilor de afaceri influenți în procesul electoral. A se vedea Opinia

comună privind proiectul de lege privind alegerea deputaților poporului în Ucraina (CDL-AD(2011)037).

- 9 - CDL-AD(2017)012

C. Sistemul electoral mixt propus

29. Proiectul propune un sistem electoral mixt paralel. El prevede ca 50 de deputați să fie

aleși printr-un sistem proporțional pe liste blocate într-o singură circumscripție națională și 51

de deputați să fie aleși în 51 de circumscripții uninominale printr-un sistem pluralist, în care

candidatul învingător este cel care obține cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.18

Alegătorul va avea două buletine de vot – unul pentru componenta proporțională și unul

pentru componenta pluralistă a alegerilor (art. 4 alin. (2)). Spre deosebire de sistemul mixt

propus în 2013, în actualul proiect nu este necesară o majoritate absolută a voturilor într-o

circumscripție uninominală și nu este prevăzut un al doilea tur de scrutin, ci se introduce un

sistem clasic al majorității simple pentru componenta pluralistă a alegerilor. Candidații pot

candida simultan în circumscripția națională și într-o circumscripție uninominală, ultima

având prioritate în cazul în care un candidat este ales în ambele circumscripții electorale.

Pragurile pentru distribuirea mandatelor în cadrul componentei proporționale pentru partidele

politice sunt aceleași ca în Codul electoral actual. Excepția o face pragul pentru candidații

independenți, care a fost eliminat.

30. Nota informativă la proiectul de lege nr. 123 face trimitere la faptul că sisteme

electorale mixte există în diferite țări, cum ar fi Germania, Ungaria, Lituania și Japonia. Deși

este absolut adevărat că experiențele altor state poate oferi o înțelegere valoroasă pentru

examinarea posibilității unei reforme a sistemului electoral, argumentele de drept comparativ

ar trebui să fie folosite cu prudență. Instituțiile statului și aranjamentele legislative

funcționează într-un context juridic, politic și cultural specific. Presupunerea că

aranjamentele instituționale și legislative pot fi ușor replicate în diferite sisteme juridice și să

genereze rezultate comparabile deseori s-a dovedit a fi falsă.19 Mai mult, există o varietate

de sisteme mixte care pot avea efecte diferite asupra modului în care sunt reprezentate

interesele cetățenilor și, în general, asupra dezvoltării. Sistemul examinat aici presupune o

aplicare în paralel a sistemului majorității simple și a sistemului proporțional, în timp ce, de

exemplu, sistemul electoral german (numit adesea „reprezentare proporțională

personalizată”) prevede mandate compensatorii care asigură un rezultat final mai

proporțional.

31. Conform notei informative, scopul modificării sistemului electoral este de a combina

avantajele sistemului majoritar și ale celui proporțional. În conformitate cu acest raționament

al reformei, modificările urmăresc:

- să ofere o soluție pentru preocuparea privind distanța percepută dintre reprezentanții

aleși și alegătorii lor;

- să ajute la identificarea și dezvoltarea unor lideri politici noi care să diversifice

conducerea politică și să îmbunătățească procesul decizional național;

- să asigure o reprezentare echitabilă a tuturor cetățenilor în Parlament, inclusiv a

celor din regiunea transnistreană și din străinătate.

32. Deși sistemele majoritare sau pluraliste în circumscripțiile uninominale pot îmbunătăți

și consolida legătura dintre cetățeni și reprezentanții lor, acest lucru nu se întâmplă

întotdeauna. În opinia comună din 2014, OSCE / BIDDO și Comisia de la Veneția au

avertizat că, în anumite contexte politice, astfel de sisteme pot slăbi sau distorsiona legătura

dintre cetățeni și reprezentanții lor, eșuând, astfel, să atingă obiectivul declarat al

proiectului.20 Acest lucru se poate întâmpla dacă din partea oamenilor de afaceri (locali) sau

a altor actori care nu au tangență cu procesul electoral se exercită o influență puternică

asupra comunităților lor într-o circumscripție uninominală. Experiența alegerilor parlamentare

din 2012 în Ucraina demonstrează că „noul sistem electoral mixt a schimbat dinamica

18 Proiectul de lege nr. 123 prevede ca 50 de deputați să fie aleși în circumscripții uninominale și 51 – în

circumscripția națională în baza unui sistem de reprezentare proporțională. 19 A se vedea: Alan Watson, Legal transplants: An approach to comparative law, Scottish Academic Press:

Edinburgh 1974. 20 A se vedea CDL-AD(2014)003, alin. 28.

CDL-AD(2017)012 - 10 -

acestor alegeri în comparație cu alegerile parlamentare din 2007, candidații desemnați de

partide și cei independenți aflându-se într-o concurență puternică la nivel local. Câțiva

candidați independenți au legături cu oamenii de afaceri bogați, dintre care unii susțin

financiar și partide politice.”21

33. În ceea ce privește introducerea unui sistem electoral mixt și contextul politic specific

în Republica Moldova, în opinia comună din 2014, bazată pe consultări cu partide politice,

organizații neguvernamentale și experți, a fost exprimată îngrijorarea cu privire la

consecințele similare. OSCE / BIDDO și Comisia de la Veneția au concluzionat că adoptarea

unui sistem electoral mixt în Republica Moldova a generat „îngrijorări serioase și ar putea

avea deficiențe importante”.22 Există puține motive de a reexamina această apreciere după

doar trei ani. În timpul vizitei la Chișinău, multe părți interesate și-au exprimat încă o dată

îngrijorarea că, în contextul politic actual din Moldova, orice sistem electoral cu o

componentă majoritară semnificativă ar permite o influență nepotrivită din partea oamenilor

de afaceri locali sau a altor actori care își urmează propriile interese. Astfel, în actualul

context politic, introducerea unui sistem electoral mixt încă ridică îngrijorări serioase.

34. OSCE / BIDDO și Comisia de la Veneția recunosc că apropierea aleșilor de alegătorii

lor este un scop legitim pentru reforma unui sistem electoral. Sistemele majoritare în

circumscripțiile uninominale pot, într-adevăr, avea astfel de efecte. Fără a uita de faptul că

alegerea sistemului electoral este decizia suverană a poporului Republicii Moldova, OSCE /

BIDDO și Comisia de la Veneția menționează, totuși, că scopurile expuse în raportul

explicativ la proiectul de lege pot fi realizate și prin alte metode, de exemplu, printr-un sistem

proporțional cu mai multe circumscripții electorale sau cu votul preferințial. Astfel de măsuri

pot contribui la apropierea alegătorilor de reprezentanții lor în sistemul proporțional actual,

fără riscurile legate de aspectele problematice serioase menționate mai sus, pe care le-ar

genera un sistem mixt în actualul context politic din Moldova și care depășesc cu mult

potențialele efecte pozitive. Comisia de la Veneția a menționat introducerea unui sistem

proporțional cu circumscripții electorale în Republica Moldova ca o posibilă alternativă încă

în 2003.23 Permiterea alegătorilor de a vota nu numai pentru liste de partid, ci și pentru

candidați individuali (votul preferințial) ar putea fi o altă opțiune pentru consolidarea legăturii

dintre electorat și deputații aleși.

