ACADEMIA DE TIINE A MOLDOVEI INSTITUTUL DE FILOSOFIE, SOCIOLOGIE I DREPT

Cu titlu de manuscris C.Z.U. 342.9(478.9)+342.924(478.9)

DASTIC ANGELA

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV N REPUBLICA MOLDOVA

Specialitatea: 12.00.02 - Drept public (drept administrativ); organizarea i funcionarea instituiilor de drept

TEZ DE DOCTOR N DREPT

Conductor tiinific: Negru B. Doctor n drept, confereniar universitar Autor: Dastic A.

CHIINU, 2006 Dastic Angela

CUPRINS: Capitolul I 1 2 Capitolul II 1 2 3 4 5 Capitolul III 1 2 3 4 Capitolul IV 1 2 3 4 5 6 Introducere............................................................................................................. Conceptul contenciosului administrativ n doctrina dreptului administrativ i evoluia istoric a jurisdiciei administrative n dreptul comparat ........................ Noiunea, constituirea i evoluia jurisdiciei administrative ............................... Apariia i tendinele dezvoltrii contenciosului administrativ n Republica Moldova ................................................................................................................ Controlul legalitii i controlul jurisdicional : elemente principale ale funcionalitii contenciosului administrativ n Republica Moldova .................... Tutela administrativ i raporturile juridice administrative n regim de descentralizare i deconcentrare ............................................................................ Controlul legalitii actelor administrative, element special al tutelei administrative ........................................................................................................ Responsabilitatea reprezentantului statului pentru controlul de legalitate al actelor .................................................................................................................... Controlul jurisdicional al actelor administrative. Rspunderea autoritilor administraiei publice pentru neexecutarea hotrrilor judectoreti i rspunderea magistrailor pentru adoptarea hotrrilor ilegale ............................. Relaia legalitate - oportunitate n contenciosul administrativ: probleme controversate de drept ........................................................................................... Responsabilitatea public n dreptul comunitar i influena ei asupra sistemelor naionale ................................................................................................................ Originea responsabilitii. Natura, caracteristicile ................................................ Efectele dreptului comunitar ................................................................................. Doctrina i practica judiciar actual privind repararea prejudiciului................... Unele prioriti de armonizare a legislaiei naionale la standardele europene ..... Rspunderea administrativ-patrimonial n contenciosul administrativ ............... Rspunderea administrativ- patrimonial n doctrina actual .............................. Rspunderea administrativ-patrimonial a persoanelor publice .......................... Rspunderea administrativ-patrimonial a fucionarului public....................... Corelaia dintre rspunderea administrativ-patrimonial i ierarhia funciei publice ................................................................................................................... Rspunderea juridic a funcionarului public i cea a salariatului ........................ Rspunderea colectiv .......................................................................................... Concluzii i recomandri tiinifice ...................................................................... Note ....................................................................................................................... Bibliografie selectiv ............................................................................................. Anexe .................................................................................................................... 3 9 9 21 30 30 34 38 44 50 56 56 58 67 80 82 82 86 90 94 104 114 118 131 150 166

2

Introducere Actualitatea temei i gradul ei de cercetare. Dezvoltarea democratic a societii civile dup anii 90 ai secolului trecut, noile raporturi politice, social-economice, obligaiunile Republicii Moldova care revin din ratificarea unor tratate internaionale n domeniul justiiei, administraiei publice, aprrii drepturilor omului au determinat un nou comportament juridic dintre administratori i administrai. Evident, aceste schimbri au generat preluarea n legislaia naional a instituiei juridice a contenciosului administrativ, care se nscrie n standardele existente n societile democratice i are drept scop contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, aprarea drepturilor persoanei n spiritul legii n cazul lezrii acestora prin cauzarea unor prejudicii morale sau materiale. Cercetarea tiinific n domeniul contenciosului administrativ este actual pentru Republica Moldova din mai multe puncte de vedere: n primul rnd, actualitatea a fost determinat de aspiraiile Republicii Moldova la procesul de integrare european, de reglementrile Planului de aciuni Republica Moldova - Uniunea European, i perspectiva funcionalitii acestei instane specializate de contencios administrativ n corespundere cu jurisdicia Curii Europene a Drepturilor Omului i a dreptului comunitar. n acest context, rolul contenciosului administrativ este important prin asigurarea nfptuirii justiiei administrative pe plan intern, garantarea accesului cetenilor la justiia naional i asigurarea unui proces echitabil, iar n cazurile epuizrii cilor interne de soluionare, dreptul la un recurs internaional. n al doilea rnd, cercetarea este necesar pentru dezvoltarea doctrinei naionale i jurisdiciei contenciosului administrativ n baza doctrinei internaionale, dreptului comunitar i practicii judiciare internaionale de la care s-au preluat aceste tradiii. n al treilea rnd, actualitatea temei de cercetare rezid n sporirea responsabilitii autoritilor administraiei publice, n procesul de adoptare a actelor administrative, care eman de la o singur autoritate ori de la una colectiv prin disciplinarea pecuniar a funcionarului public ori a instituiei publice care se fac vinovai de cauzarea unui prejudiciu. Pe aceast linie de gndire se nscrie i sporirea responsabilitilor pentru controlul de legalitate a actelor administrative, reieind din interesele naionale pe care statul le promoveaz ct i a responsabilitii magistrailor pentru judecarea ilegal a litigiilor de contencios administrativ.

3

n al patrulea rnd, actualitatea lucrrii este determinat att de necesitatea studierii perspectivei de asigurare a funcionalitii contenciosului administrativ, acest mecanism-garant al accesului liber la justiie al cetenilor de ctre autoritile publice statale ( Parlament, Guvern, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional), ct i de asigurarea de ctre acestea a realizrii principiului separrii puterii judectoreti i ridicarea rolului controlului jurisdicional al actelor administrative, prin care se verific activitatea autoritilor administraiei publice, n special al celei locale, fa de care puterea central nu are raporturi de ierarhie. Totodat, drept motiv al studiului n cauz este interesul aparte pe care l prezint nsi autoritile administraiei publice care, din punctul nostru de vedere, n unele cazuri snt cointeresate, n funcionalitatea acestei instane specializate. n acest mod, apare posibilitatea verificrii rezultatelor prestaiilor sale publice societii prin intermediul serviciilor i instituiilor publice subordonate, i, n special, de ctre unii funcionari cu funcii de rspundere, pentru a avea posibilitatea de a omite consecinele nedorite ale acestor prestri. Studierea contenciosului administrativ, este actual i din punctul de vedere a asigurrii realizrii unor drepturi, cum ar fi dreptul la liberul acces la justiie, dreptul de petiionare, de repunere n drepturi i despgubiri a persoanelor, n cazul n care ele se consider lezate n drepturi n urma unor abuzuri comise de ctre autoritile emitente prin adoptarea actelor administrative Tema abordat n teza de doctor are o legtur direct cu problematica care persist n cercetrile savanilor din mai multe ri, n special, n rile din Europa. n spaiul ex-sovietic, n unele ri precum Lituania deja funcioneaz instana de contencios administrativ, iar n altele urmeaz s fie instituit (n Rusia exist o disput aprins ntre teoreticieni i legislativ n aceast problem). Spaiul investigaiilor include un ir de ri n care pe parcursul mai multor ani problematica menionat a fost cercetat sub multiple aspecte teoretice i practice. Cercetrile n cauz se bazeaz pe aspectele conceptuale descrise n lucrrile de valoare ale urmtorilor savani: n Frana - Laubadre A., Venezia J., Debbasch Ch., Ricci J. Moreau J. .a.; n Romnia - Prisacaru V., Iorgovan A., Preda M., Petrescu R., Vedina V. .a.; n Rusia -Covalevschi M. i Taranovschi F. .a. n Republica Moldova problema contenciosului administrativ este elucidat att din perspectiva instituirii instanei menionate, noiunii, obiectului i subiecilor, ct i a unor aspecte ale practicii judiciare de ctre urmtorii autori: Orlov M., n manualul Dreptul administrativ; Zubco V.,

4

Pascaru A., Cobneanu V., n culegerea Ghidul ceteanului n contenciosul administrativ, Creang I. n manualul Curs de drept administrativ, Creang I, Gurin C. Drepturile i libertile fundamentale. Analiza literaturii autohtone privind aspectele luate n dezbatere n prezentul studiu, insuficiena tratrii sau unilateralitatea abordrii ne determin s insistm asupra actualitii, necesitii i importanei prezentului demers tiinific. Scopul i obiectivele lucrrii. Scopul principal al lucrrii a fost determinat de necesitatea studierii profunde a tendinelor de dezvoltare doctrinar, a dreptului comunitar i jurisdiciei europene n problema rspunderii publice pecuniare (administrativ-patrimonial), dezvoltarea i implementarea n doctrina naional a dreptului administrativ, n contenciosul administrativ din Republica Moldova patrimonial. Scopul trasat se dimensioneaz ntr-un ir de obiective de realizare consecvent i consecutiv, ce in de : - studierea evoluiei istorice a contenciosului administrativ, prin reliefarea caracteristicilor generale i particularitilor de evoluie, tendinelor de dezvoltare n perspectiv; - cercetarea avantajelor implementrii instanei de contencios administrativ n alte ri, etapizarea i dezvoltarea lui n ara noastr i impactul pozitiv asupra constituionale ale cetenilor; - studierea problemelor existente n efectuarea controlului jurisdicional al actelor garantrii drepturilor legislaia naional i n a noiunii de rspundere administrativ-

administrative i controlului de legalitate, a rspunderii autoritilor administraiei publice pentru executarea hotrrilor judectoreti; a factorilor responsabili pentru controlul de legalitate; a magistrailor pentru adoptarea hotrrilor ilegale, a controverselor oportunitate; - cercetarea fenomenului administrative; - studierea metodelor de sporire a eficienei controlului de legalitate a actelor administrative emise de ctre autoritile administraiei publice cu propunerea unor msuri de redresare de ordin metodologic, legislativ; colaborrii puterilor n stat sub aspectul respectrii limitelor de tutelei competen n regimul de desconcentrare i descentralizare a administraiei publice, a n raportul de legalitate

