Analiza Funcțională a Sectorului Agricultură și Dezvoltare ......ANIF Administraţia Naţională...

Banca Mondială

Regiunea Europa și Asia Centrală

Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Analiza Funcțională a Sectorului Agricultură și Dezvoltare Rurală Cod SMIS: 19881 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 5 iulie 2010 – 4 iulie 2011

iii

Cuprins

REZUMAT ................................................................................................................................................ IX

CADRUL GENERAL ................................................................................................................................. 1

I. POTENŢIALE DISCREPANŢE DE PERFORMANŢĂ ÎN AGRICULTURĂ ................. 5

II. FORMULAREA STRATEGIEI ŞI MANAGEMENTUL STRATEGIC .......................... 12

2.1 CADRUL SPECIFIC POLITICII AGRICOLE ȘI DE DEZVOLTARE RURALĂ DUPĂ ADEREAREA LA UNIUNEA

EUROPEANĂ .............................................................................................................................................. 12 2.2 PLANIFICAREA STRATEGICĂ ÎN ADMINISTRAŢIA ŞI SECTORUL ADR ......................................................... 13

2.2.1 Viziune şi strategie ............................................................................................................................... 13 2.2.2 Domeniul de aplicare şi utilizarea documentelor programatice curente: Planul Naţional de

Dezvoltare Rurală ................................................................................................................................ 16 2.3 RESPONSABILITĂŢI INSTITUŢIONALE ŞI FUNCŢII ....................................................................................... 22

2.3.1 Reprezentarea şi integrarea priorităţilor ADR la nivel guvernamental ............................................... 22 2.3.2 Interfaţa şi diviziunea responsabilităţilor între agenţiile guvernamentale .......................................... 23 2.3.3 Funcţia de formulare a strategiilor la nivelul MADR .......................................................................... 25

2.4 MANAGEMENTUL PERFORMANŢEI STRATEGICE ........................................................................................ 29 2.5 MATRICI DE PERFORMANŢĂ ŞI RECOMANDĂRI .......................................................................................... 32

III. STRUCTURI, ORGANIZARE ŞI MANAGEMENT OPERAŢIONAL ........................... 35

3.1 DIVIZIUNEA FUNCŢIILOR ÎNTRE MADR ŞI AGENŢIILE SALE ...................................................................... 37 3.1.1 Reducerea personalului administrativ: o oportunitate pentru optimizarea funcţiilor.......................... 42 3.1.2 Descentralizarea Administrativă: implicaţii pentru furnizarea de servicii .......................................... 43 3.1.3 Potenţial de îmbunătăţire în implementare şi control .......................................................................... 46 3.1.4 Coordonarea inter-instituţională şi provocarea implementării eco-condiţionalităţii .......................... 50 3.1.5 Beneficii potenţiale ale fuziunilor sau co-locaţiei instituţionale şi ale externalizării funcţiilor .......... 52

3.2 DIVIZIUNEA FUNCŢIILOR ÎNTRE DEPARTAMENTELE MADR ............................................................................... 54 3.2.1 Implementare şi verificare .................................................................................................................... 56 3.2.2 Colectarea de date statistice ................................................................................................................ 60 3.2.3 Procesul legislativ ................................................................................................................................ 60 3.2.5 Relaţii publice ...................................................................................................................................... 62

3.3 REGULAMENTUL DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE A MADR (ROF) ...................................................... 63 3.4 COMUNICAREA INTERNĂ ŞI SISTEMELE DE INFORMAȚII ............................................................................ 66 3.5 CONTROLUL INTERN ŞI MONITORIZAREA PERFORMANŢEI ......................................................................... 67 3.6 MATRICE DE PERFORMANŢĂ ŞI RECOMANDĂRI ......................................................................................... 73

IV. BUGET ŞI MANAGEMENT FINANCIAR ......................................................................... 78

4.1 BUGET MADR ŞI SURSE DE FINANŢARE ................................................................................................... 78 4.2 PROCESUL DE FORMARE A BUGETULUI ..................................................................................................... 81 4.3 EXECUŢIA BUGETARĂ ............................................................................................................................... 83 4.4 CONTABILITATEA, RAPORTAREA ŞI AUDITUL FINANCIAR ........................................................................ 88 4.5 ACHIZIŢII PUBLICE .................................................................................................................................... 90 4.6 MATRICE DE PERFORMANŢĂ ŞI RECOMANDĂRI ......................................................................................... 92

V. MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ................................................................... 95

5.1 CAPACITATE DE PERSONAL ŞI DIFERENŢE DE CAPACITATE: EVALUAREA STRATEGIEI DE RESURSE

UMANE ...................................................................................................................................................... 95 5.2 EVALUAREA PERFORMANŢEI RESURSELOR UMANE ................................................................................... 97 5.3 SALARII, BONIFICAŢII, RECRUTARE ŞI PLANIFICAREA CARIEREI ................................................................ 98 5.4 DEZVOLTAREA RESURSELOR UMANE ...................................................................................................... 102 5.5 PERFORMANŢA ŞI MATRICI RECOMANDATE ............................................................................................ 106

iv

ANEXE 108

ANEXA 1: PRODUCŢIA DE GRÂU (MEDIA ÎN PERIOADA 2002-2007) ÎN STATELE MEMBRE UE ................................ 109 ANEXA 2: FERME DE SUBZISTENŢĂ ÎN STATELE MEMBRE UE ................................................................................ 110 ANEXA 3: ALOCAREA FONDURILOR PENTRU MĂSURILE DIN PILONUL II DIN CADRUL PAC (CHELTUIELI

PUBLICE, 2007-13, MILIOANE EURO). ..................................................................................................... 111 ANEXA 4: AGENŢII ALE ADMINISTRAŢIEI AGRICOLE (SELECŢIE): FUNCŢII, SARCINI, GRUPURI-ŢINTĂ, SITUAŢIA

LEGALĂ ŞI FINANŢARE ............................................................................................................................ 112 ANEXA 5: FACTORI AI "CÂMPULUI DE FORŢĂ": O POSIBILĂ FUZIUNE A APIA-APDRP ÎNTR-O SINGURĂ

AGENŢIE DE PLĂŢI PENTRU ADR ........................................................................................................... 119 ANEXA 6: SISTEME DE CONTROL ŞI AUDIT ............................................................................................................. 123 ANEXA 7: ROLURILE ŞI FUNCŢIILE AGENŢIEI NAŢIONALE A FUNCŢIONARILOR PUBLICI (ANFP) .......................... 125 ANEXA 8: STUDIU: POVERILE ADMINISTRATIVE LA NIVEL REGIONAL ŞI JUDEŢEAN ............................................... 126 ANEXA 9: GRAFICE: ANALIZA PROCESULUI DE APROBARE A PLĂŢILOR LA NIVELUL DGFB DIN MADR

PENTRU MĂSURILE SELECŢIONATE .......................................................................................................... 136

v

Curs de schimb valutar

1 EUR = 4.2 RON

1 RON = 0.3 US$

Abrevieri ADR Agricultură şi Dezvoltare Rurală

ADS Agenţia Domeniilor Statului

AF Analiză(e) Funcţională(e)

AM Autoritatea de Management

ANAR Administraţia Naţională “Apele Române”

ANCA Agenţia Naţională de Consultanţă Agricolă

ANCPI Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate imobiliară

ANFP Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici

ANIF Administraţia Naţională a Îmbunătăţirilor Funciare

ANPA Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură

ANRMAP Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice

ANRP Agenţia Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor

ANSVSA Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor

APDRP Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit

APIA Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură

CCME Cadru Comun de Monitorizare şi Evaluare

CE Comisia Europeană

CM Consiliul de Mediere

DADR Centrele Regionale MADR

DGBF Direcţia Generală Buget-Finanţe a MADR

DGDR Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală a MADR

DGPA Direcţia Generală de Politici Agricole a MADR

FC Fondul de Coeziune

FEADR Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală

FEDR Fondul European Dezvoltare Regională

FEGA Fondul European de Garantare Agricolă

FEP Fondul European pentru Pescuit

FSE Fondul Social European

GAEC Codul pentru Bune Condiţii Agricole şi de Mediu

GR Guvernul României

MADR Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale

MDRT Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului

MFP Ministerul Finanţelor Publice

MMFPS Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale

MMP Ministerul Mediului şi Pădurilor

MOPF Ministerul Finanţelor Publice

MRU Managementul Resurselor Umane

ONPTER Oficiul Naţional al Produselor Tradiţionale şi Ecologice Româneşti

PAC Politica Agricolă Comună a UE

PIN Produsul Intern Brut

PNDC Plăţi Naţionale Directe Complementare

PNDR Programul Naţional pentru Dezvoltare Rurală

PNS Planul Naţional Strategic

POP Programul Operaţional Pescuit

RICA Reţeaua de Informaţii Contabile Agricole

RO România

ROF Regulament de Organizare şi Funcţionare

SAPARD Programul Special de Preaderare pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală

SAPS Schema de Plată Unică pe Suprafaţă

SAU Suprafaţa Agricolă Utilizată

SGG Secretariatul General al Guvernului

vi

SIMF Sistem Informatic Integrat de Management Financiar

TVA Taxa pe Valoare Adăugată

UCA Unitate Centrală de Armonizare

UDE Unitatea de Dimensiune Economică

UE Uniunea Europeană

ULA Unitate de Lucru Anuală

UPP Unitatea de Politici Publice

VAB Valoarea Adăugată Brută

vii

Mulţumiri

Această analiză a fost redactată de o echipă a Băncii Mondiale, condusă de Holger A. Kray,

Lead Operations Officer, şi Irina Ramniceanu, Agricultural Economist, ECSSD. Din echipă

au făcut parte Nurul Alam, Pierre-Olivier Colleye, Bogdan Constantinescu, Frans Doorman,

Asa Giertz, Corina Grigore, Ruediger Heining, Gabriel Ioniţă, Ulrich Koester, Kelly Labar,

Doris Marquardt, Brigitte Larcher-Mehlmauer, Judith Moellers şi Valeria Nikolaeva,

Alexandra Onofrei şi Hiwote Tadesse.

Echipa mulţumeşte pentru asistenţă şi ajutor la redactarea acestei analize Ministerului

Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR), Mihai Dumitru şi Ministrului Agriculturii şi

Dezvoltării Rurale, Valeriu Tabără; secretarilor de Stat din MADR; Şefului de Cabinet din

MADR; Secretarului General şi Secretarului General Adjunct din MADR, tuturor directorilor

generali şi şefilor de agenţii; conducerii şi angajaţilor tuturor agenţiilor implicate. Adresăm

mulţumiri speciale Comisiei pentru Agricultură din Parlamentul României pentru

consultaţiile extinse oferite; lui Gabriel Popa, de la Secretariatul General al Guvernului,

pentru coordonare şi îndrumare continue şi Danei Gafitianu, de la UPP a MADR pentru

colaborare şi ajutorul acordat. Redactarea acestei analize nu ar fi fost posibilă fără ajutorul şi

colaborarea constantă a celor menţionaţi.

Echipa mulţumeşte de asemenea şi fermierilor, factorilor interesaţi de la nivel regional şi

angajaţilor diferitelor asociaţii, agenţii şi instituţii care au contribuit la această analiză prin

împărtăşirea opiniilor membrilor echipei de studiu.

Opinii critice şi comentarii pe baza acestui proiect de studiu au adus următorii: Michael

Niejahr, EC DG Agri şi colegii acestuia; Bernard Myers, Task Team Leader Banca Mondială

pentru Analiza Funcţională; Dina Umali-Deininger, Bill Dorotinsky, Benoit Blarel, Sector

Managers Banca Mondială; Francois Rantrua, Country Manager; Peter Harrold, World Bank

Country Director. Analiza a fost revizuită de către Dirk Reinermann, Jela Tvrdonova şi

Sergiy Zorya. Mulţumim tuturor.

ix

Rezumat

Reforma Funcţională

Contextul pentru analiză şi reformă

Agricultura joacă un rol important în economia rurală, inclusiv ocuparea forţei de

muncă rurală, fiind un element central in integrarea europeană a României şi atingerea

obiectivelor de coeziune socială. Contribuţia potenţialului agriculturii la creşterea economică

şi convergenţă este, de asemenea, importantă dar productivitatea muncii în sector este mult

rămasă în urma altor ţări membre EU. Aproximativ 45% din populaţia României locuieşte în

mediul rural (comparativ cu circa 18% în UE-271), din care aproape 2/3 lucrează în

agricultură. Un grad de utilizare a factorilor de producţie mult sub optim a condus la producţii

medii reduse în fermele româneşti, la jumătate faţă de media UE-27 la majoritatea culturilor şi

în producţia zootehnică. Chiar la acest nivel redus al productivităţii, sectorul agricol

contribuie într-o măsură relativ semnificativă la valoarea brută adăugată în România cu 7%

faţă de 1.7% în UE-27, contribuind astfel la menţinerea incidenţei înalte a sărăciei în rural.

Peste 70% dintre populaţia săracă a României trăieşte în mediul rural unde şi indicele sărăciei

relative a atins 42% faţă de 18% în zonele urbane. În pofida sprijinului financiar substanţial

primit de la UE, potenţialul agricol considerabil rămâne insufficient exploatat.

Timp de peste zece ani, Administraţia Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (ADR) din

România a fost atât subiectul, cât şi obiectul mai multor iniţiative de reformă. Multe

dintre aceste reforme au fost drastice, de la dificultăţile întâmpinate la transpunerea acquis-

ului şi dezvoltarea instituţională în vederea aderării la Uniunea Europeană până la efortul

actual de consolidare ca reacţie la criza fiscală cu care se confruntă România. Niciuna dintre

aceste reforme nu a cuprins întregul sistem, dar majoritatea au fost fundamentale, cu consum

mare de resurse şi – împreună cu frecventele schimbări la vârf în management şi ale ţintelor

de politici – au făcut, practic, imposibilă consolidarea sistemică şi strategică a reformelor.

În toate domeniile administrative, deficienţele de management operaţional reprezintă

principala constrângere pentru Administraţia ADR în aplicarea unei politici adecvate şi

servicii eficiente. Aceste deficienţe sunt chiar mai importante decât constrângerile

bugetare2. Aceasta este principala concluzie a Analizei Funcţionale a Administraţiei ADR,

care analizează toate funcţiile de bază3 din cadrul centralei şi unităţilor regionale ale

Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR), ale celor două agenţii de plăţi

(APIA, APDRP), şi a altor agenţii asociate sau subordonate. S-a constatat însă că, deşi dacă se

află într-un stadiu incipient, reformele curente răspund destul de corect şi sistemic la

provocările la care sunt supuse sectorul şi administraţia (ADR).

1 NRDP Romania, 2008 2 După cum s-a demonstrat prin rata curentă de absorbţie de 30% a celor 13,5 miliarde de Euro din fondul Politicii Agricole

Comune a UE (PAC) alocat României pentru perioada 2007-13. 3 Prezenta analiză funcţională a fost aplicată celor şapte funcţii de bază (Planificare şi strategie; Coordonare; Reprezentare;

Reglementare şi Administrare; Managementul informaţiei şi datelor; Implementare şi Monitorizare) în patru zone cheie de

evaluare (Formularea şi managementul strategiei; Structuri, organizare şi management operaţional; Management de buget-

finanţe; Managementul Resurselor Umane)

x

O analiză bazată pe performanţă în cadrul Administraţiei ADR arată existenţa atât a

provocărilor, cât şi a oportunităţilor. La analiza activităţii serviciilor şi agenţiilor din

sector, performanţa celor care gestionează programe cofinanţate de Uniunea Europeană sau în

administrare comună cu Comisia Europeană se situează în partea superioară a scalei (conform

criteriilor analizate). Cele asociate cu serviciile sau programele naţionale au obţinut, în

general, performanţe mai reduse şi au efecte care reduc performanţele implementării

programelor UE. Aceasta bi-polaritate evidentă reprezintă, cu siguranţă, o provocare

substanţială: ea cere ca serviciile/agenţiile mai puţin performante să fie reformate mai rapid şi

într-o măsură mai mare decât agenţiile associate cu UE, care sunt ele însele într-un proces de

continuă adaptare la PAC şi reformele aferente. Nivelul de performanţă relativ mai ridicat al

serviciilor associate cu UE reprezintă în acelaşi timp o oportunitate: acestea pun la dispoziţie

modele şi soluţii de bună practică, testate deja într-un “mediu intern”, care cer adaptare şi

implementare, fără să necesite inovaţii fundamentale. Scopul final al acestei analize este să

ofere recomandări operaţionale şi de strategie cu ajutorul cărora o Administraţie ADR

substanţial reformată să răspundă eficient provocărilor de restructurare cu care se

confruntă agricultura şi dezvoltărea rurală în România.

Unul din obiectivele centrale ale integrării României în UE şi de coeziune socială vizează

transformarea agriculturii şi furnizarea de bunuri publice în zonele rurale. România este

unul din cele mai bogate state europene în ce priveşte resursele de teren, apă şi resurse umane.

România este unul din statele membre ale UE cu acces facil la cea mai mare piaţa alimentară

din lume, cu acces la semnificative fonduri UE, precum şi la stabilitatea şi predictibilitatea

PAC şi cadrul de asistenţă. Cu toate acestea, până în acest moment, aceste avantaje au avut

doar o influenţă limitată în ceea ce priveşte generarea unei creşteri semnificative şi

restructurări în agricultură şi zonele rurale.

xi

Zona de reformă funcţională 1

Formularea Strategiei şi Managementul Strategic

Pentru a deveni eficientă, reforma Administraţiei ADR trebuie să urmeze o viziune

inovatoare şi să fie orientată strategic spre rezolvarea unui set de constrângeri-cheie

pentru îmbunătăţirea performanţei sectoriale: (a) structura duală a exploataţiilor agricole,

cu un număr semnificativ de ferme de semisubzistenţă, unică în UE; (b) eşecurile

semnificative pe pieţele terenurilor agricole şi creditelor, alături de o agendă nerezolvată a

înregistrării terenurilor; (c) o populaţie rurală care necesită servicii socio-economice specifice

şi investiţii în infrastructură; şi (d) deficienţe semnificative în managementul siguranţei şi

calităţii alimentelor. Unul dintre obiectivele cheie ale reformei administraţiei ADR este să

răspundă mult mai eficient acestor provocări, să îmbunătăţească direcţionarea serviciilor şi

stimulentelor, îmbunatăţind astfel nivelul de absorbţie şi impactul schemelor de ajutor

naţional din partea UE, contribuind astfel la creşterea contribuţiei sectorului ADR la creşterea

economică, la o reducere durabilă a disparităţilor de venit şi generarea de economii la

cheltuielile publice.

Până în prezent, însă, nu există o strategie completă şi extinsă pentru tot sectorul, care

să dirijeze formularea politicilor ADR şi implementarea acestora. Elaborarea de programe

cu finanţare UE urmează îndeaproape strategia strictă şi cerinţele de formulare ale UE. Iar

documentele strategice-cheie acoperă doar domeniile finanţate prin CAP. Programele şi

politicile naţionale ale Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR) nu sunt încă

integrate într-un cadru general. Ca o consecinţă a acestei scindări, politicile generale ale ADR

vizează mai degrabă absorbţia de fonduri UE decât rezultatele politicilor în sine. De fapt,

niciun document nu conţine viziunea şi strategia pentru administraţia ADR în sine.

Întrucât politicile guvernamentale în sectorul rural au multiple interfeţe, reforma

interacţiunii între MADR şi alte agenţii guvernamentale reprezintă cheia soluţionării

provocărilor de mai sus în dezvoltarea rurală. În timp ce diviziunea atribuţiilor zilnice

între majoritatea agenţiilor este în general clară, întărirea mecanismelor pentru coordonarea

strategică şi operaţională între agenţiile vizate, politici şi competenţe de programare reprezinţă

acţiunea cheie necesară.

Funcţiunile formulării de strategii în cadrul MADR sunt bine definite şi operaţionale,

dar există încă un potenţial important de îmbunătăţire a lor. Această funcţiune nu este

încă valorificată corespunzător, compartimentată strict şi este expusă unor variabile ce ţin de

aranjamente managerial - factori traduşi printr-o considerabilă “ceaţă funcţională” care

impiedică utilizarea eficientă a fondurilor publice în întreaga administraţie ADR. Acţiunile

recomandate prin această analiză includ abordarea consolidării/integrării funcţiunilor de

strategie cuprinzând structuri de raportare şi o interfaţă îmbunătăţită cu Secretariatul General

al Guvernlui (SGG), precum şi modalităţi de restructurare a funcţiunilor de

integrare/coordonare în elaborarea luărilor de poziţie în reprezentarea la nivelul UE.

Sistemele moderne de management strategic al performanţei şi management

informatizat nu sunt folosite încă pe scară largă în cadrul MADR, dar reprezintă regula

în cadrul agenţiilor de plăţi. Absenţa unor astfel de instrumente limitează capacitatea

managementului superior şi funcţiilor strategice de direcţionare şi îmbunătăţire a proceselor

interne, precum şi asigurarea de servicii şi programe.

xii

Zona analizată:

Management Strategic Status Comentarii

Pregătirea viziunii sectoriale într-un

document strategic complet ■ Formularea strategiilor complete este limitată în acest

moment la programele (co)-finanţate de UE (de ex.

PNS); deficienţe privind programele finanţate naţional.

Existenţa unor documente de

acţiune/strategice pentru

administraţia din agricultură ■

În acest moment nu există un document strategic

complet pentru Administraţia ADR. Planul Strategic

Instituţional enumeră o listă de priorităţi largi dar are

aplicabilitate operaţională limitată şi este mai degrabă

reactiv, decât proactiv

Existenţa unor documente program

consecvente pentru programele de

suport/servicii ale sectorului

■ ■

Documente de programare coerente cu prevederi de

planificare pe termen mediu sunt disponibile doar

pentru programele (co)-finanţate UE.

Alocarea bugetară adecvată pentru

implementarea programelor ■

Redactarea documentelor

strategice/programatoare pe baza

unor sisteme complexe de colectare

a datelor şi analize

■

Prevederile pentru monitorizarea avansată şi evaluarea

programelor (co)-finanţate de UE sunt operaţionale,

dar sunt insuficiente pentru programele finanţate la

nivel naţional. RICA/Informaţii de preţ necesită

îmbunătăţiri substanţiale. Baza de analiză restrânsă.

Intensitatea şi calitatea coordonării

strategice între MADR şi alte

agenţii guvernamentale

■

Existenţa unor funcţiuni de

formulare a strategiilor cu atribuţii

clare, delimitate, transparente şi

verificabile în cadrul MADR

■

Existenţa unui sistem eficient de

management al performanţei

conectat la procedurile de

formulare a strategiilor

■

Simboluri: ■=Bun, ■ =Parţial, posibilităţi de îmbunătăţire, ■=Slab, necesită îmbunătăţiri majore

xiii

Recomandări Termen scurt

(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu (3-12

luni)

Termen lung

(>12 luni) Implementare Responsabilitate Impact

MADR să elaboreze o

viziune/ strategie care să

cuprindă întreg sectorul

ADR şi care să alinieze

procesele de planificare

naţională cu reglementările

şi ciclurile de planificare

ale UE

Să numească o

comisie

pregătitoare care

raportează

Ministerului şi să

stabilească

responsabilitatea

conducerii/

Coordonării

Să iniţieze

elaborarea strategiei

şi procesul de

analiză în cadrul

MADR precum şi în

echipele şi

instituţiile

subordonate

Să utilizeze strategia în

calitate de ghid pentru

procesul de formulare a

politicilor; stabilirea

unui sistem de

monitorizare a

actualizării informaţiei

Elaborarea trebuie să se

concentreze pe provocările

impuse de dezvoltare, fără să

fie concentrate exclusiv pe

transferul de strategie din UE.

Să pună bazele elaborării

următorului PNDR

Ministru (+ MA

PNDR, DG

Politici Agricole

şi DG Afaceri

Europene)

Ridicat

Pe baza viziunii şi

strategiei ADR, să

elaboreze implementarea

prin programe/planuri

operationale (specifice

sub-sectoarelor), inclusiv

pentru programele

finanţate la nivel naţional

Să stabilească

procedurile şi să

aloce

responsabilităţile; să

asigure participarea

la procesul strategic

(de mai sus);

Pregătirea completă a

programelor

operaţionale pe baza

documentelor de

strategie (de mai sus)

În anumite sub-sectoare

programele există deja şi sunt

mult mai elaborate pentru

domeniile unde este

disponibilă finanţare UE

Diverşi DG şi

agenţii /

organizaţii în

colaborare cu

echipa

responsabilă

pentru strategia

generală

Ridicat

MADR să elaboreze un

plan strategic pe termen

mediu (de restructurare)

pentru administraţia din

agricultură, ca un ghid

orientativ pentru reforme

ulterioare

Să continue

activitatea începută

în cursul

reformelor din

prezent

Să revizuiască

planul pentru

armonizarea lui cu

viziunea sectorială

Să utilizeze planul ca

un document-ghid

pentru reforme viitoare;

să asigure

reacţii/comentarii

bazate pe performanţă

DGRU Ridicat

MADR să asigure

începerea în timp util a

pregătirii PNDR pentru

PAC UE pentru perioada

de programare 2014-20

Formarea unui

grup de pregătire şi

să atribuie

responsabilităţi de

conducere/

coordonare; să

asigure atenta

supervizare a

Analizei pe

Termen Mediu

(ATM) în curs

Să iniţieze

activitatea de

analiză pentru

actualizarea PNDR;

să coordoneze

consultărilor între

factorii interesaţi; să

participle la reforma

PAC

Să iniţieze procesul de

programare cu scopul

transmiterii în termen

scurt la CE pentru

revizuire/aprobare.

Să elaboreze concluziile

Analizei pe Termen Mediu şi

Învăţămintele însuşite (Caseta

2.2); pregătirea din timp a

tranziţiei către următoare

perioadă de programare

MA-PNDR Ridicat

xiv


(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu (3-12

luni)

Termen lung


GR să stabilească

mecanismul de coordonare

inter-instituţională şi

structuri pentru factori

relevanţi pentru ADR în

afara competenţelor

MADR

SGG să modereze

comunicarea/

aranjamentele

iniţiale dintre

instituţiile

interesate

Să înceapă

organizarea

instituţională a unor

mecanisme şi

structuri de

coordonare

Operaţionalizare

GR la

recomandarea

Ministrului

Ridicat

MADR să consolideze

dezvoltarea strategică

internă şi planificarea într-

o singură unitate de

coordonare puternică,

integrată cu PPU

Să elaboreze/

aplice decizii de

management

superior pentru

consolidare şi

principiile de

funcţionare ale

acesteia

Să asigure transferul

de responsabilitate

(şi personal, dacă

este necesar) pentru

a asigura

operaţionalizarea

Ministru Mediu

Să implementeze un

Sistem Informatizat de

Management pentru a

asigura reacţii/comentarii

bazate pe performanţă

către unitatea(ăţile) de

dezvoltare/planificare

Să continue

activităţile

pregătitoare pentru

implementarea

Sistemului de

Monitorizare a

Performanţei (vezi

Secţiunea 3)

Să elaboreze

aplicaţia-pilot pentru

Direcţiile Generale

cheie din cadrul

MADR

Să elaboreze

extinderea/aplicarea

obligatorie pentru toate

unităţile din centrală şi

agenţiile subordonate

Vezi Secţiunea 3 pentru detalii

operaţionale

Unitatea de

strategii (nouă)

sau DG Politici

Agricole

Ridicat

xv


Structuri, organizare şi management operaţional

Administraţia ADR îşi poate îmbunătăţi substanţial performanţa prin consolidarea şi

comasarea instituţiilor precum şi prin externalizarea unor funcţiuni. Fragmentarea

instituţională, atât pe orizontală (agenţiile ADR), cât şi pe verticală (reprezentanţele

teritoriale), este pronunţată şi crează costuri administrative şi provocări în relaţia cu

beneficiarii politicilor sale. De asemenea, produce suprapuneri în îndeplinirea funcţiunilor

sale, în principal privind: procesarea aplicaţiilor, asigurarea de servicii (de consultanţă) şi

control. Pentru rezolvarea acestor provocări, administraţia ADR ar putea considera

următoarele căi: (a) integrarea funcţiunilor sub o singură “pălărie” instituţională pentru acele

politici care se regăsesc şi la alte agenţii (de ex. transferul implementării politicilor de

protecţie împotriva inundaţiilor Ministerului Mediului şi Pădurilor); (b) comasarea celor două

agenţii de plăţi într-o singură agenţie, Agenţia Unică pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală,

începând din 2014; (c) transformarea Birourilor Agricole Integrate (BAI) într-un “birou unic”

pentru procesarea aplicaţiilor, plăţi şi servicii de consultanţă; (d) în termeni mai largi, crearea

unui “birou unic” care să gestioneze atât fondurile ADR cât şi fondurile structurale; (e) pe

termen lung, integrarea interfeţei între administraţia ADR, beneficiarii de politici şi factorii de

interes în trei piloni: plăţi, servicii şi inspecţii.

Pentru unele funcţiuni tehnice, creşterea rolului mediului privat ar putea duce la

creşterea eficienţei şi o mai bună calitate a serviciilor şi bunurilor. Descentralizarea

serviciilor de consultanţă funcţionează în această direcţie dar crearea Camerelor Agricole

este, în acest moment, o reformă discutabilă. Camerele se presupune a fi organizaţii mai mult

orientate spre fermieri, dar, pentru a-şi îndeplini scopurile şi funcţiile, se impune adoptarea

unor reguli de bază privind: (a) reprezentarea fermierilor, (b) finanţarea; şi (c) direcţionarea şi

furnizarea serviciilor de consultanţă către fermieri. În cadrul acestui proces, o provocare

aparte constă în asigurarea implicării şi unor beneficii corecte pentru micii fermieri, cu resurse

financiare limitate.

MADR trebuie să adopte urgent unele măsuri semnificative de răspuns la viitoarelor

obligaţii de implementare a PAC. Implementarea conceptului de eco-condiţionalitate,

începând cu 2012, reprezintă una din cele mai serioase provocări ale viitorului. Nerespectarea

cerinţelor de eco-condiţionalitate poate duce la aplicarea de sancţiuni financiare agricultorilor

în culpă. Implementarea cerinţelor de eco-condiţionalitatea este o acţiune complexă, pentru că

necesită coordonarea şi participarea multor agenţii diferite (ex. ANSVSA, APIA, organizaţiile

care se ocupă cu inspecţiile de mediu), dar pregătirile în acest scop nu au fost încă iniţiate.

Pe plan intern, MADR se confruntă cu compartimentarea activităţilor, complexitatea

managementului stratificat, slabă delegare şi comunicare. Necesitatea managementului şi

implementării programelor UE au dus la o scindare structurală în MADR şi au accentuat

provocările de mai sus în departamentele mai puţin implicate în managementul fondurilor UE.

Este necesară reorganizarea internă a activităţilor şi funcţiunilor MADR pentru a reflecta în

cea mai bună măsură necesităţile de implementare a PAC, promovarea echipelor competente,

simplificarea raporturilor de subordonare şi reducerea duratei controalelor. În paralel, aceste

modificări trebuie să se reflecte şi într-un Regulament de Organizare şi Funcţionare (ROF)

revizuit şi simplificat, completat cu un manual de proceduri. Suplimentar faţă de ROF,

organizaţiile şi unităţile trebuie să dezvolte şi implementeze un sistem de evaluare a

performanţei aplicat la toate nivelurile pentru stimularea angajamentului şi a

apartenenţei la organizaţie.

xvi

Zona de analiză:

Structuri, management

organizaţional şi operaţional

- ADMINISTRAŢIA GENERALĂ -

Status Comentarii

Delimitarea zonelor de politici

publice şi funcţiuni între administraţia

ADR şi alte organizaţii ■ ■

În general este bună, dar există încă zone neclare, care ar

putea cauza dificultăţi la implementare (ex. protecţia

împotriva inundaţiilor)

Distribuirea funcţiunilor în cadrul

administraţiei ADR ■

Fragmentată, cu suprapuneri în special în procesul de

aplicare şi furnizare de servicii; împreună cu agenţiile de

plăşi, MADR este implicat în implementarea anumitor

măsurilor. Fragmentarea este prezentă atât pe orizontală

(inter-agenţii) cât şi pe verticală (structuri teritoriale)

Reacţia la reducerile de personal din

administraţia publică în 2010 ■ Administraţia ADR a transformat constrângerile în

oportunitatea de a îmbunătăţi distribuţia funcţiunilor şi

raţionalizarea personalului, pe criterii obiective.

Operaţionalizarea Camerelor Agricole ■ Camerele Agricole au fost înfiinţate în urma

descentralizării; implementarea este întârziată de lipsa

unor reguli clare (finanţare, reprezentare)

Asigurarea serviciilor de consultanţă

agricolă ■ Împărţirea sarcinilor între MADR, administraţiile

judeţene şi Camerele Agricole privind asigurarea

serviciilor de consultanţă urmeză să fie definită

Pregătirea pentru implementarea eco-

condiţionalităţii ■

Începând cu 2012, România va implementa treptat eco-

condiţionalitatea până la implementare completă în 2016.

Coordonarea agenţiilor implicate va fi făcută de MADR,

dar pregătirile nu au început.

Adecvarea colectării de date statistice;

RICA ■

RICA este o obligaţie de membru UE. Baza de date

RICA este prea redusă pentru a fi reprezentativă; există

resurse financiare suficiente pentru a îmbunătăţi situaţia,

însă personalul este deficitar

Iniţiative legislative în cadrul MADR ■ Sunt deficitare datorită coordonării insuficiente între

specialiştii tehnici şi confirmarea juridică. Relaţia cu

Parlamentul este slabă.

Structura organizaţională şi de

funcţionare a MADR ■ ■

Există prea multe niveluri ierarhice, domeniu de control

neoptimizat, repartizare deficitară a sarcinilor; asemenea

caracteristici sunt mai pronunţate în departamentele

neimplicate în managementul de fonduri UE sau

reprezentarea la UE

Adecvarea ROF în calitate de manual

operaţional pentru personal în

administraţia ADR ■

ROF există, dar nu este respectat, deoarece nu este

adaptat corect responsabilităţilor operaţionale curente şi

implementării programelor

Monitorizarea performanţei în cadrul

administraţiei ADR ■ Practic inexistentă; nu există obiective clare sau criterii

de evaluare pentru perfomanţa instituţională


NOTĂ: Capitolul 3 conţine de asemenea şi un punctaj pentru administraţia naţională şi regională ADR

xvii

Recomandări

ADMIN. GENERALĂ

Termen scurt

(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung


Realocarea funcţiunilor

între agenţii (gestionarea

inundaţiilor)

Începerea

pregătirilor pentru

realocarea

funcţiunilor

Crearea de noi

structuri

organizaţionale şi de

proceduri de

implementare

Gestionarea protecţiei

împotriva inundaţiilor va fi

transferată la Ministerul

Mediului şi Pădurilor

Ministru / Secretar

General Mediu

Analiza comasării

agenţiilor de plăţi

Elaborarea unui

studiu (TA) cost-

beneficiu al

comasării


Luarea deciziilor şi

iniţierea pregătirilor

cu asistenţă tehnică

externă

Dacă se decide, noua

entitate va avea un

management profesionist

şi va deveni operaţională

din 2014

Ministru / Prim Ministru Mediu – Ridicat

Creşterea numărului de

Birouri Agricole Integrate

Pregătirea unui

plan de extindere

şi alocarea de

resurse

Implementarea

planului

Implementarea

planului

Acumularea de experienţă

în urma funcţionării

birourilor-pilot

Ministru

Mediu (Ridicat

daca Legea nu

este aprobată)

Finalizarea organizării

Camerelor Agricole

Reguli detaliate

pt. implementare

Definirea rolului

MADR/Unităţii

de Consultanţă

Adoptarea

măsurilor de

implementare

Organizarea

structurilor de

management şi

clarificarea

resurselor financiare

Participarea agricultorilor

va fi un element esenţial al

procesului

Ministru Ridicat

Pregătirea implementării

cerinţelor de eco-

condiţionalitate

Responsabilitate

atribuită unui

compart. MADR

şi alocarea de

personal şi buget

adecvate

Crearea unui grup

de lucru condus

de MADR.

Redactarea unui

Plan General

Începerea

implementării

Este posibilă alocarea de

sprijin extern

Ministru + DG Politici

Agricole Ridicat

Operaţionalizarea

completă a RICA, în

conformitate cu cerinţele

UE

Creşterea

atribuţiilor RICA

şi alocarea de

personal adecvat

Redactarea

raportului annual

al RICA

Implementarea

Planului General

RICA,

îmbunătăţirea bazei

de date RICA

Agenţia de legătură RICA

este în prezent în cadrul

MADR, deşi nu este o

obligaţie impusă de UE

Secretar de Stat, DG

Politici Agricole Mediu-Ridicat

Iniţiative legislative

Identificarea

nevoilor şi

elaborarea

etapelor de lucru

Implementarea

unor proceduri

funcţionale şi

transparente

Secretar General Mediu-Ridicat

xviii

Recomandări

ADMIN. GENERALĂ

Termen scurt

(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung


Îmbunătăţirea structurilor

de management intern ale

MADR

Pregătirea unui

plan de

restructurare

Implementarea

planului de

restructurare

Implementarea

planului

Echipe de profesionişti,

domeniile clare de

exercitare a controlului şi

structurile de comandă

DGRU Ridicat

Revizuirea ROF şi

elaborarea unui manual de

proceduri

Lansarea unui

proiect de

asistenţă tehnică

cu sprijin intern

şi extern

Implementarea

proiectului de


Implementarea

noului ROF şi a

manualului de

proceduri

Asistenţă internă şi

externă;

Corelarea cu restructurarea

organizaţională

Ministru şi Secretar

General Ridicat

Crearea unui sistem de

monitorizare a

performanţelor

Desemnarea

unităţii

responsabile;

Evaluarea

necesarului de

asistenţă tehnică;

Stabilirea

acoperirii

instituţionale

Definirea

obiectivelor

pentru unităţi şi

manageri

Stabilirea

structurilor de

asistenţă pentru

“management pe

bază de obiective”

şi crearea

sistemului-pilot

Implementarea

completă a

sistemului

Se recomandă utilizarea

experienţelor avute de alte

state membre şi/sau

organizatii în

implementarea unui astfel

de sistem.

Vezi col. 2 Mediu

NOTĂ: Capitolul 3 conţine şi o matrice de recomandări pentru Administraţia ADR naţională şi regională

xix


Management de buget şi financiar

Programele şi activităţile Administraţiei ADR din România sunt finanţate printr-o combinaţie

de resurse bugetare naţionale şi contribuţii substanţiale ale UE pentru sprijinul veniturilor

agricole, dezvoltare rurală şi programe de pescuit. MADR şi agenţiile sale administrează

aproximativ 40% din fondurile UE alocate României – o parte substanţială necesitând

sisteme de management financiar în conformitate cu cerinţele naţionale şi ale UE privind

formularea bugetului, execuţia şi sistemele de raportare pentru managementul financiar.

Procesul de formulare a bugetului în cadrul MADR utilizează în acest moment o

abordare bipolară între proiecte naţionale şi proiecte cu finanţare UE: Formularea

bugetului a programelor cu finanţare UE se bazează pe un Cadru de Cheltuieli pe Termen

Mediu agreat. Pentru programele finanţate de la bugetul de stat nu se utilizează priorităţi

strategice pe termen mediu, ci bugetul se alocă într-o manieră semi-constantă, pe baza

cheltuielilor din anul precedent.

Absenţa unei structuri bugetare programate împiedică planificarea strategică a

activităţilor şi programelor MADR. Structura curentă (funcţională) a bugetului MADR

reprezintă o modalitate adecvată de contabilizare, dar nici structura nici prezentarea nu o fac

un instrument pentru alocarea strategică a resurselor, management eficient, managementul

performanţei sau responsabilizare. În contrast, majoritatea managerilor intervievaţi pentru

Analiza Funcţională şi-au exprimat preferinţa netă pentru o alocare pe bază unui program.

Urmare a iniţiativei a două departamente şi a câtorva manageri din cadrul MADR, acest raport

recomandă trecerea la bugetarea programată, iniţial sub formă de Sistem Informatizat de

Management de uz intern, care apoi să fie integrat programării bugetare naţionale şi apoi

dezvoltat într-o structură de bugetare pe baza de performanţă.

Trei iniţiative recomandate pot servi la îmbunătăţirea execuţiei bugetare în cadrul

MADR, în special pentru eficienţa şi randamentul acesteia. Prima: îmbunătăţirea

fundamentală a procedurilor de raportare din cadrul MADR pentru a utiliza concluziile drept

recomandări pentru alte structuri (în cadrul cărora doar 30% din personal este informat asupra

utilizării bugetului pe care il au la dispoziţie). A doua: optimizarea şi eliminarea

suprapunerilor în controlul intern pentru procedurile de plată în MADR pe baza unor modele

existente în cadrul unor programe cu finanţare UE în implementare. A treia: revizuirea de

către reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor Publice şi MADR a procedurii de alocare a

limitelor de cheltuieli trimestriale care în acest moment împiedică absorbţia în timp util a

fondurilor UE şi s-a dovedit că întârzie şi plaţile de sprijin către beneficiari.

xx

Zona de analiză:

Management de buget şi

financiar MA

DR

AP

IA

AP

DR

D

Comentarii

Relaţionarea alocărilor bugetare

operaţionale cu priorităţile

strategice ■ ■ ■

Bugetul MADR este în principal o funcţie al alocarilor

semi-constante pe baza cheltuielilor din anul precedent;

nu există o legătură cu priorităţi strategice, programe sau

măsuri noi, etc.

Bugetul ca metodă de

contabilizare, aliniere la legislaţia

naţională şi cerinţele MFP ■ ■ ■

Utilizarea bugetului ca instrument

de responsabilizare şi de obţinere

a informaţiilor asupra

implementării şi performanţei

■ ■ ■

Bugetul nu face distrincţie între MADR şi unităţile

subordonate şi nici nu distinge între bugetarea

activităţilor curente, plata datoriilor trecute sau activităţi

viitoare incerte, precum nu face distincţie între subvenţii

de la buget sau buget operaţional. Nu sunt identificate

departamentele responsabile nici rata de execuţie a

fiecărui department/program. APIA şi APDRP primesc

un anumit tip de calificativ funcţie de absorbţia

fondurilor.

Monitorizarea conformităţii cu

planul de buget şi achiziţii ■ ■ ■

Bugetul oferă feedback pentru

unităţile operaţionale şi progresul

în execuţie a acestuia, în special

privind cheltuielile operaţionale

■ ■ ■

Unităţile operaţionale din cadrul MADR nu primesc

feedback legat de execuţia bugetară, în plus faţă de

informaţiile privind absorbţia fondurilor, în parte pentru

că nu au bugete proprii alocate. Agenţiile de plăţi au

buget separat, deşi cu utilizare strategică limitată.

Flexibilitare în realocarea

bugetară ■ ■ ■

Procedurile sunt extrem de greoaie şi determină

consumarea unor resurse considerabile pentru

proiectarea cererilor de realocări bugetare (de exemplu,

APIA a primit câte o nouă cerere de alocare la fiecare

trei săptămâni în a doua jumătate a lui 2009)

Alocarea bugetară trimestrială în

corelare cu natura ciclică a

cheltuielilor administrative ■ ■ ■

Deosebit de slabă în 2009, dar cu îmbunătăţiri

substanţiale în 2010.

Traseul documentelor pentru plăţi

externe – viteza cu care se

gestionează cererile de plată ■ ■ ■

Circuitul documentelor în MADR este foarte lung, cu un

număr mare de semnături necesare şi controale repetate,

formate diferite pentru cereri de plată. Multe plăţi se fac

rapid dar cu un consum mare de timp tradus în costuri

administrative mari. Controlul administrativ al APIA

prezintă un potenţial semnificativ de accelerare.

Asigurarea unei adecvate instruiri

generale în administraţia publică

– ex. prevederile generale privind

administraţia publică şi chestiuni

legate de apartenenţa la UE

■ ■ ■

Nu există training obligatoriu pentru chestiuni esenţiale

precum cadrul legal, proceduri de lucru, cod etic şi

măsuri anticorupţie, şi/sau aquis comunitare, procesul

decizional al UE, instituţii ale UE şi PAC


xxi

Recomandari Termen scurt

(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung


Trecerea de la bugetare

funcţională la bugetare

programată şi, la final,

bugetare bazată pe

performanţă pentru

îmbunătăţirea alocării

strategice a resurselor şi

creşterea responsabilităţii, în

cadrul CCTM

Elaborarea

obiectivelor de

program cu

indicatori de

performanţă

Elaborarea

bugetului

programatic de uz

intern (ca

instrument de

management) cu

responsabilizarea

clară a unei unităţi

de management

Trecerea totală de la

bugetare

funcţională la

bugetare de

program şi în final,

bugetare de

performanţă

Bugetul de program

poate fi elaborat ca un

instrument de

management intern, în

cadrul MADR. Cu toate

acestea un exerciţiu

bugetare complet de

program/performanţă va

necesita adoptarea la

nivelul MFP

Termen scurt: DGBF+

DG tehnice

Termen lung: în plus

MFP, SGG

Ridicat

Echipa de management, cu

ajutorul DGBF, va redacta

rapoarte financiare lunare

uşor de citit - uşor de

actualizat lunar, cu indicatori

de performanţă, pentru a

ajuta managementul să ia

decizii strategice, să

semnaleze necesitatea

intervenţiei şi să producă

feedback necesar pentru

viitoare formulări bugetare.

Formarea unei

comisii de lucru

pentru a

determina

indicatorii

financiari şi de

performanţă

care trebuie

raportaţi

unităţilor de

management

Integrarea

completă a

programului

bugetar intern cu

indicatorii

financiari şi de

performanţă

DGBF facilitează

activitatea cu

Conducerea MADR

Ridicat

Administrarea realocărilor

bugetare strategice folosinf

rapoarte financiare lunare,

prin consultări, asigurând

conformitatea realocărilor cu

priorităţile MADR

Includerea

realocării

strategice de

fonduri pe agenda

întâlnirilor

săptămânale de

management

Stabilirea unui

sistem de

actualizare pentru

previziunile din

rapoartele

financiare lunare

Conducerea MADR Ridicat

xxii

Recomandari Termen scurt

(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung


Simplificarea procedurilor şi

creşterea flexibilităţii pentru

realocările operaţionale de

fonduri între trimestre,

înlesnind procedura

Stabilirea

alocărilor

trimestriale în

conformitate cu

ciclicitatea

cheltuielilor

administrative

Permiterea unei mai

mari flexibilităţi

pentru cheltuielile

dintre capitole şi

subcapitole între

trimestre, în cadrul

(i) plafonului

trimestrial general

şi pe capitol, şi (ii)

subcapitolul credite

anuale.

MFP Mediu

Simplificarea şi

automatizarea circuitului

documentelor pentru plăţile

externe, atât pentru creşterea

vitezei de plată cât şi pentru

creşterea eficienţei şi

reducerea costurilor

Elaborarea unor

modele

standardizate şi

computerizate,

eliminarea

procedurilor

duplicate

MADR să devină

eligibil pentru

elimiarea treptată

a controlorilor

delegaţi ai MFP

înainte de termen

- 2012.

Introducerea

semnăturii

electronice pentru

toate entitaţile

publice care

utilizează fonduri

de Trezorerie

DGBF Mediu

Introducerea completă a unui

sistem informatic de

management financiar (MIS)

O soluţie

posibilă:

conexarea

sistemelor APIA

şi APDRP.

Îmbunătăţirea

sistemului MADR

şi conexarea

acesuia cu

sistemele APIA şi

APDRP.

Implementarea

IFMIS la nivelul

întregului sector.

Exerciţiu la nivelul

întregului guvern -

posibil utilizarea MARD

ca minister-pilot.

DGBF + MFP Mediu

xxiii


Managementul resurselor umane

Deşi reprezintă una dintre cele mai importante resurse pentru performanţă instituţională,

importanţa sistemului şi strategiei de management a resurselor umane nu este apreciată

în mod corespunzător în cadrul administraţiei ADR.

Strategia Resurselor Umane în MADR este insufficient corelată cu cerinţele strategice şi

operaţionale cu privire la strategie, sarcini şi funcţiuni, inclusive provocările prezente şi

vitoare pentru îndeplinirea cerinţelor UE. În agenţiile de plăţi, care au propriile strategii de

resurse umane, acestea sunt mult mai funcţionale şi mai bine dezvoltate, reprezentând

astfel un nou exemplu relevant privind divergenţa performanţelor din cadrul administraţiei

ADR. Existenţa unei experienţe “din interior” oferă un nou potenţial pentru extinderea relativ

uşoară în cadrul administraţiei ADR a paşilor necesari pentru elaborarea unei strategii de

resurse umane, aşa cum este prezentată în acest raport.

Fişele postului utilizate în prezent în cadrul MADR nu sunt un fundament nici pentru o

activitate tehnică adecvată nici pentru recrutarea de personal calificat (cu agenţiile de

plăţi obţinând din nou un scor semnificativ superior). Deşi parţial datorat practicilor naţionale

de recrutare, există un potenţial important de îmbunătăţire a situaţiei în MADR, pentru care

proiecte pilot care au fost elaborate în cadrul analizei funcţionale prezente.

Îmbunătăţirea şi instituţionalizarea evaluării performanţei personalului, cu accent pe

performanţele tehnice, pot contribui semnificativ la calitatea serviciilor oferite de

MADR şi agenţiile sale. În absenţa evaluării adecvate a performanţei instituţiei, este practic

imposibilă evaluarea performanţei personalului, managementul personalului şi corelarea

nivelului salarial cu performanţa.

Sistemul de salarizare MADR şi structura sa actuală nu sunt stimulative pentru

funcţionarea eficientă a administraţiei ADR. Cele mai puternice resentimente interne sunt

cauzate de diferenţa de salariu între personalul eligibil şi ne-eligibil pentru primirea sporului

de până la 75% asociat cu managementul fondurilor europene. O revizuire şi ajustare a

schemei salariale este recomandată pentru crearea unor motivaţii (posibil, non-financiare)

pentru cei ne-eligibili să primească acestui spor. Un al doilea set de potenţiale contribuţii la

motivarea personalului a fost identificat în urma unui sondaj efectuat în rândul angajaţilor

MADR şi prezentat în acest raport.

Dezvoltarea Resurselor Umane în MADR necesită o îmbunătăţire substanţială, în

principal prin instruirea selectivă a funcţionarilor publici. Similar cu toate celelalte

dimensiuni enumerate mai sus, aceasta este, totuşi, aplicabilă într-o măsură mai redusă

agenţiilor de plăţi din Agricultură. Această necesitate, recunoscută de către personalul şi de

managementul MADR, dacă va fi satisfăcută prin creşterea capacităţii interne şi utilizarea

expertizei externe, va sprijini administraţia ADR la accesarea opţiunilor de finanţare ale UE,

la îmbunătăţirea activităţii şi, în consecinţă, la îmbunătăţirea rezultatelor serviciilor şi

programelor sale.

xxiv

Problemă

MA

DR

AP

IA

AP

DR

D

Comentarii

Existenţa şi aplicarea unei strategii

de MRU pentru conformarea cu

cerinţele strategice şi operaţionale

definite de strategia, obligaţiile şi

funcţiile MADR

■ ■ ■

MRU se concentrează în principal pe chestiuni

administrative precum procedurile de recrutare,

evaluările anuale şi managementul bazelor de date de

personal. MRU este mai puţin legat de strategia şi

necesităţile operaţionale ale MADR – provocări

prezente sau viitoare pentru resursele umane.

Fişe de post care să specifice sarcini

şi activităţi, precum şi calităţile şi

cunoştinţele necesare asociate

obiectivelor, strategiei şi

funcţiunilor MADR

■ ■ ■

Aşa cum sunt redactate acum, fişele de post din

MADR nu sunt suficient de elaborate, se

concentrează mai degrabă pe chestiuni generale de

administraţie publică decât pe trăsăturile specifice ale

posturilor

Evaluarea perfomanţei personalului

■ ■ ■

Evaluarea performanţelor individuale pe baza fişei

postului se practică doar parţial şi nu este suficient

orientată spre specificul funcţiilor, ci mai degrabă

generală. Rezultatele sunt arhivate dar concluziile nu

sunt utilizate de către management ca instrument

pentru îmbunătăţirea performanţei. Procedurile de

evaluare în agenţiile de plăţi sunt mai bine organizate

decât cele din MADR.

Relaţii între salarii şi între funcţii,

sarcini şi funcţiuni, şi performanţă ■ ■ ■ Dihotomia dintre personalul MADR care beneficiază

şi cel care nu beneficiază de sporuri salariale duce la

discrepanţe salariale majore, nejustificate de poziţie,

funcţiuni, experienţa cerută sau performanţă.

Asigurarea de către MADR a unui

mediu de lucru stimulativ pentru

angajaţi ■ ■ ■ ■ ■ ■

Fluctuaţia de personal indică deficienţe legate de

mediul de lucru. Condiţiile de muncă şi comunicare

internă la MADR sunt defectuoase, diferenţele

salariale sunt demotivante

Proces de recrutare adecvat pentru a

atrage personal calificat ■ ■ ■ ■ ■ ■ Anunţurile de angajare la MADR nu conţin informaţii

suficiente legate de experienţa şi calificările necesare

pentru ocuparea postului

Adoptarea unei abordări sistematice

pentru consolidarea capacităţilor

HR ■ ■ ■

În absenţa unei strategii complete, MADR nu

planifică creşterea capacităţii în conformitate cu

strategia MADR – în plus faţă de obligaţiile UE

Adoptarea unei abordări sistematice

în analiza nevoilor de instruire –

creşterea capacităţii – identificarea

activă a posibilităţilor de instruire ■ ■ ■

Evaluarea nevoilor de instruire şi programarea

creşterii capacităţii nu sunt făcute sistematic;

fondurile UE sau bugetare destinate instruirii sunt

folosite inadecvat, între altele, din cauza problemelor

de achiziţie (chestiuni transversale)

Aranjamente pentru pentru instruire

general adecvată în administraţia

publică– ex. dispoziţii generale în

administraţia publică şi chestiuni

legate de calitatea de membru UE

■ ■ ■

Nu există instruire obligatorie în domenii esenţiale

precum cadrul legislative, proceduri de lucru, coduri

etice şi măsuri anticorupţie, aquis comunitar, procesul

decizional în UE, instituţii UE, PAC


xxv


(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung



strategie de RU în corelare

cu strategia globală,

obligaţiile, felul în care

respectă cerinţele de

membru UE, precum şi

structura, mediul şi

procedurile MADR

Pregătire

– stabilirea echipei

– redactarea Termenilor

de Referinţă (TOR)

– recurtarea Asistenţei

Tehnice (AT)

Elaborarea

strategiei cu

implicarea

factorilor

interesaţi şi a

departamentului

de Resurse

Umane

Implementarea

strategiei cu

ajutorul AT

extern

Termen scurt:

Secretarul General

MADR, DGRU,

Termen mediu-lung: în

plus Direcţiile

GeneraleTehnice,

Ministerul

Administraţiei şi

Internelor

Ridicat

MADR să revizuiască

ROF împreună cu

Ministerul Administraţiei

şi Internelor pentru

definirea mai clară a

sarcinilor

Pregătire


– redactarea TOR

– recrutarea AT

Elaborarea unui

ROF adaptat de

MADR şi

instruire

personal de RU

Implementarea

noului ROF

– cu ajutorul AT

extern

Secretar General

MADR, DGRU,

Direcţiile

GeneraleTehnice,

Ministerul

Administraţiei şi

Internelor

Ridicat

MADR să elaboreze

propriul sistem de

monitorizare a

performanţei folosind un

set de fişe ale postului bine

definite şi uşor de

gestionat, conţinând

indicaţii precise privind

durata necesară execuţiei

sarcinilor şi funcţiunilor

Pregătire


– redactarea TOR

– recrutarea AT

Elaborarea unui

sistem de

monitorizare şi

evaluare a

performanţei în

cadrul

departamentului

de RU

Implementarea

sistemului

– cu ajutorul AT

extern

Termen scurt:

Secretarul General

MADR, DGRU,

Direcţiile

GeneraleTehnice

Termen mediu-lung: în

plus, Ministerul

Administraţiei şi

Internelor, ANFP

Ridicat

MADR să creeze un

sistem de recompense –

salarii correlate cu sarcini,

funcţiuni, responsabilităţi

şi performanţă – pentru

reducerea diferenţelor între

cei cu şi fără bonusuri

Pregătire


– redactarea TOR

– recrutarea de AT

Elaborarea

criteriilor şi a

mecanismelor

de stabilire a

salariilor

Aplicarea noilor

criterii şi

mecanisme

Sistemul trebuie să fie

conform cu reglementările

generale din sistemul

administraţiei publice din

România. Adaptarea celui

din urmă poate fi o chestiune

transversală.

GR, SGG, MADR

(Secretar General,

DGRU, DG Tehnice),

Ministerul

Administraţiei şi

Internelor

Ridicat

xxvi


(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung


MADR să întărească

procedurile de recrutarea

personalului pentru


rezultatelor procesului

Pregătire


– redactarea TOR

Implementarea

noii abordări

Departamentele de RU şi

tehnice din MADR primesc

influenţă sporită în procesul

de recrutare, în particular în

redactarea anunţurilor de

angajare

Secretarul General

MADR,DGRU, DG

Tehnice, Ministerul

Administraţiei şi

Internelor, ANFP

Ridicat

MADR sau MAI – ANFP

să introducă un sistem

complex de învăţământ

pentru candidaţii la

posturile de funcţionari

publici

Definirea

responsabilităţilor

pentru pregătirea şi

implementarea cursului

Redactarea unui

curs nou, în

conformitate cu

expertiza adusă

de AT din alte

state membre

Implementarea

noului curs

Programul este menit să

crească capacităţile şi

abilităţile tehnice ale

funcţionarilor publici de a se

conforma principiilor şi

procedurilor de lucru în

administraţia public; o

posibilă chestiune

transversal/generală.

GR,,SGG, Ministerul

Administraţiei şi

Internelor, ANFP,

MADR (Secretarul

General, DGRU)

Ridicat

1

Cadrul general

Scop şi obiective

Guvernul României (GR) lucrează la o serie de planuri de acţiune ce pot fi implementate

pe termen scurt şi mediu pentru întărirea eficienţei administraţiei publice. Pentru aceasta

GR a contractat o serie de 12 Analize Funcţionale (AF) în diferite sectoare, pentru sprijinirea

demersului de modernizare a administraţiei publice şi creşterea capacităţii acesteia de a

respecta angajamentele faţă de UE prevăzute în Strategia de la Lisabona. Actuala criză

economică a determinat GR să ia o serie de decizii dificile în domeniul politicilor publice, iar

analizele funcţionale vor furniza informaţii utile pentru a ajuta instituţiile să folosească mai

eficient resursele pe care le au la dispoziţie. GR a cerut ca Banca Mondială să conducă

analizele în numele său. Acest raport prezintă concluziile analizei funcţionale asupra

administraţiei agricole din România.4.

Având în vedere relevanţa sectorială şi teritorială a domeniului său de reglementare,

Administraţia Agriculturii şi Dezvoltării Rurale din România este un organism

administrativ cheie supus acestei Analize Funcţionale. Analiza va examina dacă

obiectivele politicilor publice şi obiectivele Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale

(MADR) sunt clar definite în termeni măsurabili şi sunt realizabile; dacă sistemele de

management, politicile, personalul precum şi structura internă de organizare sunt adecvate

pentru a răspunde obiectivelor; şi dacă şi în ce măsură factorii externi instituţiilor împiedică

respectarea pe deplin a obiectivelor.

Analiza examinează şi factorii care promovează şi/sau limitează eficienţa politicilor

publice din domeniul agricol şi rural din România. Scopul acesteia este de a oferi

recomandări practice pentru:

Îmbunătăţirea coordonării strategice a politicilor şi programelor din domeniul politicii

agricole şi rurale;

Îmbunătăţirea managementului şi implementarea măsurilor de sprijin din cadrul Politicii

Agricole Comune (PAC), reducerea riscului de întârziere a plăţilor către beneficiari şi

absorbţia slabă, ineficace şi ineficientă a fondurilor UE;

Realizarea întregului potenţial al MADR şi a agenţiilor sale printr-o mai bună delimitare

a funcţiilor şi o mai bună delegare a responsabilităţilor în cadrul şi între instituţiile

relevante; şi

Îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice furnizate către beneficiarii programelor agricole

şi rurale guvernamentale.

Analiza se concentrează pe examinarea situaţiei curente şi a necesităţilor viitoare.

Aceasta se bazează în general pe următoarele domenii tematice şi întrebări:

Cadru Strategic: sunt viziunea şi strategia clar elaborate, aplicate la organizaţie şi legate

de buget şi indicatorii de evaluare a performanţei?

4 Acest raport utilizează termenul de administraţie agricolă pentru instituţiile din sectorul public de asistenţă, suport şi

supraveghere a sectorului agricol. Administraţia agricolă constă din Ministerul Agriculturii şi agenţiile sale precum şi

serviciile descentralizate care operează la nivel de judeţ, sub controlul autorităţilor judeţene. Termenul de sector este utilizat

în sens larg pentru a indica partea economiei naţionale care se ocupă de producţia agricolă şi cuprinde astfel toţi actorii

publici, precum şi pe cei privaţi.

2

Structură organizaţională şi sisteme: care sunt barierele în calea planificării şi

implementării eficiente a pliticilor sectoriale?

Management Buget-Finanţe: funcţionează oare bugetarea şi raportarea eficient pentru a

sprijini implementarea politicii?

Managementul Resurselor Umane: politicile şi procedurile de managementul personalului

asigură o utilizare eficientă a resurselor umane?

Abordare şi Metodologie

La examinarea provocărilor cu care se confruntă MADR în asigurarea unui sprijin

eficace pentru dezvoltarea agricolă şi rurală din România, o atenţie deosebită este

acordată modului în care acesta transpune acquis-ul comunitar în legislaţia naţională. În

acest sens, programarea, managementul şi monitorizarea politicilor sunt evaluate nu doar în

cadrul MADR dar şi în cadrul celor două agenţii de plăţi, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în

Agricultură (APIA) şi Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (APDRP). De

asemenea, raportul conţine şi analize pentru câteva structuri subordonate, în special

Administraţia Naţională de Îmbunătăţiri Funciare (ANIF) responsabilă cu administrarea

programelor de irigaţii şialte lucrări de îmbunătăţiri funciare.

În general, scopul analizelor pe verticală/în agenţii este de a creşte eficienţa si

eficacitatea acestora în executarea funcţiunilor de bază prin eliminarea activităţilor

duplicate, consolidarea serviciilor similare şi comasarea structurilor. Manning şi Parison5

definesc scopul analizei funcţionale în felul următor:

Identifică opţiunile pentru reducerea cheltuielilor

Reduce dimensiunea şi domeniul de activitate ale Guvernului prin raţionalizarea

structurilor din ministere/administraţie; prin identificarea funcţiilor şi serviciilor care pot

fi trecute pe baze comerciale, desprinse, descentralizate la niveluri inferioare ale

executivului sau pur si simplu eliminate;

Asigurarea unei eficienţe crescute în performanţa administrativă.

Pentru creşterea eficienţei în performanţa administraţiei următoarele patru obiective sunt

prioritare:

Eliminarea funcţiilor redundante;

Reducerea duplicării între şi în cadrul instituţiilor;

Raţionalizarea distribuţiei funcţiilor;

Adăugarea funcţiilor lipsă.

Cele mai importante aspecte ale acestei analize sunt strategia, responsabilitatea şi

autoritatea, analizate prin următoarele întrebări generale:

Direcţie strategică: sunt obiectivele clar definite, măsurabile şi realiste, în conformitate

cu bugetele şi termenele?

Responsabilitate: este responsabilitatea clară şi în legătură cu evaluarea performanţei,

funcţionează în practică? Ce mecanisme sunt utilizate pentru monitorizare, evaluare şi

adaptare?