35. Pragurile de accedere în Parlament pentru partidele politice, prevăzute în art. 86 alin.

(2) din actualul Cod electoral și reproduse în art. 89 alin. (2) din proiect rămân ridicate.

Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO au recomandat în mod repetat reducerea acestor

praguri în Republica Moldova.24 În special, această problemă ar trebui să fie reexaminată

dacă va fi introdus un sistem mixt, care favorizează partidele mai mari. Cinci liste de partid

care au obținut mandatele la ultimele alegeri și un prag mai mic nu va duce neapărat la un

Parlament prea fragmentat și incapabil să funcționeze.

D. Dezbateri și consultări publice

36. Alegerea unui sistem electoral este o decizie importantă pentru orice democrație și

nu ar trebui să fie făcută doar ca un compromis politic de către grupurile politice, ci și printr-

un consens larg obținut prin intermediul unui proces de consultare publică. Aceasta ar trebui

să decurgă dintr-un proces deschis, cuprinzător și transparent, care să implice un grup vast

de actori electorali, inclusiv partidele parlamentare și extraparlamentare, precum și

21 A se vedea Raportul final al Misiunii de observare a alegerilor OSCE / BIDDO, Ucraina, Alegerile parlamentare

din 28 octombrie 2012, p. 4. 22 CDL-AD(2014)003, alin. 48.

23 CDL-AD(2003)001, Opinia cu privire la Legea electorală a Republicii Moldova, alin. 17ff. 24 CDL-AD(2014)003, alin. 45; CDL-AD(2008)022, alin. 15; a se compara cu CDL-AD(2007)040, alin. 16. Pentru

o abordare comparativă, a se vedea Raportul privind pragurile și alte caracteristici ale sistemelor electorale care

împiedică accesul partidelor în Parlament (II) (CDL-AD(2010)007), alin. 20ff.

- 11 - CDL-AD(2017)012

reprezentanți ai societății civile.25 Obținerea unui consens cu privire la alegerea unui sistem

electoral contribuie la acceptarea, legitimitatea și stabilitatea sistemului de guvernare.

37. În timpul vizitei lor, experții din delegația Comisiei de la Veneția și OSCE / BIDDO au

fost informați că se desfășurase o campanie amplă de informare publică care s-a concentrat,

în principal, pe beneficiile declarate ale sistemului electoral majoritar propus în proiectul de

lege nr. 60, în special pe posibilitatea propusă de revocare a deputaților aleși (a se vedea

subsecțiunea IV.J privind revocarea). În cadrul Parlamentului au avut loc mai multe discuții

publice cu participarea reprezentanților partidelor parlamentare și extraparlamentare, ai

societății civile și ai mediului academic. Acestea, de asemenea, au fost concentrate în

principal pe trecerea propusă spre sistemul majoritar. În timpul vizitei, inițiatorii reformei au

citat numeroase sondaje de opinie, au strâns semnături de sprijin și au primit aprobări din

partea diferitelor organizații ca indicii ale unui sprijin public larg în favoarea schimbării

sistemului electoral.

38. Faptul că proiectul propus a fost adoptat în prima lectură la 5 mai cu 74 din 76 de

voturi în Parlamentul cu 101 membri pare să fie un semn de sprijin parlamentar larg. Cu

toate acestea, în timpul vizitei la Chișinău, delegația a găsit puține dovezi ale unui consens

larg asupra trecerii de la un sistem proporțional la un sistem mixt. În timp ce reprezentanții

Partidului Democrat și ai Partidului Popular European – o fracțiune creată în timpul

legislaturii actuale – au susținut reforma, reprezentanții Partidului Socialist au informat

delegația Comisiei de la Veneția și OSCE / BIDDO că au considerat schimbarea drept o

alternativă la un sistem complet majoritar. Ulterior, președintele Partidului Socialist a trimis

Comisiei de la Veneția o scrisoare în care a informat-o că partidul său susține proiectul.

Toate celelalte partide parlamentare și extraparlamentare care s-au întâlnit cu delegația și-

au exprimat îngrijorări serioase cu privire la trecerea la un sistem electoral mixt și au pus la

îndoială necesitatea acestei schimbări, deși unele dintre aceste partide susținuseră o astfel

de schimbare la o etapă anterioară. Numeroase partide și părți interesate și-au exprimat

îngrijorarea că pluralismul de opinii politice din Parlament ar suferi ca urmare a acestei

reforme și că ea ar duce la o influență nepotrivită a banilor în activitatea politică. Indiferent

de modul în care pot fi interpretate aceste îngrijorări, acestea, în mod clar, contestă

consensul oficial din spatele schimbării propuse a sistemului electoral.

39. Având în vedere importanța unei modificări a sistemului electoral, este important ca

reforma să se desfășoare în urma unui proces de consultare publică cuprinzător și

aprofundat. În Republica Moldova, eventualitatea trecerii la un sistem mixt sau unul

uninominal se discută de mai mulți ani, însă actualul proiect de lege pare să fi fost prezentat

Parlamentului în grabă. Prima lectură a proiectului de lege din 5 mai nu figurase anterior pe

ordinea de zi a Parlamentului, ci a fost adăugată de Președintele Parlamentului în aceeași

zi. În timpul vizitei la Chișinău, toate partidele, cu excepția susținătorilor ambelor proiecte de

legi, și-au exprimat regretul cu privire la graba și procedura prin care Parlamentului i s-a

prezentat un proiect de lege atât de important. Câteva partide parlamentare și

extraparlamentare, precum și reprezentanți ai unor organizații bine cunoscute ale societății

civile și-au exprimat îngrijorarea cu privire la reforma propusă.

40. Fără a comenta cu privire la esența argumentelor prezentate, a cărei verificare nu

intră în competența prezentei opinii comune, polarizarea existentă în jurul acestei chestiuni,

inclusiv punctele menționate mai sus, nu indică prezența unei consultări semnificative și a

unui consens larg între principalele părți interesate.

