ALTERNATIVA LA TĂCERE - transparency.org.ro · legi care interzic dezvăluirea de informaţii, și...

Alternativa la tăcere: Protecţia avertizorilor de integritate în 10 state europene

1

ALTERNATIVA LA TĂCERE Protecţia avertizorilor de integritate în 10 state europene

Cuprins: 1 Scurtă prezentare 2 Introducere

3 Contextul cultural și politic 3.1 Conotaţiile avertizării de integritate 3.2 Cadrul politic 4 Legislaţie, politici și practică 4.1 Dreptul și obligaţia de a face sesizări 4.2 Dreptul de a refuza încălcarea legii 4.3 Proceduri de sesizare

4.3.1 Sesizare internă și externă 4.3.2 Sesizare anonimă și confidenţială 4.3.3 Linie telefonică directă și platforme electronice

4.4 Protecţia 4.5 Proceduri de continuare a procesului 4.5.1 Mecanisme de revizuire independente 4.5.2 Participarea avertizorului de integritate la procedurile în instanţă

4.6 Compensare pentru represalii, și sisteme de recompensare 4.6.1 Drept de apel

4.7 Alte constatări relevante 4.7.1 Disponibilitatea informaţiilor 4.7.2 Prevederi specifice sectorului privat 5 Concluzii și recomandări 6 Rezumate ale cercetărilor naţionale • Bulgaria • Republica Cehă • Estonia • Ungaria • Irlanda • Italia • Letonia • Lituania • România • Slovacia


2

1. Scurtă prezentare

Avertizorii de integritate joacă un rol crucial în expunerea corupţiei, a fraudei sau a unui management defectuos și în prevenirea dezastrelor care se pot produce prin neglijenţă sau fapte reprobabile. Avertizori de seamă au făcut publică tăinuirea SRAS și a altor boli periculoase care ameninţau milioane de oameni din China; au dezvăluit cazuri de corupţie din cadrul Comisiei Europene și au fost de ajutor în evitarea unor pericole pentru mediu în S.U.A.

În majoritatea cazurilor, avertizorii de integritate își asumă riscuri personale foarte mari pentru a proteja binele public. Aceștia s-ar putea confrunta cu persecutare sau concediere la locul de muncă și chiar cu pericole fizice. În alte cazuri, aceștia se confruntă cu indiferenţă sau situaţia dezvăluită de ei nu este investigată.

Importanţa și valoarea avertizării de integritate în lupta împotriva corupţiei este recunoscută din ce în ce mai mult. Prin convenţii internaţionale1, ţările semnatare își iau angajamentul de a implementa legislaţia specifică și din ce în ce mai multe guverne, companii și organizaţii non-profit sunt dispuse să pună în practică reglementările corespunzătoare. Cadrul legal poate fi esenţial în susţinerea acestei practici, cu condiţia ca acesta să asigure deplina protecţie a avertizorului de integritate și, de asemenea, o continuare adecvată și independentă a acestui proces, ulterioară sesizării. Dat fiind că avertizorii de integritate sunt de cele mai multe ori persoane din interiorul organizaţiei, care sunt primele care detectează un delict, sistemele funcţionale interne de avertizare de integritate oferă o gestionare eficientă a riscului pentru instituţii publice, companii private și organizaţii non-profit.

Având ca scop contribuţia la elaborarea unor cadre de avertizare de integritate și a unor mecanisme de protecţie mai eficiente în Uniune Europeană, acest raport evaluează legislaţia, politicile și practica privitoare la avertizarea de integritate în 10 state europene. Are la bază cercetări aprofundate efectuate în Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, România și Slovacia. În plus, raportul ia în considerare legislaţia și cele mai bune practici existente cu privire la avertizarea de integritate. Raportul identifică puncte slabe, oportunităţi și puncte de plecare pentru elaborarea unor cadre mai solide și mai eficiente pentru avertizarea de integritate în aceste zece state.