5 Modernization of the Federal Civil Service: Methodology for Functional Reviews, Nick Manning / Neil Parison, World

Bank, 2001.

3

Autoritatea: au managerii autoritatea necesară, flexibilitate managerială şi sprijin

instituţional pentru furnizarea rezultatelor? Sunt factorii de decizie aşezaţi la nivelurile

potrivite?

Ilustrarea funcţiilor în MADR şi agenţiile sale (aici: APIA, APDRP, ANIF) oferă

informaţie critică asupra

scopurilor, politicilor publice

şi programe majore,

responsabilitate

organizaţională (între

Minister, agenţii, unităţi şi

factori de interes externi),

precum şi informaţii pentru

fiecare organizaţie (buget,

personal). Benchmarking-ul

prin comparaţia cu alte

ministere din alte state

membre UE este utilizat

pentru a obţine indicatori

pentru o potenţială

îmbunătăţire a eficienţei şi

eficacităţii în termeni de

structură, funcţii şi operaţiuni.

Planuri de acţiune

ilustrative cu termene preliminare, alocarea responsabilităţilor şi indicaţii pentru necesarul de

asistenţă tehnică au fost elaborate în parteneriat pentru a facilita transpunerea recomandărilor

în realitate.

Metodologia realizării analizei a cuprins următorii paşi:

Verificarea preliminară a informaţiei disponibile şi surselor acesteia; cele mai

importante documente utilizate au fost schemele organizatorice, datele de

personal/buget, planurile strategice, rapoartele privind procese de reformă anterioare şi

rezultatele acestora;

Elaborarea şi aplicarea instrumentelor pentru colectare şi analiză cantitativă şi calitativă

a datelor, utilizând chestionare şi liste de verificare pentru orientarea interviurilor.

Colectarea datelor primare a avut loc prin metoda interviului în cadrul MADR, APDRP,

APIA, cu conducerea politică, administrativă şi personalul tehnic (central /non-central)

precum şi cu factori de interes (ANCA, ANIF, alte ministere, administraţie locală,

ONG-uri, clienţi, etc);

Un feedback preliminar asupra rezultatelor, concluziilor şi a recomandărilor a fost

obţinut prin contact direct cu conducerea şi personalul MADRşi agenţiilor;

Datele şi informaţiile colectate au fost pe cât posibil reverificate prin surse multiple;

Sondaje efectuate cu participarea tuturor angajaţilor de la sediul central al MADR, de

la agenţiile de plăţi din agricultură şi toate birourile regionale şi judeţene ale MADRşi

ale agenţiilor de plăţi din agricultură.

Figura B.1: Abordarea elementelor critice din operaţiunile

MADR

Sursa: Echipa RO ADR, cu adaptare de la DFID, Promiting Institutional and Organizational Development, 2003

4

Figura B.2: Abordarea datelor iniţiale şi evaluarea informaţiilor

Sursa: RO ARD Team

5

I. Potenţiale discrepanţe de performanţă în agricultură

1. Agricultura joacă un rol important în România în ce priveşte dimensiunea

populaţiei rurale şi a

gradului ei de ocupare.

Aproximativ 45% din

populaţia României

locuieşte în zona rurală,

comparativ cu aproximativ

18% în UE-276.

Aproximativ 30% din

populaţia rurală este

angajată în agricultură,

comparativ cu aproximativ

2% în vechile state

membre (UE 15) şi 3-14%

în cele mai noi membre

ale UE (UE 8). Între

zonele rurale şi urbane

există însă discrepanţe

majore, întrucât zonele rurale sunt marcate de un nivel semnificativ de sărăcie şi standarde de

viaţă mai reduse.

2. Transformarea agriculturii şi furnizarea de bunuri publice în zonele rurale este

esenţială pentru integrarea României şi obiectivele de coeziune socială. Modernizarea

economiei româneşti şi creşterea standardelor de viaţă în ultimele două decenii au depăşit cu

mult economia rurală. În

cadrul UE ( posibil, cu

excepţia Bulgariei),

România are cea mai

mare proporţie a

populaţiei care obţine

venitul principal din

activităţi agricole, cea

mai mare incidenţă a

sărăciei rurale şi cea mai

mare discrepanţă între

standardele de viaţă şi

cele sociale între zonele

rurale şi urbane. Peste

70% dintre românii săraci

locuiesc în zona rurală;

rata relativă a sărăciei

rurale7 este de 42%, în

comparaţie cu 18% în zonele urbane (EC 2008 Poverty and Social Exclusion in Rural Areas).

Lipseşte infrastructura rurală: doar 33% dintre gospodării sunt conectate la reţeaua de

alimentare cu apă potabilă şi 10% dintre gospodării sunt conectate la reţeaua de canalizare.

6 PNDR România, 2008 7 Se defineşte drept gospodărie entitatea cu venit mai mic de 60% din media veniturilor naţionale nete

Figura 1.1: Importanţa agriculturii în statele membre UE

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

Luxe

mb

ou

rg

Ge

rman

y

Be

lgiu

m

De

nm

ark

Ire

lan

d

Au

stri

a

Ital

y

Ne

the

rlan

ds

Cyp

rus

Fran

ce

Mal

ta

Po

rtu

gal

Cze

ch R

ep

ub

lic

Slo

ven

ia

Spai

n

Esto

nia

Slo

vaki

a

Latv

ia

Gre

ece

Lith

uan

ia

Hu

nga

ry

Po

lan

d

Bu

lgar

ia

Ro

um

ania

Shar

e in

%

Share of agriculture in total GVA Share of Agriculture in total employment

Source: Eurostat

Figura 1.2: Forţa de muncă în agricultura europeană [1000

unităţi de lucru anuale], 2008

0

5000

10000

15000

20000

25000

Source: Eurostat

6

Doar 10% dintre drumurile rurale sunt în condiţii adecvate. Infrastructura serviciilor sociale

de bază, în principal de sănătate şi învăţământ, este mult mai puţin dezvoltată în zonele rurale

în comparaţie cu cele urbane (EU_COM 2008, p. 2).

3. În comparaţie cu alte state

UE, sectorul agricol din România

asigură un procent relativ mare

din valoarea brută adăugată, dar

este în urmă în ce priveşte

productivitatea muncii şi

producţiile. Cu 7%, cota agricolă

din VBA este semnificativ mai mare

decât în orice alt stat membru UE

(EU-27 = 1.7% în 2009). Cu toate

acestea, între 1999 şi 2009 cota

agricolă în GVA a scăzut de la

14.4% la 7%, în timp ce cota+parte

din totalul forţei de muncă a scăzut

de la 45.3% la 27.8% .

Productivitatea muncii este astfel rămasă în urmă comparativ cu alte sectoare ale economiei

din România şi este, de asemenea, în urma mediei europene. Productivitatea în România este

de doar 2,654 EUR per normă întreagă echivalent în agricultură, comparativ cu o medie de

12,173 EUR în EU-27 (2005-2007).

4. În ciuda existenţei unui potenţial agricol considerabil, randamentul mediu în

agricultura din România este foarte redus, ceea ce indică o utilizare a factorilor de

producţie mult sub optim. Producţiile medii în fermele din România sunt doar la jumătatea

celor din EU-27: pentru grâul comun, 2.33 tone/ha în comparaţie cu 5.1 (vezi Anexa 1 pentru

randamentul per stat membru), pentru porumb, 3.3 tone/ha în comparaţie cu 6.5, iar pentru

sfecla de zahăr 26 tone/ha în comparaţie cu 60.48. Recentele perioade de secetă, extrem de

severe, alternate cu precipitaţii torenţiale şi inundaţii au determinat creşterea acestor

discrepanţe. În medie se pare că s-a progresat foarte puţin în creşterea producţiilor: din 1999

până în 2009 randamentul la culturile de grâu şi porumb a stagnat. Cu toate acestea, cifrele

trebuie interpretate având în vedere structura bipolară a fermelor: este foarte probabil ca un

număr mic de ferme eficiente şi

competitive să înregistreze creşteri de

producţii şi productivităate, chiar şi

atunci când majoritatea rămâne şi mai

mult în urmă. Zootehnia(inclusiv

producţia animală şi a produselor

derivate) a reprezentat 33% din

valoarea producţiei agricole în 2009.

Populaţia bovină (2,6 milioane de

animale, în principal pentru producţia

de lactate) este concentrată în principal

în partea de nord, nord-est şi zona de

nord a Câmpiei Române. Cea mai

mare parte a producţiei zootehnice este

consumată în gospodăriile care o

produc. România nu are o producţie

suficient de puternică de carne de vită pentru a acoperi cererea pe piaţa de vânzare cu

8 Randament mediu pentru 2005-2007.

Figura 1.3: Producţia de grâu în România

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

ton

s/h

aYields for wheat Yields for grain maize

Figura 1.4: Efective de animale în România

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

160.0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ind

ex (

2005=

100)

Animal Production Animal Products Total agricultural output

Source: Eurostat

7

amănuntul. Producţia de lactate este în continuare foarte fragmentată, cu aproximativ un

milion de ferme cu doar o vacă sau două. Producţia de lactate este destul de redusă în

comparaţie cu statele din vestul Europei şi a scăzut şi mai mult în ultimii ani; calitatea laptelui

nu este de obicei în conformitate cu standardele UE (PNDR 2009).

5. Discrepanţele considerabile menţionate mai sus între potenţialul agriculturii

României şi contribuţia sa la dezvoltare durabilă şi reducere a sărăciei au fost evidenţiate

în multe studii efectuate de autori naţionali şi internaţionali. Romania se numără printre cele

mai bogate state din Europa în ce priveşte terenurile, apele şi oamenii. Terenul agricol acoperă

o suprafaţă de aproximativ 62% din suprafaţa României şi aproape două treimi din el este

arabil. Exploatată cum se cuvine, această bogăţie ar permite angajarea de forţei de muncă din

agricultură cu mai mare productivitate. Acest fapt ar contribui la reducerea sărăciei din zonele

rurale şi ar micşora discrepanţele cu zonele urbane, contribuind eficient la creşterea

economiei, la generarea de economii la costurile publice şi la o balanţă comercială durabilă.

6. România beneficiază de condiţii bune pentru a profita de bogăţia naturală şiumană.

La nivel mondial cererea de hrană este în creştere, în timp ce oferta este relativ constantă

(inelastică). România are acces facil la pieţele mondiale prin porturile de la Marea Neagră iar

aderarea la UE îi oferă finanţare substanţială precum şi accesul la pieţe importante. Cererea

internă este acoperită din ce în ce mai mult de importuri. Acreditarea cadrului de programare

adoptat în 2007 pentru ambii piloni9 ai Politicii Agricole Comune a UE (PAC) – cel mai

important fiind Planul Naţional de Dezvoltare Rurală (PNDR) pentru PAC Pilonul II de

măsuri de sprijin – califică România pentru accederea la Fondul European de Garantare

Agricolă (FEGA) sub Pilonul I şi Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală

(FEADR) sub Pilonul II, în total 14,5 miliarde de euro pentru 2007-2013. Agricultorii români

vor beneficia astfel de oportunităţile oferite de integrarea pieţei, de o stabilitate mult mai mare

precum şi de predictibilitatea politicii PAC şi a cadrului de sprijin.

9 Pilonul I: plaţi directe către fermieri şi măsuri de reglementare a pieţelor precum intervenţiile şi restituirile la export; Pilonul

II: Programul de Dezvoltare Rurală. Vezi Secţiunea 3 pentru o explicaţie detaliată.

Figura 1.5: Populaţia în ferme (graficul de sus) şi terenul agricol (graficul de jos):

Distribuţie în funcţie de dimensiunea fizică (%, 2007)

[cifrele din parantezele drepte indică dimensiunea medie a unei ferme]

0

20

40

60

80

100

Romania Bulgaria Hungary Poland Slovenia Lithuania Latvia Slovakia Estonia Czech

Republic

0

20

40

60

80

100

[3.4 ha] [4.4 ha] [6.0 ha] [6.0 ha] [6.3 ha] [11.0 ha] [13.2 ha] [27.4 ha] [29.9 ha] [84.2 ha]

0-5 ha 5-10 ha 10-20 ha 20-50 ha >50 ha

8

7. Cu toate acestea, transformarea agriculturii şi a zonelor rurale într-o manieră care

să permită utilizarea eficientă a resurselor existente, cere o acţiune publică coordonată

strategic pentru a rezolva o serie de impedimente critice, printre care (a) structura duală a

fermelor, cu un procent de ferme de semisubzistenţă, unic în UE; (b) eşecurile semnificative

pe pieţele terenurilor agricole şi creditelor, alături de o agendă nerezolvată a înregistrării

terenurilor; (c) o populaţie rurală care necesită servicii socio-economice specifice şi investiţii

în infrastructură; şi (d) deficienţe majore în managementul siguranţei şi calităţii alimentelor şi

(e) blocajele din administraţia ADR evidenţiate în acest raport.

8. Structura bipolară a fermelor din România este una dintre cele mai serioase

provocări din acest sector. Din punctul de vedere al dimensiunilor fizice, 80% din aria

agricolă utilizată (AAU)

se împarte aproape egal

între fermele mici, de

maxim 5 ha şi cele mari,

de peste 50 ha. Fermele

mici sub 5 ha reprezintă

până la 80% din totalul

de 3,9 milioane

proprietăţi agricole, ce

reprezintă 40% din

AAU, în condiţiile în

care un număr relativ

mic de ferme (13.830) de

50 de hectare sau mai

mult, acoperă, la fel,

aproximativ 40% (PNDR

România, 2008). Cele

mai mari 2.000 de ferme cu o dimensiune medie de 1.200 ha, acoperă jumătate din această

suprafaţă – 20% din AAU. Din punct de vedere al dimensiunii economice, fermele de

subzistenţă sau semisubzistenţă mai mici de 8 Unităţi de Dimensiune Economică (UDE)

acoperă aproape 99% din cele 3,9 milioane de ferme, o cotă nemaiîntâlnită în statele membre

UE (vezi Anexa 2). Aproape jumătate din terenuri şi animale sunt în fermele de subzistenţă

sau semisubzistenţă, scăzând productivitatea medie a sectorului agricol. De asemenea, acest

grup este relativ dificil de influenţat sau accesat prin măsuri de politică agricolă. În ciuda unei

rate de creştere de 13% între 2003 şi 2005, dimensiunea medie a fermelor în 2007 era, la doar

3,4 hectare, cea mai mică din UE.

9. Întrucât sunt mai mici decât prevăd criteriile de eligibilitate ale PAC, majoritatea

fermelor mici nu sunt eligibile pentru plăţi directe de suplimentarea veniturilor sub

Pilonul I PAC. Majoritatea fermelor mici din România au foarte puţine şanse, dacă nu chiar

deloc, de a deveni competitive. Cu toate acestea, fermele mari pot profita în totalitate de

producţia mare şi de potenţialul pieţei, precum şi de oportunităţile de suplimentarea

veniturilor şi sprijin pentru investiţii oferite de PAC. Unul din obiectivele centrale ale MADR

este sprijinirea fermelor familiale competitive, de dimensiune medie.

10. Tranziţia de la agricultura de subzistenţă sau semisubzistenţă la cea comercială este

constrânsă de câteva disfuncţionalităţi ale pieţei. Aceste disfuncţionalităţi ale pieţei includ

accesul la pieţele materiilor prime, materii prime agricole, servicii pentru utilaje, credite şi

pieţe funciare, servicii de irigaţii şi lipsa accesului la informaţii şi cunoştinţe privind schemele

de ajutor pentru ferme şi probleme tehnice şi de management.

11. Fragmentarea proprietăţii şi a terenurilor sunt cauzele unei productivităţi scăzute,

care se traduce în costuri de tranzacţionare ridicate pentru administrarea măsurilor

Figura 1.6: Distribuţia fermelor în UE, în funcţie de dimensiune

economică şi fizică, în anul 2007

b) by value-added

(economic size)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

EU15

EE

LV

LT

CZ

SI

PL

HU

SK

RO

BG

< 1200 EUR 1200-2400 EUR

2400-120000 EUR >120000 EUR

a) by agricultural land

(physical size)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

EU15

EE

LV

LT

CZ

SI

PL

HU

SK

RO

BG

0-5 ha 5-20 ha 20-50 ha >50 ha

b) by value-added

(economic size)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

EU15

EE

LV

LT

CZ

SI

PL

HU

SK

RO

BG

< 1200 EUR 1200-2400 EUR

2400-120000 EUR >120000 EUR

a) by agricultural land

(physical size)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

EU15

EE

LV

LT

CZ

SI

PL

HU

SK

RO

BG

0-5 ha 5-20 ha 20-50 ha >50 ha

9

PAC, în condiţiile în care consolidarea proprietăţii asupra terenurilor este afectată de

problemele de înregistrarea terenurilor. Transferul terenurilor, fie prin vânzare sau arendă

este complicat de absenţa unui sistem de cadastru funcţional şi a unor titluri sigure asupra

terenurilor, respectiv de problemele de identificare a parcelelor (care în anumite zone din

România nu sunt armonizate cu cadastrul), rezultatul fiind neclarităţi în ce priveşte hotarele

terenurilor. De asemenea, costurile administrative asociate cu emiterea titlurilor de proprietate

sunt mari. Proprietăţile nesigure fac dificilă accesarea creditelor bancare. Fragmentarea

proprietăţii asupra terenurilor creşte costurile de tranzacţionare pentru administrarea măsurilor

PAC datorită erorilor din declaraţiile funciare, necesitatea unui număr mare de verificări pe

teren şi necorelarea datelor. Aceste probleme sufocă practic capacitatea administrativă.

12. Accesul dificil la creditare a fost un obstacol pentru absorbţia granturilor pentru

dezvoltare rurală sub Pilonul 2 PAC. Pe parcursul implementării Programului Special de

Pre-Aderare pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală (SAPARD), mulţi fermieri au avut

dificultăţi în accesarea creditelor de pre-finanţare şi co-finanţare a măsurilor de investiţii

SAPARD. Programe precum Fondul de Credit Agricol pentru Investiţii al Programului

„Fermierul” au fost create pentru a încerca să stimuleze absorbţia fondurilor UE, dar (i)

impactul acestora a fost foarte limitat, (ii) au servit doar unui număr mic de ferme mari şi

competitive, care ar fi putut să obţină oricum credite, (iii) s-au ocupat de o falsă problemă (de

exemplu, lipsa accesului la serviciile financiare a sectorului agricol nu se mai datora lipsei de

resurse a sectorului bancar) şi (iv) nu s-au ocupat de adevăratele probleme care puneau

obstacole accesului la creditare. Aceste obstacole apar şi astăzi, cum ar fi lipsa titlurilor de

proprietate sigure (prin urmare, garanţii), riscul inerent legat de agricultură; sau lipsa generală

a interesului din partea sectorului bancar de a se ocupa de fermele mici de familie. Abordarea

şi soluţionarea acestor probleme poateavea rezultate vizibile, inclusiv prin încercarea de a

rezolva problema trenantă a înregistrării titluri de proprietate, programe de garantare bine

concepute, ajutor pentru operaţiunile de micro-creditare, şi măsuri de limitare a riscurilor (de

ex. Contracte de marketing sau producţie pentru reducerea riscului de piaţă sau preţ; accesul la

servicii de consiliere pentru a reduce riscul de producţie şi riscul de piaţă).

13. Fermele mici şi medii trebuie nu doar să investească, dar şi să crească în dimensiune

şi să elimine forţa de muncă în exces. În aceeaşi măsură se impune şi reîntinerirea şi

educarea populaţiei de la ferme. Creşterea productivităţii este o provocare majoră întrucât

majoritatea terenurilor sunt proprietatea fermierilor în vârstă la ferme de subzistenţă, forţa de

muncă în exces rămâne la fermă din cauza lipsei unor calificări adecvate, a lipsei

oportunităţilor de angajare la ţară şi protecţie socială neadecvată. Proporţia fermierilor peste

65 de ani a fost în jur de 45% în 2007, în comparaţie cu o medie de 26% în EU-27. În fermele

cu dimensiuni între 2 ha şi 50 ha (AAU) peste jumătate dintre fermieri sunt trecuţi de 65 de

ani, iar alţi 23% depăşesc 55 ani (vezi Tabelul). Structura de vârstă împiedică creşterea şi

inovaţia, întrucât fermierii mai în vârstă au mai puţine abilităţi şi au tendinţa să păstreze

fermele din motive de subzistenţă. Având pensii mici, odată cu creşterea preţurilor la

alimente, există foarte puţine motivaţii pentru cei săraci şi în vârstă din gospodăriile din

mediul rural să abandoneze agricultura de subzistenţă, împiedicând astfel restructurarea şi

consolidarea terenurilor pentru agricultură.

14. Politicile agricole singure nu vor rezolva problemele din sector: protecţia socială şi

un sistem de pensii funcţional sunt esenţiale pentru promovarea unei schimbări

structurale, mai ales în ce priveşte consolidarea proprietăţii. Când pensiile sunt mici iar

preţurile la alimente în creştere, există prea puţine motivaţii pentru cei mai în vârstă să

abandoneze agricultura de subzistenţă. Într-o situaţie economică şi politică incertă, fără

viziunea unor evoluţii ulterioare (de ex., măsuri şi cerinţe ale UE), cea mai logică acţiune este

păstrarea terenului ca sursă de siguranţă şi subzistenţă. Agricultura de subzistenţă contribuie

astfel la managementul de risc şi la angajarea unei forţe de muncă altfel neproductivă. Întrucât

10

muncitorii în vârstă, necalificaţi, nu pot fi angajaţi în altă parte, în această situaţie costurile

echivalente cu forţa de muncă sunt extrem de mici, aproape nule. Cu toate acestea, deşi

păstrarea terenurilor şi continuarea agriculturii de subzistenţă este logică din perspectiva unei

gospodării mici, este un impediment pentru dezvoltarea sectorului care se traduce prin lipsa

unor resurse de teren pentru restructurarea şi consolidarea agriculturii.

Tabelul 1.1 : Procentajul fermierilor din România pe categorii de vârstă şi dimensiunea fermei

(AAU) (2007)

Vârstă (ani) Dimensiunea fermei

< 2 ha 2-5 ha 5-50 ha 50-100 ha >100 ha Toate

< 35 4.9 3.0 2.9 8.4 6.4 4.3

35-54 31.3 22.7 24.0 52.7 60.7 28.5

55-64 22.5 22.4 23.7 22.4 26.7 22.6

>=65 41.2 51.9 49.4 16.7 6.2 44.6

Sursa: Möllers şi Buchenrieder (2010) pe baza datelor Eurostat

15. Guvernul României a încercat fără prea mult succes promovarea consolidării

exploataţiilor agricole printr-un

sistem de pensii. Renta Viagera,

programul de pensii pentru

agricultori iniţiat în 2005 este menit

să consolideze exploataţiile

agricole în unităţi mult mai viabile.

Extinderea fermelor sau transferul

de terenuri între generaţii ar trebui

să fie stimulat de acordarea unei

pensii suplimentare fermierilor care

se pensionează şi sunt dispuşi să

vândă sau să arendeze terenurile.10

Acest proiect s-a încheiat în 2009,

iar rezultatele au fost cel puţin

nesatisfăcătoare (ALEXANDRI & LUCA

2008; DIACONU 2007; GHIB 2008). Un program de continuare va fi implementat prin Măsura 1.1.3.

a PAC Pilonul II “Pensionare înainte de termen”, co-finanţat din fonduri europene; în acest

moment se aşteaptă finalizarea legii pensiilor.

16. Mulţi fermieri au studii şi instruire insuficiente; de aceea, serviciile de consultanţă şi

instruire sunt cruciale pentru asigurarea creşterii productivităţii. Doar 7.4% dintre

agricultorii români au o formă oarecare de învăţământ în domeniul agriculturii, în comparaţie

cu 20% media în EU-27. Aceasta înseamnă că fermierii se bazează încă în principal pe

tehnicile dobândite prin experienţă practică. Lipsa de instruire şi învăţământ cel mai probabil

împiedică accesul la credite, şi, mai departe, la investiţii. Nivelul de educaţie creşte odată cu

dimensiunea economică a fermei.

17. Structura duală de ferme din România face ca implementarea unui sistem integrat

de asigurare de alimente sigure (de la fermă, în farfurie) să fie în mod special dificilă dar

nu insurmontabilă. Acest fapt se aplică în special la diseminarea şi implementarea în ferme a

unui program de asigurare a calităţii într-un mediu agricol fragmentat. Situaţia este şi mai

10 Reglementările pentru Renta Viagera sunt stipulate în Legea nr.247/2005. Potrivit unei scheme de ajutor, fermierii peste 62

de ani sunt încurajaţi fie să vândă, fie să arendeze pământul (până la 10 ha). Beneficiarii de rentă viageră primesc annual, pe

viaţă, per hectar 50 de euro pentru arendă şi 100 pentru vânzare. Aceste sume se adaugă pensiilor deja existente. Beneficiarul

poate păstre o suprafaţă de maximum 0,5 ha de teren.

Tabelul 1.7: Situaţia instruirii la nivelul managerior

de ferme în România, 2005 Agricultural Training of farm managers (2005)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

<1 1-<2 2-<4 4-<8 8-<16 16-<40 40-<100 >=100 Total

ESU

%

Practical experiences only Basic training Full agricultural training Source: Eurostat

11

mult complicată de numărul mare de prevederi şi reglementări UE ce rămân a fi armonizate,

operaţionalizate şi, în final, respectate la ferme şi la unităţile de procesare de-a lungul lanţului

de valorificare.

18. Accesul gratuit la piaţa UE oferă o bogăţie de posibilităţiproducătorilor români de

alimente, ce poate fi mai bine exploatată dacă se rezolvă rapid anumite probleme. În ceea

ce priveşte standardele de siguranţă alimentară, România respectă în general cerinţele şi

obligaţiile ce decurg în urma negocierilor de aderare, care sunt concentrate pe un management

adecvat al siguranţei alimentare în cadrul unităţilor de procesare a alimentelor, precum

fabricile de lactate sau abatoare. Cu toate acestea, o serie de unităţi alimentare au parcurs o

perioadă de tranziţie pentru respectarea normelor UE, perioadă care s-a încheiat în 2009. În

cadrul PNDR, aproximativ 1 miliard de euro din fonduri publice a fost disponibil pentru a

facilita adaptarea şi modernizarea unităţilor alimentare din România. Cu toate acestea, există

în continuare temeri serioase că o serie de probleme veterinare şi de sănătate publică vor

continua să existe.11

Prin urmare, oportunităţile de comercializare a produselor agricole din

România în UE sunt reduse, iar incapacitatea de a asigura standarde corecte ( ex., controlul

febrei porcine) împiedică investiţiile în procesarea alimentelor şi în producţia de fermă. În

ciuda importanţei sectorului agricol în economia României, aceasta asigură o cotă

semnificativă din nevoile de hrană ale ţării din import. Între septembrie 2008 şi august 2009

România a importat produse alimentare de 2,9 miliarde de euro, în condiţiile în care a exportat

de aproximativ 1,2 miliarde de euro.

19. În general, incertitudinile serioase în rândul fermierilor împiedică investiţiile

necesare pentru alinierea la standardele UE. Agricultorii români sunt nesiguri în ce

priveşte viitorul lor întrucât le lipseşte înţelegerea exactă a ceea ce înseamnă implicaţiile PAC

asupra situaţiei lor specifice, cerinţele pe care trebuie să le respecte în urma aderării la UE şi

accesul limitat la piaţa funciară. Pe de altă parte, chiar şi pentru fermele cu potenţial apare, în

multe cazuri, lipsa unei viziuni în ce priveşte fezabilitatea investiţiei în echipament nou şi

infrastructura necesare pentru respectarea standardelor PAC. Pe de altă parte, nu este foarte

limpede care sunt consecinţele în situaţia în care aceste investiţii nu sunt executate.

11 Problemele se referă mai ales la percepţia asupra slabei capacităţi a Autorităţii Naţionale Sanitar-Veterinare şi de Siguranţă

Alimentară (ANSVSA) de a-şi îndeplini toate funcţiile în calitate de principal coordonator al siguranţei alimentare în

Româniaşi la lipsa de claritate privind atribuţiile celorlalţi jucători (de ex. activităţile Codex Alimentarius sunt implementate

de Ministerul Sănătăţii Publice, MADR şi Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorului).

12

II. Formularea strategiei şi managementul strategic

2.1 Cadrul specific politicii agricole și de dezvoltare rurală după aderearea la

Uniunea Europeană

20. În calitate de stat membru al UE, România nu mai implementează autonom politica sa

în agricultură şi dezvoltare rurală, ci implementează şi gestionează la nivel naţional

Politica Agricolă Comună a UE12

. PAC

sprijină agricultura şi dezvoltarea rurală

printr-un set de măsuri grupate în doi aşa-

numiţi “Piloni”, adică două zone

principale de intervenţie. Pilonul 1

acoperă măsuri de piață şi de sprijinire a

veniturilor agricole, prin plăţi directe (pe

suprafață) reprezentând principala formă

de sprijin financiar pentru fermierii din

UE. Pilonul 2 se adresează atât sectorului

agricol, cât şi populaţiei rurale în sens

larg printr-un set complex de măsuri de

dezvoltare rurală.

21. În orice caz, PAC oferă suficientă

flexibilitate pentru urmărirea obiectivelor şi priorităţilor naţionale:

Pe lângă un set de reguli generale obligatorii, PAC oferă o serie de opţiuni pentru

implementarea acestora, la alegerea Statelor Membre. De fapt, implementarea PAC ia

forme foarte diferite de la o ţară la alta. Sprijinul acordat dezvoltării rurale (Pilonul 2)

este structurat într-o listă de aproximativ 40 de măsuri, grupate în patru categorii, aşa-

numitele “axe”. Statele membre pot alege, aproape independent, cel mai potrivit mix de

măsuri. Măsurile de piață și de sprijinire a veniturilor agricole (Pilonul 1) permit de

asemenea un anumit grad de flexibilitate, ceva mai limitat totuşi decât în cazul Pilonului

2. Modalitatea de calcul şi acordare a plăţilor directe se poate face pe baza unei serii de

opţiuni. Plăţile directe pentru noile state membre se fac printr-o procedură simplificată,

dar la o valoare inferioară nivelului corespunzător în UE 15; valoarea acestor plăți însă

este prevăyută să crească treptat până la 100% de-a lungul unei perioade de tranziţie de

10 ani. Diversitatea în implementarea PAC creşte şi mai mult prin posibilitatea, de-a

lungul acestei perioade de tranziție, de a angaja resurse bugetare naţionale pentru

completarea plăţilor directe finanțate de la bugetul UE.

Deşi complexă, PAC lasă câteva zone neacoperite, ce necesită intervenție la nivel (sub-

)naţional. Sprijinul acordat de UE acoperă o varietate foarte mare de arii de intervenție

(investiţiile în exploatații agricole, în procesare agricolă, organizarea de grupuri de

producători, diversificarea modalităţilor de obţinere a veniturilor în zonele rurale sau

măsuri de agro-mediu). Cu toate acestea, rămân multe domenii care trebuie gestionate la

nivel naţional sau regional. În primul rând, numeroşi fermieri în statele membre unde

terenurile şi fermele sunt semnificativ fragmentate (ca şi în România) sunt prea mici

12 Renunţarea la politicile agricole autonome cu specific naţional a dus în majoriatea noilor state membre UE la schimbări

semnificative în asistenţa sectorului agricol: majoritatea resurselor şi rezultatelor administrate la nivel naţionale, programe de

credtare şi alte instrumente de intervenţie au fost oprite sau au mai funcţionat pe o perioadă de timp de tranziţie negociată.

Figura 2.1: Structura PAC UE (simplificată)

Pillar 1

AGRICULTURAL

MARKET AND INCOME

SUPPORT

European Agricultural Guarantee Fund

Common Agricultural Policy

Pillar 2

RURAL

DEVELOPMENT

European Agricultural Fund for Rural Development

Inco

me

su

pp

ort

(D

ire

ct p

aym

en

ts)

Ma

rke

t su

pp

ort

C

om

pe

titiv

en

ess

E

nvi

ron

me

nt

D

ive

rsifi

catio

n

LEADER

Sursa: Echipa RO AF ADR

13

pentru a se califica pentru majoritatea tipurilor de sprijin din partea UE. În al doilea rând,

există o serie de domenii foarte importante pentru noile state membre UE, care nu sunt

eligibile pentru finanţare de la bugetul comunitar şi trebuie să primească sprijin din

resurse naționale. Acestea sunt serviciile de consultanţă agricolă dincolo de consultanţa

oferită pentru respectarea cerinţelor de eco-condiţionalitate ale UE, cadastrul și

înregistrarea terenurilor, pensiile fermierilor, ce trebuie să fie rezolvate pentru a promova

un sector competitiv, în care finanţarea UE este utilizată în mod eficient pentru

dezvoltarea agricolă și rurală. În al treilea rând, prevederile pentru servicii publice

generale în sectorul ADR (precum inspecţii şi control, certificări şi acreditări, cercetare),

precum şi întreaga administrare a PAC şi alte servicii şi sprijin naţional sunt gestionate la

nivel (sub-)naţional.

România, în calitate de stat membru, se poate implica activ în definirea politicilor

europene. PAC se supune ciclurilor de programare, integrate în perioade de câte 7 ani,

denumite perspective financiare, care guvernează bugetul UE. Începutul unui nou ciclu

bugetar în 2014 reprezintă o oportunitate pentru o nouă reformă a PAC, cu scopul de a

răspunde mai bine noilor cerinţe economice, sociale, de mediu, de schimbări climatice,

tehnologice, precum şi pentru a luat în considerare o mare diversitate agricolă în cele 27

de state membre UE. Aceasta este prima ocazie pentru România, de la aderarea sa la UE,

să aibă o contribuţie semnificativă la proiectarea PAC, a cărei implementare este

obligatorie.

22. Prin urmare, România trebuie să utilizeze cât mai bine cadrul și oportunitățile pe

care le presupune politica agricolă și de dezvoltare rurală de după aderare pentru

rezolvare problemelor sale sectoriale specifice. Prin urmare, participarea la definirea

politicii în sectorul ADR trebuie să fie proactivă, și nu reactivă la cerinţele şi reglementările

UE. De asemenea, oportunităţile de finanţare PAC trebuie să fie identificate şi utilizate ca un

instrument valoros pentru dezvoltarea sectorială, mai mult decât o prioritate pentru politicile

naţionale şi zonele de intervenţie. Astfel, existenţa unei viziuni şi strategii pentru sectorul

ADR este absolut necesară.

2.2 Planificarea Strategică în administraţia şi sectorul ADR

2.2.1 Viziune şi strategie

23. Planificarea strategică este esenţială pentru asigurarea unei dezvoltări sectoriale

coerente şi a unei mai bune performanţe administrative. Planificarea strategică este unul

din instrumentele cheie de management, pentru organizarea activităţilor curente în aşa fel

încât în final să se ajungă la rezultatul dorit – viziunea – pe termen mediu sau lung.

Planificarea strategică se referă şi se poate aplica atât la nivelul administraţiei, cât şi la nivel

sectorial. Viziunea pentru ambele situaţii trebuie să fie tradusă într-o strategie care stabileşte

foaia de parcurs, operaţionalizată mai departe pe baza unor planuri sau a programe. Un

asemenea plan trebuie să asigure coerenţa tuturor acţiunilor şi a instrumentelor politicilor

publice şi să permită alocarea strategică a resurselor, atât financiare, cât şi umane.

24. Sectorului ADR îi lipseşte o viziune clară iar MADR trebuie să elaboreze şi să

integreze o viziune cuprinzătore privind viitorul agriculturii şi al dezvoltării rurale din

România. Unul din motivele pentru care această viziune lipseşte este absenţa capacităţii

manageriale şi de personal, precum şi a mecanismelor instituţionale necesare. Managementul

şi personalul sunt complet absorbiți de respectarea cerinţelor şi termenelor ce decurg din PAC.

De asemenea, printre cei mai mulţi reprezentanți ai conducerii se constată lipsa de experienţă

14

și expertiză în elaborarea de strategii şi viziuni, precum şi o insuficientă înțelegere a

importanței dezvoltării politicilor strategice, ca instrument de planificare pe termen mediu sau

lung, sau ca referinţă pentru evaluarea politicilor. Acest fapt se datorează parţial influenţelor şi

schimbărilor politice la nivel înalt, a schimbărilor frecvente de management care însoţesc

schimbările în guvern, dar și lipsei unei înţelegeri profunde a mediului în care operează

MADR - și în special a contextului internaţional al agriculturii şi dezvoltării rurale din

România, determinat, în bună parte, dar nu în totalitate, de UE. Un alt motiv pentru

deficienţele întâlnite în dezvoltarea viziunii şi strategiei este lipsa „abilităţilor de comunicare”

atât la factorii de decizie cât şi în rândul personalului (majoritatea cu educaţie şi orientare

tehnică). Astfel de abilităţi sunt absolut necesare pentru antrenarea factorilor de interes atât

din cadrul cât şi din afara MADR în procesul de dezvoltare viziunii şi strategiei sectoriale

precum şi pentru o comunicare eficientă a acestora.

25. Elaborarea unei viziuni sectoriale devine din ce în ce mai urgentă şi relevantă,

atunci când se ia în considerare importanţa sectorului agricol din România: importanţa

zonelor rurale și a sectorului agricol în furnizarea de locuri de muncă, deficienţele sale de

productivitate, precum şi funcţia sa de plasă de siguranţă socială. Schimbările rapide ale

caracteristicilor şi funcţiilor zonelor rurale ce au loc în alte state membre UE vor avea un

impact si mai mare şi vor apărea cu siguranţă într-un timp foarte scurt şi în România. Acest

fapt va impune provocări importante administraţiei agricole, care va trebui să fie gestionată cu

o viziune clară şi completă a viitorului în acest sector, mai ales în ce priveşte măsurile de

diversificare a economiei rurale şi o creştere a productivităţii şi competitivităţii.

26. Situaţia este urgentă şi din perspectiva reformei post-2013 PAC, a cărei dezbatere

are loc acum. În calitate de stat membru UE, viziunea strategică a sectorului ADR din

România poate şi trebuie să se reflecte atât la nivel naţional, cât şi la nivel european.

Subiectele aflate în discuţie în dezbaterea PAC post-2013 acoperă o gamă variată de subiecte,

de la necesitatea de a avea o politică agricolă comună, până la necesitatea unei noi reforme a

PAC, şi la instrumentele pe care noua PAC le va putea folosi. Modalitatea de calcul a plăţilor

directe către agricultori, necesitatea modulării acestora, targetarea teritorială a masurilor de

dezvoltare rurală sau un nou sistem de recompensare pentru beneficiile aduse mediului de

către agricultură - acestea sunt toate chestiuni în privinţa cărora România ar trebui să aibă o

poziţie care să îi reflecte interesele naţionale. Cu toate acestea, lipsa unei viziuni sectoriale

clare a determinat o contribuţie modestă din partea României la discuțiile privind reforma

PAC, şi ar putea avea un impact pe termen lung asupra posibilităţilor de dezvoltare sectorială.

Poziţia României în ceea ce priveşte plafonarea plăţilor directe pentru fermele mari este un

astfel de exemplu. Subiectul face parte din dezbaterea asupra reformei PAC şi capătă din ce în

ce mai multă relevanţă în situaţia de constrângere bugetară peste tot în UE. România va trebui

să pregătească o poziţie în această privinţă cu mult înainte, în aşa fel încât să poată stabili

coaliţii cu alţi membri ai UE, care împărtăşesc interese similare, mărindu-şi astfel şansele de a

realiza obiectivele din reforma PAC.

27. În absenţa unei asemenea viziuni, nu există o strategie sectorială clară,

cuprinzătoare şi integrată, în vreme ce politicile publice sunt în parte derivate din cadrul

UE, iar în parte arbitrare. În prezent, cea mai importantă parte a politicilor ADR este

formulată şi implementată ca răspuns la regulile, reglementările, măsurile şi oportunităţile de

finanţare ale UE. Conformarea cu cadrul legal al PAC este o obligaţie ce decurge din calitatea

de membru al UE şi oferă o serie întreagă de beneficii, inclusiv predictibilitatea cadrului de

politici publice, precum şi oportunităţi de finanţare semnificative. Cu toate acestea, România

nu și-a elaborat cadrul director care să îi permită să profite cât mai mult de

oportunităţile oferite de PAC. De exemplu, în absenţa unei viziuni clare şi fără o

fundamentare strategică, este foarte dificil să accesezi variatele măsuri de finanţare UE sau să

prioritizeze distribuţia fondurilor. În plus, deşi cadrul UE este cuprinzător, nu acoperă toate

15

chestiunile agricole și rurale care prezintă relevanță specifică pentru România. Multe zone nu

sunt acoperite de PAC şi rămân astfel fără o gestionare suficientă din partea MADR. De

exemplu, nu există în acest moment o planificare sau o viziune asupra furnizării serviciilor de

consultanţă sau de informare către agricultori sau asupra dezvoltării metodelor de creştere a

animalelor sau cultivare a plantelor, și nici un cadru strategic clar pentru programarea

măsurilor de ajutor de stat, ce pot fi implementate alături de PAC. Deciziile în aceste direcţii

sunt deseori subiect al schimbărilor frecvente şi/sau circumstanţiale, determinate de

disponibilitatea fondurilor, schimbările de la nivel politic sau lobby.

28. În lipsa unei strategii sectoriale unice, mai multe documente distincte stabilesc

priorităţile pentru sub-sectoare ale

ADR. Planul Naţional Strategic

(PNS), pentru 2007-13, este un

document strategic cheie, care oferă

un cadru coerent şi stabil pe termen

mediu pentru dezvoltarea sectorului

rural. Un alt document,programul

operaţional pentru pescuit,

menţionează priorităţile specifice

acestui domeniu, pentru aceeaşi

perioadă de timp. În afară de acestea

existăo strategie naţională care se

ocupă de prevenirea şi controlul

secetei, eroziunea solului şi

deşertificare. Fiecare dintre acest

documente oferă doar o parte din

viziunea şi perspectivele dezvoltării sectorului ADR.

29. România are nevoie atât de o viziune şi strategie ample pentru îmbunătăţirea

eficienţei şi eficacităţii administraţiei ADR, precum şi pentru îmbunătăţirea serviciilor

furnizate de aceasta. Similar cu dinamica înregistrată în domeniul instrumentelor politicilor

sectoriale, dezvoltarea sectorială a urmat un drum care în mare măsură a fost determinat de

obligaţiile ce decurg din calitatea de membru al UE (de ex. crearea unor structuri instituţionale

cerute prin implementarea PAC şi a Politicii Europene din domeniul Pescuitului). Acestea au

fost de asemenea supuse schimbărilor, datorate modificărilor frecvente la nivel politic, traduse

în schimbări la fel de frecvente la conducerea ministerelor şi la alocarea responsabilităţilor şi

portofoliilor. Recent, reducerea de personal din administraţia publică din România, cerută de

raţionalizarea bugetară într-o economie afectată de criza economică este un alt exemplu de

răspuns instituţional determinat de şocuri sistemice pe termen scurt, mai degrabă decât

manifestarea unei viziuni pe termen lung. Chiar şi in această situaţie, administraţia ADR a

transformat această criză într-o oportunitate pentru reorganizare şi reformă, ce va rezulta în

creșterea eficienței.

30. În prezent nu există un document care să surprindă viziunea şi strategia

administraţiei ADR în sine. Planul Instituţional Strategic pe 2010-13 se referă atât la

priorităţile sectoriale cheie, cât şi la cele administrative pentru perioada 2010-13. Documentul

enumeră principalele priorităţi sectoriale ,cuprinde toate instrumentele curente de politici

publice şi are meritul de a fi singurul document care oferă indicaţii asupra reformei

administraţiei ADR, inclusiv consolidarea şi descentralizarea diferitelor funcţii şi structuri. Cu

toate acestea, documentul este mai degrabă reactiv la evoluţia recentă, decât pro-activ în

urmărirea unei viziuni; documentul oferă doar o indicaţie parţială asupra priorităţilor şi nu o

imagine completă.

VIZIUNE

STRATEGIA PENTRU AGRICULTURĂ, INDUSTRIA ALIMENTARĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ

PREVENIREA SECETELOR, A

EROZIUNII SOLULUI ȘI

DEȘERTIFICĂRII

PLANUL INSTITUȚIONAL

STRATEGIC

(AGRICULTURĂ, INDUSTRIE

ALIMENTARĂ)

PROGRAMUL OPERAȚIONAL

DIN DOMENIUL PESCUITULUI

PLANUL NAȚIONAL STRATEGIC

PENTRU DEZVOLTARE

RURALĂ

ȘI

PROGRAMUL NAȚIONAL DE DEZVOLTARE

RURALĂ

16

31. În absenţa unei viziuni clare pentru administraţia ADR, toţi aceşti factori au

contribuit la crearea bipolarităţii organizaţionale şi a „ceții instituţionale”. Aceste

aspecte vor fi analizate în secţiunile de mai jos..

2.2.2 Domeniul de aplicare şi utilizarea documentelor programatice curente: Planul

Naţional de Dezvoltare Rurală

32. Documentele strategice actuale acoperă doar domeniile finanţate de PAC, întrucât

sunt obligatorii pentru obţinerea fondurilor UE. Printre acestea se numără: (1) Planul

Strategic Naţional pentru Dezvoltare

Rurală (PSN), operaționalizat prin

Programul Naţional de Dezvoltare

Rurală (PNDR), pentru accesarea

Fondului Agricol European pentru

Dezvoltare Rurală (FAEDR), şi (2)

Programul Operaţional pentru Pescuit

(POP), care conţine şi un capitol de

strategie, pentru accesarea Fondului

European pentru Pescuit (FEP).

33. Numai PNDR, separat, poate

atrage cea mai mare parte din aportul

financiar anual destinat sectorului

ADR românesc din fondurile

europene. În perioada de programare

curentă 2007-13, PNDR se califică

pentru 8,02 miliarde euro ca ajutor

financiar din FAEDR. Această sumă reprezintă 60% din totalul transferului financiar către

România prin PAC, ceea ce subliniază importanţa crescândă a asistenţei prin Pilonul 2

comparativ cu Pilonul 1. Pe lângă alte 1,95 miliarde de euro din resursele publice naţionale şi

3,41 miliarde de euro co-finanţare din partea beneficiarilor, această alocare ar trebui să

genereze proiecte rurale şi dezvoltare rurală de 13,38 miliarde de euro.

34. În timp ce PNS şi PNDR sunt conforme cu cerinţele de programare ale UE,

permiţând astfel României să acceseze FAEDR, au apărut însă întârzieri la

implementarea

programului. PNDR a fost

lansat în 2008, cu

aproximativ un an de

întârziere faţă de data

prevăzută. Întârzierile nu

sunt neobişnuite în rândul

statelor membre ale UE, însă

România se află la o

extremă. Pentru MADR,

acest tip de programare este

relativ nou, şi a presupus

adaptarea la noi proceduri şi

cerinţe13

. Cu toate acestea,

procesul de pregătire a

13

Cum ar fi, de exemplu, PNS ce trebuie să ia în considerare ghidul strategiei UE aşa cum este definit de Reg.

(CE) 1698/2005 pentru a asigura consecvenţa şi coerenţa politicilor generale de DR ale UE şi o abordare de

parteneriat solid.

Caseta 2.1: Slovacia este unul din exemplele de gestionare simplă a PNDR

Aproximativ 65% din totalul cheltuielilor publice se concentrează în patru măsuri. Aceasta este una din cele mai mari concentraţii de măsuri pentru dezvoltare rurarlă din EU-12, care generează economii importante de costuri. În particular, schemele de sprijin financiar pentru zonele defavorizate (LFA) au creat un efect de pârghie. Măsura, care acoperă 25% din totalul ajutoului public este simplă şi eficientă din punct de vedere administrativ. Plăţile se fac pe zone, similar şi prin aceleaşi instituţii folosite la Pilonul 1 pentru plăţile directe. Domeniul lor de aplicare este, însă, diferit de cel al plăţilor pe zonă unică. Acestea sunt proiectate ca plăţi compensatorii pentru agricultura în zone muntoase, sau dezavantajate (prin eroziunea solului, etc.)

Figura 2.2: Distribuţia bugetului FAEDR lansat de măsurile

PNDR, 2007-13

Sursa: MADR DGRD, 2010

17

PNDR a arătat care sunt slăbiciunile care vor trebui să fie rezolvate în viitor: capacitatea de

planificare a activităţilor, precum şi capacitatea de dezvoltare a strategiilor şi a politicilor.

35. PNDR din România a selectat o paletă largă de măsuri din lista potenţialelor

“instrumente” (măsuri) puse la dispoziţia statelor membre prin pilonul de dezvoltare rurală al

PAC. Asistenţa pentru

dezvoltare rurală este gestionată

şi furnizată de către UE pe o

bază descentralizată, spre

deosebire de măsurile de piață şi

sprijin acrodate prin Pilonul 1 al

PAC. UE pune la dispoziţie un

cadru comun pentru PAC

Pilonul 2, similar unei “meniu”

din care statele membre îşi

selectează acele instrumente

care sunt cele mai potrivite

pentru rezolvarea problemelor

naţionale specifice din spaţiul

rural. Aceste măsuri de sprijin

sunt grupate în ceea ce numim patru “axe”: Axa 1, Creşterea competitivităţii sectorului agricol

şi silvic; Axa 2, Îmbunătăţirea mediului şi a spaţiului rural; Axa 3, Calitatea vieţii în zonele

rurale şi diversificarea economiei rurale; Axa 4, LEADER, care sprijină implementarea

celorlalte trei axe printr-o abordare comunitară, de dezvoltare şi integrare a strategiei locale.

Rămâne deci la latitudinea Guvernului României să definească specificul strategiilor,

programelor şi implementării dezvoltării rurale. România a decis să aloce fondurile

disponibile pentru 27 de măsuri (vezi Anexa 3), fapt ce o poziţionează ca unul din statele cel

mai puţin selective, la capătul spectrului, comparativ cu alţi membri ai UE (Ungaria a optat

pentru 10 măsuri, Republica Cehă 13, Slovenia 10). Cele patru axe sunt completate cu

componenta de asistenţă tehnică, a cărei programare şi utilizare sunt analizate în Caseta 2.3.

36. Selectarea unui număr atât de mare de măsuri pune probleme atât din punct de

vedere al capacităţii administrative, cât şi din punct de vedere al absorbţiei fondurilor

UE. Administrarea individuală a fiecărei măsuri consumă resurse administrative şi cere de la

potenţialii beneficiari să se obişnuiască regulile de aplicare și de implementare specifice

fiecărei măsuri. Dificultatea unui număr prea mare de măsuri se reflectă în ritmul cu care

măsurile sunt lansate şi fondurile cheltuite. Până acum România a reuşit să lanseze doar 14

măsuri de dezvoltare rurală din cele 27 programate, dar numai 9 au presupus, până acum,

chletuirea fondurilor comunitare. Diferenţele mari între ratele de absorbţie ale diferitelor

măsuri precum şi diferenţa mare dintre aplicaţiile primite şi proiectele contractate pentru

fiecare măsură arată că există dificultăţi administrative, dar şi că interesul potențialilor

beneficiari variază de la măsură la măsură.

37. Absenţa unei viziuni pentru sectorul ADR din România precum şi absenţa

priorităţilor strategice sunt, într-o anumită măsură, responsabile pentru paleta largă de

opţiuni din meniul de dezvoltare rurală. Provocările cu care se confruntă sectorul ADR din

România sunt foarte diverse, iar PNS şi PNDR reflectă întru totul situaţia prezentă în sectorul

agricol şi zonele rurale. Cu toate acestea, o prioritizare la nivel de sector ar fi ajutat la

concentrarea mai eficientă a intervenţiilor finanţate de către UE şi la o mai bună integrare a

acestora cu sprijinul finanțat de la bugetul de stat. Acesta din urmă constă din ajutoare de stat,

dar se referă de asemenea şi la domeniile care se află în afara competenţelor MADR, dar

constituie frâne pentru creşterea competitivităţii sectorului agricol din România (de ex.

cadastrul).

Figura 2.3: Absorbţia fondurilor FAEDR în România în

Mai 2010, prin măsurile lansate de PNDR 2007-2013

0

100

200

300

400

500

112 121 123 125 141 142 312 313 322

% of total budget

Rural Development Measures

submitted applications

selected projects

contracted projects

Value of

Sursa: MADR DGRD, 2010

18

38. Îmbunătăţirea competitivităţii sectoarelor agricol şi forestier ar trebui să aibă

prioritate maximă. Cu toate acestea, este important să definim termenul de “competitivitate”

– definiția lipseşte din PNS şi PNDR, precum şi din alte documente guvernamentale. Un

sector sau o fermă sunt competitive dacă sunt capabile să plătească tarife competitive pentru

factorii de producţie, ceea ce înseamnă tarife similare cu cele plătite în alte ramuri ale

economiei, şi daca sectorul sau fermele sunt dispuse să se adapteze schimbărilor din domeniul

economic. Competitivitatea nu se referă la cantitățile importate sau exportate. Ea va creşte

dacă factorii de decizie din ferme şi din companii primesc semnale corecte de pe piaţă. Prin

urmare, cea mai bună măsură pentru creşterea competitivităţii nu este asistenţa pentru consum

(inclusiv creditul), ci corectarea eșecurilor piaţei şi furnizarea de bunuri publice. Întrucât

eșecurile piaţei sunt mult mai pronunţate în zona funciară, pe piaţa creditelor, a informaţiei şi

educaţiei, acestea ar trebui să fie ţintele pentru creşterea productivităţii.

39. Insuficienţa datelor statistice din domeniul ADR alături de o bază analitică

deficitară complică şi mai mult alegerile în domeniul politicilor publice:

Pregătirea şi apoi monitorizarea şi evaluarea PNDR au fost împiedicate de existenţa

unor lipsuri în ce priveşte disponibilitatea datelor statistice. Unii indicatori obligatorii în

Cadrul Comun de Monitorizare şi Evaluare (CCME) nu pot fi măsuraţi, fie din cauza

noutăţii lor (de ex. mulţi dintre indicatorii de mediu precum cei legaţi de biodiversitate,

calitatea apei sau agricultura de mare valoare naturală), fie datorită necesităţii de a

dezvolta şi mai mult metodologia şi sistemele de colectare a datelor. Pentru aceasta din

urmă, UE poartă o parte din responsabilitate.

Dintr-o perspectivă mai largă, România încă mai trebuie să îmbunătăţească unele

sisteme de colectare a datelor impuse de UE (de ex. RICA), precum să şi extindă şi să

rafineze şi alte seturi de date (de ex. despre micii fermieri, care nu sunt acoperiți de

RICA, despre industria alimentară, despre piaţă şi preţuri, etc). Deciziile de politici

publice şi alocarea bugetului ar putea fi îmbunătăţite dacă factorii de decizie ar colecta şi

folosi date dezagregate la nivel de fermă ca bază pentru o evaluare ex-ante a efectelor

măsurilor politicilor pentru competitivitate şi distribuţie a veniturilor. În plus, faţă de

alocarea bugetară pe bază de rentabilitate, un alt aspect important pentru selectarea

măsurilor este şi importanţa relativă a problemelor ce urmează a fi rezolvate şi efectele

măsurilor specifice asupra alocării resurselor şi a distribuţiei veniturilor. La evaluarea

acestor variabile se cer date empirice, colectate la nivel de fermă. Până acum, MADR nu a

colectat informaţii pentru evaluări ex-ante sau chiar ex-post. Informaţiile disponibile

pentru sectoare specifice, cum ar fi producţia medie de lapte per vacă sau grâu la hectar,

acoperă întregul sector, dar nu permit dezagregarea pe diferite tipuri de ferme, cum ar fi

ferme comerciale sau ferme mici de subzistenţă. Prin urmare este necesară o informaţie

mult mai detaliată şi în formă dezagregată, iar îmbunătățirea RICA poate fi utilă în acest

scop, dar numai într-o anumită măsură. Acest sistem este deja parţial în folosinţă; cu toate

acestea, datele nu sunt dezagregate pe tipuri de ferme. Ţinând cont şi de selecţia fermelor,

datele obţinute sunt în majoritate în favoarea fermelor mari, comerciale. Datele colectate

nu pot fi, deci, considerate reprezentative pentru fermele mici, de subzistenţă sau medii.

În plus, baza analitică pentru sectorul ADR este îngustă. În timp ce provocările

sectoriale sunt clar exprimate în documente programatice precum PNS/PNDR sau POP,

diagnosticul asupra cauzelor discrepanţelor dintre situaţia dorită şi actuala situaţie lipseşte.

Cauzele pot fi deficienţe de piaţă specifice sau furnizarea neadecvată de bunuri publice.

Prin urmare, impactul măsurilor politicilor individuale trebuie să informeze dacă efectele

negative ale eșecurilor pieței s-au diminuat sau dacă furnizarea de bunuri publice s-a

îmbunătăţit. Metodologia identificării problemelor nu se poate baza doar pe descrierea

unei situaţii reale, dar trebuie să ia în considerare şi evaluarea cost/beneficiu folosind

“preţuri umbră”.

19

Evaluările ex ante, intermediare şi ex post potrivit cerinţelor CE sunt necesare, dar nu

suficiente pentru crearea şi implementarea politicilor publice. Sistemul de evaluare

propus de CE nu se concentrează pe rezolvarea eșecurilor pieței şi, mai mult, CE nu cere o

comparaţie directă între utilizările alternative ale fondurilor. Prin urmare, chiar dacă

utilizarea fondurilor este în conformitate cu cerinţele de evaluare ale CE, aceasta nu va

duce în mod necesar la selectarea celor mai eficiente măsuri de politici publice. Mai mult,

evaluarea obligatorie a CE nu cere a se lua în considerare costurile administrative şi cele

conexe politicilor, ce trebuie să fie suportate de solicitanţi, pe lângă co-finanţarea oficială

privată.

Recomandări

40. MADR trebuie să definească o viziune care să acopere întregul sector ADR.

Viziunea trebuie să includă şi modalitatea prin care sectorul agricol şi economia rurală vor fi

mobilizate de forţele de piaţă şi intervenţiile în politici. Această viziune ar putea trata – dar

fără a se limita la – chestiuni esenţiale precum: care este motorul dezvoltării viitoare a ADR

(de ex. exploatațiile de mari dimensiuni sau ferme de familie de dimensiuni medii? Care sunt

parametrii care definesc calitatea vieții în mediul rural în viitor? sau care va fi contribuţia

sectorului ADR din România la atenuarea şi adaptarea la schimbările climatice?). Ar fi de

dorit ca strategia națională sa fie aliniată la ciclurile de programare ale UE şi astfel

MADR şi-ar putea defini viziunea pentru sectorul ADR în 2020.

41. Chiar dacă fondurile UE reprezintă cea mai mare parte din finanţarea bugetului

ADR, strategia pentru sectorul ADR nu ar trebui să se rezume la fondurile europene ori

la subvenții și transferuri. Viziunea strategică asupra întregului sector acoperă furnizarea de

servicii publice către agricultori şi alţi locuitori din spaţiul rural, precum şi alte instrumente de

politici publice. În timp ce transferul de fonduri publice spre fermieri şi alţi beneficiari ar

putea fi un instrument puternic pentru urmărirea viziunii, tipul şi calitatea serviciilor pe care

administraţia ADR le furnizează populaţiei rurale ar trebui să fie la fel de importante, la fel ca

şi alte instrumente de politici publice care nu implică transfer de fonduri spre beneficiarii

ADR (de ex. furnizarea de informaţii, educaţie, standardele şi alte cerinţe șiu reglementări,

politica de impoziare şi de stabilire a tarifelor).

42. Prin urmare strategia pentru agricultură şi dezvoltare rurală trebuie să includă

obiective şi un set de acţiuni generale – atât cu finanțare comunitară, cât și națională–

care ar facilita deplasarea din poziţia curentă spre situaţia dorită, aşa cum este exprimat

în viziune. În particular, strategia trebuie să acorde atenţie următoarelor aspecte:

Eliminarea factorilor care limitează utilizarea capitalului uman, funcționarea pieţelor de

credit rural și funciare, precum şi integrarea verticală a piețelor, ca o condiţie cheie pentru

creşterea competitivităţii sectorului agricol din România. O atenţie deosebită trebuie

acordată acţiunilor menite să rezolve neajunsurile provocate de structura duală de ferme din

România, cu milioane de ferme de semi-subzistenţă și un număr relativ mic de ferme foarte

mari, dar căreia îi lipsește o categorie de mijloc, a fermelor de familie de dimensiune

medie.;

Creşterea calităţii bunurilor publice şi a serviciilor menite să promoveze dezvoltarea

rurală şi agricolă. Dezvoltarea sectorului agricol şi alimentar depinde, printre altele, de

promovarea unui sistem funcţional de informaţii şi date14

, de clarificarea și protejarea

14

În acest domeniu au o importanţă aparte:

Îmbunătăţirea informaţiei oferită fermierilor şi industriei alimentare. Schimbările din sector se bazează pe

deciziile individuale ale fermierilor şi ale industriei agricole. Schimbările vor fi mai puternice daca incertitudinile scad. De

aceea MADR ar trebui să îi informeze pe clienţi în legătură cu modificările previzibile din politicile publice. Aceasta se referă

20

drepturilor de proprietate asupra terenurilor (agricole), de creşterea capacităţilor umane

prin educaţie, training şi furnizare de informaţii, precum şi întărirea bazei de cercetare.

Toate acestea presupun definirea modului în care vor fi furnizate servicii precum: servicii

de consultanţă agricolă, educaţie agricolă, training şi cercetare, creşterea animalelor şi

cultivarea plantelor sau îmbunătăţiri funciare şi cadastru;

Îmbunătăţirea managementului resurselor naturale şi atenuarea şi adaptarea la

schimbările climatice. Sunt necesare direcții clare de acșiune în domenii precum:irigaţiile

şi lucrările de drenaj, îmbunătăţiri funciare şi calitatea solului şi a apei. Mai mult, trebuie

definită şi inclusă în strategia sectorială şi modalitatea în care agricultura este încurajată să

producă beneficii asupra mediului (de ex. conservarea biodiversităţii, reducerea emisiilor

de carbon, producerea de energie regenerabilă, etc.). De asemenea, adaptarea la schimbările

climatice şi dezastre naturale va trebui să fie dezbătută și să rezulte într-un pachetde acţiuni

care să cuprindă asigurarea recoltelor şi a fermelor, compensaţii în caz de calamităţi,

protecţia împotriva inundaţiilor, etc.

Îmbunătăţirea calităţii produselor agro-alimentare va implica atât aplicarea unor măsuri

de stimulare, cât întărirea controlului şi respectarea reglementărilor în domeniul sănătăţii,

etichetarea etc.

Îmbunătăţirea diversificării veniturilor şi a calităţii vieţii în mediul rural va include

activităţi care promovează diversificarea atât la fermă, cât şi în afara ei, furnizarea de

servicii de bază locuitorilor din mediul rural, reîntinerirea satelor şi conservarea

patrimoniului rural etc.

43. Pentru toate cele de mai sus, trebuie făcute alegeri clare şi delimitări precise între

rolul jucat de guvern şi cel de mediul privat. Rolul guvernului este de a oferi cadrul de

reglementare şi stimulente pentru actorii de pe piață, prin facilitarea funcţionării pieţelor,

dacă, de exemplu, pieţele informaţiei, educaţiei, funciare sau de credit nu funcţionează

corespunzător. O analiză privind ce rol trebuie să joace guvernul şi ce rol poate juca mediul

privat şi o delimitare corespunzătoare a responsabilităţilor ar trebui să facă parte din viziunea

şi strategia MADR.