5

- cercetarea fenomenului responsabilitii publice n dreptul comunitar i influena lui asupra sistemelor naionale, oportunitatea prelurii acestuia n doctrina i practica judiciar din ara noastr privind repararea prejudiciului, modalitile i principiile de indemnizare ale acestuia, a unor prioriti de armonizare a legislaiei naionale la standardele europene; - amendarea regimului juridic existent al funciei publice prin dimensionarea lui la standardele funciei publice Europene; preluarea de ctre instanele de contencios administrativ naional a tradiiilor existente n dreptul comunitar i jurisdicia Curii Europene a Drepturilor Omului; - examinarea rspunderii administrativ-patrimoniale n contenciosul administrativ prin stabilirea gradului de responsabilitate public a funcionarilor publici n raport cu ierarhia funciilor publice; inclusiv a rspunderii colective, subsidiare i completarea cadrului legislativ cu prevederi ce ar asigura o responsabilitate bazat pe mecanisme juridice reale noi; cercetarea tendinelor actuale ale legislaiei europene privind rspunderea juridic a funcionarului public i cea a salariatului. Conexiunile i disensiunile n aplicarea legislaiei muncii n serviciul public n republic; - studierea practicii existente n judecarea litigiilor de contencios administrativ n Republica Moldova, prin aprecierea att a dinamicii creterii litigiilor examinate de ctre aceste instane, ct i a clasificrii tipurilor acestora, stabilirea gradului de separare a jurisdiciei administrative de cea civil. Aprecierea aspectelor de influen a hotrrilor Curii Europene a Drepturilor Omului n judecarea cauzelor de ctre instanele naionale. Noutatea tiinific a lucrrii const n relevarea problematicii rspunderii administrativ patrimoniale n dreptul administrativ autohton venind cu contribuii inedite la implementarea i cunoaterea mai profund a fenomenului rspunderii administrativ-patrimoniale a autoritilor administraiei publice, a funcionarilor publici i rspunderii colective a organelor deliberative ale acestora n urma emiterii actelor administrative ilegale. Accentele inovative snt puse asupra necesitii formulrii noiunii de rspundere administrativ-patrimonial n teoria dreptului administrativ i n legislaia n vigoare pentru a asigura n plan material i procedural judecarea litigiilor de ctre instanele de contencios administrativ. Aceast abordare, se dezbate ntr-o strict corelaie cu practica internaional comunitar, cu tradiiile doctrinei franceze n problema modului i principiilor indemnizrii prejudiciului cauzat victimelor prin adoptarea de ctre autoritile administraiei publice a unui act ilegal sau nesoluionarea n termenii stabilii a unei cereri. La fel, ntr-o viziune nou se dezbate i problema noi

6

privind modul de indemnizare a prejudiciului, prin separarea aplicabilitii normelor de drept al muncii n cazul raporturilor de munc, n dreptul administrativ i n special administraiei publice fa de persoanele care se fac vinovate de cauzarea prejudiciului. n viziunea noastr, elementele inovative vor contribui la dezvoltarea rolului contenciosului administrativ n calitatea sa de instan specializat n judecarea litigiilor administrative, la delimitarea lui de jurisdicia comun, va servi drept garanie pentru efectuarea unei justiii echitabile att pentru victime ct i pentru nsi autoritile administraiei publice. De asemenea, lucrarea conine i alte concluzii i recomandri tiinifice, care pot aduce un aport inedit n dezvoltarea institutului contenciosului administrativ n calitatea sa de atribut al statului democratic cu delimitarea unei subramuri noi a dreptului administrativ, n perfecionarea regimului juridic al funciei publice i corelarea responsabilitii funcionarilor publici n funcie de competenele i atribuiile legale. Semnificaia i valoarea aplicativ a lucrrii. Semnificaia teoretic a lucrrii se determin prin faptul, c toate concluziile elaborate n lucrare snt bazate pe o profund analiz tiinific a problemelor i fenomenelor cercetate i pot nltura considerabil coliziunile existente n doctrina naional. Crearea unei concepii teoretice a rspunderii administrativ-patrimoniale, ca form a rspunderii a funcionarului public, n aceast privin va servi drept soluie pentru multiplele situaii de interpretare neunivoc a legislaiei, fapt cu care se confrunt instanele de judecat i practicienii din administraia public. Concluziile i propunerile formulate pot oferi soluii noi pentru modernizarea cadrului juridic, prin modificarea acestuia la capitolele ce in de sporirea rspunderii autoritilor administraiei publice. O astfel de garanie va ridica rolul instanelor naionale i va contribui ntr-o msur oarecare la rezolvarea litigiilor la nivel naional, cu reducerea adresrilor cetenilor la Curtea European a Drepturilor Omului, n special, n cazurile naionale la dreptul comunitar, acquis communautaire. De asemenea, lucrarea va avea un impact pozitiv n activitatea autoritilor administraiei publice locale n regim de descentralizare i desconcentrare, inclusiv colaborarea lor cu autoritile administraiei publice centrale. n care se solicit despgubirea prejudiciului. La fel, propunerile menionate pot contribui la procesul de armonizare a legislaiei n domeniul

7

Abordrile de probleme i concluziile asupra lor pot fi utilizate n procesul de instruire universitar i postuniversitar n cadrul disciplinelor Drept administrativ, Administraie public, Administraie de stat i municipal, Curs special de contencios administrativ. Aprobarea rezultatelor cercetrii. Lucrarea a fost elaborat n cadrul Seciei Stat i Drept IFSD al AM. Concluziile tiinifice i recomandrile au fost expuse n cadrul conferinelor, internaionale i naionale Democraia local ntr-o societate modern, Chiinu, Consiliul Europei, Parlamentul Republicii Moldova, (16-18 septembrie 1996); Conferina anual teoreticotiinific de totalizare a activitii corpului didactic, Chiinu, Academia de Administrare public pe lng Preedintele Republicii Moldova, de 15 mai 1997; Conferina tiinific jubiliar, Chiinu, Academia Internaional de Drept Economic, 25-27 mai 1999; Recursul n materie administrativ, Chiinu, Consiliul Europei, Ministerul Justiiei, 18-19 noiembrie 1999; Contenciosul administrativ-realizri i perspective, experiena European, Chiinu, Curtea Suprem de Justiie, Aliana Francez din Moldova, Ambasada Republicii Polone n Republica Moldova, 11-13 decembrie 2002; Conferina tiinific de totalizare a activitii tiinifice a profesorilor i studenilor pentru anul 2003, Academia Internaional de Drept Economic; conferina tiinifico-practic Academia de Administrare Public pentru o guvernare transparent, responsabil i democratic Chiinu, Academia de Administrare public pe lng Preedintele Republicii Moldova, 18 mai 2005; Conferina internaional teoretico - tiinific Problemele actuale ale tiinelor socioumanitare n condiiile integrrii europene Chiinu, AM , 28 ianuarie 2006 . Rezultatele prezentei cercetri tiinifice au fost discutate n cadrul Seciei Stat i Drept IFSD al AM i a seminarului de profil la specialitatea 12.00.02 Drept public (cu specificarea : constituional, administrativ, poliienesc, militar, financiar, vamal, informaional, ecologic); organizarea i funcionarea instituiilor de drept.

8

Capitolul I. Conceptul contenciosului administrativ n doctrina dreptului administrativ i evoluia istoric a jurisdiciei administrative n dreptul comparat

1. Noiunea, constituirea i evoluia jurisdiciei administrative

n literatura de specialitate consacrat justiiei administrative este rspndit opinia, precum c aceste institute juridice au aprut n Frana, mai apoi n majoritatea statelor europene, n mod adhoc, n rezultatul revoluiei franceze, n perioada din sec.XVII-XIX. Cercettorii rui Covalevchi M., Taranovchi F., Nazimov ., susin ns, c apariia institutului justiiei administrative se atesteaz n Europa, nc n evul mediu. De la mijlocul secolului XIII n Anglia apare treptat institutul judectorilor, funcie ce putea fi deinut de marii proprietari de pmnt, cumulnd, totodat, funciile de conductori cu cele de judectori ai justiiei administrative, care examinau litigiile legate de fiscalitate dintre ceteni i organele de poliie etc. [1, p.189-207; p.36]. n epoca feudalismului n Frana, Germania, Italia un rol important n examinarea plngerilor cetenilor asupra aciunilor autoritilor publice l jucau instanele de drept comun care adoptau decizii. n Frana medieval, parlamentele erau exponentele puterii judectoreti superioare administrative n toate provinciile competena general a parlamentelor le oferea de rnd cu toate i competena de organ al jurisdiciei administrative, care soluiona litigiile de drept public [2, p.262]. Prin urmare, toate sistemele monarhiei absolute din Europa Occidental au preluat aceast modalitate de aprare a drepturilor publice i au funcionat pn la crearea n mod ad-hoc a unui institut al jurisdiciei administrative dup un model cu totul nou, generat de istoricele evenimente ale revoluiei din Frana de la sf. sec. XVIII-XIX . Tradiia justiiei administrative franceze i trage originea, din lunga experien a vechiului regim i din concepiile revoluionare. O confuzie s-a strecurat n gndirea revoluionar, care mult timp a prezentat eronat numeroasele noiuni ale contenciosului administrativ, ntre funcia de a administra i cea de a judeca, juger ladministration cest aussi administrer [3, p.3]. Cuvntul contencis provine de la latinescul contentiosus. Din limba francez contanteux, semnific organ de jurisdicie, specializat n rezolvarea litigiilor dintre stat i persoanele fizice [4,p.189]. Un al doilea sens al cuvntului contencios ntrunete n sine noiunea de 9

sistem de norme dup care se rezolv litigiile de ctre acest organ [5]. nsi prin definiie, contenciosul administrativ regrupeaz totalitatea regulilor aplicabile la soluionarea juridic a litigiilor aprute n urma activitii administrative, ce snt ndreptate att spre impunerea unui comportament legal al autoritilor administraiei publice n activitatea lor, ct i repararea prejudiciilor morale i materiale aprute n legtur cu lezarea unor drepturi ale persoanelor fizice i juridice. Conceptul contenciosului administrativ permite de a dispersa studierea tuturor dificultilor suscitate de activitatea autoritilor administraiei publice care nu este subordonat justiiei. Astfel n mod prioritar, concepia francez a dreptului administrativ pune un accent particular, printre diferitele forme de control ale administraiei, pe controlul jurisdicional, care permite nlturarea tuturor dificultilor rezultate din activitatea administraiei, cu excepia acelora care nu snt supuse controlului jurisdicional. Contenciosul administrativ, rmne a fi un proces revelatoriu, care d posibilitate instanelor de judecat s someze ori s nlture nclcrile comportamentului i devierile pe care autoritile i permit s le admit. Studiul contenciosului administrativ n prezenta lucrare este abordat prin prisma aspectului evoluiei n Frana i extinderea acestuia n alte ri ale lumii, inclusiv n legislaia naional. Savanii francezi Laubadre A, Venezia J, Gaudemet Y, consider c existena n Frana a unei jurisdicii administrative distincte de jurisdicia de drept comun constituie un produs al istoriei; ea i gsete originea sa n concepia monarhiei sistematizate pe acest punct de ctre Revoluie i completate de evoluia care n sec. al XIX -lea a detaat progresiv jurisdicia administrativ de administraie [6,p.80-84]. Autorii menionai caracterizeaz urmtoarele administrativ francez: a) Vechiul regim. i specific contenciosul administrativ ca o Perioada vizat, ncepe cu sec. XVII etape ale sistemului contenciosului

reglementare de soluionare a litigiilor de ctre reprezentanii administraiei regale. Perioada menionat se caracterizeaz prin faptul, c afacerile care pot viza Statul, administraia sau Guvernul sunt rezervate regelui, care le judec prin intermediul administratorilor si. Regele delega administratorilor si mputerniciri pentru a administra cetenii. Concomitent, se dezvolt i atribuiile n contencios a administratorilor de justiie, poliie i finane. Jurisdicia administratorului se caracterizeaz prin gratuitate, prin rapiditate i absena procedurii formale.

