Bogdan-florea Contract Adm

download Bogdan-florea Contract Adm

of 162

Transcript of Bogdan-florea Contract Adm

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    1/162

    UNIVERSITATEA LIBER INTERNAIONAL DIN MOLDOVA

    Cu titlu de manuscris

    C.Z.U: 342.924(478)(043.2)

    FLOREA BOGDAN

    CONTRACTUL ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DEPRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE

    SPECIALITATEA: 12.00.02 DREPT PUBLIC (ADMINISTRATIV);

    ORGANIZAREAI FUNCIONAREA INSTITUIILOR DE DREPT

    Tez de doctor n drept

    Conductortiinific: Guuleac Victor, doctor n drept,

    profesor universitar

    Autorul: Florea Bogdan

    CHIINU, 2011

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    2/162

    2

    Florea Bogdan, 2011

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    3/162

    3

    CUPRINS

    ADNOTARE...................................................................................................................................5

    LISTA ABREVIERILOR..............................................................................................................8

    INTRODUCERE ..........................................................................................................................9

    1. ANALIZA INVESTIGAIILORTIINIFICE PRIVIND CONTRACTUL

    ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE

    1.1. Analiza rezultatelor investigaiilortiinifice privind contractele administrative ca

    diversitate a actului administrativ..................................................................................................16

    1.2. Analiza comparativ privind practica aplicativ a contractelor administrative n domeniul

    prestrii serviciilor publice............................................................................................................20

    1.3. Metodologia cercetrii tiinifice............................................................................................44

    1.4. Scopul i obiectivele tezei .....................................................................................................46

    1.5. Concluzii la capitolul 1...........................................................................................................48

    2. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE CA DIVERSITATE A ACTELOR

    ADMINISTRATIVE

    2.1. Teoria contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei

    publice i caracterele generale ale acestor contracte.....................................................................49

    2.2. Caracterele juridice ale contractului administrativ.................................................................55

    2.3. Clasificarea contractelor administrative.................................................................................60

    2.4. Contractul administrativ n raport cu actul administrativ.......................................................63

    2.5. Delimitarea contractului administrativ fa de contractul civil..............................................69

    2.6. Concluzii la capitolul 2...........................................................................................................72

    3. PARTICULARITILE CONTRACTULUI ADMINISTRATIV NCHEIAT N

    VEDEREA PRESTRII SERVICIILOR PUBLICE

    3.1. Formalitile prealabile ncheierii contractului administrativ. Determinarea tipului decontract de ctre autoritatea public..............................................................................................74

    3.2. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ..............................................................79

    3.3. Prile n contractul administrativ. Diferena de poziie.........................................................84

    3.4. Obiectul contractului administrativ.........................................................................................90

    3.5. Clauzele contractului administrativ. Clauzele exorbitante. Rigiditatea clauzelor contractului

    administrativ. .................................................................................................................................94

    3.6. Concluzii la capitolul 3.........................................................................................................101

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    4/162

    4

    4. APARIIA, MODIFICAREA I STINGEREA EFECTELOR JURIDICE ALE

    CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE N MATERIA PRESTRII SERVICIILOR

    PUBLICE

    4.1. Apariia necesitii ncheierii contractului administrativ. Prioritatea interesului public n

    contractul administrativ...............................................................................................................104

    4.2. Echilibrul dintre resursele publice utilizate i serviciul public realizat. Procedura de

    ncheiere a contractului administrativ.........................................................................................109

    4.3. Executarea contractului administrativ. Realizarea obiectivelor stabilite la ncheierea

    contractului. Rspunderea juridic a prilor contractante..........................................................115

    4.4. Cile de soluionare a litigiilor privind nerespectarea sau respectarea necorespunztoare

    a clauzelor contractului administrativ..........................................................................................122

    4.5. Inexistena i nulitatea contractului administrativ................................................................132

    4.6. Concluzii la capitolul 4.........................................................................................................139

    CONCLUZII GENERALE I RECOMANDRI..................................................................143

    BIBLIOGRAFIE........................................................................................................................147

    DECLARAIA PRIVIND ASUMAREA RSPUNDERII....................................................160

    CURRICULUM VITAE AL AUTORULUI.............................................................................161

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    5/162

    5

    ADNOTARE

    Florea Bogdan. Contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor

    publice, tez de doctor n drept, Chiinu, 2011. Specialitatea: 12.00.02 drept

    public(administrativ).

    Structura tezei: lucrarea este structurat n introducere, ca iniiere n studiu, n patru

    capitole urmate de sinteza rezultatelor, concluzii generale i recomandri, bibliografie din 177 de

    surse. Rezultatele obinute sunt publicate n 6 lucrri tiinifice.

    Cuvinte cheie: contract administrativ, serviciu public, autoritate public, interes public.

    Domeniul de studiu. Lucrarea surprinde particularitile contractului administrativ

    reglementat n legislaiile Romniei i Republicii Moldova i utilizat de ctre administraie n

    scopul prestrii serviciilor publice.

    Scopuli obiectivele tezei. Scopul cercetrii contractului administrativ ca form juridic

    de prestare a serviciilor publice este acela de a identifica rolul acestui instrument de lucru n

    cadrul activitii administraiei de prestare a serviciilor publice. Obiectivele tezei sunt: realizarea

    unei teorii a contractului administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice; analiza

    regimului juridic al acestor contracte; identificarea lacunelor legislative i a confuziilor legate de

    contractul administrativ ncheiat n materia prestrii serviciilor publice;

    Noutatea i originalitatea tiinific a prezentei teze sunt determinate de contextul

    economico-social actual care impune administraiei utilizarea de metode moderne de lucru,

    pentru asigurarea prestrii de servicii publice de nalt calitate ctre ceteni. Problema tiinific

    soluionat o reprezint evidenierea contractului administrativ drept un instrument de maxim

    eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul statului modern european i accentuarea

    necesitii meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract ca o garanie a atingerii

    scopului fundamental al serviciilor de interes public.

    Valoarea aplicativ a lucrrii. Propunerile i concluziile formulate i temeinic

    argumentate, completeazi dezvolt teoriile cu privire la contractul administrativ ca instrumentjuridic de prestare a serviciilor publice, cu efecte n practica aplicativ a acestui tip de contract.

    Implementarea rezultatelor tiinifice. Elementele de noutate, analizele critice i

    recomandrile formulate i gsesc aplicabilitatea n elaborarea de studii tiinifice privitoare la

    conceptele de contract administrativ, serviciu public ori administrare public, n predarea

    cursurilor de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti dar i n activitatea

    autoritilor publice prestatoare de servicii publice.

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    6/162

    6

    , . : 12.00.02

    () .

    . : , ,

    , 177 .

    6 .

    : , ,

    , () , .

    .

    ,

    .

    .

    .

    . A

    .

    .

    ,

    , ,

    , .

    . ,

    : ,

    ., : ,

    , ,

    .

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    7/162

    7

    ANNOTATION

    Florea Bogdan. Administrative contract as juridical form of public service delivery, Law

    PhD. Thesis, Chiinu, 2011. Major: 12.00.02 public(administrative) law.

    The structure of the thesis: the thesis is structured of introduction, in four chapters

    followed by the synthesis of the results, general conclusions and recommendations, a

    bibliography of 177 titles. The results that we have gained are published in 6 scientific works.

    Keywords : administrative contract, public service, public authority, public interest.

    Field of study: the works deals with the particularities of the administrative contract used

    in Romania and Republic of Moldova, regarding the delivery of public services.

    The goal and the objectives of the thesis: the goal of researching the administrative

    contract as juridical form of public services delivery is that of identifying the role of this working

    instrument within the administration activity of public service delivery. The objectives of the

    thesis are: bringing up a theory of the administrative contract as juridical form of public service

    delivery; analyzing the juridical conditions of the above mentioned contracts; identifying the

    legislative gaps and of the confusions regarding the administrative contract concluded in matters

    of public service delivery.

    The scientific novelty and originality of the present thesis are determined by the actual

    economic-social context that imposes to the administration the use of modern working methods,

    in order to insure to citizens a high quality public services delivery. The scientific issue that we

    have solved is represented by the emphasis of the administrative contract as a maximum

    efficiency tool concerning the delivery of public service within the european modern state. We

    pointed out the necessity of maintaining the public law conditions of this type of contract as a

    warranty of achieving the essential goal of public services.

    The applicative value of the thesis lies in the fact that the formulated and solidly argued

    proposals and conclusions complement and develop the theories that already existed concerning

    the administrative contract as juridical instrument of public service, having effects on theapplicative practice of this type of contracts.

    Implementation of scientific results. Elements of novelty, critical analysis and

    formulated recommendations find their applicability in the elaboration of scientific studies

    concerning the concepts of administrative contract, public service or public

    administration, while teaching administrative law classes, in the practice of judiciary authorities

    and in the activity of the public authorities that deliver public service.

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    8/162

    8

    LISTA ABREVIERILOR

    alin. = alineat

    art. = articol

    ed. = ediia

    etc. = etcetera

    lit. = litera

    n.n. = nota noastr

    nr. = numrul

    op. cit. = oper citat

    p. = pagin/pagini

    pct. = punctul

    .a. = i alii / altele

    sec. = secolul

    vol. = volumul

    urm. = urmtoarele

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    9/162

    9

    INTRODUCERE

    Actualitatea i importana problemei studiate

    Teoria contractelor administrative, dei a fost fundamentat mai trziu dect majoritatea

    conceptelor de drept administrativ, fiind rezultatul jurisprudenei Consiliului de Stat din Frana

    sfritului secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, a evoluat cu rapiditate datorit

    oportunitii utilizrii acestor contracte n special n domeniul prestrii serviciilor publice.

    Rdcinile contractului administrativ se gsesc n dreptul roman, unde se obinuia darea

    n arend a terenurilor n favoarea patricienilor bogai, n scopul meninerii loialitii acestora

    fa de deintorii puterii.

    Studiul de fa are n vedere prevederile existente n legislaiile Romniei i Republicii

    Moldova cu privire la practica aplicativ a contractelor administrative n materia prestrii

    serviciilor publice.

