Bogdan-florea Contract Adm
-
Upload
violeta-duduta -
Category
Documents
-
view
238 -
download
0
Transcript of Bogdan-florea Contract Adm
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
1/162
UNIVERSITATEA LIBER INTERNAIONAL DIN MOLDOVA
Cu titlu de manuscris
C.Z.U: 342.924(478)(043.2)
FLOREA BOGDAN
CONTRACTUL ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DEPRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE
SPECIALITATEA: 12.00.02 DREPT PUBLIC (ADMINISTRATIV);
ORGANIZAREAI FUNCIONAREA INSTITUIILOR DE DREPT
Tez de doctor n drept
Conductortiinific: Guuleac Victor, doctor n drept,
profesor universitar
Autorul: Florea Bogdan
CHIINU, 2011
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
2/162
2
Florea Bogdan, 2011
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
3/162
3
CUPRINS
ADNOTARE...................................................................................................................................5
LISTA ABREVIERILOR..............................................................................................................8
INTRODUCERE ..........................................................................................................................9
1. ANALIZA INVESTIGAIILORTIINIFICE PRIVIND CONTRACTUL
ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE
1.1. Analiza rezultatelor investigaiilortiinifice privind contractele administrative ca
diversitate a actului administrativ..................................................................................................16
1.2. Analiza comparativ privind practica aplicativ a contractelor administrative n domeniul
prestrii serviciilor publice............................................................................................................20
1.3. Metodologia cercetrii tiinifice............................................................................................44
1.4. Scopul i obiectivele tezei .....................................................................................................46
1.5. Concluzii la capitolul 1...........................................................................................................48
2. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE CA DIVERSITATE A ACTELOR
ADMINISTRATIVE
2.1. Teoria contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei
publice i caracterele generale ale acestor contracte.....................................................................49
2.2. Caracterele juridice ale contractului administrativ.................................................................55
2.3. Clasificarea contractelor administrative.................................................................................60
2.4. Contractul administrativ n raport cu actul administrativ.......................................................63
2.5. Delimitarea contractului administrativ fa de contractul civil..............................................69
2.6. Concluzii la capitolul 2...........................................................................................................72
3. PARTICULARITILE CONTRACTULUI ADMINISTRATIV NCHEIAT N
VEDEREA PRESTRII SERVICIILOR PUBLICE
3.1. Formalitile prealabile ncheierii contractului administrativ. Determinarea tipului decontract de ctre autoritatea public..............................................................................................74
3.2. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ..............................................................79
3.3. Prile n contractul administrativ. Diferena de poziie.........................................................84
3.4. Obiectul contractului administrativ.........................................................................................90
3.5. Clauzele contractului administrativ. Clauzele exorbitante. Rigiditatea clauzelor contractului
administrativ. .................................................................................................................................94
3.6. Concluzii la capitolul 3.........................................................................................................101
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
4/162
4
4. APARIIA, MODIFICAREA I STINGEREA EFECTELOR JURIDICE ALE
CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE N MATERIA PRESTRII SERVICIILOR
PUBLICE
4.1. Apariia necesitii ncheierii contractului administrativ. Prioritatea interesului public n
contractul administrativ...............................................................................................................104
4.2. Echilibrul dintre resursele publice utilizate i serviciul public realizat. Procedura de
ncheiere a contractului administrativ.........................................................................................109
4.3. Executarea contractului administrativ. Realizarea obiectivelor stabilite la ncheierea
contractului. Rspunderea juridic a prilor contractante..........................................................115
4.4. Cile de soluionare a litigiilor privind nerespectarea sau respectarea necorespunztoare
a clauzelor contractului administrativ..........................................................................................122
4.5. Inexistena i nulitatea contractului administrativ................................................................132
4.6. Concluzii la capitolul 4.........................................................................................................139
CONCLUZII GENERALE I RECOMANDRI..................................................................143
BIBLIOGRAFIE........................................................................................................................147
DECLARAIA PRIVIND ASUMAREA RSPUNDERII....................................................160
CURRICULUM VITAE AL AUTORULUI.............................................................................161
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
5/162
5
ADNOTARE
Florea Bogdan. Contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor
publice, tez de doctor n drept, Chiinu, 2011. Specialitatea: 12.00.02 drept
public(administrativ).
Structura tezei: lucrarea este structurat n introducere, ca iniiere n studiu, n patru
capitole urmate de sinteza rezultatelor, concluzii generale i recomandri, bibliografie din 177 de
surse. Rezultatele obinute sunt publicate n 6 lucrri tiinifice.
Cuvinte cheie: contract administrativ, serviciu public, autoritate public, interes public.
Domeniul de studiu. Lucrarea surprinde particularitile contractului administrativ
reglementat n legislaiile Romniei i Republicii Moldova i utilizat de ctre administraie n
scopul prestrii serviciilor publice.
Scopuli obiectivele tezei. Scopul cercetrii contractului administrativ ca form juridic
de prestare a serviciilor publice este acela de a identifica rolul acestui instrument de lucru n
cadrul activitii administraiei de prestare a serviciilor publice. Obiectivele tezei sunt: realizarea
unei teorii a contractului administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice; analiza
regimului juridic al acestor contracte; identificarea lacunelor legislative i a confuziilor legate de
contractul administrativ ncheiat n materia prestrii serviciilor publice;
Noutatea i originalitatea tiinific a prezentei teze sunt determinate de contextul
economico-social actual care impune administraiei utilizarea de metode moderne de lucru,
pentru asigurarea prestrii de servicii publice de nalt calitate ctre ceteni. Problema tiinific
soluionat o reprezint evidenierea contractului administrativ drept un instrument de maxim
eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul statului modern european i accentuarea
necesitii meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract ca o garanie a atingerii
scopului fundamental al serviciilor de interes public.
Valoarea aplicativ a lucrrii. Propunerile i concluziile formulate i temeinic
argumentate, completeazi dezvolt teoriile cu privire la contractul administrativ ca instrumentjuridic de prestare a serviciilor publice, cu efecte n practica aplicativ a acestui tip de contract.
Implementarea rezultatelor tiinifice. Elementele de noutate, analizele critice i
recomandrile formulate i gsesc aplicabilitatea n elaborarea de studii tiinifice privitoare la
conceptele de contract administrativ, serviciu public ori administrare public, n predarea
cursurilor de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti dar i n activitatea
autoritilor publice prestatoare de servicii publice.
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
6/162
6
, . : 12.00.02
() .
. : , ,
, 177 .
6 .
: , ,
, () , .
.
,
.
.
.
. A
.
.
,
, ,
, .
. ,
: ,
., : ,
, ,
.
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
7/162
7
ANNOTATION
Florea Bogdan. Administrative contract as juridical form of public service delivery, Law
PhD. Thesis, Chiinu, 2011. Major: 12.00.02 public(administrative) law.
The structure of the thesis: the thesis is structured of introduction, in four chapters
followed by the synthesis of the results, general conclusions and recommendations, a
bibliography of 177 titles. The results that we have gained are published in 6 scientific works.
Keywords : administrative contract, public service, public authority, public interest.
Field of study: the works deals with the particularities of the administrative contract used
in Romania and Republic of Moldova, regarding the delivery of public services.
The goal and the objectives of the thesis: the goal of researching the administrative
contract as juridical form of public services delivery is that of identifying the role of this working
instrument within the administration activity of public service delivery. The objectives of the
thesis are: bringing up a theory of the administrative contract as juridical form of public service
delivery; analyzing the juridical conditions of the above mentioned contracts; identifying the
legislative gaps and of the confusions regarding the administrative contract concluded in matters
of public service delivery.
The scientific novelty and originality of the present thesis are determined by the actual
economic-social context that imposes to the administration the use of modern working methods,
in order to insure to citizens a high quality public services delivery. The scientific issue that we
have solved is represented by the emphasis of the administrative contract as a maximum
efficiency tool concerning the delivery of public service within the european modern state. We
pointed out the necessity of maintaining the public law conditions of this type of contract as a
warranty of achieving the essential goal of public services.
The applicative value of the thesis lies in the fact that the formulated and solidly argued
proposals and conclusions complement and develop the theories that already existed concerning
the administrative contract as juridical instrument of public service, having effects on theapplicative practice of this type of contracts.
Implementation of scientific results. Elements of novelty, critical analysis and
formulated recommendations find their applicability in the elaboration of scientific studies
concerning the concepts of administrative contract, public service or public
administration, while teaching administrative law classes, in the practice of judiciary authorities
and in the activity of the public authorities that deliver public service.
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
8/162
8
LISTA ABREVIERILOR
alin. = alineat
art. = articol
ed. = ediia
etc. = etcetera
lit. = litera
n.n. = nota noastr
nr. = numrul
op. cit. = oper citat
p. = pagin/pagini
pct. = punctul
.a. = i alii / altele
sec. = secolul
vol. = volumul
urm. = urmtoarele
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
9/162
9
INTRODUCERE
Actualitatea i importana problemei studiate
Teoria contractelor administrative, dei a fost fundamentat mai trziu dect majoritatea
conceptelor de drept administrativ, fiind rezultatul jurisprudenei Consiliului de Stat din Frana
sfritului secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, a evoluat cu rapiditate datorit
oportunitii utilizrii acestor contracte n special n domeniul prestrii serviciilor publice.
Rdcinile contractului administrativ se gsesc n dreptul roman, unde se obinuia darea
n arend a terenurilor n favoarea patricienilor bogai, n scopul meninerii loialitii acestora
fa de deintorii puterii.
Studiul de fa are n vedere prevederile existente n legislaiile Romniei i Republicii
Moldova cu privire la practica aplicativ a contractelor administrative n materia prestrii
serviciilor publice.