Principalele constatări ale cercetărilor

Legislaţia privitoare la avertizarea de integritate din statele incluse în acest raport este în general fragmentată și slab aplicată. Nu există un cadru legislativ unitar și cuprinzător pus în aplicare, cu excepţia României, unde legea se limitează la sectorul public. În Lituania și Ungaria sunt în prezent discuţii despre o legislaţie cuprinzătoare.

Factorii culturali și politici reprezintă un obstacol important în protecţia eficientă a avertizorilor de integritate. Pe teritoriul celor 10 state membre ale UE, dintre care majoritatea sunt situate în Europa centrală și de est și poartă moștenirea reţelelor din poliţia secretă a fostul bloc comunist, avertizorii de integritate sunt înconjuraţi de conotaţii negative. Mai degrabă decât a fi perceput ca un exemplu demn de urmat și ca un campion al binelui public, un avertizor de integritate este adesea considerat nedemn de încredere: termenul „avertizor de integritate” este asociat cu ideea de informator, trădător sau turnător.

În majoritatea statelor, pare să existe o lipsă generalizată de voinţă în a adopta și a pune în realitate în aplicare legislaţia privind avertizorii de integritate. Legea privind efectuarea de sesizări poate fi înlocuită cu alte legi care interzic dezvăluirea de informaţii, și în multe state, reglementările privind defăimarea și calomnierea descurajează avertizorii să facă sesizări. Deși există datoria de a revela corupţia, frauda și alte infracţiuni, protecţia insuficientă, legile limitate și punerea în practică necorespunzătoare a politicilor creează adesea o dilemă pentru persoana care ar sesiza un delict. Atunci când există mecanisme de protecţie, acestea reies adesea din codul muncii. Totuși, transferarea problemei în rândul chestiunilor privitoare la dreptul muncii

1 Ex.: Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, Convenţia civilă a Consiliului Europei asupra corupţiei, Convenţia

interamericană împotriva corupţiei, Convenţia Uniunii Africane privind prevenirea şi combaterea corupţiei, Planul de acţiune anti-corupţie pentru Asia şi Pacific, Protocolul împotriva corupţiei al comunităţii sud-africane pentru dezvoltare, etc.


3

naţional presupune faptul că numai lucrătorii oficiali au la dispoziţie o formă de recurs. Consultanţii, contractorii, terţele părţi, furnizorii și alte persoane nu sunt de obicei incluși în lege.

Cadrul legislativ existent nu-i protejează în mod corespunzător pe avertizorii de integritate. Acestea sunt nepotrivite în ceea ce privește conturarea proceselor, stabilirea unor mijloace potrivite pentru sesizare, punerea în practică a protecţiei și evidenţierea procedurilor de continuare a procesului ulterior sesizării, și nu reușesc să sancţioneze sancţionarea eficientă a delictelor sesizate. Politicile privitoare la compensarea pentru represalii sunt foarte diferite de la un stat la altul: deși majoritatea sunt limitate la compensarea cazurilor de concediere, anumite state au introdus și compensări pentru sesizarea delictelor.

Mecanismele de sesizare internă sunt disponibile atât celor care lucrează în sectorul public cât și angajaţilor companiilor private. Companiile multinaţionale și companiile aflate în proprietatea statului în special au tendinţa de a stabili mecanisme de avertizare de integritate, dar deţinem puţine informaţii cu privire la procedurile acestora și eficienţa lor. Acolo unde se cunosc codurile și prevederile corespunzătoare, mecanismele de sesizare au tendinţa de a se limita la mijloacele interne și adesea omit stipularea organismului sau biroului care va primi astfel de rapoarte. Când sesizările se fac anonim, rareori urmează investigarea .

Pe tot teritoriul celor 10 state, nu există o colectare sistematizată de informaţii privind numărul de sesizări prin avertizare de integritate sau proporţia în care cazurile au ca finalitate acţionarea în justiţie. Din cauza lipsei de informaţii, este imposibilă evaluarea beneficiului public ca urmare a avertizării de integritate sau a prejudiciului adus interesului public atunci când delictele nu sunt sesizate.