    Avnd n vedere diversele teorii din doctina juridic privitoare la teoria contractelor

    administrative, considerm necesar clarificarea conceptual a noiunii de contract administrativ

    i circumscrierea problematicii contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor

    publice.

    Acceptarea instituiei juridice a contractului administrativ a nsemnat o intens lupt

    ideologic, pe msur ce s-a produs tranziia de la concepia civilist, proprie regimului de drept

    privat, la adoptarea unui model hibrid, concretizat n modelarea liberului acord de voin, pe

    scheletul rigid al normelor de drept public.

    Primele contracte administrative prin care serviciile publice au fost ncredinate spre

    prestare privailor au fost cele de concesiune, realizndu-se ci ferate, drumuri i poduri, reele

    de distribuie a apei, gazului ori a energiei electrice. De aceea, pentru realizarea unui studiu ct

    mai complex al apariiei i dezvoltrii tezei contractelor administrative, este firesc s acordm o

    atenie deosebit actului juridic al concesiunii, care este contractul administratativ prin definiie.Contractul administrativ reprezint instituia juridic aflat la confluena dintre dreptul

    public i cel privat. Prin intermediul acestei instituii, rigiditatea dreptului public capt valenele

    unei anumite liberti contractuale caracteristic dreptului privat, n limitele legii i ale caietului

    de sarcini ntocmit pentru ncheierea fiecrui contract administrativ.

    Contractul administrativ, nc de la nceputurile sale a fost privit ca o form juridic de

    gestionare a bunurilor, serviciilor i lucrrilor publice. Aceast instituie juridic a dreptului

    administrativ a constituit i constituie subiectul a numeroase cercetri juridice n domeniu,

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    10/162

    10

    justificate de nevoia stringent de a cunoate dimensiunile i implicaiile contractelor

    administrative ntr-o societate n continu dezvoltare, n vederea stabilirii liniilor de aciune

    pentru implementarea cu succes a acestora n activitatea de administrare.

    Numrul serviciilor care trebuie prestate ctre populaie s-a diversificat, mrindu-se

    considerabil datorit creterii necesitilor colective. n condiiile actuale ale limitrii resurselor

    financiare ale statului i ale colectivitilor locale, administraia are obligaia gsirii soluiilor

    optime pentru prestarea la un nalt nivel calitativ a serviciilor publice. Mijlocul de realizare a

    acestui deziderat este degrevarea bugetelor publice prin autorizarea agenilor privai de a presta

    servicii publice. Instrumentul juridic utilizat este contractul administrativ, n diversele sale

    variante: concesiune, parteneriat public-privat, achiziie de servicii publice etc.

    Avnd n vedere reglementrile europene n materia contractelor de achiziie publici de

    concesiune de lucrri i servicii publice, constatm c cercetrile juridice n domeniu sunt

    incomplete, studiile efectuate nereuind s surprind ntreaga problematic a prestrii serviciilor

    publice prin intermediul contractului administrativ. Se impune deci, realizarea unei ample

    cercetri a contractului administrativ privit ca modalitate de prestare a serviciilor publice.

    Pe parcursul lucrrii, vom avea n vedere att forma juridic concret a contractului

    administrativ utilizat n activitatea de prestare a serviciilor publice, ct i stabilirea

    caracteristicilor sale, care-i determin regimul juridic special de drept administrativ.

    Utilitatea i actualitatea contractului administrativ ca mijloc de prestare a serviciilor

    publice se manifest cu precdere n perioada actual, aprnd drept principala modalitate prin

    care administraia poate face fa cu succes recesiunii economice.

    Prezenta lucrare va evidenia importana contractului administrativ ca form de prestare a

    serviciilor publice, analizndu-se trsturile sale caracteristice i subliniindu-se deficienele i

    lacunele legislative din domeniul studiat, pentru a se realiza n final, un instrument practic de

    lucru, uor de utilizat att de ctre autoritile publice ct i de ctre partenerii lor privai.

    Aspecte ale temei supuse investigaiei, au fcut obiectul de studiu al multor autorifrancezi, romni i moldoveni, studii consultate de noi n vederea unei abordri ct mai

    amnunite a acestei materii.

    Astfel, n Frana, locul n care s-a nscut teoria contractelor administrative, aceast tem

    a fost cercetat de muli autori consacrai, dintre care amintim: Gaston Jeze, Jean Rivero, Jean

    Waline, douard Laferrire, Andr de Laubardre, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudement,

    Laurent Richer, Pierre-Henri Chalvidan, Chirstine Houteer, Guy Braibant.

    n doctrina juridic romneasc, contractele administrative au constituit obiect de studiu

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    11/162

    11

    pentru muli juristi interbelici, cum sunt profesorii: Constatin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul,

    Jean H. Vermeulen, Petre Strihan i juristul Remus G.T. Ionescu. Au existat i autori, care, dei

    au negat cu vehemen teoria contractelor administrative, au acceptat concesiunea drept un act

    mixt. Este cazul marilor profesori de drept administrativ Paul Negulescu i Anibal Teodorescu.

    Majoritatea autorilor contemporani de drept administrativ din Romnia, recunoate teoria

    contractelor administrative. Dintre cei mai prolifici autori care au abordat aceast tem i

    amintim pe profesorii: Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Ioan Alexandru, Ion Deleanu,

    Rodica Narcisa Petrescu, Anton Trilescu, Verginia Vedina, Ilie Iovna, Dacian Cosmin

    Drago, Mircea Preda, care au tratat aceast tem n tratatele, cursurile sau studiile de drept

    administrativ realizate.

    n literatura juridic a Republicii Moldova, printre adepii teoriei contractelor

    administrative gsim autori, precum profesorii: Maria Orlov, Victor Popa, Victor Guuleac, Ion

    Guceac, Victor Balmu, Ion Creang, Victor Mocanu, Sergiu Cobneanu, Anatolie Bantu.a.

    Scopul i obiectivele tezei

    Prezentul studiu are ca scop stabilirea rolului contractului administrativ ntre mijloacele

    de prestare a serviciilor publice i relevarea consecinelor pozitive ale utilizrii generalizate a

    acestui instrument de lucru.

    Pentru realizarea scopului propus trebuie atinse urmtoarele obiective:

    1. Evidenierea contractului administrativ ntre modalitile de prestare a serviciilorpublice, subliniind avantajele utilizrii lui;

    2. Realizarea teoriei contractelor administrative ca form juridic de activitate aorganelor administraiei publice, avnd n vedere caracterele, clasificarea i delimitarea acestor

    contracte att fa de actele administrative unilaterale, ct i fa de contractele civile;

    3. Analizarea regimului juridic i a elementelor contractului administrativ ca form derealizare a serviciilor publice, evideniind caracteristicile care determin poziia de superioritate

    a administraiei;4. Evidenierea necesitii ncheierii de contracte administrative n domeniul prestrii

    serviciilor publice i a condiiilor speciale de ncheiere ale acestora;

    5. Analiza rspunderii juridice a prilor contractelor administrative ncheiate pentruprestarea serviciilor publice, avnd n vedere regimul de drept public care influeneaz drepturile

    i obligaiile prilor contractante;

    6. Stabilirea modalitilor de soluionare a diferendelor dintre pri, ivite dup ncheiereacontractului administrativ, cu artarea procedurii i a instanelor competente s judece aceste

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    12/162

    12

    litigii;

    7. Identificarea lacunelor legislative n materia prestrii serviciilor publice prinintermediul contractelor administrative i clarificarea confuziilor care apar n legislaie i

    doctrin cu privire la acest subiect, pentru a promova utilizarea contractului administrativ n

    activitatea de prestare a serviciilor publice.

    Noutatea tiinific a rezultatelor obinute

    Lucrarea de fa constituie o ampl cercetare a practicii aplicative a contractelor

    administrative din Romnia i Republica Moldova, reuind s surprind n principal aspectele

    legate de utilizarea efectiv a contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor de

    ctre administraie. Prin analiza obiectiv, de multe ori critic, studiul nostru prezint o abordare

    pragmatic a instrumentului contractual utilizat n activitatea de prestare a serviciilor publice,

    relevnd neconcordanele i carenele legislative care influeneaz bunul mers al serviciilor

    publice prestate n aceast manier. Utilizarea ntr-o mai mare msur a delegrii gestiunii

    serviciilor publice, considerm c reprezint soluia depirii perioadei de recesiune economic

    pe care ntregul mapamond o traverseaz.

    Problema tiinific soluionat n prezenta lucrare o reprezint evidenierea contractului

    administrativ drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul

    statului modern european i accentuarea necesitii meninerii regimului de drept public al

    acestui tip de contract ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes

    public.

    Elementele de noutate care deriv din prezenta lucrare sunt urmtoarele:

    1. Stabilirea cu claritate a regimului juridic de drept public aplicabil contracteloradministrative, pe baza prevederilor legale n vigoare;

    2. Elucidarea problemelor legate de regimul juridic al contractelor administrative, cuaplecare special asupra formei i a condiiilor de validitate, ncheiere, executare i ncetare ale

    acestor contracte;3. Clarificarea condiiilor n care autoritatea public poate denuna i rezilia unilateral

    contractelele administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice, avnd la baz actele

    normative n vigoare;

    4. Oferirea de soluii pentru reducerea cheltuielilor bugetare prin ncheierea de contracteadministrative n condiii de concuren real, transparen i egalitate deplin, precum i

    determinarea semnificaiei juridice a licitaiei publice;

    5. Identificarea modalitii de reziliere a contractului pe motiv de culp a prilor;

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    13/162

    13

    6.Critica arbitrajului n materia contractelor administrative i a soluiei de ndeprtare alitigiilor rezultate din aceste contracte de instanele de contencios administrativ;

    7. Evidenierea particularitilor regimului nulitilor i a inexistenei contracteloradministrative.

    Importana teoretici valoarea aplicativ a lucrrii const n cercetarea complexi

    argumentarea temeinic a regimului public care caracterizeaz contractul administrativ, n

    condiiile ultimelor modificri ale legislaiei romne n materia achiziiilor publice i a

    concesiunilor de lucrri sau servicii publice. Aceste modificri tind s readuc n actualitate

    disputa dintre regimul de drept administrativ i cel de drept civil, n materia contractelor

    ncheiate de ctre administraie n vederea prestrii serviciilor publice.