10

b)

Perioada Revoluiei.

Revoluia a reluat aceast motenire de la vechiul regim, dar pentru a-i da o ntorstur sistematic i a-l pune n serviciul noii concepii. Concepia revoluionar a raporturilor ntre administraie i puterea judiciar era de asemenea ordonat de ctre preocuprile istorice concrete i anume un sentiment general de nencredere n ceea ce privete puterea judiciar, inspirat din memoria parlamentelor din vechiul regim. Ea a considerat, c dac procesele administrative puteau fi judecate de ctre tribunalele judiciare, independena administraiei ar fi compromis, puterea judiciar avnd astfel mecanismele necesare, conform expresiei epocii, de a tulbura aciunile corpurilor administrative. Inspirat de aceste preocupri interpretarea revoluionar a separrii puterilor i-a gsit expresia n textul celebru i fundamental al Legii din 16-24 august 1790, art.13, care proclam principiul separrii autoritilor administrative i judiciare: Funciile judiciare snt distincte i vor rmne ntotdeauna separate de funciile administrative. Judectorii nu vor putea s citeze n faa lor administratorii n raport de funciile lor. Debbasch C., Ricci J. [7,p.4], n aceeai ordine de idei, susin poziia, prin care referindu-se la faptul, c revoluionarii au pstrat n memoria lor abuzurile puterii judiciare a fostului vechi regim aducnd urmtoarele argumente: parlamentele au avut constant tendina de a iei din limitele controlului lor judiciar i de a uzurpa activitatea organelor administrative; reformele administrative i aciunea agenilor regali reprezentai prin administratori au fost paralizate; adunarea constituant s-a temut ca noile tribunale judiciare s nu fie tentate de a urma drumul trasat de ctre predecesorii lor. n pur logic, menioneaz autorii citai, nimic n regula separrii puterilor nu interzice tribunalelor judiciare s statueze asupra litigiilor declanate de activitatea nelegal a administraiei. c) secolul XIX. n perioada de referin, Tribunalele judiciare au fost excluse din contenciosul administrativ, revoluia francez nu organiza tribunale administrative, dar a adoptat sistemul de administration juge, care s-a transformat el nsui prin etape ntr-un sistem de jurisdicie administrativ. Se adopt astfel o soluie, care pare astzi paradoxal, de a ncredina o parte a funciei de a judeca autoritilor administrative. Formula respectiv consta n a ncredina contenciosul administrativ administraiei i n mijlocul aceleai administraii administratorilor activi: rege, minitri, administratori de departamente. Pentru acele timpuri un astfel de sistem, pru practic i

11

oportun pentru c opinia pstraser nc amintirea vechilor atribuii a jurisdiciei administrative ale administratorilor, iar ideea separrii puterilor, juridic acceptabil prea s implice independena administraiei n ceea ce privete orice tip de judector. Cercettorii Debbasch C., Ricci J. [8,p.152-266], estimeaz urmtoarele etape de dezvoltare a contenciosului administrativ, caracterizndu-le n urmtorul mod: a) perioada dintre anii 1830-1930 constituie vrsta de aur a dreptului administrativ francez, perioad n decursul creia datorit jurisprudenei Consiliului de Stat controlul jurisdicional se ntrete: el poate aprea ca cel mai bun sistem de protecie a libertilor; b) urmtoarea etap ncepe cu perioada anilor 1930, durnd mai mult de circa 40 de ani, i afecteaz principalele sectoare ale dreptului administrativ: serviciul public, instituia public, persoane publice i criteriile de competen ale acestora. Doctrina estim c fiecare din aceste crize i poate gsi soluia n ea nsi, angajndu-se s degajeze un criteriu nou de competen a jurisdiciei administrative i s exigeze hotrrile instanelor judiciare, propunnd noi interpretri de interzicere a aplicrii incorecte a legii. Aceast doctrin n-a ntrziat de a fi contestat, reprondu-i-se subaprecierea vieii reale a administraiei, i practicii administrative, astfel contenciosul administrativ, aprnd ca o imagine deteriorat a acesteia. De asemenea, a fost acuzat de neglijarea evoluiei moderne a administraiei; c) perioada modern ncepe cu anii 70 ai secolului XX, i se soldeaz cu roadele criticii anterioare. Specificul perioadei respective, rezid n faptul, c remediul crizelor de care sufer contenciosul administrativ se afl n evoluie istoric sau n schimbarea logicii jurisdiciei administrative. n prezent aceste crize reflect micarea mai profund, care atinge ansamblul administraiei franceze, iar ntr-un sens mai larg nsi societatea francez. Jurisdicia administrativ potrivit Legii din 31 decembrie 1987 este organizat n trei nivele: - tribunalele administrative interdepartamentale; -curile administrative de apel; -Consiliul de Stat. Tribunalele administrative au aprut n Frana n anul 1953, nlocuind vechile consilii ale prefecturii i snt considerate judectorii de drept comun n prima instan a contenciosului administrative [9,p.8]. Ele coexist alturi de numeroase jurisdicii speciale (camera regional de

12

conturi, comisia departamental de ajutor social, comisia de recursuri a refugiailor, etc., care au substituit n anul 1957 consiliile prefecturii). Curile administrative de apel se afl n subordinea Consiliului de Stat i judec apelurile mpotriva hotrrilor date de tribunalele administrative, exceptnd litigiile referitoare la alegerile municipale i cantonale, acestea fiind de competena Consiliului de Stat. Curile administrative de apel, includ curile administrative simple i, potrivit recentei reforme, exist Curile administrative de Apel i Curile specializate, cu precdere n sistemul financiar. Eventualele situaii, problemele care pot aprea n activitatea celor dou categorii de curi, snt rezolvate de ctre Curtea de Conflicte (Tribunal des conflicts). Consiliul de Stat este cea mai important jurisdicie administrativ, cumulnd calitile de curte suprem de justiie i de justiie de apel, de casaie cu o competen n unele cazuri i de prim instan. Fiind instana administrativ suprem, Consiliul de Stat hotrte n mod suveran, deoarece mpotriva hotrrilor sale nu exist cale de atac. Consiliul de Stat prezint epicentrul jurisdiciei administrative, deoarece n cadrul su se afl secia de contencios administrativ, care exercit funcia jurisdicional acordat acestei instituii. n prima i a doua instan judec litigiile cele mai importante ce in de recursurile mpotriva actelor reglementate de minister i litigiile privind alegerile n Parlamentul European. Existena independenei jurisdiciei administrative, contrar celei de autoritate judiciar [10] nu snt reglementate de Constituia francez. Consiliul de Stat independenei jurisdiciei administrative [12]. Sistemul jurisdiciei administrative n Frana este ntr-o permanent dinamic, i este ndreptat spre optimizarea funcionalitii acestuia. Cele mai recente modificri n acest sens a legislaiei a condus la crearea a dou tribunale administrative noi [13] i curi administrative [14] . La fel, a fost revzut procedura de urgentare a examinrii cererilor n cazurile cnd se atenteaz asupra drepturilor fundamentale [15]. Rezultatele studiului evoluiei i constituirii contenciosului administrativ n Frana relev faptul, c numai existena instanelor specializate de contencios administrativ susceptibile s fie sesizate devine un paznic al abuzurilor: administraia ezit la comiterea nclcrilor tiind c comportamentul su poate fi sancionat de justiie. Astfel contenciosul administrativ fiind supus diferitor modificri pe parcursul etapelor de evoluie a reuit s-i pstreze tradiiile istorice i este abilitat doar cu atribuii consultative [11]. Totodat, jurisdicia constituional a conferit valoare constituional existenei

13

juridice contribuind la formarea unei noiuni clasice de administraie public, autoritate care reglementeaz raporturile sociale. Anume aceast imagine corect a administraiei publice, garantat prin controlul jurisdicional, corespunde echilibrului de meninere a raporturilor sociale i economice din societate. Gradul de perfeciune remarcabil a sistemului francez a i influenat o parte important de ri n lume, care au organizat ntr-un sistem oarecum similar contenciosul administrativ. Tradiiile Franei referitor la meninerea Consiliilor de Stat n structura contenciosului administrativ a fost preluat de asemenea ri precum Finlanda, Grecia, Belgia, Olanda .a. Analiza comparat a tradiiei constituirii contenciosului administrativ n mai multe state, relev faptul c atribuiile legale ale Consiliilor de Stat ca instane de contencios administrativ difer n funcie de gradul de competen. n Frana Consiliul de Stat judec n prima instan, anumite materii; n acelai timp, el funcioneaz ca instan de apel mpotriva anumitor jurisdicii administrative i ca instan de casare a tuturor hotrrilor tribunalelor administrative [16, p.162]. Autorul citat d urmtoarea caracteristic atribuiilor Consiliilor de Stat i n alte state. De exemplu, n Finlanda instana superioar de contencios administrativ este reprezentat prin Curtea administrativ Suprem, care are n subordine tribunalele administrative provinciale i judec ca instan de recurs toate deciziile acestora. De asemenea, judec recursurile mpotriva deciziilor Consiliului de Minitri, ale ministerelor, ale direciilor centrale, ct hotrrilor pronunate de ctre alte tribunale specializate. Judectorii din instanele de contencios administrativ, inclusiv cei ai Curii Administrative Supreme, nu snt magistrai propriu-zii, ci funcionari administrativi cu atribuii jurisdicionale. Consiliul de Stat n Grecia judec recursurile de anulare (pentru exces de putere) a actelor administrative, att individuale, ct i reglementare (normative) fiind, din acest punct de vedere, judector n anulare de drept comun; recursurile n casare mpotriva deciziilor pronunate de tribunalele administrative; recursurile de plin jurisdicie, date n competena sa printr-o dispoziie special a Constituiei. n Belgia, Consiliul de Stat , reprezentat prin secia de contencios administrativ, are competena de a examina litigiile de exces de putere. Drept obiecte ale contenciosului pentru exces de putere servesc actele administrative individuale sau normative, care obligatoriu eman de la o i recursurile mpotriva