Avnd n vedere diversele teorii din doctina juridic privitoare la teoria contractelor
administrative, considerm necesar clarificarea conceptual a noiunii de contract administrativ
i circumscrierea problematicii contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor
publice.
Acceptarea instituiei juridice a contractului administrativ a nsemnat o intens lupt
ideologic, pe msur ce s-a produs tranziia de la concepia civilist, proprie regimului de drept
privat, la adoptarea unui model hibrid, concretizat n modelarea liberului acord de voin, pe
scheletul rigid al normelor de drept public.
Primele contracte administrative prin care serviciile publice au fost ncredinate spre
prestare privailor au fost cele de concesiune, realizndu-se ci ferate, drumuri i poduri, reele
de distribuie a apei, gazului ori a energiei electrice. De aceea, pentru realizarea unui studiu ct
mai complex al apariiei i dezvoltrii tezei contractelor administrative, este firesc s acordm o
atenie deosebit actului juridic al concesiunii, care este contractul administratativ prin definiie.Contractul administrativ reprezint instituia juridic aflat la confluena dintre dreptul
public i cel privat. Prin intermediul acestei instituii, rigiditatea dreptului public capt valenele
unei anumite liberti contractuale caracteristic dreptului privat, n limitele legii i ale caietului
de sarcini ntocmit pentru ncheierea fiecrui contract administrativ.
Contractul administrativ, nc de la nceputurile sale a fost privit ca o form juridic de
gestionare a bunurilor, serviciilor i lucrrilor publice. Aceast instituie juridic a dreptului
administrativ a constituit i constituie subiectul a numeroase cercetri juridice n domeniu,
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
10/162
10
justificate de nevoia stringent de a cunoate dimensiunile i implicaiile contractelor
administrative ntr-o societate n continu dezvoltare, n vederea stabilirii liniilor de aciune
pentru implementarea cu succes a acestora n activitatea de administrare.
Numrul serviciilor care trebuie prestate ctre populaie s-a diversificat, mrindu-se
considerabil datorit creterii necesitilor colective. n condiiile actuale ale limitrii resurselor
financiare ale statului i ale colectivitilor locale, administraia are obligaia gsirii soluiilor
optime pentru prestarea la un nalt nivel calitativ a serviciilor publice. Mijlocul de realizare a
acestui deziderat este degrevarea bugetelor publice prin autorizarea agenilor privai de a presta
servicii publice. Instrumentul juridic utilizat este contractul administrativ, n diversele sale
variante: concesiune, parteneriat public-privat, achiziie de servicii publice etc.
Avnd n vedere reglementrile europene n materia contractelor de achiziie publici de
concesiune de lucrri i servicii publice, constatm c cercetrile juridice n domeniu sunt
incomplete, studiile efectuate nereuind s surprind ntreaga problematic a prestrii serviciilor
publice prin intermediul contractului administrativ. Se impune deci, realizarea unei ample
cercetri a contractului administrativ privit ca modalitate de prestare a serviciilor publice.
Pe parcursul lucrrii, vom avea n vedere att forma juridic concret a contractului
administrativ utilizat n activitatea de prestare a serviciilor publice, ct i stabilirea
caracteristicilor sale, care-i determin regimul juridic special de drept administrativ.
Utilitatea i actualitatea contractului administrativ ca mijloc de prestare a serviciilor
publice se manifest cu precdere n perioada actual, aprnd drept principala modalitate prin
care administraia poate face fa cu succes recesiunii economice.
Prezenta lucrare va evidenia importana contractului administrativ ca form de prestare a
serviciilor publice, analizndu-se trsturile sale caracteristice i subliniindu-se deficienele i
lacunele legislative din domeniul studiat, pentru a se realiza n final, un instrument practic de
lucru, uor de utilizat att de ctre autoritile publice ct i de ctre partenerii lor privai.
Aspecte ale temei supuse investigaiei, au fcut obiectul de studiu al multor autorifrancezi, romni i moldoveni, studii consultate de noi n vederea unei abordri ct mai
amnunite a acestei materii.
Astfel, n Frana, locul n care s-a nscut teoria contractelor administrative, aceast tem
a fost cercetat de muli autori consacrai, dintre care amintim: Gaston Jeze, Jean Rivero, Jean
Waline, douard Laferrire, Andr de Laubardre, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudement,
Laurent Richer, Pierre-Henri Chalvidan, Chirstine Houteer, Guy Braibant.
n doctrina juridic romneasc, contractele administrative au constituit obiect de studiu
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
11/162
11
pentru muli juristi interbelici, cum sunt profesorii: Constatin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul,
Jean H. Vermeulen, Petre Strihan i juristul Remus G.T. Ionescu. Au existat i autori, care, dei
au negat cu vehemen teoria contractelor administrative, au acceptat concesiunea drept un act
mixt. Este cazul marilor profesori de drept administrativ Paul Negulescu i Anibal Teodorescu.
Majoritatea autorilor contemporani de drept administrativ din Romnia, recunoate teoria
contractelor administrative. Dintre cei mai prolifici autori care au abordat aceast tem i
amintim pe profesorii: Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Ioan Alexandru, Ion Deleanu,
Rodica Narcisa Petrescu, Anton Trilescu, Verginia Vedina, Ilie Iovna, Dacian Cosmin
Drago, Mircea Preda, care au tratat aceast tem n tratatele, cursurile sau studiile de drept
administrativ realizate.
n literatura juridic a Republicii Moldova, printre adepii teoriei contractelor
administrative gsim autori, precum profesorii: Maria Orlov, Victor Popa, Victor Guuleac, Ion
Guceac, Victor Balmu, Ion Creang, Victor Mocanu, Sergiu Cobneanu, Anatolie Bantu.a.
Scopul i obiectivele tezei
Prezentul studiu are ca scop stabilirea rolului contractului administrativ ntre mijloacele
de prestare a serviciilor publice i relevarea consecinelor pozitive ale utilizrii generalizate a
acestui instrument de lucru.
Pentru realizarea scopului propus trebuie atinse urmtoarele obiective:
1. Evidenierea contractului administrativ ntre modalitile de prestare a serviciilorpublice, subliniind avantajele utilizrii lui;
2. Realizarea teoriei contractelor administrative ca form juridic de activitate aorganelor administraiei publice, avnd n vedere caracterele, clasificarea i delimitarea acestor
contracte att fa de actele administrative unilaterale, ct i fa de contractele civile;
3. Analizarea regimului juridic i a elementelor contractului administrativ ca form derealizare a serviciilor publice, evideniind caracteristicile care determin poziia de superioritate
a administraiei;4. Evidenierea necesitii ncheierii de contracte administrative n domeniul prestrii
serviciilor publice i a condiiilor speciale de ncheiere ale acestora;
5. Analiza rspunderii juridice a prilor contractelor administrative ncheiate pentruprestarea serviciilor publice, avnd n vedere regimul de drept public care influeneaz drepturile
i obligaiile prilor contractante;
6. Stabilirea modalitilor de soluionare a diferendelor dintre pri, ivite dup ncheiereacontractului administrativ, cu artarea procedurii i a instanelor competente s judece aceste
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
12/162
12
litigii;
7. Identificarea lacunelor legislative n materia prestrii serviciilor publice prinintermediul contractelor administrative i clarificarea confuziilor care apar n legislaie i
doctrin cu privire la acest subiect, pentru a promova utilizarea contractului administrativ n
activitatea de prestare a serviciilor publice.
Noutatea tiinific a rezultatelor obinute
Lucrarea de fa constituie o ampl cercetare a practicii aplicative a contractelor
administrative din Romnia i Republica Moldova, reuind s surprind n principal aspectele
legate de utilizarea efectiv a contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor de
ctre administraie. Prin analiza obiectiv, de multe ori critic, studiul nostru prezint o abordare
pragmatic a instrumentului contractual utilizat n activitatea de prestare a serviciilor publice,
relevnd neconcordanele i carenele legislative care influeneaz bunul mers al serviciilor
publice prestate n aceast manier. Utilizarea ntr-o mai mare msur a delegrii gestiunii
serviciilor publice, considerm c reprezint soluia depirii perioadei de recesiune economic
pe care ntregul mapamond o traverseaz.
Problema tiinific soluionat n prezenta lucrare o reprezint evidenierea contractului
administrativ drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul
statului modern european i accentuarea necesitii meninerii regimului de drept public al
acestui tip de contract ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes
public.
Elementele de noutate care deriv din prezenta lucrare sunt urmtoarele:
1. Stabilirea cu claritate a regimului juridic de drept public aplicabil contracteloradministrative, pe baza prevederilor legale n vigoare;
2. Elucidarea problemelor legate de regimul juridic al contractelor administrative, cuaplecare special asupra formei i a condiiilor de validitate, ncheiere, executare i ncetare ale
acestor contracte;3. Clarificarea condiiilor n care autoritatea public poate denuna i rezilia unilateral
contractelele administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice, avnd la baz actele
normative n vigoare;
4. Oferirea de soluii pentru reducerea cheltuielilor bugetare prin ncheierea de contracteadministrative n condiii de concuren real, transparen i egalitate deplin, precum i
determinarea semnificaiei juridice a licitaiei publice;
5. Identificarea modalitii de reziliere a contractului pe motiv de culp a prilor;
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
13/162
13
6.Critica arbitrajului n materia contractelor administrative i a soluiei de ndeprtare alitigiilor rezultate din aceste contracte de instanele de contencios administrativ;
7. Evidenierea particularitilor regimului nulitilor i a inexistenei contracteloradministrative.
Importana teoretici valoarea aplicativ a lucrrii const n cercetarea complexi
argumentarea temeinic a regimului public care caracterizeaz contractul administrativ, n
condiiile ultimelor modificri ale legislaiei romne n materia achiziiilor publice i a
concesiunilor de lucrri sau servicii publice. Aceste modificri tind s readuc n actualitate
disputa dintre regimul de drept administrativ i cel de drept civil, n materia contractelor
ncheiate de ctre administraie n vederea prestrii serviciilor publice.