44. Viziunea şi strategia sectorului ADR trebuie să fie operaţionalizate, iar acest lucru

se poate face prin planuri de acţiune/programe ce pot fi proiectate special pentru diferite

sub-sectoare (de ex. dezvoltare rurală, îmbunătăţiri funciare, servicii de consiliere agricolă,

industria alimentară, etc). În anumite sub-sectoare există deja asemenea programe şi sunt mult

mai elaborate pentru domeniile unde există finanţare de la bugetul comunitar (de ex.

dezvoltare rurală sau pescuit). O viziune şi strategie mult mai cuprinzătoare ar trebui să stea la

baza elaborării următorului ciclu de programare pentru dezvoltare rurală al UE şi care să fie

incluse în Planul Naţional de Dezvoltare Rurală 2014 – 2020.

45. Viziunea şi strategia sectorială trebuie să fie însoţită de viziunea şi strategia pentru

administraţia ADR, care furnizează servicii publice şi asistenţă pentru sector. Acest aspect

este detaliat în secţiunile următoare.

mai ales la modificările de politici introduse de UE, dar şi modificările introduse la nivel naţional în ce priveşte

implementarea politicilor UE şi introducerea de noi măsuri de stat.

Îmbunătăţirea sistemului de preţuri şi informaţii de marketing. O informaţie îmbunătăţită va scădea gradul de

incertitudine şi va contribui la creşterea investiţiilor crescând astfel competitivitatea. Sistemul informaţiei de piaţă va

trebui să includă progroze pentru preţurile la materiile prime pe pieţele internă şi externă. În ce priveşte ultima

informaţie, aceasta este comprehensivă şi accesibilă, dar un în România. MADR va trebui să ia în considerare alocarea

acestei sarcini unui institut de cercetare.

21

46. Obţinerea consensului politic asupra viziunii şi strategiei pe termen lung pentru

sectorul ADR este o chestiune critică, care presupune o serie de provocări. Pentru a fi

Caseta 2.2: Lecţii învăţate şi recomandări pentru PNDR 2014-20

LECTIA1: SELECTATI MAI PUTINE MASURI

Experienţa altor noi state UE arată că o bună prioritizare şi selecţie a programelor de dezvoltare rurală este mult mai eficientă atragerea, mobilizarea şi în final absorbţia de fondurilor disponibile. Selectarea unui număr mai mic de măsuri şi coerenţa în definirea acestora cresc eficienţa programelor de asistenţă pentru problemele din mediul rural. În plus, întârzierile în lansarea programelor şi derularea acestora ar fi putut fi mai uşor evitate iar pentru mulţi dintre solicitanţi nivelul de incertitudine ar fi fost, de asemenea, redus.

MADR ar trebui să se concentreze asupra acelor măsuri care au cele mai mici costuri de creşterea productivităţii, de reducere a eșecurilor pieţei (de natură socială sau de mediu), precum şi de furnizare a bunurilor publice. Alegerea de către România a măsurilor de asistenţă specifică finanţate de la bugetul comunitar trebuie să ia în considerare faptul că unele dintre ele sunt relativ costisitoare în implementare, cer un nivel relativ înalt de cunoştinţe şi abilităţi ce nu se găsesc uşor pe piaţa muncii din România, în timp ce impactul în termen de număr de beneficiari şi beneficii este limitat. Mai multă selectivitate şi setarea priorităţilor la alegerea măsurilor ar putea reduce povara administrativă şi costurile legate de tranzacţiile conexe, obţinând astfel un profit mai mare şi un impact crescut pentru beneficiari şi pentru România în general.

Luarea deciziei de accesare a oricărei măsuri de investiţii trebuie să se bazeze pe o analiză economică ex-ante, care să arate clar că beneficiile vor fi mai mari decât costurile, în comparaţie cu alte măsuri. Pentru următorul ciclu de programe, România ar trebui să folosească experienţa deja obţinută pe plan naţional pentru prioritizarea şi selectarea măsurilor; de asemenea România ar trebui să folosească experienţa atât a membrilor noi ai UE, cât şi pe cea a vechilor membri. La fel de importante sunt evaluările medii şi ex-post pentru dezvoltarea rurală, conform reglementărilor UE.

Regionalizarea măsurilor poae fi, de asemenea, luată în considerare. Necesitatea regiunilor poate varia foarte mult, pe baza condiţiilor economice şi naturale. Distanţele faţă de pieţele centrale şi condiţiile de marketing precum şi posibilitatea de a găsi o a doua slujbă cu navetă până la oraş pot fi determinante. Eficienţa măsurilor va fi crescută dacă se ia în considerare regionalizarea.

LECTIA 2: FOLOSITI EXPERIENTA PROPRIE SI PE CEA A CELORLALTE STATE MEMBRE

Lipsa propriei experienţe şi a informaţiilor din alte state poate fi o explicaţie lipsa de selectivitate în programarea rurală. Dezvoltarea rurală este un domeniu de politici publice relativ nou pentru majoritatea statelor UE şi toate ar putea câştiga de pe urma acestei experienţe. Există proiecte de cercetare finanţate de UE precum SCARLED (www.scarled.eu) şi RuDI (www.rudi-europe.net), care analizează aceste probleme şi compară experienţe după publicarea rezultatelor disponibile.

LECTIA 3: ÎNCEPETI DIN TIMP PREGATIRILE PENTRU PNDR 2014-20

Trebuie evitate întârzierile la aprobările programelor, iar acest lucru se poate face prin pregătirea timpurie a PNDR. Întârzierile la obţinerea aprobării CE pentru PNDR curent au determinat întârzieri la utilizarea fondurilor şi nemulţumiri în rândul potenţialilor beneficiari. După cum au arătat pregătirile pentru PNDR 2007-13, procesul este lung, minuţios şi solicitant. Consultările cu factorii interesaţi sunt o pre-condiţie, la fel şi evaluarea ex-ante. Pentru a acorda suficient timp finalizării acestui proces înainte de începutul următoarei perioade de programare, precum şi pentru pregătirea unui PNDR de calitate, MADR trebuie să înceapă pregătirile nu mai târziu de începutul lui 2011.

LECTIA 4: SIMPLIFICATI PROCEDURILE DE IMPLEMETARE

Reducerea procedurilor administrative prin simplificare, în particular pentru documentele/procedurile de aplicaţie, poate facilita accesul la fondurile Pilonului 2.

LECŢIA 5: CALCULAŢI COSTURILE ADMINISTRATIVE (MONETARE)

Colectarea şi analiza datelor privind costurile administrative ale implementării unor măsuri specific ar putea îmbunătăţi alocarea bugetară cu privire la selecţionarea unora dintre aceste măsuri care sunt cel mai eficiente din pucntul de vedere al costurilor şi beneficiilor. În general, alocarea fondurilor pentru fiecare dintre măsurile de dezvoltare rurală este transparentă, însă lipsesc informaţiile cu privire la costurile administrative ale implementării acestor măsuri. Strângerea de date cu privire la costurile administrative necesită investiţii în resurse umane şi de alt tip; cu toate acestea, atunci când sunt introduce noi programe şi noi măsuri, după cum se întâmplă în cazul României, aceste informaţii sunt extrem de utile pentru optimizarea procesului de implementare, precum şi pentru selecţionarea de măsuri în cadrul perioadelor de programare viitoare. Selecţionarea celor mai eficiente măsuri este, aşa cum aminteam şi mai sus, important pentru a eficientiza valorificarea oportunităţilor de finanţare, în ceea ce priveşte impactul mai amplu care poate fi obţinut vizavi de costuri administrative mai mici şi de costuri mai mici aferente tranzacţiilor realizate în baza diverselor politici publice.

http://www.scarled.eu/

http://www.rudi-europe.net/

22

durabile şi semnificative, viziunea şi strategia trebuie să fie împărtăşite şi aprobate de spectrul

politic larg – în vreme ce planurile de acţiune se pot bucura de mai multă flexibilitate. Chiar şi

aşa priorităţile strategice pot trece printr-o serie de modificări în funcţie de noi necesităţi sau

evoluţii economice. Mai mulţi factori pot fi contribui la atingerea acestui scop: implicarea

tuturor factorilor interesaţi şi a partenerilor sociali, adoptarea unui angajament politic puternic

şi prioritizarea proceselor precum şi respectarea principiilor democraţiei.

2.3 Responsabilităţi instituţionale şi funcţii

2.3.1 Reprezentarea şi integrarea priorităţilor ADR la nivel guvernamental

47. Guvernul României are un cadru oficial pentru formularea politicilor publice, care

include agricultura şi dezvoltarea rurală. Secretariatul General al Guvernului (SGG), prin

Direcţia de Politici Publice (DPP), este mandat să coordoneze planificarea strategică,

coordonarea politicilor şi monitorizarea performanţei, iar alte instituţii ale SGG (juridic,

pregătirea şedinţelor de guvern, resurse umane, comunicare, relaţii parlamentare) joacă un rol

de sprijin. La nivel politic, consilierii primului ministru se concentrează pe zone de politici

publice precum economia şi administraţia publică. În cadrul ministerelor de resort, începând

din 2003, există Unități de Politici Publice (UPP) mandatate să coordoneze planificarea

strategică, elaborarea de politici şi monitorizarea performanţei în cadrul fiecărui minister.

Caseta 2.3: Pentru îmbunătăţirea utilizării şi performanţelor pentru Asistenţa Tehnică PNDR

România are un nivel foarte scăzut de absorbţie a fondurilor pentru Asistenţă Tehnică (AT). Fondurile AT totalizează 376 milioane de euro (80% finanţate de UE prin măsura 511) pentru perioada de finanţare 2007-13. Aceste resurse sunt oferite pentru a contribui la implementarea eficientă, eficace, corectă şi transparentă a PNDR şi pot fi folosite pentru asistenţa la pregătirea, managementul, monitorizarea, evaluarea, informarea şi activităţile de control legate de implementarea PNDR. Până la mijlocul lui 2010 absorbţia fondurilor TA în România a fost de 3,2 milioane de euro, adica 0, 86% din bugetul total de AT. Din această sumă, aproximativ 2/3 au fost uitilizate pentru plata salariilor personalului de la Autoritatea de Management, ceea ce înseamnă că pentru Asistenţă Tehnică s-a cheltuit considerabil mai puţin. Absorbţia redusă de fonduri AT ar putea determina cheltuirea lor masivă spre finalul perioadei, ceea ce ar putea însemna un proiect slab conceput şi implementat. Chiar dacă proiectele sunt bine gândite şi corect implementate, implementarea lor târzie înseamnă că vor avea doar un impact limitat la implementarea PNDR 2007 – 2013.

Doar o parte foarte mică din proiectele TA planificate sunt implementate, în marea majoritate a cazurilor din cauza problemelor legate de achiziţii publice. Fondurile de Asistenţă Tehnică sunt administrate de Autoritatea de Management pentru PNDR, de DGDR şi de APDRP. În 2009, 12 proiecte cu o valoare totală de 2,6 milioane de euro au fost iniţiate de Autoritatea de Management şi alte 24 de proiecte, cu o valoare totală de 18,2 milioane de euro au fost programate de către APDRP. Cu toate acestea au apărut probleme majore în lansarea acestor proiecte, dotorate, printre altele, problemelor de achiziţii publice. Ca urmare, până la jumătatea anului 2010, majoritatea proiectelor încă aşteptatu contractarea ori au fost anulate: Autoritatea de Management a cheltuit doar 169.923 de euro iar APDRD doar 1.052.119 de euro dintr-un total de aproximativ 1, 2 milioane de euro. Procedurile de achiziţie publică au determinat întârzieri la implementarea proiectelor şi uneori anularea licitaţiilor şi, în consecinţă, a proiectelor.Întârzierile sunt cauzate, de asemenea, de contestaţii, adesea în justiţie, referitoare la rezultatele licitaţiilor, de către candidaţii care au pierdut licitaţia. Mai mult, unele departamente din cadrul MADR nu aplică pentru fonduri AT întrucât au dificultăţi la formularea unor Termeni de Referinţă adecvaţi. Pe de altă parte se manifestă o tendinţă exagerată de respectare a transparenţei, ceea ce face ca până şi pentru proiecte absolut minore să se liciteze prin procedurile formale de achiziţie publică, chiar dacă acest lucru nu este necesar. O atitudine critică din partea presei minimalizează intenţiile de a aplica pentru fonduri TA, întrucât se fac comentarii negative legate de faptul că instituţiile publice cheltuiesc bani pentru cursuri în staţiuni de odihnă.

23

48. Cu toate acestea, MADR nu este în mod eficient integrat în acest cadru şi nu se

foloseşte de acesta în mod eficient pentru a elabora viziunea şi strategia sectorială.

MADR trebuie să prezinte – ca şi alte ministere de resort – Componenta de Management a

Planului Strategic Instituţional şi Componenta de Programare Bugetară a Planului Strategic

Instituţional începând cu 2006. Aceste două strategii ar putea fi foarte importante pentru

procesul de elaborare al politicilor în toate domeniile din România, şi, cu toate acestea, se pare

că nu au niciun fel de impact asupra procesului actual de elaborare a politicilor. Anumite

reglementări sunt doar formale, precum necesitatea de a redacta aceste documente şi de a

transmite o notă de fundamentare care însoțește orice propunere legislativă. Cu toate acestea,

interviurile cu reprezentanţii MADR au arătat că nici documentele de strategie şi nici notele

de fundamentare nu au un impact real în procesul de elaborare al politicilor şi asupra

rezultatelor acestora. Merită amintit faptul că a fost emisă următoarea apreciere: “Planul

Strategic al MADR este unul dintre cele mai bune”. Cu toate acestea, nu există aproape nicio

dovadă că aceste planuri strategice ar avea vreo relevanţă pentru elaborarea politicilor din

România.

49. Dificultăţile în respectarea obligaţiilor asumate faţă de UE, schimbările frecvente în

conducerea politică şi nevoia urgentă de a reacţional la criza economică au împiedicat

elaborarea sistematică de strategii şi o politică coerentă la nivelul guvernului. În 2006,

Guvernul României (GR) a aprobat implementarea unui proces de planificare strategică

coordonat de SGG în colaborare cu Ministerul de Finanţe. Rezultatele nu au fost, însă, pe

măsura aşteptărilor: deşi planurile strategice au fost elaborate de toate ministerele, inclusiv

MADR, nu s-au materializat legăturile dorite cu programarea bugetară şi cu sistemul

decizional. O altă serie de planuri strategice a fost finalizată în 2009, dar cu aceleaşi rezultate.

Noul Consiliu de Planificare Strategică, prezidat de primul ministru, nu s-a reunit niciodată.

Deşi documente de strategie există (de ex., strategiile sectoriale, Programul Naţional de

Reforme 2007-10), ele nu sunt coroborate într-un sistem unic de planificare strategică.

Similar, se redactează anual un program de proiecte de legislaţie dar care nu derivă din

planificarea strategică. În încercarea de a ţine pasul cu politicile şi cerinţele reglementărilor

UE, deciziile ad-hoc au devenit normă. Interesul politic şi administrativ pentru sistemul de

planificare strategică guvernamentală a scăzut treptat, iar tendinţa a fost amplificată de

multiplele schimbări în conducerea politică şi de criza economică şi financiară. În general,

planurile de instituţionalizare şi întărire a sistemului au fost stopate pentru moment. MADR a

acordat, de asemenea, o atenţie mai redusă implementării propunerilor detaliate pentru

îmbunătăţirea sistemului, redactate într-o evaluare a unui proiect PHARE din 2009, care se

reflectă şi în proiectul Manualului de Planificare Strategică 2009.

2.3.2 Interfaţa şi diviziunea responsabilităţilor între agenţiile guvernamentale

50. În timp ce MADR deţine responsabilitatea pentru formularea strategiei în sectorul ADR

multe agenţii interacţionează în luarea deciziilor pentru domenii cu relevanţă specifică

pentru sau cu impact în sectorul ADR. Unele dintre aceste domenii se află complet în afara

mandatului MADR (de ex. cadastrul) în timp ce altele sunt împărţite între MADR şi alte

ministere de resort (de ex. fondul forestier, managementul apelor sau îmbunătăţirile funciare).

51. Diviziunea sarcinilor zilnice şi a responsabilităţilor între MADR şi alte agenţii este în

general clară, dar coordonarea strategică şi operaţională este slabă sau lipseşte.

Complementaritatea între competenţele MADR şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi

Turismului (MDRT) este bine definită şi funcţională în termenii intervenţiilor finanţate de UE

şi ale altor zone de politici (de ex. alunecările de teren). Acelaşi lucru se aplică şi în cazul

altor agenţii acolo unde domeniile de implementare se suprapun, cum ar fi Ministerul

Mediului şi Pădurilor (MMP), Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (MMFPS),

Ministerul Finanţelor Publice (MFP), ANSVSA, ANCPI şi ANRP, şi ANAR (vezi Figura

24

2.4). În unele dintre aceste cazuri, liniile de demarcaţie în politicile UE au folosit drept linii de

demarcaţie şi pentru competenţele ministerelor (de ex. dezvoltare rurală versus dezvoltare

regională). Cu toate acestea, există potențial pentru a îmbunătăţi activitatea comună a

acestora. Implementarea cerințelor NATURA 2000 este un exemplu în care sinergiile dintre

fondurile de dezvoltare regională şi de dezvoltare rurală nu pot fi sunt limitate din cauza

definirii mult prea stricte a spectrului potenţialilor beneficiari şi a activităţilor ce ar putea fi

susţinute prin aceste fonduri. La fel, este necesară coordonarea strategică clară între MADR şi

MFP în domeniul aplicării de impozite agricultorilor şi producătorilor agricoli, în probleme

precum opţiuni şi modalităţi de percepere a impozitelelor asupra terenurilor agricole, precum

şi combaterea evaziunii fiscale în sectorul agro-alimentar (inclusiv prin utilizarea – cerută pe

scară largă – a taxării inverse a TVA).

Figura 2.4: Delimitarea zonelor de politici între administraţia ADR şi alte organisme

guvernamentale

Sursa: Echipa RO RF ARD pe baza MADR, 2010

52. Neclarităţile funcţionale şi/ sau coordonarea deficitară între MADR şi unele agenţii

cheie au consecinţe importante pentru sectorul ADR:

Domeniile cu un impact potenţial important asupra sectorului ADR din afara

portofoliul MADR rămân neadresate întrucât ocupă un loc mai puțin important în

priorităților agențiilor de resort. Întârzierile majore în în realizarea cadastrului general (o

responsabilitatea ANCPI), au un impact semnificativ asupra competitivităţii sectorului

agricol în România, au efect asupra absorbţiei de fonduri UE şi aduc provocări

suplimentare în operaţiunile administrației agricole. În absenţa unor drepturi clare de

proprietate asupra terenurilor, foarte mulţi fermieri nu pot participa deplin pe piaţa

terenurilor, afectând astfel consolidarea terenurilor şi concentrarea fermelor. Din acelaşi

MADR și

MMP

controlul inundaţiilor

MADR/ANIF: controlul inundaţiilor asupra terenurilor agricole

MMP: strategia generală de prevenire a inundaţiilor, controlul inundaţiilor asupra terenurilor neagricole

păduri

MADR: prelucrarea și marketingul produselor forestiere, împădurirea terenurilor agricole, modernizarea infrastructurii forestiere (FEADR)

MMP: management forestier, despăduriri, vânătoare etc.

MAI terenuriMADR: consolidarea terenurilor și a fermelor

MAI/ANCPI: înregistrarea terenurilor (agricole) și cadastru

ANSVSAsiguranţă

alimentară

MADR: investiţii pentru conformarea cu standarde alimentare mai înalte (FEADR)

ANSVSA: reglementare și control în domeniul siguranţei alimentare și al sănătăţii animalelor

MFP impozitare

MADR: contribuţii tehnice în domenii relevante (ex. taxarea terenurilor agricole)

MFP: stabilirea și colectarea impozitelor și taxelor în sectorul agro-alimentar

MMFPS pensii

MADR/ADS: pensionare anticipată (TBC, FEADR), renta viagera

MMFSP: toate celelalte aspecte privind protecţia socială a fermierilor, lucrătorilor agricoli și a celorlalţi locuitori din zonele rurale

25

motiv, terenurile nu pot fi folosite drept garanţii bancare, ceea ce îngreunează accesul

fermierilor la multe dintre măsurile de investiţii, ce ar fi putut fi implementate în cadrul

programelor de dezvoltare rurală; în mod similar, arendarea informală a terenurilor– o

practică foarte populară pentru evitarea costurilor mari de la serviciul de cadastru – îi

împiedică pe fermieri să participe la diverse măsuri de sprijin UE unde dimensiunea

fermei este un criteriu de eligibilitate. Toate acestea într-un final scad rata de utilizare a

fondurilor UE şi uneori creează fluxuri de lucru suplimentare în agenţiile de plăți.

Compartimentarea excesivă a priorităţilor şi resurselor împiedică implementarea

proiectelor care necesită acţiuni comune. Controlul inundaţiilor este un asemenea

exemplu. Deşi strategia generală de gestionare a inundaţiilor este responsabilitatea

Ministerului Mediului şi Pădurii (MMP), operaţionalizarea este împărţită între

Administraţia Naţională Apele Române (ANAR), subordonată MMP, şi ANIF,

subordonată MADR. ANAR şi ANIF sunt fiecare responsabile cu aproximativ jumătate

din lungimea totală a barajelor din România, iar cea din urmă are în portofoliu şi barajele

de pe Dunăre. Responsabilităţile între cele două agenţii sunt împărţite pe baza tipului de

teren pe care îl protejează barajul respectiv (teren non-agricol, ANAR, teren agricol,

ANIF). Cu toate acestea, în cazuri de maximă urgenţă (inundaţii pe cursul Dunării) au fost

situaţii unde ANIF nu a putut oferi un răspuns adecvat datorită bugetului insuficient pentru

situații de urgență, determinat de MADR.

53. Ca un caz special, este salutară transmiterea responsabilității de gestionare a

protecţiei sociale pentru agricultori către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei

Sociale (MMFPS); totuși, unele dificultăți persistente din acest domeniu necesită

rezolvate. Politicile sociale nu sunt de competenţa Ministerului Agriculturii. Aflat de-a lungul

timpului în portofoliul MADR, sistemul de pensii agricole a fost anulat, iar acum este integrat

în sistemul general de pensii administrat de Casa Naţională de Pensii, aflată în subordinea

MMFPS. De acum înainte, contribuţiile fermierilor la sistemul de pensii sunt voluntare, dar au

un nivel scăzut de participare. Guvernul României a identificat riscurile aferente şi a

promulgat o nouă lege care prevede o contribuţie separată a fermierilor la schema de pensii,

dar implementarea sa a fost amânată din motive de sustenabilitate financiară. Pentru MADR,

efectul imediat este incertitudinea legată de lansarea schemei de pensionare anticipată prin

PNDR, programată inițial să înceapă în 2010.

2.3.3 Funcţia de formulare a strategiilor la nivelul MADR

54. Importanţa funcţiei strategice nu este preţuită la întreaga ei valoare de administraţia

ADR, în timp ce în practică elaborarea de strategii este foarte compartimentată. În acest

moment, mai multe unităţi din cadrul MADR își dispută responsabilitatea principală pentru

sectorul de dezvoltare a strategiilor (vezi Figura 2.5 şi explicaţiile de mai jos). În timp ce toate

sunt implicate în diferite aspecte ale formularii de strategii, niciuna nu îşi asumă conducerea şi

nu există un mecanism clar şi coerent de coordonare. Divizarea ambiguă a responsabilităţilor

între unităţile MADR (vezi Figura 3.4. pentru organigrama MADR) şi compartimentarea

activităţilor administraţiei ADR sunt două motive importante pentru dificultăţile întâmpinate

la elaborarea unei strategii sectoriale generale.

26

Figura 2.5: Formularea strategiei la nivelul MADR

MADR

DG Dezvoltare Rurală

Elaborarea strategiei de DR

Elaborarea strategiei de DR

PNS pentru Dezvoltare

Rurală

DG Politici Agricole

Elaborarea strategiei agro-

alimentare

Elaborarea strategiei agro-

alimentare

Secretariatul General

Planul strategic

instituţional

DG Afaceri Europene

Documente de poziţie

DG Pescuit

Strategia naţională în domen. pescuitului

Elaborarea strategiei de îmbunătățiri

funciare

Elaborarea strategiei de îmbunătățiri

funciare

secetă, eroziunea

solului, deșertificare

Elaborarea de strategii sub-

sectoriale

Elaborarea de strategii sub-

sectoriale

Analiză și strategii

Îmbunătăţiri funciare

Diferite departamente

Coordonarea elaborării

strategiilor

Coordonarea elaborării

strategiilor

Elaborarea pozițiilor

României în UE

Elaborarea pozițiilor

României în UE

Elaborarea strategiei de

pescuit

Elaborarea strategiei de

pescuit

Unitatea pentru Politici Publice

Notă: MADR a redactat în 2008, o Strategie pentru Adaptarea la Secetă pentru Prevenirea şi Controlul Eroziunii Solului şi

Deşertificării, însă aceasta nu s-a bucurat de o operaționalizare adecvată .

Sursa: Echipa RO FR ARD MADR, 2010

55. Fragmentarea procesului de dezvoltare a strategiei sectoriale ADR în cadrul MADR

genereazăneclaritate funcţională. Formularea strategiilor la nivelul MADR este rezultatul

unei integrări pe verticală, în timp ce coordonarea pe orizontală lipseşte. În plus, se pot

identifica suprapuneri în cadrul şi între departamente. Regulamentul de Organizare şi

Funcţionare a MADR (ROF) abilitează diferite unităţi situate pe diferite niveluri ierarhice în

cadrul ministerului să elaboreze şi, în anumite cazuri, să contribuie la strategii specifice.

Direcţia Generală pentru Politici Agricole, prin Compartimentul său de Analiză şi

Strategie se ocupă de elaborarea strategiilor pentru agricultură şi industria alimentară. Cu

toate acestea, departamentul nu şi-a îndeplinit acest mandat.

Alte unităţi din cadrul Directoratului General pentru Politici Agricole se ocupă de

elaborarea strategiilor în domeniile proprii (există compartimente care se ocupă de

organizarea pieţei pentru lapte, carne, ouă, etc., Agenţia Naţională Fitosanitară,

Serviciul pentru Îmbunătăţiri Funciare), sau contribuie la elaborarea altor politici (de ex.

Compartimentul pentru politici agricole şi de mediu contribuie la elaborarea Strategiei

pentru utilizarea durabilă a resurselor naturale şi la Strategia Naţională pentru Dezvoltarea

Resurselor de Biomasă).

Direcţia Generală pentru Dezvoltare Rurală şi Direcţia Generală pentru Pescuit,

responsabile pentru implementarea FEADR şi FEP, sunt mandatate să elaboreze strategia

naţională pentru dezvoltare rurală şi, respectiv, pescuit.

56. Cu excepţia unităţilor care se ocupă cu atragerea de fonduri de la bugetul

comunitar, pentru care sunt obligatorii programe strategice, majoritatea

departamentelor MADR nu şi-au îndeplinit atribuţiile în ce priveşte formularea de

strategii. Acest fapt se datorează în parte lipsei unei strategii sectoriale ADR care să

presupună ca diferitele departamente să lucreze împreună pentru o strategie sectorială

coerentă. În plus, lipsesc atât personalul calificat cât şi cunoştinţele tehnice pentru

dezvoltarea unei strategii realiste şi pentru implementarea unui plan care să transforme

strategia în acţiuni, luând în considerare resursele aflate la dispoziţie. Alte motive sunt:

insuficienta coordonare între diferitele departamente tehnice (de ex. coordonarea între Direcţia

27

Generală pentru Politici Agricole şi Direcţia Generală pentru Dezvoltare Rurală, deşi

dezvoltarea agricolă trebuie să fie integrată cu dezvoltarea rurală) şi faptul că dezvoltarea

strategiei nu a constituit o prioritate printre multe alte sarcini pentru care aceste departamente

sunt, de asemenea, responsabile.

57. Absenţa unei viziuni strategice şi a unei abordări la nivelul MADR afectează

puternic activitatea agenţiilor subordonate. ANIF constitue un astfel de exemplu. În

absenţa unei strategii MADR privind activităţile de îmbunătăţiri funciare (incluzând irigaţiile,

drenajul, controlul eroziunii solului şi protecţia împotriva inundaţiilor a terenurilor arabile),

ANIF a elaborat propria strategie de investiţii pentru 2010-2013. Documentul a fost trimis la

MADR pentru revizuire şi aprobare dar nu a primit niciun răspuns. În prezent, programele de

investiţii sunt pe linie de așteptare, în parte din cauza lipsei unei viziuni asupra acestui sub-

sector şi în parte din cauza schimbărilor frecvente la conducerea ANIF, generate de afilieri

politice. Astfel, prioritizarea investiţiilor este stabilită de biroul central ANIF, iar, în absenţa

unor priorităţi strategice, multe dintre activităţi sunt pur şi simplu implementate ca răspuns la

situaţii de urgenţă, cum ar fi inundaţiile.

58. Eliminarea subproduselor de origine animală este reglementată de directivele şi

reglementările europene. În acest cadru legal sunt definite trei categorii diferite de

subproduse şi eliminarea acestora. În România, Administraţia Veterinară este responsabilă

pentru stabilirea unui sistem naţional (cadru legal, logistică şi procesare) care să garanteze

respectarea standardelor UE. Experienţa altor state membre UE a arătat cât de importante sunt

măsurile de ajutor de stat pentru asistenţă logistică, în vederea asigurării unui sistem de

eliminare performant. Mai ales micii agricultori nu îşi pot permite costurile transportului

subproduselor animale (în special carcasele) la unităţile de procesare. Dacă agricultorilor nu li

se oferă asistenţă, costurile de control ar putea să fie mai mari decât costurilor asistenţei

oferită de stat. Cât timp responsabilitatea pentru alocarea de ajutoare de stat revine

administraţiei agricole (aplicaţia, aprobarea şi plăţile) atât ANSVSA şi MADR trebuie să

lucreze împreună pentru a asigura buna funcţionare a sistemului naţional de gestionare

a subproduselor de origine animală.

59. Există însă suprapuneri şi deficiențe în ce priveşte reprezentarea poziţiei României

în forumurile ADR la nivelel UE, inclusiv în ce priveşte discuţiile despre reforma post-

2013 a PAC. Potrivit ROF, reprezentarea generală la nivelul UE pentru chestiuni ADR revine

Direcţiei Generale pentru Afaceri Europene şi Relaţii Internaţionale, prin Unitatea de

Coordonare din MADR. Aceasta acoperă atât reuniunile la nivel înalt (de ex., Consiliul UE

pentru Agricultură şi Pescuit, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi – COREPER I şi

Comitetul Special pentru Agricultură) cât şi la întruniri de lucru, operaţionale (grupuri de

lucru în cadrul Consiliului de management UE şi a comisiilor de reglementare CE). ROF nu

distinge între “reprezentare”, “ documente de poziție” sau “contribuţii tehnice”.

60. În timp ce, în general, Direcţia Generală pentru Afaceri Europene ar trebui să

acţioneze ca un integrator şi coordonator al contribuţiilor diferitelor departamente în

MADR, disfuncţiile apar mai evident la reprezentarea la nivel înalt. Aceasta este o altă

consecinţă a absenţei unei viziuni şi strategii sectoriale care să articuleze coerent funcţii şi

structuri instituţionale. Direcţia Generală pentru Afaceri Europene se confruntă cu dificultăţi

în a răspunde întrebărilor ce se pun la nivel european cu privire la simplificarea și reforma

PAC, la securitatea alimentară şi la prevederile bugetare pentru următoarea perioadă de

programare. În plus, direcţia generală se confruntă cu provocări ce derivă din probleme

funcţionale şi/sau personal neadecvat în unele unităţi tehnice, cum ar fi la plăţile din Pilonul 1,

negocierile din cadrul OMC, expertiza în legislaţia comunitară.

61. În ceea ce priveşte dezvoltarea instituţională strategică, UPP este o resursă

insuficient folosită. În urma adoptării legii pentru metodologia şi pregătirea actelor normative

28

din 2000, ministerele de resort au început să constituie Unitatăți de Politici Publice şi să

angajeze manageri publici începând cu noiembrie 2003. Aceşti manageri publici au fost

selectaţi riguros şi apoi instruiţi de experţi străini timp de doi ani. Misiunea lor este să asiste

administraţia şi legislativul la pregătirea actelor normative şi în chestiuni administrative.

MADR are patru asemenea poziţii de personal calificat, însă numai două sunt ocupate.

Reforma de politici publice prevede ca UPP să fie o Direcţie sau un Departament, pentru a

sublinia importanţa ei. În cadrul MADR UPP este doar o unitate. UPP în cadrul MADR este,

potrivit sarcinilor alocate oficial, implicată în elaborarea planurilor instituţionale strategice în

cadrul Ministerului, cu respectarea Componentei de Management şi a celei Bugetare. Cu toate

acestea, documentele, chiar dacă sunt bine elaborate, sunt folosite extrem de rar în procesul de

elaborare a politicilor publice.

Recomandări

62. Colaborarea inter-instituţională este absolut esenţială pentru a asigura

complementaritatea între programele sectoriale (de ex. dezvoltare regională şi mediu)

precum şi pentru a găsi modalităţi de promovare a acesteia. O cooperare mai bună şi un

flux mai bun al informaţiei între ministere va crea o mai mare sinergie, va facilita armonizarea

intereselor mai multor factori interesaţi, va defini mult mai clar responsabilităţile factorilor

interesaţi şi, în general, va genera mai multă eficienţă în implementarea măsurilor. Trebuie

făcută o distincţie între priorităţile de cooperare şi nivelul şi mecanismele cărora se adresează:

Priorităţile strategice ce pot împiedica performanţa administrativă în sectorul ADR, dar

care sunt în afara competenţelor MADR trebuie să fie clar identificate şi rezolvate la cel

mai înalt nivel guvernamental. Agenda de cadastru este unul din aceste exemple, iar

pensiile fermierilor reprezintă un altul. MADR ar trebui să fie împuternicit, de exemplu,

de către Primul Ministru pentru a iniţia şi coordona activitatea cu alte ministere de resort

pentru elaborarea bazei legale şi a reglementărilor de implementare. SGG ar putea modera

acest proces la nivel naţional.

Pentru orice alte chestiuni, trebuie stabilite structuri de coordonare clare şi mecanisme,

la nivelul fiecărei agenţii implicate. Interfaţa ar trebui să fie asigurată de departamentul

cheie al MADR responsabil pentru strategia ADR, cu asistenţă din partea UPP. Aceasta

din urmă trebui, de exemplu, să identifice domeniile în care este necesară coordonarea cu

alte agenţii, să elaboreze proceduri pentru consultare/coordonare şi să faciliteze

comunicarea între agenţii.

63. Pe plan intern, MADR as trebui să consolideze dezvoltarea strategiilor şi

planificarea strategică într-o singură unitate de coordonare, care ar putea să fie

subordonată direct ministrului. Această unitate ar fi responsabilă pentru:

Elaborarea strategiei sectoriale. Având în vedere deficienţele identificate mai sus şi

având în vedere faptul că elaborarea de strategii nu este o sarcină permanentă, dar este

specializată, această unitate şi MADR în general, ar putea-o externaliza, păstrând doar un

rol de coordonare. Asistenţa tehnică şi creşterea capacităţii vor fi deci aspecte critice

pentru formularea viziunii asupra agriculturii şi dezvoltării rurale, precum şi a unei

strategii cuprinzătoare.

Monitorizarea/coordonarea planurilor strategice şi operaţionale care vor fi elaborate de

unităţile tehnice (de ex. PNDR de către Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală) pentru a

se asigura că sunt în conformitate cu strategia sectorială.

Monitorizarea şi evaluarea rezultatelor şi impactului strategiei sectoriale. Pentru această

sarcină, unitatea va fi responsabilă de proiectarea unui sistem sectorial de monitorizare şi

29

evaluare, care se poate baza pe actualul sistem de monitorizare şi evaluare pentru

programele sub-sectoriale (cum ar fi dezvoltare rurală). În plus, unitatea va analiza

evoluţia sectorului ADR şi va prezenta un raport anual. Scopul analizei este nu

descrierea, ci identificarea problemelor majore cu privire la eșecurile pieței şi furnizarea

de bunuri publice.

64. Pentru îndeplinirea sarcinilor sale, noua unitate va trebui să preia conducerea

pentru coordonarea şi formarea de grupuri de lucru implicând personal din

departamentele tehnice/verticale relevante şi toți factorii interesaţi. Aceasta va permite

promovarea participării active în elaborarea strategiei şi angajarea pentru monitorizarea şi

evaluarea performanţei. În particular, o coordonare funcţională va fi stabilită în cadrul

Direcţiei Generale pentru Afaceri Europene, care să exprime priorităţile strategiei naţionale în

forurile UE. În plus, unităţile însărcinate cu colectarea datelor vor juca un rol de asistenţă

foarte important.15

Personalul Unităţii pentru Elaborarea Strategiei trebuie să aibă expertiză și

abilități privind diferite aspectele tehnice (capacităţi analitice, o cunoaştere largă a

chestiunilor din agricultură şi dezvoltare rurală, pentru a desprinde concluzii adecvate din

procesarea datelor şi informaţiilor) dar şi procedurale (elaborare de strategie şi abilităţi de

planificare; abilităţi pentru facilitarea proceselor care îi implică pe factorii de interes), astfel

încât să se elaboreze strategii şi politici larg acceptate. O capacitate extinsă va fi necesară nu

doar pentru personalul unităţii, dar şi pentru MADR, pentru instituţionalizarea planificării

strategice şi evaluarea performanţei prin monitorizare şi evaluare.

65. Unitatea pentru elaborarea de strategii ar putea fi integrată în actuala UPP, care

necesită angajarea de personal cel puţin la capacitatea prevăzută şi al cărei rol trebuie

să fie mult întărit. Potrivit mandatului curent, UPP joacă un rol de coordonare şi asistenţă

pentru dezvoltarea strategiei ADR, la nivel ministerial şi inter-ministerial. Cât timp

responsabilităţile pentru redactarea strategiei ADR sunt externalizate, iar UPP are personal

complet (toate cele patru posturi alocate în acest moment), UPP ar putea prelua rolul de

coordonare a elaborării strategiei. Cu toate acestea rolul ei, precum şi vizibilitatea şi

participarea la procesul de elaborare a strategiei trebuie să fie întărite, mai ales prin

subordonarea directă a unităţii ministrului agriculturii.

66. Un beneficiu suplimentar pentru o asemenea opţiune ar fi acela că viziunea şi

strategia ar fi mai bine integrată cu cea a administraţiei. După cum s-a arătat mai sus,

UPP se ocupă de elaborarea Planului Instituţional de Management, care identifică oportunităţi

pentru dezvoltarea instituţională şi creşterea eficienţei administrative. Direcţia de Resurse

Umane trebuie să fie, de asemenea, implicată în acest proces. Mai mult, întrucât dezvoltarea

strategică sectorială şi administrativă merg mână în mână, ar fi poate oportun ca cele două

dimensiuni strategice să fie abordate împreună şi la un nivel ierarhic înalt.

2.4 Managementul performanţei strategice

67. Managementul strategic al administraţiei agricole trebuie să fie însoţit de un sistem

de management al performanţei, care să evalueze: (1) care este performanța

administraţiei ADR, şi (2) care este impactul implementării strategiilor asupra

sectorului agricol şi rural. Scopul managementului performanţei strategice este să transpună

obiectivele strategice în indicatori măsurabili, să cuantifice acei indicatori şi să folosească

rezultatele pentru creşterea eficienţei, a eficacităţii şi a performanţei organizaţiilor respective.

Bunele practici în domeniul managementului performanței includ formularea clară a unor

indicatori acceptaţi; colectarea datelor relevante şi a informaţiilor pentru măsurarea acelor

15 În acest context, MADR are nevoie de un sistem nou informatizat. Finalizarea sistemului RICA trebuie să aibă prioritate.

Aceste date sunt necesare pentru a analiza efectele măsurilor politicilor alternative.

30

indicatori; procesarea datelor pentru extragerea concluziilor relevante, precum și raportarea şi

comunicarea rezultatelor către toţi factorii interesaţi, interni şi externi. Condiţia de bază pentru

managementul performanței este atitudinea pozitivă şi cultura de a învăţa din informaţiile

privind performanţa, pozitive, dar şi negative, pentru a putea lua măsuri de rezolvare a

problemelor identificate.

68. Pentru moment nu există un sistem eficient de performanţă care să evalueze cum

funcționează administraţia ADR. Rapoartele de audit obligatorii, solicitate de UE, nu oferă

decât o imagine insuficientă. Cu alte cuvinte, analiza performanţelor curente ale MADR şi a

agenţiilor de plăți se face în principal pentru a verifica dacă implementarea administrativă a

PAC şi utilizarea fondurilor UE sunt făcute conform cerinţelor, în timp ce toate celelalte

organisme ale administraţiei ADR sunt excluse de la un sistem de evaluare a performanței. În

orice caz, auditul este perceput mai degrabă ca o obligaţie faţă de UE, nicidecum ca un punct

de început pentru evaluarea performanţei.

69. În plus, având în vedere absenţa responsabilizării în evaluarea performanţei şi lipsa

familiarizării cu principiile managementului performanţei descrise mai sus, se constată o slabă

cultură a învăţării în cadrul personalului administrativ şi a conducerii. Unele rezultate ale

auditurilor, mai ales acelea care se referă la plângeri din partea beneficiarilor şi ale altor

factori interesați, ne permit să obţinem o imagine a nivelului de satisfacţie a actorilor din

administraţia agricolă. În orice caz, e posibil ca aceştia să nu fie reprezentativi (nu reflectă

nivelul de satisfacţie al celor care nu au plângeri) şi nu contribuie la un mai bun management

al performanţei, pe termen lung. Aceste aspecte sunt analizate pe larg în Secţiunea 3 a

prezentului raport.

70. Slăbiciunile la nivelul elaborării strategiilor determină dificultăţi în implementarea

managementului performanţei. Acest lucru este evident atât la nivelul MADR, cât şi la

nivelul agenţiilor subordonate. ANIF este un exemplu concludent. Având în vedere că

priorităţile MADR nu sunt clar exprimate în forma unei strategii cu obiective cuantificabile,

nu există o referință faţă de care să poată fi măsurată performanţa ANIF. În practică,

performanţa ANIF este monitorizată prin raportare la situația implementării programelor

anuale, în cadrul reuniunilor Comitetului Director, dar nu sunt utilizaţi indicatori de

performanţă. Mai mult, în cadrul ANIF, performanţa birourilor şi a unităţilor locale este

evaluată prin raportare la programele anuale (investiţii, exploatare şi întreţinere) și se bazează

pe rapoartele lunare furnizate către biroul central.

71. În schimb, performanţa sectorială se măsoară doar cu instrumentele ce rezultă din

implementarea PAC şi de aceea este limitată la utilizarea și impactul fondurilor de

dezvoltare rurală. Potrivit cerinţelor UE, implementarea programelor de dezvoltare rurală

presupune și aplicarea unui set de reguli comune de evaluare şi monitorizare. UE a adoptat un

set de indicatori comuni care constituie CCME, completat de un set de întrebări și criterii de

evaluare . România aplică CCME şi, în consecință, trebuie să măsoare un set de indicatori

relativ complecși. În afară de aceasta, programele de dezvoltare rurală sunt supuse unei

evaluări continue, cu trei momente importante de-a lungul ciclului lor de implementare

(evaluările ex-ante, intermediară şi ex-post), pentru care sunt angajaţi evaluatori independenţi.

72. Sunt necesare instrumente cu aplicare mai largă pentru măsurarea impactului

general al întregului spectru al sprijinului sectorial. Indicatorii de performanţă ar trebui să

arate dacă sectorul agricol devine mai competitiv prin raportare la modul în care se adaptează

la schimbări şi la modul în care recompensează factorii de producţie, comparat cu alte ramuri

economice. Factorii decizionali din România tind să compare competitivitatea sectorului

agricol cu cea a altor state UE, însă comparaţia cu sectorul industrial şi de servicii este mai

relevantă: agricultura României va fi competitivă dacă veniturile câştigate din agricultură vor

fi comparabile cu cele câştigate în afara sectorului. Chiar şi fermele mici pot fi competitive

31

dacă membrii familiei care lucrează la fermă nu au posibilitatea de a câştiga venituri mai mari

în altă parte. Experienţa altor state arată că sectorul agricol are posibilitatea de a se adapta

dacă cel puţin 25 la sută din terenul agricol este utilizat de ferme care remunerează factorii de

producţie ca alte ramuri economice.

73. Guvernul României nu colectează informaţii sectoriale care să permită verificarea

impactului politicilor guvernamentale asupra competitivităţii sectorului agricol. Alte

state membre UE colectează sistematic asemenea informaţii şi dau publicităţii informaţii

detaliate privind sectorul şi fermele reprezentative pentru a elabora politicile respective. Nu

este însă suficient ca datele să fie colectate la nivel naţional şi în serii temporale, aşa cum face

în prezent MADR: asemenea informaţii reprezintă doar un pas minor înspre elaborarea de

politici eficiente. Acelaşi lucru se aplică şi informaţilori referitoare la producţia medie pe

animal sau pe hectar. Comparaţia cu alte state pe baza unor astefl de variabile nu oferă foarte

multe informaţii legate de competitivitatea României, întrucât prețurile produselor finale și ale

factorilor de producție în România sunt diferite față de cele din alte state ale UE. Astfel, o

fermă poate fi competitivă în mediul din România, chiar dacă nu este competitivă la nivel de

preţuri ale factorilor de producție cu una dintr-un alt stat membru al UE.

Recomandări

74. În elaborarea și implementarea strategiei sale, MADR ar trebui să aplice în mai

mare măsură principiile fundamentale de management, în special în ceea ce priveşte

corelarea programării cu alocările bugetare, planificare operaţională şi stabilirea unui cadru

pentru evaluarea performanţei. În prezent, MADR nu face pe deplin legătura dintre strategie şi

planificare, sub forma traducerii unui program multi-anual precum PNDR, în bugete pe

program şi planuri ioperaționale anuale (pentru MADR în ansamblu, dar şi pentru

departamentele și agențiile sale). De asemenea, în elaborarea și implementarea strategiei

sectoriale, MADR ar trebui să acorde atenţie evaluării performanţei, prin raportarea

obiectivelor, rezultatelor şi activităţilor prevăzute, la indicatori clar definiți, care să măsoare

adecvat impactul, rezultatele și output-urile.

75. Managementul şi personalul din administraţia agricolă trebuie să dezvolte o

cultură care percepe existenţa

unui sistem de management

al performanţei drept

legitimă şi înţelege să

contribuie la utilizarea sa

eficientă. Atât managementul

şi personalul trebuie să fie

conştienți că managementul

performanţei nu este menit să

fie un mecanism de control, ci

un instrument care

îmbunătăţeşte rezultatele prin

creşterea responsabilităţii, prin

implementarea unei strategii

cuprinzătoare şi coerente şi prin

evaluarea performanţei pe baza

unor indicatori adecvaţi care reflectă obiectivele strategice. Procesul de feedback după

evaluarea performanţei trebuie să întărească cultura pozitivă a învăţării (vezi graficul alăturat).

Lansat şi îndrumat de MADR sistemul de management al performanţei trebuie să sporească

participarea şi legitimitatea autorităţilor naţionale la evaluarea organizaţiilor subordonate.

Figura 2.6: Cultura performanţei: de la asumarea evaluării

performanţei la învăţare pozitivă.

Ownership of the performance management system

SETTING OBJECTIVES DEFINING INDICATORS

ASSESSING PERFORMANCE

ADJUSTING

REPORTING

Are the objectives reached?

Why not?

Which actions should be carried out?

Positive learning culture

Accountability


32

76. Recomandările care traduc sistemul de management al performanţei într-un instrument

operaţional sunt descrise în Secţiunea 3.5 a acestui raport.

2.5 Matrici de performanţă şi recomandări

Dimensiunea performanţei Status Comentarii

Redactarea viziunii sectoriale într-

un document de strategie complet

■

Formularea completă a strategiei este pentru moment

limitată la programele (co)-finanţate UE (de ex., PNS);

este deficitară pentru programele finanţate naţional

Existenţa unui document de

strategie/acţiune complet pentru

administraţia agricolă ■

În acest moment nu există un document complet pentru

strategia administraţiei ADR în sine. Planul Strategic

Instituţional enumeră priorităţi largi, dar are

aplicabilitate operaţională limitată, şi este mai degrabă

reactiv decât proactiv

Existenţa unor documente de

program consecvente pentru

programele de asistenţă/servicii

sectoriale

■ ■

Documente de programare consecvente cu o

planificare adecvată pe termen mediu sunt disponibile

doar pentru programele (co)-finanţate UE

Adecvarea alocării bugetare pentru

implementarea programului

■

Pregătirea documentelor de

strategie/programare pe baza unor

date şi sisteme complete de

colectare a datelor şi analize ■

Prevederile de monitorizare avansată şi evaluare pentru

programele (co)-finanţate UE, dar deficitare pentru

programele finanţate de la bugetul de stat.

RICA/Informaţii de preţ cer îmbunătăţiri substanţiale.

Baza analitică este redusă.

Ritmul şi calitatea coordonării

strategice dintre MADR şi alte

agenţii ale GR

■

Existenţa unei funcţii de formulare

a strategiei – clar alocată,

delimitată, transparentă şi

verificabilă în MADR

■

Existenţa unui management al

performanţei strategice cu feedback

pentru procesul de formulare a

strategiei

■


33


(0-3 luni)

Termen scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung

(>12 luni) Implementare


viziune/strategie pentru

întreg sectorul ADR, şi

care să alinieze

procesele de planificare

naţinală cu

reglementările şi

ciclurile de programare

UE

Stabilirea unei comisii

de pregătire care să

raporteze ministerului

şi alocarea

responsabilităţii de

conducere/coordonare

Iniţierea elaborării

strategiei şi a procesului

de revizuire în MADR

şi în echipele şi sub-

unităţile interesate

Utilizarea strategiei

ca ghid pentru

procesul de

formulare al

politicilor publice;

stabilirea unui sistem

de monitorizare a

performanţei pentru

actualizarea

informaţiilor

Elaborarea trebuie să

se concentreze asupra

provocărilor

strategice şi nu doar

asupra UE şi a

transferului de

informaţie

Poate constitui baza

pentru elaborarea

următorului PNDR

Pe baza viziunii şi

strategiei ADR, să

elaboreze implementarea

prin programe/planuri

operationale (specifice

sub-sectoarelor),

inclusiv pentru

programele finanţate la

nivel naţional

Să stabilească reguli şi

să aloce

responsabilităţi; să

asigure participarea în

procesele strategice

(vezi mai sus); să caute

îndrumare de la resurse

interne/experienţă de

programare UE

Pregătirea unui

program operaţional

complet pe baza

documentului de

strategie (vezi mai

sus)

Unele programe

există deja în anumite

subsectoare şi sunt

mult mai elaborate în

domeniile unde este

disponibilă finanţarea

UE

MADR să elaboreze ul

plan strategic pe termen

mediu (restructurare)

pentru administraţia din

agricultură ca un ghid

orientativ pentru reforme

viitoare

Să continue activitatea

începută în timpul

reformelor curente

pentru implementarea

planurilor curente şi

lărgirea ariei de

restructurare

Să revizuiască planul

pentru armonizarea lui

cu viziunea sectorială

Utilizarea planului ca

document-ghid

pentru reforme

viitoare; să asigure

furnizarea de

feedback de la

sistemele de

monitorizare a

performanţei pentru a

informa asupra

actualizărilor

strategiei

MADR să asigure

lansarea la timp a


PNDR a PAC UE pentru

perioada de programare

2014-20

Formarea unui grup de

pregătire şi să atribuie

responsabilităţi de

conducere/ coordonare;

să asigure atenta

supervizare a Analizei

pe Termen Mediu

(ATM) în curs

Să iniţieze activitatea

de analiză pentru

actualizarea PNDR; să

coordoneze

consultărilor între

factorii interesaţi; să

participle la reforma

PAC

Să iniţieze procesul

de programare cu

scopul transmiterii în

termen scurt la CE

pentru

revizuire/aprobare.

Să elaboreze

concluziile Analizei

pe Termen Mediu şi

Învăţămintele însuşite

(Caseta 2.2);

pregătirea din timp a

tranziţiei către

următoare perioadă de

programare

GR trebuie să stabilească

mecanisme de

coordonare inter-

instituţională şi structuri

relevante pentru factorii

importanţi din ADR, în

afara competenţelor

MADR

SGG să modereze

comunicarea/

aranjamentele iniţiale

dintre instituţiile

interesate

Să înceapă organizarea

instituţională a unor

mecanisme şi structuri

de coordonare

Operaţionalizare

MADR să consolideze

dezvoltarea strategică

internă şi planificarea

într-o singură unitate de

coordonare puternică,

integrată cu PPU

Elaborarea/ aplicarea

deciziilor de

management superior

pentru consolidare şi

principiile de

funcţionare ale acesteia

Să asigure transferul de

responsabilitate (de

personal, dacă este

necesar) pentru a

asigura

operaţionalizarea

34


(0-3 luni)

Termen scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung


Să implementeze un

Sistem Informatizat de

Management pentru a

asigura

reacţii/comentarii bazate

pe performanţă către

unitatea(ăţile) de

dezvoltare/planificare

Să continue activităţile

pregătitoare pentru

implementarea

Sistemului de

Monitorizare a

Performanţei (vezi

Secţiunea 3)

Să elaboreze aplicaţia-

pilot pentru Direcţiile

Generale cheie din

cadrul MADR

Să elaboreze

extinderea/aplicarea

obligatorie pentru

toate unităţile din

centrală şi agenţiile

subordonate

Vezi Secţiunea 3

pentru detalii

operaţionale

35

III. Structuri, organizare şi management operaţional

77. În urmărirea misiunii şi obiectivelor sale, administraţia ADR din România îndeplinește

şapte funcţii de bază (vezi Tabelul 3.1):

Strategia şi planificarea, prin care sunt definite viziunea asupra dezvoltării sectorului

agricol şi a zonelor rurale, precum şi rolul guvernului, și prin care sunt elaborate strategiile

pe termen scurt, mediu şi lung pentru implementarea acestei viziuni. Această funcție

cuprinde și elaborarea programelor/planurilor de acțiune pentru toate domeniile de

activitate aflate sub competența administrației ADR. Viziunea pe termen lung trebuie să se

reflecte clar în alegerea instrumentelor de politică publică și în alocarea bugetului. Toate

strategiile şi instrumentele trebuie să fie în conformitate cu cadrul de reglementare.

Coordonarea, ce rezultă din necesitatea administraţiei ADR de a lucra împreuna cu alte

ministere, organisme publice sau private şi parteneri supra-naţionali, precum CE, în toate

domeniile de activitate ADR unde există complementaritate sau zone comune cu funcțiile,

responsabilităţile şi activităţile acestor entităţi.

Reprezentarea, ce derivă din calitatea de membru UE al României şi constă din toate

acele relaţii între administraţia ADR a României şi organismele competente ale UE,

implicate în promovarea intereselor sectoriale ale României în forurile UE, precum şi de

implementarea acquis-ului comunitar în sectorul ADR.

Reglementarea şi administrarea, ce presupune, în colaborare , după caz, cu alte

organisme guvernamentale, asigurarea unui mediu care să permită dezvoltarea agriculturii

şi a sectorului rural. Aceasta include pregătirea legislaţiei adecvate, pentru a permite

funcţionarea optimă a pieţelor şi protejarea interesului public, asigurare respectării

constituţiei naţionale precum şi a legislaţiei UE, managementul operaţional al resurselor –

inclusiv bugetare, şi crearea şi administrarea instituţiilor care să execute sarcinile

administraţiei agricole, aşa cum este definit în legislaţie, de către necesităţile de asistenţă

şi dezvoltare a sectorului agricol.

Managementul informaţiei şi al datelor, care include şi relaţiile publice, furnizarea de

date statistice, informaţii privind prețurile agricole şi diseminarea rezultatelor cercetării de

specialitate către agricultori, locuitori ai zonelor rurale şi către societate în general.

Implementarea, cu patru funcţii specifice: procesarea cererilor de plată, efectuarea

plăţilor, furnizarea de servicii şi administrarea resurselor.

Verificarea, ce implică atât control intern, pentru a asigura funcţionarea adecvată a

MADR şi a agenţiilor sale, cât şi extern, asupra beneficiarilor, pentru a asigura utilizarea

corectă a plăţilor şi a efectua inspecţiile în domenii precum siguranţa alimentară şi

sănătatea animalelor.

36

Tabelul 3.1: Funcţiile administraţiei agricole şi a dezvoltării rurale

Funcţii de bază Funcţii specifice Descriere (non-exhaustivă)

1. Strategie şi

planificare

Elaborarea de

strategii şi programe

Elaborarea cadrului programatic pentru dezvoltarea

agriculturii şi a zonelor rurale

Planificarea

resurselor financiare

Elaborarea cadrului financiar pe termen mediu pentru

sectorul agricol şi dezvoltare rurală

2. Coordonare Colaborarea cu actorii

externi (publici)

Asigurarea complementarităţii şi/sau demonstrarea

sinergiilor cu alte programe sectoriale şi evitarea

suprapunerilor şi discrepanţelor

3. Reprezentare

Participarea la

forumurile UE şi

altele

Exprimarea intereselor sectoriale ale României în cadrul

UE şi al altor forumuri (bilateral, OMC etc)

Comunicarea cu şi raportarea către organismele

europene relevante (legat de implementarea politicilor şi

managementul fondurilor UE)

4. Reglementare şi

administrare

Legislaţie Adoptarea legislaţiei în conformitate cu prevederile

legale ale UE şi cele naţionale

Management bugetar

şi financiar Asigurarea alocării operaţionale de resurse, contabilitate

Crearea şi

administrarea

instituţiilor

Crearea unui mediu instituţional adecvat în sprijinul

sectorului ADR

5. Managementul

informaţiei şi al datelor

Relaţii publice Furnizarea de informaţii către agricultori şi publicul larg

asupra politicilor, sectorului, cheltuielilor de fonduri

Colectarea de date

statistice şi studii

Conducerea RICA, organizarea evaluărilor de sector, a

studiilor agronomice fundamentale

Furnizarea de

informaţii şi statistici

Furnizarea de informaţii privind prețurile agro-

alimentare şi de publicaţii statistice

6. Implementare

Procesare Recepţia şi procesarea cererilor de asistenţă din partea

agricultorilor şi a locuitorilor din zonele rurale, etc.

Plăţi Efectuarea plăților din fondurile naţionale şi comunitare

către beneficiarii politicilor publice

Furnizare de servicii

Consultanță, training

Certificare, acreditare, testare, înregistrare,

aprovizionare cu apă pentru irigații

Administrarea

resurselor

Managementul proprietăţii de stat (inclusiv a terenurilor

din proprietatea statului)

7. Verificare

Aplicarea legislaţiei

Controlul asupra aplicaţiei adecvate şi a utilizării

măsurilor şi fondurilor de politici, aplicarea DPI

Inspecţii (fitosanitare, seminţe, pesticide, carcase

animale etc.)

Monitorizarea

performanţei

Monitorizarea şi evaluarea programelor sectoriale,

monitorizarea performanţelor în administraţia ADR

Controale interne Audit şi controale în administraţia ADR

78. Delimitarea zonelor de competență ale diferitelor organe guvernamentale este clar

definită; cu toate acestea, pentru câteva zone comune, persistă neclarităţi funcţionale, ce

cauzează blocaje. În calitate de organ guvernamental, fiecare minister are responsabilităţi

specifice pentru furnizarea de bunuri publice şi de merit. Acestea includ, de exemplu, bunuri

de mediu şi activităţi care promovează conservarea şi managementul durabil al moştenirii

culturale şi naturale a României. În România, potrivit ROF al MADR, ministerul – alături de

întreaga administraţie ADR – se ocupă de următoarele domenii: agricultură şi producţie de

alimente, dezvoltare rurală, pescuit şi acvacultură, îmbunătăţiri funciare, optimizarea

exploataţiilor agricole, conservarea solului, cercetare ştiinţifică, chestiuni fitosanitare şi de

sănătate animală.

37

79. Delimitarea ariilor de competență specifice sectorului ADR a fost deja discutată în

Secţiunea 2 a prezentului raport. Pentru zonele care sunt sub competenţa agenţiilor non-

ADR dar care au un impact asupra performanţei sectorului ADR, cea mai importantă

provocare este să se asigure o coordonare adecvată între organismele implicate, mai ales la

nivel strategic, dar şi în implementare. Coordonarea este necesară mai ales pentru a evita

suprapunerile şi zonele neacoperite şi pentru a maximiza sinergiile în crearea de politici şi

implementare. Cu toate acestea, pentru zonele unde responsabilităţile sunt împărţite între

agenţii ADR şi non-ADR (de ex. protecţia împotriva inundaţiilor sau eliminarea

subproduselor de origine animală şi serviciile de ecarisaj), diviziunea inter-instituţională a

strategiei, administraţiei şi a implementării poate crea întârzieri serioase.

80. Funcţionarea administraţiei agricole şi a dezvoltării rurale este evaluată, în

continuare, pe baza celor şapte funcţii menţionate mai sus. Strategia şi planificarea,

precum şi reprezentarea au fost discutate în Secţiunea 2, iar două funcţii specifice ale

administrării (bugetară şi de resurse umane), şi una a implementării (plăţi) vor fi analizate în

Secţiunile 4 şi 5. Majoritatea funcțiilor rămase sunt analizate mai jos, cu un accent special

acordat implementării. Analiza presupune „cartografierea” funcţiilor la nivelul întregii

administraţii ADR (diviziunea funcțiilor între instituții), precum şi la nivelul MADR.

3.1 Diviziunea funcţiilor între MADR şi agenţiile sale

81. Distribuția funcţiilor în cadrul administraţiei ADR este foarte fragmentată.

Administraţia ADR constă din MADR şi cincisprezece agenţii, fără a număra birourile

teritoriale. Această configurație instituţională reflectă modificările recente în administraţia

ADR din iulie/august 201016

. O privire de ansamblu asupra agenţiilor ADR, a funcţiilor şi

responsabilităţilor lor, a grupurilor ţintă, a statutului juridic şi a modalităţii de finanţare este

dată în Anexa 4. Un rezumat este prezentat în Figura 3.2 şi Tabelul 3.1 de mai jos.

82. Chiar dacă regulile de management al fondurilor UE cer separarea anumitor

funcţii în implementarea PAC, ele nu impun configurația organelor executive; structura

administraţiei ADR este rezultatul unor alegeri naţionale. În particular, funcţia de plată a

fondurilor UE trebuie să fie executată independent de managementul fondurilor UE şi de

controalele financiare aferente. Toate statele membre ale UE trebuie să execute fondurile UE

prin intermediul unor agenții de plăți acreditate de CE. România a optat pentru crearea a două

agenţii de plăți: Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură (APIA) pentru Pilonul 1 al PAC

şi plăţile pe suprafață din cadrul Pilonului 2, şi Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi

Pescuit (APDRP) pentru restul de plăţi aferente Pilonului 2. APIA şi APDRP execută de

asemenea și PNCD şi cea mai mare parte a ajutorului de stat. Prin comparaţie, majoritatea

noilor state membre au stabilit o singură agenţie de plăți. În plus, plăţile FEP17

sunt furnizate

direct prin MADR, prin Direcţia Generală pentru Buget, Finanţe şi Fonduri Europene,

desemnată ca autoritate de plăți pentru FEP.

16 Echipa Băncii Mondiale care a elaborat Analiza Funcţională a fost permanent informată şi consultată referitor la aspecte

legate de reorganizarea administrativă. 17 ANPA nu este agenţie de plăți pentru POP dar sprijină implementarea FEP. Autoritatea de Management pentru Pescuit se

află în MADR.