14

autoritate administrativ. n lipsa tribunalelor administrative ca instane de fond, Consiliul de Stat judec n fond i se pronun hotrrii definitive. Consiliul de Stat n Olanda prin intermediul Seciei Jurisdicionale judec mai multe categorii de recursuri mpotriva actelor administrative, emannd de la un organ municipal sau provincial, ori de la un minister. Rezumnd n baza analizei efectuate, ne permitem s menionm c n rile respective rolul Consiliilor de Stat, n calitate de instane supreme ale contenciosului administrativ, este important din punct de vedere a asigurrii controlului jurisdicional asupra activitii administraiei. Studiind ns modalitile de creare a lor ( n Frana, de exemplu, toi membrii Consiliului de Stat snt numii de Preedintele rii, iar Finlanda, dup cum s-a menionat corpul judectoresc al contenciosului administrativ nu este reprezentat de magistrai, ci funcionari administrativi cu atribuii jurisdicionale) ct i alte atribuii ale Consiliilor de Stat de consultare a Guvernului, avizare a proiectelor de legi nainte de a fi transmise spre examinare Parlamentului putem trage nite concluzii referitor la existena unei presupuse influene reciproce n activitatea jurisdicional a Consiliului de Stat i n cealalt de reprezentant al puterii executive. Dei, contenciosul german s-a inspirat din cel francez, o caracteristic specific i anume cea de separare mai nti de administraia activ, apoi de jurisdicia ordinar l deosebete de acesta. La nceput [17, p.9-10], contenciosul administrativ german a evoluat ncepnd cu sec. XIX, formndu-se n cteva state germane. De exemplu, n Prusia sistemul era alctuit din 3 nivele . Caracteristic pentru instanele inferioare era sistemul mixt de competene ale acestora, adic jurisdicia administrativ era reprezentat concomitent i de organele de stat, reprezentnd nite colegii membrii crora se alegeau concomitent de populaie ori se numeau de autoritile ierarhic superioare inclusiv de rege. Instana superioar era separat de organele puterii, exercitnd funciile de apel, i de revizuire a hotrrilor instanelor inferioare. edinele purtau un caracter public, cu dezbateri active, cu participarea dup caz a avocailor. Pe parcurs justiia administrativ a Prusiei practic nu a suportat mari modificri i a servit drept model de creare n celelalte landuri. Jurisdicia administrativ german modern se deosebete de cea iniial prin separarea ei totalmente de administraie i se caracterizeaz prin trei nivele de jurisdicie administrativ: 1) Curile Administrative conin Curtea Local Administrativ, ce include 33 de tribunale administrative, jurisdicii de primul nivel (competente s judece de prima instan toate litigiile

15

administrative de competen teritorial a landurilor, formate din trei judectori de profesie i doi judectori care au alt profesie); 2) nalta Curte Administrativ ce include -10 tribunale administrative superioare, ca instane de apel mpotriva hotrrilor pronunate de tribunalele administrative i ca instan de revizuire a hotrrilor pronunate de tribunalele administrative pentru cauzele n care nu este deschis calea apelului. Aceste tribunale judec n complete diferite, de la land la land, numrul de judectori fiind de la trei la cinci; 3) Curtea Administrativ Federal, soluioneaz recursurile mpotriva deciziilor pronunate de tribunalele administrative superioare i a unor decizii pronunate de tribunalele administrative. La fel soluioneaz cererile de revizuire formulate mpotriva propriilor decizii. De asemenea, judec litigiile dintre federaie i landuri, sau ntre landuri, coordoneaz toate procedurile n care se aplic legile administrative, excepie fac acele care se afl sub jurisdicia Curilor Fiscale i Sociale. Din cele analizate, se trag urmtoarele concluzii c detaarea complet de la autoriti a contenciosului administrativ german, impun instanelor de judecat responsabilitatea de cele mai supreme interese ale naiunii, deoarece de felul n care vor fi judecate, responsabil n stat rmne a fi numai justiia. Rezumm, c att jurisdicia administrativ francez, ct i cea german, poart un caracter universal ce ine de competena instanelor de judecat de drept comun, adic reclamantul poate depune la tribunalul administrativ orice cerere ce poart un caracter administrativ, fr a concretiza ce raporturi specifice snt reglementate. Aceasta, de fapt i este una din distinciile cele mai importante ntre modelul justiiei administrative continental i anglo-saxon [18, p.121-122]. Vorbind despre unele deosebiri ale contenciosului administrativ n aceste dou sisteme de drept, considerm necesar de a preciza unele caracteristici i particulariti ale contenciosului administrativ n sistemul anglo-saxon. n sistemul menionat, o experien aparte prezint Irlanda. Specific pentru ara dat este c, baza juridic prioritar este Constituia urmat de legi adoptate de Parlament, precedentul judiciar. De exemplu, n Irlanda modul n care se manifest contenciosul administrativ este determinat de faptul, c nsi ramura dreptului administrativ nu este un sistem coeziv, motivul regsindu-se n istoria Marii Britanii. nc n sec. al XVII-lea a nceput s se dezvolte un sistem pe lng Consiliul care-l sftuia pe rege, Consiliul Personal, pentru supravegherea operaiunilor curilor inferioare. La nceput se numea Comitetul Judiciar al Consiliului personal, iar mai apoi Star

16

Chamber, care a devenit scopul furiei revoluionare. ns, cnd parlamentarii au ctigat rzboiul civil, Star Chamber( ca previziuni ale dezvoltrii unui sistem administrativ) a fost uitat. Ca urmare, orice perspective de dezvoltare ale dreptului administrativ n sec. al XIX-lea n Irlanda au euat [19, p.5]. Ramura dreptului administrativ prezint o fragmentare a justiiei administrative, alimentat din Constituie, legislaie i precedentul judiciar. Precedentul juridic n dreptul irlandez const n dreptul oricrui individ, afectat de o decizie administrativ sau lege, dac acesta crede c actul sau decizia sunt neconstituionale, de a provoca abrogarea deciziei sau a legii pe acest temei. Dac o curte descoper c o lege este neconstituional, legea este abrogat imediat. Similar, dac o aciune administrativ ncalc Constituia, aciunea este nevalabil. Astfel, provocrile constituionale au loc destul de des. n Irlanda, reforma administrativ ca i n alte ri europene a introdus schimbri n administraia public n scopul eficientizrii, iar nsi programul de modernizare intete asigurarea funcionalitii acesteia. Un numr divers de mecanisme au fost puse n aplicare recent de legislaie pentru a permite cetenilor s provoace deciziile autoritilor publice n ceea ce-i privete. Mai mult, sistemul de analiz judiciar a deciziilor administrative a crescut dramatic n ultimii ani. ( Exist multe domenii de ex.: sisteme de liceniere prin care statul stabilete condiii pe care trebuie s le ndeplineasc cetenii pentru a efectua diverse activiti, de exemplu, pescuitul, vnzarea de alcool, dreptul de a deine substane explozive; cnd statul acord licene, ntotdeauna se vor gsi curi gata i capabile s analizeze deciziile de liceniere unde cetenii pot interaciona cu autoritile). Reforma recent a administraiei publice are drept scop mbuntirea balanei de drepturi ntre indivizi i autoritile publice. Considerm, c un astfel de sistem poate dintr-un punct de vedere prezint n sine nite valori democratice net superiore a poporului irlandez n controlul autoritilor statale i a celor judiciare, fapt care se explic prin tradiiile istorice ale acestei ri. Din alt punct de vedere modelul clasic francez de separare a puterilor n stat, denot faptul c un sistem jurisdicional administrativ bine ajustat constituional poate asigura controlul judiciar al activitii administraiei publice. Tradiii vechi are contenciosul administrativ i n Romnia. Jurisdicia administrativ a aprut la 1864, cnd prin lege a fost nfiinat Consiliul de Stat, ca organ consultativ pe lng Guvern. Din anul 1864 contenciosul administrativ a existat sub diferite forme, n anul 1866 a fost desfiinat

17

Consiliul de Stat, iar n 1948 a fost desfiinat el nsui. Abia n 1990 prin adoptarea Legii nr.28/1990 din 8 decembrie 1990, n Romnia a fost marcat transformarea sistemului tradiional al contenciosului administrativ. Oricum, aceast lege se caracterizeaz ca una preconstituional. Prin noiunea de contencios administrativ, dup cum susine igeru G, n legislaia romn se nelege acel fenomen de contestare a dreptului, care se manifest sub forma unui conflict de interese , ce nu poate fi soluionat prin nelegere ntre pri, apelndu-se la calea procesului, n scopul dezbaterii n faa instanei a valabilitii i interpretrii a acelor reglementri juridice sau a acelor drepturi care au dat natere conflictului [20, p.6]. Autorul citat d explicaie c termenul de contencios provine de la cuvntul latinesc contendere, care nseamn a se lupta, a pune la lupt, a compara, a dezbate. Legea folosete aceast noiune mpreun cu noiunea administrativ, adic, de contencios administrativ, pentru a desemna prin aceasta totalitatea litigiilor de natur administrativ, i a le deosebi n acest fel de celelalte litigii din competena instanelor judectoreti, cum snt litigiile de natur civil, comercial, penal, care mpreun formeaz contenciosul de drept comun [21,p.6]. O interpretare puin mai desfurat a noiunii de contencios administrativ o d dr. Prisacaru V., care susine c cuvntul contencios vine de la cuvntul francez contentieux , care, la rndul lui se trage din latinescul contentiosus (certre, adjectivul substantivului contentio, adic conflict, disput, confruntare [22,p.6]. Aici intereseaz noiunea de contencios, att n sens de activitate, ct i de organe competente ce desfoar o asemenea activitate [23,p.6]. Autorul susine evaluarea ambelor noiuni, deoarece ambele contureaz n principiu definirea conceptului contenciosului administrativ n legislaia Romniei. O nou evoluie a contenciosului administrativ s-a produs odat cu adoptarea legii cu privire la modificarea Constituiei, din octombrie 2003, n care au fost stipulate noi prevederi importante cu privire la instituia contenciosului administrativ, modificnd, nu doar drepturile fundamentale ale cetenilor, n vederea mririi sferei de interes legitim, dar, de asemenea este introdus un alineat nou cu privire la competenele legale ale curilor. n art.21 a Constituiei revzute se urmrete inta de a avea acces liber la justiie, un alineat nou a fost introdus jurisdicia administrativ special este opional fr acuzaii. n ceea ce privete subiecii care pot revendica curile contenciosului administrativ, ideile vechilor reglementri sunt depite, permind intentarea aciunilor i de grupuri, de persoane interesate care nu dein o personalitate legal.