25 Alin. 5.8 al Documentului de la Copenhaga din 1990 al OSCE prevede că legislația ar trebui să fie „adoptată la

sfârșitul unei proceduri publice”. Alin. 8 din Comentariul general 25 din 1996 al Comitetului Organizației Națiunilor

Unite pentru Drepturile Omului la art. 25 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (PIDCP)

prevede că „cetățenii, de asemenea, participă la activități publice exercitând influența prin dezbateri publice și

dialogul cu reprezentanții lor sau prin capacitatea lor de a se organiza. Această participare este susținută prin

asigurarea libertății de exprimare, de întrunire și asociere.”

CDL-AD(2017)012 - 12 -

E. Delimitarea circumscripțiilor electorale

41. Delimitarea circumscripțiilor electorale reprezintă un mijloc important de promovare a

egalității puterii de vot pentru toate sistemele electorale. Dat fiind că sistemele uninominale

duc la situația în care fiecare circumscripție electorală este reprezentată de un grup politic,

mecanismele de proiectare și revizuire a limitelor sunt adesea mai importante decât în cazul

circumscripțiilor plurinominale. Delimitarea și revizuirea limitelor trebuie să respecte anumite

criterii pentru a asigura o distribuție echilibrată și transparentă a mandatelor. Acest lucru

este esențial dacă se aplică un sistem complet majoritar, ca în cazul proiectului de lege nr.

60, dar și în sistemele mixte, în care circumscripțiile uninominale tind să fie mai mari, ceea

ce poate să amplifice disproporția rezultatelor componentei majoritare a sistemului electoral.

42. Conform Codului bunelor practici în materie electorală, „Egalitatea puterii de vot [...] impune repartizarea echitabilă şi clar delimitată a mandatelor pentru circumscripţiile electorale, bazându-se pe următoarele criterii de repartizare: numărul populaţiei, numărul cetățenilor care domiciliază în circumscripţia respectivă (inclusiv minorii), numărul alegătorilor înregistraţi și, posibil, numărul persoanelor care în realitate votează. Poate fi prevăzută o combinație adecvată a acestor criterii. [...] Criteriul geografic şi hotarele administrative, sau posibil chiar şi cele istorice, pot fi, de asemenea, luate în consideraţie.”26

43. În opinia lor anterioară,27 Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO au considerat că

delegarea sarcinii de elaborare a circumscripțiilor electorale către CEC implică o serie de

riscuri și a atras atenția spre câteva principii importante:

33. ...Art. 74 prevede că delimitarea hotarelor este responsabilitatea Comisiei Electorale Centrale. Acest fapt creează un risc dublu: riscul politizării Comisiei Electorale Centrale și riscul supraîncărcării ei. Într-adevăr, pentru a asigura corectitudinea procesului electoral, deciziile Comisiei Electorale Centrale pot fi contestate de oricare dintre actorii electorali. Aceasta ar include orice decizie referitoare la delimitarea circumscripțiilor electorale și ar putea duce la o creștere exponențială a numărului de sesizări, precum și la necesitatea unor resurse suplimentare pentru Comisia Electorală Centrală. În ceea ce privește periodicitatea revizuirii, OSCE / BIDDO afirmă că „revizuirea circumscripțiilor ar trebui să se desfășoare periodic pentru a se asigura că egalitatea între alegători nu este diminuată din cauza fluxului populației”. „Când este necesară revizuirea limitelor circumscripțiilor electorale, ea va avea loc conform unui calendar previzibil și printr-o metodă prescrisă de lege și ar trebui să reflecte cifrele fiabile de recensământ sau de înregistrare a alegătorilor. Revizuirea circumscripțiilor electorale ar trebui să se realizeze cu mult timp înainte de alegeri, să se bazeze pe propuneri transparente și să permită informarea și participarea publicului.” În conformitate cu Codul bunelor practici, „pentru a evita geometria electorală pasivă, mandatele ar trebui să fie redistribuite cel puțin o dată la fiecare zece ani, preferabil înainte sau după perioada electorală, astfel reducând orice riscuri de manipulare politică.” De asemenea, ar trebui de luat în considerare și variația populației între circumscripții.

44. Acest comentariu rămâne valabil și pentru proiectul actual. Chiar dacă prin

propunerile legislative examinate privind delimitarea circumscripțiilor s-a asigurat mai multă

precizie, următorul comentariu își păstrează valabilitatea:

34. Pentru a evita criticile privind remanierea arbitrară a circumscripțiilor și a garanta încrederea necesară în Comisia Electorală Centrală, proiectul ar trebui să prevadă un proces transparent de delimitare a circumscripțiilor, realizat cu mult timp înainte de următoarele alegeri parlamentare și bazat pe reguli clare, anunțate public, care să țină cont de diviziunile administrative existente și de factorii istorici, geografici și demografici. În particular, delimitarea circumscripțiilor uninominale în regiunile cu o

26 CDL-AD(2002)023rev2, I.2.2. 27 CDL-AD(2014)003.

- 13 - CDL-AD(2017)012

densitate mare a localităților populate de minorități trebuie să asigure respectarea drepturilor minorităților naționale, iar hotarele circumscripțiilor electorale nu ar trebui să fie modificate astfel încât să dilueze sau să excludă reprezentarea minorităților. În plus, conform Codului bunelor practici, „abaterea admisibilă de la normă nu trebuie să depăşească limita de 10% şi cu certitudine cea de 15%, cu excepţia unor circumstanţe speciale”.

45. Proiectul prevede o abatere maximă de 15%. Totuși, pentru o normă generală

aceasta este prea ridicată și ar putea compromite principiul egalității puterii de vot.

46. Recomandarea privind asigurarea revizuirii periodice din opinia comună din anul

2014 a fost respectată.28 Art. 74 alin. (7) din proiect prevede că hotarele circumscripțiilor

uninominale pot fi revizuite cu cel puțin 180 de zile înainte de alegerile ordinare. Hotarele

circumscripțiilor reprezintă elemente fundamentale ale legii electorale, iar retrasarea lor

poate avea consecințe politice majore. Pentru a asigura stabilitatea elementelor

fundamentale ale legii electorale, Codul bunelor practici recomandă ca astfel de părți ale

unei legi electorale să nu fie modificate cu mai puțin de un an înainte de alegeri.29 Având în

vedere importanța limitelor circumscripțiilor electorale, termenul propus de cel puțin 180 de

zile poate să nu fie suficient pentru a asigura proceduri de delimitare imparțiale și

cuprinzătoare înainte de alegeri. Prin urmare, Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO

recomandă demararea delimitării circumscripțiilor cu cel puțin un an înainte de alegeri.