38

Figura 3.2: MADR şi structurile subordonate

Notă: * - agenţiile au fost restructurate în iunie/iulie 2010 Sursa: Echipa RO AF ARD din MADR, 2010

83. Implementarea politicii din domeniul ADR are un potenţial de îmbunătăţire

semnificativ la nivel instituțional, în special în ceea ce priveşte interfaţa instituţională cu

beneficiarii (procesarea cererilor, plăţi şi furnizarea de servicii). Principalele domenii cu

neclarităţi şi suprapuneri au fost identificate şi subliniate în Tabelul 3.1. În primul rând, relaţia

dintre APIA, APDRP, ANPA şi MADR precum şi direcţiile teritoriale (DADR) pentru

implementarea PAC şi a plăţilor naţionale pentru fermieri şi beneficiarii rurali este complexă

şi generează ineficienţe. În al doilea rând, Agenţia Domeniilor Statului (ADS) a fost, până

recent, responsabilă cu administrarea rentei viagere (o schemă de ajutor de stat, vizând pensii

agricole) deşi existau încă alte două agenţii de plăți. Această situaţie a fost remediată în cea

mai recentă restructurare a administraţiei. În al treilea rând şi ultimul, informaţia şi furnizarea

de servicii este deosebit de fragmentată, iar beneficiarii trebuie să interacţioneze cu un număr

mare de parteneri.

MADR

APIA

Agenţia de plăţi și

intervenţie în agricultură

ALTELE

APDRP

Agenţia de plăţi pentru dezvoltare

rurală

ANPA

Agenţia pentru pescuit și acvacultură

DADR

4. ADS / domeniile statului

5. ANIF / îmbunătățiri funciare

6. (ANCA / consultanță agricolă)*

7. ANARZ / reproducerea animalelor

8. ISTIS / testarea și înregistrarea

varietăților de plante

9. INCS / inspecție semințe și material

săditor

10. (Laborator fitosanitar)*

11. (Laborator pesticide)*

12. ONVPV / Vin și viță-de-vie

13. Laborator calitatea vinului

14. (ANZM / Zone montane)*

15. (ONPTER / Produse tradiționale și

ecologice)*

16. (Grindină și precipitații)*

17. IBA / Bioresurse alimentare

18. ICPA / Cercetare soluri, produse

agro-chimice, mediu

19. INCD Stefanesti / Cercetare

biotehnologii în horticultură

20. PMU / Unitate de management al

proiectelor

39

Tabelul 3.1: Privire generală asupra funcţiilor din administraţia ADR din România

Funcţii

fundamentale Funcţii specifice

MA

DR

DA

DR

AP

IA

AP

DR

P

AN

PA

AD

S

AN

IF

(AN

CA

)*

AN

AR

Z

IST

IS

INC

S

(La

b.

Fit

o )

*

(Pes

ticid

e)*

ON

VP

V

Vin

(AN

ZM

)*

(ON

PT

ER

)*

(Gri

nd

ină

&

pre

cip

)*

IBA

ICP

A

INC

D S

tefa

nes

ti

PM

U

Strategie şi

planificare

Elaborarea de strategii şi programe

Planificarea resurselor financiare

Coordonare Colaborarea cu actorii externi (publici)

Reprezentare Participarea la forumurile UE şi altele

Reglementare şi

administrare

Legislaţie

Management bugetar şi financiar

Crearea şi conducerea de instituţii

Managementul

informaţiei şi al

datelor

Relaţii publice

Colectarea de date statistice şi studii

Furnizarea de informaţii şi statistici

Implementare

Procesare

Plăţi

Furnizare de servicii Consultanță şi training

Alte servicii18

Administrarea resurselor

Verificare

Aplicarea legislaţiei Respectarea acesteia

Inspecţii

Monitorizarea performanţei

Controale interne

Notă: * indică agenţiile care au fost restructurate recent

Funcţie primară Funcţie secundară Potenţial semnificativ de optimizare

Sursa: Echipa RO AF ARD din MADR, 2010

18 Certificare, acreditare, testare, înregistrare, furnizare de apa pentru irigații etc

40

84. Extinderea largă pe orizontală a agenţiilor ADR este comparabilă cu cea verticală;

multe dintre aceste organizaţii au birouri teritoriale la diverse niveluri NUTS19

. Există

patru paliere de reprezentare teritorială – ţară, regiune, judeţ şi localitate (Figura 3.3), iar

acoperirea scade pe măsura avansării în teritoriu. Pentru anumite funcţii (mai ales inspecţiile),

reprezentarea teritorială este întrucâtva integrată sub ”același acoperiș”, cum este cazul

serviciilor de inspecţie din cadrul DADR (care răspund de inspecțiile fitosanitare, pentru

produse alimentare şi legume, clasificare carcase, produse organice). Alte categorii de

inpsecții sunt efectuate de structuri distincte, precum ANARZ (reproducerea animalelor) sau

ITCSMS (inspecţia seminţelor şi materialului săditor). De remarcat este că serviciile de

consultanţă agricolă au fost descentralizate ca parte din iniţiativa guvernamentală de a spori

autonomia comunităţilor locale. Ca rezultat, birourile judeţene şi locale de consultanţă (OJCA

şi OLCA) sunt acum subordonate Consiliilor Judeţene şi nu structurii centrale, ANCA.

Figura 3.3: Structura teritorială a administraţiei ADR (simplificată)

Notă: * indică faptul că agenţia are şi reprezentare la nivel local (oraş sau municipiu)

Sursa: Echipa RO AF ARD din MADR, 2010

19 Nomenclatorul Unităţilor Teritorială pentru Statistici (NUTS) este un geocod standard cu referinţă la diviziunile

administrative ale ţărilor în scopuri statistice elaborat de Uniunea Europeană

MADR

Central

Regional

Judeţean

CRPDRP CTS

ANPA reg. Lab. reg.OARZ insp

ANIF reg.*

ADS

ANIFAPDRP

APIA

ISTIS

ANPA

INCS

Lab fitoANARZ

ONVPV

Lab vin

CJ ADS

OJPDRP

CJ APIA* ITCSMS

OARZ

DADR*

(ANCA)

Consilii judeţene

Camere agricole judeţene

41

85. Pentru majoritatea agenţiilor ADR, fluxul decizional este foarte centralizat şi

limitează eficienţa şi eficacitatea birourilor teritoriale. De exemplu, aşa cum arată situaţia

ANIF, cunoaştere unei situaţii specifice într-o anumită regiune sau într-un anumit proiect este

deseori insuficientă la nivel central şi neadecvată pentru luarea unei decizii. În plus apar

întârzieri în cursul procesului, iar direcţiile teritoriale şi unităţile administrative trebuie să

aştepte aprobările de la centru chiar şi pentru acţiuni şi cheltuieli minore (vezi Caseta 3.1). În

Caseta 3.1: Relaţia dintre sediul central şi birourile teritoriale la ANIF

Structura organizaţională ANIF include un Birou Central, 12 birouri regionale şi 48 de unităţi administrative locale (AU), cu un personal de 5.129 de persoane cu diferite calificări. Centralizarea puterii: Birourile nu sunt înregistrate ca entităţi juridice; de aceea nu pot încheia contracte în numele ANIF, decât dacă li se deleagă în mod special acest drept. Doar anumite responsabilităţi de achiziţii şi planificare a investiţiilor au fost delegate birourilor, pentru contracte mici de utilităţi sau contracte multianuale pentru irigaţii. Asemenea contracte sunt gestionate de birourile regionale, dar trebuie să fie raportate către şi semnate de Biroul Central. Alte contracte de achiziţii de interes general (Internet, echipament IT etc.) se administrează central. În 2005 structura organizaţională curentă a înlocuit fosta organizaţie cu 42 de birouri judeţene şi 112 UA, demonstrând necesitatea de a delega mai multe responsabilităţi de la centru către teritoriu şi de a reduce numărul de birouri teriotoriale, prin mărirea acoperirii acestora. Deşi responsabilităţile sunt delegate către birouri şi UA de către autoritatea administrativă, în conformitate cu fişele de post, managementul regional nu îşi asumă deseori responsabilităţile suplimentare şi le retrimite spre biroul central, cerând aprobări chiar şi penru chestiuni pentru care poate decide singur. Unul din motivele pentru care acest fenomen este foarte frecvent este legat de faptul că numirile motivate politic lasă personalul tehnic şi pe managerii de birouri expuşi la diferite grade de supervizare şi, câteodată, investigaţii ce par să fie mai degrabă motivate politic decât funcţional.

Abordarea de sus în jos

: Relaţiile de muncă sunt structurate într-o ierarhie de sus în jos, cu biroul central care ia toate deciziile strategice iar birourile regionale şi UA planifică şi implementează, dar cer aprobare de la centru. Pentru planificarea activităţii anuale birourile teritoriale trimit propuneri de activităţi (de întreţinere, operaţiuni, investiţii, păstrarea schemelor de irigaţii) la biroul central, care le supune aprobării comitetului director. În ciuda unor competenţe tehnice adecvate, majoritatea membrilor din middle-management (directori de birouri, şefi de divizii) nu îşi asumă responsabilităţi şi lasă toate deciziile la latitudinea managementului superior (director general, director general adjunct).

Împărţirea responsabilităţilor şi a controlului:

birourile sunt responsabile pentru activităţile curente în timpul implementării contractelor de investiţii. Comisii de analiză speciale care inclus reprezentanţi de la biroul central, birourile regionale şi UA sunt responsabile pentru finalizarea lucrărilor şi predarea acestora.O unitate specială, însărcinată cu controlul calităţii lucrărilor (pentru investiţii, reparaţii şi activităţi de mentenanţă), a fost stabilită la biroul central şi a fost activă timp de câţiva ani. Cu toate acestea, responsabilităţile acesteia sunt destul de neclare şi mai mult, sunt neclare şi competenţele, numărul de angajaţi şi relaţia cu supervizorii. Este absolut necesar ca statutul şi sarcinile acestei unităţi să fie definite precum să fie analizată şi performanţa acesteia de până acum.

Fluxurile de informaţie:

Fluxurile de informaţie sunt relativ bine definite şi se bazează pe rapoarte lunare trimise de UA la birourile regionale şi de acolo, la biroul central. Cu toate acestea informaţia colectată pe teren nu este stocată într-o manieră care să permită consultarea ei rapidă, întrucât ANIF nu posedă un sistem informatizat de management al informaţiei (MIS). Banca Mondială a finanţat un proiect de Reabilitare şi Reformă a Irigaţiilor (IRRP) care cuprindea şi o componentă de sprijin a dezvoltării sectorului insitituţional proiectarea şi implementarea unui MIS pentru întreaga organizaţie, de la biroul central la toate UA. Conducerile succesive au avut viziuni diferite asupra implementării MIS şi implicarea IRRP în proiectarea sa; într-un final, proiectul a finanţat doar achiziţia de echipament IT ŞI redactarea Termenilor de Referinţă pentru proiectarea unui MIS de către un consultant. Conducerea ANIF nu a manifestat niciun fel de interes pentru dezvoltarea ulterioară a MIS, iar fondurile au fost redirecţionate spre alte proiecte. Cu toate acestea, dezvoltarea şi implementarea unui MIS adecvat este esenţială pentru o agenţie de dimensiunea şi responsabilitatea ANIF, iar fondurile necesare trebuie să fie alocate de MADR cu prioritate.

42

general, sistemul de management ANIF, nefiind nici pe bază de buget şi nici pe bază de

performanţă, nu este la nivelul provocărilor cu care se confruntă agenţia.

86. Structura administraţiei ADR, centrală sau teritorială, precum şi cartografierea

corespunzătoare a funcţiilor, au fost relativ volatile până acum, ca reacţie la diferiţi

factori interni. În ultimii ani, administraţia ADR a trecut reorganizări de diferite anverguri,

chiar de mai multe ori pe an. Acest lucru a reflectat lipsa unei viziuni comune pe termen lung,

exacerbată şi de un mediu politic instabil. În timp ce majoritatea schimbărilor sunt

determinate de factori care ţin doar de administraţia sectorială, două dintre cele mai recente şi

mai puternice schimbări au fost determinate de evoluţia administraţiei în general: (1)

reducerea administraţiei publice în condiţiile constrângerilor bugetare, şi (2) descentralizarea

administraţiei publice pentru creşterea autonomiei comunităţilor locale.

3.1.1 Reducerea personalului administrativ: o oportunitate pentru optimizarea

funcţiilor

87. Înrăutăţirea situaţiei economice şi financiare şi criza rezultată au determinat

ajustări serioase în sectorul public. Pentru a reechilibra bugetul, Guvernul României a decis

să reducă semnificativ cheltuielile publice. Reducerea salariilor publice cu 25 la sută,

reducerea numărului de salariaţi în întreaga administraţie, reprezintă parte din această

iniţiativă.

88. MADR a convertit această restricţie într-o oportunitate pentru a raţionaliza

personalul şi funcţiile distribuite în întreaga administraţie ADR. Reorganizarea s-a bazat

pe câteva principii solide: (1) agenţiile cu performanţe mediocre au fost închise, reduse sau

absorbite de alte unităţi; (2) reducerile de personal au variat în funcţie de agenţie sau structură,

în funcţie de cererea pentru serviciile lor şi performanţa din trecut (și nu s-au făcut reduceri de

personal pe bază de procente egale în întreaga administrație), şi (3) agenţiile implicate în

relaţia cu UE au suferit reduceri minime de personal pentru a nu pune în pericol cerinţele CE

ce trebuie respectate şi ntru a nu le fi afectată capacitatea de a-şi îndeplini rolul în utilizarea

fondurilor UE. Principalele rezultate ale acestui proces20

sunt:

1. Trei agenţii au fost închise şi funcţiile lor au fost transferate la MADR (ANCA şi

Administraţia Sistemului Naţional Antigrindină şi Precipitaţii) sau la DADR (Oficiul

Naţional al Produselor Tradiţionale şi Ecologice, ONPTER).

2. A patra agenţie, Agenţia Naţională a Zonei Montane, a fost închisă fără preluare de

funcţii.

3. Laboratorul Central Fitosanitar şi Laboratorul Central pentru Controlul Reziduurilor de

Pesticide au fost comasate într-un Laborator Central Fitosanitar.

4. Laboratorul Central pentru Seminţe şi controlul calităţii răsadurilor (care funcţiona sub

INCS) nu mai este finanţat în întregime din fonduri publice, ci printr-un mix cu propriile

venituri.

5. Managementul rentei viagere a fost transferat de la ADS la APIA.

6. Administraţia ARD a fost redusă cu 26.7% (de la 13.284). Cea mai mare reducere, de

aproape 65%, a vizat DADR şi ANARZ (alături de structurile lor teritoriale). Cele două

agenţii de plăți APIA şi APDRP au suferit reduceri de personal de aproximativ 10%, sub

20 Ordonanţă de Urgenţa nr. 10 din 30 iunie, 2010, şi Hotărârea nr. 725 din 2010

43

media la nivel de sector. Laboratoarele şi serviciile de inspecţie din afara DADR au fost

cel mai puţin afectate, multe dintre acestea nefiind afectate deloc de reduceri de personal.

7. Cu toate acestea o parte din reducerile de personal au fost compensate cu transfer de

personal de la agenţiile afectate la MADR sau DADR. Prin urmare, personalul MADR a

crescut cu aproape 40%, in ciuda faptului că administraţia ADR s-a redus per total;

numărul maxim de angajați ai MADR este în acest moment de 670.

89. În ciuda faptului că principiile aplicate au fost lăudabile, au existat însă câţiva

factori care au diminuat eficienţa celei mai recente restructurări. În primul rând, întregul

proces a avut loc sub o mare presiune a timpului. Pe parcursul a doar câteva săptămâni,

MADR a trebuit să trimită guvernului planul său de restructurare. În al doilea rând,

restructurarea a fost dificilă întrucât nu exista o monitorizare a performanţei angajaţilor,

consecventă şi cuprinzătoare, pentru toate agenţiile din cadrul administraţiei ADR. Având în

vedere aceşti doi factori, a fost imposibil de executat o analiză a sarcinilor şi funcţiilor pentru

a face procesul decizional unul informat. În al treilea rând, implicaţiile juridice au complicat

şi mai mult operaţionalizarea reducerilor de personal. Reducerea cu 25 la sută a numărului

total de poziţii din administraţia agricolă e posibilă doar dacă se bazează pe schimbarea fişelor

de post din unităţile vizate, întrucât, sub legea românească, nu există un alt temei legal solid

pentru concedierea funcţionarilor publici.

90. Absenţa unei evaluări precise în combinaţie cu reducerile drastice de personal ar

putea afecta pe viitor furnizarea de servicii din administraţia agricolă, în special pe teren.

De exemplu, dizolvarea ANCA şi transferul responsabilităţilor structurilor teritoriale către

proaspăt înfiinţatele Camere Agricole ar putea reduce eficienţa furnizării de servicii de

consultanţă. Furnizarea de servicii adecvate depinde printre altele de condiţii corespunzătoare

(cadru juridic, resurse financiare) ce au fost create pentru a permite Camerelor Agricole să

preia funcţiile structurilor teritoriale ale ANCA.

3.1.2 Descentralizarea Administrativă: implicaţii pentru furnizarea de servicii

91. De la lansarea sa în 2006, administraţia ADR a adoptat iniţiativa descentralizării

pentru unităţile administraţiei publice21

. Conceptele ce se disting în acest context sunt (1)

transferul competenţelor administrative şi a resurselor financiare de la centru (Minister) către

direcţiile teritoriale; (2) delegare ca transfer al sarcinilor organismelor publice naţionale către

centru şi/sau direcţiilor teritoriale ale altor organisme publice, şi (3) descentralizare ca

transfer al competenţelor administrative şi a resurselor financiare către un organism public din

teritoriu sau către sectorul privat.

92. Ca parte a discuţiilor sale despre acest concept, MADR a identificat principalele

provocări pentru administraţia agricolă: sub legislaţia europeană, MADR şi agenţiile

plătitoare sunt responsabile pentru implementarea măsurilor de asistenţă co-finanţate de UE.

Descentralizarea în aceste condiţii nu este posibilă fără o separare a supervizării

administrative de cea tehnică. Direcţiile teritoriale ale organismelor naţionale precum

agenţiile de plăți pot fi descentralizate doar din punct de vedere financiar şi administrativ, nu

în termeni de supervizare tehnică.

21 Legea nr. 195 din 22 mai 2006 reprezintă primul cadru juridic ce defineşte principalele tipuri de descentralizare în

contextul României.

44

93. Descentralizarea funcţiilor şi a responsabilităţilor MADR a fost astfel limitată, ceea

ce nu reprezintă neapărat un lucru rău: anumite funcţii, precum controlul şi inspecţia,

colectarea şi managementul datelor, pot fi executate mult mai eficient şi eficace în cadrul

unei structuri centralizate. Lăsând la o parte transferul a serviciilor de consultanță la nivel

judeţean către Camerele Agricole, funcţiile MADR nu au fost de fapt descentralizate. Pentru

anumite funcţii descentralizarea nu este neapărat o opţiune preferată, întrucât menținerea unor

linii directe de responsabilitate din teren spre nivelul central este importantă pentru o

implementare eficientă. Acesta este cazul pentru colectarea datelor statistice sau pentru

control şi inspecţii. Aducerea acestor servicii sub controlul autorităţilor locale este practicată

extrem de rar în altă parte în statele membre UE; în România ar cere un cadru legislativ

extrem de precis pentru separarea supervizării tehnice şi administrative.

94. Cu toate acestea, transferul controlului şi inspecţiei de la MADR la o agenţie

subordonată ar putea genera beneficii. În prezent funcţiile de control şi inspecţie sunt în

responsabilitatea unităţilor din minister; inspecţiile pe teren sunt efectuate de personalul

DADR şi de personalul de la nivel judeţean al agenţiilor naţionale, precum Agenţia

Fitosanitară. Pentru a garanta conformarea controlului şi inspecţiei cu standardele UE este

recomandabil să se transfere aceste funcţii către o “Agenţie Naţională de Inspecţie şi Control”

subordonată ministerului, cu proprii săi inspectori/ controlori la nivel judeţean. O asemenea

delegare a controlului şi inspecţiilor către o agenție terță reprezintă standardul în alte state

membre UE. Agenţia, cu un statut comparabil cu cel al agenţiilor de plăți ar avea propriul

buget care, în mod special având în vedere forma de bugetare curentă a MADR, ar oferi

garanţii mai mari că acest control şi inspecţii sunt adecvat finanţate şi deci pot fi efectuate

într-un mod satisfăcător. Pentru economia de fonduri personalul la nivel judeţean ar putea

împărţi biroul cu responsabilii de colectare a datelor pentru sectorul statistic şi RICA.

95. Camerele Agricole reprezintă o componentă cheie a proiectului de descentralizare

aplicat administraţiei ADR. Un lung proces consultativ cu aproape toţi factorii interesaţi a

fost organizat între 2006 şi 2009. Într-un final, în 2010, au fost create Camerele Agricole care

au preluat funcţia de furnizare de servicii de la structurile teritoriale ale ANCA (OJCA şi

CLCA la nivel judeţean şi respectiv local). Spre deosebire de OJCA şi CLCA, Camerele

Agricole nu sunt subordonate centrului ANCA, ci consiliilor judeţene. Fosta ANCA, însă,

acum unitate de consultanță în cadrul MADR, îşi păstrează rolul tehnic de coordonare.

96. Descentralizarea ca delegare a sarcinilor la Camerele Agricole, este, până acum,

doar o reformă pe jumătate. Până acum, conversia OJCA şi

CLCA în Camere Agricole a fost făcută mai mult cu numele decât

ca o conversie organizaţională adevărată. Noua lege a Camerelor

Agricole determină principiile care ghidează funcționare acestor

structuri, dar nu clarifică modul în care vor fi operaţionalizate.

Astfel noile Camere Agricole sunt organisme public-private, care

se aşteaptă să fie finanţate mai ales din asistenţă publică, dar şi

prin contribuţiile agricultorilor. În comparaţie cu fosta structură

ANCA, noile Camere Agricole trebuie să fie mult mai orientate

spre ferme şi de aceea mult mai aproape de necesităţile fermierilor. Pe lângă furnizarea de

training şi consultanță, acestea vor juca de asemenea un rol de reprezentare şi consultare în

relaţiile membrilor cu autorităţile publice, un rol de mediere pentru conflictele între membri şi

un rol de certificare (pentru producătorii agricoli).

97. Implementarea Camerelor Agricole în România prezintă o serie de dificultăţi. Noul

cadrul juridic pentru Camerele Agricole nu a fost însoţit de reguli detaliate de implementare.

Stabilirea regulilor pentru reprezentarea fermierilor (membru obligatoriu versus voluntar) şi

Camerele Agricole:

O structură bi-polară de sector reprezintă o provocare pentru

performanţă

45

contribuţiile financiare vor fi, fără îndoială, cele mai dificile probleme de rezolvat. Camerele

agricole sunt instituţii care, pe lângă altele, trebuie să servească interesele fermierilor la nivel

politic. Structura bi-polară a fermelor din România face ca aducerea poziţiilor divergente la un

numitor comun, pentru ca apoi să poată fi apărată şi reprezentată la un nivel înalt, să fie o

chestiune dificilă. În acelaşi fel, targetarea şi furnizarea de servicii de consultanţă pentru o

populaţie atât de diversă – din punct de vedere al nevoilor, dar și al resurselor financiare – şi

asigurarea echităţii în rezolvarea conflictelor este de o mare importanţă, lucru pentru care se

aşteaptă implementarea de reguli clare.

98. MADR trebuie să elaboreze o viziune şi o strategie privind modul de colaborare şi

sprijin pentru Camerele Agricole pentru promovarea agriculturii şi dezvoltării rurale la

nivel de judeţ. Camerele Agricole pot deveni un instrument care să îmbunătăţească orientarea

MADR către client, precum şi comunicarea dintre MADR şi factorii de interes la nivel de

judeţ, dacă MADR va stabili modalităţi de a implica în dialog Camerele şi factorii locali. O

bună comunicare va depinde nu doar de liniile de comunicare, ci şi de conţinut: MADR va

trebui să ofere mesaje relevante şi, pe cât posibil, servicii sub formă de cunosțințe, informaţie,

suport și recomandări pentru politicile locale, expertiză pentru relaţionarea eficientă cu

factorii de interes la nivel local. În prezent, elaborarea unei asemenea strategii este în impas

întrucât rolul exact al Camerelor Agricole în agricultură şi dezvoltare rurală este încă în

discuţie, printre altele din cauza lipsei de claritate în ce priveşte finanţarea lor, sarcinile şi

funcţiile.

99. MADR şi Camerele Agricole trebuie să colaboreze intensiv şi eficient pentru

furnizarea de servicii de consultanță pentru agricultori/ferme. MADR, prin noua sa

unitate de consultanţă (care încorporează parte din fostul personal ANCA) trebuie să ofere

Camerelor Agricole consiliere şi informaţie relevantă (informaţie generică, tehnică precum şi

despre reglementările UE şi cele naţionale, precum şi despre măsurile de asistenţă) şi va servi

drept “birou de informaţii” la care personalul din teritoriu poate avea acces pentru a obţine

informaţii relevante pentru clienţii lor. Utilizarea instrumentelor moderne de IT, în particular

un website uşor de utilizat cu informaţie completă pentru toate subiectele relevante şi cu

funcţie de căutare eficientă ar fi un pas important în acest proces pentru că cei zece angajaţi ar

răspunde unui număr mult mai mic de solicitări directe venite din teren.

100. O atenţie specială trebuie acordată diviziunii sarcinilor între MADR, administraţia

judeţeană şi Camerele Agricole în ce priveşte serviciile de consultanță agricolă.

Competenţele şi responsabilităţile Camerelor Agricole vor trebui să fie clarificate în ce

priveşte obligaţiile de a furniza servicii de consultanță agricultorilor. Agricultorii din România

vor beneficia de pe urma unei singure entităţi care furnizează servicii de consultanță, care

oferă informaţii şi asistenţă privind chestiuni relevante pentru ferme, cum ar fi tehnologia de

producţie, schemele de ajutor, eco-condiţionalitate, chestiuni juridice, etc. Camerele Agricole

pot să preia funcţia de furnizare a serviciilor de consultanță.

101. O atenţie urgentă trebuie acordată elaborării şi implementării unor modele fezabile

de finanţare pentru Camerele Agricole în general şi pentru serviciile de consultanță în

particular. Camerele Agricole funcționează de peste 150 de ani în mai multe state europene,

cum ar fi Franţa, Austria, zone din Germania şi Slovenia. În Austria şi Germania calitatea de

membru al Camerelor Agricole este obligatorie, iar cotizaţia de membru este folosită pentru

finanţarea activităţii camerei. În Franţa calitatea de membru nu este obligatorie, iar Camerele

sunt finanţate indirect, dintr-un impozit pe teren, atât agricol, cât şi urban. Modelul cu cel mai

mare potenţial pentru România rămâne să fie identificat.

46

102. Mix-ul de fonduri publice şi private ar putea fi cea mai bună formulă pentru

serviciile de consultanţă agricolă. Pentru aceste servicii se pot aplica diferite modele de

finanţare, fie cu plăţi prin cotizaţiile de membru, sau prin contribuţia integrală a beneficiarilor.

O formă mixtă ar putea fi cea mai bună formulă de finanţare, de exemplu salariile de bază ale

personalului să fie achitate de Camere ori de guvern, iar costurile operaţionale, inclusiv

diurnele, să fie finanţate de beneficiari. Un asemenea tip de organizare ar putea fi mai uşor de

verificat. Pentru a stimula performanţa, în termeni de vizite ale personalului pe teren pentru a-

i asista pe agricultori poate fi impusă o taxă anuală plătită de fermieri. În plus, aşa cum este

cazul în Europa, agenţiile de plăți pot să finanţeze serviciile de consultanţă pentru fermele

mici care accesează fonduri UE, mai ales pe cele obţinute sub Pilonul 2, în care fermele mari

ar trebui să obţină asemenea servicii de la consultanţi particulari. Camerele Agricole s-ar

putea concentra în aşa fel încât cu resurse limitate să poată acorda consultanţă fermierilor,

grupurilor de ferme şi comunităţilor care nu au acces sau nu pot finanţa servicii de consultanţă

private.

3.1.3 Potenţial de îmbunătăţire în implementare şi control

103. Ambele agenţii de plăți își desfășoară activitatea în mod adecvat, întrucât au trecut

prin procesul de acreditare al UE, au funcţii specifice şi mult mai clar definite, şi

beneficiază de mai multe resurse decât alte agenţii ADR. În comparaţie cu alte organisme

ADR, cele două agenţii de plăți se remarcă prin capacitatea de a implementa adecvat măsuri

complexe. Acesta este în principal motivul pentru care au un management mai bun, alocări

bugetare, echipament mai bun, o proporţie mult mai mare de personal cu calificare înaltă şi cu

performanţe bune. Cu toate acestea, cel mai important motiv pentru performanţă este procesul

de acreditare prin care cele două agenţii au trecut, inclusiv aprobarea în conformitate cu

standardele CE pentru procedurile de lucru, interfeţe, alocare de sarcini şi responsabilităţi fără

suprapuneri şi dificultăţi funcţionale. Numărul total al personalului angajat poate avea un

impact puternic asupra proceselor de implementare; de exemplu controalele şi inspecţiile

producătorilor şi procesatorilor cer participarea intensiva a personalului.

104. Chiar şi în această situaţie, o coordonare ceva mai slabă între cele două agenţii de

plăți şi cu MADR, precum şi suprapunerea funcţiei de control contribuie la apariţia

ineficienţelor în aprobarea şi execuţia plăţilor. Plăţile sigure şi la timp sunt esenţiale nu

doar pentru fermieri individuali, dar şi pentru creşterea competitivităţii sectorului agricol în

general. Gestionarea eficientă a plăţilor va permite fermierilor să îşi finanţeze activităţile în

timp util. Cu toate acestea apar întârzieri majore în efectuarea plăţilor – de ex. plăţile directe

se fac doar în prima jumătate a anului ulterior celui în care aveau termen. Dacă fermierii ştiu

când să aştepte plăţile pot să planifice mai bine şi să se poată angaja pentru activităţi viitoare

care depind de transferurile primite. Aceasta îmbunătăţeşte şi colaborarea cu partenerii de

afaceri, cum ar fi băncile, care vor primi rambursările de credite la timp.

105. În ciuda faptului că România are două agenţii de plăți acreditate şi complet

operaţionale, implementarea anumitor măsuri este făcută Autoritatea de Management

(AM) pentru PNDR. În acest moment AM implementează trainingul vocaţional, LEADER,

tinerii fermieri, fermele de semi-subzistenţă, crearea grupurilor de producători şi măsuri de

asistenţă tehnică. Cererile pentru asistenţa tinerilor fermieri, fermele de semi-subzistenţă şi

măsurile pentru grupurile de producători trebuie să fie trimise de potenţialii beneficiari la

DADR, care se ocupă de controlul administrativ şi verificările teren. Evaluarea finală şi

punctajul sunt efectuate de AM la nivel naţional, după care plata propriu-zisă se face de către

agenţia de plăți APDRD. Sarcinile de control suplimentare determină o supraîncărcare a

47

personalului DADR; situaţia este cu atât mai dificilă cu cât implementarea este ineficientă.

Implicarea a trei instituţii DADR, MADR şi APDRD îngreunează procesul de aprobare şi nu

utilizează optim capacitatea existentă de plată. Aceste probleme ar putea fi rezolvate

folosind structurile specializate şi capacitatea tehnică a agenţiilor de plăți.

106. De asemenea, Autoritatea de Management pentru POP în MADR este implicată în

implementare de program în principal prin activitatea de evaluare, punctaj şi contractare

pentru aplicaţiile aprobate. Trimiterea acestora şi înregistrarea se fac de către birourile

regionale ale ANPA. Verificarea financiară şi tehnică a aplicaţiilor este externalizată unei

companii private, iar plăţile se fac prin MADR prin Direcţia Generală de Buget Finanţe.

Astfel, după cum este situaţia Autorităţii de Management care implementează măsuri de

dezvoltare rurală sub Pilonul 2, împărţirea responsabilităţilor şi alocarea diferitelor stagii de

execuţie altor instituţii duce la o eficienţă redusă, cu atât mai mult cu cât există deja o agenţie

specializată, mult mai bine dotată şi experimentată pentru acest tip de sarcini.

107. Alocarea unor funcții care se suprapun la AM ar trebui, în general, evitată. APDRP

a fost creată pentru a furniza servicii de plată aferente implementării Programului de

Dezvoltare Rurală. AM trebuie să se concentreze pe sarcinile ce i-au fost acordate în

conformitate cu reglementările UE şi să delege pe cât posibil implementarea sarcinilor către

agenţiile de plăți. Următoarea perioadă de programare 2014-20 va ocupa capacitatea

suplimentară a AM, iar implementarea sarcinilor trebuie redusă pe cât posibil la un număr

limitat de măsuri cum ar fi Asistenţa Tehnică şi /sau Trainingul Vocaţional. O aliniere corectă

a funcţiilor alocate în ce priveşte implementarea Programului de Pescuit va creşte eficienţa

organizării implementării prin utilizarea capacităţii tehnice a APDRP.

108. Cele două agenţii de plăți se dublează într-o anumită măsură la efectuarea

controalelor cerute de implementarea PAC. De exemplu, APDRP se ocupă de dubla

verificare a măsurilor de agro-mediu şi a zonelor defavorizate înainte de a efectua plăți către

agricultori. Cu toate acestea, aplicaţiile pentru zonele defavorizate şi plăţile de agro-mediu

sunt trimise şi procesate sub responsabilitatea APIA ca sarcină delegată de la APDRP, ceea ce

înseamnă că APIA a efectuat la rândul său controale, prin teledetecţie sau la locul verificării,

ca parte din sarcinile de implementare. Aceasta dublă verificare înseamnă o întârziere

nenecesară pentru execuţia plăţilor şi o încărcare suplimentară pentru personalul agenţiei.

109. De asemenea apar suprapuneri şi în ce priveşte recuperarea datoriilor. Fiecare

agenţie de plăți are propriile mecanisme de recuperare a datoriilor, în loc să folosească un

sistem unic care ar permite deducerea datoriilor automat din plăţile comisionate sub Pilonul 1

şi 2. În această situaţie, o mai bună coordonare între agenţii sub forma unui mai bun schimb

de informaţii şi coordonare a procedurilor de control, ar duce la reducerea duplicării

acţiunilor, grăbind procesul de plată şi reducând costurile de implementare ale PAC.

110. Un set de factori adiţionali afectează performanţa celor două agenţii de plăți şi

livrarea fondurilor către beneficiarii politicilor publice (vezi şi Anexa 8):

a. Un număr foarte mare de cereri de gestionat. În 2009, aproape 1,2 milioane de fermieri

au aplicat pentru plăţi directe, solicitând controlarea a 120.000 de ferme (10%); dintre

aceştia, 300.000 de fermieri au aplicat pentru plăţile pentru zonele defavorizate şi 200.000

pentru plăţile de agro-mediu.

b. Sistemul de teledetecţie este folosit la parametri suboptimi. Acest sistem este folosit

pentru verificările fermelor selecţionate prin analiza de risc şi eşantionare aleatorie.

Aproximativ 100.000 de ferme sunt analizate anual prin teledetecţie şi aproximativ 25.000

de fermieri prin verificările tradiţionale de către inspectori. Sistemul de teledetecţie este

externalizat unei firme private, care efectuează controalele. Personalul APIA trebuie să

48

facă copii pentru toate documentele şi să le înmâneze contractorului, ceea ce creşte

volumul de muncă pentru agenţiile publice implicate.

c. Probleme legate de determinarea dimensiunii fermei, a proprietarului şi utilizarea

terenului, identificarea parcelei. Aceasta este o chestiune critică pentru plăţile pe

suprafață, sub Pilonii 1 şi 2 (zonele defavorizate şi plăţile de agro-mediu). Datorită

absenţei unui cadastru digital şi o lipsă de claritate în determinarea hotarelor, aplicaţiile

pentru plăţi pe suprafață presupune deseori suprapuneri. Clarificarea acestor chestiuni

consumă în general foarte mult timp, întrucât fermierii cu declaraţii care se suprapun

trebuie să fie contactaţi şi convocați împreună pentru a se vedea ce anume a cauzat

eroarea. În timpul controalelor cu teledetecţie, se pot determina erorile inclusiv în ce

priveşte utilizarea terenului. Digitalizarea cadastrului este astfel o urgenţă; de asemenea,

implementarea completă a sistemului IPA online (Caseta 3.2) ar ajuta la creşterea calităţii

aplicaţiilor, ar reduce numărul greşelilor şi a erorilor din procesul de aplicaţie, ceea ce ar

creşte eficienţa întregului proces.

d. Diferite erori în completarea aplicaţiilor. Aplicaţiile mai au şi alte tipuri de erori, cum

ar fi conturi bancare greşite sau formulare incomplete, ceea ce sporeşte tensiunea şi creşte

volumul de muncă în rândul personalului DADR şi APIA, datorită numărului mare de

aplicaţii.

e. Absenţa unui serviciu de consultanţă activ. Un serviciu de consultanţă activ ar creşte

calitatea aplicaţiilor şi ar scădea numărul erorilor, ceea ce ar grăbi întregul proces. Este

nevoie de o abordare creativă pentru furnizarea de asistenţă fermelor mici, mai ales în

cazul aplicaţiilor pentru măsurile Pilonilor 1 şi 2. Mecanismele curente cer o capacitate

administrativă substanţială şi costuri conform. Fermierii cu ferme mici sunt deseori

neobişnuiţi cu birocraţia, nu sunt obişnuiţi să păstreze înregistrări detaliate sau au dovezi

insuficiente pentru apartenenţa proprietăţii. În consecinţă agenţiile de asistenţă şi cele

plătitoare consumă resurse importante pentru a-i consilia pe micii fermieri cum să

completeze cererile. Unii merg mai departe şi completează ei înşişi formularele în locul

petenţilor, ceea ce consumă foarte multe resurse. Trebuie identificate strategii şi

implementate pentru a facilita procesul de depunere a cererilor şi implementarea, eventual

prin aplicaţii de grup.

49

f. Schimbări ale regulilor sau ale criteriilor pentru anumite programe chiar în timpul

procesului de depunere a cererilor. Asemenea schimbări, care apar uneori în ultimele

zile înainte de termenul final de depunere a cererilor, nu sunt neobişnuite şi duc la apariţia

de costuri adiţionale, atât pentru agricultori, cât şi pentru administraţie.

g. Reguli de selecţie mult prea complexe şi incertitudini legate de datele de plată. În

practica curentă la implementarea măsurilor de dezvoltare rurală, aprobarea fondurilor se

face pentru aplicanții cu cel mai mare scor. Procedura de selecţie duce la întârzieri

procedurale.

h. Deficienţe de management de cash-flow la nivel public. Fermierii care au oferit

informaţii corecte şi adecvate şi care nu sunt selectaţi pentru control pot primi întreaga

sumă relativ repede. Cu toate acestea, constrângerile bugetare la nivelul guvernului

întârzie plăţile către fermieri. Această problemă este analizată în detaliu în Secţiunea 4 a

prezentului raport.

Caseta 3.2: Sistemul IPA online

În toate statele membre implementarea schemelor de plăţi directe este efectuată de instrumente IT deşi nu există o standardizare. Statele membre fie aleg un model de software intern pentru implementarea IACS, fie contractează o companie pentru a proiecta un soft. România a ales a doua variantă, proiectarea internă de software a fost finanţată de un proiect Twining al UE pentru o parte mică, dar extrem de importantă a implementării IACS: digitalizarea parcelelor. Fermierii şi personalul pot digitaliza parcelele cu ajutorul unei interfeţe de Internet. În acest moment peste 50% dintre parcele sunt digitalizate. O digitalizare completă este puternic recomandată pentru e evita dubla declaraţie a parcelei. Costurile de control ar putea fi reduse substanţial.

Source: APIA / EU-Twinning-Project

50

3.1.4 Coordonarea inter-instituţională şi provocarea implementării eco-condiţionalităţii

111. Începând cu 2012, aplicarea principiului PAC al eco-condiţionalităţii va deveni

obligatoriu pentru România; nerespectarea acestui principiu va duce la sancţiuni

financiare semnificative din partea UE. Eco-condiţionalitatea este un principiu care îi

obligă pe fermieri să respecte un set de

cerinţe de mediu şi altele pentru a se

califica la obţinerea asistenţei prin CAP

sub Pilonul 1. Dacă principiul nu este

respectat, fondurile nu vor fi acordate

integral sau pot fi chiar complet anulate

către fermierii în cauză. Statele membre

pot reţine doar până la 25% din sumele

Pilonului 1 deduse ca rezultat al aplicării

acestor sancţiuni, iar restul trebuie să se

întoarcă la bugetul UE. România a primit

un termen de cinci ani de la primirea

statului de membru al UE iar în 2012 va

trebui să înceapă să aplice eco-

condiționalitatea, urmând ca din 2016

principiul eco-condiţionalităţii să fie

complet funcţional. Acest lucru înseamnă

că până în 2012 mecanismul de eco-condiţionalitate trebuie să fie pus în practică şi

operaţional, iar MADR poartă întreaga responsabilitate pentru implementarea sistemului.

112. MADR nu a iniţiat încă pregătirea implementării. Se pare că întrucât nu s-au făcut

paşi pentru întâmpinarea acestei provocări, MADR are o sarcină uriaşă pentru cei doi ani

rămaşi, 2010 şi 2011. Standardele de control si un sistem de sancţiuni care ia în considerare

durata, impactul şi severitatea nerespectării principiului va fi elaborat în colaborare cu

agenţiile naţionale responsabile de control pentru acest subiect. Mai mult, un serviciu dedicat

de consultanţă trebuie să fie creat obligatoriu pentru a informa şi oferi consultanţă fermierilor

despre eco-condiţionalitate, standardele acesteia şi cum trebuie să le implementeze la fermele

proprii. Nu există încă mecanisme instituţionalizate pentru a asigura implementarea

principiului conform reglementărilor UE. Luând în considerare importanţa eco-

condiţionalităţii (mai ales în termeni de severitate a sancţiunilor în cazul nerespectării

principiului, care vor afecta în special fermierii) MADR trebuie să iniţieze cât mai curând

paşii necesari pentru instituţionalizarea chestiunilor care ţin de eco-condiţionalitate.

113. Eco-condiţionalitatea reprezintă o provocare de proporţii pentru operaţionalizare

pentru MADR întrucât presupune un efort multi-disciplinar cu coordonare inter-

agenţii. MADR este responsabil pentru implementarea eficientă a eco-condiţionalităţii şi

trebuie să coordoneze numeroase agenţii. În cadrul MADR, Direcţia Generală pentru Politici

Agricole trebuie să îşi asume rolul de lider în procesul de pregătire. Aceasta înseamnă şi

stabilirea coordonării şi a mecanismului de implementare în cadrul MADR administraţia

agricolă, alocând sarcini şi responsabilităţi, identificând necesităţi de creştere a capacităţii.

Caseta 3.3: Ce este eco-condiţionalitatea

Fermierii nu trebuie să producă pentru a primi plăţi directe, cât timp îşi menţin terenul în bune condiţii agricole şi de mediu şi respectă un set de standarde suplimentare:

Bune condiţii agricole şi de mediu: toţi fermierii care solicită plăţi directe, dacă produc sau nu de pe terenul lor, trebuie să respecte standardele stabilite de statele membre

Cerinţe statutare de management: fermierii trebuie să respecte toate standardele de eco-condiţionalitate care se numesc cerinţe statutare de management elaborate în conformitate cu 19 directive europene şi reglementările privind protecţia mediului, sănătate publică, animală şi a plantelor, bunăstarea animalelor.

51

114. Este recomandabil

ca MADR să stabilească şi

să conducă un grup de

lucru, cu reprezentare din

partea tuturor agenţiilor

şi ministerelor relevante,

care se ocupă cu

pregătirea şi

implementarea eco-

condiţionalităţii. Aceasta

este practica răspândită în

UE. În România, una din

agenţiile care este direct

implicată în implementarea

principiului econ-

condiţionalităţii este

ANSVSA, pentru sănătatea,

înregistrarea şi bunăstarea

animală, şi inspecţii privind siguranţa alimentară. Alte agenţii care vor juca un rol important

sunt Agenţia Naţională Fitosanitară, pentru inspecţia sănătăţii plantelor, şi APIA pentru

GAEC. Se vor aloca responsabilităţi privind inspecţia standardelor de mediu, cum ar fi cele

privind nivelurile de nitraţi, calitatea pânzei freatice şi eroziunea solului. Buna coordonare

între diferitele agenţii însărcinate cu efectuarea controalelor va fi absolut necesară pentru

implementarea eficientă a eco-condiţionalităţii în România.

115. Experienţa din noile sau vechile state membre arată că procedurile de control şi

raportare nu sunt standardizate şi tind să varieze considerabil între autorităţile de

control. Controalele asupra eco-condiţionalităţii vor fi efectuate fie de agenţii/autorităţi

desemnate, fie de APIA. În multe state membre s-a efectuat o combinaţie pentru control,

efectuat fie de autoritatea naţională / agenţia sau de către agenția de plăți locală. Tabelul

următor prezintă modelul bavarez de control şi de împărţire a responsabilităţilor între agenţia

de plăți şi serviciul naţional de inspecţie potrivit Reglementării (CE) nr. 1122/2009.

Provocarea pentru MADR va fi să implementeze un control standardizat şi proceduri de

raportare, precum şi un sistem solid de sancţiuni ca bază pentru calculul plăţilor directe.

116. Într-un sens mai larg, administraţia ADR ar putea profita în urma experienţei eco-

condiţionalităţii în alte state UE pentru organizarea mecanismelor necesare şi a

aranjamentelor instituţionale. Un inventar al experienţelor celorlalte state membre la

implementarea eco-condiţionalităţii ar putea fi baza pentru selectarea acelor strategii care sunt

cele mai relevante pentru situaţia României precum şi pentru alocarea sarcinilor şi a

responsabilităţilor precum şi pentru identificarea şi comandarea capacităţii necesare. În ce

priveşte finanţarea UE aceasta ar putea fi utilizată pentru externalizarea asistenţei tehnice care

să sprijine acest efort, inclusiv pentru dezvoltarea unui mecanism de control şi sancţiuni. Cel

din urmă trebuie elaborat în colaborare strânsă cu agenţiile naţionale deja responsabile pentru

funcţii de control. Grupul de lucru ar putea, de asemenea, să se ocupe de obligaţiile impuse de

UE de a crea un serviciu de consultanţă care să asigure livrarea către fermieri a informaţiilor

şi sfaturilor privind conţinutul şi implementarea standardelor eco-condiţionalităţii.

Caseta 3.4: Implementarea eco-condiţionalităţii: modelul bavarez

Art.48, Reg. (EC) Nr. 1122/2009 Modelul bavarez / Germania

Model de agenţie sectorială Agenţia specializată în inspecţii / autoritatea însărcinată cu efectuarea controalelor

Guvernul regional & local bavarez „zone de control Alb” : stndardele privind sănătatea animalăşi bunăstarea, înregistrarea şi bolile, alimentaţia şi siguranţa alimentară

Model de agenţie de plăţi Agenţia Plătitoare poate implementa controale EC pentru ca standardele de calitate şi control să fie asigurate de o agenţie specializată

Servicii de control centrale „zone de control Verde“: zonele cerute de standarde: nitraţi, apa freatică, eroziunea solului, protecţia plantelor şi sănătatea lor, canalizarea şi deşeurile, fauna/flora, habitat, protecţia păsărilor, Anexa IV) IACS -controls (pillar I and pillar II)

52

3.1.5 Beneficii potenţiale ale fuziunilor sau co-locaţiei instituţionale şi ale externalizării

funcţiilor

117. Fuziunile și integrarea instituţională oferă deseori un mai mare potenţial de

creștere a eficienței administrative decât împărțirea funcţiilor între instituţii. Tendinţa în

multe din statele membre este să concentreze sarcinile de implementare, cât mai mult posibil,

sub acelaşi acoperiş, în loc să le împartă între diferite organizaţii. Aceasta contribuie la

evitarea structurilor paralele care îndeplinesc aceeaşi activitate. În timp ce câștigurile de

eficienţă sunt importante, și rezultă din economii monetare generate de structuri

administrative mai simple, câştigurile de eficacitate sunt adeseori chiar mai mari. Acestea din

urmă rezultă din furnizarea unor servicii mai bune, dintr-un răspuns mai prompt la nevoile

beneficiarilor, din reducerea costurilor tranzacţiilor pentru beneficiari cărora li se oferă un

„ghișeu unic” etc.

118. Într-o perspectivă pe termen mediu şi lung, MADR ar trebui să elaboreze o viziune

asupra creşterii eficienţei structurilor sale, iar

comasarea instituţiilor şi a funcţiilor poate

juca un rol important. Direcţiile cheie ar putea

fi:

integrarea funcţiilor sub un singur

acoperiş instituţional, ca soluţie preferată

pentru domeniile care în prezent sunt

partajate între mai multe agenţii. În

particular, protecţia împotriva inundaţiilor s-

ar putea îmbunătăți dacă ar fi transferată în

întregime sub portofoliul administrației

mediului. MMP ar păstra astfel strategia de

dezvoltare şi prerogativele de buget, iar

ANAR ar prelua implementarea măsurilor de

protecţie împotriva inundaţiilor de la ANIF.

Potenţiala fuziune a celor două agenţii de

plăți într-o Agenţie Unică pentru

Agricultură şi de Dezvoltare Rurală

(SARDA), care să funcționeze din 2014.

Dacă se va dori această comasare, aceasta va

fi o acţiune foarte importantă, care va cere o

abordare foarte atentă. O analiză care

subliniază factori pro și contra este

prezentată în Anexa 5. În general, beneficiile

pe termen mediu sau lung (creşterea calităţii

serviciilor, economii prin reduceri de

personal şi de costuri, simplificarea

proceselor, o mai bună absorbţie a fondurilor

UE) vor compensa costurile pe termen scurt ale fuziunii. Aceasta însă trebuie însoţită de o

fază adecvată de tranziție, combinată cu o comunicare din timp şi transparentă a

termenelor pentru reducerea şocului de ajustare pentru administraţie, pentru instituțiile

conexe şi pentru beneficiari. Franţa (Caseta 3.5) este un exemplu ilustrativ. O fuziune

potenţială ar putea fi implementată în aproximativ 12-18 luni (dacă este gestionată de un

serviciu specializat), după care ar putea genera beneficii şi ar contribui la eficienţa

guvernului pentru absorbţia fondurilor. Se recomandă ca, dacă o asemenea opţiune este

Caseta 3.5: Agenţia de Plăţi şi Servicii în Franţa

PSA a fost creată ca o parte reformă mai largă în administraţia publică, pentru creşterea eficienţei, performanţei, calităţii şi transparenţei instituţiilor şi serviciilor publice. In 2009, PSA a apărut în urma unei fuziuni dintre CNASEA (Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles), în principal responsabilă pentru Pilonul II al PAC şi Pescuit, precum şi politici sociale şi de mediu şi AUP (Agence unique de paiement), care se ocupa de plăţile pentru Pilonul I al PAC. Această fuziune a fost un proces care s-a derulat de-a lungul a mai mulţi ani. La început AUP a rezultat în urma mai multor comasări a unor unităţi pentru produse specifice: cereale, ulei şi culturi proteice (in 2006), apoi producţie animală, fructe, legume şi vin (in 2007). Mai târziu, AUP a fuzionat cu CNASEA, de-a lungul unui proces de 18 luni – din decembrie 2007 până în aprilie 2009.

Noua PSA este implicată în gestionarea de fonduri UE (FEADR, FEGA şi FEP), şi alte scheme de sprijin naţional în diferite domenii (locuri de muncă, afaceri sociale, mediu).

53

luată în calcul, să fie solicitate servicii specializate în fuziuni instituționale. De asemenea,

corelarea calendarului fuziunii cu ciclurile de programare ale UE este foarte importantă,

pentru a nu afecta acreditarea şi calificările agenţiei.

Birourile agricole integrate reprezintă o opţiune care a fost pilotată cu succes în

patru judeţe. BAI integrează serviciile agenţiilor de plăți şi de consultanţă, în aceeaşi

locaţie, respectiv furnizează servicii de “ghișeu unic”, ajutându-i pe fermieri să parcurgă

mai ușor numeroşii paşi administrativi pentru a fi în conformitate cu cerinţele aplicaţiilor.

Cu toate acestea, BAI nu reprezintă rezultatul unei fuziuni instituționale, ci doar aduc toate

serviciile sub acelaşi acoperiş. În cadrul proiectului finanţat de Banca Mondială MAKIS, o

fază-pilot de succes a fost implementată în patru judeţe, între 2007 și 2009. Birourile

integrate au îmbunătăţit furnizarea de informaţii către fermieri şi au facilitat accesul la

asistenţa UE.

Într-un sens mai larg, se poate avea în vedere un “ghișeu unic” care să acopere atât

fondurile agricole și de dezvoltare rurală, cât şi fondurile structurale. În timp ce

delimitarea între diferite fonduri UE este clară din punct de vedere al politicilor publice

respective, este la fel de important ca această delimitare să le fie la fel de clară și

beneficiarilor. Aceştia trebuie să poată identifica ce fonduri sunt disponibile şi cum le pot

accesa pentru un proiect. Modelul “ghișeului unic” nu este încă aplicat pentru a oferi

informaţii şi asistenţă beneficiarilor privind ce tip de program poate fi finanţat de UE. Cel

mai probabil, multe dintre proiectele de investiţii ar avea nevoie de o combinaţie a

diferitelor surse financiare, iar aplicanții pot depune cereri pentru diferite fonduri pentru a

crea un mix optim.

Integrarea interfeţei dintre administraţia ADR şi beneficiari şi factorii interesaţi de-a

lungul a trei piloni: plăţi, servicii şi inspecţii. O asemenea opţiune ar fi o extensie a

conceptului birourilor integrate şi ar necesita o viziune pe termen lung şi o pregătire

atentă. Aceasta nu va fi o fuziune instituţională – decât dacă sunt argumente convingătoare

pentru fuziunea unor agenţii selectate. Conceptul se bazează în schimb pe o coordonare

sporită şi co-locaţia agenţiilor pe categorii de activităţi cu scopul de a reduce costurile

administrative şi de a simplifica interacţiunea administrației cu beneficiarii şi factorii de

interes.

119. În cazul anumitor funcţii tehnice, întărirea rolului actorilor privaţi ar putea duce la

creşterea eficienţei şi la o calitate mai bună la furnizarea serviciilor şi bunurilor publice.

Livrarea de apă către fermieri reprezintă un asemenea exemplu. Blocajele în relaţia dintre

ANIF şi contractorii săi sau dintre ANIF şi furnizorii de curent electric, afectează în final

consumatorii de apă. ANIF achiziţionează contractori care contribuie la implementarea

programelor anuale de mentenanţă şi la programele de investiţii pentru reabilitarea facilităţilor

existente sau la construcţia unor facilităţi noi. Cu toate acestea, contractorii nu întotdeauna și

în mod necesar realizează munca la parametrii doriți sau finalizează contractele fără întârzieri.

În plus, apar întârzieri frecvente la mentenanţa infrastructurii publice din cauza primirii cu

întârziere a fondurilor alocate de la buget. Drept urmare, serviciile ANIF furnizate

consumatorilor de apă sunt uneori de calitate insuficientă. Acest fapt a înrăutăţit relaţiile

dintre ANIF şi principalii ei clienţi pentru serviciile de irigaţii şi a redus credibilitatea

Agenţiei. Acest fapt se datorează şi lipsei de abilităţi în relaţiile cu clienţii în rândul

personalului cu o mentalitate tradiţională birocratică, care consideră că fermierii sunt

beneficiarii unor servicii pentru care ar trebui să fie recunoscători că le primesc şi nu clienţi

care au dreptul la servicii de calitate. Din ce în ce mai multe asociaţii ale consumatorilor de

apă iau în considerare ideea federalizării pentru a-şi asuma managementul unei părţi

54

substanţiale din schema de irigaţii sau chiar schema completă, soluţie care ar elimina rolul

ANIF.

3.2 Diviziunea funcţiilor între departamentele MADR

120. Organizarea MADR urmează o structură verticală combinată cu un management

stratificat complex. În prezent, MADR are două niveluri politice şi patru niveluri ierarhice.

Nivelul politic este reprezentat de ministru şi 2 (anterior 3) Secretari de Stat. La nivel tehnic,

ministerul este organizat în 5 direcţii generale (Afaceri Europene şi Relații Internaţionale,

Politici Agricole, Dezvoltare Rurală, Pescuit şi Buget, Finanțe și Fonduri Europene) şi are

câteva funcții speciale care sunt direct subordonate ministrului, precum auditul şi controlul

intern. O direcţia generală are trei niveluri de subordonare ierarhică: direcţii, servicii şi

birouri. În plus, organigrama conţine şi compartimente, echipe mici organizate fără o ierarhie

internă (nu există şefi de compartimente).

121. Ministerul a fost afectat de restructurarea generală din administraţia publică de la

mijlocul lui 2010. Per total, numărul de angajaţi a crescut, pentru că MADR a preluat o parte

din personalul agenţiilor închise (în total 274) şi a renunţat la doar 88 de persoane. Această

preluare de personal a creat noi unităţi în organigramă:

198 de persoane din DADR au fost transferate într-o unitate nou creată în structura

Autorităţii de Management pentru PNDR în MADR. Acestea vor fi implicate în

implementarea PNDR; astfel ei vor fi plătiţi din fondurile UE pentru asistenţă tehnică şi n

ude la bugetul de stat.

10 persoane din fosta ANCA au fost preluate de Compartimentul de Extensie și Formare

Profesională, în cadrul Direcţiei Generale pentru Politici Agricole din MADR.

33 de poziţii de la fosta Administraţie a Sistemului Naţional Antigrindină au fost

transferate la MADR, sub coordonarea Secretariatului General.

33 de poziţii de la fosta Agenţie Naţională a Zonei Montane vor fi transferate într-un

Serviciul pentru Zonele Defavorizate, în Direcţia Generală pentru Dezvoltare Rurală.

Numărul secretarilor de stat s-a redus de la 3 la 2.

122. Numărul mare de unităţi duce la o lipsă a transparenţei în alocarea sarcinilor,

funcţiilor şi responsabilităţilor. Nu este întotdeauna clar care unitate este responsabilă

pentru ce, iar sarcinile pot fi împărţite între mai multe unităţi: de exemplu, mai multe unităţi

sunt implicate în elaborarea de strategii, dar niciuna dintre ele nu are un rol decisiv (vezi

Secţiunea 2.3.3 din prezentul raport). În combinaţie cu o comunicare formală, coordonare și

cooperare defectuoase, coordonarea şi aceasta conduce la „fărâmițarea” programării şi

implementării în cadrul MADR.

55

Figura 3.4: MADR Structura organizatorică simplificată (după restructurarea din iunie/iunie

2010)

Sursa: Echipa RO AF ADR MADR, 2010

123. Existența unor servicii și birouri de mici dimensiuni implică o capacitate de control

redusă, cu echipe care nu pot acoperi toate zonele de expertiză cerute. Stratificarea

managementului şi unităţile foarte mici întâlnite frecvent, fiecare cu conducerea sa sau, în

cazul compartimentelor, fără, afectează supervizarea eficientă de la un nivel superior. De

asemenea îngreunează procesul de luare a deciziilor şi contribuie la blocarea procesului, mai

ales dacă deciziile sunt luate la nivel înalt şi de aceea trebuie să treacă prin diferite niveluri

ierarhice. Alte state membre ale UE și-au organizat ministerele în

unităţi mai mari şi cu o structură de management mai plată, cu mai

puține niveluri ierarhice, fapt care a dus la o funcţionare mult mai

eficientă.

124. Procesul decizional în MADR este în acest moment destul

de centralizat, datorită unei culturi de evitare a asumării

responsabilităţii în rândul nivelurilor inferioare ale ierarhiei şi

daatorită unei tendinţe limitate de delegare la nivelul superior.

Feedback-ul legat de procesul decizional, atât în ceea ce privește rezultatele, şi impactul, cât şi

performanțele celor responsabili cu implementarea este slab, datorită absenţei unui mecanism

de monitorizare şi evaluare. Auditarea performanţei serviciilor publice are loc, dar se bazează

pe criterii ce ţin de calitatea de funcţionar public, care trebuie să respecte reglementările; o

atenţie redusă este acordată monitorizării și evaluării outputurilor și rezultatelor. Fluxul

decizional în MADR ar putea fi eficientizat prin descentralizare22

şi printr-o mai bună

evaluare a performanţei.

22 Sarcinile zilnice ale personalului din MADR nu sunt delegate adecvat, chiar managerii afirmă acest lucru. Mai mult,

managerii un cred că sarcinile sunt alocate corect dar au tendinţa să se considere ei înşişi vinovaţi pentru acest lucru.

48% din personal este de părere că sarcinile nu sunt delegate adecvat

56

3.2.1 Implementare şi verificare

125. Necesităţile de management şi implementare a programelor UE au dus la o schismă

structurală în MADR, rezultând într-o cooperare şi coordonare suboptimale.

Concentrarea MADR asupra operaţiunilor legate de UE a determinat o fractura în interiorul

ministerului. Diferența dintre unităţile şi personalul care lucrează pe aspecte legate de UE și

ceilalți este accentuată de lipsa unei viziuni și strategii generale privind dezvoltarea agricolă și

rurală. Pentru direcţiile şi unităţile implicate în managementul măsurilor UE sarcinile,

funcţiile şi performanţa care se așteaptă de la ele sunt mult mai clare, şi există şi indicatori

impliciți de performanţă, cum ar fi aceia care măsoară gradul de utilizare a fondurilor UE.

Direcţiile mai puţin implicate în managementul PAC beneficiază de mai puţină claritate în ce

priveşte instrumentele de politică publică pe care trebuie să le implementeze, sarcinile şi

funcţiile lor, în parte datorită schimbărilor majore din sectorul rural de după aderarea la UE şi

în parte datorită concentrării conducerii MADR asupra chestiunilor legate de PAC. Fractura

este adâncită şi de diferenţele de salarizare ( un supliment de 75%) între personalul care

lucrează cu fonduri UE şi restul personalului – o chestiune tratată în detaliu în secţiunea

privind managementul resurselor umane.

126. Două Direcţii Generale separate găzduiesc Autorităţi de Management pentru două

fonduri europene majore: FEADR, pentru dezvoltare rurală şi FEP, pentru Pescuit. Ambele

unităţi sunt relativ noi în organigrama MADR şi au fost create în urma oportunităţilor aduse

de aderarea României la UE. Direcţia Generală pentru Dezvoltare Rurală gestionează şi

implementează PNDR şi controlează calitatea managementului implementării PNDR. AM

este de asemenea responsabilă pentru programarea, monitorizarea şi evaluarea măsurilor de

dezvoltare rurală, şi conduce Comitetul de Monitorizare (CM), şi este de asemenea

responsabilă cu crearea Reţelei Naţionale de Dezvoltare Rurală (RNDR). AM a delegat

implementarea măsurilor de dezvoltare rurală celor două agenţii de plăți: APIA (pentru plăţi

pe suprafață), şi APDRP (pentru toate celelalte măsuri). A păstrat totuşi câteva responsabilităţi

de implementare pentru un număr de măsuri care au fost analizate mai sus şi care generează

ineficiență. Direcţia Generală pentru Pescuit are responsabilităţi similare în pregătirea,

managementul şi evaluarea POP.

127. Prin contrast, Direcţia Generală de Politici Agricole este responsabilă pentru o serie

mai largă de domenii – unele acoperite de PAC, altele naţionale (scheme de ajutor de stat şi

inspecții). Structura Direcţiei reflectă această diversitate. Structurile care se ocupă de

implementarea politicilor sunt organizate în funcție de principalele ramuri agricole agricole:

culturi de câmp, horticultură, creşterea animalelor etc.. Deşi există responsabilităţile specifice

alocate pentru unele dintre măsurile orizontale din cadrul, PAC (RICA sau agricultura

organică), nu există un responsabil clar pentru plăţile din Pilonul I al PAC. Acest fapt creează

dificultăţi României în formularea propriilor poziții în discuțiile privind reforma PAC. Mai

mult, serviciile de inspecţie sunt dispersate în toată structura Direcţiei Generale şi nu plasate

într-un departament specializat aşa cum a fost între 2005 şi 2009.