18

La fel i noile reglementri (Legea nr.554/2004 cu privire la contenciosul administrativ) au drept scop nu doar corespunderea prevederilor ei cu Constituia, dar de asemenea i o coresponden ntre instituia contenciosului administrativ cu institutele juridice ale autoritilor publice, oficiali, funcionari publici care acioneaz n interesul lor. Ca un element inovativ de important, este oportunitatea Ombudsmanului i a Ministerului Public , care au competenele de a se implica direct la curte cu privire la o plngere formal din partea publicului general i n acest caz acel membru al publicului i va asuma rolul de reclamant. Este de asemenea stabilit dreptul autoritilor publice s caute anularea propriilor acte, chiar dac acele legi au intrat n circuitul civil. Legea nou aduce, de asemenea, calificri cu privire la noiunile de baz utilizate, definind persoana afectat, autoritate public, act administrativ, drept afectat, interes public, interes legitim, etc., lrgind sfera actelor administrative care pot fi subiect de anulare ca contract public. Pentru prima dat n baza legal a Romniei este fcut distincia ntre interes personal legitim i interes public. De asemenea, spectrul persoanelor ce exercit tutela administrativ a fost lrgit. Astfel n afar de dreptul prefectului, menionat n Constituie, este, de asemenea, stabilit i rolul Preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici pentru sesizarea direct a actelor administrative considerate ilegale. Legea reglementeaz i alte situaii noi cum ar fi obiectul aciunii mpotriva contractelor administrative, n care judecata poate impune uneia dintre pri o desvrire a unei obligaii, ntr-un termen stabilit sub sanciunile penalitii, dar poate nlocui i acordul uneia dintre pri dac acesta este cerut de interesul public. Legea stipuleaz, de asemenea, c n cazul ordonanelor, aciunea legal mpotriva Guvernului, ca autor al ordonanelor, va fi nsoit de excepia neconstituional, soluia contenciosului administrativ depinznd de soluia completului de contencios administrativ. Modificri eseniale sunt sugerate i provocat, care nu este condiionat de pentru suspendarea executrii actului administrativ procedurii anterioare, poate fi cerut i de executarea Ombudsmanului i Ministerului Public pentru a ntri sistemul legal ca o garanie a drepturilor cetenilor mpotriva

Ombudsman sau de Ministerul Public, i se refer nu doar la ideea prejudiciului (n acceptul dreptului civil), dar i prejudiciu (n sensul administrativ, tulburnd activitatea unei instituii sau administraii publice).

19

Legea aduce, de asemenea, soluia regimului de apel n situaii speciale. De exemplu: termenul limit pn la care petiionarul poate evalua dreptul revendicat, soluia publicrii deciziilor irevocabile (finale) ale juriului prin care actele normative sau civile au fost anulate. Snt reglementate garaniile de mputernicire a soluionrii legale nu mai mare de termenul limit legal de 30 de zile, refuzul de a avea caracter penal dup 30 de zile. n fine, legea trimite la Codul de Procedur Civil, care rmne drept comun att timp ct prevederile sale nu snt incompatibile cu o relaie de subordonare ntre persoana afectat autoritatea public revendicat. Lund n consideraie experiena acumulat, legea face o vast legtur cu Codul de Procedur Civil, care rmne lege comun doar pentru gradul unde prevederile sale nu intr n contradicie sau nu sunt incompatibile cu relaiile specifice dintre persoana afectat i autoritatea public. Din cele expuse, inem s precizm c odat cu intrarea n vigoare a legii menionate mai muli cercettori romni [24 p.53-70; p.110-117] i-au expus opiniile asupra avantajelor acesteia n dezvoltarea contenciosului administrativ n Romnia. i

20

2. Apariia i tendinele dezvoltrii contenciosului administrativ n Republica Moldova

Contenciosul administrativ n legislaia rii noastre reprezint n sine instituia juridic, care are drept scop contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, asigurarea ordinii de drept. n sens de instan de contencios ea este reprezentat de judectorii desemnai din judectorii, colegiile sau completele de contencios administrativ a curilor de apel, colegiul de contencios administrativ al Curii Supreme de Justiie, abilitate prin lege cu nfptuirea controlului judectoresc al legalitii actelor administrative emise de autoritile publice n activitatea lor. Dezvoltarea istoricului contenciosului administrativ n ara noastr, este reflectat de prof. Aram E. [25, p.10], care susine c instituia menionat a fost cunoscut n istoria dreptului romnesc nc de la mijlocul sec. XIX, fiind la ndemn i populaiei Basarabiei n perioada aflrii ei n componena Statului Romn (pn la 1878 3 judee de la sudul Basarabiei, apoi toat Basarabia n epoca interbelic). Potrivit cercettoarei, nc domnitorul Unirii Alexandru Ioan Cuza prin organizarea Consiliului de Stat (1864) a pus bazele contenciosului administrativ. Prima perioad a contenciosului administrativ romn aplicat i pe teritoriul Basarabiei a fost Legea Contenciosului administrativ din 11.02.1864, deoarece n urma Congresului de pace de la Paris (1856), o mic parte de la nord de gurile Dunrii ( mprit din punct de vedere administrativ n trei judee Izmail, Cahul i Bolgrad) este retrocedat principatului Moldovei [26,p.10]. n materie de contencios administrativ, Consiliul de stat soluiona, potrivit legii organice, litigiile ntre particulari i persoanele juridice care reclamau vtmarea intereselor lor, prin msuri administrative, luate de: minitri, prefeci i ali ageni administrativi, cu nclcarea legilor i regulamentelor [27,p.10]. Activitatea Consiliului de stat n materie de contencios administrativ a fost extrem de redus n acei doi ani de experien. n anul 1866 Consiliul de Stat a fost desfiinat, iar atribuiile lui de contencios administrativ au fost transmise organelor judectoreti. Perioadele ce au urmat n evoluia de mai departe a contenciosului administrativ romnesc, i anume etapizarea acestora se caracterizeaz de ctre dr. Prisacaru V. [ 28, p.28-66] n felul urmtor: a) perioada dintre 12 iulie 1866-1 iulie 1905 (se refer la etapa desfiinrii Consiliului de Stat prin Legea pentru mprirea diferitelor atribuiuni ale Consiliului de Stat i mprirea 21

contenciosului administrativ ntre curile de apel i instanele de drept comun); b) perioada dintre 1 iulie 1905- 25 martie 1910 (se caracterizeaz prin adoptarea Legii pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie); c) perioada dintre 25 martie 1910- 17 februarie 1912 ( se caracterizeaz prin desfiinarea contenciosului administrativ instituit prin legea din 1905 i soluionarea cauzelor tribunalele de jude); d) perioada 17 februarie 1912- 23 decembrie 1925 (se caracterizeaz drept contencios de constatare a legalitii actelor administrative de autoritate); e) perioada 23 decembrie - 9 iulie 1948 (se caracterizeaz prin existena n afar de instanele judectoreti specializate a unor instane jurisdicionale administrative competente s verifice competena unor categorii de acte adoptate sau emise de organele administraiei publice locale. Legea pentru organizarea Comitetului Central i comitetelor locale de revizie); f ) perioada 9 iulie 1948- 1 septembrie 1967 ( se caracterizeaz prin emiterea Decretului nr.128 pentru desfiinarea contenciosului administrativ i a curilor administrative i intrrii n vigoare a Legii nr.1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale); g) perioada 1 septembrie 1967 - 8 decembrie 1990 (se caracterizeaz prin evoluia legislaiei i pregtirea pentru adoptarea legii din 1990). Fr ndoial, c evoluia contenciosului administrativ ntr-o perioad de 125 ani a contribuit la sporirea rolului acestei instituii juridice n consolidarea controlului jurisdicional a legalitii actelor administrative i aprarea drepturilor, recunoscute de lege ale particularilor. Ne-am strduit s elucidm perioadele menionate, n scopul, de a ne permite s facem unele concluzii referitor la evoluia acestui institut juridic i n ara noastr. Indiscutabil, c deosebirile apar n compararea evoluiei, ce n primul rnd, au fost condiionate de structura statal a Republicii Sovietice Socialiste Moldova, subiect de drept al fostei Uniuni Sovietice, i de cadrul legal unional care a existat servind drept baz pentru legislaia moldoveneasc. n literatura de specialitate s-au fcut unele ncercri de etapizare n dezvoltarea contenciosului administrativ n ara noastr, i anume n opinia dr. Orlov Maria [29,p.186] se disting trei etape: - etapa ce ine de perioada sovietic; - perioada anilor 1990-2000; de ctre

22

- perioada ncepnd cu anii 2000. Autorul trateaz aceast evoluie sub un alt aspect care difer de cel menionat, considernd c argumentele ce pot sta la baza unei asemenea etapizri urmeaz s reias din existena de jure i de facto a nsi fenomenului, sau mai bine zis existena concomitent a instanei de contencios administrativ i a cadrului legal care-i reglementeaz activitatea ( primele perioade indicate de autorul citat nu ntrunesc aceste condiii). Din cele expuse, putem concluziona, c contenciosul administrativ n ara noastr are urmtoarele etape de evoluie: 1. Perioad pn la anul 1878 (a existat cadrul legal, Legea contenciosului administrativ 1864, organizarea Consiliului de Stat de ctre domnitorul Alexandru Ioan Cuza i mprirea din punct de vedere administrativ n trei judee Izmail, Cahul, Bolgrad n urma Congresului de pace de la Paris (1856); 2. 3. Perioad dintre 1878 i perioada interbelic (pentru populaia i ncepe cu anul 2000, odat cu adoptarea Legii nr. 793-XV, din teritoriile care au intrat n componena Statului Romn); 10.02.2000 privind contenciosul administrativ. Toate celelalte perioade ( faze) de evoluie le putem clasifica drept subperioade n care s-au dezvoltat unele elemente, principii, practici judiciare reglementate n limitele unei legislaii incomplete n problemele contenciosului administrativ, care au condiionat acumularea experienei i au creat treptat unele premise pentru apariia lui. i pentru perioada sovietic este caracteristic faptul c, dei nu a existat instana specializat de contencios administrativ, drepturile i libertile ce in de dreptul cetenilor la petiionare s fac plngeri mpotriva actelor funcionarilor, organelor de stat i obteti au fost stipulate n Constituia URSS (art.58) i Constituia Republicii Sovietice Socialiste Moldoveneti. Potrivit acestora, actele funcionarilor ndeplinite cu nclcarea legii, cu depirea limitelor mputernicirilor, ce tirbesc drepturile cetenilor, pot fi atacate n justiie conform legii. Plngerile trebuie s fie soluionate n ordinea i n termenele stabilite de lege. La fel, accesul cetenilor la justiie n ara noastr a existat i pn la adoptarea Legii contenciosului administrativ, procedura de adresare fiind reglementat de ctre Codul de procedur civil (aprobat n 1964, n redacia Legii Republicii Moldova nr.942-XIII din 18 iulie 1996Monitorul Oficial, nr.81-82 din 19 decembrie 1996, art.763), care prevedea dreptul la contestarea