    Importana teoretic rezid n evidenierea trsturilor caracteristice ale contractelor

    administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice, precum i ale carenelor

    legislative n acest domeniu. Prin intermediul propunerilor de lege ferenda formulate,

    considerm c ne aducem contribuia la fundamentarea i salvgardarea regimului de drept

    administrativ al contractelor prin care se ncredineaz prestarea serviciilor publice particularilor.

    Totodat, ajutm la crearea unui sistem juridic nchegat, capabil s mbine teoriile tradiionale

    privind superioritatea administraiei n relaia contractual de drept administrativ, cu noutatea

    prevederilor europene care promoveaz egalitatea de anse, transparena i proporionalitatea n

    contractele ncheiate de autoritile publice. Studiul de fa poate constitui suport teoretic n

    predarea cursurilor de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti ct i n activitatea

    autoritilor care gestioneaz serviciile publice.

    Valoarea practic a lucrrii const n identificarea unor instrumente la ndemna

    autoritilor publice, prin care se pot pune n valoare, cu costuri minime, servicii publice de

    natur a crete gradul de satisfacie al ceteanului i de a oferi soluii de dezvoltare economic

    prin crearea de locuri de munci prin exploatarea eficient a resurselor publice.

    Aprobarea rezultatelor tezei. Teza a fost prezentat i examinat la edinele catedreiDrept Public a Universitii Libere Internaionale din Moldova i Seminarului tiinific

    specializat interuniversitar, n cadrul crora au fost aprobate tezele tiinifice de baz ale lucrrii.

    Rezultatele cercetrii acestui studiu au fost aprobate prin comunicri prezentate la

    conferine naionale i internaionale, astfel: Contractul administrativ mijloc eficient de

    punere n valoare a serviciilor publice n contextul actual. n: tiina juridic autohton prin

    prisma valorilor i tradiiilor europene, tiina juridic n contextul promovrii valorilor

    statului de drept, conferina tiinific, Chiinu (13-14 mai 2010) i Contractul administrativ

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    14/162

    14

    ca una din formele juridice de prestare a serviciilor publice prezentat la conferina

    internaional tiinifico-practic Teoria i practica administrrii publice organizat de

    Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu,

    Republica Moldova (21 mai 2010).

    Structura i volumul lucrrii

    Teza de doctorat cu tema Contractul administrativ ca form juridic de prestare a

    serviciilor publice este compus din adnotare, introducere, 4 capitole, concluzii generale i

    recomandri i bibliografie.

    Capitolul 1 Analiza investigaiilor tiinifice privind contractul administrativ ca form

    juridic de prestare a serviciilor publice cuprinde analiza principalelor resurse tiinifice la tema

    cercetrii. Se analizeaz comparativ practica aplicativ a contractelor administrative n domeniul

    prestrii serviciilor publice, relevndu-se avantajele i dezavantajele prestrii serviciilor publice

    prin intermediul contractului administrativ.

    Capitolul 2 Contractele administrative ca diversitate a actelor administrative cuprinde o

    teorie a contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei

    publice, stabilindu-se regimul juridic aplicabil acestor contracte, respectiv acela de drept public.

    Sunt prezentate caracterele generale i juridice ale contractelor administrative realizndu-se o

    clasificare a acestora pe baza unor criterii, cum sunt: subiectele, obiectul, modalitile de

    ncheiere, formalismul necesar etc.

    Contractul administrativ este prezentat n raport cu actul administrativ, stabilindu-se

    relaia de la parte la ntreg ntre aceste dou noiuni i totodat este delimitat de contractul civil

    fiind stabilite diferenele eseniale, determinate de regimul juridic de drept public care

    caracterizeaz contractele administrative.

    Capitolul 3 Particularitile contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii

    serviciilor publice prezint formalitile prealabile ncheierii contractului administrativ i

    modalitatea alegerii co-contractantului autorizat s presteze un serviciu public, cu accent pelegislaia privind achiziiile i concesiunile de servicii i lucrri publice i n conformitate cu

    principiile nediscriminrii, tratamentului egal, recunoaterii reciproce, transparenei,

    proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilori asumrii rspunderii .

    Este evideniat regimul juridic de drept public aplicabil contractului administrativ,

    concretizat n diferena de poziie determinat de superioritatea administraiei ca purttoare a

    puterii publice, de particularitile i rigiditatea clauzelor.

    Capitolul 4 Apariia, modificarea i stingerea efectelor juridice ale contractului

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    15/162

    15

    administrativ n materia prestrii serviciilor publice prezint apariia necesitii ncheierii

    contractului administrativ relevnd prioritatea interesului public, care reprezint punctul central

    al ntregului sistem de drept public.

    Echilibrul dintre resursele publice utilizate i serviciul public prestat se nfptuiete prin

    respectarea de ctre autoritile publice a principiilor utilizrii eficiente a fondurilor publice,

    responsabilitii angajrii cheltuielilor publice i proporionalitii n executarea contractului

    administrativ al crui scop este realizarea obiectivelor stabilite la ncheierea lui i implicit a

    interesului general.

    Nerespectarea clauzelor stabilite la ncheierea contractului ridic problema rspunderii

    juridice a prilor contractante fcnd necesar identificarea cilor de soluionare a litigiilor

    privind nerespectarea sau respectarea necorespunztoare a clauzelor contractului administrativ.

    Soluionarea litigiilor n domeniul contractelor administrative opereaz cu norme proprii

    dreptului public dintre care se distinge noiunea de interes general, care trebuie avut n

    permanen n vedere n analizarea speelor deduse judecii.

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    16/162

    16

    1. ANALIZA INVESTIGAIILOR TIINIFICE PRIVIND CONTRACTUL

    ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE

    1.1. Analiza rezultatelor investigaiilor tiinifice privind contractele administrative

    ca diversitate a actului administrativ

    Discuiile doctrinare cu privire la contractul administrativ, au luat natere odat cu

    dezvoltarea economic, industriali social a statelor europene, concesiunea fiind unul dintre

    instrumentele juridice preferate pentru stabilirea relaiilor economice dintre administraie i

    particulari. Consecutiv rspndirii utilizrii concesiunii a aprut i necesitatea stabilirii naturii

    juridice a acesteia, n special ca urmare a litigiilor ivite ntre autoritatea administrativ i

    concesionari. n studiul su din 1936 [61, p. 63-67], avocatul interbelic Remus G.T. Ionescu

    realizeaz o caracterizare complex a concesiunii de serviciu public, prezentnd noiunea,

    istoricul i evoluia concepiilor privitoare la materia concesiunii de serviciu public.

    n doctrina romneasc, concesiunea a fost considerat de ctre majoritatea autorilor,

    drept un contract de drept civil i chiar s-a ncercat asimilarea lui cu alte contracte de drept civil,

    cum ar fi, spre exemplu, locaiunea sau contractul de societate. Abordarea strict din punct de

    vedere al dreptului civil al concesiunii conducea la ideea egalitii juridice depline a prilori la

    respectarea ntocmai a clauzelor contractuale, ceea ce fcea ca interesul public s fie sacrificat,

    autoritii contractante nemaifiindu-i recunoscut dreptul de a renuna la concesiune unilateral

    [61, p. 67-70]. n anul 1930 Curile de Apel Bucureti i Chiinu, pronun unele hotrri prin

    care ncadreaz concesiunea n rndul contractelor administrative cu consecina adoptrii teoriei

    contractelor administrative [61, p. 84 i urm.].

    Acceptarea tezei contractului administrativ a condus la ideea c modificarea i

    denunarea unilateral a contractului, reprezint reguli de ordine public, la care administraia nu

    poate renuna pe cale convenional, administraia avnd dreptul suveran de modificare a prii

    reglementare a contractului i chiar a caietului de sarcini [61, p. 93-94].n ceea ce privete executarea serviciului, autorul citat arta c serviciul trebuie executat

    personal, sub controlul administraiei i cu orice pre, singurele excepii admise fiind fora

    major i impreviziunea. De asemenea, referindu-se la sanciunile contractuale, autorul citat

    arta c penalitile nu sunt pedepse, ci ele reprezint daune-interese, astfel nct administraia nu

    are cderea s renune la ele deoarece acestea sunt adevrate creane ale administraiei.

    n privina cilor de soluionare a litigiilor, autorul se pronun mpotriva acceptrii

    arbitrajului n materia contractelor administrative artnd c guvernele Romniei interbelice au

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    17/162

    17

    fost nevoite s accepte introducerea clauzei compromisorii n contractele de concesiune de

    lucrri i servicii publice, pe fondul presiunilor exercitate de strinii, majoritatea englezi, care

    doreau s obin concesiuni n Romnia i care refuzau cu nverunare a supune eventuale litigii,

    rezultate din contractele ncheiate, instanelor romneti [61, p. 162-164].

    Opinia avocatului Remus G.T. Ionescu este susinut i de profesorul Constantin G.

    Rarincescu, care definete categoria contractelor administrative ca fiind reprezentat de

    contractele ncheiate de particulari cu administraia, n legtur cu organizarea i funcionarea

    serviciilor publice, n care se stipuleaz o anumit participare a particularului contractant la

    funcionarea acestor servicii i care cuprinde clauze speciale care nu i gsesc locul n

    contractele de drept civil sau comercial [126, p. 213]. Autorul respinge categoric teza conform

    creia caracterul administrativ al contractului este dat de convenia prilori precizeaz faptul

    c prile nu pot s aleag competena instanelor de judecat, aceast competen fiind de ordine

    public, neputndu-se deroga convenional de la ea. Inalienabilitatea domeniului public exclude

    posibilitatea ca acesta s formeze obiectul unor convenii private, care pot da natere unor

    drepturi neprecare i opozabile adminitraiei nsei. Administraia este ndreptit s ncheie, n

    legtur cu aceste bunuri, contracte administrative care, dei sunt caracterizate de precaritate,

    titularul lor se bucur de o situaie mult mai stabil dect permisionarii deintori ai posesiunii

    unei poriuni a domeniului public n baza unei autorizaii unilaterale iar dreptul acestor titulari,

    rezultat din contractul administrativ, nu poate fi revocat dect atunci cnd interesul public o cere,

    pltindu-se o rscumprare [126, p. 214-215].