128. Activitățile aceste Direcții Generale sunt implementate printr-o structură ierarhică

destul de complexă. Până în august 2010, Direcţia Generală pentru Politici Agricole avea în

subordine 5 direcţii, 5 servicii şi 2 birouri. În plus faţă de acestea mai existau încă 7

compartimente. Cadrul legislativ existent impune anumite constrângeri privind definirea

nivelurilor ierarhice: minimum 25 de persoane într-o direcţia generală, 15 într-o direcţie şi 7

într-un serviciu. Fiecare unitate are nevoie în plus de o poziţie de conducere, iar motivaţia

financiară pentru aceasta conduce la o fragmentare și mai mare a instituției. Altfel, potrivit

57

legii, un minister nu poate avea mai mult de 12,5 % (în unele cazuri 15%) din personal în

poziții de conducere. Cu toate acestea, comparat cu alte ministere UE, MADR are un număr

foarte mare de niveluri ierarhice şi, în anumite cazuri, după cum se vede în DGPA o structură

complicată, care va fi greu de implementat.

129. O capacitate de e control clar definită este necesară pentru o structură managerială

transparentă. Sistemele moderne de management sugerează că dimensiunea optimă a

capacității de control trebuie să fie între 8 şi 12 persoane pentru o poziţie managerială, în

funcţie de natura activităţii. Având în vedere aceasta, condiţia ca nu mai mult din 12,5% din

personal să nu fie implicat în conducere, sugerează ca o unitate subordonată în DGPA ar avea,

în medie, aproximativ 8 persoane, dar sunt posibile diferențe în funcţie de natura activităţii.

Figura 3.5: Structura dinaintea reformei în DG pentru Politici Agricole

BDirector / Head of Serivce or Office: 5 / 7

Operational staff: 101

Total 113 (of which 8 are vacant)

GD AgricultureGeneral Director

Deputy General Director

B 1

Directorate Management / operational staff

2 / 34

CMO and policies for

field crops and horticulture

B 2


1 / 17

CMO and policies in the

animal breeding sector

B 3


3 / 19

National

Phytosanitary Agency

B 4


2 / 15

Agro-environment, land improve-

ment and agricultural real estate

B 5

Directorate Management / oerational staff

1 / 18

Research, statistics, analysis

of policies / strategies

B1.1Service Management / operational staff

1 / 11

Field crops


1 / 14

Horticulture crops

Subordinated compartments:

1. Cereal and oilseed crops (3)

2. Industrial and medicinal crops (3)

3. Warehouse licensing (3)

4. Inspections field crops and GMO (2)


1. Vine and Wine (3)

2. Vegetables and fruits (4)

3. Inspection viticulture and wine /

vegetables / fruits (7)

Direct subordinated compartments to B 1:

1. Promotion of agro-food products (1)

2. Food Industry, traditional products and quality policies (3)

3. GMO and co-existence (2)

4.Ecological agriculture / organic farming (3)


1. CMO meat and eggs (4)

2. CMO milk (4)

3. Horses, bees, silk worms (3)

4. Genetic resource policies,

feed and livestock data (3)

5. Carase classification (3)


1 / 7

Plant Protection and

Phytosanitary quarantine

Subordinated compartments to B3:

1. Homologation and marketing of plant

protection products (4)

2. Monitoring and IT programms (1)


1 / 7

National Inspection of

Seed Quality


1 / 8

Service for land

improvement policies

Subordinated Office:

1.Agro-environment policies (4)

Subordinated compartments and offices:

1.Office FADN (6)

2.Statistics (2)

3.Strategy and analysis (2)

4. Market Information (2)

5.Research, extention and vocational training (3)

6.Sector research programs (3)


1. Agri-environment (4)

2. Agricultural real estate (3)

Sursa: Echipa RO AF ARD MADR DGAP, 2010

130. Pe termen mediu, DGPA va putea fi redimensionată pentru a răspunde mai bine

provocărilor curente atât în domeniul implementării politicii agricole, cât şi de

management. DGPA ar trebui să fie organizată în maximum 10 unităţi diferite, direcţii sau

servicii. Unităţile ar fi constituite din “echipe de experți” cu sarcini şi obiective clare.

Sarcinile propuse pentru cele 10 unităţi sunt o recomandare rezultată din consultările dintre

managementul MADR și echipa Băncii Mondiale. În restructurarea Direcției Generale, o

atenţie specială trebuie acordată unor aspecte precum: coordonarea politicilor (pentru a

formula poziţiile României pe diferite teme cheie ale reformei PAC), implementarea eco-

58

condiţionalităţii, managementul schimbărilor climatice (una din provocările viitoare ale PAC),

precum şi managementul cunoştinţelor, ce trebuie să aibă o legătură strânsă cu măsura de

consiliere a agricultorilor sub PNDR. În structura propusă, nivelul ierarhiei va fi mai plat, iar

coordonarea şi delegarea se fac cu mai multă uşurinţă. Liniile de comunicare între directorul

general şi directori sau şefi de servicii şi cu membrii echipelor vor fi mult simplificate.

Figura 3.5: Structura propusă pentru DGPA

Sursa : Echipa RO AF ARD

131. În condiţiile reducerii de personal din administraţia publică cu 25%, o

restructurare fundamentală a Direcţiei Generale nu ar fi putut fi realizată. În urma

restructurării recente, Direcţia Generală a fost nevoită să renunţe la 30 de posturi, dar va

prelua 10 consilieri UE precum şi 10 experţi din fosta ANCA (acum închisă). Aflat într-un

proces de restructurare, Ministerul nu va putea să implementeze deocamdată conceptul de

“echipe de experți”, aşa cum a fost descris mai sus şi va continua să aibă compartimente.

132. S-au făcut totuși pași înspre simplificarea numărului de niveluri ierarhice. În acest

moment nu mai există servicii subordonate unor direcţii, iar numărul propus de manageri a

fost limitat la o coordonare şi delegare de sarcini care sunt funcţionale.

59

Figura 3.5: Structura curentă a DGPA, după restructurare

BDirector / Head of Serivce or Office: 1 / 6

Operational staff: 94

Total 101 (of which 2 are vacant)

GD AgricultureGeneral Director

Deputy General Director

B 7


1 / 16

National

Phytosanitary Agency


1. Plant protection and phytosanitary quarantine

2. Homologation

3. Monitoring and IT


1. Research

2. Statistics and market information

3. FADN

4. Analysis and strategy

B 1Service Management / operational staff

1 / 12

Plant Production


1. Cereal and oilseed crops,Warehouse

licensing

2. Industrial and medicinal crops

3. Vine and Wine

4. Fruits and Vetegables


1 / 7

Animal Production


1. CMO meat, eggs and milk

2. Horses, bees, silk worms, genetic

resources feed and livestock data


1 / 11

Agro-environment, land improve-

ment and agricultural real estate

Subordinated compartments / Offices:

1. Land improvements and real estate

2. Office for Agricultural real estate

3. Agri-environment


1 / 7

Food Industry, promotion,

ecological production, GMO


1. Promotion of agricultural products

2. Food Industry and traditional products

3. GMO

4. Ecological agricultural production


1 / 11

Research, Statistics, Market Information

FADN, Analysis and Strategy

Subordinated compartments to B:

1. Extension Services and vocational training (8)

2. Agricultural Policy (10 EU-Counsellor)


1 / 10

Inspection

Subordinated inspection units:

1. Inspection for Vine, fruits and vegetables,

ecological agriculture, GMO

2. Carcase classificaiton, food industry, animal

breeding, warehouse licending

3. Seed control

Sursa : Echipa RO AF ADR MADR DGAP, 2010

60

3.2.2 Colectarea de date statistice

133. Administraţia agricolă are nevoie de

urgenţă de întărirea colectării, procesării şi

utilizării informaţiilor, mai ales a datelor la

nivel de fermă pentru RICA. MADR şi

agenţiile sale nu are pentru moment un mecanism

adecvat pentru colectarea datelor şi o bază de

date funcţională la nivel de fermă: RICA se

bazează pe numai 1.000 de ferme. Funcţia de

implementare a RICA este clar atribuită unei

unități din cadrul DGPA şi este în conformitate

cu cerinţele UE. Acest lucru a fost posibil

întrucât MADR a primit fonduri în acest scop,

dar a făcut prea puţin ceea ce privește

implementarea. Cu toate acestea, principala

problemă rezidă în atitudinea unei părţi a

personalului cu funcţii de conducere, care

consideră că baza de date este nefolositoare şi nu

intenţionează să o promoveze.

134. MADR ar trebui să acorde prioritate

utilizării eficiente a Reţelei de informații

contabile agricole (RICA) pentru colectarea

adecvată, procesarea şi publicarea datelor

statistice dezagregate pe tipuri de ferme.

Guvernul ar trebui să considere cu prioritate

crearea capacităţii necesare pentru managementul

RICA – aceasta pentru că un progres semnificativ

este necesar pentru a evita sancţiuni din partea

UE, care a pus la dispoziţie fonduri şi așteaptă

rezultate concrete, sub forma unui sistem care

funcționează, în schimbul finanţării. De

asemenea, este necesară creșterea gradului de conștientizare a factorilor de decizie in privința

importanței datelor respective ca bază pentru elaborarea de politici.

3.2.3 Procesul legislativ

135. În general, MADR este implicat în mod insuficient în pregătirea şi punerea în

practică a legislaţiei agricole; relaţia cu parlamentul trebuie consolidată. Legislativul nu

ia suficient în considerare politicile, punctele de vedere şi priorităţile MADR. Un exemplu

este decizia parlamentului de la 1 iulie 2010 de a realoca fondurile de cercetare agricolă de la

MADR către Academia de Ştiinţe Agricole. Oficialii MADR, inclusiv ministrul, nu au avut

ocazia să exprime un punct de vedere înainte de decizia parlamentului. Acesta este un punct

slab în relaţia şi comunicarea dintre MADR şi parlament.

136. MADR şi-ar atinge obiectivele mult mai eficient dacă ar exercita mai multă

influenţă asupra legislativului, mai ales prin folosirea UPP. Contribuţia prevăzută a UPP la

procesul legislativ nu s-a materializat. Proiectele de lege trimise în parlament trebuie să fie

Box 3.5: Reţeaua de informaţii contabile agricole (RICA) După semnarea tratatului de aderare România a acceptat să creeze o reţea de informaţii contabile agricole(RICA). Însă baza de date colectată nu este adecvată pentru atingerea scopurilor oentru care a fost constituită la nivel european. România are aproximativ 1,2 milioane de ferme mai mari decât o unitate de dimensiune economică; în 2007 au fost colectate date de la 1.000 de ferme. Un eșantion atât de mic nu permite obţinerea unei imagini reprezentative despre fermele din România, sau despre tipurile acestora, grupate pe mărimi, pe structuri productive sau zone geografice. Potrivit planului RICA, baza de date trebuia extinsă la 2.000 de ferme in 2008, 4.000 în 2009 şi 6,000 în 2011. Nu este foarte clar dacă personalul curent al MADR şi DADR care se ocupă cu colectarea datelor este suficient. Se prevedea angajarea a 19 persoane în departamentele respective, dar în urma restructurării din 2010 au rămas doar 4 angajaţi. Potrivit şefului departamentului nu a fost stabilită nicio pritoritate în colectarea datelor şi penru analize; la redactarea politicilor nu au fost solicitate şi nimeni nu se aşteapta ca ele să fie folosite – o situaţie foarte diferită de alte state ale UE, dintre care majoritatea colectează informaţii detaliate pentru redactarea rapoartelor anuale pentru sectorul agricol.

61

însoţite de note de fundamentare care explică necesitatea noului act normativ şi clarifică

relaţia proiectului de lege cu legislaţia existentă. UPP ar trebui să joace un rol major în

pregătirea notelor de fundamentare; cu toate acestea, factorii de decizie din MADR folosesc

prea puţin competenţa UPP în domeniu. În consecinţă, UPP este implicat doar ocazional în

redactarea de note de fundamentare. Poate şi de aceea, notele de fundamentare nu sunt

întotdeauna de o bună calitate şi nu sunt (suficient) evaluate de experţii în domeniu.

137. În paralel, trebuie întărită şi capacitatea tehnică a departamentului juridic al

MADR precum şi procedura de redactare a proiectelor de lege. Mai multe legi, deşi

aprobate de parlamente, nu au fost niciodată publicate din cauza contradicțiilor cu legile în

vigoare. De asemenea, legile au fost anulate sau schimbate de guvern prin emiterea de

ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă23

, fapt care indică o situaţie în care legea nu fusese

adecvat pregătită. Responsabilitatea pentru asemenea situaţii este împărţită între lipsa

contribuţiei specialiştilor tehnici din minister, deficienţele departamentului juridic şi blocajele

de comunicare între actorii implicaţi. În plus, lipsa unor experți în legislaţie comunitară,

deficienţă majoră la departamentul juridic, trebuie rezolvată de urgenţă, întrucât este o situaţie

critică pentru un minister al unei ţări membre, care implementează una dintre politicile UE

care reprezintă cea mai mare parte a acquis-ului comunitar.

3.2.4 Coordonare

138. Coordonarea între MADR, celelalte ministere şi CE este

necesară pentru coordonarea programelor comune, de ex. cele

pentru îmbunătăţirea infrastructurii rurale. O asemenea

coordonare este cerută în mod formal de CE, dar de cele mai multe

ori este insuficientă sau existentă doar pe hârtie. Unul dintre

exemple este complementaritatea programelor de sector cerute de

CE, care, deşi există, în realitate nu sunt coordonate corespunzător.

Se pare că obținerea unui impoact pozitiv în chestiuni specifice depinde de capacitatea

indivizilor din cadrul administraţiei ADR să folosească relaţii bilaterale cu corespondenții lor

din alte sectoare. Acest lucru nu este însă suficient pentru a întări colaborarea dintre instutiții.

Un bun exemplu unde coordonarea ar putea avea un impact semnificativ este digitalizarea

cadastrului, ce trebuie realizată în concordanță cu un registru digital al utilizării terenurilor.

Mai multe organizaţii ar putea utiliza un astfel de instrument. De aceea, o abordare armonizată

ar putea creşte eficienţa şi face economie de resurse.

139. În particular, MADR ar putea interacţiona mult mai bine cu UE şi cu alte state

membre prin apărarea, în forurile UE, a intereselor României şi prin utilizarea optimă a

networking-ului pentru a-și asigura sprijin la nivel european și a opera cu legile

comunitare. Structura organizaţională a MADR, lipsa unui mecanism de comunicare

eficientă, schisma între unităţile care gestionează programe UE şi celelalte, precum și lipsa

unui management energic determină o comunicare slabă între compartimentul de afaceri

europene, consilierii UE şi staff-ul tehnic al diferitelor direcţii (vezi Secţiunea 2.3.3 a

prezentului raport). În particular, comunicarea dintre Direcţia Generală pentru Afaceri

Europene şi alte Direcţii tehnice nu este foarte bine stabilită, fapt care duce la un input tehnic

insuficient în relaţia României cu instituţiile europene de la Bruxelles, ceea ce dă

reprezentanţilor României o bază insuficientă pentru promovarea intereselor României. Acest

fapt ar putea duce, de asemenea, la un flux suboptim de informaţii, în ceea ce priveşte

23

Termenul (urgenţă) de ordonanţă se referă la un document pregătit de urgenţă de către guvern care ia efect

imediat, dar trebuie să fie aprobat de Parlament

59% din personal consideră că între MADR şi alte

autorităţi publice există coordonare

62

reglementările UE, legislaţia şi măsurile ce vizează unităţile tehnice – nu doar în termeni de

conţinut al acestor reglementări, dar şi cum acestea ar putea fi efectiv implementate.

Comunicarea eficientă şi schimbul de informaţii între delegaţiile statelor membre despre cea

mai bună metodă de a gestiona reglementările UE şi oportunităţile apărute ar putea permite

României să utilizeze la maximum aceste oportunităţi şi facilităţi.

3.2.5 Relaţii publice

140. Lipsa de comunicare și lipsa de consistenţă,, transparenţă şi claritate a politicilor şi

a cadrului organizațional și de reglementare poate crea incertitudine în rândul

fermierilor şi al decidenților din alte sectoare economice, afectând funcţionarea

administraţiei precum şi dezvoltarea sectorului agricol. Una dintre funcţiile cheie a

administraţiei agricole este asigurarea unui cadru stabil și stimulant pentru actorii din sectorul

agricol. În acest moment MADR nu contribuie la crearea unui asemenea mediu întrucât

modificările frecvente ale politicilor sunt slab sau deloc comunicate în sector. Unele probleme

sunt determinate de factori externi, precum deciziile parlamentului, dar chiar şi aşa ar trebui să

fie posibil pentru MADR să pregătească fermierii și locuitorii rurali mai bine pentru astfel de

schimbări, să îi ajute să se adapteze şi le ofere în timp util clarificările necesare asupra

modificărilor de politică. În mod normal, un mediu de reglementare stabil le va oferi

agricultorilor un climat de investiţii sigur şi ar putea îmbunătăţi performanţa în administraţie.

Un element cu adevărat negativ este influenţa politică exprimată în schimbările bruşte de

politici şi schimbările de personal (afectează nu doar poziţia politică, respectiv ministrul şi

secretarii de stat, dar şi pe şefii de servicii tehnice), atunci când există o schimbare la guvern.

Aceasta duce la o activitate discontinuă, la pierderi, perioade de tranziţie lungi şi contribuie la

slăbirea puterii de organizare şi reducerea competenţelor tehnice. În aceste condiţii, aplicarea

de decizii pe termen scurt şi incertitudinile pot să devină regulă și să afecteze implementarea

politicilor.

141. Comunicarea oportunităţilor viitoare şi a provocărilor pe care le presupun

măsurile PAC trebuie îmbunătățită, prin servicii de consiliere orientate spre client care

să fie bine informate despre ceea ce este prevăzut să se întâmple. Analizele pe teren au

demonstrat că mulţi fermieri ştiu că au la dispoziţie programe de sprijin, dar există informaţii

limitate despre cum vor evolua aceste oportunităţi de sprijin în viitor, de exemplu cum vor

creşte SAPS în timp sau care sunt măsurile de sprijin ale PNDR ce vor fi disponibile începând

cu 2010. De asemenea, există prea puţine cunoştinţe despre standardele pe care agricultorii

vor trebui să le respecte pentru viitoarele reglementări de eco-condiţionalitate, începând cu

2012 şi crescând treptat până la implementarea completă în 2016.

142. Mecanismele MADR pentru implicarea factorilor interesaţi, pentru obţinerea de

feedback pe problemele ce privesc sectorul şi iniţiativele de politici publice, par să fie

funcţionale, dar rolul acestor mecanisme poate fi întărit. Mecanismul general prin care

MADR îi implică pe factorii interesaţi este dialogul social cu cei 15 factori interesaţi –

reprezentanţii sindicatelor, ai patronilor, confederaţia ONG-urilor şi consiliile judeţele – care

sunt alese pe termen de un an. Membrii acestui grup de dialog sunt consultaţi asupra

propunerilor legislative, dar discuţiile includ mai mult decât subiecte de legislaţie. Astfel,

acest dialog este primul pas pentru extinderea procesului de elaborare de politici publice.

Aceste discuții au fost instituite în câteva ministere; se spune că dialogul condus de MADR

funcţionează mai bine decât în alte ministere.

143. Elaborarea PNDR este subiectul unor consultări extinse cu partenerii sociali şi

economici, iar implementarea PNDR este urmărită de Comisia de Monitorizare. Potrivit

63

Autorităţii de Management pentru PNDR, Comisia de Monitorizare este destul de activă;

îndeosebi în sectorul privat, reprezentanţii semnalează probleme în mod regulat şi fac sugestii

pentru îmbunătăţirea procesului de implementare. Cu toate acestea, influenţa Comisiei în ce

priveşte deciziile în domeniul politicilor este limitată, de pildă, membrii Comisiei au un

cuvânt de spus în privinţa modului de selectare a beneficiarilor pentru o anumită măsură de

dezvoltare rurală, dar nu pot influenţa deciziile bugetare.

144. Anumiţi factori externi, mai ales fermierii mari (și organizați), reuşesc să influenţeze

elaborarea politicilor, mai ales prin lobby informal, și mai puțin prin reprezentare oficială.

Fermierilor mici le lipseşte această voce, datorită lipsei unei organizări şi, în consecinţă,

lipsei unei reprezentări eficiente. Factorii interni, și mai ales personalul din departamentele

tehnice, par să aibă de asemenea foarte puţină influenţă asupra elaborării politicilor, întrucât

MADR nu deţine nici mecanismele şi nici cultura pentru implicarea largă şi activă a

personalului la elaborarea politicilor şi a strategiilor; acest aspect va fi discutat mai pe larg în

continuare.

3.3 Regulamentul de organizare şi funcţionare a MADR (ROF)

145. Regulamentul de organizare şi funcţionare al MADR (ROF) specifică structura

organizaţională a MADR şi, în detaliu, sarcinile pe care le are fiecare unitate constitutivă. În

conformitate cu reglementările administraţiei publice, MADR trebuie să aibă un document

care să descrie structurile operaţionale şi organizaţionale, numit Regulament Intern pentru

Organizare şi Funcţionare, ROF. Versiunea curentă are 225 pagini şi este în vigoare din

aprilie 2010. ROF specifică rolul şi funcţiile MADR (articolele 1-4), structura organizatorică

(articolul 5), managementul MADR (articolele 6-9), obligaţiile diferitelor unităţi ale MADR și

relaţiile funcţionale dintre acestea (articolele 10 – 129), şi prevederi finale (articolele 130-

132).

146. ROF descrie prea puțin obiectivele şi output-urile aşteptate din partea unităţilor, şi

astfel creează doar premise limitate pentru evaluarea performanţei. ROF-ul nu se referă

în mod specific la funcţii legate de UE şi oferă doar informaţii limitate despre sarcinile privind

managementul măsurilor PAC. O parte importantă a ROF acoperă enumerări întregi de

activităţi generice (raportare, coordonare, etc). Caseta 3.6 prezintă drept exemplu enumerarea

sarcinilor specifice ale biroului PNDR. Aceasta este represzentativă pentru prevederile ROF

pentru fiecare unitate, birou, compartiment, serviciu, direcţie sau direcţie generală.

147. ROF este actualizat periodic, dar modificările făcute par să se bazeze ai mult pe

puncte de vedere emise de decidenți numiţi politic (s-a demonstrat că modificările apar de

fiecare dată după numirea unui nou ministru – 6 modificări din 2005 până în prezent) şi nu pe

baza unei analize funcţionale şi/sau prin stabilirea unor noi funcţii sau sarcini. Actualizarea

structurii autorităţii publice este deseori un “vehicul” pentru înlocuirea de personal. Potrivit

legii, o unitate poate scoate posturi la concurs doar dacă mai mult de jumătate din fişa postului

a fost modificată. Pe lângă aceasta nu există nicio modalitate de a înlocui funcţionarii publici

(cu excepţia cazurilor în care se constată încălcări grave ale contractului), întrucât sunt

protejaţi şi privilegiaţi de legea funcţionarului public.

148. ROF nu oferă indicaţii clare asupra diviziunii sarcinilor între unităţi şi asupra

modului în care acestea trebuie să colaboreze în executarea acestor sarcini. ROF-ul nu

oferă nici informaţii specifice privind procesele și procedurile dintre agenţiile

subordonate şi unităţile de management din MADR, ori procedurile de comunicare

internă şi externă. Nu există proceduri pentru stabilirea şi managementul grupurilor de lucru

64

sau a comitetelor organizate pentru chestiuni specifice, care implică mai multe unităţi şi

direcţii. Mai mult, nu există o legătură clară între unităţi şi necesarul de resurse umane. Poate

din acest motiv nu există o atenţie acordată evaluării performanţei şi pare că ROF nu este

folosit pe scară largă de managementul şi personalul MADR. În general, ROF nu este

considerat un instrument util de suport în management în cadrul ministerului.

149. O revizuire atentă a ROF ar fi benefică pentru MADR, dacă ar defini obiective

clare şi realizările aşteptate de la diferitele unităţi; un manual de proceduri ar putea

însoți noul ROF. Un ROF restructurat ar putea include definiţia responsabilităţilor şi a

prerogativelor decizionale pentru conducere şi personalul tehnic, și ar trebui corelat cu

misiunea şi strategia MADR și cu necesarul de personal. Lista detaliată a activităţilor ar trebui

să fie limitată la principalele sarcini şi funcţii pe unitate, în așa fel încât ROF să fie un

document mai ușor de manevrat. Exemplul Austriei (Caseta 3.6) este relevant şi poate servi

drept sugestie pentru redactarea unui set de documente echivalent cu ROF, dar mai bine

armonizat cu necesitățile de management și operaționale ale MADR. Un manual de proceduri

care ar completa ROF24

ar trebui să specifice reguli şi proceduri operaţionale pentru

managementul informaţiei, coordonarea dintre unităţi, execuţia comună a sarcinilor şi

managementul chestiunilor inter-sectorialeș de asemenea, ar trebui să includă şi un set de

criterii pentru evaluarea performanţei. Aceste reguli trebuie să fie generale, fără detalii

excesive şi descrierea operaţiunilor zilnice. Ar trebui în schimb să se concentreze pe

coordonarea şi sarcinile comune ce trebuie executate de două sau mai multe unităţi.

150. Se recomandă angajarea de asistenţă tehnică externă la revizuirea ROF şi

redactarea manualului de proceduri. În acest scop, ar fi necesari următorii paşi:

Caseta 3.6: Exemplu de descriere amănunţită a sarcinilor în ROF; Biroul RICA

Art. 55. Biroul RICA îndeplineşte următoarele atribuţii specifice:

a) reprezintă Agenţia de Legătură RICA pentru România;

b) coordonează toate activităţile din domeniu;

c) pregăteşte si implementează planul construcţiei instituţionale RICA;

d) elaborează acte normative pentru funcţionarea RICA în România;

e)elaborează chestionarul şi manualul pentru completarea chestionarului;

f) elaborează programul de calcul al Unităţii de Dimensiune Economică,clasei de dimensiune economică si

tipologiei exploataţiilor agricole participante la RICA;

g) elaborează procedurile de comunicare si transmitere a datelor la nivel central si local;

h) analizează periodic planul construcţiei instituţionale RICA;

i) asigură confidenţialitatea datelor;

j) revizuieşte traducerile autorizate din domeniu din punct de vedere al termenilor specifici;

k) colaborează cu INS pentru stabilirea eşantionului reprezentativ de exploataţii agricole participante la RICA;

l) elaborează planul pentru selectarea exploataţiilor agricole participante la RICA;

m) stabileşte numărul de regiuni RICA;

n) stabileşte pragul economic pentru participarea exploataţiilor agricole la RICA;

o) stabileşte modul de codificare a exploataţiilor agricole participante la RICA;

p) asigură instruirea periodică a responsabililor RICA la nivel regional si judeţean;

q) verifică prin deplasări în teritoriu îndeplinirea sarcinilor de către responsabilii RICA la nivel teritorial ;

r) recepţionează chestionarele exploataţiilor agricole transmise de către responsabilii teritoriali RICA si

verifică:

r1) corectitudinea datelor;

r2) concordanţa între diferitele rubrici ale chestionarului exploatației.

s) returnează chestionarele incomplete sau cu abateri evidente pentru refacere;

ș) centralizează, testează şi validează chestionarele exploataţiilor agricole participante la RICA;

t) converteşte în format european toate chestionarele validate şi le transmite către sistemul RICA 1 pentru

validare;

ț) corectează erorile până la aprobarea chestionarelor de către DG Agri;

24

Acesta poate fi cuprins în acelaşi document, ca o secţiune distinctă sau poate fi un document separat

65

u) pune la dispoziţia conducerii ministerului si a instituţiilor / organizaţiilor interesate, rezultatele agregate la

nivel regional obţinute ca urmare a prelucrării informaţiilor colectate;

v) colaborează cu:

v1) Comisia Europeana – DG pentru agricultura, Unitatea G3- RICA, Reprezentanţa Comisiei Europene în

România;

v2) Agenţii de Legătura similare din Statele Membre ale UE si structuri RICA din statele candidate la aderare;

v3) Institutul Naţional de Statistică, ANCA;

v4) asociaţiile de fermieri, asociaţiile profesionale si interprofesionale;

v5) institute, unităţi de cercetare, universităţi, agenţii, centre de economie rurală în vederea realizării raportului

anual RICA;

w) identifică, selectează şi încheie contracte cu centrele de economie rurală /birourile private de contabilitate

agricolă, organizaţii / instituţii implicate în RICA.

i. Pregătire: înființarea unei echipe din cadrul MADR, care va redacta termenii de referinţă

şi va recruta furnizorii de asistenţa tehnică;

ii. Elaborare: cu sprijinul asistenţei externe şi cu participarea unităţilor relevante din cadrul

MADR, va fi redactat un nou ROF, alături de un manual de proceduri. Va fi de asemenea

necesar și training-ul personalului din departamentul de resurse umane, pentru pregătirea

implementării;

iii. Implementare: noul ROF şi manualul de proceduri vor fi implementate. Asistenţa tehnică

externă ar putea fi în continuare necesară pentru primele etape ale implementării şi, dacă

este necesar, se vor face face ajustări şi corecturi.

Caseta 3.7: Stabilirea sarcinilor organizaţionale, a funcţiilor şi a procedurilor operaţionale: modelul

austriac

Ministerul Federal al Agriculturii, Pădurilor şi Gospodăririi Resurselor de Apă din Austria, (BMLFUW) a fost

supus unui proces de reorganizare în perioada 1995 /96, ceea ce a avut drept rezultat o structură organizaţională

cu o ierarhie mai orizontalizată, împreună cu o nouă alocare a responsabilităţilor şi sarcinilor, în lumina calităţii

de membru UE a Austriei şi a implementării PAC. Principalele documente ce reglementează implementarea şi

sarcinile funcţionale ale BMLFUW sunt următoarele:

1) Manualul organizaţional al ministerului

În manualul organizaţional, se stabilesc sarcinile fiecărei funcţii administrative (ministru, Director General,

Director, etc.), precum şi responsabilitatea decizională atribuită fiecărei funcţii, fără a se avea în vedere

domeniul tehnic. De asemenea, manualul specifică agenda de lucru alocată fiecăruia dintre manageri,

precum şi răspunderile acestora. În plus, manualul mai conţine şi îndrumări cu privire la coordinare şi

comunicare (comunicare internă şi externă, coordinare în interiorul Direcţiilor Generale, precum şi între

acestea), stabilirea echipelor (task force) şi a grupurilor de lucru, procedurile de abordare a problemelor

interdepartamentale (audituri interne, servicii juridice, afaceri europene şi internaţionale – coordonare UE,

organizare şi resurse umane, cercetare), precum şi modul de abordare a problemelor de la nivelul

Secretariatului General (educaţie şi formare profesională pentru personal, deplasările angajaţilor, tehnologii

informaţionale şi de comunicare, relaţii publice, biblioteca).

2) Manualul de alocare a sarcinilor (“Geschäftsverteilung”, în germană).

Acest manual include organigrama, precum şi un inventar al numărului de angajaţi la nivel de unitate.

Manualul defineşte în mod clar care domenii ale politicilor publice şi sarcinile şi atribuţiile aferente sunt

alocate diverselor unităţi operaţionale (secţii, departamente, sub-departamente). De asemenea, manualul mai

defineşte şi interfaţarea dintre secţii, pentru a evita suprapunerile de atribuţii şi structurile cu anomalii de

funcţionare. La nivelul Ministerului, alocarea sarcinilor, în ceea ce priveşte domeniul agriculturii, respectă

structura PAC al UE (adică Secţia pentru Dezvoltare Rurală şi Secţia pentru Agricultură şi Alimentaţie),

ceea ce constituie o practică obişnuită în statele membre UE, prin care acestea abordează problemele PAC în

cea mai eficientă manieră.

Cu excepţia manualului dedicat dosarelor electronice, Ministerul austriac nu dispune de proceduri operaţionale

scrise care să fie implementate în activitatea curentă a diverselor unităţi. Asemenea proceduri constituie o cerinţă

a CE impusă noilor State Membre, şi numai Autorităţilor de Management. Pentru Agenţiile de Plăţi din domeniul

agriculturii, asemenea proceduri sunt obligatorii pentru toate statele membre UE, constituind a parte esenţială a

procesului de acreditare generală.

66

3.4 Comunicarea internă şi sistemele de informații

151. O main bună comunicare internă şi externă ar putea îmbunătăţi funcţionarea

MADR. MADR nu pare să aibă un management funcțional al sistemlui său de informații, .

Schimbul electronic de informaţii este îngreunat din cauza unor sisteme IT defectuoase sau a

lipsei acestora. Nu există o bază de date internă sau un sistem de informaţii care să permită

managerilor sau personalului să stocheze sau să aibă acces la informaţia de care au nevoie. Nu

există nici modele informatizate pentru documentele oficiale. Crearea unui sistem de

informații de interes general și cu acces general, într-un mediu informatizat, ar reprezenta o

realizare importantă pentru MADR. Pentru promovarea utilizării acesteia trebuie sensibilizaţi

angajaţii, cărora să li se ofere training pentru folosirea informaţiei electronice.

152. Deficiențele de comunicare sunt favorizate de factori culturali din cadrul MADR.

Schimbul liber de informaţii este promovat ca un instrument cheie pentru îmbunătăţirea

funcţionării, dar şi ca un proces ce ar putea expune slăbiciunile sistemului şi performanţelor,

oferind astfel oportunitatea de a găsi vinovați pentru eventualele greșeli. Atitudinea conducerii

şi a angajaţilor nu favorizează comunicarea, pentru că aceştia nu recunosc importanţa unui

schimb liber de opinii şi nu sunt familiarizați cu mecanismele aferente, precum întâlniri

formale sau informale, seminarii, team building şi alte instrumente precum brain storming,

analiză şi planificare participativă şi alte exerciţii de echipă, menite să producă rezultate

pozitive. De exemplu, în acest moment, un demers tipic de elaborare a unei strategii

presupune un mesaj pe e-mail prin care persoana responsabilă cere input din partea factorilor

interesaţi în cadrul MADR. Aceste solicitări de cele mai multe ori nu au urmări, astfel încât, în

cele din urmă, oficialul implicat produce singur documentul respectiv. Personalul MADR nu

este familiarizat cu strategii participative precum workshopurile cu părțile interesate din

interior sau, după caz, din exterior, menite să determine o implicare mult mai largă şi un

angajament sporit din partea participanţilor.

153. Factorii menţionaţi mai sus determină o slabă comunicare, atât pe verticală, cât şi

pe orizontală – pentru cea de-a doua atât în cadrul MADR, cât şi cu alte ministere. Relaţiile

externe nu sunt cultivate, ceea ce înseamnă că lipseşte interacţiunea sistematică cu părțile

interesate din exterior, precum clienţi sau alte instituţii publice care împart responsabilitatea

pentru dezvoltarea de politici, planning şi implementare.

154. Printre reprezentanţii conducerii și personalului MADR (majoritatea cu educaţie şi

înclinaţie tehnică) există o lipsă generală de “soft skills” sau “abilităţi de comunicare”

necesare pentru o comunicare și cooperare eficiente– atât în cadrul administraţiei

agricole, cât şi între administraţie şi părțile interesate din exterior. Exemple ale

consecinţelor lipsei de comunicare şi cooperare sunt deja menționatele probleme privind

elaborarea strategia de dezvoltare sectorială şi comunicarea slabă dintre personalul tehnic şi

consilierii UE. De asemenea, lipseşte comunicarea externă având drept scop includerea şi a

sectorului neguvernamental în diferite procese şi activităţi care facilitează obţinerea de

feedback asupra propunerilor de politici. Toate acestea duc la participarea insuficientă a

factorilor interesaţi în procesul decizional şi acest lucru le afectează interesele (o excepţie de

la această afirmație o contituie părțile interesate și foarte active, având un lobby puternic, cum

ar fi marile ferme comerciale, care pot exploata slăbiciunile MADR în favoarea lor). Pentru

rezolvarea acestor probleme este necesară dezvoltarea de abilităţi de comunicare în cadrul

administraţiei, pentru a asigura o mai bună cooperare şi coordonare la elaborarea şi

implementarea politicilor. Aceste abilităţi sunt necesare mai ales pe plan extern, atunci când

procesul elaborării politicilor trebuie să includă o viziune larg împărtăşită, pentru obţinerea

unui feedback legat de inițiativele politicii publice. În absenţa unor asemenea abilităţi,

comunicarea între unităţile MADR va continua să fie deficitară, iar personalul va prefera e-

67

mail-ul în locul interacţiunii directe. Utilizarea unui mecanism precum reuniuni interne

regulate sau seminarii ar putea demonstra că astfel se poate lucra mai bine la execuţia

sarcinilor.

155. O bună comunicare internă va facilita și o mai buna reprezentare la nivelul UE.

Eficienţa MADR în special la nivelul UE va putea fi consolidată prin îmbunătățirea

comunicării şi a relaţiilor dintre departamentele tehnice şi Direcţia de Afaceri Europene, în

special cu consilierii UE. Ar trebui create mcanisme care să faciliteze o mai bună

comunicareîntre consilieri şi staff-ul tehnic, prin întâlniri regulate şi, dacă e posibil, prin

desemnarea consilierilor europeni ca persoane de legătură pentru departamentele tehnice. O

bună colaborare între consilieri și staff-ul tehnic, împreună cu o bună cunoaştere a

problemelor comunitare şi cu abilităţi lingvistice adecvate vor spori posibilităţile României de

a influenţa elaborarea politicilor la Bruxelles printr-o mai puternică reprezentare a intereselor

României în cadrul diferitelor comitete și grupuri de lucru europene.

3.5 Controlul intern şi monitorizarea performanţei

156. Controlul şi operaţiunile de audit vizează în principal verificarea respectării

legislaţiei naționale și îndeosebi a reglementărilor comunitare. Auditările sunt menite să

analizeze gradul de respectare a cerinţelor CE şi identificarea de riscuri ce decurg din

încălcarea prevederilor legislative. Auditorii din diferitele organizații fac schimb de informații

și recomandări. Felul în care rapoartele de audit sunt comunicate agenţiilor de plăți oferă

perspectiva de a utiliza practicile curente pentru implementarea viitoare a unui sistem mai bun

de management al performanței. O analiză generală a agențiilor și sistemelor de audit și

control este prezentată în Anexa 6.

157. Auditul intern în cadrul MADR are un impact scăzut asupra creșterii eficacității

administraţiei agricole, iar recomandările rezultate nu produc urmări. Se estimează că

aproximativ 70% din recomandările Direcţiei de Audit a MADR nu sunt implementate.

Secretarul General trebuie să urmărească implementarea recomandărilor, dar acest lucru nu se

întâmplă în practică. Ministrul actual a implementat reguli noi pentru întărirea şi

implementarea recomandărilor şi pentru evaluarea aplicării acestora; de asemenea, trebuie

clarificată zona de responsabilitate (cine este responsabil pentru implementarea

recomandărilor şi cine răspunde dacă acestea nu se implementează?).

158. Există numai o înţelegere limitată şi o aversiune considerabilă împotriva

controlului, ceea ce indică o lipsă de înţelegere a utilităţii Corpului de Control. Deşi

agenţiile/persoanele sunt de cele mai multe ori informate în legătură cu controalele ce

urmează, auditorii se confruntă adesea cu o reticență de a colabora din partea entităţilor

supuse controalelor. Se pare că nu există o cultură a acceptării controalelor legitime ca mijloc

de a îmbunătăţi performanţa. Astfel activitatea Corpului de control este o chestiune sensibilă

şi disputată.

159. Controalele mandatate de CE au un impact mai mare asupra performanţelor

unităţilor din MADR decât cele iniţiate intern. MADR a delegat anumite acţiuni de control

altor organizaţii, cum ar fi agenţiilor de plăți. Deşi ministerul este responsabilul final pentru

rezultatele implementării măsurilor PAC, controalele MADR şi recomandările acestuia au

doar un impact limitat. Performanţele agenţiilor de plăți sunt relativ mai bune întrucât sunt

controlate de CE pentru conformitatea cu standardele CE. DADR-urile, pe de altă parte, au

performanțe ceva mai puţin bine, întrucât unt supuse unor presiuni mai mici în această

direcție.

68

160. Direcţiile de Audit Intern din cadrul agenţiilor de plăți nu evaluează performanţele

în afara cadrului obligatoriu de audit, dar sunt doritoare să îşi îmbunătățească propria

capacitate de evaluare. Personalul Direcţiei de Audit Intern din APDRP a declarat că

evaluarea performanţei nu este strict separată de verificarea respectării cerinţelor UE, dar un

sistem de management al performanţei ca atare nu există.25

Auditorii de la APIA au subliniat

că pentru implementarea unui sistem de management al performanţei este nevoie de personal

mai numeros. Merită amintit faptul că mai multe proiecte finanţate prin Asistenţă Tehnică

sunt planificate pentru 2010 şi 2011 pentru întărirea capacităţii departamentelor de audit din

APDRP. Aceasta oportunitate ar putea fi folosită pentru creşterea concentrării

departamentului pe evaluarea performanţei, în particular pentru evaluarea asumării

performanţei şi conectarea acesteia cu strategia agenţiilor de plăți.

161. Colaborarea dintre cele două departamente de audit ale celor două agenţii de plăți

trebuie să fie mai strânsă; mai ales delegarea măsurilor PAC necesită ajustări şi

îmbunătăţiri ale activităţilor de audit. Personalul APDRP a menţionat că auditarea

măsurilor Pilonului II delegate de APIA necesită monitorizarea atentă a APDRP. Se

evidenţiază necesitatea unei coordonări îmbunătăţite – o chestiune ce ar trebui să fie rezolvată

înainte de delegarea măsurii. În ciuda consensului legat de faptul că măsurile trebuie să fie

delegate pentru simplificarea implementării, delegarea fără responsabilitate sau resurse de

implementare nu va rezulta în eficienţă sporită şi, datorită necesităţii de supervizare atentă, ar

putea să crească volumul de lucru pentru ambele părţi. Personalul APDRP precum şi cel din

cadrul Autorității Competente au subliniat necesitatea întăririi colaborării cu departamentele

de audit de la celelalte agenţii de plăți. Personalul APIA a sugerat utilizarea fondurilor de

Asistenţă Tehnică pentru sprijinul acestora la auditarea măsurilor Pilonului II.

162. În cadrul agențiilor de plăți, o mai bună comunicare între auditori şi unităţile

auditate duce la un nivel scăzut al contestaţiilor…. În timpul auditului, auditorii şi

personalul din departamentele auditate din agenţiile de plăți pot comunica eficient despre

problemele apărute şi despre posibilitățile de îmbunătăţire. Proiectul de raport redactat de

auditori este trimis Directorului General al agenţiei de plăți şi apoi transmis departamentelor

auditate pentru revizuire. În cazul în care concluziile sau recomandările sunt contestate,

problema este discutată pentru a găsi o soluţie cu care să agreeze ambele părţi. În raportul

final sunt prezentate consideraţiile iniţiale, contestaţiile, concluziile finale şi recomandările.

Contestaţiile sunt rare, iar în majoritatea cazurile auditorii şi personalul departamentelor

auditate şi-au rezolvat deja problemele în timpul auditului.

163. … dar, datorită unui număr mare de reguli ce trebuie respectate, nu se fac

întotdeauna sugestii de îmbunătăţire a mecanismelor şi proceselor, deși blocajele în

implementarea administrativă a PAC au fost deja aduse la cunoştinţă. Auditorii

agenţiilor de plăți şi personalul acestora fac uneori sugestii de simplificare a procedurilor. Cu

toate acestea, modificările sugerate nu sunt întotdeauna în conformitate cu regulile şi

reglementările altor auditori externi. De aceea, numărul mare de obligaţii de audit şi de reguli

şi reglementări împiedică fluxurile de activitate şi reduce interesul în furnizarea de feedback

asupra procesului de implementare a PAC, întrucât posibilităţile de a folosi un asemenea

feedback pentru adaptarea procedurilor sunt percepute ca limitate.

164. Slaba evaluare a performanţei nu permite identificarea factorilor care împiedică o

implementare administrativă eficientă a PAC, ceea ce împiedică utilizarea fondurilor de

25

Evaluarea timpului consumat pentru implementarea unor sarcini specifice sau a numărului de plângeri asociat

cu măsurile individuale este parte a evaluării. Cu toate acestea, auditorii nu colectează date suplimentare vizând

analiza blocajelor în procesele de implementare şi a modalităților de îmbunătățire a performanței.

69

Asistenţă Tehnică în scopul îmbunătățirii performanței. Fondurile de Asistenţă Tehnică

sunt menite să contribuie la implementarea PNDR într-o manieră “eficace, eficientă, corectă şi

transparentă”, dar sunt utilizate insuficient. Până acum au fost finanţate foarte puţine proiecte

şi studii relevante pentru evaluare, cercetare, training şi satisfacţia clientului, deşi este nevoie

de asemenea proiecte şi studii.

165. Pentru a asigura monitorizarea consecventă a performanţei, diferitele organizaţii şi

unităţi trebuie să elaboreze planuri de lucru cu obiective cuantificabile şi

responsabilităţi bine stabilite. Un asemenea plan de lucru ar putea constitui baza pentru

sistemul de management al performanţei. Personalul din diferite organizaţii/unităţi ar trebui să

cadă de acord asupra unor obiective clar definite la nivelul organizaţiei sau al unităţii. Aceste

obiective trebuie însoțite de indicatori de evaluare a performanţei. Responsabilitatea pentru

evaluarea performanţei trebuie să fie clar definită, astfel încât managerii să poate asigura într-

o mai mare măsură că aceste sarcini sunt îndeplinite.

166. O parte dintre indicatorii utilizați în mod curent și derivând din cerințele UE pot fi

incluşi într-un potențial instrument de management. Un exemplu de un asemenea

indicator este numărul de plângeri ca procent din numărul total de aplicaţii primite de

agenţiile de plăți la nivel de judeţ. Asemenea date sunt deja colectate pentru auditul

administrativ al implementării PAC; indicatorul poate fi însă folosit și pentru a monitoriza

dacă procentul de plângeri nu depășește o valoare predefinită (benchmark) -de exemplu 3%.

De asemenea un indicator de performanţă, măsurat de-a lungul timpului, poate furniza

informaţii referitor la creşterea sau scăderea valorii respective. Alţi indicatori care reflectă

obiectivele strategice ale administraţiei pot fi formulați şi incluși în sistemul de evaluare a

performanţei, cum ar fi variabile care măsoară satisfacţia clientului sau frecvenţa comunicării

cu potenţialii beneficiari.

167. Evaluarea performanţei, inclusiv feedback-ul asupra rezultatelor, trebuie aplicată

la toate nivelurile pentru a creşte angajamentul şi responsabilitatea. Este foarte important

ca un sistem de management al performanţei (incluzând definirea obiectivelor, a

responsabilităților, indicatori adecvaţi, evaluarea performanţei şi feedback pentru procesul de

implementare) să fie implementat la toate nivelurile administrative. Mai ales în sisteme care

ţin cont foarte mult de ierarhie, cum sunt MADR şi agenţiile sale. O astfel de abordare ar

putea creşte nivelul de responsabilitate faţă de proces.

168. Un sistem de management al performanţei pe o platforma IT trebuie să cuprindă

cel puţin o analiză SWOT - puncte forte, puncte slabe, oportunităţi şi pericole - şi sistem

de notare. Un sistem de notare este un instrument management care măsoară performanţa pe

baza evaluării indicatorilor şi prin comparaţie cu un set de valori pre-definite de referință

(benchmark). Acesta propune un sistem rapid de analiză a performanţei prin tabele care arată

dacă performanţa a fost slabă, acceptabilă sau bună, din punctul de vedere al atingerii

obiectivelor. Analiza SWOT şi sistemul de notare permit definirea acţiunilor pentru

îmbunătăţirea neajunsurilor identificate prin evaluarea performanţei.

169. Programul de PErformance TRAcking (monitorizare a performanţei) PETRA,

elaborat prin colaborarea dintre MADR şi echipa AF ADR26

, poate fi utilizat de

diferitele organizaţii şi unităţi din administraţia agricolă din România (vezi Caseta 3.8).

Instrumentul poate fi folosit atât pentru managementul performanţei sectoriale, cât şi pentru

managementul performanţei administrative, respectiv pentru a măsura cât de bine sunt

26

Programul PETRA este o interfaţă IT originală, creată pentru monitorizarea performanţelor interne la Biroul

Băncii Mondiale din România. În colaborare cu MADR şi echipa RO AF ADR, interfaţa a fost adaptată pentru

cerinţele MADR. MADR are drepturi exclusive de editare şi utilizare a programului.

70

executate diferitele sarcini şi funcţii; în caseta de mai jos este folosit pentru managementul

performanţei administrative.

170. PETRA este o platformă simplă, uşor de folosit, a cărei operare şi mentenanţă nu

consumă multe resurse; cu un efort adecvat investit în lansarea ei, utilitatea şi

performanţele vor fi evidente. Cerinţele de resurse umane, training şi asistenţă tehnică

pentru sistem sunt minimale. Sunt însă necesare resurse umane adecvate pentru a gestiona

crearea și lansarea sistemului de management al performanţei – este posibil să fie necesară

asistenţă specializată în acest scop. Chiar dacă beneficiile managementului performanţei nu

vor fi imediate, pe termen lung, ele vor determina creşterea gradului de asumare a strategiilor

şi proceselor și creşterea nivelului de satisfacţie din partea factorilor externi. Există însă și

anumite beneficii imediate, care includ simplificarea sarcinilor managerilor şi creşterea

responsabilităţii în rândul angajaților.

171. În cadrul MADR a fost implementat deja cu succes un proiect pilot pentru

utilizarea acestui instrument de monitorizare a performanţei, în cadrul Direcţiei pentru

Coordonare, Monitorizare şi Evaluare a PNDR din Direcţia Generală pentru Dezvoltare

Rurală. O captură a ecranului sistemului de notare este prezentată mai jos, cu titlu de

exemplu. Analiza SWOT (nu figurează aici) şi indicatorii au fost concepuţi de experţi din

cadrul Direcţiei, după câteva sesiuni scurte de “brainstorming”.

Unul dintre rezultate este un set de indicatori practic, simplu şi ușor de măsurat, care permite

echipei unităţii să ţină evidenţa activităţilor regulate şi să vadă unde se situează prin raportare

la țintele propuse. Sistemul necesită o actualizare periodică – nu mai des de o dată pe lună –

dar niciuna dintre aceste actualizări nu ar trebui să consume mai mult de o oră de lucru a

personalului din unitate.

71

Figura 3.6: Imagine a aplicaţiei pilot PETRA în cadrul DGRD

172. UPP ar fi alegerea ideală pentru a prelua conducerea în extinderea şi

implementarea generalizată a sistemului de monitorizare a performanței. UPP ar putea

juca un rol de facilitator pe perioada instalării sistemului în diferite direcţii generale şi sub-

unităţi şi, mai târziu, ar putea juca rolul de gestionar al sistemului. Aceasta ar presupune

colectarea de informaţii în mod regulat de la diferitele unități ale administrației pentru

actualizarea indicatorilor, precum şi asigurarea întreţinerii şi funcţionării sistemului. Este de

dorit ca UPP să primească asistenţă tehnică specializată în timpul etapei de pregătire, întrucât

Caseta 3.8: Monitorizarea performanţei: PETRA PETRA este o interfaţă concepută de biroul din România al Băncii Mondiale pentru a reflecta într-o manieră succintă performanţele evaluate. Este necesară parcurgerea a trei paşi pentru implementare, aşa cum e descris mai jos.

Business Area 1

Business Area 2

Business Area 3

Business Line 1.1.

Business Line 1.2.

SWOT

STEP 1: Definition

of Business Areas

STEP 2: Definition

of Business Lines

for each Business

Area

STEP 3: Definition and assessment of indicators; Definition of Actions;

SWOT Analysis

Business Area 1

Business Area 2

Business Area 3

Business Line 1.1.

Business Line 1.2.

SWOT

STEP 1: Definition

of Business Areas

STEP 2: Definition

of Business Lines

for each Business

Area

STEP 3: Definition and assessment of indicators; Definition of Actions;

SWOT Analysis

Actions…Org. 2Org. 1

…

Indicator 1.1.2.

Action 1.1.1. /Completed,

Late, Due in one Month, Due

later than a Month

(Accountable actors)



later than a Month


…

Indicator 1.1.1.

Actions…Org. 2Org. 1

…

Indicator 1.1.2.



later than a Month




later than a Month


…

Indicator 1.1.1.

Această modalitate de evaluare a performanţei poate fi folosită de-a lungul timpului pentru organizaţii individuale și/sau pentru grupuri de organizaţii, dacă sunt folosiţi indicatori similari. Pătratele colorate arată stadiul performanţei la momentul t. Roşu indică performanţă slabă; galben, acceptabilă, iar verde, o performanţă bună. Pentru fiecare dintre aceste acţiuni persoanele responsabile sunt menţionate în tabelul cu rezultate. Rezultatele din interfaţa PETRA sunt disponibile pentru fiecare dintre activităţile principale ale organizaţiei și includ: o analiza SWOT; un sistem de notare, evoluţia indicatorilor, responsabilii și analiza progreselor de implementare pentru fiecare acţiune.

72

acest rol necesită un efort care depăşeşte capacitatea de personal a unităţii. Un exerciţiu

similar ar putea fi făcut şi în alte agenţii ale administraţiei ADR.

73

3.6 Matrice de performanţă şi recomandări

Domeniu de evaluare:

Structuri, organizare şi

management operaţional

-ADMINISTRARE GENERALĂ-

Situaţie Comentarii

Separarea domeniilor de politici şi

funcţii între administraţia ADR şi alte

entităţi. ■ ■

În general este bună, da mai există unele zone ce pot

provoca blocaje la implementare (ex: protecţia

împotriva inundaţiilor)

Distribuirea funcţiilor în cadrul

administraţiei ADR ■

Fragmentată, cu suprapunere, în special în

prelucrarea cererilor şi prestarea serviciilor; alături

de agenţiile plătitoare, AM este implicată în

implementarea măsurilor date.

Fragmentarea se aplică atât la nivel orizontal (inter-

agenţii) şi vertical (structuri teritoriale).

Reacţie la reducerea personalului

administraţiei publice în 2010 ■

Administraţia ADR a transformat constrângerea

într-o oportunitate pentru îmbunătăţirea distribuţiei

funcţiilor şi raţionalizarea personalului pe baza unor

criterii obiective.

Operaţionalizarea camerelor agricole ■

Camerele agricole au fost înfiinţate prin

decentralizare; implementarea trenează din cauza

absenţei regulamentelor detaliate (ex: finanţare,

reprezentare)

Asigurarea de servicii de consultanţă

pentru ferme ■

Separarea atribuţiunilor între MADR,

administraţiile judeţene şi camerele agricole în

privinţa prestării de servicii de consultanţă agricolă

încă nu a fost definită

Pregătiri pentru implementarea eco-

condiţionalităţii ■

Începând cu 2012, România trebuie să

implementeze treptat eco-condiţionalitatea până la

implementarea completă în 2016. Coordonarea

agenţiilor implicate trebuie efectuată de către

MADR, dar nu au început pregătirile

Adecvarea colectării de date statistice;

RICA ■

RICA reprezintă o obligaţie aferentă calităţii de

membru UE. Setul de date RICA este prea mic

pentru o reprezentare adecvată; există resurse

financiare suficiente pentru îmbunătăţire, dar există

deficienţe la nivelul personalului

Propuneri legislative în MADR ■ Deficient din cauza coordonării insuficiente a

specialiştilor tehnici şi a supravegherii juridice.

Relaţia cu parlamentul este deficitară.

Structura organizaţională şi

funcţionarea MADR ■ ■

Prea multe niveluri ierarhice, un domeniu de control

neoptimizat, delegarea sarcinilor este deficitară;

acestea sunt mai accentuate în departamentele ce nu

sunt implicate direct în managementul fondurilor

UE sau reprezentarea UE

Adecvarea ROF în calitate de manual

operaţional pentru personal în

administrarea ADR ■

ROF există, dar nu este respectat, din moment ce nu

este personalizat în mod adecvat pentru

responsabilităţile operaţionale curente şi

implementarea programului

Urmărirea performanţelor în

administrarea ADR ■ Nu există; nu există obiective clare şi criterii de

evaluare a performanţelor instituţionale

Simboluri: ■= bun, ■ =parţial, domeniu de îmbunătăţire, ■=slab, necesită modificări majore

74

Domeniu de evaluare:

Structuri, organizare şi

management

operaţional

-BIROURI DECENTRALIZATE -

AM

PN

DR

AP

IA

AP

DR

P

ori

zon

tal

Comentarii

Management general ■ ■ ■ ■ ■

Predomină îndeplinirea pe termen scurt a

sarcinilor, planificarea pe termen mai lung

este absentă. APDRP are performanţe mai

bune decât celelalte două organizaţii, dar şi

aici lipsesc conexiunile orizontale.

Coordonarea

Personalului ■ ■ ■ ■ ■ ■

Centrele regionale MADR întâmpină

perioade cu volum de muncă prea mic iar în

perioadele de vârf abia pot face faţă. Astfel

întârzierile sunt dese. APIA are deficitul de

personal cel mai mare şi depinde de suport

din exterior; APDRP are un volum de lucru

mai echilibrat, dar personalul este mai puţin

flexibil în ceea ce priveşte modificarea

sarcinilor şi a locurilor de muncă.

Resurse ce nu sunt aferente

personalului ■ ■ ■ ■ ■ APIA şi APDRP nu se confruntă cu

deficituri semnificative. Centrelor regionale

MADR le lipsesc resursele într-o măsură

mai mare (ex: transport).

Implementare ■ ■ ■ ■ ■ ■ APDRP este organizată puţin mai bine în

privinţa procedurilor interne, dar mai pot fi

aduse îmbunătăţiri.

Comunicare ■ ■ ■ ■ ■ ■

Agenţiile de plată şi-au îmbunătăţit

semnificativ structurile de comunicare pe

verticală. Un deficit clar rămâne la AM

PNDR. Comunicarea orizontală este relativ

deficitară la toate nivelurile administrative.

Manuale de procedură ■ ■ ■ ■ ■ ■ Manualele de proceduri se îmbunătăţesc,

dar este nevoie şi de armonizare inter-

organizaţională.

Instruire ■ ■ ■ ■ ■ ■

Instruirea este necesară în toate

organizaţiile. Lipseşte în special instruirea

referitoare la implementarea măsurilor.

Agenţiile de plată încep acum să facă faţă

unui astfel de deficit de instruire.

Orientare către client

Front office ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■

Centrele regionale MADR depun eforturi

semnificative pentru a satisface clienţii.

Birourile APIA lasă uneori impresia unei

atmosfere uşor stresate. APDRP se poate

aştepta la mai multă iniţiativă din partea

clienţilor pentru a depăşi birocraţia.

Back office ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■

Există un deficit clar cu privire la

informaţiile referitoare la procedurile

ulterioare şi curente pentru (potenţialii)

beneficiari, de ex: programarea sesiunii,

criteriile de selecţie, rezultatele selecţiei,

punct de plată); formularele nu sunt

adaptate nevoilor clienţilor.

75

Recomandare

ADMINISTRARE

GENERALĂ

Termen scurt

(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu (3-

12 luni)

Termen lung


Realocarea funcţiilor între

agenţii (controlul

inundaţiilor)

Începerea


realocarea

funcţiunilor

Crearea de noi

structuri

organizaţionale şi

de proceduri de

implementare

Gestionarea protecţiei

împotriva inundaţiilor

va fi transferată la

Ministerul Mediului

şi Pădurilor

Analiza comasării


Elaborarea unui

studiu (TA) cost-

beneficiu al

comasării


Luarea deciziilor

şi iniţierea

pregătirilor cu


externă

Dacă se decide, noua

entitate va avea un

management

profesionist şi va

deveni operaţională

din 2014

Creşterea numărului de

Birouri Agricole Integrate

Pregătirea unui

plan de extindere

şi alocarea de

resurse

Implementarea

planului

Implementarea

planului

Acumularea de

experienţă în urma

funcţionării

birourilor-pilot

Finalizarea organzării

camerelor agricole

Reguli detaliate

pt. implementare

Definirea rolului

MADR/Unităţii

de Consultanţă

Adoptarea

măsurilor de

implementare

Organizarea

structurilor de

management şi

clarificarea

resurselor

financiare

Participarea

agricultorilor va fi un

element esenţial al

procesului

Pregătirea implementării

cerinţelor de eco-

condiţionalitate

Responsabilitate

atribuită unui

compart. MADR

şi alocarea de

personal şi buget

adecvate

Crearea unui grup

de lucru condus

de MADR.

Redactarea unui

Plan General

Începerea

implementării

Este posibilă alocarea

de sprijin extern

Operaţionalizarea

completă a RICA, în

conformitate cu cerinţele

UE

Creşterea

atribuţiilor RICA

şi alocarea de

personal adecvat

Redactarea

raportului annual

al RICA

Implementarea

Planului General

RICA,

îmbunătăţirea

bazei de date

RICA

Agrnţia de legătură

RICA este în prezent

în cadrul MADR,

deşi nu este o

obligaţie impusă de

UE

Iniţiative legislative

Identificarea

nevoilor şi

elaborarea

etapelor de lucru

Implementarea

unor proceduri

funcţionale şi

transparente

Îmbunătăţirea structurilor

de management intern

MADR

Pregătirea unui

plan de

restructurare

Implementarea

planului

Implementarea

planului

Sprijin intern şi

extern

Echipe de

profesionişti,

domeniile clare de

exercitare a

controlului şi

structurile de

comandă

Revizuirea ROF şi

elaborarea unui manual de

proceduri

Lansarea unui

proiect de


cu sprijin intern

şi extern

Implementarea

proiectului de


Implementarea

noului ROF şi a

manualului de

proceduri

Asistenţă internă şi

externă;

Corelarea cu

restructurarea

organizaţională

76

Recomandare

ADMINISTRARE

GENERALĂ

Termen scurt

(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu (3-

12 luni)

Termen lung


Crearea unui sistem de

monitorizare a

performanţelor

Desemnarea

unităţii

responsabile;

Evaluarea

necesarului de

asistenţă tehnică;

Stabilirea

acoperirii

instituţionale

Definirea

obiectivelor

pentru unităţi şi

manageri

Stabilirea

structurilor de

asistenţă pentru

“management pe

bază de obiective”

şi crearea

sistemului-pilot

Implementarea

completă a

sistemului

Se recomandă

utilizarea

experienţelor avute

de alte state membre

şi/sau organizatii în

implementarea unui

astfel de sistem.

77

Recomandări

ADMIN. DESCENTRALIZATĂ

Termen scurt

(0-3 luni)

Termen scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung

(>12 luni)

Instituţionalizarea relaţiilor

informale

Evitarea deciziilor

ad-hoc de

restructurare a

organizaţiilor

Reguli clare pentru

facilitatea schimbului

de personal.

Ajustarea relaţiilor

informale, de ex.

colaborarea cu

comunele.