Importana teoretic rezid n evidenierea trsturilor caracteristice ale contractelor
administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice, precum i ale carenelor
legislative n acest domeniu. Prin intermediul propunerilor de lege ferenda formulate,
considerm c ne aducem contribuia la fundamentarea i salvgardarea regimului de drept
administrativ al contractelor prin care se ncredineaz prestarea serviciilor publice particularilor.
Totodat, ajutm la crearea unui sistem juridic nchegat, capabil s mbine teoriile tradiionale
privind superioritatea administraiei n relaia contractual de drept administrativ, cu noutatea
prevederilor europene care promoveaz egalitatea de anse, transparena i proporionalitatea n
contractele ncheiate de autoritile publice. Studiul de fa poate constitui suport teoretic n
predarea cursurilor de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti ct i n activitatea
autoritilor care gestioneaz serviciile publice.
Valoarea practic a lucrrii const n identificarea unor instrumente la ndemna
autoritilor publice, prin care se pot pune n valoare, cu costuri minime, servicii publice de
natur a crete gradul de satisfacie al ceteanului i de a oferi soluii de dezvoltare economic
prin crearea de locuri de munci prin exploatarea eficient a resurselor publice.
Aprobarea rezultatelor tezei. Teza a fost prezentat i examinat la edinele catedreiDrept Public a Universitii Libere Internaionale din Moldova i Seminarului tiinific
specializat interuniversitar, n cadrul crora au fost aprobate tezele tiinifice de baz ale lucrrii.
Rezultatele cercetrii acestui studiu au fost aprobate prin comunicri prezentate la
conferine naionale i internaionale, astfel: Contractul administrativ mijloc eficient de
punere n valoare a serviciilor publice n contextul actual. n: tiina juridic autohton prin
prisma valorilor i tradiiilor europene, tiina juridic n contextul promovrii valorilor
statului de drept, conferina tiinific, Chiinu (13-14 mai 2010) i Contractul administrativ
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
14/162
14
ca una din formele juridice de prestare a serviciilor publice prezentat la conferina
internaional tiinifico-practic Teoria i practica administrrii publice organizat de
Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu,
Republica Moldova (21 mai 2010).
Structura i volumul lucrrii
Teza de doctorat cu tema Contractul administrativ ca form juridic de prestare a
serviciilor publice este compus din adnotare, introducere, 4 capitole, concluzii generale i
recomandri i bibliografie.
Capitolul 1 Analiza investigaiilor tiinifice privind contractul administrativ ca form
juridic de prestare a serviciilor publice cuprinde analiza principalelor resurse tiinifice la tema
cercetrii. Se analizeaz comparativ practica aplicativ a contractelor administrative n domeniul
prestrii serviciilor publice, relevndu-se avantajele i dezavantajele prestrii serviciilor publice
prin intermediul contractului administrativ.
Capitolul 2 Contractele administrative ca diversitate a actelor administrative cuprinde o
teorie a contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei
publice, stabilindu-se regimul juridic aplicabil acestor contracte, respectiv acela de drept public.
Sunt prezentate caracterele generale i juridice ale contractelor administrative realizndu-se o
clasificare a acestora pe baza unor criterii, cum sunt: subiectele, obiectul, modalitile de
ncheiere, formalismul necesar etc.
Contractul administrativ este prezentat n raport cu actul administrativ, stabilindu-se
relaia de la parte la ntreg ntre aceste dou noiuni i totodat este delimitat de contractul civil
fiind stabilite diferenele eseniale, determinate de regimul juridic de drept public care
caracterizeaz contractele administrative.
Capitolul 3 Particularitile contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii
serviciilor publice prezint formalitile prealabile ncheierii contractului administrativ i
modalitatea alegerii co-contractantului autorizat s presteze un serviciu public, cu accent pelegislaia privind achiziiile i concesiunile de servicii i lucrri publice i n conformitate cu
principiile nediscriminrii, tratamentului egal, recunoaterii reciproce, transparenei,
proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilori asumrii rspunderii .
Este evideniat regimul juridic de drept public aplicabil contractului administrativ,
concretizat n diferena de poziie determinat de superioritatea administraiei ca purttoare a
puterii publice, de particularitile i rigiditatea clauzelor.
Capitolul 4 Apariia, modificarea i stingerea efectelor juridice ale contractului
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
15/162
15
administrativ n materia prestrii serviciilor publice prezint apariia necesitii ncheierii
contractului administrativ relevnd prioritatea interesului public, care reprezint punctul central
al ntregului sistem de drept public.
Echilibrul dintre resursele publice utilizate i serviciul public prestat se nfptuiete prin
respectarea de ctre autoritile publice a principiilor utilizrii eficiente a fondurilor publice,
responsabilitii angajrii cheltuielilor publice i proporionalitii n executarea contractului
administrativ al crui scop este realizarea obiectivelor stabilite la ncheierea lui i implicit a
interesului general.
Nerespectarea clauzelor stabilite la ncheierea contractului ridic problema rspunderii
juridice a prilor contractante fcnd necesar identificarea cilor de soluionare a litigiilor
privind nerespectarea sau respectarea necorespunztoare a clauzelor contractului administrativ.
Soluionarea litigiilor n domeniul contractelor administrative opereaz cu norme proprii
dreptului public dintre care se distinge noiunea de interes general, care trebuie avut n
permanen n vedere n analizarea speelor deduse judecii.
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
16/162
16
1. ANALIZA INVESTIGAIILOR TIINIFICE PRIVIND CONTRACTUL
ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE
1.1. Analiza rezultatelor investigaiilor tiinifice privind contractele administrative
ca diversitate a actului administrativ
Discuiile doctrinare cu privire la contractul administrativ, au luat natere odat cu
dezvoltarea economic, industriali social a statelor europene, concesiunea fiind unul dintre
instrumentele juridice preferate pentru stabilirea relaiilor economice dintre administraie i
particulari. Consecutiv rspndirii utilizrii concesiunii a aprut i necesitatea stabilirii naturii
juridice a acesteia, n special ca urmare a litigiilor ivite ntre autoritatea administrativ i
concesionari. n studiul su din 1936 [61, p. 63-67], avocatul interbelic Remus G.T. Ionescu
realizeaz o caracterizare complex a concesiunii de serviciu public, prezentnd noiunea,
istoricul i evoluia concepiilor privitoare la materia concesiunii de serviciu public.
n doctrina romneasc, concesiunea a fost considerat de ctre majoritatea autorilor,
drept un contract de drept civil i chiar s-a ncercat asimilarea lui cu alte contracte de drept civil,
cum ar fi, spre exemplu, locaiunea sau contractul de societate. Abordarea strict din punct de
vedere al dreptului civil al concesiunii conducea la ideea egalitii juridice depline a prilori la
respectarea ntocmai a clauzelor contractuale, ceea ce fcea ca interesul public s fie sacrificat,
autoritii contractante nemaifiindu-i recunoscut dreptul de a renuna la concesiune unilateral
[61, p. 67-70]. n anul 1930 Curile de Apel Bucureti i Chiinu, pronun unele hotrri prin
care ncadreaz concesiunea n rndul contractelor administrative cu consecina adoptrii teoriei
contractelor administrative [61, p. 84 i urm.].
Acceptarea tezei contractului administrativ a condus la ideea c modificarea i
denunarea unilateral a contractului, reprezint reguli de ordine public, la care administraia nu
poate renuna pe cale convenional, administraia avnd dreptul suveran de modificare a prii
reglementare a contractului i chiar a caietului de sarcini [61, p. 93-94].n ceea ce privete executarea serviciului, autorul citat arta c serviciul trebuie executat
personal, sub controlul administraiei i cu orice pre, singurele excepii admise fiind fora
major i impreviziunea. De asemenea, referindu-se la sanciunile contractuale, autorul citat
arta c penalitile nu sunt pedepse, ci ele reprezint daune-interese, astfel nct administraia nu
are cderea s renune la ele deoarece acestea sunt adevrate creane ale administraiei.
n privina cilor de soluionare a litigiilor, autorul se pronun mpotriva acceptrii
arbitrajului n materia contractelor administrative artnd c guvernele Romniei interbelice au
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
17/162
17
fost nevoite s accepte introducerea clauzei compromisorii n contractele de concesiune de
lucrri i servicii publice, pe fondul presiunilor exercitate de strinii, majoritatea englezi, care
doreau s obin concesiuni n Romnia i care refuzau cu nverunare a supune eventuale litigii,
rezultate din contractele ncheiate, instanelor romneti [61, p. 162-164].
Opinia avocatului Remus G.T. Ionescu este susinut i de profesorul Constantin G.
Rarincescu, care definete categoria contractelor administrative ca fiind reprezentat de
contractele ncheiate de particulari cu administraia, n legtur cu organizarea i funcionarea
serviciilor publice, n care se stipuleaz o anumit participare a particularului contractant la
funcionarea acestor servicii i care cuprinde clauze speciale care nu i gsesc locul n
contractele de drept civil sau comercial [126, p. 213]. Autorul respinge categoric teza conform
creia caracterul administrativ al contractului este dat de convenia prilori precizeaz faptul
c prile nu pot s aleag competena instanelor de judecat, aceast competen fiind de ordine
public, neputndu-se deroga convenional de la ea. Inalienabilitatea domeniului public exclude
posibilitatea ca acesta s formeze obiectul unor convenii private, care pot da natere unor
drepturi neprecare i opozabile adminitraiei nsei. Administraia este ndreptit s ncheie, n
legtur cu aceste bunuri, contracte administrative care, dei sunt caracterizate de precaritate,
titularul lor se bucur de o situaie mult mai stabil dect permisionarii deintori ai posesiunii
unei poriuni a domeniului public n baza unei autorizaii unilaterale iar dreptul acestor titulari,
rezultat din contractul administrativ, nu poate fi revocat dect atunci cnd interesul public o cere,
pltindu-se o rscumprare [126, p. 214-215].