    Profesorul Constantin Rarincescu este printre primii autori care definete clauzele

    exorbitante, artnd c prin acestea se nelege acele clauze care nu sunt susceptibile a se ntlni

    n contractele supuse dreptului privat datorit faptului c plaseaz una dintre prile contractului

    pe o poziie superioar celeilalte.

    n prezent se constat actualitatea concepiei profesorului Rarincescu, care considera c

    doar instana de judecat este ndreptit s hotrasc rezilierea unilateral a contractului pemotiv de culp [126, p. 120-121]. De asemenea, revine n actualitate i teoria autorului citat

    conform creia instanele de drept comun sunt competente s judece litigiile ivite n legtur cu

    contractul administrativ odat cu atribuirea de ctre legiuitorul romn a competenei de

    soluionare a litigiilor n legtur cu contractele de achiziie publici de concesiune de lucrri i

    servicii publice, instanelor comerciale. Prof. Constantin Rarincescu arta c tribunalele de drept

    comun nvestite cu judecarea litigiilor de drept administrativ, trebuie s in cont de regulile

    dreptului public care prevd ntre altele dreptul administraiei de a modifica, a denuna sau rezilia

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    18/162

    18

    unilateral contractul fr intervenia instanei judectoreti [126, p. 191]. De asemenea, domnia

    sa avansa teza conform creia rscumprarea este un atribut al administraiei, pe cnd rezilierea

    sau revocarea unui contract de concesiune de serviciu public se poate realiza doar cu intervenia

    instanei judectoreti, tez care n contextul actual redevine, parial, actual.

    Regretatul profesor Antonie Iorgovan a fost unul dintre susintorii i promotorii teoriei

    contractului administrativ prin lucrrile domniei sale din anii 1983 [62], 1989 [63], 2001 [65] i

    2005 [66; 67].

    Domnia sa arat c perioada statului liberal francez de la sfritul sec. al XIX-lea i

    nceputul sec. al XX-lea, a nsemnat cristalizarea teoriei i practicii contractelor administrative.

    n Romnia, apariia i dezvoltarea teoriei contractelor administrative, este strns legat de

    raporturile juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect

    concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice.

    Profesorul A. Iorgovan se raliaz opiniei lui J. Rivero, considernd serviciul public drept

    forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de

    interes general [67, p. 184].

    Cu valoare de constant a teoriei contractelor administrative, sunt reinute urmtoarele

    [67, p. 117-118]: (a) unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice sau un subiect

    autorizat de aceasta; (b) obiectul acestor contracte este realizarea unui interes general, a unui

    interes public fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea unei funcii publice; (c)

    sunt supuse unui regim juridic de drept public [67, p. 117].

    Autorul citat reine drept trsturi ale contractului administrativ, urmtoarele: (a) acordul

    de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de aceasta i

    un particular; (b) caracterul oneros presupunnd efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc.,

    de ctre particular n schimbul unei remuneraii; (c) asigurarea funcionrii aceluiai serviciu

    public sau punerea n valoare a aceluiai bun public; (d) acceptarea de ctre pri a clauzelor

    reglementare stabilite prin lege; (f) cedarea intereselor, drepturilor i obligaiilor autoritiicontractante sau celui autorizat de aceasta se poate realiza doar ctre o alt autoritate public pe

    cnd privatul le poate ceda oricrei persoane cu autorizarea prealabil a autoritii publice; (g)

    modificarea sau denunarea unilateral a contractului fr a mai recurge la justiie de ctre

    autoritatea public atunci cnd interesul public o cere, cnd particularul nu i ndeplinete

    culpabil obligaiile sau cnd executarea devine prea oneroas pentru privat; (h) supunerea

    prilor regimului de drept public, inclusiv cu privire la soluionarea litigiilor; (j) soluionarea

    litigiilor este de competena instanelor naionale de contencios administrativ, cu excepia

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    19/162

    19

    situaiilor n care legea dispune altfel.

    n Tratatul de drept administrativ al domniei sale din 2005, prof. Antonie Iorgovan se

    pronun pentru includerea n noiunea de act administrativ a contractului administrativ, autorul

    susinnd c acest demers reprezint o punte de legtur ntre dreptul romnesc i dreptul rilor

    Uniunii Europene [67, p. 9].

    Problematica actului administrativ a fost abordat de numeroi autori, dintre care l

    evideniem pe domnul profesor Victor Guuleac, o personalitate marcant a dreptului

    administrativ din Republica Moldova.

    Autorul citat a tratat n lucrrile domniei sale att noiunea de act administrativ n general

    [45; 46; 50; 171], ct i noiunea de act administrativ surprins prin prisma dreptului

    contravenional [47; 51].

    Domnul profesor Victor Guuleac consider c actul juridic de administrare sau actul

    administrativ repreziunt expresia obiectiv a formei juridice a activitii subiectelor

    administrrii de stat i identific urmtoarele trsturi ale actului administrativ [46, p. 69 i

    urm.]:

    1. este un act juridic, adic o manifestare de voin exprimat n scopul de a produce efectejuridice ca naterea, modificarea i stingerea raporturilor juridice, drepturilor i obligaiilor

    juridice;

    2. este o manifestare unilateral de voin, pentru valabilitatea actului nefiind necesarconsimmntul persoanei creia i se adreseaz;

    3. manifestarea de voin provine de la un organ al administrrii de stat;4. manifestarea de voin are loc n temeiul puterii de stat, actul administrativ fiind obligatoriu iexecutoriu prin el nsui;

    5. actul administrativ se emite pentru executarea legii.Prin lucrrile sale consacrate dreptului contravenional, savantul Victor Guuleac

    surprinde natura juridic a actului administrativ de sancionare a faptelor contravenionale iarat c acest act reprezint o prescripie juridic unilateral de voin a subiectului administrrii,

    fiind obligatoriu de a fi executat de ctre cei administrai [47, p. 14].

    n lucrarea domniei sale n limba rus Drept administrativ al Republicii Moldova.

    Manual pentru colegii i faculti de drept, alturi de actul administrativ [171, p. 179-200],

    domnul profesor Victor Guuleac trateaz i problematica contractului administrativ ca form

    principal de activitate a autoritilor administraiei publice [171, p. 201-204].

    Domnul Ctlin-Silviu Sraru, doctor n drept, s-a aplecat cu precdere asupra instiuiei

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    20/162

    20

    contractelor administrative i a dedicat un ntreg volum studiului acestei materii [132].

    Autorul citat, analizeaz contractul administrativ i prin prisma legislaiei europene, n

    care este uzitat denumirea de contract public, ca un rezultat al mbinrii la nivelul Uniunii

    Europene al sistemului juridic romano-germanic cu sitemul anglo-saxon. Acest autor observ c

    n statele membre ale Uniunii Europene, contractul public reprezint o modalitate de conciliere

    ntre interesele publice i cele private, puterea administraiei publice nsemnnd din ce n ce mai

    puin impunere i din ce n ce mai mult atractivitate i persuasiune [132, p. 5]. Se impune astfel

    ideea c administraia este din ce n ce mai motivat s foloseasc instrumente private, cum este

    i cazul contractului, pentru deservirea interesului general.

    n studiul su, domnul Sraru prezint contractul administrativ drept un instrument prin

    care se poate realiza att strategia de guvernare ct i evoluia administraiei de la poziia de

    autoritate care impune un model, la cea de acceptarea i a unui alt punct de vedere, devenind

    astfel un concept atractiv [132, p. 11].

    Autorul difereniaz contractele administrative de actele administrative unilaterale,

    subliniind poziia de superioritate a administraiei care are posibilitatea de a stabili principalele

    clauze ale actului, pe care cealalt parte este n msur doar s le accepte sau nu [132, p. 28-29].

    De asemenea, autorul citat realizeaz o clasificare a contractelor administrative utiliznd criterii

    diverse, cum sunt: subiectele, obiectul, formalismul necesar contractrii, reglementarea i

    denumirea legal, sau modul de remunerare a co-contractantului administraiei.

    Prin lucrarea sa din anul 2009, domnul doctor Ctlin Silviu Sraru, contribuie n mod

    semnificativ la progresul tiinei juridice, readucnd n actualitate i analiznd n profunzime

    contractul administrativ n contextul european al integrrii Romniei n Uniunea European.

    Contractul administrativ a constituit obiect de studiu i pentru ali autori moldoveni,

    dintre care amintim pe domnul profesor Ion Guceac i pe domnul confereniar Victor Balmu

    [43; 44].

    1.2. Analiza comparativ privind practica aplicativ a contractelor administrative n

    domeniul prestrii serviciilor publice

    Motenirea contractului administrativ provine din dreptul roman, unde, printre

    modalitile de valorificare ale proprietii statului roman (ager publicus) se ntlnea frecvent

    darea n arend a terenurilor n favoarea patricienilor bogai, cu obligaia acestora de a plti o

    sum mic de bani [52, p. 169]. Arendarea pe sume derizorii meninea loialitatea bogailor

    patricieni fa de deintorii puterii, punndu-se totodat n valoare aceste terenuri, care puteau fi

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    21/162

    21

    cerute oricnd napoi de la cel care le stpnea cu ajutorul unui interdict pretorian, interdicta de

    precario. Acest interdict reprezenta n relaia contractual nscut ntre stat i arenda, ceea ce

    astzi numim clauza exorbitant n contractul administrativ [132, p. 22-23].

    Aplicarea clauzei exorbitante n contractele de arendare ncheiate de statul roman cu

    patricienii avea ca temei raiuni clientelare, pe cnd, n cazul contractelor administrative

    ncheiate n zilele noastre, clauza exorbitant este o aplicare a principiului prioritii interesului

    public n faa celui privat, avnd raiuni obiective.