47. Dacă responsabilitatea pentru delimitarea circumscripțiilor va rămâne în competența

CEC, așa cum se prevede în proiect, se recomandă ca legea să furnizeze criterii mai

detaliate și ca îngrijorările menționate mai sus să fie abordate prin prevederi și ajustări

corespunzătoare. Alternativ, în conformitate cu Codul bunelor practici, se poate de examinat

posibilitatea înființării unei entități independente speciale care să se bucure de încredere

publică pentru a stabili și a revizui hotarele circumscripțiilor. În conformitate cu bunele

practici internaționale, în procesul de delimitare a circumscripțiilor ar putea fi implicați un

geograf, un sociolog și o reprezentare echilibrată a partidelor și a reprezentanților

minorităților naționale.30 Indiferent de componența finală a acestei entități, se recomandă ca

ea să aibă un mandat clar de a asigura consultări ample și cuprinzătoare cu toate părțile

interesate relevante. De asemenea, trebuie de subliniat faptul că în Republica Moldova este

în desfășurare o reformă administrativă teritorială. Rezultatele fuziunii și reorganizării

unităților teritoriale ar trebui, de asemenea, să fie luate în considerare cu atenție în procesul

de delimitare a circumscripțiilor electorale.

F. Reprezentarea minorităților naționale, Găgăuzia

48. Reprezentarea minorităților naționale este un subiect recurent în opiniile comune ale

OSCE / BIDDO și ale Comisiei de la Veneția privind sistemul electoral al Republicii

Moldova.31 Aceste opinii comune au subliniat importanța luării în considerare a minorităților

naționale de dimensiuni semnificative, care locuiesc pe teritoriul Republicii Moldova. În

opinia comună din 2014 s-a subliniat:

36. Alegerea sistemului electoral – reprezentare proporțională, sistemul majoritar sau un sistem mixt – nu este ceva ce dictează sau determină integrarea sau excluderea minorităților. Cu toate acestea, alegerea sistemului are relevanță pentru participarea membrilor minorităților la procesul electoral. Adesea se consideră că cu cât un sistem electoral este mai proporțional, cu atât sunt mai mari șansele ca minoritățile să fie reprezentate în organele alese, iar sistemele majoritare sunt adesea considerate necorespunzătoare.32 Totuși, această afirmație este relativă. Mult depinde de situația

28 A se vedea CDL-AD(2014)003, alin. 33. 29 A se vedea Codul bunelor practici II 2. b. 30 CDL-AD(2002)023rev2, I.2.2.vi. 31 A se vedea CDL-AD(2014)003, alin. 35; CDL-AD(2010)014, alin. 12 și CDL-AD(2007)040, alin. 12. 32 J. Velaers, Electoral Law and representation of minorities, CDL-UD(2012)006, alin. 9.

CDL-AD(2017)012 - 14 -

juridică și practică existentă în stat. Totuși, delimitarea circumscripțiilor electorale ar trebui să faciliteze reprezentarea echitabilă a întregii populații și poate fi un instrument pentru asigurarea reprezentării minorităților naționale.33

49. Delimitarea circumscripțiilor electorale poate avea, așadar, o importanță crucială

pentru capacitatea sistemului de a reprezenta minoritățile naționale, respectiv, limitând sau

sporind reprezentarea lor. Printre alte măsuri, este recomandabil ca circumscripțiile stabilite

în regiuni cu o populație minoritară concentrată să nu fie fuzionate cu alte unități teritoriale

sau părți ale țării, pentru a nu dilua reprezentarea minorităților.

50. În proiectul de propunere din anul 2013 privind introducerea unui sistem electoral

mixt, se prevedea crearea a trei circumscripții electorale în cadrul Unității Teritoriale

Autonome Găgăuzia. Deși în opinia comună din 2014 au fost exprimate anumite rezerve față

de criteriile de determinare a acestor trei circumscripții, ideea introducerii unor circumscripții

specifice Găgăuziei a fost salutată. 34 Proiectul actual de propunere nu prevede nicio

circumscripție electorală uninominală pentru Găgăuzia. În consecință, reprezentarea

minorității găgăuze depinde de regulile generale de reprezentare în circumscripția națională

sau de reprezentare în circumscripțiile electorale uninominale, în conformitate cu criteriile

generale de la art. 74, și de decizia CEC. Prin urmare, reprezentarea efectivă a minorității

găgăuze ar depinde de o delimitare precisă a circumscripțiilor electorale. Se recomandă de

creat circumscripții contigue care să nu unească părți ale Unității Teritoriale Autonome

Găgăuzia cu alte părți ale țării.

51. În plus, reprezentarea pe care o minoritate națională concentrată considerabilă o

poate obține într-o circumscripție uninominală se poate dovedi a fi mai mică decât

reprezentarea care ar putea fi obținută într-un sistem proporțional, deoarece candidații

majoritari pot primi mai multe voturi decât este necesar pentru a câștiga un mandat. Acest

lucru poate duce, de asemenea, la compartimentarea minorităților naționale sau la apariția

de tensiuni între comunități. 35 Prin urmare, Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO

recomandă să se asigure că nicio revizuire a legislației electorale nu se face fără a lua în

considerare reprezentarea minorităților naționale.

G. Transnistria

52. Teritoriul Republicii Moldova de pe malul stâng al râului Nistru (Transnistria), aflat în

afara controlului guvernamental, ridică probleme speciale pentru legislația electorală. În

proiectul de propunere din anul 2013 privind introducerea unui sistem electoral mixt, se

prevedea crearea a trei circumscripții în Transnistria, fără a ține cont de populație. În acest

sens, în opinia comună din 2014 s-a recomandat de prevăzut criterii clare pentru constituirea

circumscripțiilor electorale și de luat în considerare aspectele de implementare, inclusiv cele

ce țin de desfășurarea campaniei și utilizare a fondurilor străine.

53. Această recomandare rămâne valabilă. Proiectul prevede constituirea unor

circumscripții uninominale pentru Transnistria. Cu toate acestea, el nu oferă suficiente criterii

și detalii cu privire la acest proces. Art. 74 alin. (2) pare să prevadă că magnitudinea acestor

circumscripții ar trebui să fie stabilită pe baza numărului de alegători înregistrați la ultimele

alegeri parlamentare în Transnistria și în restul țării. Deoarece participarea la alegeri este

istoric mai scăzută în Transnistria decât în restul țării, acest criteriu poate să nu fie cel mai

bun. Proiectul prevede că criteriile exacte pentru constituirea circumscripțiilor vor fi stabilite

printr-un regulament al CEC. În plus, art. 292 și art. 87 alin. (5) prevăd că secțiile de votare

pentru alegătorii care locuiesc în Transnistria vor fi stabilite pe teritoriul Republicii Moldova,

aflat sub jurisdicția constituțională a autorităților centrale. În baza art. 75 alin. (3), în Chișinău

33 CDL-AD(2014)003, alin. 36. 34 A se vedea CDL-AD(2014)003, alin. 35. 35 OSCE/ODIHR Handbook on Observing and Promoting the Participation of National Minorities in Electoral

Processes, p. 38.