Profesorul Constantin Rarincescu este printre primii autori care definete clauzele
exorbitante, artnd c prin acestea se nelege acele clauze care nu sunt susceptibile a se ntlni
n contractele supuse dreptului privat datorit faptului c plaseaz una dintre prile contractului
pe o poziie superioar celeilalte.
n prezent se constat actualitatea concepiei profesorului Rarincescu, care considera c
doar instana de judecat este ndreptit s hotrasc rezilierea unilateral a contractului pemotiv de culp [126, p. 120-121]. De asemenea, revine n actualitate i teoria autorului citat
conform creia instanele de drept comun sunt competente s judece litigiile ivite n legtur cu
contractul administrativ odat cu atribuirea de ctre legiuitorul romn a competenei de
soluionare a litigiilor n legtur cu contractele de achiziie publici de concesiune de lucrri i
servicii publice, instanelor comerciale. Prof. Constantin Rarincescu arta c tribunalele de drept
comun nvestite cu judecarea litigiilor de drept administrativ, trebuie s in cont de regulile
dreptului public care prevd ntre altele dreptul administraiei de a modifica, a denuna sau rezilia
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
18/162
18
unilateral contractul fr intervenia instanei judectoreti [126, p. 191]. De asemenea, domnia
sa avansa teza conform creia rscumprarea este un atribut al administraiei, pe cnd rezilierea
sau revocarea unui contract de concesiune de serviciu public se poate realiza doar cu intervenia
instanei judectoreti, tez care n contextul actual redevine, parial, actual.
Regretatul profesor Antonie Iorgovan a fost unul dintre susintorii i promotorii teoriei
contractului administrativ prin lucrrile domniei sale din anii 1983 [62], 1989 [63], 2001 [65] i
2005 [66; 67].
Domnia sa arat c perioada statului liberal francez de la sfritul sec. al XIX-lea i
nceputul sec. al XX-lea, a nsemnat cristalizarea teoriei i practicii contractelor administrative.
n Romnia, apariia i dezvoltarea teoriei contractelor administrative, este strns legat de
raporturile juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect
concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice.
Profesorul A. Iorgovan se raliaz opiniei lui J. Rivero, considernd serviciul public drept
forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de
interes general [67, p. 184].
Cu valoare de constant a teoriei contractelor administrative, sunt reinute urmtoarele
[67, p. 117-118]: (a) unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice sau un subiect
autorizat de aceasta; (b) obiectul acestor contracte este realizarea unui interes general, a unui
interes public fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea unei funcii publice; (c)
sunt supuse unui regim juridic de drept public [67, p. 117].
Autorul citat reine drept trsturi ale contractului administrativ, urmtoarele: (a) acordul
de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de aceasta i
un particular; (b) caracterul oneros presupunnd efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc.,
de ctre particular n schimbul unei remuneraii; (c) asigurarea funcionrii aceluiai serviciu
public sau punerea n valoare a aceluiai bun public; (d) acceptarea de ctre pri a clauzelor
reglementare stabilite prin lege; (f) cedarea intereselor, drepturilor i obligaiilor autoritiicontractante sau celui autorizat de aceasta se poate realiza doar ctre o alt autoritate public pe
cnd privatul le poate ceda oricrei persoane cu autorizarea prealabil a autoritii publice; (g)
modificarea sau denunarea unilateral a contractului fr a mai recurge la justiie de ctre
autoritatea public atunci cnd interesul public o cere, cnd particularul nu i ndeplinete
culpabil obligaiile sau cnd executarea devine prea oneroas pentru privat; (h) supunerea
prilor regimului de drept public, inclusiv cu privire la soluionarea litigiilor; (j) soluionarea
litigiilor este de competena instanelor naionale de contencios administrativ, cu excepia
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
19/162
19
situaiilor n care legea dispune altfel.
n Tratatul de drept administrativ al domniei sale din 2005, prof. Antonie Iorgovan se
pronun pentru includerea n noiunea de act administrativ a contractului administrativ, autorul
susinnd c acest demers reprezint o punte de legtur ntre dreptul romnesc i dreptul rilor
Uniunii Europene [67, p. 9].
Problematica actului administrativ a fost abordat de numeroi autori, dintre care l
evideniem pe domnul profesor Victor Guuleac, o personalitate marcant a dreptului
administrativ din Republica Moldova.
Autorul citat a tratat n lucrrile domniei sale att noiunea de act administrativ n general
[45; 46; 50; 171], ct i noiunea de act administrativ surprins prin prisma dreptului
contravenional [47; 51].
Domnul profesor Victor Guuleac consider c actul juridic de administrare sau actul
administrativ repreziunt expresia obiectiv a formei juridice a activitii subiectelor
administrrii de stat i identific urmtoarele trsturi ale actului administrativ [46, p. 69 i
urm.]:
1. este un act juridic, adic o manifestare de voin exprimat n scopul de a produce efectejuridice ca naterea, modificarea i stingerea raporturilor juridice, drepturilor i obligaiilor
juridice;
2. este o manifestare unilateral de voin, pentru valabilitatea actului nefiind necesarconsimmntul persoanei creia i se adreseaz;
3. manifestarea de voin provine de la un organ al administrrii de stat;4. manifestarea de voin are loc n temeiul puterii de stat, actul administrativ fiind obligatoriu iexecutoriu prin el nsui;
5. actul administrativ se emite pentru executarea legii.Prin lucrrile sale consacrate dreptului contravenional, savantul Victor Guuleac
surprinde natura juridic a actului administrativ de sancionare a faptelor contravenionale iarat c acest act reprezint o prescripie juridic unilateral de voin a subiectului administrrii,
fiind obligatoriu de a fi executat de ctre cei administrai [47, p. 14].
n lucrarea domniei sale n limba rus Drept administrativ al Republicii Moldova.
Manual pentru colegii i faculti de drept, alturi de actul administrativ [171, p. 179-200],
domnul profesor Victor Guuleac trateaz i problematica contractului administrativ ca form
principal de activitate a autoritilor administraiei publice [171, p. 201-204].
Domnul Ctlin-Silviu Sraru, doctor n drept, s-a aplecat cu precdere asupra instiuiei
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
20/162
20
contractelor administrative i a dedicat un ntreg volum studiului acestei materii [132].
Autorul citat, analizeaz contractul administrativ i prin prisma legislaiei europene, n
care este uzitat denumirea de contract public, ca un rezultat al mbinrii la nivelul Uniunii
Europene al sistemului juridic romano-germanic cu sitemul anglo-saxon. Acest autor observ c
n statele membre ale Uniunii Europene, contractul public reprezint o modalitate de conciliere
ntre interesele publice i cele private, puterea administraiei publice nsemnnd din ce n ce mai
puin impunere i din ce n ce mai mult atractivitate i persuasiune [132, p. 5]. Se impune astfel
ideea c administraia este din ce n ce mai motivat s foloseasc instrumente private, cum este
i cazul contractului, pentru deservirea interesului general.
n studiul su, domnul Sraru prezint contractul administrativ drept un instrument prin
care se poate realiza att strategia de guvernare ct i evoluia administraiei de la poziia de
autoritate care impune un model, la cea de acceptarea i a unui alt punct de vedere, devenind
astfel un concept atractiv [132, p. 11].
Autorul difereniaz contractele administrative de actele administrative unilaterale,
subliniind poziia de superioritate a administraiei care are posibilitatea de a stabili principalele
clauze ale actului, pe care cealalt parte este n msur doar s le accepte sau nu [132, p. 28-29].
De asemenea, autorul citat realizeaz o clasificare a contractelor administrative utiliznd criterii
diverse, cum sunt: subiectele, obiectul, formalismul necesar contractrii, reglementarea i
denumirea legal, sau modul de remunerare a co-contractantului administraiei.
Prin lucrarea sa din anul 2009, domnul doctor Ctlin Silviu Sraru, contribuie n mod
semnificativ la progresul tiinei juridice, readucnd n actualitate i analiznd n profunzime
contractul administrativ n contextul european al integrrii Romniei n Uniunea European.
Contractul administrativ a constituit obiect de studiu i pentru ali autori moldoveni,
dintre care amintim pe domnul profesor Ion Guceac i pe domnul confereniar Victor Balmu
[43; 44].
1.2. Analiza comparativ privind practica aplicativ a contractelor administrative n
domeniul prestrii serviciilor publice
Motenirea contractului administrativ provine din dreptul roman, unde, printre
modalitile de valorificare ale proprietii statului roman (ager publicus) se ntlnea frecvent
darea n arend a terenurilor n favoarea patricienilor bogai, cu obligaia acestora de a plti o
sum mic de bani [52, p. 169]. Arendarea pe sume derizorii meninea loialitatea bogailor
patricieni fa de deintorii puterii, punndu-se totodat n valoare aceste terenuri, care puteau fi
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
21/162
21
cerute oricnd napoi de la cel care le stpnea cu ajutorul unui interdict pretorian, interdicta de
precario. Acest interdict reprezenta n relaia contractual nscut ntre stat i arenda, ceea ce
astzi numim clauza exorbitant n contractul administrativ [132, p. 22-23].
Aplicarea clauzei exorbitante n contractele de arendare ncheiate de statul roman cu
patricienii avea ca temei raiuni clientelare, pe cnd, n cazul contractelor administrative
ncheiate n zilele noastre, clauza exorbitant este o aplicare a principiului prioritii interesului
public n faa celui privat, avnd raiuni obiective.