    Crearea statului modern concomitent cu utilizarea concesiunii a reprezentat momentul de

    nceput al fundamentrii i dezvoltrii teoriei contractelor administrative. Doctrina francez de la

    sfritul secolului al XIX-lea recunotea caracterul sui-generis al concesiunii i l deosebea clar

    de contractul civil mai ales prin prisma faptului c, de cele mai multe ori, remuneraia

    concesionarului consta n exercitarea unui drept aparinnd doar puterii publice, respectiv acela

    de a percepe taxe. Teoria contractelor administrative nu s-a nscut imediat, aprnd n schimb, o

    serie de teorii originale, n ncercarea de a justifica natura juridic a acestor contracte, cu referire

    direct la concesiune.

    Concesiunea a fost privit ca un act unilataral de putere public n rile de drept german

    i n Italia. Se emit diverse teorii, plecndu-se de la o variant radical, vehiculat n dreptul

    elveian, conform creia concesiunea este un act public de superioritate n care concesionarul nu

    are niciun drept, ulterior admindu-se existena anumitor drepturi n favoarea acestuia i

    recunoscndu-se efectele mixte, de drept public i de drept civil, ale concesiunii. Apare ideea

    conform creia, n cazul concesiunii ne-am afla n prezena unui act administrativ unilateral cu

    acceptare din partea concesionarului, ajungndu-se pn la teoria actului unilateral a crui natur

    juridic se poate modifica, n funcie de anumite particulariti, devenind contractual [61, p. 73-

    77].

    Instituia contractului administrativ s-a nscut din jurisprudena Consiliului de Stat

    francez, fiind preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez [126, p. 201],care se sprijinea pe existena unor instane administrative ncadrate n puterea executiv i pe

    dreptul pozitiv care reglementa aceast materie.

    Teza contractelor administrative prin prisma diversitii contractelor pe care le ncheie

    administraia publici a elementelor specifice contractelor administrative, care le deosebete de

    cele de drept comun, a fost abordat n premier de Jean Rivero i Jean Waline, n dreptul

    francez conturndu-se o doctrin specific referitoare la contractele administrative i la definirea

    regimului juridic specific lor [43, p. 8 i urm.].

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    22/162

    22

    Autorul francez Laferrire se numr printre pionierii dezvoltrii teroriei contractelor

    administrative [67, p. 101] iar la sfritul sec. al XIX-lea nceputul sec. al XX-lea, cel care

    pune bazele teoriei generale a contractelor administrative este profesorul Gaston Jeze, domnia sa

    artnd c, n afara contractelor caracteristice dreptului privat, exist categoria contractelor

    administrative, avnd un regim juridic diferit i specific dreptului public [167, p. 2-3].

    Prof. Gaston Jeze, identifica urmtoarele contracte administrative [167, p. 3]: (a)

    contractul de furnituri, respectiv furnizarea sau confecionarea de obiecte materiale mobiliare;

    (b) contractul de lucrri publice, care avea ca obiect efectuarea unei construcii imobiliare

    publice; (c) contractul administrativ de transport care avea ca obiect transporturi pentru stat;

    (d) contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea i exploatarea

    unui serviciu public; (e) contractele de locaiune de servicii care se refereau la angajarea unor

    persoane pentru satisfacerea unui serviciu public; (f) contractele de mprumut public ale statului.

    Elementele caracteristice ale contractului administrativ, n opinia aceluiai savant, erau

    urmtoarele [111, p. 358-359]: (a) existena unui caiet de sarcini i condiii generale care cuprind

    i reguli exorbitante de drept comun; (b) angajamentul de cooperare activ i personal a

    furnizorului la funcionarea serviciului public; (c) aplicarea unui regim de drept public

    contractului ncheiat n legtur cu funcionarea unui serviciu public; (d) inserarea unei clauze

    prin care prile declar c se supun jurisdiciei administrative.

    De asemenea, reputatul profesor Gaston Jeze, citat de autorul Remus G.T. Ionescu [61, p.

    86-87], arata c, pentru a ne gsi n prezena unui contract administrativ, este necesar s existe un

    acord de voin ntre administraie i un particular. Acest acord are drept obiect crearea unei

    obligaii juridice din care s rezulte o prestaie constnd n bunuri materiale sau servicii

    personale contra unei remuneraii, prestaia particularului fiind destinat a asigura funcionarea

    unui serviciu public. Totodat, prile trebuie s prevad, printr-o clauz expres, c regimul care

    va domina contractul este cel de drept public. Cu toate acestea, autorul francez exclude

    concesiunea de serviciu public de la dreptul de opiune al prilor, artnd c acest tip de contracteste ntotdeuna administrativ.

    Pe bun dreptate, avocatul Remus G.T. Ionescu critic poziia autorului francez referitor

    la ultima condiie cerut pentru a ne afla n prezena unui contract administrativ, respectiv aceea

    c administraia poate conveni de comun acord cu particularul dac unui contract i va fi

    aplicabil regimul de drept public sau cel de drept privat. Regulile de drept public nu pot face

    obiectul negocierii, normele dreptului public fiind imperative i avnd caracter de ordine public

    iar un act juridic va fi supus sau nu ordinii publice atunci cnd natura lui juridic impune acest

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    23/162

    23

    lucru, independent de voina juridici poziia prilor care l ncheie [61, p. 86-87].

    Aceast teorie a posibilitii alegerii regimului care s guverneze contractul ncheiat de

    administraie cu particularul o regsim i n jurisprudena naltei Curi de Casaie din perioada

    interbelic, instana suprem artnd c, n principiu, regimul juridic al contractului poate fi ales

    de ctre prile contractante. Mai mult, aceeai instan arat c unul dintre criteriile dup care se

    poate recunoate natura juridic a contractului ncheiat, este stipulaia prilor cu privire la

    jurisdicia aleas n caz de nenelegeri cu privire la executarea contractului [126, p. 198].

    La rndul su, profesorul Constantin G. Rarincescu adopt o atitudine critic fa de

    criteriile stabilite de nalta Curte de Casaie cu privire la determinarea regimului juridic aplicabil

    actelor contractuale ncheiate de particulari cu statul. Autorul susine, n mod cu totul ntemeiat,

    c prile dintr-un astfel de contract nu pot s aleag competena instanelor de judecat, aceast

    competen fiind de ordine public, neputndu-se deroga de la ea prin conveniunea prilor

    [126, p. 200].

    Acelai autor arat c teza alegerii competenei este preluat din dreptul francez.

    Alegerea de ctre prile dintr-un contract ncheiat ntre stat i un particular, fie a jurisdiciei

    Consiliului de Stat fie pe cea a tribunalelor judiciare, constituia un indiciu cu privire la faptul c

    semnatarii acordului au neles s ncheie un contract administrativ atunci cnd natura acestui

    contract era ndoielnic sau atunci cnd nu era vorba de un contract tipic de drept

    administrativ[126, p. 200].

    Apariia diverselor teorii cu privire la stabilirea naturii juridice a acordurilor dintre

    administraie i particulari, nu fac altceva dect s reflecte rzboiul ideologic care a caracterizat

    trecerea de la concepia civilist corespunztoare regimului contractual, la acceptarea unui hibrid

    concretizat n modelarea liberului acord de voin pe scheletul rigid al normelor de drept public.

    Profesorul Antonie Iorgovan susine c perioada statului liberal francez de la sfritul sec.

    al XIX-lea i nceputul sec. al XX-lea a fost de neconceput fr teoria i, mai ales, practica,

    inclusiv contencioas a contractelor administrative, acestea penetrnd chiari sfera socialului,acordul dintre Casa naional de asigurare medicali organizaiile naionale ale medicilor, fiind

    considerat contract administrativ, decizie susinuti de Consiliul de Stat n 1974 [67, p. 102].

    Apariia i dezvoltarea teoriei contractelor administrative n Romnia este strns legat de

    raporturile juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect

    concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice. Reputatul profesor Constantin G.

    Rarincescu, fundamenta teoria contractelor administrative artnd c exist o categorie de

    contracte, care sunt n mod mai intim legate de organizarea i funcionarea unui serviciu public i

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    24/162

    24

    care, din aceast cauz, sunt supuse unui regim juridic cel puin n mod parial diferit de cel

    comun, regim creat n mare parte de anumite dispoziiuni ale unor legi speciale sau chiar prin

    nsei clauzele cuprinse n caietul de sarcini, cum este spre exemplu concesiunea de serviciu

    public, i care pot fi modificate cel puin n unele dintre clauzele lor cu caracter regulamentar

    prin deciziunea unilateral a Administraiunii [126, p. 120].

    n doctrina romneasc, concesiunea a fost considerat de ctre majoritatea autorilor,

    drept un contract de drept civil, ncercndu-se chiar asimilarea lui cu alte contracte de drept civil,

    cum ar fi, spre exemplu, locaiunea sau contractul de societate. Abordarea strict din punct de

    vedere al dreptului civil al concesiunii conducea la ideea egalitii juridice depline a prilori la

    respectarea ntocmai a clauzelor contractuale, cel sacrificat fiind interesul public n condiiile n

    care autoritii contractante nu i se mai recunoate dreptul de a renuna unilateral la concesiune

    [61, p. 67-70].

    Profesorul Constantin Rarincescu l citeaz pe prof. Gaston Jeze care considera c

    aplicarea prin analogie a regulilor de drept civil contractelor administrative constituie o gre eal

    fundamentali ddea drept exemplu concesiunea contractul tipic administrativ, care nu poate

    fi asimilat nici locaiunii de servicii sau lucrri i nici vnzrii-cumprrii, acest contract avnd

    un obiect diferit de orice alt contract de orice natur, respectiv obligaia asumat de un particular

    privind organizarea i exploatarea unui serviciu public, prin mijloace financiare i tehnice

    proprii, n schimbul unei remuneraii percepute sub form de taxe de la utilizatorii serviciului

    [126, p. 203-204].