- 15 - CDL-AD(2017)012

se va înființa un consiliu electoral pentru circumscripțiile transnistrene. Este recomandabil ca

Codul electoral să includă prevederi mai concrete și mai detaliate privind regimul de vot

pentru locuitorii din regiunea transnistreană, care să abordeze, printre altele, instituirea

secțiilor de votare, colectarea semnăturilor de sprijin,36 și desfășurarea campaniei. Decizia

privind numărul de circumscripții alocate Transnistriei prezintă elemente politice și ar putea fi

reglementată direct de lege.

H. Reprezentarea femeilor

54. Numărul femeilor cu mandat de deputat în Parlamentul Republicii Moldova rămâne

foarte scăzut. Proiectul propus nu prevede măsuri de consolidare a reprezentării femeilor și

ar putea s-o afecteze negativ. După cum s-a menționat anterior, „sistemele electorale

proporționale tind să ducă la alegerea unui număr mai mare de femei, decât sistemele

majorității simple sau pluraliste, sau sistemele mixte.”37 În special, sistemele majoritare cu

circumscripții uninominale generează un nivel scăzut de reprezentare a femeilor.

55. Proiectul menține prevederea actualului Cod electoral, care impune ca fiecare sex să

fie reprezentat prin cel puțin 40% dintre candidații pe listele de candidați.38 De asemenea, el

prevede că modificările aduse listelor candidaților se efectuează cu respectarea prevederilor

din Legea cu privire la asigurarea egalității de șanse între femei și bărbați. 39 Cu toate

acestea, având în vedere că aceste măsuri se vor aplica doar la jumătate dintre mandatele

din Parlament (alese în baza scrutinului proporțional), aceste prevederi nu vor ridica nivelul

scăzut de reprezentare a femeilor, ci vor avea un efect invers. Se recomandă ca această

chestiune să fie examinată mai atent, inclusiv să se ia în considerare posibilitatea unor

măsuri temporare speciale suplimentare pentru a încuraja partidele politice să asigure o

reprezentare echilibrată a ambelor sexe pe listele de candidați în circumscripțiile electorale

sau posibilitatea de a impune cerința ca, în componenta proporțională a scrutinului, în poziții

câștigătoare pe listele de candidați, să fie plasat un număr reprezentativ de femei.40

I. Alegătorii din afara țării

56. Datorită unui număr mare de cetățeni care trăiesc în străinătate, votul în străinătate

este o chestiune esențială în Republica Moldova.41

57. Art. 74 alin. (5) pare să abordeze unele dintre criticile din opinia comună din 2014 cu

privire la proiectul din 2013, care prevedea că cetățenii care locuiesc în străinătate vor alege

trei deputați într-o singură circumscripție uninominală în străinătate. Acest articol prevede că

CEC va „determina numărul, acoperirea demografică și geografică” a circumscripțiilor

uninominale din străinătate. Acest lucru sugerează că delimitarea circumscripțiilor din

36 Art. 80 alin. (6) din proiect prevede că semnăturile în sprijinul candidaților din partea circumscripțiilor constituite

pentru Transnistria pot proveni din orice circumscripție electorală. 37 A se vedea OSCE/ODIHR Handbook on Monitoring Women’s Participation in Elections, p. 20.

38 Art. 41 alin. (21). 39 Art. 7 alin. (2) lit. (b) din Legea cu privire la asigurarea egalității de șanse între femei și bărbați prevede că

partidele trebuie să contribuie la asigurarea egalității de drepturi și șanse pentru femei și bărbați prin asigurarea

reprezentării femeilor și bărbaților pe listele de candidați fără discriminare în bază de sex. 40 Art. 4.1 din CEDAW prevede că adoptarea „unor măsuri temporare speciale, menite să accelereze instaurarea

egalității în fapt între bărbați și femei, nu este considerată ca un act de discriminare”. A se vedea și alin. 3 din

Decizia 7/09 a Consiliului Ministerial al OSCE, prin care statele participante sunt îndemnate să „încurajeze toți

actorii politici să promoveze participarea egală a femeilor și bărbaților în partidele politice, în vederea obținerii

unei reprezentări mai echilibrate a genurilor în pozițiile publice alese la toate nivelurile de luare a deciziilor”. 41 În Raportul APCE privind observarea alegerilor parlamentare din 2014, la alin. 22, se estimează că numărul cetățenilor moldoveni cu reședință în străinătate constituie între 700.000 și 900.000, în timp ce numărul total al

alegătorilor înregistrați a fost de 3,2 milioane. Din acești cetățeni, circa 160.000 au fost înregistrați în străinătate în anul 2016 (Raport de observare a alegerilor al APCE privind alegerile prezidențiale din 2016, alin. 17). Această problemă a fost pusă în discuție și într-o serie de rapoarte anterioare ale OSCE / BIDDO privind alegerile,

disponibile la http://www.osce.org/odihr/elections în Moldova/moldova. A se vedea și raportul sumar privind alegătorii care locuiesc de facto în străinătate, CDL-AD(2015)040, care se referă la situația din patru țări, inclusiv din Republica Moldova.

CDL-AD(2017)012 - 16 -

străinătate se va baza pe numărul de alegători înregistrați (a se vedea art. 74 alin. (2)).

Acest lucru este problematic, deoarece mulți moldoveni care locuiesc în străinătate sunt

înregistrați pe baza adresei lor din Moldova și ar fi numărați în circumscripțiile electorale din

Moldova. De asemenea, nu este clar cum delimitarea circumscripțiilor din afara țării ar putea

fi bazată pe „principiul teritorial-demografic în una sau mai multe localități vecine”. Pentru a

garanta egalitatea puterii de vot a alegătorilor în străinătate, se recomandă ca legea să fie

mai detaliată și mai specifică cu privire la criteriile de determinare a circumscripțiilor

electorale uninominale în străinătate.

58. Pentru circumscripțiile uninominale pe teritoriul Republicii Moldova, drepturile de vot

se bazează pe domiciliul persoanei (a se vedea art. 87 alin. (4)). Art. 87 alin. (6) din proiect

prevede că orice cetățean al Republicii Moldova, care nu este înregistrat în prealabil poate

vota în orice secție de votare deschisă în străinătate. Dreptul de a vota în străinătate este

supus condițiilor prevăzute de Regulamentul cu privire la votarea cetățenilor Republicii

Moldova aflați peste hotarele țării, pe care Comisia de la Veneția și OSCE / BIDDO nu au

fost în măsură să le evalueze.