Crearea statului modern concomitent cu utilizarea concesiunii a reprezentat momentul de
nceput al fundamentrii i dezvoltrii teoriei contractelor administrative. Doctrina francez de la
sfritul secolului al XIX-lea recunotea caracterul sui-generis al concesiunii i l deosebea clar
de contractul civil mai ales prin prisma faptului c, de cele mai multe ori, remuneraia
concesionarului consta n exercitarea unui drept aparinnd doar puterii publice, respectiv acela
de a percepe taxe. Teoria contractelor administrative nu s-a nscut imediat, aprnd n schimb, o
serie de teorii originale, n ncercarea de a justifica natura juridic a acestor contracte, cu referire
direct la concesiune.
Concesiunea a fost privit ca un act unilataral de putere public n rile de drept german
i n Italia. Se emit diverse teorii, plecndu-se de la o variant radical, vehiculat n dreptul
elveian, conform creia concesiunea este un act public de superioritate n care concesionarul nu
are niciun drept, ulterior admindu-se existena anumitor drepturi n favoarea acestuia i
recunoscndu-se efectele mixte, de drept public i de drept civil, ale concesiunii. Apare ideea
conform creia, n cazul concesiunii ne-am afla n prezena unui act administrativ unilateral cu
acceptare din partea concesionarului, ajungndu-se pn la teoria actului unilateral a crui natur
juridic se poate modifica, n funcie de anumite particulariti, devenind contractual [61, p. 73-
77].
Instituia contractului administrativ s-a nscut din jurisprudena Consiliului de Stat
francez, fiind preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez [126, p. 201],care se sprijinea pe existena unor instane administrative ncadrate n puterea executiv i pe
dreptul pozitiv care reglementa aceast materie.
Teza contractelor administrative prin prisma diversitii contractelor pe care le ncheie
administraia publici a elementelor specifice contractelor administrative, care le deosebete de
cele de drept comun, a fost abordat n premier de Jean Rivero i Jean Waline, n dreptul
francez conturndu-se o doctrin specific referitoare la contractele administrative i la definirea
regimului juridic specific lor [43, p. 8 i urm.].
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
22/162
22
Autorul francez Laferrire se numr printre pionierii dezvoltrii teroriei contractelor
administrative [67, p. 101] iar la sfritul sec. al XIX-lea nceputul sec. al XX-lea, cel care
pune bazele teoriei generale a contractelor administrative este profesorul Gaston Jeze, domnia sa
artnd c, n afara contractelor caracteristice dreptului privat, exist categoria contractelor
administrative, avnd un regim juridic diferit i specific dreptului public [167, p. 2-3].
Prof. Gaston Jeze, identifica urmtoarele contracte administrative [167, p. 3]: (a)
contractul de furnituri, respectiv furnizarea sau confecionarea de obiecte materiale mobiliare;
(b) contractul de lucrri publice, care avea ca obiect efectuarea unei construcii imobiliare
publice; (c) contractul administrativ de transport care avea ca obiect transporturi pentru stat;
(d) contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea i exploatarea
unui serviciu public; (e) contractele de locaiune de servicii care se refereau la angajarea unor
persoane pentru satisfacerea unui serviciu public; (f) contractele de mprumut public ale statului.
Elementele caracteristice ale contractului administrativ, n opinia aceluiai savant, erau
urmtoarele [111, p. 358-359]: (a) existena unui caiet de sarcini i condiii generale care cuprind
i reguli exorbitante de drept comun; (b) angajamentul de cooperare activ i personal a
furnizorului la funcionarea serviciului public; (c) aplicarea unui regim de drept public
contractului ncheiat n legtur cu funcionarea unui serviciu public; (d) inserarea unei clauze
prin care prile declar c se supun jurisdiciei administrative.
De asemenea, reputatul profesor Gaston Jeze, citat de autorul Remus G.T. Ionescu [61, p.
86-87], arata c, pentru a ne gsi n prezena unui contract administrativ, este necesar s existe un
acord de voin ntre administraie i un particular. Acest acord are drept obiect crearea unei
obligaii juridice din care s rezulte o prestaie constnd n bunuri materiale sau servicii
personale contra unei remuneraii, prestaia particularului fiind destinat a asigura funcionarea
unui serviciu public. Totodat, prile trebuie s prevad, printr-o clauz expres, c regimul care
va domina contractul este cel de drept public. Cu toate acestea, autorul francez exclude
concesiunea de serviciu public de la dreptul de opiune al prilor, artnd c acest tip de contracteste ntotdeuna administrativ.
Pe bun dreptate, avocatul Remus G.T. Ionescu critic poziia autorului francez referitor
la ultima condiie cerut pentru a ne afla n prezena unui contract administrativ, respectiv aceea
c administraia poate conveni de comun acord cu particularul dac unui contract i va fi
aplicabil regimul de drept public sau cel de drept privat. Regulile de drept public nu pot face
obiectul negocierii, normele dreptului public fiind imperative i avnd caracter de ordine public
iar un act juridic va fi supus sau nu ordinii publice atunci cnd natura lui juridic impune acest
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
23/162
23
lucru, independent de voina juridici poziia prilor care l ncheie [61, p. 86-87].
Aceast teorie a posibilitii alegerii regimului care s guverneze contractul ncheiat de
administraie cu particularul o regsim i n jurisprudena naltei Curi de Casaie din perioada
interbelic, instana suprem artnd c, n principiu, regimul juridic al contractului poate fi ales
de ctre prile contractante. Mai mult, aceeai instan arat c unul dintre criteriile dup care se
poate recunoate natura juridic a contractului ncheiat, este stipulaia prilor cu privire la
jurisdicia aleas n caz de nenelegeri cu privire la executarea contractului [126, p. 198].
La rndul su, profesorul Constantin G. Rarincescu adopt o atitudine critic fa de
criteriile stabilite de nalta Curte de Casaie cu privire la determinarea regimului juridic aplicabil
actelor contractuale ncheiate de particulari cu statul. Autorul susine, n mod cu totul ntemeiat,
c prile dintr-un astfel de contract nu pot s aleag competena instanelor de judecat, aceast
competen fiind de ordine public, neputndu-se deroga de la ea prin conveniunea prilor
[126, p. 200].
Acelai autor arat c teza alegerii competenei este preluat din dreptul francez.
Alegerea de ctre prile dintr-un contract ncheiat ntre stat i un particular, fie a jurisdiciei
Consiliului de Stat fie pe cea a tribunalelor judiciare, constituia un indiciu cu privire la faptul c
semnatarii acordului au neles s ncheie un contract administrativ atunci cnd natura acestui
contract era ndoielnic sau atunci cnd nu era vorba de un contract tipic de drept
administrativ[126, p. 200].
Apariia diverselor teorii cu privire la stabilirea naturii juridice a acordurilor dintre
administraie i particulari, nu fac altceva dect s reflecte rzboiul ideologic care a caracterizat
trecerea de la concepia civilist corespunztoare regimului contractual, la acceptarea unui hibrid
concretizat n modelarea liberului acord de voin pe scheletul rigid al normelor de drept public.
Profesorul Antonie Iorgovan susine c perioada statului liberal francez de la sfritul sec.
al XIX-lea i nceputul sec. al XX-lea a fost de neconceput fr teoria i, mai ales, practica,
inclusiv contencioas a contractelor administrative, acestea penetrnd chiari sfera socialului,acordul dintre Casa naional de asigurare medicali organizaiile naionale ale medicilor, fiind
considerat contract administrativ, decizie susinuti de Consiliul de Stat n 1974 [67, p. 102].
Apariia i dezvoltarea teoriei contractelor administrative n Romnia este strns legat de
raporturile juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect
concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice. Reputatul profesor Constantin G.
Rarincescu, fundamenta teoria contractelor administrative artnd c exist o categorie de
contracte, care sunt n mod mai intim legate de organizarea i funcionarea unui serviciu public i
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
24/162
24
care, din aceast cauz, sunt supuse unui regim juridic cel puin n mod parial diferit de cel
comun, regim creat n mare parte de anumite dispoziiuni ale unor legi speciale sau chiar prin
nsei clauzele cuprinse n caietul de sarcini, cum este spre exemplu concesiunea de serviciu
public, i care pot fi modificate cel puin n unele dintre clauzele lor cu caracter regulamentar
prin deciziunea unilateral a Administraiunii [126, p. 120].
n doctrina romneasc, concesiunea a fost considerat de ctre majoritatea autorilor,
drept un contract de drept civil, ncercndu-se chiar asimilarea lui cu alte contracte de drept civil,
cum ar fi, spre exemplu, locaiunea sau contractul de societate. Abordarea strict din punct de
vedere al dreptului civil al concesiunii conducea la ideea egalitii juridice depline a prilori la
respectarea ntocmai a clauzelor contractuale, cel sacrificat fiind interesul public n condiiile n
care autoritii contractante nu i se mai recunoate dreptul de a renuna unilateral la concesiune
[61, p. 67-70].
Profesorul Constantin Rarincescu l citeaz pe prof. Gaston Jeze care considera c
aplicarea prin analogie a regulilor de drept civil contractelor administrative constituie o gre eal
fundamentali ddea drept exemplu concesiunea contractul tipic administrativ, care nu poate
fi asimilat nici locaiunii de servicii sau lucrri i nici vnzrii-cumprrii, acest contract avnd
un obiect diferit de orice alt contract de orice natur, respectiv obligaia asumat de un particular
privind organizarea i exploatarea unui serviciu public, prin mijloace financiare i tehnice
proprii, n schimbul unei remuneraii percepute sub form de taxe de la utilizatorii serviciului
[126, p. 203-204].