    La rndul su, profesorul J.H. Vermeulen referindu-se la concesiunea de serviciu public,

    arata c o abordare exclusiv civilist a acestei materii, conduce la nesocotirea cu desvrire a

    cerinelor noi pe care le-ar cere exploaterea unui serviciu public n interesul colectivitii, fiind

    mpiedicat orice dezvoltare a serviciului [154, p. 15].

    n perioada interbelic a statului romn, teoria contractelor administrative nu a avut

    aceeai amploare ca n dreptul francez, resimindu-se lipsa jurisdiciei unui tribunal administrativde importana Consiliului de Stat i n condiiile n care litigiile referitoare la toate contractele

    administrative erau judecate tot de instanele puterii judiciare [126, p. 206].

    Chiar i autorii care au contribuit semnificativ la punerea bazelor teoriei contractelor

    administrative considerau c actele cu caracter contractual ncheiate de administraie, fie ele de

    drept civil sau administrativ, au ntotdeuna caracter de acte de gestiune iar competena judecrii

    litigiilor n legtur cu aceste contracte aparine instanelor de drept comun [126, p. 200].

    Au existat trei mari curente de opinii referitor la contractele administrative n perioada

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    25/162

    25

    interbelic n Romnia i anume: primul, de acceptare a teoriei contractelor administrative n

    sens restrns, cu referire expres la concesiune, al doilea, de respingere a acestei teorii i al

    treilea, de acceptare n sens larg a teoriei contractelor administrative [67, p. 108 i urm.].

    Prima opinie se bazeaz pe ideea conform creia concesiunea este un contract

    administrativ, contract de drept public sau contract de serviciu public. Principalii i cei dinti

    promotori ai acestei teorii au fost J. H. Vermeulen [154], E. D. Tarangul [144, p. 413 i urm.] i I.

    Vntu [67, p. 108], care susin c, n cazul concesiunii, vorbim de un act juridic complex care

    mbin clauzele contractuale, generatoare de drepturi subiective cu clauzele reglementare,

    impuse de lege i necesare pentru funcionarea continui regulat a serviciului public.

    Concesiunea de servicii publice de ctre administraie unui particular, privit drept

    contract administrativ, se caracterizeaz astfel [111, p. 361-362]: (a) reprezint un acord ntre

    concesionar i administraie, negsindu-ne ns, n prezena unui contract de drept comun

    deoarece administraia are dreptul i obligaia de a controla i reglementa exploatarea serviciului

    public; (b) actul de concesiune nu poate fi considerat act unilateral de putere public, pentru c

    interesele concesionarilor ar fi lsate la discreia administraiei, fapt care nu ar conveni

    particularilor; (c) actul de concesiune este unul complex, avnd o parte reglementar, stabilit pe

    cale unilateral i o parte contractual, stabilit prin acordul administraiei cu particularul; (d)

    administraia poate retrage concesiunea dac concesionarul nu ndeplinete condiiile stabilite

    prin contract sau dac se consider c serviciul public trebuie s primeasc o alt organizare; (e)

    administraia este responsabil de buna funcionare a serviciului public, avnd posibilitatea de a

    controla activitatea concesionarului i de a-i da instruciuni acestuia, n temeiul drepturilor

    exorbitante i regulilor generale aplicabile acestor contracte [150, p. 76]; (f) este admis teoria

    impreviziunii n materia concesiunii serviciilor publice, care permite administraiei s

    restabileasc echilibrul financiar al concesiunii n momentul n care din motive excepionale i

    independente de voina prilor contractante, concesiunea devine prea oneroas pentru

    concesionar.ntr-o a doua opinie, contractul administrativ a fost privit cu mare rezerv de marii autori

    de drept administrativ din perioada interbelic (A. Teodorescu, P. Negulescu) acetia vznd

    instituia contractului administrativ ca form de prestare a serviciului public, o form strin care

    nu poate fi adaptat la realitile i necesitile dreptului administrativ romnesc.

    Astfel, teza contractului administrativ a fost respins categoric de ctre prof. Paul

    Negulescu [97, p. 239], a crui opinie este susinut de ctre prof. Anibal Teodorescu [145, p.

    397], iar ceea ce astzi noi numim contract administrativ era ncadrat n rndul actelor

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    26/162

    26

    administrative de gestiune, considerate prin excelen acte de drept privat, n opoziie cu actele

    administrative de autoritate, de drept public. Astfel, primul autor susine, n esen, c nu poate fi

    acceptat teoria contractului administrativ n ordinea juridic a Romniei, deoarece contractul

    presupune un acord de voin, fiind apanajul exclusiv al dreptului civil, pe cnd raportul juridic

    dintre administraie i cetean, n spe concesiunea, exclude ideea de contract datorit

    dispoziiunii reglementare pe care o conine. Cu toate c s-au pronunat categoric mpotriva

    acceptrii teoriei contractelor administrative i i-au nsuit ideea divizrii actelor administrative

    n acte de autoritate i acte de gestiune, autorii care au susinut aceast teorie nu au putut ncadra

    concesiunea ntre actele de gestiune pure, acceptnd ideea potrivit creia concesiunea reprezint

    un act mixt [97, p. 133].

    Pe bun dreptate, profesorul Rarincescu aduce obieciuni acestei distincii fcute de cei

    doi autori mai sus citai, artnd c actele prin care autoritile publice asigur funcionarea

    regulati continu a serviciilor publice, implic sau pot s implice un caracter de putere public

    pe care nu-l pot avea actele svrite de simplii particulari, acest lucru fiind valabil i n materie

    contractual, cum este cazul concesiunii de serviciu public, contract care nu poate interveni ntre

    particulari i care nu poate fi asimilat ntru totul unui act juridic privat, el avnd ca scop

    organizarea i funcionarea unui serviciu public [126, p. 151].

    Potrivit celei de-a treia opinii, cea de acceptare n sens larg a contractelor administrative,

    erau considerate contracte administrative, fiind supuse regimului public toate contractele

    ncheiate de administraia public [138, p. 7 i urm.].

    Recunoaterea jurisprudenial a concesiunii ca fiind un contract administrativ i implicit

    fundamentarea teoriei contractelor administrative a survenit n anul 1929 prin admiterea de ctre

    nalta Curte de Casaie a acestei teorii. De asemenea, n anul 1930 Curile de Apel Bucureti i

    Chiinu, pronun unele hotrri prin care ncadreaz concesiunea n rndul contractelor

    administrative [61, p. 84 i urm.].

    Printr-o decizie a Curii de Casaie din 1930, contractele de numiri sau angajri nfunciune care sunt ncheiate de administraie pentru buna funcionare a unui serviciu public

    administrativ, sunt ncadrate n rndul contractelor administrative n opoziie cu contractele

    referitoare la administrarea domeniului privat al statului sau a altor administraii publice, care

    sunt contracte de drept privat, respectiv contractele de locaiune de serviciu [37, p. 86].

    n primii ani dup al doilea rzboi mondial, teza contractelor administrative a czut n

    desuetudine, aceste contracte devenind incompatibile cu noile realiti socialiste din care

    dispruser conceptele de proprietate publici proprietate privat a statului, accentul cznd pe

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    27/162

    27

    aa-zisele contracte economice [67, p. 102].

    Contractele cu caracter economic ncheiate de autoritile administraiei de stat erau

    considerate acte de drept civil ale administraiei de stat sau convenii de drept civil, prile

    contractante fiind pe deplin egale n cadrul raportului juridic [37, p. 36-37]. ncadrarea actelor cu

    caracter economic n categoria actelor civile are la baz ideea c, statul, n calitatea sa de unic

    proprietar al ntregului fond al proprietii socialiste de stat, opernd cu bunurile din sfera acestui

    fond, se angaja n raporturi juridice n calitatea sa de persoan juridic de drept civil, pe deplin

    egal cu orice alt persoan fizic sau juridic [36, p. 133]. Calitatea de persoan juridic de

    drept civil a statului i a organizaiilor economice, ntreprinderilor i instituiilor de stat

    considerate organe ale administraiei de stat [36, p. 124] a fost recunoscut n Romnia, prin

    Legea nr. 1/1967, n care se prevedea faptul c statul poate aciona n raporturile sale cu alte

    persoane, fie prin acte unilaterale de voin n temeiul puterii de stat, fie prin convenii, n

    calitatea sa de persoan juridic de drept civil, titular a dreptului de proprietate socialist de stat

    [36, p. 133-134]. n baza acestor prevederi legislative, doctrina a ajuns la concluzia c cea mai la

    ndemn modalitate de delimitare a actelor administrative de cele de drept civil ale statului, era

    criteriul potrivit cruia primele luau natere ca urmare a unei declaraii de voin a statului ori a

    organizaiilor economice, ntreprinderilor i instituiilor de stat care acionau n calitate de

    organizaii nzestrate cu puterea de stat iar cele din urm luau natere pe cale convenional,

    convenii n care statul avea calitatea de persoan juridic de drept civil. Totodat, se considera

    c un act nu este susceptibil de a fi supus att regimului de drept public ct i celui de drept

    privat, calitatea de act de drept public prevalnd ntotdeauna. n aceste cazuri, calitatea de

    persoan juridic a organelor de stat era numai un element de fapt necesar pentru ca aceste

    organe s poat dispune pe calea unei manifestri de voin unilaterale, necondiionnd

    manifestarea unilateral de voin, de manifestarea concordant [36, p. 136-137]. Activitatea

    executiv-dispozitiv a organelor administraiei de stat se realiza fie prin fapte materiale i acte

    juridice individuale, fie prin elaborarea de norme juridice generale, ntemeiate pe lege, necesareaplicrii legilor sau reglementrii unor raporturi sociale nereglementate de lege. n categoria

    actelor juridice individuale, prin care legile i alte acte ale puterii de stat sunt aplicate la diferite

    cazuri concrete se includeau i contractele de furnizare ncheiate de ctre administraie [36, p. 20

    i urm.].

    ncadrarea contractelor ncheiate de stat n categoria contractelor civile, d natere unor

    discuii cu privire la aa-numitele contracte planificate, care se ncheiau n baza unui act

    administrativ n care se stabileau elementele eseniale ale contractului, respectiv: prile,

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    28/162

    28

    obiectul, cantitatea, termenul. n cazul revocrii actului administrativ n baza cruia a fost

    ncheiat contractul civil, acest contract era reziliat [36, p. 197-198].

    n lipsa acceptrii teoriei contractelor administrative i pe fondul promovrii

    egalitarismului absolut ntre contractani, atunci cnd vorbim despre situaii juridice complexe,

    cum este i aceea a rezilierii unui contract ca urmare a revocrii actului administrativ care a stat

    la baza ncheierii sale, este greu de acceptat ncadrarea n rndul contractelor civile a acestor

    contracte economice. Cu motivarea c n acea perioad nu exista dect proprietate de stat,

    contractele care se ncheiau i ale cror condiii erau impuse de satisfacerea unui interes general,

    puneau n mod artificial prile contractante pe poziii juridice egale doar prin prisma faptului c

    toate fceau parte din administraia de stat. Se considera n acea perioad c dreptul public nu

    poate coexista cu cel privat [92, p. 76].