23

actelor administrative n judecat a oricrei persoane fizice ori juridice, dac se considera lezat printr-un act administrativ sau prin refuzul nentemeiat al unui organ administrativ sau a unei persoane cu funcii de rspundere de a-i examina cererea cu privire la un drept recunoscut de lege. Se reglementa obiectul, modul de adresare i de examinare, hotrrile instanei asupra plngerii. Prin modificrile respective probabil, c legiuitorul a ncercat ntr-un fel s stipuleze aceste raporturi juridice dintre putere i ceteni, persoane juridice, demonstrnd parc neoficial existena n legislaie a unui contencios administrativ. La rndul su, Constituia URSS din 1977, prin art.58 asigura dreptul cetenilor la petiionare prin urmtoarele stipulri "cetenii URSS au dreptul s fac plngeri mpotriva actelor funcionarilor, organelor de stat i obteti. Actele funcionarilor ndeplinite cu nclcarea legii, cu depirea limitelor mputernicirilor, ce tirbesc drepturile cetenilor, pot fi atacate n justiie conform legii. Plngerile trebuie s fie soluionate n ordinea i n termenele stabilite de lege. Mai trziu, spectrul legal asupra problemei date a fost lrgit prin adoptarea la 30. 06.1987 a Legii cu privire la modul de atacare n instana judectoreasc a actelor ilegale ale persoanelor cu funcie de rspundere, ce lezeaz drepturile cetenilor i, la 02.11.1989, prin Legea cu privire la contestarea n judecat a aciunilor ilegale a persoanelor cu funcii de rspundere, ce lezeaz drepturile cetenilor. La aceast perioad istoric de dezvoltare a statului nostru nu se poate vorbi despre un contencios administrativ propriu-zis, deoarece o concepie teoretic clar a dreptului de petiionare i o practic judiciar consecvent, n aceast materie, nu s-a dezvoltat [30, p.186]. Dei ntr-o msur oarecare, cdem de acord cu afirmaiile autorului citat, n viziunea noastr actele administrative adoptate cu aceast ocazie au servit drept punct de pornire n dezvoltarea instituiei juridice respective. Noua societate modern n care s-a nscris Republica Moldova dup anii 90, a necesitat rezolvarea mai multor probleme printre care i edificarea mecanismului juridic adecvat noilor realiti. Declarndu-se drept stat independent i suveran, Republica Moldova a adoptat legea suprem - Constituia, n care se reglementeaz principiile i caracteristicile statului de drept. n acest sens, n problemele care ne intereseaz se contureaz deja trsturile cele mai importante i anume: - independena i separarea puterilor; - asigurarea drepturilor i libertilor cetenilor;

24

- exercitarea i respectarea strict a legilor de ctre toi (ceteni, funcionari, organe de stat sau organe nestatale [31, p.25-27]. Contenciosul administrativ n Republica Moldova a evoluat n opinia noastr ncepnd cu stipulrile din art.72 al Constituiei, cu adoptarea Legii nr. 793-XV din 10.02. 2000 contenciosului administrativ, corelnd aceast evoluie cu reforma judectoreasc i reformele n administraia public local, i anume cu necesitatea reglementrilor ntr-un mod corect i adecvat a raporturile juridice administrative din sfera administraiei publice, supunnd unui control judectoresc specializat actele emise de autoritile administraiei publice. Prin urmare, ntr-o concluzie general putem meniona c n perioada 1990-2000 pn a fost adoptat Legea contenciosului administrativ n Republica Moldova, nu putem vorbi de o lips total de norme juridice avnd ca obiect constatarea ilegalitii actelor administrative. n urma adoptrii Legii contenciosului administrativ, att pentru societate ct i pentru doctrina i jurisdicia administrativ naional au intervenit multe inovaii ce in de : - activitatea de control a legalitii actelor administrative de ctre organelor de justiie; - sporirea i asigurarea accesului persoanelor fizice i juridice la justiie; - sporirea gradului de responsabilitate a organelor administraiei publice administrative emise; - mrirea spectrului subiecilor ce pot contesta deciziile administrative n instanele de contencios; - asigurarea unui control riguros n vederea executrii Constituiei, hotrrilor Guvernului, legilor i decretelor Preedintelui Republicii Moldova; - asigurarea unui control din partea statului asupra activitii autoritilor administraiei publice locale. Cele menionate, se exprim n datele statistice cu privire la dosarele examinate de ctre instanele de contencios administrativ pe parcursul a ase ani de activitate. (se anexeaz). Fa de cele expuse, estimarea istorico-juridic, ne permite s concluzionm, c principalele etape de stabilire a contenciosului administrativ n Republica Moldova se caracterizeaz prin: - constituionalizarea jurisdiciei administrative; - integrarea jurisdiciei administrative n sistemul judiciar; - specializarea jurisdiciei administrative i apariia n acest fel al unor deosebiri de procedura jurisdiciei civile. 25 fa de actele

La fel,

autorul consider, c Legea contenciosului administrativ a asigurat dezvoltarea

instituiei juridice de mare interes prin urmtoarele considerente: a) a creat o instan de judecat specializat, pe principiile existente n practica statelor democratice; b) a asigurat realizarea principiului constituional de verificare a actelor administrative de ctre instanele specializate i supunerea acestora controlului jurisdicional; c) a deschis larg posibilitile de contestare n justiie a actelor administrative ilegale; d) a contribuit la sporirea responsabilitilor autoritilor administraiei publice pentru procesele decizionale. n opinia autorului, viabilitatea i perspectiva de mai departe a instanei de contencios administrativ n ar noastr, la moment depinde de mai muli factori. Unul din ei este acela de aplicare corect a principiului constituional al separrii i colaborrii puterii. Nu ne propunem n cazul dat s declanm o discuie n sens larg asupra problemelor i principiilor de baz, tema necesitnd o discuie separat. Intenionm doar, s ne referim la conlucrarea dintre cele dou puteri ale statului ca unitate politico-juridic i structur social i anume la funcia executiv i cea jurisdicional. Punctul de tangen aici, ar trebui s fie, ntre realizarea prin aplicarea actelor legislative i rezolvarea litigiilor prin respectarea de ctre fiecare putere a limitelor legale, ct i colaborarea dintre ele. Al doilea factor se caracterizeaz prin delimitarea competenelor jurisdicionale n examinarea litigiilor, determinarea corect a subiectelor i obiectelor aciunii n contenciosul administrativ, sporirea adoptate. Al treilea factor, ine de comportamentul responsabil din partea administraiei publice n vederea respectrii condiiilor de legalitate a actelor administrative la elaborarea lor ct i de contientizarea de ctre ceteni a drepturilor i libertilor legale n lupta cu abuzul de putere. Autorul propune, ca contenciosul administrativ n Republica Moldova n perspectiva sa de dezvoltare s devin o subramur a dreptului administrativ, care va conine n sine totalitatea de raporturi de drept ce apar n scopul soluionrii unui litigiu, generat de un act administrativ, fie de nesoluionarea n termenul legal a unei cereri privind recunoaterea unui drept legal, ce vor reglementa raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice, instanele de contencios rspunderii administrative att a autoritilor administraiei publice, ct i a responsabilitilor pentru efectuarea controlului de legalitate i a judectorilor fa de hotrrile

26

administrativ i persoanele fizice i juridice. Aadar, subramura dat nu va cuprinde studiul profund al dreptului aplicabil, ci va conine totalitatea de reguli relative la organizarea funciei jurisdicionale administrative i aplicabilitii acesteia, crora le este supus administraia. Anume din aceste considerente contenciosul administrativ trebuie s fie tratat ca o subramur specific a dreptului administrativ, care se va ocupa doar de examinarea regulilor aplicabile jurisdiciilor administrative, i nu de cele aplicabile procesului de administrare. O soluie n acest sens ar fi colaborarea strns ntre jurisdicie i administraie, care ar rezolva problemele de specializare a judectorilor n domeniul dreptului administrativ. Argumentele aduse, autorul le prezint i n legtur cu faptul, c unii cercettori, ncearc s supun criticii practica examinrii litigiilor civile de ctre judectori, considerndu-i pe cei din urm influenai de practica examinrii litigiilor civile, judectorii nefcnd distincie ntre rspunderea civil i cea administrativ-patrimonial, judec n ambele cazuri dup aceleai principii [32, p.252253]. Considerm just i mprtim parial poziia autoarei citate, cu urmtoarea precizare ce ine nu de influenarea judectorilor de practica examinrii litigiilor civile, dar de gradul de profesionalism al unora i dorina lor de a ptrunde n esena unui litigiu de natur administrativ, neconfundndu-l din start cu unul civil. n acest sens, se propune stipularea n legislaie a unei prevederi ce ine de numirea n funcie de judectori ai completului de contencios administrativ a persoanelor care au acumulat o practic de activitate n organele administraiei publice nu mai puin de 5 ani de zile, posednd obligatoriu studiile juridice respective. Examinnd perspectivele dezvoltrii contenciosului administrativ n ara noastr, se consider necesar n interpretarea lucrrii date, de a supune unui studiu dezvoltarea acestuia n contextul dreptului comunitar. Tendina de integrare european a Republicii Moldova este reflectat ntr-un ir de documente semnate n acest sens: Acordul de Parteneriat i Cooperare, Planul de aciuni Republica MoldovaUE, ratificarea prin Hotrrea Parlamentului din 24 iulie 1997 a Conveniei Europene pentru aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale i a protocoalelor adiionale, care au intrat n vigoare pentru Moldova la 12 septembrie 1997. Armonizarea legislaiei rii noastre reprezint o condiie important pentru apropierea legislaiei naionale de cea comunitar, de compatibilitatea acestora.