La rndul su, profesorul J.H. Vermeulen referindu-se la concesiunea de serviciu public,
arata c o abordare exclusiv civilist a acestei materii, conduce la nesocotirea cu desvrire a
cerinelor noi pe care le-ar cere exploaterea unui serviciu public n interesul colectivitii, fiind
mpiedicat orice dezvoltare a serviciului [154, p. 15].
n perioada interbelic a statului romn, teoria contractelor administrative nu a avut
aceeai amploare ca n dreptul francez, resimindu-se lipsa jurisdiciei unui tribunal administrativde importana Consiliului de Stat i n condiiile n care litigiile referitoare la toate contractele
administrative erau judecate tot de instanele puterii judiciare [126, p. 206].
Chiar i autorii care au contribuit semnificativ la punerea bazelor teoriei contractelor
administrative considerau c actele cu caracter contractual ncheiate de administraie, fie ele de
drept civil sau administrativ, au ntotdeuna caracter de acte de gestiune iar competena judecrii
litigiilor n legtur cu aceste contracte aparine instanelor de drept comun [126, p. 200].
Au existat trei mari curente de opinii referitor la contractele administrative n perioada
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
25/162
25
interbelic n Romnia i anume: primul, de acceptare a teoriei contractelor administrative n
sens restrns, cu referire expres la concesiune, al doilea, de respingere a acestei teorii i al
treilea, de acceptare n sens larg a teoriei contractelor administrative [67, p. 108 i urm.].
Prima opinie se bazeaz pe ideea conform creia concesiunea este un contract
administrativ, contract de drept public sau contract de serviciu public. Principalii i cei dinti
promotori ai acestei teorii au fost J. H. Vermeulen [154], E. D. Tarangul [144, p. 413 i urm.] i I.
Vntu [67, p. 108], care susin c, n cazul concesiunii, vorbim de un act juridic complex care
mbin clauzele contractuale, generatoare de drepturi subiective cu clauzele reglementare,
impuse de lege i necesare pentru funcionarea continui regulat a serviciului public.
Concesiunea de servicii publice de ctre administraie unui particular, privit drept
contract administrativ, se caracterizeaz astfel [111, p. 361-362]: (a) reprezint un acord ntre
concesionar i administraie, negsindu-ne ns, n prezena unui contract de drept comun
deoarece administraia are dreptul i obligaia de a controla i reglementa exploatarea serviciului
public; (b) actul de concesiune nu poate fi considerat act unilateral de putere public, pentru c
interesele concesionarilor ar fi lsate la discreia administraiei, fapt care nu ar conveni
particularilor; (c) actul de concesiune este unul complex, avnd o parte reglementar, stabilit pe
cale unilateral i o parte contractual, stabilit prin acordul administraiei cu particularul; (d)
administraia poate retrage concesiunea dac concesionarul nu ndeplinete condiiile stabilite
prin contract sau dac se consider c serviciul public trebuie s primeasc o alt organizare; (e)
administraia este responsabil de buna funcionare a serviciului public, avnd posibilitatea de a
controla activitatea concesionarului i de a-i da instruciuni acestuia, n temeiul drepturilor
exorbitante i regulilor generale aplicabile acestor contracte [150, p. 76]; (f) este admis teoria
impreviziunii n materia concesiunii serviciilor publice, care permite administraiei s
restabileasc echilibrul financiar al concesiunii n momentul n care din motive excepionale i
independente de voina prilor contractante, concesiunea devine prea oneroas pentru
concesionar.ntr-o a doua opinie, contractul administrativ a fost privit cu mare rezerv de marii autori
de drept administrativ din perioada interbelic (A. Teodorescu, P. Negulescu) acetia vznd
instituia contractului administrativ ca form de prestare a serviciului public, o form strin care
nu poate fi adaptat la realitile i necesitile dreptului administrativ romnesc.
Astfel, teza contractului administrativ a fost respins categoric de ctre prof. Paul
Negulescu [97, p. 239], a crui opinie este susinut de ctre prof. Anibal Teodorescu [145, p.
397], iar ceea ce astzi noi numim contract administrativ era ncadrat n rndul actelor
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
26/162
26
administrative de gestiune, considerate prin excelen acte de drept privat, n opoziie cu actele
administrative de autoritate, de drept public. Astfel, primul autor susine, n esen, c nu poate fi
acceptat teoria contractului administrativ n ordinea juridic a Romniei, deoarece contractul
presupune un acord de voin, fiind apanajul exclusiv al dreptului civil, pe cnd raportul juridic
dintre administraie i cetean, n spe concesiunea, exclude ideea de contract datorit
dispoziiunii reglementare pe care o conine. Cu toate c s-au pronunat categoric mpotriva
acceptrii teoriei contractelor administrative i i-au nsuit ideea divizrii actelor administrative
n acte de autoritate i acte de gestiune, autorii care au susinut aceast teorie nu au putut ncadra
concesiunea ntre actele de gestiune pure, acceptnd ideea potrivit creia concesiunea reprezint
un act mixt [97, p. 133].
Pe bun dreptate, profesorul Rarincescu aduce obieciuni acestei distincii fcute de cei
doi autori mai sus citai, artnd c actele prin care autoritile publice asigur funcionarea
regulati continu a serviciilor publice, implic sau pot s implice un caracter de putere public
pe care nu-l pot avea actele svrite de simplii particulari, acest lucru fiind valabil i n materie
contractual, cum este cazul concesiunii de serviciu public, contract care nu poate interveni ntre
particulari i care nu poate fi asimilat ntru totul unui act juridic privat, el avnd ca scop
organizarea i funcionarea unui serviciu public [126, p. 151].
Potrivit celei de-a treia opinii, cea de acceptare n sens larg a contractelor administrative,
erau considerate contracte administrative, fiind supuse regimului public toate contractele
ncheiate de administraia public [138, p. 7 i urm.].
Recunoaterea jurisprudenial a concesiunii ca fiind un contract administrativ i implicit
fundamentarea teoriei contractelor administrative a survenit n anul 1929 prin admiterea de ctre
nalta Curte de Casaie a acestei teorii. De asemenea, n anul 1930 Curile de Apel Bucureti i
Chiinu, pronun unele hotrri prin care ncadreaz concesiunea n rndul contractelor
administrative [61, p. 84 i urm.].
Printr-o decizie a Curii de Casaie din 1930, contractele de numiri sau angajri nfunciune care sunt ncheiate de administraie pentru buna funcionare a unui serviciu public
administrativ, sunt ncadrate n rndul contractelor administrative n opoziie cu contractele
referitoare la administrarea domeniului privat al statului sau a altor administraii publice, care
sunt contracte de drept privat, respectiv contractele de locaiune de serviciu [37, p. 86].
n primii ani dup al doilea rzboi mondial, teza contractelor administrative a czut n
desuetudine, aceste contracte devenind incompatibile cu noile realiti socialiste din care
dispruser conceptele de proprietate publici proprietate privat a statului, accentul cznd pe
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
27/162
27
aa-zisele contracte economice [67, p. 102].
Contractele cu caracter economic ncheiate de autoritile administraiei de stat erau
considerate acte de drept civil ale administraiei de stat sau convenii de drept civil, prile
contractante fiind pe deplin egale n cadrul raportului juridic [37, p. 36-37]. ncadrarea actelor cu
caracter economic n categoria actelor civile are la baz ideea c, statul, n calitatea sa de unic
proprietar al ntregului fond al proprietii socialiste de stat, opernd cu bunurile din sfera acestui
fond, se angaja n raporturi juridice n calitatea sa de persoan juridic de drept civil, pe deplin
egal cu orice alt persoan fizic sau juridic [36, p. 133]. Calitatea de persoan juridic de
drept civil a statului i a organizaiilor economice, ntreprinderilor i instituiilor de stat
considerate organe ale administraiei de stat [36, p. 124] a fost recunoscut n Romnia, prin
Legea nr. 1/1967, n care se prevedea faptul c statul poate aciona n raporturile sale cu alte
persoane, fie prin acte unilaterale de voin n temeiul puterii de stat, fie prin convenii, n
calitatea sa de persoan juridic de drept civil, titular a dreptului de proprietate socialist de stat
[36, p. 133-134]. n baza acestor prevederi legislative, doctrina a ajuns la concluzia c cea mai la
ndemn modalitate de delimitare a actelor administrative de cele de drept civil ale statului, era
criteriul potrivit cruia primele luau natere ca urmare a unei declaraii de voin a statului ori a
organizaiilor economice, ntreprinderilor i instituiilor de stat care acionau n calitate de
organizaii nzestrate cu puterea de stat iar cele din urm luau natere pe cale convenional,
convenii n care statul avea calitatea de persoan juridic de drept civil. Totodat, se considera
c un act nu este susceptibil de a fi supus att regimului de drept public ct i celui de drept
privat, calitatea de act de drept public prevalnd ntotdeauna. n aceste cazuri, calitatea de
persoan juridic a organelor de stat era numai un element de fapt necesar pentru ca aceste
organe s poat dispune pe calea unei manifestri de voin unilaterale, necondiionnd
manifestarea unilateral de voin, de manifestarea concordant [36, p. 136-137]. Activitatea
executiv-dispozitiv a organelor administraiei de stat se realiza fie prin fapte materiale i acte
juridice individuale, fie prin elaborarea de norme juridice generale, ntemeiate pe lege, necesareaplicrii legilor sau reglementrii unor raporturi sociale nereglementate de lege. n categoria
actelor juridice individuale, prin care legile i alte acte ale puterii de stat sunt aplicate la diferite
cazuri concrete se includeau i contractele de furnizare ncheiate de ctre administraie [36, p. 20
i urm.].
ncadrarea contractelor ncheiate de stat n categoria contractelor civile, d natere unor
discuii cu privire la aa-numitele contracte planificate, care se ncheiau n baza unui act
administrativ n care se stabileau elementele eseniale ale contractului, respectiv: prile,
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
28/162
28
obiectul, cantitatea, termenul. n cazul revocrii actului administrativ n baza cruia a fost
ncheiat contractul civil, acest contract era reziliat [36, p. 197-198].
n lipsa acceptrii teoriei contractelor administrative i pe fondul promovrii
egalitarismului absolut ntre contractani, atunci cnd vorbim despre situaii juridice complexe,
cum este i aceea a rezilierii unui contract ca urmare a revocrii actului administrativ care a stat
la baza ncheierii sale, este greu de acceptat ncadrarea n rndul contractelor civile a acestor
contracte economice. Cu motivarea c n acea perioad nu exista dect proprietate de stat,
contractele care se ncheiau i ale cror condiii erau impuse de satisfacerea unui interes general,
puneau n mod artificial prile contractante pe poziii juridice egale doar prin prisma faptului c
toate fceau parte din administraia de stat. Se considera n acea perioad c dreptul public nu
poate coexista cu cel privat [92, p. 76].