    Acceptarea tezei contractelor administrative n cazul acelor contracte planificate despre

    care face vorbire prof. Tudor Drganu, ct i n cazul majoritii contractelor economice

    ncheiate de administraie n perioada comunist, ar fi uurat considerabil explicaia rezilierii

    respectivelor contracte n situaiile cerute imperativ de interesul public. Altfel, este greu de

    imaginat cum un raport de drept civil, n care prile erau considerate a fi pe deplin egale, putea

    fi reziliat prin simpla revocare a unui act administrativ.

    Teza contractului administrativ a fost reiterat n Romnia n anul 1970 [42, p. 122 i

    urm.] de ctre prof. Valentina Gilescu i reluat apoi de ali autori [8, p. 32; 11; 62, p. 208-213;

    136, p. 77], avnd loc o revigorare a materiei contractului administrativ. Autoarea Valentina

    Gilescu a susinut constant faptul c instituia contractului administrativ este pe deplin

    compatibil cu realitatea ornduirii socialiste, din acea perioadi a militat pentru fundamentarea

    acestei teorii. Ca urmare a acestui fapt, contractul administrativ a fost amplu recunoscut n

    doctrina de specialitate din Romnia anilor ulteriori revoluiei din 1989.

    Potrivit prof. Ilie Iovna, contractele administrative sunt: concesionarea unor servicii

    publice, uniti de producie ale unor regii autonome sau terenuri, a unor prestri de servicii ori aexecutrii de lucrri de construcii-montaj publice, contractele de achiziii guvernamentale,

    contractele de mprumut public de stat, ns, contractul tipic administrativ este contractul de

    concesiune. Acest autor susine c instanele de drept comun sunt competente n a soluiona

    litigiile izvorte din ncheierea i executarea contractelor administrative [68, p. 75].

    Prof. Iovna precizeaz faptul c nu toate contractele ncheiate de administraie sunt

    neaparat contracte administrative, delimitndu-se astfel de teza acceptrii n sens larg a

    contractelor administrative. Astfel, furnizarea de energie electric, achiziia de mobilier ori

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    29/162

    29

    instalarea unui post telefonic nu pot fi ncadrate n categoria constractelor administrative,

    gsindu-ne n prezena unui contract administrativ doar atunci cnd acordul de voin dintre

    administraie i particular are o coloratur mai nuanat n sensul c balana echilibrului din acest

    acord este puin nclinat n favoarea administraiei [68, p.76].

    Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000 a Republicii Moldova

    [71] la art. 2 asimileaz contractul administrativ actului administrativ i definete acest contract

    ca fiind un contract ncheiat de autoritatea public, n virtutea prerogativelor de putere public,

    avnd ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de

    interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publici care reiese din

    relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora.

    Legiuitorul moldovean a reglementat instituia contractului administrativ, dndu-i o

    definiie general dar n acelai timp cuprinztoare, lsnd n continuare doctrina i jurisprudena

    s realizeze o teorie a contractului administrativ pe baza creia un contract sau altul s fie

    ncadrat drept administrativ sau nu.

    Urmare a amplei recunoateri doctrinare, n Romnia, prin Legea nr. 554 din 2004 a

    contenciosului administrativ, au fost asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de

    autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public;

    executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; i achiziiile publice. Ca

    urmare a sugestiilor doctrinare, sintagma de contract administrativ a fost inserat n textul Legii

    contenciosului administrativ din Romnia n anul 2007 [35, p. 102], fiind extins astfel

    jurisdicia instanelor de contencios administrativ i asupra altor contracte administrative

    prevzute prin legi speciale i enunndu-se totodat de ctre legiuitor, pentru prima oar,

    anumite criterii pentru definirea noiunii de contracte administrative.

    nalta Curte de Casaie i Justiie din Romnia a definit contractul administrativ ca fiind

    acel contract reglementat prin dispoziii speciale n care una din pri este o autoritate public

    [12, p. 22].n legislaia occidental, noiunea de contract administrativ este frecvent utilizat iar n

    legislaia european este preferat termenul de contract public [132, p. 2], avndu-se n vedere

    mbinarea sistemului juridic romano-germanic cu sistemul anglo-saxon din cadrul Uniunii

    Europene.

    Unul dintre rolurile eseniale ale statului n toate perioadele istorice, a fost acela de

    administrator. Statul, privit n sens larg, incluznd i unitile sale administrativ teritoriale, este

    responsabil de buna administrare a domeniului public i privat i de satisfacerea nevoilor i

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    30/162

    30

    intereselor cetenilor. Administraia reprezint acea component a puterii executive,

    responsabil de buna gestionare a intereselor colectivitilor pe care le reprezint i are dou

    dimensiuni: una material, specific activitii de stat administrative i una organizaional

    reprezentat de totalitatea organelor administrative cu excepia organelor legislativului,

    judectoreti i ale guvernului [3, p. 33].

    Instituia serviciului public a aprut pe fondul constituirii statelor n Evul Mediu, fapt ce a

    impus apariia unui aparat administrativ permanent, ce dispunea de o structur proprie de

    funcionari ai acestor structuri [118, p. 9].

    n doctrina interbelic, pornind de la nevoile sociale pe care le satisfcea statul, serviciul

    public a fost definit ca fiind mijlocul prin care statul i exercita activitatea[67, p. 178].

    Serviciul public reprezint o realitate sociali instituional care cuprinde anumite tipuri

    de activiti i structuri, care se afl n subordinea direct sau indirect a organelor de stat, fiind

    n acelai timp i un sistem juridic specific, care instituie anumite obligaii i privilegii care

    depesc limitele dreptului comun [118, p. 14].

    Serviciul public a mai fost definit ca fiind organismul administrativ, creat de stat, jude

    sau comun, cu competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din

    patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a

    satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, pe care un particular nu ar

    putea s o satisfac dect intermitent i incomplet. Pot fi organizate ns servicii care nu au

    caracter public i care funcioneaz pe baza principiilor economice obinuite, statul avnd un

    statut similar aceluia de patron [97, p. 123].

    Profesorul Anibal Teodorescu considera c serviciul public se regsete oriunde exist o

    activitate organizat de stat sau de submpririle sale administrative pentru ndeplinirea

    atribuiilor lor executive iar nsumarea acestor servicii publice formeaz administraia [145, p.

    256]. Aceast teorie este criticabil deoarece nu ine cont de activitile pe care statul le

    organizeaz n scopul de a obine profit, comportndu-se ca un patron. De asemenea, considermc nu poate fi catalogat drept serviciu public nici participarea statului sau a unei uniti

    administrativ teritoriale, ca acionar al unei societi comerciale, n ciuda faptului c beneficiile

    bneti care sunt obinute din aceast participare se fac venit la bugetul de stat sau dup caz la

    bugetele locale. n aceste cazuri, interesul public nu se realizeaz n mod direct i nemijlocit

    pentru a ne gsi n prezena unui serviciu public [39, p. 127].

    ntr-o alt opinie [144, p. 15-16], serviciul public e definit ca orice activitate a

    autoritilor publice, organizat n mod regulat i continuu, n vederea satisfacerii unei nevoi de

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    31/162

    31

    interes general, avnd urmtoarele caracteristici: este o activitate a autoritilor publice i nu a

    particularilor; urmrete un interes general; funcioneaz regulat i continuu.

    Profesorul A. Iorgovan se raliaz opiniei lui J. Rivero, care d o definiie extrem de

    concis dar n acelai timp cuprinztoare a noiunii de serviciu public [67, p. 184], aceti doi

    autori considernd serviciul public ca form a aciunii administrative prin care o persoan

    public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general.

    Prof. Ioan Alexandru difereniaz serviciul public de cel de utilitate public, considernd

    c primul poate fi nfiinat de ctre o organizaie statal sau de o organizaie statal mpreun cu

    una nestatal, pe cnd al doilea este nfiinat ntotdeuna de o organizaie nestatal. Acelai autor

    observ c n cazul serviciilor publice capacitatea lor este restrns prin obligativitatea instituirii

    tutelei administrative, lucru care nu se ntmpli n cazul serviciilor de utilitate public. n plus,

    serviciile publice beneficiaz de o protecie special din partea statului iar operaiunile financiare

    sunt supuse regulilori controlului instituiilor statului, ceea ce nu se ntmpl n cazul serviciilor

    de utilitate public [4, p. 318-319].

    Achiesm la opinia acestui din urm autor, ns avnd n vedere scopul studiului nostru,

    vom utiliza noiunea de serviciu public ntr-un sens larg, care s includi serviciul de utilitate

    public.

    La art. 4 alin. 2 din proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei [174] ale

    crui teze prealabile au fost aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1360 din 22 octombrie 2008

    [56], se prevede c sunt asimilate autoritilor publice i le sunt aplicabile dispoziiile

    prezentului Cod (n.n. Codului de procedur administrativ): asociaiile i fundaiile de utilitate

    public, precum i orice alte persoane sau structuri private, n msura n care acioneaz cu

    putere public n vederea satisfacerii unui interes public, n temeiul legii sau a unui act

    administrativ. Avnd n vedere c art. 7 alin. 2 din proiectul de act normativ meionat asimileaz

    contractul administrativ actului administrativ, rezult c sunt asimilate autoritilor publice i

    persoanele de drept privat care sunt investite cu putere public n temeiul unui contractadministrativ.