Formalizarea distribuţiei

resurselor printre organizaţii,

dacă este necesar şi cu actori

din afara sectorului agricol

Îmbunătăţirea programării

implementării măsurilor de

dezvoltare rurală

Evitarea

modificărilor în

regulamente şi

manuale de

proceduri cu puţin

timp înaintea

măsurătorii

Lansarea sesiunilor la

timp, adaptarea

duratei fazelor la

experienţe anterioare,

evitarea

suprapunerilor cu alte

măsuri

Elaborarea unei strategii pe

termen lung, care să indice

când se implementează o

anumită măsură, şi când se

efectuează activităţi asociate

ca training-ul, evitând

perioadele aglomerate în

multe organizaţii

Atenuarea diferenţelor mari

între timpii normali şi de vârf

Pentru DP:

extinderea perioadei

între data transmiterii

aplicaţiilor şi primul

control pe teren

Pentru DP: începerea

paşilor la timp

(inclusiv plăţile)

Pentru DP: asigurarea aero-

fotografierii şi a controalelor

prin teledetecţie; evitarea

suprapunerilor la orice fel de

control

Pentru DR: lansare sesiunile

cu grupuri ţintă limitate

Reanalizarea proceselor de

control

Pentru DP: ce cotă din

controale să fie alocată celor

cu teledetecţie?

Pentru DR: 100% al doilea

control este relevant?

Reanalizarea sistemelor de

diseminare a informaţiei şi de

consiliere

DADR: schimbarea

campaniei de

informare cu cea

orientată pe

consiliere

Clarificare


pentru diseminarea

informaţiei între

organizaţii

Oferirea de cursuri pentru

măsuri specifice ale

procedurii de aplicare pentru

beneficiarii potenţiali şi

firmele de consultanţă

Evaluarea nivelului de

satisfacţie a clientului

78

IV. Buget şi management financiar

173. Principalele activităţi ale MADR în domeniul execuţiei bugetare includ: (i) planificare

financiară în cursul anului şi eliberarea de fonduri; (ii) managementul debitelor; (iii)

procesarea plăţilor; (iv) contabilitate şi raportare; (v) control financiar; şi (vi) audit intern.

174. Direcţia Generală Buget - Finanţe (DGBF) administrează eliberările de numerar şi,

astfel, joacă un rol important în execuţia bugetară şi planificarea numerarului, în plus faţă de

funcţiile sale pentru programarea cheltuielilor şi pregătirea bugetului.

175. Funcţiile de control financiar şi audit intern din cadrul MADR sunt sprijinite de Unitatea

Centrală de Armonizare (UCA) pentru management şi control financiar, şi UCA pentru audit

intern, ambele înfiinţate în cadrul Ministerului Finanţelor Publice (MFP). Funcţiile de control

intern şi audit intern sunt descentralizate, iar UCA oferă sprijin şi supraveghere.

4.1 Buget MADR şi surse de finanţare

176. Aşa cum se prezintă în secţiunea 2, România, ca toate celelalte State Membre UE nu

mai utilizează o politică autonomă în agricultură şi dezvoltare rurală, ci implementează şi

administrează la nivel naţional Politica Agricolă Comună a Uniunii Europene (PAC). Pentru

perioada de programare a PAC 2007-2013, şi în conformitate cu principiile PAC de finanţare

şi stabilire a fondurilor27

, România îşi finanţează politicile de dezvoltare agricolă şi rurală

din patru mari surse de fonduri28

:

Fondul European de Garantare Agricolă (FEGA), finanţând în întregime veniturile

directe şi măsurile de suport al pieţei în cadrul primului pilon al PAC. Pentru activităţile

de bază, FEGA oferă finanţare în contextul managementului comun dintre România şi

Comisia Europeană (CE). Pentru un număr limitat de activităţi auxiliare (ex: măsuri

veterinare specific pentru eradicarea bolilor, promovarea produselor agricole, sisteme de

contabilizare agricolă, şi studii agricole) cheltuielile FEGA sunt efectuate în mod

centralizat.

Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), finanţând, într-un context

al managementului comun dintre România şi CE, contribuţia UE la programul de

dezvoltare rurală implementat în România. Partea publică de finanţare pentru alocarea

FEADR este furnizată prin alocarea în bugetul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării

Rurale (MADR).

27 Vezi în special Regulamentul Consiliului (CE) Nr. 1290/2005 din 21 iunie 2005, privind finanţarea Politicii Agricole

Comune. 28 Pentru o evaluare detaliată a alocărilor şi programelor din aceste surse bugetare, consultaţi Banca Mondială 2009 Analiza

Cheltuielilor Publice pentru Agricultură şi Dezvoltare.

79

Fondul European pentru Pescuit (FEP),

care finanţează contribuţia UE la

Programul Naţional Operaţional pentru

Pescuit. Acordurile de management şi

parteneriate de finanţare sunt similare cu

cele aplicabile prevederilor de finanţare ale

FEADR.

Bugetul MADR, Agenţia de Plăţi şi

Intervenţie în Agricultură (APIA) în

calitate de Agenţie de Plată pentru FEGA,

şi Agenţie de Plată pentru Dezvoltare

Rurală şi Pescuit (APDRP) în calitate de

Agenţie de Plată acreditată pentru

FEADR. Finanţarea din surse bugetare naţionale se aplică (i) finanțate din parteneriatul

public29

pentru cheltuielile înregistrate în cadrul FEADR; (ii) Plăţi Naţionale Directe

Complementare (PNDC); (iii) Ajutor de stat în agricultură şi dezvoltare rurală şi program

“de minimis” şi (iv) administraţia naţională a celor de mai sus au fost supuse fie

administrării naţionale sau administrării comune dintre România şi CE.

177. Programele finanţate şi

aprobate de UE sunt supuse unui

ciclu de programare de 7 ani şi –

cu anumite excepţii – planificarea

programelor anuale de finanţare

asigurând astfel un element

explicit al planificării cheltuielilor

pe termen mediu. Exemple în acest

sens sunt Schema de Plată Unică pe

Suprafaţă (SPUS) în cadrul

Pilonului I PAC, Plăţile Naţionale

Directe Complementare (PNDC),

cheltuielile cu dezvoltarea rurală în

cadrul Pilonului II PAC, şi unele

bugete naţionale (de ex: cele supuse

Modulaţiei Inverse). După cum se

discută mai jos, programarea

cheltuielilor pe termen mediu încă

nu se aplică altor programe

finanţate naţional în

administraţia ARD.

29 Bugetarea unui parteneriat naţional de finanţare se efectuează din cadrul unui fond naţional separat (folosit pentru toate

programele de cofinanţare din fonduri UE) şi reflectat în bugetul de agricultură finanţată de stat (ca unitate de cheltuială de

prim nivel)

Tabel 4.1: Buget MADR 2010 pe surse de finanţare

[million RON] [%]

TOTAL 9,087,681 100.0

EU resources 3,973,145 43.7

- EAGF transfers 2,138,145 23.5

- EAFRD transfers 1,700,000 18.7

- EFF transfers 135,000 1.5

State Budget allocation for CAP-related transfers 1,613,826 17.8

- Pre-financing of EAGF transfers 353,839 3.9

- Counterpart financing of CAP transfers 439,072 4.8

- National financing of CNDP transfers 820,915 9.0

Other State Budget allocations 3,500,710 38.5

- Other programs/activities with external financing 110,255 1.2

- State Aid* 2,148,435 23.6

- Recurrent expenditure 907,855 10.0

o.w. wages 451,686 5.0

- Capital expenditure 334,165 3.7

* RON 1.9 bln of which represent 2010 reimbursement for commitments

made in 2009. Most meanwhile discontinued under State Aid clause.

Allocation thus subject to substantial reduction.

Source: MARD Budget Department

2010Ministry of Agriculture and Rural Development

Figure 4.1: CAP Financial Enveloppes, 2007-13

(EUR billion)

2.5

4.2

0.5

6.2

0.7 1

.8

14

.0

5.5

1.8

0.7

2.6 2.8

0.7

3.8

1.0 1

.7

13

.2

8.0

2.0

0.9

BG CZ EE HU LV LT PL RO SK SI

Pillar 1 direct payments Pillar 2 rural development

Source: Eurostat

80

Tabel 4.2: Buget MADR 2010 pe programe principale şi tendinţe pe termen mediu

178. Peste optzeci şi cinci de procente din bugetul administraţiei ADR sunt dedicate

plăţilor prin transfer, cu finanţare de la fondurile UE sau de la Bugetul de Stat. Aceste

transferuri se încadrează în patru mari categorii: Programul de sprijin pentru venituri şi pieţe

(denumit, de asemenea, „Pilonul 1”) reprezentând 40% din bugetul total, Programul Naţional

pentru Dezvoltare Rurală (Pilonul 2), reprezentând 20% din bugetul total, Programul Naţional

Operaţional pentru Pescuit (2%) şi Ajutorul de Stat (23%). Acesta din urmă este finanţat

integral de la bugetul de stat, în timp ce primele trei reprezintă o combinaţie de fonduri UE şi

bugetul de stat (pre-finanţare, finanţare în parteneriat şi/sau finanţare naţională). Totuşi,

trebuie remarcat faptul că majoritatea ajutorului de stat acoperă plăţile pentru subvenţii

scadente în 2009 dar a căror plată a fost amânată, în special din motive fiscale. Majoritatea

acestor măsuri a intrat sub incidenţa Clauzei de caducitate asupra ajutorului de stat

preexistent şi au încetat la data de 31 decembrie 2009, ca în cazul tuturor statelor membre noi.

Astfel, ajutorul curent de stat din 2010 este considerabil mai mic – până la mijlocul lui 2010,

fiind operaţională numai o măsură de subvenţionare a motorinei. Guvernul a propus spre

analiză şi aprobare Comisiei Europene măsuri suplimentare de ajutor de stat , dar la data

redactării acestei analize funcţionale măsurile respective nu figurau în buget, întrucât nu

fuseseră implementate.

179. Restul de cincisprezece procente din buget acoperă în special cheltuielile

operaţionale şi investiţiile de capital ale MADR şi agenţiilor subordonate. În timp ce

bugetul de mai sus subliniază cheltuielile cu personalul ce reprezintă aprox. 36 la sută din

costurile administrative, proporţia actuală este mult mai mare, întrucât aceste 36% includ

['000 RON] [%] [direcţie] [motiv pentru estimarea tendinţei]

TOTAL 9,087,681 100 ? Cumulat

Program de sprijin al veniturilor şi pieţei 3,640,709 40.1 ? Cumulat Schema de plată unică pe suprafaţă (SPUS) 2,153,839 23.7 ? Sincronizarea etapei CE SPUS Măsuri de piaţă 369,432 4.1 ? ? Funcţia preţului pieţei internaţionale Plăţi naţionale directe complementare 1,117,438 12.3 ? ? Eliminare treptată pentru obligatorie pentru 2014

Program naţional de dezvoltare rurală 1,782,562 19.6 ?? - Axa 1: Îmbunătăţirea competitivităţii sectorului agricol /al pădurilor 1,038,121 11.4 ?? - Axa 2: Îmbunătăţirea mediului şi a peisajului 160,380 1.8 ?? - Axa 3: Calitatea vieţii şi diversificare economic în zonele rurale 377,590 4.2 ?? - Axa 4: LEADER 39,480 0.4 ? - Asistenţă tehnică 166,990 1.8 ?

Programul Naţional Operaţional pentru Pescuit 163,700 1.8 ? - Axa 1: Adaptarea flotei de pescuit comunitare 4,260 0.0 ? - Axa 2: Acvacultură, pescuit intern, prelucrare şi comercializare 103,005 1.1 ? - Axa 3: Măsurile de interes comun 13,035 0.1 ? - Axa 4: Dezvoltarea durabilă a zonelor de pescuit 4,045 0.1 ? - Asistenţă tehnică 39,355 0.4 ?

Alte programe naţionale 19,361 0.2 ? ?

Proiecte externe finanţate prin împrumuturi 90,894 1.0 ? ? progres constant al implementării

Ajutor de stat* 2,148,435 23.6 ? ? Reducere conform clauzei de caducitate

Costuri administrative 1,242,020 13.7 ? cumulat - cheltuieli recurente 907,855 10.0 ? funcţia reformelor curente / viitoare o.w. salarii 451,686 5.0 ? ? factor de multiplicare (număr de personal, salarii) - Cheltuieli de capital 334,165 3.7 ? Necesităţile de investiţii pentru structuri/sisteme * 1,9 mld. RON din care, reprezentând rambursările din 2010 pentur angajamentele asumate în 2009. Majoritatea au fost întrerupte între timp în conformitate cu clauza de caducitate.Alocarea este astfel supusă unei reduceri substanțiale. Surse: Departamentul Buget MADR (date bugetare);echipa AF ARD (prognoze de tendință)

2010 Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Tendinţă conf. estimării pe baza parametrilor de finanţare

Implementare şi rambursare îmbunătăţite aşa cu se demonstrează prin tendinţa de creştere substanţială a angajamentelor curente

Implementare şi rambursare îmbunătăţite aşa cu se demonstrează prin tendinţa de creştere substanţială a angajamentelor curente

81

numai funcţionarii publici din MADR şi din agenţiile subordonate complet, dar nu şi salariile

instituţiilor publice cu venituri mixte. Finanţarea acestora din urmă se prezintă ca „transferuri”

ce nu ţin de personal, deşi acestea finanţează în principal salariile30

. Această analiză estimează

astfel că procentul de costuri administrative alocate personalului (salarii + beneficii) este mai

apropiat de 70-75%, transformând cota din bugetul total al MADR (UE + Bugetul de Stat)

dedicat personalului, altor cheltuieli de exploatare şi investiţii de capital, 7,3%, 2,6% şi 3,7%,

respectiv. Aceste trei categorii reprezintă de asemenea 13%, 4,6% şi 6,6% din contribuţia de

Stat la bugetul general.

180. Implementarea recomandărilor din această secţiune a raportului va avea probabil

un impact imediat numai asupra unui procent de 13,7% din bugetul total al MADR şi

25% din bugetul de stat repartizat agriculturii. Pe măsură ce Ministerul parcurge procesul

strategic de alocare a puţinelor resurse, acesta trebui să ia în considerare aspectele

operaţionale / organizaţionale cum ar fi cele incluse în această analiză. Acest lucru nu poate fi

realizat fără analiza unora dintre punctele importante ale strategiei agricole, în special

selectarea şi valoarea subvenţiilor. În timp ce unele cheltuieli de la bugetul de stat, cum ar fi

prefinanţarea fondurilor FEGA sau finanţarea în parteneriat a fondurilor FEADR, sunt pre-

programate, guvernul poate şi trebuie să analizeze domeniul unora dintre măsurile finanţate de

Bugetul de Stat şi asupra cărora are mai mult control, cum ar fi PNDC sau ajutorul de stat

viitor.

4.2 Procesul de formare a bugetului

181. Procesul de formare a bugetului urmăreşte în prezent o abordare bipolară între

programele finanţate de UE şi cele naţionale. Singurele programe pentru care informaţiile

de planificare sunt consolidate sunt cele finanţate de UE. Acest lucru se întâmplă în principal

din două motive: (i) cheltuielile de bază din cadrul fondurilor europene sunt efectuate prin

intermediul a două agenţii subordonate şi (ii) arhitectura financiară care stă la baza acestor

programe este supusă unor reguli de management financiar mai clare şi unor programe

multianuale convenite cu Comisia Europeană.

182. Cu toate acestea, formarea bugetului pentru programele naţionale nu reflectă

priorităţile strategice pe termen mediu. Acestea sunt în principal o funcţie de alocare semi-

constantă a cheltuielilor anului anterior, o abordare ce tinde să ducă la creşterea regulată a

cheltuielilor mai degrabă decât la creşterea eficienţei. De obicei, MADR va propune MFP un

buget iniţial contruit pe baza estimărilor şi strategiilor Ministerului şi unităţilor subordonate,

dar de obicei mult mai mare decât CCTM (de exemplu, bugetul de stat convenit cu MFP

pentru 2010 a fost 50% din suma solicitată de MADR în 2009). Ulterior, ministrul negociază

alocarea finală la nivel guvernamental. După aprobarea legii bugetului anual, ordonatorii

subordonaţi MADR alcătuiesc trimestrial planuri de implementare a bugetului, care sunt

analizate de către Direcţia Generală de Finanţe şi Buget (DGFB) şi aprobat de către Ministru.

Aceste planuri bugetare trimestriale trebuie să corespundă bugetelor generale trimestriale

aprobate ale MADR. De obicei, MADR utilizează fondurile asigurate pentru a acoperi mai

întâi cheltuielile salariale sau alte costuri pentru care există „prevederi legale” şi apoi reduce

sau amână considerabil alte cheltuieli operaționale, de investiţii sau ajutor de stat în cadrul

Ministerului şi a agenţiilor subordonate.

30 De exemplu, APDRP, de departe cel mai mare destinatar al acestor „transferuri”, are prevăzută în buget suma de 120

milioane RON de la MADR în 2010, iar costurile sale cu personalul (salarii şi beneficii) sunt de 118 milioane RON.

82

183. După aprobarea planurilor de implementare a bugetului trimestrial, ordonatorii

principali distribuie creditele bugetare aprobate pentru propriul buget şi pentru entităţile sau

unităţile publice subordonate lor, ai căror manageri sunt ordonatori secundari sau terţiari.

Apoi, ordonatorii secundari distribuie creditele bugetare aprobate pentru propriul buget şi

ordonatorii terţiari subordonaţi.

184. Pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, ordonatorii principali trebuie să aloce

în planul lor de implementare bugetară 10% din fondurile aprobate în calitate de rezervă, cu

excepţia cheltuielilor cu personalul şi a fondurilor aferente datoriilor externe, care sunt

distribuite integral. Această rezervă este distribuită în cea de-a doua jumătate a anului.

185. Structura bugetară curentă reprezintă mijlocul adecvat de contabilizare şi

corespunde în mare măsură cerinţelor în conformitate cu legea finanţelor publice.

Totuşi, nici structura şi nici aspectul acesteia nu o transformă într-un instrument pentru

alocarea strategică a resurselor, a managementului efectiv, a măsurării performanţelor

şi contabilizării. Bugetul este în principal un buget funcţional ce corespunde legislaţiei şi

cerinţelor de raportare din partea Ministerului Finanţelor Publice (MFP) şi corespunde

cadrului pe termen mediu emis de MFP. Totuşi, nu permite o separare clară şi uşor de înţeles

a cheltuielilor între Minister şi unităţile individuale subordonate31

, şi nici distingerea între

bugetarea activităţilor curente, plata debitelor anterioare sau activităţi viitoare nespecificate32

sau între subvenţii şi bugete operaţionale. Structura bugetară nu arată care departament

răspunde de ce buget, şi nici raportul de execuţie al fiecărui departament/program. Astfel,

aceasta oferă o încredere redusă şi un feedback restrâns privind implementarea şi

performanţele. În cele din urmă, are un aport foarte restrâns la informarea conducerii cu

privire la performanţele reperelor strategice simple, cum ar fi costurile administrative ale

furnizării subvenţiilor aferente Pilonului II sau costurile salariale totale ale Ministerului iar

ordonatorii secundari nu pot fi derivaţi din cifrele bugetare curente.

186. Bugetarea prin program şi

procesul de formulare reînnoit

vor asigura o utilizare mai

strategică şi eficientă a resurselor

restrânse prin accentuarea

alocării strategice a resurselor şi

promovarea descentralizării

autorităţii de adoptare a

deciziilor. De asemenea, ar duce

la crearea unei contabilizări mai

ample, ar proteja monitorizarea

şi feedback-ul financiar şi ar

informa stabilirea bugetului

pentru următorul ciclu bugetar. Bugetarea prin program ar permite

corelarea clară a bugetului cu

priorităţile Ministerului. Va defini

obiectivele pentru fiecare program iar bugetul de sprijin va corespunde obiectivelor

comensurabile. Bugetarea va lua în considerare graficul de implementare a programului şi va

identifica departamentele sau agenţiile responsabile de implementarea bugetului şi rezultate.

Un format de programare bugetară va îmbunătăţi de asemenea procesul de formare întrucât va

31 De exemplu, toate salariile din Minister şi unităţile complet subordonate sunt gripate într-o singură categorie 32 De exemplu, bugetul ajutorului de stat constă în principal în măsuri de ajutor de stat scadente înainte de închiderea acestora

la data de 31 decembrie 2009.

Box 4.1: Un exemplu de bugetare a programului pe baza performanţelor: Slovacia.

Toate categoriile bugetare din cadrul bugetului agriculturii sunt associate indicatorilor de performanţă de bază (majoritatea acestora calitativi). Progresul în atingerea ţintelor este supravegheat îndeaproape. Analizele de la jumătatea anului evaluează progresul faţă de atingerea scopurilor. Activităţile ce riscă să înregistreze eşecuri sunt supuse unei supravegheri strânse şi monitorizări din partea conducerii. Există un sistem de sancţionare pentru neefectuarea poziţiilor bugetare care se aplică şi instituţiilor subordonate sau aferente care primesc sprijin bugetar. Agenţiile şi instituţiile sprijinite de buget riscă să returneze contribuţiile bugetare în cazul nerealizării scopurilor definite stipulate în contractile lor bazate pe performanţe; întreruperea sprijinului de la buget poate fi consecinţa performanţelor slabe repetate. În general, aplicarea strictă a programării bugetare pe baza performanţelor a contribuit substanţial la calitatea monitorizării şi managementului capitolului bugetar agricol. Sursa: Analiza Cheltuielilor Publice Slovacia 2008, Banca Mondială

83

Doar 30% din personalul

MADR cunoaşte alocarea bugetară disponibilă pentru activităţile asupra

cărora lucrează.

identifica mai uşor raporturile strategice. În loc de a primi solicitări din partea agenţiilor

subordonate, fundamentate în principal pe nivelul curent al cheltuielilor şi de a încerca să

împartă „echitabil” resursele reduse, managementul MADR şi UPP ar trebui să elaboreze

anual un set de priorităţi, într-un cadru de cheltuieli pe termen mediu actualizat continuu.

Acest set de priorităţi vor ajuta agenţiile şi direcţiile să înainteze un buget spre propunere.

Mecanismul de consultare trebuie să se îmbunătăţească prin bugetarea pe bază de program şi

să ofere fiecărei unităţi de management autoritatea de a structura şi răspunde pentru propriul

buget. O comisie de lucru din partea conducerii ministerului va adopta ulterior decizii

bugetare finale.

187. Ministerul a încercat de câteva ori să utilizeze o abordare programatică în

formularea anuală a strategiei, dar cu rezultate nesemnificative. Planurile strategice

pentru anii 2009 şi 2010 întocmite de către UPP includ bugete pe bază de program, cu

indicatori cheie ai performanţei. Totuşi, nu au reuşit să modifice modalitatea de structurare a

bugetului. În loc de a avea un program şi un buget strategic în calitate de bază pentru un buget

care respectă cerinţele de raportare ale MFP, procesul continuă să presupună întocmirea unui

buget funcţional care mai apoi este transformat manual într-un format de programare pentru a

satisface solicitările SGG. Acest „buget pe bază de program” devine astfel un exerciţiu

singular pentru a respecta solicitarea SSG, dar nu există o monitorizare ulterioară şi nici o

actualizare pentru restul anului.

188. Totuşi, eforturile recente şi promiţătoare în cadrul MADR pot fi extinse asupra

bugetului general. Un exemplu notabil este Direcţia Generală de Politici Agricole unde au

fost depuse eforturi pentru a dezvolta o structură pentru viitoarea bugetare programatică

(iniţial în calitate de instrument de management al informaţiilor). Prin natura programului de

suport şi activitate, structurile bugetare ale Direcţiei Generale pentru Dezvoltare Rurală sunt

deja foarte asemănătoare unei bugetări programatice.

4.3 Execuţia bugetară

189. Execuţia bugetară este monitorizată îndeaproape de către Direcţia de Finanţe şi

Buget… DGBF monitorizează îndeaproape respectarea bugetului şi a planurilor de achiziţie.

Toate solicitările sunt verificate prin comparare a

disponibilităţii bugetare şi corelării cu planurile bugetare şi

de achiziţie, actualizările situaţiei bugetare fiind obţinute

relativ repede. În orice moment, DGBF poate furniza o

situaţie „la minut” privind cheltuielile pe fiecare categorie

bugetară. Depăşirea plafonului de cheltuieli este considerată

imposibilă, întrucât creşterea necesităţilor pentru un reper

din categorie declanşează imediat o realocare bugetară.

190. … dar cu foarte puţin feedback util pentru diverşii ordonatori sau direcţiile

tehnice generale ale Ministerului. Agenţiile subordonate au propria monitorizare bugetară

din propriile lor departamente de contabilitate. Direcţia Generală a Ministerului primeşte de

asemenea actualizări regulate privind absorbţia. Totuşi, există un feedback foarte restrâns şi

lipseşte un mecanism pentru feedback pentru diverşii ordonatori pentru a monitoriza progresul

execuţiei bugetare, în special cu privire la cheltuielile operaţionale. În timp ce există unele

rapoarte şi sunt distribuite în Minister lunar, formatul acestora, care respectă formatul

bugetului, are o utilizare strategică/de management foarte restrânsă. Conducerii nu i se pun la

dispoziţie în mod regulat tabele simple care să prezinte modalitatea de alocare, modificare,

angajare sau cheltuire a bugetului. Acest lucru se datorează parţial structurii bugetului în sine,

84

Doar 43% din

personalul MADR cunoaşte bugetul alocat operaţiunilor

pe care le administrează.

care nu permite o parcurgere facilă a situaţiei bugetare, dar în mare măsură şi pentru că

unităţile tehnice nu sunt responsabile pentru propriul buget în domeniile lor respective şi, în

consecinţă, exprimă un interes redus faţă de aceste informaţii.

191. Procedurile lunare de deschidere a creditelor reprezintă proceduri ce implică o

perioadă mare de timp, cu foarte multe verificări şi inspecţii. Eliminarea acestei

proceduri corespunde cadrului asigurat prin Legea Responsabilităţii Fiscale aprobată

recent. Numerarul este eliberat prin „deschiderea de credite” lunară. Ordonatorii principali

prezintă lunar câteva solicitări DGBF pentru eliberări de

numerar, care ar trebui să corespundă limitei de cheltuieli

trimestriale. Aceste solicitări sunt însoţite de o notă ce

prezintă operaţiunile ce vor fi finanţate. După analiza acestor

solicitări, DGBF autorizează „deschiderile de credit”, care

eliberează numerarul ordonatorilor principali şi parţial

ordonatorilor secundari. Aceste „deschideri de credit” sunt

înregistrate în sistemul de plată al trezoreriei. Ulterior,

eliberările de numerar autorizate sunt distribuite în cascadă

între ordonatorii principali.

192. DGBF exercită un control sever asupra eliberărilor de numerar, prin combinarea

limitelor de numerar trimestriale şi deschiderea de credite lunară. Astfel de verificări pot

ajuta la păstrarea sub control a numerarului, atunci când bugetul nu se bazează pe estimări

realiste ale veniturilor. Totuşi, acest proces solicită foarte mult timp şi implică un număr mare

de verificări şi inspecţii. Procesul afectează negativ managementul cheltuielilor la cel mai

redus administrativ atunci când distribuirea „deschiderilor de credit” din cadrul MADR se

face cu întârziere. De asemenea, se riscă provocarea de arierate dacă eliberările de numerar nu

iau în considerare în mod adecvat graficul de plată aferent angajamentelor existente, sau dacă

eliberările de numerar sunt limitate din cauza disponibilităţii limitate generale a fondurilor.

Procedura lunară greoaie de deschidere a creditului nu va mai fi necesară dacă bugetul se

bazează pe prognoze realiste ale veniturilor iar angajamentele sunt monitorizate la timp.

Astfel, se recomandă eliminarea treptată a procedurii de deschidere a creditului, în coordonare

cu îmbunătăţirea monitorizării angajamentelor.

Caseta 4.2: Mostră de raport privitor la performanţa bugetului pentru Management

Sample report on budget performance for management

JUNE 2011 MONTHLY REPORT May Target May Actual June Target June Actual

Absorption rate of EAFRD annual envelope 24% 15% 34% 32%

Absorption rate of EAGF annual envelope 75% 72% 96% 96%

Ratio of actual over planned overall budget execution 46% 50% 63% 62%

Ratio of actual over planned administrative cost execution 42% 40% 50% 49%

- Program 1 42% 43% 50% 55%

- Program 2 42% 45% 50% 60%

- Program 3 42% 42% 50% 44%

Administrative Cost of Pillar 1 as % of disbursement 8% 7% 4% 5%

Administration Cost of Pillar 2 as % of disbursement 4% 5% 4% 3%

Ratio of EU Contestations as % of disbursement 3% 7%

Overall percentage of performance indicators on target 90% 86% 90% 91%

- Program 1 90% 95% 90% 92%

- Program 2 90% 70% 90% 95%

- Program 3 90% 90% 90% 91% Source: RO FR ARD

85

193. Echipa de management a Ministerului, cu sprijin din partea DGBF, trebuie să

colaboreze pentru stabilirea unui raport uşor de citit, uşor de actualizat, pentru

conducere. Acest raport nu trebuie să fie o declaraţie contabilă privind diversele rubrici

bugetare ci trebuie să conţină indicatori pentru a ajuta conducerea să adopte decizii strategice

(cum ar fi realocările), să îşi concentreze atenţia pentru monitorizarea cu atenţie (portocaliu)

sau intervenţia (roşu) şi a ajuta la obţinerea feedback-ului pentru structurarea bugetului pentru

anul următor.

194. Ministerul prezintă un oarecare grad de flexibilitate la realocarea fondurilor în

cursul unui an, însă procedura oferă puţină autonomie ordonatorilor secundari de

credite, este greoaie şi, datorită întârzierilor în procesul de aprobare, afectează şi

funcţionarea eficientă a MADR şi a agenţiilor. Ministerul este supus unui set detaliat de

reglementări cu privire la realocările bugetare, conform prevederilor Legii Finanţelor Publice

(Legea Nr. 500/2002). Unele cheltuieli pot fi realocate după necesităţi (adică între agenţiile

subordonate, dar în cadrul aceloraşi capitole bugetare), marea majoritate a realocărilor

bugetare poate fi realizată după 30 iunie şi doar în anumite limite care trebuie aprobate de

către MFP, existând şi situaţia în care să fie necesară o rectificare de buget. Pentru MADR,

acest lucru atrage nevoia unui “micromanagement” al structurii de cheltuieli a diverşilor

ordonatori de credite. De exemplu, Agenţiile de Plăţi trebuie să solicite autorizarea chiar şi

pentru modificări minore de-a lungul anului. Acest fapt este important, în opinia Ministerului,

pentru a se asigura că modificările agregate nu permit depăşirea limitelor de alocare. Însă mai

înseamnă şi faptul că acest gen de supraveghere, în plus faţă de faptul că este greoi, oferă

foarte puţină autonomie bugetară ordonatorilor de credite terţiari. Acest proces este în special

greoi pentru o Agenţie de Plăţi aşa cum este APIA are nevoie de obicei de modificări de buget

cam la fiecare 2-3 săptămâni în cursul celei de-a doua jumătăţi a anului. De obicei, MADR

trimite cel puţin o rectificare de buget către MFP în fiecare lună. Pe de-a-ntregul, acest proces

este şi el greoi nu numai pentru MADR, dar şi pentru toate agenţiile din subordinea sa.

195. O abordare strategică şi consultativă a modului de formulare a bugetului trebuie

aplicată şi realocărilor bugetare, pentru a se asigura că aceste realocări sunt realizate în

conformitate cu priorităţile ministerului şi sunt coordonate sistematic de către

conducere. Realocările bugetare nu trebuie să constituie doar un simplu exerciţiu contabil

prin care fondurile sunt realocate de către Direcţia Buget-Finanţe. Bunăoară, o măsură de

intervenţie pe piaţă poate să fie mai solicitată decât s-a anticipat iniţial, conducând la

consumarea fondurilor alocate acestei măsuri cu mult înainte de încheierea anului fiscal. Ar

trebui să existe sisteme de avertizare timpurie, care să funcţioneze pe baza unor mecanisme de

feedback, astfel încât echipa de conducere să poată să decidă de comun acord asupra realocării

de fonduri între măsuri, înţelegând clar consecinţele pe care le implică astfel de schimbări,

dând şi instrucţiuni clare DGBF. În mod similar, schimbările de la nivelul bugetelor

operaţionale trebuie realizate de către conducerea Ministerului şi apoi comunicate către

DGBF.

86

196. Limitele trimestriale de

cheltuieli reprezintă o limitare

considerabilă asupra procesului

de execuţie bugetară. Problema a

fost acută în special în 2009, şi

mult mai puţin pronunţată în anul

2010. După cum este ilustrat şi în

graficele alăturate, MADR s-a

confruntat cu o criză considerabilă

de fonduri, în special de fonduri

europene, în cel de-al doilea

trimestru al anului 2009, iar

fondurile au fost disponibilizate

într-un moment al anului când a

fost cel mai puţin nevoie de ele

(trimestrul al patrulea). Această

problemă a fost mult mai puţin

pronunţată în anul 2010.

Activitatea MADR prezintă un

grad de ciclicitate sporit, cu

decontări ample având loc de

obicei în trimestrul al doilea al

anului (conform scadenţarului

preliminar de plăţi în SAPS). Este

important ca plăţile să se efectueze la timp, pentru a evita penalităţile impuse de CE.

Plafoanele trimestriale generale ar trebui, prin urmare, să fie stabilite avându-se în vedere

natura ciclică a cheltuielilor din adminstraţie. În plus, este necesară o flexibilitate sporită din

punctul de vedere al transferului de bugete între capitolele de cheltuieli, subcapitole sau titluri,

de la un trimestru la altul, de vreme ce cheltuielile anuale rămân în alocarea trimestrială şi în

alocările specifice capitolelor, subcapitolelor şi titlurilor de cheltuieli (altfel, solicitarea

rectificărilor bugetare ar trebui să continue). O astfel de flexibilitate ar necesita şi o

îmbunătăţire de către MADR a exactităţii cu care se previzionează fluxul de încasări, şi ar

trebui instituite şi stimulente pentru a preveni solicitarea unor sume mai mari decât se pot

cheltui.

197. Procedura transferului de fonduri de la MFP nu constituie un impediment major

pentru execuţia bugetară, dar ar putea fi eficientizată în mod considerabil. Fluxul de

informaţii către entităţile subordonate referitoare la plăţi ar putea fi şi el îmbunătăţit. Există

sistemului Contului Unic deschis la Trezorerie, care este eficient. Toate tranzacţiile sunt

canalizate prin acest cont de la Trezorerie la banca centrală, cu foarte puţin excepţii referitoare

la tranzacţiile în valută, care sunt procesate prin băncile comerciale. Conturile MADR şi ale

entităţilor subordonate sunt ţinute la Trezorerie. În general, plăţile sunt efectuate către aceste

conturi prin sistemul informatic al Trezoreriei într-o singură zi. În total, poate dura puţin, chiar

şi cinci zile, de la momentul în care APIA trimite o solicitare de fonduri către MADR pentru

Plăţi Unice pe Suprafaţă şi până când banii ajung în contul fermierului. Entităţile subordonate

nu dispun de un sistem eficient pentru a monitoriza dacă fondurile le-au fost puse la dispoziţie

şi se bazează foarte mult pe verificări telefonice informale la MADR şi la Trezorerie cu

privire la disponibilitatea fondurilor. Prin urmare, ar trebui construit un sistem prin care

entităţile subordonate MADR să obţină informaţii cu privire la fondurile care le sunt puse la

dispoziţie prin Trezorerie.

Figura 4.2: Limite trimestriale de cheltuieli, 2009 şi

2010

0

1

2

3

4

5

Q1 Q2 Q3 Q4

2009 Quarterly Ceilings

Amounts requested by MARD

Amounts allocated by MOPF

0

1

2

3

4

5

Q1 Q2 Q3 Q4

2010 Quarterly Ceilings

Amounts requested by MARD

Amounts allocated by MOPF

Sursa: DGFB din MADR.

87

198. Unele dintre procesele

analizate sunt realizate manual

într-o prea mare măsură,

activitatea desfăşurându-se pe

hârtie, anumite documente

trebuind rescrise, ceea ce duce la

duplicarea eforturilor şi la

necesitatea strângerii unui număr

considerabil de semnături.

Subvenţiile pentru un singur fermier

pot necesita peste 40 de semnături,

pe durata în care solicitarea merge

pe la departamentele MADR, în

plus faţă de toate controalele şi

semnăturile care sunt necesare în

Agenţia de Plăţi şi în Trezorerie. În

majoritatea situaţiilor, deşi procesul

însuşi nu încetineşte în mod

considerabil execuţia bugetară

(procedurile de verificare sunt

realizate relativ repede),

computerizarea acestui proces, în

special prin intermediul unei

interfeţe dintre MADR şi Agenţia

de Plaţi ar putea să reducă în mod

considerabil timpul de procesare şi

costurile aferente.

199. Introducerea semnăturii

electronice în toate instituţiile

publice care utilizează Trezoreria

ar trebuie să sporească în mod

considerabil eficienţa acestor

procese. La ora actuală, ordonatorii

de credite trebuie să aducă ordine de

plată (prin procesul de ordonanţare)

către filialele Trezoreriei. Această

procedură, deşi este instituită prin

Legea Nr. 500/2002, este greoaie,

consumatoare de timp, şi implică şi

un număr semnificativ de documente şi semnături. Până în momentul de faţă, problemele

legate de autorizarea legală pentru semnătura electronică au împiedicat automatizarea

transmiterii de ordine de plată de la ordonatorii de credite la birourilor Trezoreriei. În general,

la birourile Trezoreriei se scanează ordinul de plată (orice ordin de plată are şi un cod de

bare), sau se procesează manual, pentru înregistrarea în baza de date a Trezoreriei. Pentru

eficientizare, ordinele de plată emise de către ordonatorii de credite ar trebui să fie trimise

electronic către birourile Trezoreriei. Această procedură ar implica rezolvarea problemelor

referitoare la autorizarea utilizării semnăturii electronice sau la găsirea unor alte soluţii pentru

a se asigure securitatea tranzacţiilor.

Caseta 4.3: Exemplu de proces: achitarea unei măsuri de piaţă către un fermier individual APIA prezintă un dosar cu majoritatea informaţiilor necesare MFO pentru a transfera fondurile care AP. Acest dosar este apoi procesat de Unitatea de Buget pentru Fonduri Europene, DGFB, Unitatea de Control Intern a MADR, Unitatea de Control Financiar Preventiv Delegat a MFP şi Secretarul General Adjunct, înainte de a se îndreptat spre MFP. Întregul process, de la prezentarea de către APIA, şi până la efectuarea plăţii către fermier, atâta timp cât fondurile sunt puse la dispoziţie, poate dura între 5 zile şi două săptămâni, în funcţie de cât de urgent este cererea, în va necesita, la nivel de MADR, 13 semnături din partea unor Directori Generali şi două semnături din partea unui Secretar General Adjunct, în plus faţă de toate semnăturile de la APIA şi de la departamentele de control. Fluxul de lucru se desfăşoară în mare parte manual şi implică şi o duplicare semnificativă a eforturilor, parţial şi datorită regulilor MADR, dar şi din cauza legislaţiei naţionale, care reglementează formatul formularelor care trebuie prezentate către MFP. Computerea adecvată a procesului ar putea reduce volumul de lucru cu aproximativ 75%, şi chiar şi cu mai mult, dacă s-ar introduce procedura semnăturilor electronice. Alte proceduri, cum ar fi fluxul de procesare pentru Plăţile Unice pe Suprafeţe (SAPS), sunt mult mai eficientizate şi ar trebui folosite ca model şi pentru alte procese.

De la procesarea unei intervenţii pe piaţă pentru doar un singur fermier (vezi mai sus) şi până la procesarea unei măsuri pe SAPS pentru mii de beneficiary (vezi mai jos). *Consultaţi Anexa 9 pentru o imagine mărită a diagramei de mai jos+

88

200. Analiza proceselor şi funcţiilor, pentru asigurarea optimizării şi eliminării

controalelor suprapuse ar trebui să îmbunătăţească controalele interne. MADR ar

trebuie să-şi propună să devină eligibil să înceapă eliminarea treptată a controlorilor delegaţi

ai MFP înainte de termenul final din decembrie 2012. După data respectivă, numai controlorii

financiari care se subordonează ministerelor de linie vor putea face controale preventive.

Această măsură dezirabilă poate să necesite şi alte măsuri suplimentare, pentru a consolida

controlul intern la nivelul ministerelor de linie. În acest scop, ministerele de linie pregătesc un

program de lucru. UCA de Management Financiar şi Control va trebui să revizuiască şi să

controleze aceste programe de lucru. La mijlocul anului 2010, MADR este încă unul dintre

ministerele care se supun vizei de control financiar preventiv delegat, din partea MFP.

201. Unele probleme legate de formularea şi execuţia bugetelor sunt în mod clar de

natură multi-sectorială şi necesită modificarea unor legi şi regulamente. Cu toate acestea,

MADR ar putea deja să-şi construiască un număr de instrumente interne de management

bugetar, în cadrul cadrului legal actual. În loc să aştepte modificarea legii finanţelor publice,

MADR ar trebui să înceapă să-şi construiască un instrument intern pentru bugetarea pe

programe, care să faciliteze formularea strategică a bugetului, precum şi monitorizarea şi

responsabilităţile de îndeplinire a obiectivelor. În loc să construiască un buget pe programe, pe

baza bugetului oficial în vigoare, MADR ar trebui să pună în aplicare un proces de bugetare

programatică, care să constituie baza bugetului de funcţionare luată în considerare de MFP.

Un astfel de buget ar trebui să includă priorităţile strategice ale ministerului, indicatorii de

randament, bugetul detaliat şi numărul de personal, şi să identifice ce departament are sarcina

implementării. De asemenea, un asemenea instrument ar trebui să permită actualizarea

regulată nu numai a indicatorilor sectoriali, dar şi a realizării proceselor (de exemplu, costurile

administrative necesare pentru implementarea măsurilor pe Pilonul I sau Pilonul II).

4.4 Contabilitatea, Raportarea şi Auditul Financiar

202. Sistemele informatice financiare ale MADR se concentreză în principal pe

contabilitate şi raportare, dar chiar şi aceste procese se bazează foarte mult pe

intervenţii manuale. Transferul de date din softul MADR în formatul solicitat de

Metodologia Contabilităţii Instituţiilor Publice (MCIP) a MFP se realizează manual, pe baza

balanţei de verificare a MADR şi prin urmare este supusă erorilor. În plus, pentru moment, nu

există nicio procedură sistematică de comparare a plăţilor şi cheltuielilor din rapoartelor de

execuţie bugetară ale ordonatorilor secundari şi terţiari de credite cu tranzacţiile de plată

înregistrate în Sistemul Trezoreriei.

203. Un sistem informatic complet de management financiar ar putea răspunde acestor

cerinţe, pentru că ar putea gestiona tranzacţiile de cheltuieli la diverse stadii ale ciclului

de cheltuieli. Implemenarea unui astfel de Sistem Informatic de Management Financiar

Integrat (SIMFI) este costisitoare şi necesită timp. MADR ar putea însă valorifica experienţa

sistemelor existente de management al informaţiilor, care sunt implementate în două dintre

agenţiile aflate în subordinea sa, APIA şi APDRP, şi ar putea adopta acest sistem pentru

întregul sector de agricultură şi dezvoltare rurală. Cu toate acestea, asemenea măsuri ar trebui

luată în strânsă corelare cu planurile pe care le are guvernul de a implementa un SIMFI pentru

toate activităţile sale. În viitorul apropiat, sub rezerva realizării unei analize mai profunde, o

soluţie profitabilă poate fi şi aceea a utilizării sistemului informatic al Trezoreriei pentru a

raporta angajamentele lunare efectuate de către ordonatorii de credite şi pentru a asigura

consecvenţa între rapoartele ministerelor de linie şi rapoartele generate de sistemul informatic

al Trezoreriei.

89

Caseta 4.4: Raportarea financiară a MADR: situaţia actuală MADR şi principalii ordonatori de credite întocmesc declaraţii financiare trimestriale şi anuale, care includ

următoarele:

Raport privind execuţia bugetară, care să evidenţieze următoarele: (i) autorizaţia de angajare; (ii) creditul

iniţial al plăţii bugetare; (iii) creditul bugetar revizuit; (iv) angajamentele bugetare (reservarea creditului

bugetar pentru o anumită destinaţie); (v) angajamentele legale; (vi) plăţile; (vii) cheltuielile verificate,

inclusive cheltuielile neachitate; (viii) rapoarte lunare privind cheltuielile cu salariile.

Un bilanţ care să evidenţieze activele şi pasivele.

MADR consolidează aceste declaraţii financiare şi apoi ele sunt centralizate de către Direcţia Generală pentru

Metodologia Contabilă a Instituţiilor Publice (DGMCIP) din cadrul MPF printr-un software dedicat.

Rapoartele trimestriale sunt trimise la DGMCIP în termen de 45-60 de zile de la sfârşitul trimestrului aflat în

analiză. În paralel, Sistemul Informatic al Trezoreriei poate genera rapoarte bugetare pe sumele vehiculate,

aproape în timp real.

Durata necesară obţinerii datelor cu privire la angajamente este semnificativă. Angajamentele

realizate în prima lună a trimestrului sunt raportate numai în termen de 3,5-4 luni după sfârşitul lunii

respective. Acest fapt pune următoarele probleme:

Uneori, alocările deja angajate sunt uneori reduse sau eliminate în procesul de revizuire bugetară,

datorită unor insuficienţa la capitolul raportare a angajamentelor. În acest fel, se pot genera arierate.

Angajamentele de raportare la timp, împreună cu sancţiunile pentru supra-angajare şi angajare

extrabugetară vor contribui şi ele la îmbunătăţirea disciplinei financiare.

O planificare mai eficientă a fluxului de numerar necesită o perioadă mai scurtă de raportare a

angajamentelor, precum şi o raportare a scadenţarului asociat angajamentelor respective.

204. Un upgrade al aplicaţiilor software contabile şi de raportare din MADR ar putea

asigura un amplu instrument de management pentru monitorizarea, inclusiv a

angajamentelor. Angajamentele trebuie raportate lunar, în termen de aproximativ două

săptămâni de la sfârşitul lunii. Acest sistem trebuie să ofere o comparaţie lunară şi trimestrială

a rapoartelor de execuţie bugetară ale ordonatorilor secundari şi terţiari cu tranzacţiile de plată

înregistrate în sistemul Trezoreriei. De asemenea, un astfel de sistem ar putea întocmi automat

rapoarte conform formatelor MFP, pentru a evita riscurile de eroare ce pot apărea la

procesarea manuală.

205. MADR trebuie să-şi consolideze funcţia de audit intern prin sporirea capacităţii

departamentului de audit intern şi prin sporirea conştientizării conducerii Ministerului

cu privire la auditul intern. Unităţile de audit intern din cadrul structurii MADR sunt

înfiinţate în conformitate cu Legea privind Auditul Public Intern (Nr. 672/2002). Aceste

unităţi de audit sunt monitorizate de către UCA pentru audit intern din cadrul MFP, care

întocmeşte metodologia de audit intern, îndeplineşte activităţile de formare şi participă la

audituri sectoriale care implică mai multe ministere.

206. Fiecare ordonator principal de credite şi toate instituţiile publice cu un buget de

peste 100.000 euro şi-au creat o unitate de audit intern. Numărul de audiori interni pe

unitate este în medie scăzut şi multe poziţii de auditor intern sunt vacante. Acest fapt

afectează eficienţa auditului intern. Dezvoltarea auditului intern în România este de dată

recentă, iar sprijinul UCA pentru auditul intern este crucial. Departamentul de audit intern din

MADR se confruntă cu probleme specifice întregii ţări, adică prea multe misiuni ad-hoc de

audit intern, care stânjenesc eficienţa unei strategii de audit intern întemeiată pe prevenirea

90

riscurilor şi a unui plan anual de lucru; resurse de personal limitate; un interes relativ scăzut al

conducerii MADR faţă de constatările auditului intern vizând îmbunătăţirea şi eficientizarea

proceselor şi procedurilor.

207. Există şi alte organisme de control, cum ar fi corpoul de control al ministrului

MADR, precum şi un organism de control care raportează premierului, şi inspectoratul

financiar al MFP. Inspectoratul financiar al MFP acoperă la ora actuală numai MFP şi

agenţiile subordonate ale acestuia. Cu toate acestea, MFP are în vedere extinderea activităţilor

sale către toţi ordonatorii de credit. Există un risc al duplicării eforturilor cu alte organisme de

inspecţie/controale. Ar fi de preferat să concentreze pe eforturile de îmbunătăţire a eficienţei

organismelor existente.

4.5 Achiziţii publice

208. Cadrul general al achiziţiilor publice este solid, pentru că se întemeiază pe patru

piloni: (a) cadrul legal, (b) cadrul instituţional, (c) mecanismul de control şi audit, şi (d)

mecanismul de analiză a contestaţiilor. Achiziiţile publice realizate în cadrul MADR şi de

către agenţiile subordonate acestuia se desfăşoară în cadrul legal creat de OUG No. 34/2006,

cu modificările ulterioare. Această ordonanţă transpune prevederile directivelor relevante ale

Uniunii Europene (2004/17/CE şi 2004/18/CE). Se aplică şi acte legislative secundare, ca de

exemplu HG-uri în domenii cum ar fi achiziţii publice, achiziţii publice electronice, şi

concesionarea de lucrări publice şi servicii.

209. Achiziţiile MADR sunt monitorizate de către ANRMAP, care oferă îndrumare şi

autorităţilor contractante, inclusiv elaborarea de manuale şi documente de licitaţie

standardizate. Unitatea de Control Intern din MFP (UCVAP) oferă de asemenea şi controale

ex-ante, în mod selectiv, asupra procesului de achiziţii publice – din momentul publicării

anunţului dedicat procedurii respective şi până în momentul semnării contractului. Curtea de

Conturi, instituţia de audit supremă, îşi poate exercita şi ea controlul asupra procesului de

achiziţii publice, fiind reprezentată în cadrul procesului de evaluare şi al procesului

decizional. În plus faţă de mecanismul intern de soluţionare a contestaţiilor, acestea mai pot fi

înaintate şi Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC), care este un

organism independent administrativ şi jurisdicţional.

210. Funcţiile de achiziţii ale MARD sunt împărţite în două departamente, existând

posibilitatea de creştere a eficienţei şi consecvenţei prin intermediul unei fuziuni. Majoritatea activităţilor de achiziţii publice din cadrul administraţiei ARD este realizată de

către MADR; iar achiziţiile de către APIA şi APDRP sunt limitate. În cadrul MADR, există

două departamente care se ocupă de achiziţii: (i) Departamentul Achiziţii, care este

departamentul de achiziţii interne, responsabil cu îndeplinirea achiziţiilor prin finanţare de la

bugetul statului; şi (ii) Departamentul pentru Metodologie şi Achiziţii Publice din Fonduri

Europene, care este responsabil cu realizarea tuturor activităţilor de achiziţii finanţate din

fondurile europene. Cu toate acestea, activităţile ambelor departamente se desfăşoară pe baza

aceluiaşi cadru legal (OUG No. 34/2006) şi ambele dispun de aceleaşi mecanisme de control

intern şi extern.

211. Planificarea anuală a achiziţiilor, împreună cu cu aprobarea tardivă a bugetelor

promovează proceduri de achiziţii necompetitive, în detrimentul economiei de fonduri,

transparenţei şi egalităţii de şanse. Planificarea achiziţiilor publice se face anual, iar

implementarea procedurilor de achiziţii poate începe după ce bugetul autorităţii contractante

este aprobat. Acest fapt duce la întârzieri la nivelul întregului proces de achiziţii. De vreme ce

91

durata de procesare pentru orice achiziţie competitivă este mai îndelungată decât durata de

procsare pentru un proces necompetitiv, pentru a valorifica integral alocarea bugetară, adesea

se optează pentru procesul necompetitiv.

212. MADR şi organizaţiile sale subordonate dispun de proceduri foarte clare de

procesare internă, dar care nu asumă riscuri. Aceste proceduri nu asumă riscuri pentru că

există prea multe etape, prea multe documente interne şi avizări, care nu adaugă valoare

procedurii în sine. Pentru toate contractele, indiferent de valoarea acestora, procedurile interne

care trebuiesc urmate şi documentele necesare a fi ţinute la dosar sunt identice. Mai mult,

fiecare contract este semnat de către reprezentanţii departamentului juridic, ai departamentului

de achiziţii, financiar, UCP (intern şi extern), precum şi de către ministru. Deşi aceste

proceduri interne ample pot crea impresia de transparenţă şi deschidere sporite, ele nu

eficientizează procesul în ansamblu, şi ar fi bine ca MADR să-şi revizuiască aceste proceduri

interne pentru a accelerea procesele de achiziţie.

213. Achiziţiile electronice (E-achiziţiile) vor spori încă şi mai mult vizibilitatea şi

transparenţa procesului de achiziţie publică, iar utilizarea acestora ar putea fi extinse şi

către procesele de achiziţii competitive. Sistemul de e-achiziţii (SEAP) din România este

unul dintre cele mai reuşite sisteme de acest gen din Europa. Cu toate acestea, utilizarea sa la

nivelul MADR este limitată la publicarea anunţurilor şi informaţiilor privitoare la atribuirea

contractelor în SEAP, precum şi la achiziţionarea unor bunuri aflate în stocul furnizorilor.

214. Achiziţiile constituie o activate de echipă şi necesită extinderea constantă a

capacităţilor. Deşi personalul de achiziţii trebuie să se asigure că procedurile de achiziţii sunt

urmate în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare, personalul tehnic joacă un rol

important în dezvoltarea de specificaţii tehnice adecvate pentru achiziţia de bunuri şi lucrări şi

a termenilor de referinţă pentru achiziţia de servicii de consultanţă, precum şi în evaluarea

ofertelor pentru bunuri şi servicii şi a propunerilor pentru serviciile de consultanţă. Acest fapt

este foarte important, de vreme ce multe contestaţii şi anulări ale procedurilor de achiziţii

derivă din calitatea nesatisfăcătoare a documentelor de licitataţie. Trebuie subliniat că

responsabilitatea pentru întocmirea documentelor de licitaţie nu revine exclusiv

departamentului de achiziţii. Personalul tehnic din departamentul solicitant trebuie să fie

responsabil cu elaborarea unor specificaţii tehnice de calitate şi cu definirea unor criterii

adecvate de calificare şi evaluare a candidaţilor. Multe dintre autorităţile contractante tind să

stabilească anumite criterii de calificare foarte înalte şi să complice în mod nenecesar criteriile

de evaluare, ceea ce sporeşte probabilitatea apariţiei unor contestaţii şi anularea procedurii. În

plus, pentru contractele de lucrări civile, este foarte important ca studiile de fezabilitate şi

proiectele tehnice să fie întocmite în avans, înainte ca procedura de achiziţii să fie iniţiată,

ceea ce ar putea diminua numărul de situaţii în care sunt necesare acte adiţionale pentru

lucrări neprevăzute, care sunt adesea un indiciu al corupţiei.

92

4.6 Matrice de performanţă şi recomandări

Problema

MA

DR

AP

IA

AP

DR

D

Comentarii

Crearea unor legături între alocările

buetului operaţional şi priorităţile

strategice ■ ■ ■

MADR este în primul rând o funcţie de

alocări legale semi-constante a cheltuielilor

din anul anterior; nu există nicio legătură cu

priorităţile strategice, cu programe sau măsuri

noi, etc.

Bugetul ca mjiloc de contabilizare,

alinierea cu legislaţia naţională şi cu

cerinţele MFP ■ ■ ■

Utilizarea bugetului ca instrument de

responsabilizare şi de obţinere de

feedback cu privire la implementare şi

performanţă

■ ■ ■

Bugetul nu este delimitat între MADR şi

unităţi subordonate şi nici nu face distincţie

între bugetarea activităţilor curente, plata unor

datorii restante sau rezerve pentru activităţi

neprevăzute, şi nici între subvenţii şi bugete

operaţionale. Nu identifică departamentele

responsabile, şi nici rata de execuţie a fiecărei

departament/program. APIA şi APDPR do au

un oarecare nivel de feedback prin datele la zi

pe care la au în legătură cu nivelul de

absorbţie a fondurilor.

Monitorizarea respectării bugetului şi

planurilor de achiziţii ■ ■ ■

Bugetul furnizează feedback unităţilor

operaţionale şi conducerii cu privire la

procesul de execuţie bugetară, în

special cu privire la cheltuielile

operaţionale ■ ■ ■

Unităţile operaţionale din cadrul MADR nu

primesc feedback cu privire la execuţia

bugetară, în afara datelor privind absorbţia,

parţial şi pentru că nu au un buget alocat

pentru ele. Agenţiile de Plăţi au într-adevăr un

buget separat, care totuşi prezintă o

posibilitate de utilizare strategică limitată.

Flexibilitate la realocarea bugetară.

■ ■ ■

Procedurile sunt extrem de împovărătoare,

ducând la cheltuirea unor resurse

considerabile pentru elaborarea cererilor de

realocare a bugetului (de exemplu, în a doua

jumătate a anului 2009, APIA a solicitat acest

lucru odată la trei săptămâni).

Anvelopa bugetară trimestrială trebuie

să fie consecventă cu natura ciclică a

cheltuielilor din administraţie. ■ ■ ■

Foarte slabă în 2009, a înregistrat îmbunătăţiri

substanţiale în 2010.

Circuitul documentelor necesare

plăţilor externe – viteza de procesare a

solicitărilor de plată.

■ ■ ■

Circuitul documentelor în MADR este lung,

cu multe semnături şi controale suprapuse,

precum şi cu forme diferite de solicitări de

plată. Numeroase plăţi sunt efectuate imediat,

însă doar cu alocarea unor mari resurse de

timp, prin urmare şi cu costuri administrative

mari. Controlul administrativ din APIA are un

potenţial substanţial de accelerare a acestei

proceduri.

Furnizarea de instruire generală

adecvată cu privire la serviciul public –

adică prevederi generale referitoare la

administraţia publică şi chestiuni legate

de calitatea de membră UE a României.

■ ■ ■

Nu există nici un curs obligatoriu pe probleme

esenţiale, cum ar fi cadrul legal, procedurile

de lucru, codurile de etică, măsuri de

combatere a corupţiei sau acquis-ul

comunitar, procesele decizionale la nivelul

UE, instituţiile UE, PAC.


93


(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung

(>12 luni)

Implementare

Trecerea de la bugetare

funcţională la bugetare

programată şi, la final,

bugetare bazată pe

performanţă pentru

îmbunătăţirea alocării

strategice a resurselor şi

creşterea responsabilităţii,

în cadrul CCTM

Elaborarea

obiectivelor de

program cu

indicatori de

performanţă

Elaborarea

bugetului

programatic de

uz intern (ca

instrument de

management) cu

responsabilizarea

clară a unei

unităţi de

management

Trecerea totală

de la bugetare

funcţională la

bugetare de

program şi în

final, bugetare de

performanţă

Bugetul de program

poate fi elaborat ca un

instrument de

management intern, în

cadrul MADR. Cu

toate acestea un

exerciţiu bugetare

complet de

program/performanţă

va necesita adoptarea la

nivelul MFP

Echipa de management,

cu ajutorul DGBF, va

redacta rapoarte

financiare lunare uşor de

citit - uşor de actualizat

lunar, cu indicatori de

performanţă, pentru a

ajuta managementul să ia

decizii strategice, să

semnaleze necesitatea

intervenţiei şi să producă

feedback necesar pentru

viitoare formulări

bugetare.

Formarea unei

comisii de lucru

pentru a

determina

indicatorii

financiari şi de

performanţă care

trebuie raportaţi

unităţilor de

management

Integrarea

completă a

programului

bugetar intern cu

indicatorii

financiari şi de

performanţă

Administrarea realocărilor

bugetare strategice

folosinf rapoarte

financiare lunare, prin

consultări, asigurând

conformitatea realocărilor

cu priorităţile MADR

Includerea

realocării

strategice de

fonduri pe

agenda

întâlnirilor

săptămânale de

management

Stabilirea unui

sistem de

actualizare

pentru

previziunile din

rapoartele

financiare lunare

Simplificarea procedurilor

şi creşterea flexibilităţii

pentru realocările

operaţionale de fonduri

între trimestre, înlesnind

procedura

Stabilirea

alocărilor

trimestriale în

conformitate cu

ciclicitatea

cheltuielilor

administrative

Permiterea unei

mai mari

flexibilităţi

pentru

cheltuielile

dintre capitole şi

subcapitole între

trimestre, în

cadrul (i)

plafonului

trimestrial

general şi pe

capitol, şi (ii)

subcapitolul

credite anuale.

Simplificarea şi

automatizarea circuitului

documentelor pentru

plăţile externe, atât pentru

creşterea vitezei de plată

cât şi pentru creşterea

eficienţei şi reducerea

costurilor

Elaborarea unor

modele

standardizate şi

computerizate,

eliminarea

procedurilor

duplicate

MADR să devină

eligibil pentru

elimiarea treptată

a controlorilor

delegaţi ai MFP

înainte de termen

- 2012.

Introducerea

semnăturii

electronice

pentru toate

entitaţile publice

care utilizează

fonduri de

Trezorerie

94


(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung

(>12 luni)

Implementare

Eliminarea treptată a

procedurii de deschidere a

creditelor

Eliminarea

deschiderilor

lunare şi

menţinerea

limitelor

trimestriale ale

cheltuielilor

Odată cu legea

privind

responsabilitatea

fiscală – alocări

trimestriale mai

flexibile.

În coordonare cu MFP,

implementarea unui

plan de acţiune detaliat,

posibil utilizarea

MARD ca minister-

pilot.

Înfiinţarea unui sistem

informatic complet de

management financiar.

O soluţie la

îndemână:

conexarea

sistemelor APIA

şi APDRP.

Îmbunătăţirea

sistemului

MADR şi

conexarea

acesuia cu

sistemele APIA

şi APDRP.

Implementarea

IFMIS la nivelul

întregului sector.

Exerciţiu la nivelul

întregului guvern -

posibil utilizarea

MARD ca minister-

pilot.

Creşterea capacităţii de

audit intern şi

sensibilizarea conducerii

cu privire la auditul intern

Sensibilizarea

conducerii

MADR cu

privire la auditul

intern

Consolidarea

capacităţii

departamentului

de audit intern.

Îmbunătăţirea

auditului intern

şi controlului

intern în MADR

În strânsă colaborare cu

UCA pentru audit

intern din MFP.

95

Good practice examples for the

improvement of MADR’s

HRM strategy are

available in-house,

namely in APDRP and APIA.

V. Managementul Resurselor Umane

5.1 Capacitate de personal şi diferenţe de capacitate: Evaluarea strategiei de

resurse umane

215. Strategia de resurse umane a MADR nu este suficient de bine integrată cu cerinţele

strategice şi operaţionale ale MADR sau cu strategia, sarcinile şi funcţiile MADR,

provocările prezente sau viitoare în îndeplinirea cerinţelor UE. În acest moment,

managementul de resurse umane al MADR, prin unitatea de RU, se concentrează aproape

exclusiv pe problemele administrative precum procesul de recrutare, evaluările anuale şi

managementul bazei de date de personal. Nu pare să existe niciun fel de strategie de resurse

umane care să aibă legătură cu strategia MADR sau cu planificarea bugetară, în special în ce

priveşte provocările ce vor apărea în implementarea şi managementul PAC-UE. Unul dintre

motivele pentru există această deficienţă este că în MADR managementul de resurse umane,

inclusiv recrutarea, evaluarea performanţei şi instruirea, este determinat în cea mai mare parte

de Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici

(ANFP - pentru detalii suplimentare privind procedurile a se vedea Anexa 7). Din acest motiv

accentul cade mai mult pe respectarea cerinţelor legale de resurse umane decât pe folosirea

managementului de resurse umane ca instrument de implementare a obiectivelor şi strategiei

MADR. Acest lucru înseamnă de asemenea că se acordă foarte puţină atenţie pentru crearea

de motivaţii pentru ca personalul întreprinzător şi ambiţios să rămână în MADR, de exemplu

prin planificarea ascensiunii profesionale, un sistem de recompensare, inclusiv oportunităţi de

creştere a capacităţii. Necesitatea unei strategii de RU

adecvate a devenit din ce în ce mai urgentă, întrucât pentru

MADR dar şi pentru agenţiile sale urmează curând o perioadă

de adaptare la reglementările UE, mai ales la eco-

condiţionalitate, dar şi pentru că în condiţiile financiare

actuale sectorul public este constrâns să folosească cât mai

bine resursele.