Acceptarea tezei contractelor administrative n cazul acelor contracte planificate despre
care face vorbire prof. Tudor Drganu, ct i n cazul majoritii contractelor economice
ncheiate de administraie n perioada comunist, ar fi uurat considerabil explicaia rezilierii
respectivelor contracte n situaiile cerute imperativ de interesul public. Altfel, este greu de
imaginat cum un raport de drept civil, n care prile erau considerate a fi pe deplin egale, putea
fi reziliat prin simpla revocare a unui act administrativ.
Teza contractului administrativ a fost reiterat n Romnia n anul 1970 [42, p. 122 i
urm.] de ctre prof. Valentina Gilescu i reluat apoi de ali autori [8, p. 32; 11; 62, p. 208-213;
136, p. 77], avnd loc o revigorare a materiei contractului administrativ. Autoarea Valentina
Gilescu a susinut constant faptul c instituia contractului administrativ este pe deplin
compatibil cu realitatea ornduirii socialiste, din acea perioadi a militat pentru fundamentarea
acestei teorii. Ca urmare a acestui fapt, contractul administrativ a fost amplu recunoscut n
doctrina de specialitate din Romnia anilor ulteriori revoluiei din 1989.
Potrivit prof. Ilie Iovna, contractele administrative sunt: concesionarea unor servicii
publice, uniti de producie ale unor regii autonome sau terenuri, a unor prestri de servicii ori aexecutrii de lucrri de construcii-montaj publice, contractele de achiziii guvernamentale,
contractele de mprumut public de stat, ns, contractul tipic administrativ este contractul de
concesiune. Acest autor susine c instanele de drept comun sunt competente n a soluiona
litigiile izvorte din ncheierea i executarea contractelor administrative [68, p. 75].
Prof. Iovna precizeaz faptul c nu toate contractele ncheiate de administraie sunt
neaparat contracte administrative, delimitndu-se astfel de teza acceptrii n sens larg a
contractelor administrative. Astfel, furnizarea de energie electric, achiziia de mobilier ori
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
29/162
29
instalarea unui post telefonic nu pot fi ncadrate n categoria constractelor administrative,
gsindu-ne n prezena unui contract administrativ doar atunci cnd acordul de voin dintre
administraie i particular are o coloratur mai nuanat n sensul c balana echilibrului din acest
acord este puin nclinat n favoarea administraiei [68, p.76].
Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000 a Republicii Moldova
[71] la art. 2 asimileaz contractul administrativ actului administrativ i definete acest contract
ca fiind un contract ncheiat de autoritatea public, n virtutea prerogativelor de putere public,
avnd ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de
interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publici care reiese din
relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora.
Legiuitorul moldovean a reglementat instituia contractului administrativ, dndu-i o
definiie general dar n acelai timp cuprinztoare, lsnd n continuare doctrina i jurisprudena
s realizeze o teorie a contractului administrativ pe baza creia un contract sau altul s fie
ncadrat drept administrativ sau nu.
Urmare a amplei recunoateri doctrinare, n Romnia, prin Legea nr. 554 din 2004 a
contenciosului administrativ, au fost asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; i achiziiile publice. Ca
urmare a sugestiilor doctrinare, sintagma de contract administrativ a fost inserat n textul Legii
contenciosului administrativ din Romnia n anul 2007 [35, p. 102], fiind extins astfel
jurisdicia instanelor de contencios administrativ i asupra altor contracte administrative
prevzute prin legi speciale i enunndu-se totodat de ctre legiuitor, pentru prima oar,
anumite criterii pentru definirea noiunii de contracte administrative.
nalta Curte de Casaie i Justiie din Romnia a definit contractul administrativ ca fiind
acel contract reglementat prin dispoziii speciale n care una din pri este o autoritate public
[12, p. 22].n legislaia occidental, noiunea de contract administrativ este frecvent utilizat iar n
legislaia european este preferat termenul de contract public [132, p. 2], avndu-se n vedere
mbinarea sistemului juridic romano-germanic cu sistemul anglo-saxon din cadrul Uniunii
Europene.
Unul dintre rolurile eseniale ale statului n toate perioadele istorice, a fost acela de
administrator. Statul, privit n sens larg, incluznd i unitile sale administrativ teritoriale, este
responsabil de buna administrare a domeniului public i privat i de satisfacerea nevoilor i
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
30/162
30
intereselor cetenilor. Administraia reprezint acea component a puterii executive,
responsabil de buna gestionare a intereselor colectivitilor pe care le reprezint i are dou
dimensiuni: una material, specific activitii de stat administrative i una organizaional
reprezentat de totalitatea organelor administrative cu excepia organelor legislativului,
judectoreti i ale guvernului [3, p. 33].
Instituia serviciului public a aprut pe fondul constituirii statelor n Evul Mediu, fapt ce a
impus apariia unui aparat administrativ permanent, ce dispunea de o structur proprie de
funcionari ai acestor structuri [118, p. 9].
n doctrina interbelic, pornind de la nevoile sociale pe care le satisfcea statul, serviciul
public a fost definit ca fiind mijlocul prin care statul i exercita activitatea[67, p. 178].
Serviciul public reprezint o realitate sociali instituional care cuprinde anumite tipuri
de activiti i structuri, care se afl n subordinea direct sau indirect a organelor de stat, fiind
n acelai timp i un sistem juridic specific, care instituie anumite obligaii i privilegii care
depesc limitele dreptului comun [118, p. 14].
Serviciul public a mai fost definit ca fiind organismul administrativ, creat de stat, jude
sau comun, cu competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din
patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a
satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, pe care un particular nu ar
putea s o satisfac dect intermitent i incomplet. Pot fi organizate ns servicii care nu au
caracter public i care funcioneaz pe baza principiilor economice obinuite, statul avnd un
statut similar aceluia de patron [97, p. 123].
Profesorul Anibal Teodorescu considera c serviciul public se regsete oriunde exist o
activitate organizat de stat sau de submpririle sale administrative pentru ndeplinirea
atribuiilor lor executive iar nsumarea acestor servicii publice formeaz administraia [145, p.
256]. Aceast teorie este criticabil deoarece nu ine cont de activitile pe care statul le
organizeaz n scopul de a obine profit, comportndu-se ca un patron. De asemenea, considermc nu poate fi catalogat drept serviciu public nici participarea statului sau a unei uniti
administrativ teritoriale, ca acionar al unei societi comerciale, n ciuda faptului c beneficiile
bneti care sunt obinute din aceast participare se fac venit la bugetul de stat sau dup caz la
bugetele locale. n aceste cazuri, interesul public nu se realizeaz n mod direct i nemijlocit
pentru a ne gsi n prezena unui serviciu public [39, p. 127].
ntr-o alt opinie [144, p. 15-16], serviciul public e definit ca orice activitate a
autoritilor publice, organizat n mod regulat i continuu, n vederea satisfacerii unei nevoi de
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
31/162
31
interes general, avnd urmtoarele caracteristici: este o activitate a autoritilor publice i nu a
particularilor; urmrete un interes general; funcioneaz regulat i continuu.
Profesorul A. Iorgovan se raliaz opiniei lui J. Rivero, care d o definiie extrem de
concis dar n acelai timp cuprinztoare a noiunii de serviciu public [67, p. 184], aceti doi
autori considernd serviciul public ca form a aciunii administrative prin care o persoan
public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general.
Prof. Ioan Alexandru difereniaz serviciul public de cel de utilitate public, considernd
c primul poate fi nfiinat de ctre o organizaie statal sau de o organizaie statal mpreun cu
una nestatal, pe cnd al doilea este nfiinat ntotdeuna de o organizaie nestatal. Acelai autor
observ c n cazul serviciilor publice capacitatea lor este restrns prin obligativitatea instituirii
tutelei administrative, lucru care nu se ntmpli n cazul serviciilor de utilitate public. n plus,
serviciile publice beneficiaz de o protecie special din partea statului iar operaiunile financiare
sunt supuse regulilori controlului instituiilor statului, ceea ce nu se ntmpl n cazul serviciilor
de utilitate public [4, p. 318-319].
Achiesm la opinia acestui din urm autor, ns avnd n vedere scopul studiului nostru,
vom utiliza noiunea de serviciu public ntr-un sens larg, care s includi serviciul de utilitate
public.
La art. 4 alin. 2 din proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei [174] ale
crui teze prealabile au fost aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1360 din 22 octombrie 2008
[56], se prevede c sunt asimilate autoritilor publice i le sunt aplicabile dispoziiile
prezentului Cod (n.n. Codului de procedur administrativ): asociaiile i fundaiile de utilitate
public, precum i orice alte persoane sau structuri private, n msura n care acioneaz cu
putere public n vederea satisfacerii unui interes public, n temeiul legii sau a unui act
administrativ. Avnd n vedere c art. 7 alin. 2 din proiectul de act normativ meionat asimileaz
contractul administrativ actului administrativ, rezult c sunt asimilate autoritilor publice i
persoanele de drept privat care sunt investite cu putere public n temeiul unui contractadministrativ.