    Serviciul public reprezint activitatea organizat de administraia public nemijlocit sau

    prin autorizarea unui particular de a presta o anumit activitate de interes public, n vederea

    satisfacerii unui interes general. Menirea principal a administraiei este s asigure satisfacerea

    interesului general [38, p. 138]. Or, interesul general nu poate fi satisfcut dect prin intermediul

    serviciilor publice organizate de ctre administraie sau prestate de ctre particularii autorizai de

    ctre aceasta, serviciile publice fiind cele care definesc n cea mai mare msur rolul

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    32/162

    32

    administraiei [39, p. 127].

    Din cele prezentate mai sus, rezult faptul c serviciul public poate fi privit din dou

    sensuri i anume din sens organic i din sens funcional [151, p. 559]. n sens organic, serviciul

    public reprezint un ansamblu de ageni i mijloace, pe care o persoan public sau un agent

    privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public. n sens

    funcional, serviciul public are semnificaia unei activiti de interes general, realizat de

    administraie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general.

    Vom porni, n analiza noastr, de la sensul organic al serviciului public, cercetnd

    contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciului public, ajungnd la realizarea

    scopului funcional al serviciului i anume acela de satisfacere a unui interes general.

    Serviciul public este strns legat de interesul general al unei societi la un moment dat.

    Diferena esenial dintre activitile organizate de particulari i cele realizate de administraie

    const n faptul c particularul i urmrete scopul su individual i anume acela de a realiza un

    beneficiu bnesc pe termen scurt sau mediu, pe cnd puterea administrativ urmrete un scop

    general i anume acela de a realiza un interes obtesc prin intermediul serviciilor publice fr a

    urmri n mod necesar obinerea unui profit [67, p. 185]. Beneficiile materiale pe care

    administraia le realizeaz n urma prestrii serviciilor publice (impunerea unor taxe pentru

    accesarea anumitor servicii publice) sunt fonduri bneti necesare pentru meninerea i

    perfecionarea serviciului public nsui [151, p. 560].

    n prezent exist n doctrina francez unele curente de opinie care susin faptul c

    serviciile publice au czut n desuetudine odat cu dobndirea de ctre Guvern a competenei de

    a emite acte normative primare numite regulamente, fapt care face ca executarea legii i

    prestarea serviciilor publice s nu mai in de esena executivului [151, p. 559].

    Profesorul Iorgovan, fr a achiesa la teza cderii n desuetudine a noiunii de serviciu

    public, arat c nu se mai poate susine ad literam teoria despre serviciul public a autorilor de

    drept administrativ, romni i francezi, din perioada interbelic, n care noiunea de serviciupublic era legat n mod necesar de activitatea exclusiv a persoanelor de drept public i de

    punerea, obligatoriu, n valoare a unor bunuri ale domeniului public [67, p. 183].

    n perioad interbelic s-a susinut faptul c implicarea particularilor n prestarea unui

    serviciu public prin intermediul concesiunii ar fi posibil doar n cazul serviciilor publice de

    ordin economic, ns aceste teorii au fost rapid combtute, acceptndu-se extinderea

    concesionrii la orice tip de serviciu public [61, p. 3].

    Un exemplu elocvent care vine s confirme faptul c particularii autorizai pot presta

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    33/162

    33

    servicii publice n orice domeniu de activitate i nu doar n cele economice, este acela c n ri

    precum Regatul Unit al Marii Britanii se experimenteaz efectuarea pedepsei privative de

    libertate n nchisori private [67, p. 183].

    n situaia de mai sus, considerm c ne aflm n prezena unui serviciu public deoarece

    executarea unei pedepse privative de libertate ntr-un penitenciar privat, presupune organizarea

    activitii cu respectarea anumitor reguli impuse de administraie (regimul de coerciie, condiiile

    executrii pedepsei). n lipsa unor astfel de reguli, ar cdea n derizoriu ntregul sistem al

    echilibrului puterilor n stat, n msura n care particularul este n msur s stabileasc, fr

    restricii, regimul privrii de libertate. Puterea judectoreasc i-ar pierde autoritatea dac

    puterea executiv ar lasa executarea pedepsei, la alegerea particularului, care poate aplica un

    regim foarte puin sever sau dimpotriv un regim de putere excesiv [39, p. 127-128].

    Implementarea unui astfel de sistem n Anglia, nu reprezint altceva dect recunoaterea

    faptului c, n prezent, tendina este aceea de implicare tot mai mare a particularului n prestarea

    serviciilor publice. Mijlocul concret prin care particularii, indiferent de sistemul juridic aplicabil,

    pot lua parte activ la activitatea fundamental a administraiei, respectiv prestarea serviciilor

    publice, este contractul administrativ, n toate formele sale: contract de concesiune de bunuri,

    servicii sau lucrri publice, contract de achiziie public de bunuri, servicii sau lucrri, contract

    de nchiriere a bunurilor publice, contract de folosin gratuit a bunurilor publice etc. [39, p.

    128].

    Este metoda prin care s-a fcut pasul de la politica de autoritate care a caracterizat secolul

    al XIX-lea n care administraia era singura n msur s realizeze interesul general, fiind

    nvestit cu prghiile puterii publice, conferite prin lege la activitatea de gestiune public n

    secolul al XX-lea, administraia transformndu-se n prestator de servicii publice, recurgnd la

    ncheierea de acte juridice de gestiune, n marea lor majoritate bilaterale i care erau caracterizate

    de mbinarea elementelor de drept public i drept privat ntr-o instituie original i anume,

    contractul administrativ [132, p. 17].Rolul administraiei se redefinete pe msur ce conceptul de puissance publique

    (autoritate public) se estompeaz i capt avnt conceptul de serviciu public care devine

    trstura esenial a administraiei [3, p. 34].

    n statele membre ale Uniunii Europene se observ o cretere a numrului de organisme

    administrative autonome i a capacitii lor de autoreglementare, realizndu-se totodat o

    conciliere ntre interesele publice i cele private prin intermediul contractului, ceea ce face ca

    puterea administraiei publice s nu mai nsemne impunere ci din ce n ce mai mult atractivitate

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    34/162

    34

    i persuasiune [132, p. 5].

    Peste tot n lume statul i menine prghii necesare ndeplinirii funciilor sale eseniale:

    nfptuirea justiiei, aprarea teritoriului, ordinea public, stablilirea i perceperea impozitelor

    etc. n Frana statul ncearc s i conserve monopolul apelnd la aa-numitele angajamente de

    calitate, care poart diferite denumiri (contract de calitate, cart de calitate, cart a clientului,

    pact de calitate etc.) i care sunt angajamente unilaterale luate public n vederea sensibilizrii

    uzagerilor i a mobilizrii personalului, pentru mbuntirea calitii serviciilor publice

    respective [151, p. 560].

    S-a ajuns treptat la concluzia c interesul public se poate realiza i prin mijloace de drept

    privat, administraia folosind adeseori i cu succes instrumente private, cum este i cazul

    contractului [132, p. 10].

    Se constat faptul c administraia este din ce n ce mai deschis a permite accesul

    particularilor la monopolurile deinute tradiional de ea deoarece, pe msura dezvoltrii

    societii, nevoile acesteia s-au diversificat foarte mult, statului revenindu-i obligaia de a efectua

    cheltuieli uriae. Aceste tendine au devenit evidente la mijlocul secolului al XIX-lea pe fondul

    ncercrilor de ridicare economic a statului romn prin efectuarea de lucrri de drumuri, poduri,

    ci ferate, telegraf etc., lucruri indispensabile unui stat civilizat, care ns lipseau cu desvrire

    [61, p. 15-16].

    Dezvoltarea serviciilor publice, ca o nevoie de asigurare a bunstrii generale a

    oamenilor, a atins un maxim pe la jumtatea secolului al XX-lea, serviciul public impunndu-se

    drept fundament al activitii administraiei publice [4, p. 317-318].

    n condiiile n care administraia trebuia s aleag ntre a renuna la monopoluri n

    favoarea particularilor sau a menine monopolurile i a presta n regim etatizat serviciile publice

    cu costuri exorbitante i cu riscul acumulrii de nemulumiri sociale fa de calitatea serviciilor,

    rile occidentale au preferat prima cale astfel nct autorizarea particularilor de a presta diverse

    servicii publice a luat un avnt considerabil [150, p. 5-6].ncheierea de contracte administrative cu particularii n vederea prestrii serviciilor

    publice este de cele mai multe ori soluia optim n condiiile n care particularul poate realiza un

    serviciu de bun calitate, la un cost redus i sub permanentul control al administraiei [39, p.

    128].

    n conformitate cu principiile europene, organizarea i prestarea serviciilor publice de

    natur economic de ctre autoritile naionale ale statelor membre trebuie s fie realizate ntr-

    un cadru concurenial deoarece libera circulaie a produselori serviciilor este realizabil numai

  • 8/2/2019 Bogdan-florea Contract Adm

    35/162

    35

    prin asigurarea unei situaii concureniale efective, singura excepie admis fiind cazul n care se

    demonstreaz c aplicarea integral a regulilor de concuren ar putea compromite buna

    ndeplinire a misiunii serviciilor de interes economic general [111, p. 14-15].

    n rile Uniunii Europene, sistemele de asigurare a serviciilor publice variaz att n

    funcie de felul serviciului ct i de mrimea comunitii beneficiare, precum i de concepia

    adoptat de fiecare stat n materie de asigurare a unui serviciu public [116, p. 219].

    Diferena dintre serviciile publice organizate n rile europene se regsete la nivel de

    execuie i de mijloace de conservare a serviciilor respective [6, p. 197]. n ceea ce privete

    conceptul de serviciu public, se pare c dreptul comunitar a preluat concepia liberal prezent n

    dreptul anglo-saxon, n