27

De rnd cu domeniile prioritare stabilite deja n acord, printre care i Codul Civil, n viziunea noastr este necesar de a da prioritate i ramurilor dreptului public, legilor ce in de asigurarea funcionrii acestui domeniu, printre care i Legea contenciosului administrativ, care n mod direct soluioneaz litigii ce in de nclcarea drepturilor omului. Cu certitudine se ntreprind eforturi i din partea UE pentru ameliorarea situaiei din Republica Moldova. n strategia adoptat de ctre Comisia European 2002-2006 (adoptat la 27 decembrie 2001 ( Countr Strateg Paper), a fost stipulat necesitatea progresului n consolidarea societii, administraiei publice i a supremaiei legii . Unul din domeniile de asisten acordat din partea UE este cel al reformelor instituionale, administrative i juridice, componente fiind: consolidarea supremaiei legii, perfecionarea legislaiei. n acest sens n ara noastr se ntreprind unele aciuni concrete. Drept exemplu servete Hotrrea Plenului Curii Supreme de Justiiei privind aplicarea n practica judiciar de ctre instanele judectoreti a unor prevederi ale Conveniei pentru aprarea Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale [33, p.34] n care se menioneaz, c sarcina primordial cu privire la aplicarea Conveniei revine instanelor naionale i nu Curii Europene a Drepturilor Omului de la Strassbourg. Astfel, n cazul judecrii cazurilor instanelor de judecat urmeaz s verifice dac legea sau actul, care urmeaz a fi aplicat reglementeaz drepturi i liberti garantate de CEDO, snt compatibile cu prevederile acesteia, iar n caz de incompatibilitate instana aplica direct prevederile Conveniei, menionnd acest fapt n hotrrea sa. La fel, se atenioneaz instanele judectoreti asupra faptului, c pentru aplicarea corect a Conveniei este necesar studierea prealabil a jurisprudenei Curii Europene, care este unica instan n drept, prin intermediul deciziilor sale, s ofere interpretri oficiale aplicrii CEDO i, deci, obligatorii. Instanele de judecat snt obligatorii s se cluzeasc de aceste interpelri. De menionat i necesitatea creterii rolului institutului juridic al avocatului Parlamentar, care este o form de extindere a sistemului de aprare a drepturilor i libertilor ceteneti [34, p.67]. Prin urmare, n cazul cnd drepturile i libertile constituionale ale omului snt lezate de ctre autoritile administraiei publice, avocatul parlamentar exercitndu-i activitile sale este obligat s garanteze aceste drepturi prin repunerea n drepturi a cetenilor, prin prghiile legale pe care le stpnete. Pe lng aprarea drepturilor cetenilor pe plan intern, o sarcin important i revine evitarea naintrii cererilor la Curtea European de Justiie pe motive nentemeiate, ori cu

28

nclcri de procedur [35]. Cele relatate, ne permit, a trage unele concluzii referitor la conceptualizarea contenciosului administrativ n doctrina internaional i naional a dreptului administrativ: Noiunea de concept a contenciosului administrativ s-a nscut i a evoluat n Frana, gsindui expresia n aspiraiile revoluionare ale poporului francez i forma juridic a statului, Constituie, legi, etc.; Sistemul francez noastr; Contenciosul administrativ francez a influenat i continu s influeneze crearea sistemelor jurisdiciei administrative n multe ri europene inclusiv cele din spaiul ex-sovietic; Totodat, a dezvoltat ramura contenciosului administrativ drept o subramur aparte a ramurii dreptului administrativ, influennd crearea fondului de drept i de proceduri. Crearea institutului contenciosului administrativ n Republica Moldova, dei tardiv n contextul dezvoltrii acestuia n plan istoric, a condus la asigurarea echilibrului puterilor n stat i conlucrarea lor, asigurnd controlul judectoresc asupra activitii organelor administraiei publice. A pus bazele unui acces asigurat juridic n justiia naional i internaional a persoanelor fizice i juridice, care se consider lezate n drepturile sale legitime prin actul emis de ctre autoritile administraiei publice. Practica jurisprudenei administrative, poate modest nc, contribuie ntr-o msur oarecare la contracararea abuzurilor autoritilor administraiei publice n soluionarea problemelor cetenilor, disciplinndu-le, mai ales n cazurile de indemnizare a prejudiciilor cauzate. Contenciosul administrativ are un impact pozitiv asupra mbuntirii controlului de legalitate i jurisdicional al activitii autoritilor administraiei publice. este considerat, pe bun dreptate, un instrument de supunere a administraiei i de respectare a legii i a servit drept model pentru alte ri, inclusiv pentru ara

29

Capitolul II. Controlul legalitii i controlul jurisdicional: elemente principale ale funcionalitii contenciosului administrativ n Republica Moldova 1. Tutela administrativ i raporturile juridice n regim de descentralizare i desconcentrare

Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia autoritatea central a administraiei publice, Guvernul prin reprezentanii si [36], au dreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei publice locale, autonome, descentralizate. n acest sens, ea reprezint prghia prin care statul poate controla activitatea autoritilor administraiei publice, atunci cnd nu exist raporturi de subordonare ntre autoritile administraiei publice centrale i cele locale i nu poate aplica forma de control administrativ ierarhic. Tutela administrativ prin prisma modelelor clasice existente ale administraiei publice cel continental i anglosaxon, tradiional a fost realizat prin procedee administrative, ceea ce nseamn prin intermediul actelor administrative adoptate de autoritile de control. n timp ce, modelul anglosaxon se caracterizeaz prin faptul, c n teritoriu nu snt reprezentani ai autoritilor publice centrale, care ar ndeplini funcia de tutel asupra activitii organelor locale autonome, tutela administrativ francez se deosebete de cea englez prin prezena n teritoriu al reprezentatului puterii centrale. Mai mult dect att, de rnd cu alte funcii de caracter statal, tutela administrativ francez este judiciar n acel sens, c autoritatea de tutel poate n principiu s se adreseze instanei de judecat pentru a face s anuleze deciziile ilegale ale autoritii controlate [37]. Reprezentantul Statului este destinatar n toate cazurile de acte locale, avnd competena de a sesiza instana de judecat ntr-o manier eficace. Anume prefectului i revine n mod obligatoriu sarcina de a veghea asupra respectrii legalitii n sensul larg al cuvntului, i n mod particular, regulile de funcionare i de competene a colectivitilor teritoriale [38]. Potrivit doctrinei franceze a dreptului administrativ, controlul de tutel este exercitat de stat asupra unui organ descentralizat n limitele fixate de lege, acest control este, n primul rnd, necesar

30

n interesul statului ca atare, care trebuie s pstreze unitatea politic i s vegheze respectarea legilor prin organele investite cu competena respectiv [39]. Teoria modern a dreptului administrativ acord o autonomie actului de tutel fa de actul controlat, depind vechea teorie conform creia actul de tutel ar veni s se suprapun actului controlat, pentru a forma cu el un singur act administrativ, aprnd n acest sens o alt problem: cea de a ti dac actele prefectului dup transmiterea actului local snt sau nu disociabile (snt delimitate riguros de procedura de control jurisdicional pe care el este n drept s-l angajeze). Tutela se exercit printr-o gam de msuri aplicabile, legiuitorul respective. Astfel, tutela este o atribuie a statului i se refer la raporturile colectivitilor locale (sate, comune, orae, municipii) cu instituiile publice ce snt subordonate acestora, iar obiectele tutelei snt actele autoritii publice care snt tutelate de stat, n funcie de competenele stabilite de lege. Totodat, controlul de tutel se deosebete de puterea ierarhic prin aceea, c primul respect facultatea de iniiativ a autoritii sub control. De aceea, controlul de tutel, poate exista doar acolo unde el e prevzut de un text i n limitele acestui text, ceea ce se poate exprima prin formula "pas de tutelle sans texte". Doctrina francez modern nu consider posibil reducerea dreptului (rapoartelor de drept) ntre stat i persoanele publice descentralizate la noiunea teoretic de tutel. Laubadre A. susine, c ntre raporturile dintre stat i colectiviti sau instituii descentralizate n special se ntlnesc elemente, care se raporteaz la puterea ierarhic [40, p.80-84]. O autonomie prea mare, spunea profesorul Tarangul, poate s fie cauza unor orientri politice n contradicie cu politica de stat a autoritilor centrale. Acest control trebuie s fie de aa natur nct s ngrdeasc i s micoreze autonomia administraiilor descentralizate, fr ca s o desfiineze [41, p.622]. Ideea respectiv este susinut printr-o formulare a lui Preda M., care caracterizeaz tutela administrativ drept un control (ntre anumite limite) din partea autoritilor centrale asupra celor locale, descentralizate, control care s nlture sau s lumineze tendinele centrifuge ale acestor din urm autoriti aflate n disonan cu politica statului, s asigure totodat rezolvarea nu numai a intereselor locale ci i a celor generale, punnd accentul pe faptul c rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcionarii numii din centru, ci de cei alei de corpul electoral sau urmnd s aleag dintre ele pe cele considerate mai adecvate, dup gradul de autonomie pe care l confer autoritilor

31

desemnai de acetia [42, p.159]. O abordare recent a problemelor menionate de ctre cercettoarea Petrescu R. [43, p.3741], const n precizarea sensului termenului descentralizare administrativ stipulat n legislaia romneasc. Astfel, ntr-o opinie se arat, c cuvntul descentralizare, prin el nsui este mai puin explicit dect cel care desemneaz n strintate aceeai idee [44, p.317]. Autoarea susine c se recurge la criterii suplimentare pentru a preciza sensul descentralizrii [45,p.50], iar n doctrina romneasc, aa dup cum rezult din majoritatea opiniilor [46, p.141-148] existena unui transfer de atribuii de la centru spre colectivitile locale este o condiie intrinsec a descentralizrii[47, p.38]. n ceea ce ne privete susinem opiniile menionate i considerm necesar de a preciza modul n care tutela administrativ se manifest ntr-un regim de descentralizare n Republica Moldova. Problematica regimului juridic al instituiilor (centralizare descentralizare) n administraia public este legat de modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice centrale i locale i a raporturilor dintre acestea. Este cunoscut faptul, c n administraia public a unui stat nu se poate vorbi de existena unui singur regim administrativ, centralizat sau descentralizat, ci de coexistena acestora, predominnd unul sau altul n diverse etape de organizare i funcionare a statului. Legislaia rii noastre nu conine reglementri n mod expres a noiunii de tutel administrativ, aceasta nu nseamn c ea nu exist sau nu se realizeaz. Prevederile din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administrarea public local stipuleaz c Guvernul este responsabil de organizarea controlului administrativ al activitii autoritilor administraiei publice locale, exercitat nemijlocit de Aparatul Guvernului sau prin intermediul oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului. Aparatul Guvernului n actuala formul existent a structurii sale nu are atribuii i competene legale s efectueze un control general de tutel administrativ, care ar reiei din competena general a Guvernului, ca autoritate central executiv. Odat cu crearea unei structuri noi (Ministerul Administraiei Publice Locale) se fac unele tentative de a-i atribui acestuia funcii de control n domeniile principale de activitate ale administraiei publice asupra activitii autoritilor locale, autonome, descentralizate. O atare soluie, n viziunea noastr nu va corespunde principiilor generale ale controlului de legalitate existent n alte ri, deoarece acesta necesit a fi exercitat de ctre Guvern prin reprezentanii si direci. Regimul de centralizare administrativ n Republica Moldova se caracterizeaz prin

32

organizarea i funcionarea autoritilor publice centrale Guvern, ministere i alte organe de specialitate ale administraiei centrale i a serviciilor desconcentrate ale acestora, inclusiv oficiile teritoriale al Aparatului Guvernului. ntr-o administraie centralizat, superiorul este investit cu cea mai mare putere cu privire la actele subordonatului, competenele respective n acest sens fiind reglementate prin diverse instruciuni de serviciu, regulamente de funcionare, ordine interne etc. Astfel, Guvernului i se subordoneaz direct ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei centrale i efii oficiilor teritoriale al Aparatului Guvernului, iar ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale li se subordoneaz serviciile lor desconcentrate n unitile administrativ teritoriale. n cazul desconcentrrii, autoritatea public rmne parte integrant n sistemul ierarhiei centrale, iar deciziile sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. ntr-o evoluie de perspectiv a tutelei administrative n Moldova se consider necesar a nu admite, ca ea s se deosebeasc complet de puterea ierarhic, s tearg limitele de interaciune, de distingere ntre ultima i puterea ierarhic. Controlul de tutel administrativ apare ca o component natural, necesar dar nu exclusiv a descentralizrii. Tutela administrativ nu este o instituie perimat, mai ales n statele unitare, democratice, bazate pe principiul separaiei puterilor n stat. La fel i n ara noastr, ea se racordeaz ntocmai la principiile autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice, consacrate i de actuala Constituie, asigurnd buna funcionare a administraiei publice, n ansamblu. De aici, i prerea mai multor specialiti practicieni n domeniu la care se altur i opiunile autorului prezentei teze de doctor referitor la necesitatea controlului de tutel, expus urmtoarele puncte de vedere: - statul este direct interesat pentru buna funcionare a acestor servicii publice aflate n jurisdicia autoritile descentralizate, care trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu; - n cazul descentralizrii, autoritile centrale sunt obligate s vegheze ca nu cumva interesele locale s fie satisfcute n detrimentul intereselor generale; - puterea central trebuie s vegheze ca autoritile locale s satisfac n condiiile cele mai bune necesitile locale; - autoritatea central trebuie s vegheze la meninerea unitii statului. n cazul depistrii unor acte ilegale ale autoritilor administraiei publice autonome, descentralizate, statul, prin reprezentanii si nainteaz aciuni n instana de contencios din

33

administrativ.