216. Agenţiile de Plăţi APDRP şi APIA, deşi subordonate

MADR, au propria lor strategie de RU, inclusiv de

instruire, strategii care sunt mult mai funcţionale şi mai bine dezvoltate. Aceasta se

datorează faptului că aceste agenţii au fost create recent, au delimitări foarte clare pentru

sarcini şi funcţii şi beneficiază şi de reglementări şi instrucţiuni foarte detaliate de la CE.

217. MADR trebuie să elaboreze o strategie de RU, luând în considerare strategiile

generale, ale UE şi obligaţiile interne, precum şi particularităţile de structură. Scopul

unei asemenea strategii este să asigure personal suficient, capabil şi motivat, care să-şi

îndeplinească sarcinile în mod eficient şi eficace. Graficul următor descrie paşii ce trebuie

urmaţi pentru elaborarea unei strategii care face legătura între zonele prioritare pentru

administraţie şi strategia, structura, mediul şi procesele operaţionale, în aşa manieră încât un

număr suficient de persoane capabile şi motivate să-şi îndeplinească sarcinile într-o manieră

optimă. Colectarea datelor şi analiza (paşii 1 şi 2) sunt baza pentru o propunere de strategie de

RU (pasul 3), care este analizată împreună cu managementul MADR şi personalul, pentru a

crea un angajament şi pentru a-l alinia la strategia generală a MADR (pasul 4). Rezultatele

acestui proces vor duce la versiunea finală a strategiei de RU, a cărei adecvare şi eficienţă în

îndeplinirea obiectivelor generale ale MADR vor fi evaluate cu regularitate şi adaptată la

circumstanţele în schimbare (pasul 5).

96

Figura 5.1: Paşii de realizarea strategiei de Resurse Umane a MADR


O legătură mai sistematică a fişelor de post cu strategia MADR, cu sarcinile şi funcţiile

acestuia, vor permite MADR să folosească mult mai eficient şi eficace resurse umane. În

absenţa unor sarcini, funcţii, intervale de timp şi profile clar definite pentru personal,

capacitatea de alocare eficientă a resurselor umane în MADR este limitată. Întrucât nu e foarte

clar ce anume face personalul şi cât timp este necesar pentru ceea ce are de făcut, managerii

nu au suficiente criterii pentru a judeca în ce măsură timpul personalului este folosit pentru

implementarea sarcinilor din fişa postului. Acest lucru creează dificultăţi la îmbunătăţirea

eficienţei muncii şi limitează planificarea generală de personal, inclusiv alocarea de sarcini

noi. O planificare de personal adecvată este deosebit de importantă pentru ca MADR să

răspundă corespunzător la sarcinile ce îi revin, în particular la implementarea standardelor

eco-condiţionalităţii începând din 2012.

218. APIA şi APDRP au fişe de post mult mai bine structurate decât MADR, ceea ce se

reflectă în procedurile de muncă ale funcţiilor cheie într-o Agenţie de Plăţi în termenii

procesării aplicaţiilor, plăţilor, controlului, auditului intern şi suportului administrativ.

219. Practica numirii pe posturi importante de management tehnic pe criterii politice

poate duce la absenţa calităţilor profesionale, a profesionalismului, coerenţei în luarea

deciziilor. În majoritate statelor membre UE doar ministrul şi secretarul de stat sau

echivalentul acestuia sunt înlocuiţi atunci când se schimbă structura politică a guvernului. În

administraţia din România este o tendinţă de a înlocui şi managementul de nivel mediu cu

funcţii tehnico-administrative, precum şi a promova sau elibera din funcţie pe criterii de

apartenenţă politică. Această practică reduce experienţa profesională disponibilă şi creează

sentimentul de insecuritate profesională care poate contribui la o semnificativă rotaţie

periodică a personalului.

220. Fişele de post din MADR trebuie să conţină sarcinile specifice şi activităţile ce

trebuie îndeplinite, precum şi calităţile şi cunoştinţele necesare pentru o anumită poziţie.

Acestea nu trebuie să fie prea generale, cu referire în general la sarcinile specifice ale

unităţii unde este poziţia, dar nici foarte specifice, pentru a permite adaptarea la

schimbările de circumstanţă. Fişele de post trebuie să fie elaborate în urma unei analize a

postului care are loc i) la crearea organizaţiei, ii) când se creează o poziţie nouă, sau iii) când

97

o poziţie existentă se modifică. Fişele de post trebuie să fie actualizate periodic, potrivit

modificărilor de sarcini şi îndatoriri. Fișele de post MADR se bazează pe descrierile sarcinilor

din ROF. Aceste descrieri oferă mai multe detalii în termenii obiectivelor, sarcinilor şi

activităţilor asociate pentru posturi specifice, dar conţin şi liste lungi de activităţi generice.

221. Fişele de post ar putea fi folosite mult mai intens ca instrumente pentru sarcini

specifice, funcţii şi responsabilităţi, ca reperi pentru măsurarea performanţei. În acest

moment fişele de post par să fie folosite doar marginal de managementul şi personalul MADR

pentru delimitarea clară a sarcinilor şi funcţiilor personalului şi pentru evaluarea performanţei

angajaţilor. În parte acest lucru se datorează faptului că descrierea nu este suficient de

adaptată sarcinilor specifice tehnice şi de management pentru o poziţie anume. Pe de altă

parte, lista detaliată a activităţilor generice prezentate de ROF lasă prea puţină flexibilitate

pentru ajustări la schimbări de sarcini şi

funcţii de-a lungul timpului. La

momentul redactării acestei analize

APDRP a fost implicată într-un proces

aproape continuu de ajustare a fişelor

de post datorită faptului că activităţi

definite foarte îngust au fost modificate

de-a lungul timpului, de fiecare dată

când apărea o schimbare în sarcinile şi

responsabilităţile anumitor poziţii.

Pentru a evita un asemenea proces

sarcinile şi îndatoririle trebuie să fie

definite mai larg. Caseta 5.1 prezintă un

model pentru o fişă de post care defineşte foarte clar responsabilităţile şi ordinea ierarhică a

obiectivelor postului, precum şi sarcinile şi alte activităţi conexe.

5.2 Evaluarea performanţei resurselor umane

222. Funcţionarea MADR ar putea fi îmbunătăţită prin instituționalizarea

performanţei personalului, cu focus pe performanţa tehnică. Managementul RU este mai

puţin dezvoltat în ce priveşte feedback-ul referitor la performanţa muncii – atât în temeni de

rezultat (finalizarea activităţilor) dar şi ca efecte ale activităţii finalizate. Evaluarea

performanţelor individuale pe baza fişelor de post este practicată doar parţial. În absenţa unor

criterii clare de performanţă managerii MADR nu pot să facă legătura între rezultate şi

obiectivele definite. Evaluarea performanţei nu este neapărat orientată spre cerinţele postului

sau sarcinior. Modele standardizate pentru evaluarea activităţilor descrise în fişele de post sunt

folosite, dar cum aceste fişe de post sunt generice şi nu conţin informaţii despre performanţele

tehnice, relevanţa lor pentru evaluarea performanţei este limitată. În consecinţă, sistemul de

evaluare anuală a MADR este văzut mai mult ca o povară administrativă decât ca un

instrument care evaluează şi îmbunătăţeşte performanţa angajatului. Deşi rezultatele se

stochează, ele nu se folosesc aproape niciodată, cu atât mai puţin pentru furnizare de feedback

către angajaţi sau către manageri, şi de aceea foarte rar duc la o acţiune care să îmbunătăţească

performanţa.

223. În absenţa unei evaluări adecvate a performanţei este practic imposibil să se

asocieze nivelul salariului cu performanţa. Fiind cunoscut faptul că angajații neproductivi

Box 5.1: Model/ elementele unei fişe de post

Sugestie pentru un model de fişă de post de folosit în

domeniul administraţiei agricole:

Autoritatea (Ministerul sau agenţia unde este un

post liber)

Numele postului

Subordonare (superior, inferior)

Poziţiile subordonate şi de subordonare

Îndatoririle şi sarcinile

Obiectivele postului

Activităţi şi timp alocat

Cerinţe specifice postului (educaţie, abilităţi etc)

98

SMART indicatori de peformanţă:

Simplu Măsurabil Articulat Realist Timp

nu pot fi daţi la o parte prea uşor, de aici şi aparentul dezinteres printre manageri de a evalua

performanţa. Inadecvarea procedurilor curente de evaluare a performanţei înseamnă şi că

atunci când se fac reduceri de posturi acestea se fac de prea puţine ori pe criterii de

performanţă.

224. Procedurile de evaluare pentru agenţiile de plată APIA şi APDRP par să fie mai

bine organizate decât cele de la MADR. Performanţele anuale individuale sunt legate de

plata sporurilor salariale (până la 75 % pentru APIA şi 100 % pentru APDRP), iar decizia de

alocare a acestora este formală, bazată pe rezultatele chestionarului de evaluare. Cu toate

acestea în 2009 peste 90% din personalul APIA a primit sporul salarial, cu o sumă care ne

face să gândim că alocarea nu este diferenţiată prea mult. Chestionarul de evaluare folosit de

APIA conţine criterii de performanţă legate de eficienţă, dar acestea nu au indicatori uşor de

măsurat.

225. APDRP a elaborat un chestionar de evaluare cu indicatori de evaluare mai noi,

mai adecvaţi, dar la momentul efectuării analizei aceşti noi indicatori de performanţă nu

fuseseră folosiţi. În plus faţă de sporuri, APDRP are un sistem de bonificaţii prin care fiecare

membru de la birourile judeţene APDRP poate câştiga un bonus de aproximativ €200 pe an

pentru performanţe deosebite, măsurate prin numărul de proiecte aprobate. Aproximativ 30%

din staff-ul APDRP au primit asemenea bonusuri în 2009.

226. MADR ar putea beneficia de elaborarea şi implementarea

propriului sistem de monitorizare a performanţelor funcţie de

rezultate, bazat pe un set de fişe de post uşor de administrat, cu

indicaţii clare pentru necesarul de timp pentru efectuarea

fiecărei sarcini şi funcţii specifice. Sistemul ar putea fi utilizat nu

doar pentru evaluarea performanţei ci şi pentru o alocare mult mai

eficientă a resurselor umane şi ca bază pentru un mecanism de

bonificaţii. Evaluările de performanţă de la APIA şi APDRP sunt

mult mai avansate decât cele de la MADR; cu toate acestea,

introducerea indicatorilor de performanţă (simplu, măsurabil, articulat, realist, timp) va duce

la un proces de evaluare mult mai transparent şi la rezultate mult mai relevante.

5.3 Salarii, bonificaţii, recrutare şi planificarea carierei

227. Sistemul şi structura de salarizare din MADR nu duc, în acest moment, la o

funcţionare eficientă. Sporurile pentru funcţiile din categoria celor finanţate de CE dau

naştere la tensiuni printre angajaţi şi îi demotivează pe cei care nu primesc sporurile, prin

urmare afectează cooperarea şi coordonarea pe orizontală. În general, nu este foarte clar şi nici

nu există un mecanism care să determine ca angajaţii MADR să fie plătiţi conform

importanţei funcţiei lor şi a performanţei, ceea ce duce la inechitate în grila de salarii, salarii

inegale pentru o activitate comparabilă şi motivaţie scăzută pentru angajații cu salarii mai

mici. Personalul implicat în managementul de fonduri UE primeşte un spor salarial care,

pentru majoritatea, ajunge la 75% din salariul obişnuit. Astfel toţi angajaţii APDRP şi APIA

primesc sporuri de până la 100 % din salariul de pe cartea de muncă pentru APDRP şi 75%

din salariul de funcţionar public pentru angajaţii APIA. Mai mult, angajaţii Direcţiei Generale

pentru Integrare şi Afaceri Internaționale, in particular consilierii UE primesc salarii

semnificativ mai mari decât ceilalţi angajaţi pentru abilităţi lingvistice, instruire specială şi

experienţă în afaceri UE. DGPA din MADR este singura direcţie generală care nu acordă

sporuri. Prin urmare, toţi angajaţii bine calificaţi încearcă să se transfere la altă direcţie

99

generală iar motivaţia personalului este foarte scăzută. Situaţia s-a înrăutăţit după ce au intrat

în vigoare reducerile de salarii în administraţia publică.

228. Resentimentele cauzate de diferenţele de salarii limitează cooperarea şi

coordonarea, şi creează un fel de scindare în cadrul MADR. Rata relativ mare de înlocuire

a personalului MADR, de 15% anual, se datorează în parte faptului că o mare parte din

angajaţi ajung la pensie dar indică şi faptul că angajaţi tineri, calificaţi, cu sau fără sporuri,

caută poziţii mai bine remunerate.

229. MADR trebuie să îşi revizuiască sistemul de salarizare şi structura acestuia pentru

a-l face mult mai legat de conceptul de performanţă şi pentru a crea motivaţii pentru

angajaţii care nu sunt implicaţi în managementul sau implementarea de fonduri UE. Vor

trebui să fie identificate

soluţii creative şi să fie

aplicate pentru a asigura

că personalul de înaltă

calificare este remunerat

corespunzător, indiferent

dacă administrează

fonduri UE sau nu, ceea

ce înseamnă că sistemul

de salarizare va trebui să

susţină şi să păstreze

angajaţii performanţi.

Una din soluţiile pentru

corectarea

dezechilibrelor de acum

ar fi reducerea

indemnizaţiilor

personalului care se

ocupă de fonduri UE cu un anumit procent şi să se aloce aceste sume economisite pentru

personalul din DGAP.

230. Productivitatea personalului MADR şi angajamentul ar putea fi îmbunătăţite

printr-un mediu de lucru stimulativ, în termeni de resurse materiale şi de management

stimulativ, cu îndrumări clare şi feedback asupra performanţei. Motivarea personalului

MADR nu este doar afectată negativ de salariile relativ mici ale celor care nu primesc sporuri

salariale, dar şi din cauza condiţiilor de lucru în general inadecvate: spaţiu insuficient, IT de

calitate slabă, şi o atmosferă în general puţin stimulativă. Interferenţa politicului, sub forma

schimbării din funcţii a secretarilor generali si a directorilor generali după schimbările din

guvern, blochează dezvoltarea unor relaţii de muncă apropiate între conducerea superioară a

MARD şi personal. Deciziile pe linie ierarhică determină o deresponsabilizare şi lipsă de

iniţiativă, care, împreună cu teama de a fi pedepsit pentru greşeli, creează o atmosferă în care

responsabilitatea la nivel mai jos este evitată. De asemenea, evitarea responsabilităţii conduce

la prelungirea şi complicarea procedurilorprin creşterea numărului de semnături necesare

chiar şi pentru cele mai simple acţiuni. Personalul preferă să evite problemele decât să se

implice în rezolvarea lor. Factorul final care contribuie la crearea unui mediu de lucru mai

puţin prielnic este deja discutata fractură dintre angajaţii MADR, dintre cei care lucrează cu

fonduri UE şi primesc indemnizaţii şi cei care nu primesc aceste indemnizaţii.

231. Sondajul efectuat printre angajaţii MADR a analizat diferiţi factori de motivare,

iar rezultatele sunt în tabelul de mai jos. Aproximativ două treimi dintre respondenţi au fost

total de acord că ştiu exact ce se doreşte de la ei şi munca lor, iar 25% au fost de acord parţial.

Figura 5.2: Indicatori de motivare - studiu MADR, 2010

Sursa: RO AF, 2010 Culori –de la stânga la dreapta ,închis spre deschis: nu sunt de acord, nu sunt de

acord parţial, neutru, de acord parţial, total de acord

Sursa: MADR,AFARD 2010. n=106

100

Doar 15% au fost total de acord cu afirmaţia că resursele alocate sunt adecvate; alte 30% au

fost de acord parţial. Aproape jumătate dintre respondenţi se simt total sau parţial încurajaţi să

îşi îmbunătăţească munca, iar aproximativ 60% simt că sunt implicaţi în deciziile care le

afectează munca. Jumătate dintre respondenţi se simt motivaţi să contribuie mai mult la

muncă iar aproximativ 60%sunt complet de acord cu afirmaţia că serviciul le foloseşte

abilităţile. O majoritate de 80-90% spun că abilităţile lor se potrivesc poziţiei. Doar

aproximativ jumătate dintre respondenţi sunt de părere că munca lor îi stimulează şi că mediul

de lucru promovează iniţiativa. Acesta este mediul unde ar putea apărea progresul, acolo unde

se află oamenii care pot fi stimulaţi.

232. Motivaţia şi angajamentul slab al personalului sunt demonstrate de un follow-up

insuficient la proiectele cu asistenţă externă, după încheierea acesteia. Administraţia a

beneficiat şi beneficiază de o serie de colaborări pentru proiecte cu parteneriat străin, adică

implementarea LEADER si elaborarea bazelor de date statistice sau, înainte de acestea,

proiectele Phare. În ciuda faptului că aceste proiecte au putut adesea obţinut rezultate pozitive

de la bun început, dorinţa de a construi pe aceste rezultate a fost extrem de limitată, ceea ce a

dus la stoparea lor odată ce partenerii străini nu mai erau implicaţi. Pare să existe o totală lipsă

de angajament şi dorinţă în management şi personal de a păstra şi extinde realizările, probabil

datorită combinaţiei dintre doi factori cum ar fi lipsa de motivare şi responsabilitate,

angajament, iniţiativă şi poate, abilităţi.

233. Angajarea personaluluiîn administraţia ADR este afectată de procesul de

recrutare, de la anunţurile posturilor la procesul de selecție, care nu iau în considerare

calificările tehnice. Anunţurile de angajare ale ANFP nu aveau indicaţii clare asupra

sarcinilor şi responsabilităţilor, precum şi asupra profilului cerut pentru postul vacant. Pentru

poziţii intermediare sau de vârf ANFP

se ocupă de redactarea anunţurilor, iar

pentru poziţiile inferioare organizaţia

cu posturi vacante poate redacta intern

anunţul, dar sub supravegherea ANFP.

Departamentele de RU ale agenţiilor

implicate în acest caz şi MADR sau

una din agenţiile sale, asistă la

evaluarea preliminară a candidaţilor şi

selectează CV-uri cu calificările

potrivite pentru interviu. Managerul în

al cărui unitate este postul vacant este

membru în comisia de selecţie dar nu

are un cuvânt final de spus în selecţia

candidatului. Anunţurile de angajare

nu dau potenţialilor candidaţi o

înţelegere adecvată a sarcinilor şi

funcţiilor pentru poziţia la care

concurează. De asemenea, anunţul nu

detaliază abilităţile cerute pentru post.

Deşi în principiu instituţia care

angajează include în anunţ cerinţele

specifice, în ce priveşte profilul profesional sau personal, practica ANFP tinde să păstreze

anunțurile destul de generale, cu argumentul că aşa se promovează transparenţa şi oportunităţi

egale pentru toţi candidaţii. Mai mult, anunţurile nu menţionează experienţa cerută. De aceea

o cerinţă de timp 5 ani experienţă profesională este folosită pentru majoritatea anunţurilor,

Caseta 5.2: Cerinţe de calificare profesională: Exemplu

Chiar şi pentru un anunţ de nivel înalt de management, ca pentru Directorul General al DGPA în MADR, anunţul menţionează doar o serie limitată de criterii. Un exemplu este experienţa profesională cerută şi abilităţile pentru poziţie în anunţul postat pe internet în mai 2010:

5 ani experiență profesională generală

abilități de management

IT

Cunoaşterea legislației :lista legislației naționale şi UE

Anunţul de mai sus nu menţionează nimic despre experienţa profesională cerută, ceea ce înseamnă că oamenii ar fi putut aplica fără exeperienţă specifică în politici agricole. Şi mai puţină atenţie se acordă cerinţei de cunoaştere a legislaţiei Pilonul I penru PAC, obligatorie pentru această poziţie.

Abilităţile de management sunt cerute dar fără detalii, cum ar fi management de echipe mari, politici, evaluare performanţă, comunicare, planificare strategică, etc. Mai mult, cerinţa c 5 ani de experienţă pentru o asemenea poziţie e mai degrabă modestă.

101

chiar dacă sunt posturi de nivel senior sau unităţile sunt de dimensiuni mari. (vezi Caseta

5.2.).

234. Selecţia candidaţilor se face mai întâi pe baza unui sistem de notare, cu criterii pre-

definite, cu note puse în timpul examinării. Examinarea scrisă şi verbală sunt concentrate

asupra cunoştinţelor detaliate despre legislaţia naţională şi cea a UE (cu referinţă la o

bibliografie anunţată) în loc să analizeze abilităţile tehnice, analitice şi de comunicare. Cu

procesul de recrutare gestionat de ANFP unitatea care deţine postul vacant are o influenţă

limitată asupra persoanei care va fi angajată în unitatea respectivă. Decizia finală asupra

selecţiei candidaţilor pentru angajare la MADR este luată de obicei de Secretarul General

numit politic, şi deci influenţat politic. Asemenea influenţe politice în procesul de recrutare nu

sunt limitate la MADR dar se întâmplă şi în cazul celor două agenţii de plăţi.

235. MADR ar putea să întărească procedurile de recrutare pentru a creşte atât

eficacitatea recrutării (identificarea celor mai potriviţi candidaţi) cât şi eficienţa acesteia

(recrutarea într-un timp foarte scurt). Anunţurile de angajare prost scrise pot avea un

impact negativ asupra oamenilor calificaţi care aplică pentru o poziţie potrivită pentru

calificarea, experienţa şi abilităţile lor. Pentru că anunţul nu conţine suficientă informaţie

despre cerinţele tehnice şi competenţele de management precum şi sarcinile ce trebuie

îndeplinite, candidaţii calificaţi nu vor fi inspiraţi să aplice. Pe de altă parte, anunţurile prost

scrise pot să atragă un număr mare de candidaţi slab calificaţi sau fără calificare, ceea ce ar

face procesul de recrutare complet ineficient cu o povară administrativă excesivă pentru

parcurgerea unui număr mare de cereri fără relevanţă. Anunţuri particularizate la specificul

postului şi cu mai multe detalii ar evita asemenea situaţii, economisind timp.

236. Anunţurile de angajare de la APDRP şi APIA sunt compuse în aceeaşi manieră ca

pentru MADR, adică fără elemente specifice şi detalii referitoare la profilul candidatului, sau

la sarcinile şi responsabilităţile de îndeplinit. Pentru poziţiile de management, agenţiile de

plăţi cer experienţă de management şi cunoaştinţe de limbi străine.

237. Administraţia agricolă se confruntă cu probleme majore în atragerea şi reţinerea

personalului cu calificările potrivite. Nivelul de calificare profesională al celor care aplică

pentru o poziţie în administraţia agricolă deseori lasă de dorit. În parte datorită faptului că

remuneraţia nu este competitivă chiar şi cu sporul salarialpentru că sunt poziţii care cer

pregătire şi abilităţi speciale. Acesta este un aspect care împiedică reţinerea profesioniştilor

capabili, bine pregătiţi. Recrutarea de asemenea personal este de asemenea dificil de realizat

pentru că anunţurile de recrutare nu sunt concepute adecvat, specificând doar calificarea,

profilul, experienţa necesare. Mai mult, recrutarea unor candidaţi capabili poate fi împiedicată

de proceduri de evaluare neadecvate deja descrise. Probleme de recrutare apar şi în agenţiile

de plăţi APIA şi APDRP, care la momentul redactării analizei aveau o serie întreagă de

posturi vacante pentru personal tehnic de înaltă specializare. Nu în ultimul rând departamentul

RU MADR a indicat faptul că recrutarea rapidă şi eficientă este împiedicată de faptul că

ANFP, fiind responsabilă de recrutarea tuturor funcţionarilor publici nu are capacitatea de a

recruta în timp util şi, prin urmare, apar întârzieri în procesul de recrutare.

238. Anunţurile de recrutare pentru poziţiile de management trebuie să specifice

experienţa profesională cerută, mai ales în termeni de abilităţi manageriale şi tehnice

relevante. Anunţurile trebuie să conţină o descriere clară a sarcinilor şi responsabilităţilor,

precum şi specificare experienţei cerute (număr de ani). Pentru poziţiile de management

abilităţile de management trebuie să fie specificate – de exemplu organizaţionale, de

leadership, analitice, şi/sau creare de echipe. Având în vedere importanţa din ce în ce mai

mare a cooperării şi a comunicării, mai ales în cadrul UE, abilităţile de limbi străine sunt

obligatorii pentru orice poziţie de nivel superior. Evaluarea candidaţilor va lua în calcul gradul

102

în care candidaţii posedă abilităţile cerute, experienţa şi expertiza, cu un accent mai mic pe

cunoştinţele de legislaţie. Departamentele tehnice care caută angajați noi trebuie să fie

implicate cât mai mult în procesul de selecție pentru candidatul adecvat şi să aibă drept de vot

la final. În acelaşi timp, influenţa politică trebuie minimizată pe cât posibil pentru a se asigura

angajarea candidaţilor pe criterii profesionale şi nu pe baza conexiunilor politice.

239. Unitatea RU din MADR trebuie să joace un rol important şi să preia conducerea în

recrutarea personalului MADR, printr-o implicare mai mare în procesul de recrutare

(împreună cu departamentul tehnic care caută angajaţi noi) şi prin identificarea sistematică a

nevoilor de instruire, a surselor de finanţare pentru instruire şi prin organizarea de cursuri

pentru MADR. De asemenea direcţia RU ar putea juca un rol important în externalizarea

experienţei în domeniu..

5.4 Dezvoltarea resurselor umane

240. MADR ar putea întări politica de dezvoltare a RU prin adoptarea unei abordări

sistematice şi pro-active pentru găsirea surselor de finanţare pentru instruire. În prezent

MADR nu are o abordare sistematică pentru dezvoltarea resurselor umane prin creşterea

capacităţii: nevoile de instruire fie nu sunt evaluate, fie nu sunt implementate într-o manieră

sistematică. În absenţa unei strategii care să planifice activitatea de RU, nu există nici

viziunea MADR asupra viitorului RU. Finanţarea instruirilor prin Asistenţă Tehnică PNDR

2007-2013 de către UE a fost insuficient exploatată; instruirile finanţate naţional sunt la nivel

minim sau nu există. Pe de altă parte, majoritatea personalului MADR este de părere că

instrirea este necesară: rezultatul unui studiu online efectuat de echipa de analiză a arătat că

55% dintre respondenţi îşi doresc instruire într-o limbă străină, 51% pe abilităţi de

comunicare, 50% în chestiuni tehnice, 49% în abilităţi de management, 47% în strategie,

dezvoltare, monitorizare & evaluare, iar 42 % în afaceri europene.

241. MADR şi agenţiile sale trebuie să facă o analiză atentă pentru evaluarea capacităţii

angajaţilor de a identifica domeniile cu cunoştinţe insuficiente şi de a dezvolta strategii şi

programe de instruire. Managerii MADR au opinii diferite în privinţa capacităţii de

personal: în timp ce directorii generali pentru dezvoltare rurală, respectiv afaceri europene şi

internaţionale consideră că angajaţii lor au capacitate adecvată, directorul general pentru

politici agricole consideră invers. Odată cu restructurarea de personal s-a dovedit că este

nevoie de capacitate suplimentară în special în domeniul analizei economice şi de evaluare, ca

bază pentru ajustări de programe şi elaborarea de programe noi. De asemenea, capacitatea de

personal este insuficientă pentru noile chestiuni din domeniul agro-mediu precum Natura

2000, şi modificările climatice. La Direcţia pentru Politici Agricole, care are peste 100 de

angajaţi, este, se pare, o nepotrivire între capacitatea disponibilă şi expertiza cerută întrucât

personal cu studii superioare lucrează pe sarcini administrative în loc de cele tehnice. Acest

lucru se datorează poate faptului că angajaţii mai vechi ai ministerului nu au instruirea sau

cunoştinţele necesare, apărute după aderare: cu cât personalul este mai în vârstă, cu atât

lipsesc cunoştinţele despre politicile UE sau cunoaşterea limbilor străine, în timp ce

personalul mai tânăr performează mai bine în aceste zone. Pe de altă parte, angajaţii mai tineri

nu au cunoştinţe aprofundate şi experienţă în domeniul agricol din România.

242. Managerii MADR au realizat că o nouă capacitate de personal este necesară

pentru angajaţii MADR pentru acoperirea unor noi zone de politici printre care chestiuni

juridice ale UE, analize economice, planificare strategică, monitorizare şi evaluare şi

programe ca Natura 2000, măsuri de agro-mediu şi pregătirea pentru schimbările climatice.

De asemenea, necesitatea de instruire apare pentru conformarea cu noile provocări, cum ar fi

103

cerinţele de Eco-condiționalitate. Aceste nevoi nu sunt însă transpuse suficient în dezvoltare,

resurse şi implementare de programe de training. Pe de altă parte s-a subliniat deja că sistemul

de comunicare internă şi externă a MADR este foarte puţin dezvoltat, indicând necesitatea de

a dezvolta “abilităţile de comunicare” pentru facilitarea exerciţiilor participative de la

workshopuri şi seminarii.

243. Este încă loc pentru ca MADR să întărească mecanismele de creştere a capacităţii

profesionale, atât internă cât şi prin folosirea experienţei externe. În acest moment

MADR nu are suficientă expertiză internă pentru creşterea capacităţii profesionale, care poate

fi stimulată prin identificarea nevoilor de instruire organizaţională. Echipa de RU trebuie să

sporească capacitatea de instruire, să formuleze şi să organizeze programe pentru

întâmpinarea nevoilor de instruire identificate. MADR ar trebui să exploreze şi posibilitatea

de a externaliza aceste sarcini, precum contractarea studiilor în zone ce nu pot fi acoperite de

personalul MADR , cum ar fi în economia agriculturii.

244. Oportunităţile de instruire

nu sunt folosite optim din cauza

problemelor de achiziţii şi a

limitelor de timp, în combinaţie cu

lipsa înţelegerii legate de

importanţa instruirii printre

managerii MADR. APDRP are un

amplu buget de training de

aproximativ €4 milioane de Euro

sub măsura de Asistenţă Tehnică

România PNDR 2007-2013, pentru

2009, şi încă 3 milioane de euro

pentru 2010, dar această sumă nu a

fost utilizată din cauza unor probleme legate de achiziţii. Aceste probleme apar din cauza

nerespectării reglementărilor de la licitaţii impuse de legile din România şi apoi din cauza

contestării rezultatelor licitaţiei. Lipsa de timp de a participa la o instruire este un alt

impediment pentru construirea capacităţii de personal. APIA are un plan anual de instruire şi o

strategie. Pentru a compensa anumite constrângeri bugetare au fost organizate sesiuni de

training prin videoconferinţă.

245. Dacă sunt identificate nevoile de instruire (pe lângă cea pe probleme UE) procesul

se bazează pe evaluarea nevoilor făcută de angajaţi singuri, nu de organizaţie. Nevoile de

instruire astfel formulate ar părea orientate mai mult spre dezvoltarea personală decât spre

nevoile organizaţiei. Rezultatele studiului implementat printre angajaţii MADR demonstrează

că aceştia consideră că instruirea regulată este importantă: 73% dintre ei au spus că sunt cu

totul de acord cu opinia ca instruirea regulată este importantă pentru performanţa la locul de

muncă; alte 17% au fost de acord parţial. Pe de altă parte, doar 12% au fost complet de acord

cu afirmaţia că au fost suficient de multe oportunităţi de instruire; alte 29% au fost de acord

parţial cu afirmaţia. Mai puţin de jumătate dintre respondenţi au fost de acord total sau parţial

cu afirmaţia că MADR a oferit oportunităţi de instruireîn ultimii doi ani.

246. APIA şi APDRP implementează strategii şi planuri de instruire aliniate cu

procedurile de lucru ale CE aplicabile agenţiilor de plăţi din agricultură. APDRP

implementează în mod regulat un studiu printre angajaţi pentru identificarea nevoilor de

instruire; inventarul este mai mult legat de chestiuni tehnice, dar, după cum s-a menţionat,

Figura 5.3: Ratinguri pe Training

Studiu MADR, 2010

sursa : studiu RO AF, 2010

104

instruirea nu a avut loc pe scară largă din cauza problemelor de achiziţii33

. Se pare că MADR

nu a putut obţine fonduri semnificative pentru instruire la finalul programului PHARE, nici de

la UE şi nici de la bugetul de stat. Instruirea oferită de ANFP a devenit mai scumpă datorită

unei măsuri legislative care o obligă să achiziţioneze servicii de Instruire printr-o companie şi

nu angajând instructori direct, individual.

247. MADR ar putea să utilizeze mai bine oportunităţile de finanţare pentru instruire,

în special prin accesare de fonduri structurale. Pentru a depăşi constrângerile de buget, se

pot utiliza fonduri de la PODCA – Programul Operaţional pentru Dezvoltarea Capacităţii

Administrative finanţat prin Fondurile Structurale, în special prin Fondul Social European –

FSE, gestionat de MAI. E-learning, este de asemenea implementat cu succes în alte state

membre, ar putea fi o soluţie mai ieftină pentru instruire în anumite domenii, cât timp este

asigurată interacţiunea adecvată cu supervizorii de instruire.

248. Candidatul la un post de funcţionar public acordă insuficientă atenţie chestiunilor

importante legate de administrarea eficientă şi transparentă a administraţiei publice şi a

calităţii de membru UE. În majoritatea ţărilor, candidaţii selectaţi au o perioadă de probă

înainte de numirea lor definitivă. Această perioadă variază de la 6 la 12 luni, în funcţie de

clasa de funcţionar public, unde a mers candidatul pentru instruirea de funcţionar public.

Pentru administraţia agriculturii aceasta implică doar studiu individual şi la serviciu, cu un

supervizor mentor. Nu există ur program special de instruire şi nu sunt cursuri obligatorii, ca o

precondiţie pentru obţinerea statutului de funcţionar public. Astfel, instruirea obligatorie pe

teme relevante din administraţie lipseşte, ca şi în alte domenii esenţiale cum ar fi prevederile

generale ale administraţiei publice (inclusiv cadrul legal, procedurile de lucru, cod de etică şi

măsuri anticorupţie). De asemenea, se acordă atenţie insuficientă sau deloc aspectelor

referitoare la calitatea de membru al UE, cum ar fi acquis-ul comunitar UE, procesul

decizional UE, instituţii UE şi prevederi specific relevante pentru sectorul agricol, cum ar fi

PAC EU şi alte prevederi.

249. Institutul naţional de administraţie publică (INA), integrat în ANFP în 2009, oferă

o serie de cursuri personalizate pentru noii angajaţi ca funcţionari publici, dar din cauza

lipsei de resurse financiare, candidaţii funcţionari publici trebuie să-şi finanţeze

participarea. În practică, aceasta determină o rată scăzută de participare, aparent fără

consecinţe pentru candidaţi. Se pare că instruirea este deja un exerciţiu voluntar cu rezultate în

termeni de cunoştinţe relevante obţinute şi internalizate, în funcţie de dorinţa şi pasiunea

mentorilor şi, în special, de candidaţii înşişi.

250. Introducerea unui sistem complet de instruire pentru candidaţii funcţionari publici

trebuie să fie analizat pentru creşterea capacităţii şi abilităţilor tehnice ale

funcţionarilor publici, şi mai buna lor pregătire pentru a face faţă principiilor

administraţiei publice şi procedurilor de lucru. În multe ţări europene participarea la

cursuri complete multianuale pentru viitorii funcţionari publici este obligatorie, pentru a

îmbunătăţi calificările generale şi nivelul serviciilor publice. INA oferă cursuri de instruire ce

pot fi combinate cu aplicaţii practice la locul de muncă, sub îndrumarea unui mentor. Caseta

alăturată prezintă un exemplu al cursului multianual din Austria pentru candidaţii funcţionari

publici.

251. Punctele importante ce trebuie decise de Guvernul din România:

33În 2009, APDRP a finalizat un program de training de 2 ani utilizând diverse aplicaţii IT, finanţat din fonduri de preaderare

cu 2,5 milioane euro. De la bugetul de stat s-au finanţat trainingurile de audit, măsuri anti fraudă, verificări tehnice şi de cost,

cu un buget total de aproximativ 70.000 euro.

105

Ce prevederi legale sunt necesare pentru adaptarea programului de instruire de bază

existent pentru candidaţii funcţionari publici?

Ce module trebuie să fie obligatorii şi care opţionale?

Ce agenţie trebuie să fie responsabilă de organizarea cursurilor de instruire şi cum trebuie

să fie acestea finanţate?

Cunoştinţele trebuie verificate prin examinare sau prin alte forme de evaluare?

Participarea şi performanţele din cadrul programului de training trebuie să fie incluse la

calcularea nivelului salarial?

Caseta 5.3: Examplu – Sistemul de învăţământ pentru funcţionarii publici din ADR în Austria

Sistemul de învăţământ austriac pentru candidaţii funcţionari publici include o serie de module de training pentru creşterea capacităţii în general şi informaţii tehnice, aptitudini şi “soft skills”. Perioada de învăţământ pentru funcţionarii civili durează de la un an (absolvenţi de învăţământ mediu) la patru ani (candidaţi cu diplomă universitară), şi constă din module de cursuri şi practică la locul de muncă. Programul aparţine Academiei Federale de Administraţie Publică, agenţia responsabilă cu trainingul si educaţia funcţionarilor civili din întreaga ţară. Programul constă din componente de bază pentru toţi funcţionarii publici şi componente specifice special proiectate pentru ca ministerul de resort să îl angajeze pe respectivul candidat. Conţinutul modulelor este următorul: 1) Educaţie generală Modulul 1: intruducere în Administraţia Publică : Stat, Legislaţie , Societate Modulul 2: chestiuni juridice

Legislaţia generală în administraţia publică

Implementarea practică a legii administraţiei publice

Utilizarea bazei de date juridice (Serviciul juridic al Parlamentului Naţional, EULEX)

Dezvoltarea de legislaţie nouă, implementarea acquis-ului comunitar prin legislaţia naţională

Procedurile instanţelor superioare naţionale şiale UE Modulul 3: Organizare şi economie

Statutul şi sarcinile funcţionarilor publici

Ministerul, în calitate de organizaţie centrală a adminstraţiei publice (funcţii cheie), relaţia cu organismele subordonate (buget, personal, raportare)

Prevederi de comunicare cu alte ministere

Achiziţii publice şi scheme de asistenţă

Bazele planificării bugetare în administraţia publică

Planificare financiară şi de business în administraţia publică

Management public

Adoptarea deciziilor economice în administraţia publică, considerând eficienţa şi eficacitatea resurselor Modulul 4: Limbi străine Modulul 5: Abilităţi IT Modulul 6: “Soft skills”:

Auto-organizare, muncă de echipă

Abordarea activităţii orientate spre client şi serviciilor pentru client 2) Educaţie specifică. Pentru Ministerul Federal al Agriculturii, Pădurilor, Mediului şi Apelor (BMLFUW). Modulul 1 Legislaţie specific relevant pentru BMLFUW Modulul 2 Teme specifice, cum ar fi:

Economie agricolă

PAC EU

Organizaţii agricole de piaţă şi plăţi directe

Dezvoltare rurală şi durabilitate

Nutriţie şi siguranţa alimentară

Etc.

106

5.5 Performanţa şi matrici recomandate

Chestiune

MA

DR

AP

IA

AP

DR

D

Comentarii

Existenţa şi utilizarea unei

strategii de MRU pentru

îndeplinirea cerinţelor

strategice şi operaţionale

definite de strategia MADR ■ ■ ■

MRU se bazează mai ales pe chestiuni

administrative precum procesul de recrutare,

evaluarea anuală, şi bazele de date de

personal. MRU este mai puţin legat de

strategia şi necesităţile operaţionale ale

MADR – curente, provocări pentru resurse

umane.

Fişele de post care specifică

activităţi şi cerinţe pentru

aptitudini şi cunoştinţe în

conformitate cu strategia şi

funcţiile MADR

■ ■ ■

Fişele de post MADR nu sunt suficient de

elaborate, se concentrează pe chestiuni

publice, decât pe specificul poziţiilor vacante

Evaluarea performanţelor

personalului

■ ■ ■

Evaluarea performanţei individuale bazată pe

fişa de post este doar parţial practicată şi nu

este atât de mult orientată spre poziţie ca cele

generice. Rezultatele sunt stocate dar nu sunt

trimise înapoi respondenţilor ca feedback sau

folosite ca instrument de management pentru

îmbunătăţirea performanţei. Procedurile de

evaluare pentru agenţiile plătitoare sunt ceva

mai bine organizate decât cele ale MADR.

Relaţia dintre salarii si poziţii,

sarcini şi funcţii, precum şi

performanţe ■ ■ ■ Fractura dintre angajaţii MADR cu şi cei fără

indemnizaţii duce la o diferenţiere salarială

majoră care nu se justifică prin poziţie,

funcţie, experienţă sau performanţă

MADR să pună la dispoziţia

angajaţilor un mediu de lucru

stimulativ ■ ■ ■ ■ ■ ■ Schimbarea personalului arată deficienţe şi în

mediul de lucru. Condiţii proaste de lucru şi

comunicarea internă MADR, diferenţele

salariale sunt demotivante

Proces de recrutare adecvat

care să atragă personal calificat ■ ■ ■ ■ ■ ■ Anunţurile de angajare MADR conţin

informaţii insuficiente referitoare la

experienţa cerută

Aplicarea unei abordări

sistematice de creştere a

capacităţii de RU ■ ■ ■ În absenţa unei strategii complete MADR nu

îşi planifică creşterea capacităţii în

conformitate cu cerinţele, altele decât cele

cerute de UE

Abordare sistematică şi

inventarierea nevoilor de

training, căutarea

oportunităţilor de finanţare

pentru training

■ ■ ■

Nu există evaluare sistematică a nevoilor de

training sau programare a creşterii capacităţii;

fondurile UE şi altele au fost folosite

inadecvat în primul rând datorită problemelor

legate de achiziţii

Un training adecvat pentru

funcţionarii publici – adică

prevederi generale pentru

administraţia publică şi

chestiuni legate de UE

■ ■ ■

Trainingul nu este obligatoriu pentru chestiuni

esenţiale precum cadru legal, proceduri de

lucru, cod de etică, măsuri anticorupţie , aquis

comunitar, proces decizional, PAC

Simboluri: ■= bun, ■ =parţial, posibilitate de îmbunătăţire, ■=slab, necesită ajustări majore

107


(0-3 luni)

Termen

scurt/mediu

(3-12 luni)

Termen lung



strategie de RU în

corelare cu strategia

globală, obligaţiile, felul

în care respectă cerinţele

de membru UE, precum şi

structura, mediul şi

procedurile MADR

Pregătire

– stabilirea

echipei

– redactarea

Termenilor de

Referinţă (TOR)

– recurtarea

Asistenţei

Tehnice (AT)

Elaborarea

strategiei cu

implicarea

factorilor

interesaţi şi a

departamentului

de Resurse

Umane

Implementarea

strategiei cu

ajutorul AT

extern

MADR să revizuiască

ROF împreună cu

Ministerul Administraţiei

şi Internelor pentru

definirea mai clară a

sarcinilor

Pregătire

– stabilirea

echipei

– redactarea TOR

– recrutarea AT

Elaborarea unui

ROF adaptat de

MADR şi

instruire personal

de RU

Implementarea

noului ROF

– cu ajutorul AT

extern

MADR să elaboreze

propriul sistem de

monitorizare a

performanţei folosind un

set de fişe ale postului

bine definite şi uşor de

gestionat, conţinând

indicaţii precise privind

durata necesară execuţiei

sarcinilor şi funcţiunilor

Pregătire

– stabilirea

echipei

– redactarea TOR

– recrutarea AT

Elaborarea unui

sistem de

monitorizare şi

evaluare a

performanţei în

cadrul

departamentului

de RU

Implementarea

sistemului

– cu ajutorul AT

extern

MADR să creeze un

sistem de recompense –

salarii correlate cu sarcini,

funcţiuni, responsabilităţi

şi performanţă – pentru

reducerea diferenţelor

între cei cu şi fără

bonusuri

Pregătire

– stabilirea

echipei

– redactarea TOR

– recrutarea de

AT

Elaborarea

criteriilor şi a

mecanismelor de

stabilire a

salariilor

Aplicarea noilor

criterii şi

mecanisme

Sistemul trebuie să fie

conform cu

reglementările generale

din sistemul

administraţiei publice

din România.

Adaptarea celui din

urmă poate fi o

chestiune transversală.

MADR să întărească

procedurile de recrutarea

personalului pentru


rezultatelor procesului

Pregătire

– stabilirea

echipei

– redactarea TOR

Implementarea

noii abordări

Departamentele de RU

şi tehnice din MADR

primesc influenţă

sporită în procesul de

recrutare, în particular

în redactarea

anunţurilor de angajare

MADR sau MAI – ANFP

să introducă un sistem

complex de învăţământ

pentru candidaţii la

posturile de funcţionari

publici

Definirea


pentru pregătirea

şi implementarea

cursului

Redactarea unui

curs nou, în

conformitate cu

expertiza adusă

de AT din alte

state membre

Implementarea

noului curs

Programul este menit să

crească capacităţile şi

abilităţile tehnice ale

funcţionarilor publici de

a se conforma

principiilor şi

procedurilor de lucru în

administraţia public; o

posibilă chestiune

transversal/generală.

108

Anexe

109

Anexa 1: Producţia de grâu (media în perioada 2002-2007) în statele membre UE

0,01,02,03,04,05,06,07,08,09,0

10,0

Po

rtu

gal

Cyp

rus

Gre

ece

Ro

man

ia

Esto

nia

Spai

n

Bu

lgar

ia

Latv

ia

Ital

y

Lith

uan

ia

Fin

lan

d

Po

lan

d

Hu

nga

ry

Slo

vaki

a

Slo

ven

ia

Cze

ch R

ep

ub

lic

Au

stri

a

Swe

de

n

Luxe

mb

ou

rg

Fran

ce

De

nm

ark

Ge

rman

y

Un

ite

d K

ingd

om

Ne

the

rlan

ds

Be

lgiu

m

Ire

lan

d

ton

s/h

a

Sursa: Eurostat

110

Anexa 2: Ferme de subzistenţă în statele membre UE

Ferme cu mai puţin de 1 UDE

Ţara % din UAA % din totalul gospodăriilor

UE-27 6,78% 32,07%

UE-15 3,71% 13,71%

UE-10 9,62% 52,83%

Austria 19,23% 20,87%

Belgia 0,13% 3,90%

Bulgaria 6,02% 76,11%

Cipru 5,14% 29,94%

Republica Cehă 0,81% 34,19%

Danemarca 0,09% 0,58%

Estonia 6,51% 45,37%

Finlanda 0,28% 2,43%

Franţa 0,39% 6,88%

Germania 0,42% 5,93%

Grecia 1,98% 17,33%

Ungaria 4,12% 77,51%

Irlanda 2,90% 8,07%

Italia 2,30% 17,63%

Letonia 19,45% 58,82%

Lituania 19,44% 62,98%

Luxemburg 0,50% 3,04%

Malta 13,36% 30,85%

Polonia 10,48% 52,82%

Portugalia 4,39% 33,98%

România 30,94% 77,95%

Slovacia 2,44% 77,04%

Slovenia 5,61% 18,36%

Spania 4,09% 10,00%

Suedia 4,15% 20,77%

Marea Britanie 11,14% 40,46%

Sursa: calcule proprii, pe baza datelor de la Eurostat 2007.

111

Anexa 3: Alocarea fondurilor pentru măsurile din Pilonul II din cadrul PAC

(cheltuieli publice, 2007-13, milioane Euro).

111 – Formare profesională, acţiuni de informare şi difuzare de cunoştinţe 119.0

112 – Instalarea tinerilor fermieri 265.8

113 – Pensionarea timpurie a fermierilor şi lucrătorilor agricoli* 71.4

114 – Utilizarea serviciilor de consiliere* 95.2

121 – Modernizarea exploatațiilor agricole 991.8

122 – Îmbunătăţirea valorii economice a pădurilor 0

123 – Creșterea valorii adăugate a produselor agricole şi forestiere 1071.2

125 – Îmbunătăţirea şi dezvoltarea infrastructurii legate de dezvoltarea agriculturii şi

silviculturii 476.1

141 – Sprijinirea fermelor agricole de semi-subzistenţă 476.1

142 – Înfiinţarea grupurilor de producători 138.9

143 – Furnizarea de servicii de consultanţă și consiliere pentru agricultori 63.5

Total Axa 1 3967.3

211 – Sprijin pentru zona montană defavorizată 607.8

212 – Sprijin pentru zonele defavorizate – altele decât în zona montană 493.1

213 – Plăţi Natura 2000 pe teren agricol* 100.0

214 – Plăţi de agro-mediu 863.2

221 – Prima împădurire a terenurilor agricole 137.6

223 - Prima împădurire a terenurilor non-agricole* 75.7

224 - Plăţi Natura 2000 pe teren forestier* 16.1

Total Axa 2 2293.4

312 – Sprijin pentru crearea şi dezvoltarea de microîntreprinderi 371.1

313 – Încurajarea activităţilor turistice 544.2

322 – Renovarea, dezvoltarea satelor, îmbunătăţirea serviciilor de bază pentru economia şi

populaţia rurală și punerea în valoare a moștenirii rurale 1546.1

341 – Dobândirea de competențe, animare și implementarea strategiilor de dezvoltare locală* 12.4

Total Axa 3 2473.7

4,1. Implementarea strategiilor de dezvoltare locale

411 – Îmbunătăţirea competitivităţii sectoarelor agricol și forestier 57.6

412 – Îmbunătăţirea mediului şi a spațiului rural 22.3

413 – Calitatea vieţii şi diversificarea economiei rurale 91.7

421 – Implementarea proiectelor de cooperare 4.7

431 – Gestionarea grupurilor de acţiune locală, dobândirea de competențe şi animarea

teritoriului

431-1 – Constituirea de parteneriate public-private 11.8

431-2 – Funcţionarea grupurilor de acțiune locală, dobândirea de competențe şi animarea

teritoriului 47.0

Total Axa 4 235.1

511 – Asistenţă tehnică,

din care cheltuieli pentru reţeaua naţională de dezvoltare rurală 376.1

a) Costuri de funcţionare 7.5

b) Plan de acţiune 22.6

611 – Plăți complementare directe 625.1

TOTAL PNDR (fără 611) 9345.7

TOTAL GENERAL 9970.8

Notă*: - implementare amânată (2010)

112

Anexa 4: Agenţii ale administraţiei agricole (selecţie): funcţii, sarcini, grupuri-ţintă, situaţia legală şi finanţare

Funcţii-cheie Sarcini Grup-ţintă Situaţia legală şi

modalitatea de finanţare

MADR

Ministerul Agriculturii şi

Dezvoltării Rurale

- Strategie şi planificare

- Coordonare

- Reprezentare

- Reglementare şi

administrare

- Managementul

informaţiilor şi al datelor

- Implementare

- Supraveghere

- Stabilirea unui mediu stimulativ pentru

dezvoltarea sectorului agricol şi al pescuitului

- Managementul patrimoniului naţional,

cultural şi natural (inclusiv prin îmbunătăţiri funciare şi conversie);

- Asigurarea securităţii alimentare, a

siguranţei alimentelor şi sănătăţii efectivelor de animale

- Optimizarea fermelor

- Implementarea legislaţiei referitoare la

sector agricol;

- Gestionarea fondurilor UE și naţionale;

- Strângerea de date statistice

- Diseminarea informaţiilor; servicii de

consultanţă, cercetare

- Producători agricoli şi proprietari de terenuri

- Producătorii de-a lungul

lanţului de producţie – aval şi amonte

- Populaţia rurală în general

- Părțile interesate în domeniul

pescuitului

- (Părțile interesateîn domeniul forestier)

- Comercianţi

- Societatea în integralitatea sa

(de ex. în contextul securităţii

alimentare)

Personalitatea juridică a

entităţilor subordonate

guvernului

Finanţare integrală de la

bugetul de stat

DADR

Direcţia pentru Agricultură şi

Dezvoltare Rurală (nivel judeţean)

din care ...

- Managementul


- Implementare

- Supraveghere

- Efectuarea de inspecţii;

- Strângerea de date statistice;

- Eliberarea certificatelor

- Informarea ministerului;

- Controlul la alte organizaţii subordonate

ministerului

- Producători agricoli şi

proprietari de terenuri

- Producătorii de-a lungul

lanţului de producţie – aval şi amonte


- Factorii de interes în domeniul pescuitului

- (Factorii de interes în domeniul

forestier)

- Comercianţi

- Societatea în integralitatea sa

(de ex. în contextul securităţii

alimentare)

Subordonate MADR, şi

Secretarului de Stat pentru

Dezvoltare Rurală


bugetul de stat

1. Oficiul pentru Studii

Pedologice şi Agrochimice

- Managementul

informaţiilor şi al

datelor

- Implementare

- Efectuarea de inspecţii;

- Elaborarea de studii


- În special, producători agricoli,

comunităţi rurale, ONG-uri şi asociaţii.

Subordonate DADR-urilor

Finanţate din venituri proprii

113


modalitatea de finanţare - Supraveghere

2. Departamentul de

Dezvoltare Rurală

- Managementul


- Implementare

- Supraveghere

- Reprezentarea Autorităţii de Management

pentru PNDR / DG pt. Dezv. Rurală la nivel judeţean;

- Diseminarea informaţiilor privind PNDR;

- Furnizarea de consultanţă cu privire la

măsurile de dezvoltare rurală;

- Implementarea anumitor măsuri de dezvoltare rurală (fără efectuarea plăţilor)

- Producători agricoli;

- Institute de cercetare;

- Persoane care au nevoie de

evaluarea impactului de mediu

sau de analize pedologice pentru alte scopuri

Subordonate MA PNDR / DG

MADR

Finandonate MA PNDR / DG

MADRaluarea impactului de

mediu

APIA Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru

Agricultură

- Implementarea (plăţi)

- Managementul


- Supraveghere

- Gestionarea procesului de implementare a

măsurilor pe Pilonul I din PAC; părţi din

Axa 2 a Pilonului II şi a măsurilor de asistenţă financiară furnizate de Stat;

- Indirect: Strângerea de date statistice

- Producători (agricoli) / fermieri

- Proprietari de terenuri

Se subordonează Secretarului

de Stat din MADR


bugetul de stat

APDRP Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare

Rurală şi Pescuit

- Implementarea (plăţi)

- Managementul


- Supraveghere

- Îndeplinirea unor sarcini administrative

pentru marea majoritate a măsurilor

finanţate pe Pilonul II

- Include Organismul de Coordonare pentru ambele Agenţii de Plăţi.

- Indirect: Strângerea de date statistice


- Comunităţile rurale

- Alţi actori rurali, interesaţi de investiţii

Se subordonează Secretarului

de Stat din MADR

Cu finanţare de la bugetul de

stat şi din bugetul propriu

(ANCA)* Agenţia Naţională de Consultanţă

Agricolă

- Managementul


- Servicii de îndrumare, servicii de consultanţă;

- Pregătirea unor studii, şi a materialelor

necesare pentru instruire şi formare;

- Diseminarea de informaţii privind măsurile din domeniul politicilor agricole;

- Strângerea de date statistice


- Factori de interes, interesaţi de

cursuri, cunoştinţe şi informaţii

- Alţi actori rurali, interesaţi de investiţii

Subordonată MADR (acum

absorbită de MADR)


stat şi din venituri proprii

Camere agricole

- Managementul


datelor

- Servicii de îndrumare, servicii de

consultanţă;

- Pregătirea de studii şi materiale

informative;

- Diseminarea de informaţii privitoare la

măsurile de politici agricole


Subordonate Consiliilor

Judeţene;

Finanţate de la bugetul statului

(bugetul Ministerului de

Interne) precum şi din venituri

proprii (trebuie precizate

prevederile)

ANPA Agenţia Naţională pentru Pescuit şi

- Implementare (nu are funcţii de plată)

- realizează parţial implementarea măsurilor

finanţate prin EFF (Fondul European

- Factorii de interes din domeniul

pescuitului (inclusiv

Se subordonează MADR, DG

Programe Operaţionale pentru

114


modalitatea de finanţare Acvacultură - Supraveghere

- Managementul


datelor

pentru Pescuit);

- Elaborarea şi implementarea cadrului legal

necesar pescuitului;

- Efectuarea de inspecţii; administrarea

resurselor acvatice vii;

- Implementarea politicilor pieţei comune în

domeniul pescuitului;

- Elaborarea documentelor de poziţie

acvacultură).

- Populaţia din zonele de coastă,

zonele cu multe lacuri şi zone

inundabile / bazine ale unor râuri

Pescuit


bugetul de stat

ANIF Agenţia Naţională a Îmbunătăţirilor

Funciare

- Implementare

- Coordonare

- Management, întreţinere şi exploatare a

sistemelor de îmbunătăţiri funciare

- Furnizarea de apă de irigaţii fermierilor,

activităţi de drenaj, protecţie a

infrastructurii şi a terenului agricol

împotriva scurgerii de sedimente şi a inundaţiilor.

- Fermieri;

- Proprietari de terenuri;

- Asociaţii ale Utilizatorilor de

Apă

Agenle Utilizatorilor de

Apente nor rui

Bugetul de stat rilor de Apente

nor ruitului (inclusiv a

ONVPV (fost ONVV şi

ONDOV) Oficiul Naţional Al Viei Şi Vinului

- Coordonare

- Managementul


- Implementare

- Gestionarea viilor şi a industriei vinului,

înregistrarea şi îndeplinirea obligaţiilor naţionale de raportare;

- Certificarea produselor;

- Autorizarea producătorilor şi comercianţilor;

- Implementarea Rezervei Naţionale

împreună cu APIA

- Implementarea legislaţiei ce reglementează

producţia de vin, depozitarea şi

comercializarea vinului;

- Întocmirea de studii;

- Elaborarea actelor legislative

- Păstrarea legăturilor cu organizaţiile

internaţionale

- Producători de vin

- Comercianţi de vinuri

- Consumatori de vinuri

Subordonată MADR

Finanţată de la bugetul statului

şi din venituri proprii, din taxe

aplicate pentru: a) eliberarea autorizaţiilor

anuale pentru producţia de vin

(către producătorii de vinuri); b) certificare c) acordarea drepturilor de

cultură din stocurile de

rezervă judeţene şi naţionale,

după autorizarea

despăduririlor

Laboratorul Central pentru Controlul

Calităţii şi Igienei Vinului

- Managementul


- Implementare

- Analiza materialului săditor - Instituţii publice

Se subordoneazialului stre

coordonat Calitpent



(ONPTER)* Oficiul Naţional al Produse

- Managementul


- Promovarea conceptului de "Produse de

Calitate" şi a conceptului de "Produse

- Producători (agricoli);

- Procesatori (produse

Subordonată MADR (este

acum absorbită de MADR);

115


modalitatea de finanţare Tradiţionale şi Ecologice Româneşti datelor

- Implementare

Verzi".

- Furnizarea de servicii de consultanţă

producătorilor şi procesatorilor, în cadrul

unor proiecte de dezvoltare,cu respectarea

legislaţiei naţionale şi europene, de ex. documentare în domeniu;

- Promovarea imaginii produselor organice româneşti;

- Educaţie pentru producători, procesatori,

asociaţii, etc.;

- Publicarea de materiale informative

- Furnizarea de informaţii către MADR

pentru întocmirea de studii, rapoarte şi analize.

alimentare);

- MADR

- Societate


bugetul de stat

IBA Institutul de Bioresurse Alimentare

- Managementul


- Evaluarea calităţii fizice, chimice şi

microbiologice a resurselor agriculturii vegetale şi a produselor alimentare;

- Oficiul de Notificare a Suplimentelor Alimentare;

- Studiază şi testează alimentele dietetice,

produsele şi organice şi produsele

alimentare organice pentru consumatorii cu nevoi speciale;

- Furnizează consultanţă şi alte servicii în

anumite domenii ale industriei alimentare;

- Punct Naţional de Control al Ministerului

Cercetării pentru Proiectele FP7;

- Coordinează Comitetul Tehnic de

Standardizare 180 - Seminţe de consum

- Membri ai lanţului de producţie

a produselor alimentare;

- MADR;

- Consumatori

Persoană juridică, aparţinând

de MADR

Nu este finanţată de la bugetul

de stat – veniturile sunt

obţinute astfel: proiecte (de

cercetare) cu finanţare de la

terţi, fonduri competitive, şi

contracte de prestări servicii

(analize de laborator,

producţie, consultanţă, etc.).

ADS Agenţia Domeniilor Statului

- Implementare

- Privatizarea societăţilor comerciale cu

profil agricol;

- Reforma funciară: achiziţia sau schimbul

de terenuri agricole în concesiune sau

arendă de terenuri agricole, pentru optimizarea terenurilor agricole;

- Management proprietăţii de stat şi al

terenurilor agricole în aflate în proprietate

publică sau deţinute de companii naţionale,

- Proprietari de terenuri

- Proprietari de companii (inclusiv companii naţionale)

- Instituţii publice;

- Fermieri

Instituţie de interes public, de

natură comercială şi

financiară, subordonată

MADR,


bugetul de stat

116


modalitatea de finanţare institute de cercetare şi unităţi de

agrement, etc.;

- Prevederi legale referitoare la anuităţile din domeniul agricol.

ISTIS

Institutul de Stat pentru Testarea

şi Înregistrarea Soiurilor

- Implementare

- Supraveghere

- (elaborare de acte

legislative)

- Examinarea tehnică şi înregistrarea

soiurilor;

- Realizarea de analize, sinteze şi opinii cu

privire la soiurile şi hibrizii testaţi.

- Testarea rezistenţei soiurilor, a hibrizilor şi

liniilor de plante la cei mai dăunători psihopatogeni (în termeni economici).

- Elaborarea reglementărilor puse în aplicare

de MADR;

- Întocmirea de studii, norme şi instrucţiuni,

de metode şi tehnici pentru testarea în

condiţii de laborator şi pentru analiza activităţilor specifice.

- Producători de material săditor;

- Producători (agricoli);

- Procesatori;


- Alţi clienţi

Instituţii cu personalitate

juridică, subordonate direct

MADR



ANARZ Agenţia Naţională pentru Ameliorare

şi Reproducţie în Zootehnie

- Implementare (nu are funcţii de plată);

- Supraveghere;

- Managementul datelor

şi informaţiilor;

- Elaborarea unor programe de management

pe baze ştiinţifice, moderne, a unor

strategii de îmbunătăţire a acestui sector, şi

a metodologiilor de reproducere, inclusiv

programe tehnice necesare extinderii

controlului naţional şi oficial al producţiei

şi biotehnologiei reproductive, pentru toate speciile de animale de ferme.

- Înregistrarea efectivelor de animale,

conform instrucţiunilor Comitetului

Internaţional pentru performanţa Efectivelor de Animale;

- Implementarea programelor dedicate

efectivelor de animale;

- Furnizarea de servicii de consultanţă pentru fermele de animale;

- Controlul calităţii şi testarea producţiei de

efective de animale, calitatea efectivelor de

animale şi a hranei pentru acestea, precum şi utilizarea acesteia în fermele de animale;

- Acreditarea şi autorizarea unităţilor

Unităţi de reproducţie;

Procesatori;

Instituţii publice

Instituţie publică, având

personalitate juridică,

subordonată MADR


bugetul de stat

117


modalitatea de finanţare implicate în reproducerea, inseminarea

artificială şi depozite de material seminal;

- Autorizarea personalului care efectuează

controalele oficiale asupra producţiei şi

inseminării artificiale, şi a transferurilor de embrioni.