59. Deși statele nu au obligația de a organiza votul în străinătate,42 dacă acest vot este

acordat, cetățenii aflați în străinătate nu ar trebui să fie supuși restricțiilor arbitrare sau

nerezonabile ale dreptului de vot.43 Prin urmare, numărul și distribuția secțiilor de votare nu

ar trebui să aibă un efect discriminatoriu. Anterior, lipsa de transparență în privința criteriilor

de determinare a numărului și amplasării secțiilor de votare în străinătate a fost un motiv de

îngrijorare pentru OSCE / BIDDO și Comisia de la Veneția.44 Proiectul modifică art. 291 din

Codul electoral, prevăzând că CEC „va ține cont de numărul cetățenilor aflați peste hotarele

Republicii Moldova, în baza informației eliberate de organele competente ale statului-gazdă

unde urmează a fi deschise secțiile de votare respective”. Această cerință reprezintă un pas

binevenit în direcția corectă. Cu toate acestea, se recomandă ca Codul electoral să prevadă

criterii clare și stabile pentru CEC privind modul de determinare a numărului de secții de

votare în străinătate, inclusiv privind utilizarea statisticilor demografice. În plus, în timpul

vizitei experților, unii interlocutori și-au exprimat îngrijorarea cu privire la faptul că datele ar fi

furnizate de statele-gazdă și nu de instituțiile relevante din Moldova.

J. Revocarea (proiectul de lege nr. 60)

60. Chiar dacă proiectul de lege nr. 60 nu mai este pe ordinea de zi, iar proiectele

ulterioare nu prevăd revocarea, această problemă a fost abordată în mod repetat în ultimele

discuții privind reforma electorală în Republica Moldova și, prin urmare, merită să fie

menționată. Art. 941 din proiectul de lege nr. 60 propune să permită alegătorilor să revoce

deputații printr-un referendum local în circumscripția lor electorală. Pentru a organiza un

astfel de referendum, art. 182 alin. (4) cere colectarea semnăturilor a cel puțin 1/3 din

alegătorii eligibili din circumscripția uninominală sau unitatea administrativ-teritorială

respectivă și o verificare ulterioară de către o instanță judecătorească, în conformitate cu art.

186 alin. (3). Pentru revocarea unui mandat va fi necesar votul a cel puțin jumătate din

alegătorii din circumscripția electorală respectivă, dar nu mai puțin de numărul alegătorilor

care au votat în cazul alegerii deputatului respectiv (art. 198 alin. (1)). Motivele pentru

revocarea mandatului sunt prevăzute la art. 177 alin. (3): „Revocarea deputatului prin

referendum poate fi inițiată în cazul în care acesta nu respectă interesele comunității din

circumscripție, nu exercită în mod adecvat atribuțiile de deputat prevăzute de lege, încalcă

normele morale și etice, fapte confirmate în modul stabilit”. Proiectul de lege nr. 60 ar fi

42 A se vedea CtEDO Sitaropoulos și Giakomopoulos împotriva Greciei [G.C.], 15 martie 2012, cererea nr.

42202/07, alin. 75. A se vedea, de asemenea, Codul bunelor practici CDL-AD(2002)023rev2, I.1.1. c.v. 43 A se vedea din jurisprudența CtEDO privind arbitrariul în legătură cu art. 3 din Protocolul 1 la CEDO: Hilbe

împotriva Lichtenstein (dec.), 7 septembrie 1999, cererea nr. 31981/96; Doyle împotriva Regatului Unit (dec.), 6

februarie 2007, cererea nr. 30157/06 și Sitaropoulos și Giakomopoulos împotriva Greciei [G.C.], 15 martie 2012,

cererea nr. 42202/07 alin. 69. 44 A se vedea CDL-AD(2016)021, alin. 18 și CDL-AD(2014)003, alin. 41-43. A se vedea, de asemenea,

rapoartele Misiunii de observare a alegerilor din partea OSCE / BIDDO și ale APCE privind alegerile

parlamentare din 2014 și alegerile prezidențiale din 2016.

- 17 - CDL-AD(2017)012

stabilit efectiv un sistem de revocare generală a reprezentanților, care, într-un anumit context

politic, ar putea funcționa ca un mandat imperativ. Această procedură trebuie să fie

considerată ca o procedură politică și nu juridică. Implicarea instanțelor judecătorești într-o

astfel de procedură le-ar expune riscului de politizare.

61. Mandatul imperativ este interzis prin art. 68 alin. (2) din Constituția Republicii

Moldova. Curtea Constituțională, de asemenea, a precizat că mandatele parlamentare sunt

irevocabile și sunt exercitate în interesul întregii națiuni.45 Mai mult, procedura de revocare

contravine standardelor internaționale și a constituit un motiv de îngrijorare pentru OSCE /

BIDDO și Consiliul Europei.46 Prin urmare, se recomandă ca astfel de prevederi să nu fie

incluse în proiect, cu menționarea faptului că această inițiativă nu va mai fi continuată.

62. În nota informativă la proiectul de propunere se invocă art. 69 alin. (2) din Constituție

ca temei pentru admiterea revocării mandatelor. Conform acestei prevederi, mandatul unui

deputat încetează în caz de „ridicare a mandatului”. În plus, în nota informativă se invocă o

hotărâre a Curții Constituționale privind interpretarea art. 69.

63. Cu toate acestea, deși sarcina de a se pronunța asupra constituționalității proiectului

de lege propus ține de competența Curții Constituționale, interpretarea dată art. 69 pare să

nu fie în conformitate cu jurisprudența Curții Constituționale.

64. În hotărârea privind sesizarea nr. 8(b) din 2012, la alin. 34 și în continuare, Curtea

Constituțională a statuat că mandatul de parlamentar în Moldova, prin prisma dreptului și

teoriei constituționale din Moldova, exprimă relația parlamentarului cu întregul popor.

34. În viziunea Curţii, mandatul de parlamentar exprimă relaţia parlamentarului cu întregul popor, în serviciul căruia este, nu numai cu alegătorii care l-au votat, deşi aceştia beneficiază de prezenţa parlamentarului în virtutea obligaţiei sale de a ţine legătura cu alegătorii. Astfel, sintagma „a fi în serviciul poporului” de la articolul 68 alin. (1) din Constituţie înseamnă că, din momentul alegerii şi până la încetarea mandatului, fiecare deputat devine reprezentantul poporului în integralitatea sa şi are drept misiune să servească interesului comun, cel al poporului, şi nu doar partidului din care provine. În exercitarea mandatului, parlamentarul se supune numai Constituţiei, legilor şi trebuie să adopte atitudini care, potrivit conştiinţei sale, servesc binelui public.