2. Controlul legalitii actelor administrative, element special al tutelei administrative

Dup cum se tie, principala form de activitate a autoritilor administraiei publice locale o constituie actul administrativ, precum faptele i operaiunile tehnico-administrative, care au drept scop aplicarea corect a legii. Actul administrativ reprezint urmarea activitii decizionale a organelor administraiei publice, a comportamentului lor i funcionarilor si i poate avea caracter politic, economic, administrativ etc. n sens larg, dr. Preda M. susine, c controlul este un element important al actului de conducere social, care urmeaz, n mod firesc, celui de aplicare a deciziei indiferent de natura acesteia-politic, economic, administrativ etc. [48, p.129]. ns, indiferent de caracterul lor, statul are interesul ca acestea s fie aplicate n mod corect, s fie eficiente i s corespund cerinelor pentru care au fost adoptate. Iar atunci cnd decizia este n concordan cu scopurile propuse, se impune efectuarea unui control n modul stabilit, cu adoptarea unor msuri pentru aducerea acesteia n corespundere cu legislaia n vigoare. Legea privind administraia public local concepe controlul de legalitate, drept un mijloc de ntrerupere sau de stopare definitiv a efectelor actelor ilegale emise de autoritile administraiei publice locale. Aceste mijloace speciale sunt puse la ndemna unei autoriti care reprezint Guvernul, acionnd n numele acestuia. Este vorba de oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului, pe care legea le declar drept executori nemijlocit al controlului administrativ al activitii autoritilor administraiei publice locale de care Guvernul este responsabil [49]. Oficiile teritoriale, n calitatea lor de unicile subiecte ale controlului de legalitate n Republica Moldova, pot purcede n corespundere cu prevederile legislaiei n vigoare la urmtoarele tipuri de control de legalitate: - controlul obligatoriu; - controlul facultativ. De asemenea, are competena s verifice legalitatea unor acte administrative la solicitarea unei autoriti ale administraiei publice locale, ori a unei persoane vtmate [50]. Controlului de legalitate obligatoriu ntrunete n sine urmtoarele acte ale autoritilor 34

administraiei publice locale: a) deciziile consiliilor locale de nivelul nti i celor de nivelul al doilea; b) actele normative ale primarului, preedintelui raionului i ale pretorului; c) actele de angajare i actele de eliberare a personalului administraiei publice locale; d) dispoziiile care implic cheltuieli sau angajamente financiare de cel puin 30.000 lei n unitatea administrativ-teritorial de nivelul nti i de cel puin 300.000 lei n unitatea de nivelul al doilea; e) actele emise n exercitarea unei atribuii delegate de stat autoritilor administraiei publice locale. O analiz temeinic asupra categoriilor de acte enumerate mai sus, n concluzie denot faptul, c o asemenea specificare nu este necesar, deoarece potrivit principiilor teoretice generale ale dreptului administrativ categoriile de acte care eman de la autoritile administraiei publice locale se clasific la modul general n: - acte administrative cu caracter normativ; - acte administrative cu caracter individual. La fel nu este necesar a supune controlului un numr exagerat de acte, adic de a face control de dragul controlului [51]. n acest sens, considerm c pentru legea ferenda ar putea fi propus un concept nou potrivit cruia controlului administrativ necesit a fi supuse doar actele cu caracter normativ i cele cu caracter individual, care exprim atribuiile i competenele directe ale autoritilor administraiei publice locale. ( propunerile se anexeaz). Nu putem trece cu vederea, fr a expune i unele consideraiuni asupra reglementrilor potrivit crora persoanelor fizice i juridice snt investite cu dreptul de a solicita n condiiile art.74 din Legea privind administraia public local oficiului teritorial al Aparatului Guvernului se comit nite erori controlul legalitii actului administrativ. n aplicarea normei de drept menionat, din punctul nostru de vedere referitor la stipularea n lege a termenelor de soluionare. Perioada de adresare prescris depete evident termenul de intrare n vigoare a actului administrativ normativ ori individual. Mai mult ca att, legislatorul propune supunerii controlului un act administrativ intrat deja n vigoare (conform textului i cererea de efectuare a controlului legalitii se depune n termen de 30 de zile de la data publicrii sau comunicrii actului administrativ). n acest sens ar fi binevenit posibilitatea de a oferi persoanei, care se consider vtmat ntr-

35

un drept al su recunoscut de lege, printr-un act administrativ, concomitent cu posibilitatea de a se adresa n condiiile atr.14 din Legea contenciosului administrativ, printr-o cerere prealabil, autoritilor publice emitente, s se adreseze i oficiului teritorial n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului pentru revocarea, n tot sau n parte a acestuia. Totodat, petiionarul, la alegerea sa, poate adresa cererea fie organului emitent, fie organului ierarhic superior acestuia. Tot n condiiile aceleai legi, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, printr-un act administrativ i nu este mulumit de rspunsul primit la cererea prealabil sau nu a primit nici un rspuns n termenul prevzut de lege, este n drept s sesizeze instana de contencios administrativ competent, pentru anularea n tot sau n parte, a actului respectiv i repararea pagubei cauzate. Aciunea poate fi naintat nemijlocit instanei de contencios administrativ, n cazurile expres prevzute de lege i n cazurile n care persoana se consider vtmat ntr-un drept al su prin nesoluionarea n termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate. O problem, care n viziunea noastr necesit o dezbatere de principiu ine de capacitatea juridic a primarului de a sesiza oficiului teritorial al Aparatului Guvernului i /sau instana de contencios administrativ n cazul n care consider, c decizia consiliului local este ilegal (art.24, lit. 4 din Legea privind administraia public local). Reglementarea respectiv creeaz o situaie juridic confuz, deoarece n termenul prescris de 5 zile, n care secretarul i prezint decizia consiliului local, dnsul poate sesiza numai oficiului teritorial al Aparatului Guvernului, dar nicidecum instana de judecat, deoarece este bine tiut, c drept obiect de sesizare n instan, poate fi doar un act administrativ, care a ntrat n vigoare. Aici, ns, sntem n prezena unui act care de abia urmeaz s intre n vigoare n modul stabilit de legislaie. O alt problem se refer la aplicabilitatea prevederilor art.24, lit. 2 din Legea privind administraia public local. Potrivit acestora, secretarul n cazul n care consider, c decizia consiliului local este ilegal, este n drept s nu o contrasemneze i s solicite consiliului reexaminarea ei. Dac acesta din urm i va menine decizia secretarul este obligat s o contrasemneze. Valorificnd practica existent, ct i opinia multor funcionari i specialiti n domeniu, mprtim unele preri ce in de excluderea procedurii menionate. Practica dovedete c n majoritatea cazurilor, acest drept al secretarului de a sesiza consiliul nu este binevenit, deoarece

36

poate nentemeiat tergiversa

procesul de adoptare a unei decizii, provoca diverse situaii de

destabilizare ori trgnare, n virtutea faptului c consiliul se ntrunete n edine ntr-o ordine stabilit i nu de cte ori dorete cineva. Soluia, care poate fi propus n acest sens, este de a-i delega prin lege dreptul de expunere a opinii separate, cu sesizarea oficiului teritorial n cazul cnd o decizie se consider ilegal n baza unor argumente i el refuz s o contrasemneze. O asemenea modalitate va servi drept un semnal de declanare a procedurii de control n condiiile art.75 din Legea privind administraia public local, iar sintagma sau instanei de contencios urmeaz s fie omis din text. ( propunerile se anexeaz). Pe o linie de gndire asemntoare , considerm necesar de a fi socotite de prisos i stipulrile ce se conin n art.73 referitor la controlul solicitat de preedintele raionului, primarul sau secretarul consiliului local oficiul teritorial al Aparatului Guvernului asupra efecturii unui control al legalitii deciziei consiliului local, deoarece Legea contenciosului administrativ ( atr.5. Modificat prin legea nr., 236-XV din 05.06.03, n vigoare 27.06.03) enumer printre subiecii cu drept de sesizare n contenciosul administrativ preedinii raioanelor i primarii. Ct privete secretarii consiliilor locale, acetia ar trebui lipsii de acest drept, deoarece n corespundere cu prevederile lit. c), art.44, n virtutea atribuiilor legale acetia avizeaz proiectele de decizii ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea lor i contrasemneaz deciziile. (propunerile se anexeaz). Apare absolut contradictorie i noua modificare privind dreptul de consultare al oficiului teritorial al Aparatului Guvernului pe care l capt preedinii raioanelor [52] la emiterea dispoziiilor. Pentru perspectiva controlului de legalitate a actelor colectivitilor teritoriale situaia dat apare ca o bun nelegere de la nceput, tacit ntr-un fel, de a adopta un act administrativ cu obinerea binecuvntrii organului ce are misiunea s efectueze controlul legalitii, dar s nu ghideze adoptarea unor acte care tirbesc att principiile descentralizrii ct i acele de tutel administrativ a statului. De aceea, este indispensabil i important de a menine libera administrare a colectivitilor teritoriale prin garantarea mai eficient a securitii juridice a actelor administrative ale acestora (modul propus de legislator nu are dect s rmn la nivel de consultri juridice, care la discreia colectivitilor locale pot fi obinute din diverse surse). Cele expuse, fr ndoial, ne permit s concluzionm c, dei, cadrul legal a suportat ncepnd cu anul 1998 unele modificri privind regimul juridic al controlului de legalitate unele avantaje modeste ale

37

tutelei administrative exist i funcioneaz n sistem