ANP

Agenţia Naţională Fitosanitară

(include fostul Inspectorat Naţional

pentru Calitatea Materialului Săditor)

- Implementare (nu are

funcat Naţional pe

- Supraveghere;

- Managementul

informa funcat Naţional pen

- Controlul respectrma funcat Naţional

pentru Calitatea Materialului Săditor)derii controlului

- Implementarea reglementncat Naţional

pentru Calitatea Materialului Săditor)derii controlelor;

- Organizarea poliglementncat Naţional

pentru Calitate

- Certificarea oliglementncat Naţional

pentru Calitatea Materialului Săditor)derii controlelo

- Supervizarea, monitorizarea Naţional

pentru Calitatea Materialului Săditor)derii

controlelor;nascopuriormate etapele de producţie, procesare şi comercializare.

- Îupervizarea, monitorizarea Naţional

pematerial sea, monitorizarea Na

- Emiterea de reguli, norme e

furnizeazpentru Calitatea Materialului

Săditor)derii controlelor;nascopuriormate

etapele de producţie, ditor, în conformitate cu standardele internaţionale.

- Acreditarea persoanelor fizice

nizeazpentru Calitatea Materialului

Săditor)derii controlelor;nascopuriormate

etapele de producţie, ditor, în conformitate

cu standardele internaţionale. bile chestiuni

“ de documente, şi îndeplinirea altor activităţi specifice, sub supravegherea sa;

- Productarea

- Procesatori;

- Consumatori;

- Societatea ;persoanelo

La nivel naţional, agenţia

funcţionează sub coordonarea

MADR, mai precis a Direcţiei

Generale pentru Politici

Agricole, Inspectoratul pentru

Calitatea Materialului Săditor

este un serviciu din cadrul agenţiei

Oficiile judeonal, agenţia

funcţionează sub coordonarea

MADR, mai precis a Direcţiei

Generale pentru Poli

(Laboratorul Central pentru Carantină

Fitosanitară şi pentru reziduuri

pesticide în plante şi produsele din

plante)*

- Implementare - Analiza materialului săditor - Instituţii publice

Coordonateaterialului s

Finanonateaterialului s*cide

arantinază

118


modalitatea de finanţare

(Laboratorul Central pentru Calitatea

Seminţelor şi a Materialului Săditor)* - Implementare

- Analiza seminţelor (şi a materialului

săditor)

- Instituţii publice

- Producători agricoli

- Societăţi de asigurare

Coordonaturareui sal pe

Subordonatrareui

Finandonatrareui sal pentru

Calitatea Se

(ANZM)* Agenţia Naţională pentru Zone

Montane

- Managementul


datelor

- Implementare

- Formarea formatorilor pentru activităţi de dezvoltare specifice zonelor montane

- Formarea fermierilor şi furnizarea de

informaţii către aceştia, diseminarea

cunoştinţelor cu privire la managementul mediilor montane;

- Contribuţie la păstrarea culturilor montane;

- Realizarea unor proiecte inovative;

- Colaborarea cu instituţii ştiinţifice;

- Realizarea unor studii (de ex.

caracterizarea zonelor defavorizate);

- Formularea unor poziţii în materie de politici

- Populaţia din zonele rurale;

- Fermieri;

- Personalul administraţiei

agricole;


- Alţi factori interesaţi

Subordonatintere

Finandonatinteresatrai (de ex.

caracteri

Academia de Ştiinţe Agricole şi

Silvice "Gheorghe Ionescu-Şişeşti"

- Managementul


- Cercetare

- Educaţie

- Furnizarea de informaţii

- Toate părţile interesate

Este subordonatnforma

Cu

finanordonatnformaonescu-x.

caracterizarea zonelor defa

Alte institute de cercetare

- Managementul


- Cercetare

- Educaţie

- Furnizarea de informaţii

- Toate părţile interesate

Este subordonatnforma

Finansubordonatnformacetare-

x.

UMP

Unitatea de Management a

Proiectului

- Managementul


datelor

- Implementare

- Supraveghere

- Temporar – legată de proiecte specifice cu

durată limitată; sarcinile depinde de obiectivul proiectului.

- Depinde de obiectivul

proiectului

Subordonat obiec

Finandonat obiectivul proie

Notă: * - indică faptul că agenţia a fost restructurată în iunie/iulie 2010

119

Anexa 5: Factori ai "câmpului de forţă": O posibilă fuziune a APIA-APDRP într-o singură Agenţie de Plăţi pentru ADR

FACTORI DE PROMOVARE FACTORI DE LIMITARE

Avantaje generale şi

contribuţie la

îndeplinirea

obiectivelor

guvernului

Avantaje pe termen medium şi lung (adică o mai bună calitate a

serviciilor, realizarea de economii fiscale prin reducerea personalului şi

a spaţiilor necesare activităţii, reducerea costurilor de activitate, o mai

bună absorbţie a fondurilor europene) vor supracompensa în mod

semnificativ costul aferent acestei fuziuni. Cu toate acestea, o astfel de

măsură trebuie însoţită şi de organizarea unei etape adecvate de

ajustare, combinată cu anunţarea/comunicarea transparentă şi într-o

fază incipientă a ţintelor temporale, pentru a reduce "şocul de ajustare"

asupra structurilor administrative, a serviciilor aferente şi a

beneficiarilor.

Poate fi implementată într-o perioadă de aproximativ ~12-18 luni

(DACĂ este gestionată cu diligenţă, şi în mod profesional), ulterior

putând fi aşteptate şi beneficiile, contribuindu-se astfel şi la sporirea

eficienţei guvernului şi a gradului de absorbţie a fondurilor.

Costurile pe termen scurt (costuri financiare şi costuri neprevăzute, prin

ajustarea proceselor) vor fi şi ele substanţiale, prin urmare trebuiesc

prevăzute în buget şi gestionate în mod adecvat. Pentru un proiect de

management al schimbării de asemenea amploare, MADR ar avea nevoie

de expertiză din exterior, care să contribuie la procesul de implementare,

însă experienţa MADR vizavi de utilizarea unor astfel de servicii externe

nu a fost bună până acum.

Nu va contribui imediat la obiectivele de reducere a bugetului pe care le

are guvernul pe termen scurt.

Graficul de timp Iniţierea timpurie a fuziunii (adică în anul 2010) va implica un grad de

proactivitate şi va asigura şi un termen mai scurt de finalizare a

fuziunii.

Iniţierea timpurie a fuziunii în lipsa unui abordări preliminare a nevoilor

de îmbunătăţire de la nivelul MADR (managementul proceselor,

managementul resurselor financiare/umane) poate spori durata de

implementare a fuziunii, precum costurile aferente (opţiune de

îmbunătăţire a acestei situaţii: etapizarea fuziunii, pentru finalizare

completă până la începutul următorului ciclu de programare din PAC).

120


Calitatea serviciilor

oferite beneficiarilor

O mai bună prestare a serviciilor către beneficiari promovează absorbţia

fondurilor şi dezvoltarea sectorului relevant.

prin utilizarea în comun de către SARDA a tuturor birourilor

existente la ora actuală la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale

(regional, judeţean, sub-judeţean) care sunt acum utilizate de către

toate cele trei agenţii funcţionate şi care implementează măsuri

finanţate de UE (APIA, APDRP, DADR) [potenţial pe termen

mediu pentru reducerea parţială a dimensiunilor oficiilor

regionale];

astfel s-ar reduce distanţa "geografică" până la beneficiar (în

special pentru PNDR) şi s-ar crea aşa-numitele One-Stop Windows

pentru toate programele/măsurile finanţate de UE şi din surse

naţionale;

Fermierii nu sunt văzuţi (separat) ca beneficiari ai măsurilor pe

Pilonul I sau II sau ai Programului Naţional, ci ca beneficiari

"unici" a căror situaţie poate fi abordată în mod comprehensiv;

O colaborare mai facilă între „administraţie‟ şi serviciile de

consultanţă cu un număr limitat de părţi implicate.

Beneficiarii vor necesita o perioadă de familiarizare (opţiune de

îmbunătăţire a acestei situaţii: comunicare/anunţare într-o fază incipientă,

transparentă a obiectivelor temporale, pentru a reduce şocul datorat

"acomodării").

Profilul beneficiarului în ambele agenţii de plăţi actuală diferă într-o

oarecare măsură:

- APIA: fermierii, din care aprox. 1% doresc şi servicii ale APDRP

pentru un proiect unic.

- APDRP: grup divers de actor din sectorul rural privat şi public, din

care majoritatea nu au fost beneficiari "regulaţi" în ultimii ani.

Personalul Oferă potenţial pentru reducerea costurilor cu resursele umane (în

special la nivel judeţean):

la nivelul administrativ judeţean (reducerea la un director/judeţ);

în departamentele auxiliare (adică departamentele de audit);

funcţii de control în teren (care trebuie partajate, pentru a face faţă

în perioadele de vârf).

un management mai bun al fluxului de lucru la alte niveluri

administrative (ex., volumul de lucru PNDR poate fi acoperit de

către structura actuală a APIA, în cadrul perioadelor mai puţin

solicitante, iar solicitările de propuneri în cadrul PNDR pot fi şi ele

programate în consecinţă).

Va trebui abordată şi problema armonizării situaţiei legale a angajării

personalului APIA (funcţionari publici) şi personalului APDRP (servicii

pe bază de contract). Pentru a evita apariţia unei structuri cu statut

dual, pare probabil că personalul APDRP ar putea trebui să fie asimilat

funcţionarilor publici (necesită confirmare).

Posibilă reticenţă a personalului în faţa schimbării

Posibile bariere legale care pot împiedica disponibilizarea/redistribuirea

personalului (necesită confirmare).

Spaţiile de

desfăşurare a

activităţii

Această fuziune poate determina anumite economii prin (a)

funcţionarea în acelaşi spaţiu a unor servicii care acum sunt localizate

în sedii diferite, şi (b) reducerea personalului şi, prin urmare,

diminuarea suprafeţelor de lucru necesare. În cadrul perioadei de

tranziţie, pe o perioadă limitată, păstrarea unor sedii separate poate

satisface anumite nevoi temporale legate de procesele de investiţii

accesorii necesare pentru amenajarea unui singur sediu.

Majoritatea birourilor judeţene ale APIA au fost înfiinţate în perioada

2006/ 2007. În marea majoritate a judeţelor, o fuziune completă ar

necesita un buget special pentru investiţii (lucrări civile, achiziţii

publice), pentru a permite relocarea personalului APDRP în aceste

clădiri, sau pentru a permite achiziţionarea de noi clădiri.

121


Supravegherea de

către conducere

Permite un management mai eficient şi mai nemijlocit, precum şi o mai

bună supraveghere a administraţiei regionale de către MADR, prin

reducerea numărului de agenţii/directori care trebuie supravegheaţi

şi/sau care trebuie comunicat.

Asigură o un proces mai eficient, şi mai consecvent de implementare a

strategiei şi de monitorizare a performanţelor.

Posibilă reticenţă a conducerii în faţa schimbării

Delegare şi

colaborare

O dublă-delegare a sarcinilor şi a costurilor operaţionale aferente poate

fi evitată (de ex., măsurile pe Axa 2 DR - parţial delegate de la AM din

MADR către APDRP, cu delegare către APIA, urmând

responsabilizarea/acordarea unei funcţii de audit către APRDP pentru a

respecta criteriile de acreditare).

O mai bună eficienţă a proceselor şi reducerea întârzierilor de la nivelul

proceselor, prin diminuarea mentalităţii tip "siloz"/a fricţiunilor dintre

APIA şi APDP, care la ora actuală sunt induse de către (a) delegările

funcţionare, şi de (b) concurenţa pentru alocarea resurselor.

Sistemele IT Într-o perspectivă pe termen mediu,

sinergiile care sunt generate la ora actuală de către utilizarea în

comun a unei părţi substanţiale a infrastructurii IT (Registrul

Fermelor, LPIS, …) ar putea fi aprofundate şi în continuare;

A fost identificate necesarul de îmbunătăţire substanţială pentru

elementele IACS şi pentru interfeţele inter-instituţionale pentru

structurile actuale duale-AP. Mai mult decât atât, nevoia de sporire

a capacităţilor este clară şi duce la întreruperea anumitor procese în

perioadele de vârf. Investiţii/îmbunătăţiri mai bine integrate, în

cadrul unui scenariu care include o singură agenţie de plăţi oferă un

potenţial suplimentar substanţial de eficientizare a proceselor.

Pe termen scurt,

O implementare non-strategică, prost gestionată a serverului

comun/noilor interfeţe ar putea să perturbe procesele, în special

avându-se în vedere limitările datorate capacităţii actuale a serverului;

structura sistemelor IT actuale ale celor două Agenţii de Plăţi diferă

din punctul de vedere al mai multor elemente (adică, Agenţii de Plăţi

au două conturi (conturile FEOGA au un ciclu financiar lunar, iar

FEADR unul trimestrial);

Deşi există un potenţial sporit de sinergie, acesta va fi limitat şi astfel

nu este posibil să constituie un factor-cheie de promovare.

122


Întărirea

capacităţilor /

Asistenţă tehnică

Chiar dacă, în conformitate cu prevederile actuale ale PAC, numai

serviciile aferente FEADR pot fi avute în vedere pentru suport de

asistenţă tehnică, acest fapt conduce –in în cazul unei agenţii de plăţi

unice - la o modernizare mai omogenă a tuturor capacităţilor (adică,

efecte de angrenaj (spill-over); conceptul de formare a formatorilor),

mai degrabă decât AT limitată la doar una dintre cele două agenţii de

plăţi, în cazul unei agenţii de plată duale.

Un mai bun management şi o mai bună direcţionare a elementelor de

asistenţă tehnică pentru alte proiecte cu finanţare externă, pentru

întreaga administraţie a AP, în cazul unei AP unice.

Conform prevederilor actuale ale PAC, doar APDRP poate valorifica

fondurile de asistenţă tehnică ale FEADR (pentru APIA, acest lucru este

posibil doar pentru măsurile delegate pe Axa 2). Aceasta implică faptul că

resursele dislocate din fondurile pentru asistenţă tehnică nu pot fi

partajate cu funcţii care nu sunt pe Pilonul II.

Altele Avantajele implicării viitoarelor prevederi referitoare la eco-

condiționalitate prin valorificarea unei priviri de ansamblu mai

generală pe care o poate avea o agenţie de plăţi unică asupra

activităţilor fermierilor.

Încă şi mai bine pentru viitor, dacă viitorul PAC şi viitor PNDR ar

prevedea un accent suplimentar pe măsurile din Pilonul 2, Axa 2

(în funcţie de suprafaţă), care ar putea creşte nivelul necesar de

coordonare dintre cele două structuri.

Sunt disponibile experienţe-pilot, iar realitatea potenţialelor

avantaje menţionate mai sus a fost testată cu succes în iniţiativa-

pilot a MADR, care a constat în înfiinţarea unor Oficii Integrate

pentru Agricultură în patru judeţe.

Nevoia de implementare a unor prevederi referitoare la eco-

condiționalitate reprezintă o „sarcină suplimentară‟, care va demara în

2012, prin urmare survenind în mijlocul procesului de posibilă

fuziune.

Mult mai puţin benefică în cazul în care viitorul PAC şi viitorul

PNDR prevede un accent mai scăzut pe măsurile tip Pilonul 2, Axa 2

(în funcţie de suprafaţă), care ar putea scădea nivelul de coordonare

necesară dintre cele două structuri existente la ora actuală.

Mai multe beneficii anticipate (a se consulta coloana din stânga sus)

pot să nu necesite o fuziune completă, însă ar putea fi (cel puţin

parţial) generate prin extinderea conceptului IAO, aflat acum într-o

fază pilot. Acest concept, pentru care este disponibilă finanţarea

externă, poate dilua unele dintre constrângerile aşteptate (a se

consulta coloana din dreapta sus).

Sursa: Echipa RO FR ARD

123

Anexa 6: Sisteme de control şi audit

La MADR, Organismul de Control şi Direcţia Audit au sarcina controlului general al

activităţilor desfăşurate în cadrul structurilor administrative din domeniul agriculturii.

Controlul intern este definit în linii mari ca fiind un proces menit să asigure îndeplinirea unor

obiective referitoare la eficienţa şi eficacitatea operaţiunilor, a raportării financiare, şi

respectarea legilor şi reglementărilor. Organismul de Control al MADR abordează chestiuni la

nivel organizaţional şi individual, legate de probleme administrative sau de implementarea

unor politici. Acesta constituie de asemenea şi interfaţa dintre MADR şi autorităţile legale,

inclusiv poliţia sau DLAF. Controlează subunităţile şi personalul individual al MADR,

precum şi organizaţiile sub-ordonate, inclusiv cele două agenţii de plăţi. Sub directa autoritate

a Ministerului, Organismul de Control îşi întemeiază activitatea în special pe reclamaţiile

primite de la diverşii factori care interacţionează cu structurile administrative din domeniul

agriculturii.

Auditurile interne ajută organizaţiile să-şi îndeplinească obiectivele propuse. Acest fapt

necesită o metodologie sistematică de analiză a proceselor de afaceri, a procedurilor şi

activităţilor din domeniu, pentru a pune în evidenţă problemele organizaţionale şi pentru a

putea recomanda soluţii în acest sens.34

Direcţia de Audit a MADR programează activităţi de

audit pentru unităţile MADR, şi pentru unităţile sub-ordonate, cu trei ani în avans. Aceste

audituri verifică diverse aspecte de performanţă: angajamente bugetare şi legale, management,

utilizarea fondurilor publice, procesele decizionale, şi gestionarea resurselor umane.

Evaluarea performanţei structurilor administrative, vizavi de implementarea PAC,

necesită implementarea mai multor actori. Implementarea PAC constituie un proces

complex, care implică mai multe organizaţii care contribuie la implementarea PAC, precum şi

mai multe instituţii de control/audit. Organismul de Certificare are responsabilitatea

respectării de către agenţiile de plată a cerinţelor UE. Acest organism controlează în mod

regulat activităţile agenţiilor de plăţi, precum şi rapoarte înaintate către CE şi către Autoritatea

Competentă, cu privire la respectarea criteriilor de acreditare, cel puţin o dată la trei ani.35

O

altă instituţie implicată în procesul de monitorizare este Organismul de Coordonare, care

strânge anual date privind evidenţe contabile, care sunt apoi prezentate CE. Organismul de

Coordonare, ca instituţie acreditată, este auditat de către Organismul de Certificare.

Autoritatea Competentă (în România) constă dintr-o unitate specifică, aflată sub autoritatea

Ministerului. Aceasta ia decizia finală cu privire la acreditarea celor două agenţii de plăţi. În

sfârşit, Departamentele de Audit ale celor două agenţii de plată sunt responsabile cu auditarea

implementării administrative a PAC. Auditurile cercetează conformitatea operaţională şi

34

Diferenţa dintre controlul intern şi auditul intern din România este în principal o diferenţă manifestată la nivel

de scopuri şi metode. Controalele se întemeiază în special pe reclamaţii, şi mai puţin pe planuri de verificare.

Mai mult decât atât, cei care efectuează controalele predau probleme constatate la nivelul

organizaţiilor/persoanelor controlate către autorităţile competente, dacă este cazul. Iar procesele de audit se

concentrează pe evaluările de risc şi respectă anumite standarde naţionale şi internaţionale (Legea Nr. 672/2002

privind auditul public intern, şi Standardele de Audit enunţate de Institutul Internaţional de Audit). Auditurile au

drept consecinţă anumite recomandări, care pot fi puse în aplicare. 35

Reglementarea CE 885/2006 a UE prevede regulamentul de acreditare al agenţiilor de plăţi şi rolul altor

organisme care monitorizează şi supervizează activităţile agenţiilor de plată. Pentru Agenţiile de Plăţi, Anexa I

a acestei reglementări stipulează criteriile care trebuie îndeplinite, în vederea acreditării. Aceste criterii includ

elementele care trebuiesc incluse într-un sistem de management al performanţei, cu privire la structura

organizaţională, la managementul resurselor umane, comunicare şi monitorizare. Organismul de Certificare

verifică aceste elemente, şi controlează criteriile de acreditare ale celor două agenţii de plată, precum ale

Organismului de Coordonare.

124

elementele legate de IT. Cele mai auditate elemente se referă la conformitatea cu

reglementările şi regulamentele CE.

Relaţia dintre cei doi actori diferiţi implicaţi în activitatea de audit şi control sunt reprezentate

grafic în Figura A6.1.

Figura A6.1: Relaţia dintre actorii implicaţi în activităţile de audit şi control.

« report to… »

« collaborate with… »

Romanian organizations

External stakeholders

« report to… »

« collaborate with… »

Romanian organizations

External stakeholders

MADR

Organismul de control

Audit Direcţia Direcţia

Generală pentru Rural development .

APIA APDRP

Internal Audit Direcţia

Internal Audit Direcţia

Comisia European

ă

Minister MPF

Secretary General

Certifying Body

Coordinating Body

Competent Authority

MADR

Organismul de control

Direcţia de

audit Direcţia Generală pentru De dezvoltare rurală .

APIA APDRP

Direcţia de audit intern

Direcţia de audit intern

Comisia European

ă

Minister MPF

Secretar General

Organismul de certificare

Organismul de

coordonare Autoritatea competentă

Extern

Factori de

interes

Departamentele şi

personalul

ministerului, de la

nivel central

Nivelurile

subnaţionale ale

ministerului

Pe cine

evaluează

organizaţia?

Ce evaluează

organizaţia?

Evaluarea

programului, nu

este legată de

organizaţii

specifice

Implementarea

PNDR

Elemente tehnice,

economice şi

juridice

Se bazează pe

cererile

ministerului şi pe

contestaţii

Gestiunea

fondurilor

naţionale şi

europene

Managementul

resurselor umane

Criteriile de

acreditare,

conform CE

885/2006

Cele două agenţii

de plată

Organismul de

coordonare

Departamentele

APIA la nivel naţional şi

judeţean

Departamente

ale

ministerului

Organizaţii

subordonate

- Departamentele

APDRP, la nivel

naţional, regional

şi judeţean

- Unele activităţi

ale APIA.

- Implementarea

administrativă şi

financiară a PAC

Pilonul I şi a unora

dintre măsurile PAC

pe Pilonul II

- Gestiunea fondurilor

europene

- Management RU

- Implementarea

administrativă şi

financiară a PAC

Pilonul II

- Gestiunea

fondurilor europene

- Management RU

125

Anexa 7: Rolurile şi funcţiile Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (ANFP)

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) a fost înfiinţată pentru a sprijini

ministerele de linie în cadrul activităţii de recrutare a personalului, precum şi în cadrul

procesului general de management al resurselor umane. ANFP furnizează sprijin

Departamentelor de RU din instituţiile publice, în vederea îndeplinirii unor sarcini de

Management al Resurselor Umane (de ex. recrutare, formare, evaluarea performanţelor,

efectuarea de plăţi) în conformitate cu prevederile legislaţiei româneşti, pe baza unor

proceduri şi criterii standardizate. Recrutarea pentru angajarea în funcţii din structurile

administrative, şefi serviciu sau şefi birou, se realizează prin ministerele şi agenţiile de linie –

pentru structurile administrative din domeniul agriculturii, pentru MADR, APIA şi APDRP,

sub supervizarea ANFP. Cu alte cuvinte, ANFP supraveghează şi influenţează procesul de

recrutare prin aprobarea conţinutului şi redactării anunţurilor privind locurile de muncă scoase

la concurs şi intermedierea publicării acestora în Monitorul Oficial. Personalul necesar pentru

poziţii publice de top (Director, Director General şi adjuncţi ai acestora) este recrutat de către

ANFP. Funcţionarii publici de la cele mai înalte niveluri (Secretari Generali, Prefecţi) sunt

recrutaţi de un comitet nominalizat de premier.

Procedura de recrutare: Legea Nr. 188 /1999 creează cadrul legal necesar procesului de

recrutare pentru funcţionarii public din administraţia publică din România. Procesul de

recrutare trebuie să se întemeieze pe principiile concurenţei, oportunităţilor egale, motivării şi

transparenţei. ANFP are în sarcină elaborarea unor proceduri standardizate, precum şi a

criteriilor necesare pentru gestionarea concursurilor organizate pentru ocuparea posturilor.

Recrutarea este realizată pe baza unor evaluări scrise şi verbale. Evaluarea verbală este

realizată sub forma unui interviu dat cu comisia de recrutare, care este alcătuită din

reprezentanţi ai departamentului tehnic ce doreşte angajarea de personal, un reprezentant al

Departamentului de Resurse Umane, un reprezentant al ANFP, precum şi un reprezentant al

conducerii superioare.

Perioada de probă pentru candidaţii la posturi de funcţionari publici: După selecţionare,

candidatul începe o perioadă de probă. În funcţie de nivelul ierarhic, candidatul este supus unei

perioade de probă de 12 luni (funcţionari publici Clasa 1), 8 luni (Clasa 2) sau 6 luni (Clasa

3). "Clasa" este definită din perspectiva studiilor (Clasa 1 - “învăţământ superior de lungă durată”

cu diplomă universitară, Clasa 2- “învăţământ superior de scurtă durată” cu diplomă

universitară, Clasa 3 - “absolvenţi de liceu”) pe care le are candidatul la funcţia de funcţionar

public.

126

Anexa 8: Studiu: Poverile administrative la nivel regional şi judeţean

A fost realizat un studiu privind poverile administrative şi factorii care determină

costurile implementării PAC în România la nivelul tuturor oficiilor DADR, APIA, şi

APDRP de la nivelurile regionale şi judeţene. Deşi rezultatele acestor sondaje au fost

utilizate foarte mult la întocmirea raportului principal, anexa de faţă prezintă în detaliu unele

rezultate mai importante şi mai relevante ale studiilor realizate la nivel inter-agenţie şi agenţie.

Poverile administrative sunt înţelese ca cerinţe de timp necesar îndeplinirii etapelor de lucru

realizate de către administraţie sau de către beneficiari, în vederea valorificării şi administrării

măsurilor din cadrul PAC.36

Echipa Băncii Mondiale a realizat un sondaj amplu în rândul

organismelor din cadrul Administraţiei ADR, pentru a identifica poverile administrative,

precum şi constrângerile şi factorii generatori de costuri aferenţi implementării PAC. Acest

sondaj relevă şi modul în care sarcinile nu sunt întotdeauna bine demarcate, şi faptul că anume

etape din procesul de implementare, care necesită mult timp şi costuri mari, ar putea fi

îmbunătăţite din punctul de vedere al eficienţei. Au fost identificate şi principalele obstacole

în calea îmbunătăţirii ulterioare a procesului de implementare a măsurilor PAC, la nivel

judeţean.

I. Aspecte inter-agenţie

Suprapunerile funcţionale semnificative şi demarcarea slabă a sarcinilor îngreunează

procesele administrative. Există mai multe etape de lucru, în cadrul unor procese singulare,

care sunt abordate de agenţii diferite. Pentru Măsurile 431.1 şi 141 din PNDR, sondajul a

relevat faptul că au fost primite solicitări la trei agenţii diferite (APDRP judeţean, APDRP

regional, şi DADR), o procedură care nu este prevăzută în manualele de procedură şi care nu

poate decât să dea naştere la complicaţii. O altă sursă de suprapunere se datorează modului în

care se diseminează informaţiile şi se furnizează consultanţa tehnică solicitanţilor.

Coordonarea pe verticală şi pe orizontală a diverselor organizaţii implicate în procesul

de implementare a măsurilor trebuie să fie mai bine organizată şi să nu se limiteze la

prevederile protocoalelor privind obligaţiile reciproce. Acest fapt se aplică în special

distribuţiei sarcinilor administrative, dar şi programării măsurilor şi activităţilor. Deşi

comunicarea pe verticală dintre cele două agenţii de plăţi pare să funcţioneze suficient de

bine, comunicarea dintre Autoritatea de Management a PNDR şi DADR-uri prezintă un

potenţial de îmbunătăţire. Cu toate acestea, comunicarea pe orizontală este menţionată şi în

rezultatele sondajelor ca domeniu deficitar clar, iar această semnalare se aplică tuturor

agenţiilor. Un exemplu furnizat de către unul dintre birourile judeţene ale APIA subliniază

faptul că utilizarea neuniformă a terminologiei constituie şi ea o sursă curentă de neînţelegere:

termenul „bloc fizic‟ este utilizat în mod diferit de DADR, ANCPI, de primari, şi de alte

instituţii care lucrează cu documente ce atestă titlul de proprietate asupra terenurilor.

Controalele necesită mult timp şi multe resurse financiare. Identificarea echilibrului

corect între riscurile aferente penalităţilor/riscurilor, a neregulilor (ne)descoperite, şi

menţinerea costurilor sub control constituie o provocare. La ora actuală, APDRP aplică o

rată de control de 100% asupra beneficiarilor şi, în consecinţă, şi costurile aferente

controalelor sunt mari. Cu toate acestea, chiar şi această rată a controlului total nu asigură

36 Pentru mai multe detalii privitoare la definiţia costurilor administrative şi a poverilor aferente, vă rugăm să consultaţi materialul intitulat "Calcularea costurilor Administrative şi Reducerea Poverilor Administrative în Uniunea Europeană. Document de lucru al Comisiei, versiunea finală [“Measuring administrative costs and reducing administrative burdens in the European Union. Commission Working Document, COM (2006) 691].

127

APDRP de o manieră suficientă în faţa sancţiunilor, pentru însăşi procedurile interne ale

agenţiei de plăţi pot genera nereguli. Pe de altă parte, APIA se confruntă cu riscul înregistrării

unor penalităţi/sancţiuni datorită nerespectării cerinţelor CE, în special cele care se referă la

îndeplinirea numărului minim de controale într-o anumită perioadă de timp. O rată a erorilor

mai scăzută ar determina la rândul său costuri mai mici aferente controalelor. În aceste

condiţii, România ar putea să treacă de la o rată de control de 10% la una de 5%. Având în

vedere că, în general, controalele la faţa locului şi controalele prin teledetecţie realizate la

nivel judeţean durează 55 minute şi, respectiv, 37 minute37

per gospodărie, este clar că

potenţialul de economisire este semnificativ. Reevaluarea echilibrului manifestat la nivelul

controlului exercitate asupra personalului este de importanţă critică, de vreme ce

penalităţile pentru performanţele nesatisfăcătoare cauzate de lipsa de personal ar putea

fi mai mari ar putea fi mai mari decât valoarea care trebuie plătită pentru salariul

personalului.38

Efectivele de personal reduse întârzie sau compromit calitatea generală a procesului de

implementare a măsurilor din cadrul PAC. Toate cele trei organizaţii indică faptul că se

confruntă cu problema personalului subdimensionat (a se vedea Figura A8.1). Datorită naturii

procesului de solicitare, specifică programului, şi avându-se în vedere şi ciclurile de aprobare,

oficiile regionale ale APDRP şi ale DADR se confruntă cu "vârfuri" cu privire la necesarul de

angajaţi, în condiţiile în care numeroase

oficii judeţene ale APIA se confruntă cu

astfel de probleme pe tot parcursul anului.

Cu toate acestea, oficiile APIA manifestă o

abordare foarte flexibilă din punctul de

vedere al realocării sarcinilor între angajaţi,

în cadrul oficiilor şi între oficii, prin urmare

putând face faţă mai bine problemelor de

personal din timpul perioadelor de vârf. De

asemenea, sondajul ilustrează şi faptul că

APIA este beneficiarul net al schimburilor

de personal de suport pe care le fac

organizaţiile, în timp ce departamentele de

DR din cadrul DADR-urilor, al căror

volum de lucru este inegal distribuit, sunt

furnizori neţi şi indică un număr

considerabil mai mare de ocazii în care

subdimensionarea personalului cauzează

întârzieri şi chiar anulări.

Persoanele intervievate au subliniat nu

doar potenţialul de îmbunătăţire al

numărului de angajaţi, dar şi a calităţii

acestora. 32-50% dintre angajaţii

intervievaţi şi-au manifestat nemulţumirea

cu privire la necesarul de formare, care nu

este satisfăcut; iar personalul APDRP a

37

Deşi teledetecţia pare mai puţin consumatoare de timp decât verificările în teren, apar costuri suplimentare pentru

serviciile private externe necesare pentru analiza aeriană şi trebuie să fie adăugate costurilor administrative totale. 38 Chiar şi în cadrul rapoartelor de audit formale, CE observa că la APIA lipsesc anumite capacităţi. În special, realizarea controalelor nu trebuie să fie afectată în mod negativ datorită reducerilor de personal, realizarea unor controale adecvate din punctul de vedere al calităţii şi cantităţii constituie criteriu decisiv pentru a stabili dacă un stat membru trebuie să primească sancţiuni de 2%, 5%, 10% sau 25% sau să nu primească sancţiuni deloc.

Figura A8.1: Rezultatele studiului: Caracterul adecvat al personalului

128

indicat cea mai bună rată de instruire. Toate cele trei agenţii care au făcut obiectul studiului au

indicat nevoia de instruire pe anumite măsuri din cadrul PAC. Au fost semnalate deficite la

capitolul implementare, precum şi existenţa unei nevoie pronunţate de abordare a soluţionare

a acestor probleme, cu ajutorul unor angajaţi mai bine instruiţi. Trebuie remarcat faptul că

acest gen de instruire nu a fost solicitat spre a fi furnizat de către furnizori externi, ci de către

membri din interiorul organizaţiei. Alte nevoi legate de formare, care au fost menţionate şi

care relevă cât de conştienţi sunt angajaţii de dimensiunea europeană a activităţii lor, sunt

legate de limbile străine şi de legislaţia europeană. Prin urmare, se recomandă revizuirea

modului în care fondurile de Asistenţă Tehnică pot fi valorificate mai eficient, pentru a aborda

problemele actuale.

În plus faţă de problemele de personal, DARD-urile au mai indicat subdimensionări cu

privire şi la alte aspecte. Oficiile DADR au semnalat în principal problema insuficienţei

autovehiculelor, dar şi a unor materiale de birotică şi a proiectoarelor. Aceste necesităţi – cu

foarte puţine excepţii - nu au primit aprobare spre a fi rezolvate prin fondurile de Asistenţă

Tehnică. Oficiile APDRP şi APIA se consideră în general a fi bine dotate.

Infrastructura IT este vitală pentru implementarea măsurilor din cadrul PAC. În special

personalul de la APIA a semnalat problemele legate de sistemul IT ca fiind obstacolele

principale în cadrul procesului de administrare a PAC. Motivele de preocupare ale APIA se

referă în general la disfuncţiile sistemului IT, în timp ce personalul APDRP a indicat mai clar

problemele, cum ar fi măştile pentru date (data mask) care nu sunt intuitive, probleme

referitoare la funcţia de schimb valutar, etc. Ca o notă interesantă, doar foarte puţini angajaţi

ai birourilor judeţene ale APIA şi APDRP au considerat aceste probleme ca surse ale poverii

administrative.

DADR-urile au indicat cele mai puţin motive de preocupare cu privire la sistemele IT, cel mai

probabil pentru că ele depind cel mai puţin de aceste sisteme. Cu toate acestea, 57% dintre

oficiile DADR au afirmat că activitatea de procesare a aplicaţiilor pe Măsura 141 (şi 142) ar fi

fost mai uşoară, dacă ar fi avut un software adecvat.

II. Constatări specifice fiecărei Agenţii

a. Oficiile judeţene ale APIA

În general, diviziunea muncii la nivelul oficiilor judeţene ale APIA, dar şi la nivelul altor

agenţii, este clar delimitată. Niciun oficiu nu a sesizat suprapuneri semnificative ale

sarcinilor, pentru că majoritatea sarcinilor sunt bine delimitate. Cu toate acestea, 28% dintre

oficiile care au făcut obiectul studiului afirmă că anumite acorduri cu alte agenţii pentru

evitarea acestor suprapuneri.

Oficiile judeţene ale APIA sunt dotate în mod adecvat şi cu resurse altele decât cele

umane. Deşi aceste dotări sunt eligibile doar într-o mică măsură pe finanţare prin fondurile de

Asistenţă Tehnică, aproape toate oficiile judeţene afirmă că au destul computere, GPS-uri,

autovehicule şi materiale informative. Doar aproximativ 20% dintre acestea se confruntă cu

lipsa materialelor de birotică şi a proiectoarelor. În majoritatea oficiilor studiate (53%), aceste

dotări, în special vehiculele, dar şi GPS-urile şi scanner-ele sunt utilizate în comun.

La rândul lor, se confruntă şi ele cu probleme personalului subdimensionat, în special în

perioadele de vârf, şi trebuie să recurgă la diverse strategii pentru a face faţă volumului

de lucru. Personalul necesare pentru implementarea plăţilor în funcţie de suprafaţă variază în

129

mod semnificativ de-a lungul anului, determinând apariţia unor volume de lucru superioare, în

funcţie de sezon. În medie, aproximativ, două treimi din oficiile APIA din ţară (63%) se

confruntă cu o criză de personal generală, în timp ce o treime (34%) se confruntă cu aceste

probleme doar în perioadele de vârf. Pentru a face faţă acestor provocări, au fost elaborate mai

multe mecanisme de compensare. Astfel, majoritatea oficiilor judeţene alocă personal care de

obicei îndeplineşte alte sarcini, pentru a se ocupa de cererile de finanţare, în timpul

perioadelor de vârf. Echipele de lucru dedicate pot astfel să fie extinse cu până la 50%. Alte

strategii utilizate de obicei includ orele suplimentare sau angajări pe termen scurt (în 85% din

oficiile judeţene). "Împrumutul" de personal din alte organizaţii în timpul perioadelor de vârf

(în special de la DADR-urile, urmate de fostele OJCA-uri, şi într-o mai mică măsură de la

administraţiile locale) constituie o altă soluţie adoptată de 90% dintre oficiile judeţele ale

APIA. În general, aceste soluţii constituie măsuri eficiente prin care se pot îndeplini obligaţiile

legate de implementarea PAC. Cu toate acestea, problemele legate de subdimensionarea

personalului cauzează întârzieri în fluxul de lucru în aproximativ 30% dintre birourile

judeţene ale APIA, sau chiar neîndeplinirea unor sarcini în aproximativ 15% dintre acestea.

Cu toate acestea, există anumite limite, pentru că anumite sarcini nu pot fi îndeplinite de

personalul suplimentar non-APIA. De obicei, acest personal este implicat în diseminarea de

informaţii, în sprijinirea solicitanţilor la completarea formularelor şi, în unele judeţe, chiar şi

în introducerea datelor aferente aplicaţiilor primite. Aceste persoane nu se implică în verificări

în teren, pentru care - dacă este necesar - se solicită sprijin din partea altor oficii judeţene ale

APIA. Pe lângă schimbul de angajaţi, primarii şi personalul din primăriile comunale constituie

parteneri foarte importanţi pentru soluţionarea legată de delimitarea parcelelor.

Dintre toate etapele procedurii de procesare a aplicaţiilor, controlul erorilor necesită cei

mai mulţi angajaţi şi cel mai mult timp. Durata medie de timp alocată procesării fiecărei

aplicaţii în SAPS - fără controale - este de aproximativ 190 minute. În plus faţă de aceasta,

mai sunt şi activităţile administrative, care sunt realizate la nivel naţional şi care nu pot fi

alocate în mod clar unei singure aplicaţii, precum şi controalele, care la ora actuală se

realizează pentru aproximativ 10% dintre aplicaţii. Eforturile temporale necesare pentru

verificările în teren şi pentru clarificarea problemelor de demarcare a parcelelor nu sunt uşor

de prevăzut: unul dintre oficiile judeţene ne-a spus că asemenea controale şi clarificări pot

dura între şase ore şi cinci zile. La ora actuală, aproximativ 25% din aplicaţiile din SAPS – cu

variaţiuni între 2% şi 65% de la un judeţ la altul – necesită alte clarificări, prin intermediul

unor întâlniri cu fermierii.

Mai puţine erori ar putea diminua costurile de control în mod considerabil; astfel,

România ar putea trece de la 10% verificări în teren, la doar 5%. La nivelul anului 2010,

aceasta înseamnă că vor fi necesare doar 53.852 astfel de controale, în loc de 107.705. La

nivelul anului 2009, au fost realizate 100.000 de controale prin teledetecţie şi 25.000 controale

la faţa locului. Având în vedere că, în medie, verificările în teren şi cele prin teledetecţie,

realizate la nivel judeţean, durează 55 minute şi, respectiv, 37 minute39

de gospodărie, este

clar că potenţialul de economisire este semnificativ.

Pe lângă problemele de personal, deficienţele sistemelor IT şi modificările frecvente ale

manualelor de procedură constituie şi ele provocări cu care se confruntă oficiile judeţene

ale APIA. Cu toate acestea, cu privire la acestea din urmă, calitatea manualelor de procedură

a fost sesizată (de 98% şi respectiv 88% dintre judeţe) ca fiind din ce în ce mai bună de-a

lungul timpului, cu fiecare nouă măsură şi cu fiecare nouă modificare. Întotdeauna,

39

Deşi teledetecţia pare mai puţin consumatoare de timp decât verificarea în teren, există costurile suplimentare

necesare onorariilor serviciilor externe care se ocupă de analiză aeriană, costuri care trebuie şi ele adăugate

costurilor administrative generale.

130

modificările au fost considerate ca fiind îmbunătăţiri, dar în acelaşi timp s-a sesizat şi o

complexitate mai sporită. Toate judeţele, în afară de unul singur, au raportat probleme legate

de IT. Cele mai semnificative probleme sunt legate de defectarea sistemelor (95% din toate

răspunsurile) şi de viteza mică de funcţionare (85%). Alte probleme demne de semnalat sunt

legate de transferul de date către serverul central şi de digitalizarea parcelelor (fiecare câte

43%). Doar două oficii au evaluat transferul de date aferent măsurilor pe Axa 2 ca fiind

problematic. În general, Măsura 212 ca atare a fost considerată ca nepunând o povară

suplimentară semnificativă, pe lângă aplicaţiile din SAPS. Doar faptul că APDRP solicită un

standard sporit pentru controlul demarcaţiilor, adică de exemplu mai multe puncte de control

geografic per parcelă, decât cele utilizate pentru SAPS, a fost semnalat ca şi cauzator al

anumitor probleme. Interviurile de la nivel judeţean au confirmat faptul că problemele legate

de Măsura 212 rezultă în principal din relaţiile inter-instituţionale de la nivel naţional.

Unele dintre impedimentele actuale aflate în calea procesului de implementare pot fi

eliminate odată cu abordarea obstacolelor iniţiale. De exemplu, aplicaţiile online permit

o procesare mai rapidă în SAPS. Deja la ora actuală, aproximativ 10-30 minute, sau

jumătate din timpul de procesare, pot fi economiste per aplicaţie în majoritatea oficiilor APIA,

dar depunerea se face online. În medie, o treime din aplicaţii au fost realizate online, iar dintre

acestea 71% au fost realizate (cu asistenţă tehnică) în birourile APIA. Cu toate acestea,

sondajul indică faptul că unele oficii nu raportează nicio economie de timp, în comparaţie cu

aplicaţiile obişnuite, realizate pe hârtie. Acesta ar putea fi un indiciu al faptului că procedura

online nu funcţionează încă bine în aceste birouri. În special, judeţele cu un număr mare de

parcele foarte mici nu pot beneficia integral de beneficiile sistemului online. Digitalizarea

parcelelor poate de asemenea să elimine multe dintre obstacolele actuale. La ora actuală,

problemele de demarcare încă încetinesc procedura de solicitare în mod semnificativ. În

medie, 20% din aplicaţiile în SAPS şi 16% din aplicaţiile pe Măsura 212, sunt afectate de

supra-declarare (adică suprafaţa pentru care se solicită banii depăşeşte suprafaţa totală

eligibilă, pentru că fermierii solicită finanţare pentru utilizări neeligibile ale terenului, sau

pentru nu-şi cunosc bine delimitarea propriului teren). Problemele legate de demarcare şi de

supra-declarare evidenţiază faptul că evidenţele cadastrale la zi ar fi îmbunătăţit enorm

implementarea SAPS.

Un management îmbunătăţit al problemelor pe termen mediu şi lung ar putea contribui

la o valorificare mai eficientă a resurselor şi la o mai bună implementare a plăţilor la

suprafaţă, cu mai puţin întârzieri şi probleme. Personalul din oficiile judeţene a făcut

sugestii concrete cu ar putea fi implementate într-un mod relativ uşor şi care ar duce la

îmbunătăţiri semnificative. Personalul respectiv s-a referit în principal la o planificare mai

atentă a perioadelor de lucru. De exemplu, actualizarea LPIS nu trebuie să se suprapună cu

perioadele de campanie, iar controalele pentru diversele campanii nu ar trebui să aibă loc

simultan. Anumite inputuri, cum ar fi rezultatele controalelor realizate prin teledetecţie, ar

trebui să fie disponibile la timp, la nivel judeţean. În cazul în care aceste inputuri sunt

disponibile prea târziu, acest fapt ar genera anumite erori în următorii paşi de lucru, precum şi

alte întârzieri. În sfârşit, oficiile judeţene ale APIA sugerează că ar putea beneficia de o mai

bună comunicare intra- şi inter-instituţională şi de o armonizare a procedurilor.

Pentru a îmbunătăţi în mod substanţial procesele administrative, personalul trebuie să

fie bine instruit şi motivat. Numai jumătate dintre oficiile judeţene ale APIA care au fost

intervievate consideră că au primit suficientă instruire pentru a putea face faţă sarcinilor care

îi revin. Necesarul de instruire este cel mai ridicat (relevat de 67% dintre răspunsuri) cu

privire la procedura specifică de implementare a anumitor măsuri. Aceeaşi pondere de

importanţă este acordată şi limbilor străine. De asemenea, cunoaşterea legislaţiei europene

este şi ea considerată ca fiind de importanţă crucială (62%). Pe lângă instruirea pe alte

131

probleme tehnice (62%), alte nevoi de instruire se manifestă la nivelul planificării strategice,

al abilităţilor de monitorizare şi evaluare, al comunicării, şi aptitudinilor de facilitare şi

management. Investiţiile în formare sunt cel mai bine valorificate dacă structurile de

management sunt stabile şi dacă experienţele pot fi transformate în „memorie instituţională‟.

b. Oficiile APDRP judeţene şi regionale

Există suprapuneri parţiale între sarcinile APDRP şi cele ale altor organizaţii. Aproape

40% dintre răspunsurile utilizate în cadrul studiului indică faptul că anumite sarcini se

suprapun, ceea ce este soluţionat prin acorduri (28%) sau nu este soluţionat deloc (11%).

Anumite domenii critice de suprapunere includ următoarele: promovarea măsurilor de

dezvoltare rurală, (supra) controlul pe Măsura 212 şi etapele specifice de implementare pe

Măsurile 141 şi 142. Oficiile judeţene ale APDRP colaborează cu diverşi factori de interes

pentru implementarea Măsurilor 121, 322 şi 431.1. Printre aceştia, se numără şi Ministerul

Mediului, prefecturile şi ONG-urile. În mod surprinzător, DADR-urile nu au fost menţionate

ca partenere de colaborare.

Aceste suprapuneri cauzează ineficienţă; de exemplu, oficiile APDRP de la nivel

judeţean şi regional alocă timp considerabil pentru campaniile de informare: oficiile

judeţene au alocat în medie 16 zile de lucru, şi aproximativ 3-4 persoane în prima jumătate a

anului 2010, oficiile regionale au avut în medie 3 persoane care au lucrat 13 zile în aceeaşi

perioadă. Acest fapt este surprinzător, într-o oarecare măsură, pentru că - pe de o parte - în

special pentru situaţia birourilor regionale cu funcţii de back-office în special – nu este clar

dacă sunt implicate într-o măsură sau alta în toate campaniile de informare, şi pe de altă parte

diseminarea informaţiilor constituie una dintre principalele sarcini ale DADR-urilor. Cu toate

acestea, trebuie remarcat că efortul alocat pentru campanii variază în mod semnificativ de la

un judeţ la altul – variind de la nicio campanie în unele judeţe, până la, de exemplu, 90 zile cu

3 persoane într-un alt judeţ.

Oficiile judeţene şi regionale ale APDRP sunt în general bine dotate. Mai bine de 70%

dintre oficiile judeţene APDRP consultate consideră că sunt bine dotate la capitolul

autovehicule, computere, GPS-uri, birotică şi materiale informative. Proiectoare sunt

considerate ca fiind singurele dotări deficitare în peste 95% din situaţii. Oficiile regionale

suferă parţial de lipsa biroticii şi a vehiculelor. De obicei, resursele altele decât cele umane nu

sunt partajate cu alte oficii. Mai puţin de 15% dintre oficiile judeţene partajează resurse

ocazional cu alte organizaţii, de obicei vehicule. La nivelul oficiilor regionale, acest procentaj

este mai mare (50%). Deficitele de dotări ar putea fi rezolvate cu ajutorul fondurilor de

Asistenţă Tehnică. Cu toate acestea, nici măcar jumătate dintre oficiile judeţene nu a primit

vreo solicitare de depunere a unei propuneri pentru accesarea de fonduri de Asistenţă Tehnică.

Prin contrast, toate birourile regionale au primit solicitarea de a valorifica asistenţa tehnică.

Cei care au aplicat pentru fonduri de asistenţă tehnică au solicitat cursuri, apoi hardware şi

software. Majoritatea solicitărilor au fost satisfăcute (cu excepţia proiectarea, în cazul oficiilor

judeţene, şi a vehiculelor în cazul oficiilor regionale).

Mai mult decât atât, în comparaţie cu APIA, oficiile judeţene ale APDRP sunt mai bine

înzestrate cu personal şi mai puţin flexibile atunci când este vorba despre acoperirea

unor decalaje. Numai 26% dintre ele suferă de crize cronice de personal, în timp ce 66% au

probleme doar în timpul perioadelor de vârf. Spre deosebire de oficiile judeţene ale APIA,

aproape că nu există ajustări între momentele regulate şi perioadele de vârf, cu privire la

realocarea personalului. Acest fapt se aplică şi oficiilor regionale ale APRDP. Toate oficiile

judeţene şi regionale ale APDRP care au făcut obiectul studiului acoperă sub-dimensionarea

132

personalului prin ore suplimentare. În mai puţin de 15% dintre oficiile judeţene, sub-

dimensionarea personalului are drept consecinţă producerea unor întârzieri sau neîndeplinirea

unor sarcini. Numai 11% dintre oficiile supuse studiului împrumută personal, de obicei de la

alte oficii judeţene ale APDRP.40

Prin contrast, un mare număr de oficii (78%) le sprijină pe

altele, în special alte oficii APDRP, pentru îndeplinirea verificărilor privind criteriile de

eligibilitate aferente aplicaţiilor sau verificărilor privitoare la cerinţele de plată.

Datele studiului au relevat faptul că volumul de lucru estimat diferă în mod semnificativ

între diversele măsuri şi proiecte. Măsura 121 necesită în medie 206 de lucru sau 26 de zile-

om per aplicaţie41

. Nu este surprinzător faptul că există variaţiuni considerabile între anumite

valori, de la puţin sub 100 până la peste 388 ore. Prin contrast, Măsura 322 necesită doar 16

ore de lucru per aplicaţie în birourile judeţene, care realizează doar măsurile iniţiale de lucru

pentru majoritatea proiectelor. Pentru celelalte etape de lucru, oficiile regionale alocă în medie

75 de ore. O mare parte a volumului de lucru, pentru ambele măsuri, este alocată aprobării

cheltuielilor (121=10%; 322=15%) şi autorizării efectuării primei plăţi (121=11%; 322=12%).

Decizia privind eligibilitatea aplicaţiei durează până la 10% din timpul total de lucru pentru

Măsura 121 şi 7% pentru Măsura 322 – aceasta din urmă fiind procesată şi la nivel regional.

Măsura 121 necesită încă 10% din volumul de lucru pentru controalele administrative, 10%

pentru aprobarea finală a cheltuielilor, şi 10% pentru plata finală pentru proiectele

selecţionate. La ora actuală, multe oficii judeţene ale APDRP efectuează controale

suplimentare în teren înainte de aprobare, pentru toate dosarele. Diminuarea acestui procentaj

(şi a marjei sporite de eroare care face ca această practică să fie necesară) la jumătate ar putea

de asemenea să ducă la o reducere a timpului cu 10%, în cazul Măsurii 121.

Controalele în teren realizate de către oficiile regionale ale APDRP durează mult mai

mult decât cele realizate de către oficiile judeţene. De exemplu, pentru controlul general al

aplicaţiilor pe Măsura 322, oficiile regionale au nevoie în medie de 12 ore per solicitant, în

comparaţie cu 7 ore, care sunt necesare oficiilor judeţene. Se poate presupune că unul dintre

motivele pentru această durată îl constituie deplasările mai lungi. De asemenea, poate merită

să se aibă în vedere şi realizarea celui de-al doilea control fără contribuţiei agenţiei judeţene,

adică să se realizeze doar de către DADR.

Volumul mare de lucru aferent evaluării proiectului şi beneficiarilor este una dintre cele

mai dificile sarcini cu care se confruntă APDRP; problemele legate de sistemul IT

reprezintă o altă sarcină dificilă. Alte plângeri se referă la formularea de aplicaţie, exagerat

de lungi, care sunt greu de scanat. Problemele legate de sistemele IT par să joace un rol mult

mai mic aici, în comparaţie cu APIA. Cu toate acestea, peste două treimi (68%) din oficiile

judeţene ale APDRP şi 80% dintre oficiile judeţene au declarat că au probleme de natură IT.

Unul dintre principalele obstacole este perceput ca fiind legat de măştile necesare pentru

introducerea datelor, care nu sunt facil de utilizat. Un alt impediment îl constituie viteza mică

de operare a sistemelor IT şi defectarea acestora. Oficiile regionale au şi ele probleme cu

transferul de date către serverul central. Numai 12% dintre oficiile judeţene consideră că

schimbul de date, pe Măsurile din Axa 2, este problematic. Cu toate acestea, sistemul IT dă

erori în mod sistematic, ceea ce creează probleme pentru personalul APDRP: (1) utilizarea

ratei de schimb valutar (€ - leu) încă nu funcţionează complet; (2) de asemenea, nu este

posibilă verificarea încrucişată a tuturor aplicaţiilor venite din partea unui singur beneficiar;

40

Numai unul dintre oficiile judeţene APDRP consultate a menţionat APIA ca sursă de personal de sprijin. 41

Acesta şi toate calculele următoare iau în considerare etapele de lucru care sunt realizate pentru toate aplicaţiile eligibile,

adică de la primirea aplicaţiei şi până la acordarea punctajului pentru proiect. Am calculat durata medie pentru Măsura 121,

un proiect fără o construcţie complexă, care se lucrează în mare parte la nivel judeţean, şi pentru Măsura 322, reprezentând

o aplicaţie în care doar etapele iniţiale sunt realizate la nivel judeţean, iar următoarele etape la nivel regional.

133

(3) interpretarea sistemelor de punctare este dificilă; sau (4) există probleme legate de

achiziţiile publice, în cazul beneficiarilor publici.

Oficiile judeţene ale APDRP au un număr de sugestii concrete cu privire la modul de

îmbunătăţire a proceselor administrative. Adesea sugestiile se referă doar la anumite etape

de lucru, prin care să se facă mult mai puţin comentarii pe Măsura 212 decât pe alte măsuri.

Cu privire la ciclul general de implementare, o propunere demnă de luat în seamă a fost aceea

de a introduce sesiuni continue comparabile cu cele pe Măsura 142. Mai mult decât atât, a fost

adoptată şi ideea strângerii de opinii şi idei printr-un sondaj, însă acest lucru trebuie făcut

astfel încât să ajute şi la elaborarea PNDR. Cu privire la manualele de procedură, au fost

constatate îmbunătăţiri cu fiecare nouă măsură şi cu fiecare nouă modificare. Opiniile sunt

împărţite cu privire la complexitatea manualelor de procedură: majoritatea răspunsurilor

sugerează faptul că gradul de complexitate a crescut, dar 30% consideră contrariul. Oficiile

regionale sunt mai puţin înclinate să perceapă îmbunătăţiri ale manualelor de-a lungul

timpului.

Cu privire la dezvoltarea personalului, formarea este privită ca importantă în principal

la nivelul oficiilor regionale ale APDRP. 68% dintre oficiile judeţene ale APDRP au evaluat

că au beneficiat de suficientă instruire, însă numai 20% dintre oficiile regionale sunt şi ele de

această părere. Nevoile de formare se referă în principal la implementarea nevoilor specifice

şi la alte probleme de natură tehnică. Mai mult decât atât, au fost exprimate necesităţi cu

privire la formarea pe teme cum ar fi planificarea strategică, monitorizarea şi evaluarea,

precum şi legislaţia europeană.

Din perspectiva oficiilor judeţene ale APDRP, dificultăţile manifestate la nivelul

beneficiarilor potenţiale diferă în funcţie de Măsură. Pentru Măsura 121, numeroasele

vizite la organizaţiile care trebuie să se implice în pregătirea aplicaţiilor constituie principala

provocare, urmată de documentaţia complexă care este necesară pentru implementarea

proiectului, precum şi numărul de documente care sunt necesare pentru dosarul de aplicaţie.

Mai mult decât atât, lipsa mijloacelor de co-finanţare a proiectelor, perioada lungă care trece

până în momentul în beneficiarii află dacă proiectul lor este acceptat sau nu, şi calitatea

deficitară a ghidurilor solicitanţilor au fost şi ele considerate ca fiind obstacole în faţa

beneficiarilor. Pentru Măsura 322, care implică şi beneficiari publici, au fost identificate trei

probleme mari: 1) necesitatea unor vizite frecvente la organizaţiile implicate în pregătirea

aplicaţiilor pentru proiecte; 2) numărul mare de documente necesare pentru aplicaţie; şi 3)

necesitatea organizării procedurilor de achiziţii publice.

c. Departamentele de Dezvoltare Rurală din DADR

Departamentele de Dezvoltare Rurală din cadrul DADR-urilor se confruntă cu

probleme de personal, în special în timpul perioadelor de vârf. Aceste departamente sunt

unităţi relativ mici, în medie având patru angajaţi. Majoritatea acestora (61%) se confruntă cu

crize de personal acute în perioadele de vârf, în timp ce 24% se plâng de crize de personal

cronicizate. În mod regulat, personalul lucrează atât pe măsura 141, cât şi pe măsura 431.

Transferul de personal în funcţie de aplicarea măsurilor nu se face de obicei prea intens în

perioadele regulate şi în perioadele de vârf, dar este totuşi sporit la aplicarea Măsurii 431.

Mecanismele dedicate soluţionării acestor probleme sunt slabe, iar DADR-urile sfârşesc

prin a fi furnizoare nete de personal pentru alte agenţii. Soluţia generală pentru a face faţă

problemelor de personal o constituie orele suplimentare. Nu se fac angajări, iar împrumutarea

de personal de la alte organizaţii sau departamente constituie o excepţie. Numai şapte DADR-

134

uri au indicat faptul că au primit sprijin din partea altor organizaţii în perioadele de vârf.

Printre altele, sprijinul a venit şi de la asociaţiile agricole şi – doar în câteva situaţii de la

fostele OJCA, un alt departament al DADR, sau din partea unei DADR din alt judeţ Pe de altă

parte, trei sferturi din DADR-urile intervievate sprijină alte organizaţii în alte domenii, cum ar

fi: diseminarea de informaţii, acordarea de asistenţă către solicitanţi, pentru completarea

formularelor, strângerea de date statistice, introducerea aplicaţiilor într-o bază de date sau

sprijinirea implementării schemelor dedicate ajutoarelor de stat.

Aproape întreaga capacitate de personal este utilizată pentru campaniile informative,

una dintre sarcinile centrale ale Departamentelor de DR. În prima jumătate a anului 2010,

departamentele de dezvoltare rurală din DADR-uri au cheltuit, în medie, 56 de zile cu 4

persoane pe campanii informative. Aceste campanii informative au mai degrabă un caracter

mai larg de diseminare a informaţiilor. Îndrumările pentru beneficiarii (potenţiali) pe Măsura

431.1 necesită mult mai mult timp decât pentru Măsura 141 şi variază în mod semnificativ de

la un judeţ la altul; aceste diferenţe sunt mai puţin pronunţate pentru Măsura 141.

Sub-dimensionarea personalului adesea cauzează întârzieri sau chiar neîndeplinirea

sarcinilor, şi erodează moralul angajaţilor. Un număr considerabil de departamente a

afirmat că sub-dimensionarea personalului a avut drept consecinţă întârzieri (28%) sau anulări

(22%) ale unor activităţi. Volumul uriaş de lucru al DADR-urilor în aceste perioade de vârf,

care sunt mai pronunţate decât în Agenţiile de Plăţi, duc la scăderea calităţii activităţilor

prestate şi, în consecinţă, şi insatisfacţii în rândul angajaţilor. Într-adevăr, este necesar să se

lucreze şi în weekenduri pentru realizarea sarcinilor pe Măsura 141 în anumite perioade, în

timp ce în alte perioade se merge "la ralanti". De asemenea, am constat şi o insatisfacţie lesne

de înţeles cu privire la poziţia neclară a DADR-urilor cu privire la subordonare şi la salarizare.

Departamentele de DR din DADR-urile se confruntă şi ele cu crize legate de dotări, şi şi-

au exprimat şi nevoia de a beneficia de mai multe cursuri. În timp ce DADR-urile au

dotări suficiente, de ex. computere, par să existe deficite clare cu privire la vehicule (în special

pentru controalele în teren); de asemenea, birotica şi proiectoarele lipsesc şi ele în mai mult de

jumătate dintre departamentele studiate. Majoritatea oficiilor folosesc resurse altele decât

personalul, în special vehicule, în mod regulat (24%) sau ocazional (62%) împreună cu alte

organizaţii. 90% dintre departamente au solicitat fonduri de Asistenţă Tehnică, majoritatea

solicitând vehicule şi birotică. Cu doar puţin excepţii, vehiculele şi birotica nu au fost

aprobate spre finanţare. Multe departamente au mai solicitat şi cursuri şi aproape toate

solicitările lor au fost îndeplinite. Cu toate acestea, aproximativ 40% dintre DADR-uri au

considerat că instruirea pe care au primit-o este insuficientă, cele mai semnificative necesităţi

fiind legate de implementarea unor măsuri specifice, de limbile străine şi de legislaţia UE.

Pe lângă abordarea lipsurilor, sugestiile pentru îmbunătăţirea procedurii de

implementare a Măsurii 141 includ următoarele: (1) sesiunile trebuie programate astfel

încât să se permită o mai mare durată de timp pentru controalele în teren după depunerea

aplicaţiei; (2) procedurile de solicitare trebuie să fie sprijinite prin organizare de cursuri pentru

fermieri, dar şi pentru firmele de consultanţă, dublate de formulare de aplicaţie mai simple, cu

un grad de standardizare mai mare; (3) este nevoie de un program de calculator pentru

procesarea măsurilor 141 şi 142.

Din perspectiva DADR-urilor, principalele dificultăţi cu care se confruntă beneficiarii

(potenţiali), şi care trebuie soluţionate, sunt următoarele: (1) prea multe vizite necesare la

(diversele) organizaţii care sprijină procesul de întocmire a aplicaţiilor; (2) prea multe

documente necesare pentru dosarul aferente aplicaţiei; (3) procedurile de achiziţie publică

pentru Măsurile 431.1; şi (4) lipsa comunicării inter-instituţionale dintre agenţiile implicate în

implementarea politicilor publice.

136

Anexa 9: Grafice: Analiza procesului de aprobare a plăţilor la nivelul DGFB din MADR pentru măsurile selecţionate

Figura A9.1: Procesul de aprobare MADR DGFB pentru plăţile pe Măsurile de Piaţă [1 beneficiar]

137

Figura A9.2: Procesul de aprobare MADR DGFB pentru plăţile pe SAPS [loturi de

peste 500 de beneficiari]

Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 15 octombrie 2010 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.

Analiza Funcțională a Sectorului Agricultură și Dezvoltare ......ANIF Administraţia Naţională...

Documents

Transcript of Analiza Funcțională a Sectorului Agricultură și Dezvoltare ......ANIF Administraţia Naţională...