65. În continuare, la alin. 43 și 44:

43. Astfel, deoarece nu sunt reprezentanţii unei fracţiuni a populaţiei, parlamentarii nu pot fi apărătorii unor interese particulare, ei sunt absolut liberi în exercitarea mandatului lor şi nu au obligaţia de a îndeplini angajamentele pe care şi le-ar fi putut asuma înaintea alegerii sau eventualele instrucţiuni din partea alegătorilor formulate pe parcursul mandatului. Aleşii nu au obligaţia legală să-şi susţină partidul sau deciziile grupului lor în cadrul Parlamentului. Mai mult, în cazul în care deputatul, prin comportamentul său, provoacă daune acestuia, partidul sau grupul din care face parte poate să-l excludă, însă această excludere nu antrenează pierderea mandatului parlamentar. Aceasta, în mod evident, nu împiedică deputatul ca, odată ales, să îşi onoreze angajamentele şi să se conformeze disciplinei de vot a grupului parlamentar din care face parte. 44. Pe cale de consecinţă, Curtea reţine că, în logica reprezentării libere, mandatul parlamentarului este irevocabil: alegătorii nu pot să-l facă să înceteze

45 A se vedea Hotărârea privind interpretarea art. 68 alin. (1) și (2), și art. 69 alin. (2) din Constituție, sesizarea nr.

8b/2012, 19 iunie 2012, alin. 53, 57, 67 și 68. 46 Alineatul 7.9 din Documentul de la Copenhaga din 1990 al OSCE prevede ca oficialii aleși „pot să rămână în

funcție până la expirarea mandatului sau încetarea lui într-o manieră reglementată de lege în conformitate cu

procedurile parlamentare și constituționale democratice”. A se vedea și Rezoluția APCE 1303 (2002),

Funcționarea instituțiilor democratice în Moldova, alin. 8, și Raportul privind mandatul imperativ și practicile

similare (CDLAD(2009)027), alin. 39.

CDL-AD(2017)012 - 18 -

prematur şi practica demisiilor în alb este interzisă. Alegătorii nu pot, prin urmare, să-şi exprime nemulţumirea faţă de modul în care un ales şi-a îndeplinit misiunea decât prin refuzul acordării voturilor lor atunci când acesta solicită realegerea.

66. Hotărârea Curții Constituționale se referă în mod specific la art. 69 în cazurile în care

deputații neglijează sau nu își pot îndeplini atribuțiile ca atare. Motivele revocării unui

mandat, prevăzute la art. 177 alin. (3) din proiectul propus depășesc sfera de aplicare la

situații de neglijență și neîndeplinire a obligațiilor parlamentare. Această prevedere permite

în mod explicit revocarea mandatului pentru nerespectarea intereselor comunității din

circumscripție, ceea ce implică o putere generală de revocare a reprezentantului pentru

cetățenii din circumscripție. Această înțelegere este evidențiată și de faptul că, spre

deosebire de motivele încetării mandatului prevăzute la art. 69 din Constituție și în hotărârea

menționată a Curții Constituționale, revocarea unui mandat, în conformitate cu art. 177 alin.

(3) din proiectul propus, nu este decisă de Parlament, ci de cetățenii din circumscripția

reprezentantului, printr-un referendum.

67. Încercările de a înlătura irevocabilitatea deputaților în Republica Moldova au mai fost

menționate anterior ca un motiv de îngrijorare de către OSCE / BIDDO și Consiliul Europei.47

Mandatul imperativ și revocarea reprezentanților nu se practică în democrațiile europene

moderne. După cum subliniază Comisia de la Veneția, „principiul constituțional de bază care

interzice mandatul imperativ sau orice altă formă de retragere politică a mandatelor

reprezentanților trebuie să prevaleze ca piatră de temelie a constituționalismului democratic

european”.48

K. Campanie electorală

68. Proiectul prevede modificări la art. 641 din Codul electoral, potrivit căruia radiodifuzorii

naționali și publici nu vor mai fi obligați să asigure timpul gratuit de emisie și să organizeze

dezbateri pentru candidații în alegerile majoritare. Acest lucru lasă candidații majoritari fără

mijloace de a accesa astfel de timp de emisie sau dezbateri. Alegerile parlamentare sunt de

interes național larg și au consecințe importante asupra guvernării statului. Accesul gratuit și

egal sau echitabil la mass-media pentru toți concurenții este o piatră de temelie a alegerilor

democratice. Dezbaterile în mass-media regională nu sunt suficiente pentru abordarea

tuturor punctelor de vedere ale partidelor politice (care ar putea fi reprezentate de candidați

în circumscripțiile mici) în același mod ca în cazul dezbaterilor în mass-media națională și al

accesului liber la publicitate. Se recomandă revizuirea modificărilor preconizate la art. 641.49

L. Alte aspecte

Modificarea listelor de candidați

69. Proiectul prevede posibilitatea înlocuirii candidaților, atât în circumscripția națională, cât

și în circumscripțiile uninominale, cu până la șapte zile înainte de alegeri (art. 82-83). Deși,

în esență, principiul mandatului liber nu interzice partidelor politice să modifice lista de

candidați, astfel de modificări târzii limitează drepturile candidaților de a fi aleși (persoana

neavând posibilitatea de a fi înscrisă pe o altă listă de candidați sau ca candidat

independent) și ridică întrebări cu privire la democrația internă a partidelor. Posibilitatea unei

înlocuiri târzii facilitează controlul centralizat asupra candidaților, inclusiv asupra celor din

circumscripțiile uninominale, care, în practică, pot depinde de conducerea partidului. În plus,

modificările târzii în liste de partid au potențialul de a deruta alegătorii sau de a-i lăsa

47 A se vedea Rezoluția APCE 1303 (2002), Funcționarea instituțiilor democratice în Moldova, alin. 8. 48 A se vedea Raportul privind mandatul imperativ și practicile similare (CDLAD(2009)027), alin. 39. 49 OSCE / BIDDO a recomandat anterior ca obligațiile impuse radiodifuzorilor privați naționali, care decurg dintr-o

formulare largă a art. 641 alin. (4), să poată fi revizuite pentru a garanta independența editorială a acestor

radiodifuzori. A se vedea Raportul final al OSCE / BIDDO privind alegerile parlamentare din 2014, p. 15. Prin

urmare, observația din prezenta opinie comună trebuie să fie interpretată ca fiind aplicabilă în mod special

obligațiilor radiodifuzorilor publici naționali.