Serviciul public reprezint activitatea organizat de administraia public nemijlocit sau
prin autorizarea unui particular de a presta o anumit activitate de interes public, n vederea
satisfacerii unui interes general. Menirea principal a administraiei este s asigure satisfacerea
interesului general [38, p. 138]. Or, interesul general nu poate fi satisfcut dect prin intermediul
serviciilor publice organizate de ctre administraie sau prestate de ctre particularii autorizai de
ctre aceasta, serviciile publice fiind cele care definesc n cea mai mare msur rolul
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
32/162
32
administraiei [39, p. 127].
Din cele prezentate mai sus, rezult faptul c serviciul public poate fi privit din dou
sensuri i anume din sens organic i din sens funcional [151, p. 559]. n sens organic, serviciul
public reprezint un ansamblu de ageni i mijloace, pe care o persoan public sau un agent
privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public. n sens
funcional, serviciul public are semnificaia unei activiti de interes general, realizat de
administraie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general.
Vom porni, n analiza noastr, de la sensul organic al serviciului public, cercetnd
contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciului public, ajungnd la realizarea
scopului funcional al serviciului i anume acela de satisfacere a unui interes general.
Serviciul public este strns legat de interesul general al unei societi la un moment dat.
Diferena esenial dintre activitile organizate de particulari i cele realizate de administraie
const n faptul c particularul i urmrete scopul su individual i anume acela de a realiza un
beneficiu bnesc pe termen scurt sau mediu, pe cnd puterea administrativ urmrete un scop
general i anume acela de a realiza un interes obtesc prin intermediul serviciilor publice fr a
urmri n mod necesar obinerea unui profit [67, p. 185]. Beneficiile materiale pe care
administraia le realizeaz n urma prestrii serviciilor publice (impunerea unor taxe pentru
accesarea anumitor servicii publice) sunt fonduri bneti necesare pentru meninerea i
perfecionarea serviciului public nsui [151, p. 560].
n prezent exist n doctrina francez unele curente de opinie care susin faptul c
serviciile publice au czut n desuetudine odat cu dobndirea de ctre Guvern a competenei de
a emite acte normative primare numite regulamente, fapt care face ca executarea legii i
prestarea serviciilor publice s nu mai in de esena executivului [151, p. 559].
Profesorul Iorgovan, fr a achiesa la teza cderii n desuetudine a noiunii de serviciu
public, arat c nu se mai poate susine ad literam teoria despre serviciul public a autorilor de
drept administrativ, romni i francezi, din perioada interbelic, n care noiunea de serviciupublic era legat n mod necesar de activitatea exclusiv a persoanelor de drept public i de
punerea, obligatoriu, n valoare a unor bunuri ale domeniului public [67, p. 183].
n perioad interbelic s-a susinut faptul c implicarea particularilor n prestarea unui
serviciu public prin intermediul concesiunii ar fi posibil doar n cazul serviciilor publice de
ordin economic, ns aceste teorii au fost rapid combtute, acceptndu-se extinderea
concesionrii la orice tip de serviciu public [61, p. 3].
Un exemplu elocvent care vine s confirme faptul c particularii autorizai pot presta
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
33/162
33
servicii publice n orice domeniu de activitate i nu doar n cele economice, este acela c n ri
precum Regatul Unit al Marii Britanii se experimenteaz efectuarea pedepsei privative de
libertate n nchisori private [67, p. 183].
n situaia de mai sus, considerm c ne aflm n prezena unui serviciu public deoarece
executarea unei pedepse privative de libertate ntr-un penitenciar privat, presupune organizarea
activitii cu respectarea anumitor reguli impuse de administraie (regimul de coerciie, condiiile
executrii pedepsei). n lipsa unor astfel de reguli, ar cdea n derizoriu ntregul sistem al
echilibrului puterilor n stat, n msura n care particularul este n msur s stabileasc, fr
restricii, regimul privrii de libertate. Puterea judectoreasc i-ar pierde autoritatea dac
puterea executiv ar lasa executarea pedepsei, la alegerea particularului, care poate aplica un
regim foarte puin sever sau dimpotriv un regim de putere excesiv [39, p. 127-128].
Implementarea unui astfel de sistem n Anglia, nu reprezint altceva dect recunoaterea
faptului c, n prezent, tendina este aceea de implicare tot mai mare a particularului n prestarea
serviciilor publice. Mijlocul concret prin care particularii, indiferent de sistemul juridic aplicabil,
pot lua parte activ la activitatea fundamental a administraiei, respectiv prestarea serviciilor
publice, este contractul administrativ, n toate formele sale: contract de concesiune de bunuri,
servicii sau lucrri publice, contract de achiziie public de bunuri, servicii sau lucrri, contract
de nchiriere a bunurilor publice, contract de folosin gratuit a bunurilor publice etc. [39, p.
128].
Este metoda prin care s-a fcut pasul de la politica de autoritate care a caracterizat secolul
al XIX-lea n care administraia era singura n msur s realizeze interesul general, fiind
nvestit cu prghiile puterii publice, conferite prin lege la activitatea de gestiune public n
secolul al XX-lea, administraia transformndu-se n prestator de servicii publice, recurgnd la
ncheierea de acte juridice de gestiune, n marea lor majoritate bilaterale i care erau caracterizate
de mbinarea elementelor de drept public i drept privat ntr-o instituie original i anume,
contractul administrativ [132, p. 17].Rolul administraiei se redefinete pe msur ce conceptul de puissance publique
(autoritate public) se estompeaz i capt avnt conceptul de serviciu public care devine
trstura esenial a administraiei [3, p. 34].
n statele membre ale Uniunii Europene se observ o cretere a numrului de organisme
administrative autonome i a capacitii lor de autoreglementare, realizndu-se totodat o
conciliere ntre interesele publice i cele private prin intermediul contractului, ceea ce face ca
puterea administraiei publice s nu mai nsemne impunere ci din ce n ce mai mult atractivitate
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
34/162
34
i persuasiune [132, p. 5].
Peste tot n lume statul i menine prghii necesare ndeplinirii funciilor sale eseniale:
nfptuirea justiiei, aprarea teritoriului, ordinea public, stablilirea i perceperea impozitelor
etc. n Frana statul ncearc s i conserve monopolul apelnd la aa-numitele angajamente de
calitate, care poart diferite denumiri (contract de calitate, cart de calitate, cart a clientului,
pact de calitate etc.) i care sunt angajamente unilaterale luate public n vederea sensibilizrii
uzagerilor i a mobilizrii personalului, pentru mbuntirea calitii serviciilor publice
respective [151, p. 560].
S-a ajuns treptat la concluzia c interesul public se poate realiza i prin mijloace de drept
privat, administraia folosind adeseori i cu succes instrumente private, cum este i cazul
contractului [132, p. 10].
Se constat faptul c administraia este din ce n ce mai deschis a permite accesul
particularilor la monopolurile deinute tradiional de ea deoarece, pe msura dezvoltrii
societii, nevoile acesteia s-au diversificat foarte mult, statului revenindu-i obligaia de a efectua
cheltuieli uriae. Aceste tendine au devenit evidente la mijlocul secolului al XIX-lea pe fondul
ncercrilor de ridicare economic a statului romn prin efectuarea de lucrri de drumuri, poduri,
ci ferate, telegraf etc., lucruri indispensabile unui stat civilizat, care ns lipseau cu desvrire
[61, p. 15-16].
Dezvoltarea serviciilor publice, ca o nevoie de asigurare a bunstrii generale a
oamenilor, a atins un maxim pe la jumtatea secolului al XX-lea, serviciul public impunndu-se
drept fundament al activitii administraiei publice [4, p. 317-318].
n condiiile n care administraia trebuia s aleag ntre a renuna la monopoluri n
favoarea particularilor sau a menine monopolurile i a presta n regim etatizat serviciile publice
cu costuri exorbitante i cu riscul acumulrii de nemulumiri sociale fa de calitatea serviciilor,
rile occidentale au preferat prima cale astfel nct autorizarea particularilor de a presta diverse
servicii publice a luat un avnt considerabil [150, p. 5-6].ncheierea de contracte administrative cu particularii n vederea prestrii serviciilor
publice este de cele mai multe ori soluia optim n condiiile n care particularul poate realiza un
serviciu de bun calitate, la un cost redus i sub permanentul control al administraiei [39, p.
128].
n conformitate cu principiile europene, organizarea i prestarea serviciilor publice de
natur economic de ctre autoritile naionale ale statelor membre trebuie s fie realizate ntr-
un cadru concurenial deoarece libera circulaie a produselori serviciilor este realizabil numai
-
8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm
35/162
35
prin asigurarea unei situaii concureniale efective, singura excepie admis fiind cazul n care se
demonstreaz c aplicarea integral a regulilor de concuren ar putea compromite buna
ndeplinire a misiunii serviciilor de interes economic general [111, p. 14-15].
n rile Uniunii Europene, sistemele de asigurare a serviciilor publice variaz att n
funcie de felul serviciului ct i de mrimea comunitii beneficiare, precum i de concepia
adoptat de fiecare stat n materie de asigurare a unui serviciu public [116, p. 219].
Diferena dintre serviciile publice organizate n rile europene se regsete la nivel de
execuie i de mijloace de conservare a serviciilor respective [6, p. 197]. n ceea ce privete
conceptul de serviciu public, se pare c dreptul comunitar a preluat concepia liberal prezent n
dreptul anglo-saxon, n