- 19 - CDL-AD(2017)012

dezinformați cu privire la cine se află pe listele respective, ceea ce ar putea avea un impact

asupra alegerii lor.50 Se recomandă ajustarea termenului limită de retragere a candidaților

pentru a evita înlocuirea lor la etape târzii ale procesului.

Desemnarea candidaților

70. Proiectul propune adăugarea literei e1 la art. 44 alin. (1), conform căreia lista

documentelor care trebuie să fie depuse pentru un candidat ar trebui să includă „cazierul de

integritate a candidatului eliberat în condițiile legii”. Conceptul de „integritate” prevăzut de

această prevedere și sursa cazierului sunt neclare și pot fi utilizate ca o metodă de

excludere a candidaților pe criterii arbitrare. Ca atare, această prevedere trebuie clarificată

printr-o definiție mai precisă a acestui concept.

71. Proiectul prevede crearea unor grupuri de inițiativă pentru susținerea candidaților

pentru alegerile majoritare (art. 81) și conține reglementări detaliate privind procesul de

înființare a acestora. Aceste cerințe privind reglementarea și limitarea numărului de membri

ai grupurilor de inițiativă și colectarea pachetelor de diverse documente sunt excesive,

deoarece candidatul oricum trebuie să acumuleze suficientă susținere publică înainte de a fi

înregistrat. O reglementare extinsă în acest domeniu pare a fi nejustificată.

72. Potrivit art. 76 al proiectului, candidaților la alegerile parlamentare nu li se cere să

aibă reședință permanentă în Moldova, spre deosebire de actualul Cod electoral. Această

schimbare duce la o aplicare mai largă a principiului votului universal, având în vedere

nivelul ridicat al migrației interne și externe în Republica Moldova.

Votarea repetată

73. Potrivit art. 953 al proiectului, votarea repetată se desfășoară în cazul în care Curtea

Constituțională declară alegerile drept nevalabile. În unele cazuri, invalidarea alegerilor

poate fi cauzată nu numai de încălcări în ziua alegerilor, ci și dinaintea ei, cum ar fi utilizarea

necorespunzătoare a resurselor administrative, inegalitățile în campania electorală în mass-

media publică și încălcările în procesul de înregistrare a candidaților. Votarea repetată este

organizată la scurt timp după alegerile nevalabile și cu aceiași candidați. Astfel, timpul pentru

a rezolva deficiențele identificate ar putea să nu fie suficient. Se recomandă ca legea să

abordeze această problemă.

Rolurile CEC, ale consiliilor electorale de circumscripție și ale instanțelor judecătorești

74. Proiectul prevede transferarea mai multor responsabilități legate de scrutinele

majoritare de la CEC către consiliile electorale de circumscripție electorală raională

(CECER), inclusiv în ceea ce privește înregistrarea candidaților, alocarea mandatelor și

controlul declarațiilor privind cheltuielile de campanie. Aceste circumscripții electorale

raionale ar corespunde „de regulă” unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi ale

Republicii Moldova și, deci, nu circumscripțiilor electorale (art. 27 alin. (1)). Discrepanța

dintre circumscripțiile electorale raionale și circumscripțiile electorale ar putea fi extrem de

problematică dacă mai multe CECER ar lua decizii cu privire la candidații din aceeași

circumscripție electorală. De asemenea, este recomandabil ca CEC să ia decizii-cheie,

deoarece această entitate este, de obicei, mai bine dotată cu personal calificat și poate

asigura o practică și o implementare uniforme. Acest lucru este deosebit de important pentru

controlul cheltuielilor candidaților în perioadele de campanie, deoarece principiul egalității

trebuie să fie asigurat la nivel național și, pentru a asigura o supraveghere eficace, sunt

necesare cunoștințe și resurse specializate.

75. Probleme similare ar putea exista și în cazul procedurii judiciare pentru soluționarea

plângerilor și a contestațiilor, precum și pentru încetarea mandatelor deputaților. Proiectul

50 A se vedea Raportul final al OSCE / BIDDO privind alegerile parlamentare din 2010, p. 10.

CDL-AD(2017)012 - 20 -

prevede competența instanțelor judecătorești regionale de primul nivel în locul Curții de Apel

Chișinău, iar jurisdicția acestor instanțe se aplică teritoriilor care nu sunt destinate să

corespundă circumscripțiilor electorale.

Secțiile de votare

76. Potrivit actualului Cod electoral (art. 187), secțiile de votare sunt constituite pentru cel

mult 3.000 de alegători. Acest număr este deja prea mare pentru a asigura un proces de vot

fără probleme și pentru a evita cozi. Proiectul propune majorarea numărului alegătorilor pe

secție de votare la 5.000, ceea ce creează riscuri și mai mari pentru gestionarea alegerilor și

va prelungi procedurile de numărare. Se recomandă reducerea numărului maxim de

alegători pe secție de votare, în locul majorării lui.

Adăugări la listele electorale în ziua alegerilor

77. Art. 53 alin. (2) prevede că listele electorale suplimentare vor include, în special, cetățenii

cu reședință pe teritoriul circumscripției, care nu au fost incluși în listele electorale, precum și

alegătorii care se prezintă la secția de votare cu un certificat pentru drept de vot. După cum

se menționează în Codul bunelor practici,51 înregistrarea alegătorilor nu ar trebui să aibă loc

la secția de votare în ziua alegerilor. O astfel de restricție este importantă pentru a evita

riscul votului multiplu și stimulează alegătorii să-și verifice datele în Registrul alegătorilor

înainte de ziua alegerilor. După cum s-a menționat într-o opinie comună anterioară,

„situațiile în care alegătorii sunt adăugați la listele electorale suplimentare ar trebui să fie

reduse pentru a evita eventualele îndoieli cu privire la integritatea listelor electorale și

posibilitatea votării multiple.”52

Validarea mandatelor candidaților supleanți

78. Art. II din proiect prevede că mandatele vacante sunt atribuite candidaților supleanți de

către Curtea Constituțională, la propunerea CEC. Procedura propusă este foarte lungă,

lăsând până la 10 zile pentru CEC și 30 de zile pentru Curtea Constituțională pentru luarea

deciziilor. Contestațiile privind alocarea mandatelor trebuie să fie soluționate în timp util,

datorită importanței unei componențe adecvate a Parlamentului într-un sistem democratic. O

abordare similară ar trebui să se aplice la alocarea mandatelor vacante. Se recomandă

revizuirea acestei prevederi și stabilirea unui termen limită de 3 până la 5 zile.53

51 CDL-AD(2002)023rev2, I.1.2.iv. Pentru Republica Moldova a se vedea CDL-AD(2010)014, alin. 32. 52 CDL-AD(2010)014, alin. 32. 53 A se compara cu: CDL-AD(2002)023rev2, II.3.3.g.