4

2. Introducere

În timp ce unii avertizori de integritate sunt lăudaţi pentru protejarea binelui public și semnalizarea comportamentelor imorale sau ilegale, majoritatea acestora nu primesc niciun semn de recunoștinţă sau recompensare. Dimpotrivă, s-ar putea confrunta cu persecutare sau concediere la locul de muncă; angajatorul lor îi poate acţiona în justiţie (îi poate ameninţa cu acţionarea în justiţie) pentru încălcarea confidenţialităţii sau calomniere, și pot fi supuși sancţiunilor penale. În cazurile extreme, aceștia se pot confrunta cu pericole fizice .2

Avertizorii de integritate se confruntă adesea cu încercarea de mușamalizare a faptelor din cazul respectiv, sau avertismentele lor sunt pur și simplu respinse sau ignorate. De exemplu, în pofida faptului că analistul Harry Markopoulos și-a exprimat în repetate rânduri îngrijorarea în faţa diverselor autorităţi cu privire la fondul de acoperire gestionat fraudulos de către Bernard Madoff, nu s-a luat nicio măsură.3 Falsa schemă a dlui Madoff i-a costat pe mii de investitori miliarde de dolari.

Potrivit unui studiu, 25% dintre cazurile de fraudă descoperite în întreprinderile care au făcut parte din studiu au fost făcute publice datorită avertizorilor de integritate – mai mult decât orice alţi actori, inclusiv organele de reglementare, auditori și media.4 Totuși, majoritatea celor care trec prin această experienţă sau

suspectează un delict nu dezvăluie informaţiile.5 În afară de teama de represalii, lipsa de încredere în capacitatea celor care sunt răspunzători de măsurile ce trebuie luate pe baza rapoartelor de a continua procesul poate constitui singura barieră de o importanţă semnificativă în calea avertizării de integritate eficiente. Ca atare, extrem de importantă este nu numai protecţia persoanei dispuse să facă public cazul, ci și asigurarea unei continuări adecvate și independente a acestui proces și investigarea faptei sesizate. Acest lucru nu este necesar numai pentru protejarea persoanelor împotriva tratamentelor injuste: este un instrument esenţial pentru asigurarea unor locuri de muncă sigure și demne de încredere, pentru a reduce riscurile financiare sau pentru reputaţie și pentru protejarea interesului public.

Avertizarea de integritate este din ce in ce mai mult recunoscută drept un sistem de avertizare timpurie și o unealtă eficientă în lupta împotriva corupţiei, fraudei și managementului defectuos. Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei și Convenţia Civilă a Consiliului Europei asupra corupţiei solicită protejarea avertizorilor de integritate6, iar Organizaţia pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE) a

făcut de asemenea câteva recomandări privind diverse instrumente pentru încurajarea avertizării de integritate.7 Există prevederi relevante în multe alte acorduri și convenţii regionale.8

La nivel naţional, există cadre legale pentru protecţia avertizării de integritate în câteva jurisdicţii, și multe alte state elaborează în prezent regimuri legislative care să încurajeze sesizările și să protejeze avertizorii de integritate împotriva represaliilor.9 Totuși, multe dintre aceste prevederi sunt limitate la lupta împotriva corupţiei și nu se aplică în alte situaţii infracţionale. În plus, majoritatea legilor

2 Banisar, David, Whistleblowing – International Standards and Developments. Background paper a Transparency

International, (2009), www.transparency.org 3 A se vedea http://dealbook.blogs.nytimes.com/2009/02/03/madoff-whistleblower-assails-sec-for-ignoring-him/;

http://en.wikipedia.org/wiki/Harry_Markopolos 4 KPMG Forensic, Profile of a Fraudster, Survey, 2007, p. 26. A se vedea de asemenea: Transparency International,

Global Corruption Report 2009: Corruption and the Private Sector (Berlin, Germania: TI, Septembrie 2009). 5 Conform unui studiu recent din Republic Cehă, două treimi dintre cei care au observat conduită ilegală la locul de

muncă nu au luat măsuri privitoare la situaţie sau doar au discutat-o cu colegii: Survey mapping the perception of whistleblowing by employees in Republica Cehă, TI Republica Cehă (2009)

6 A se vedea Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei Articolul 33 (adoptat în 2003), Convenţia civilă a Consiliul Europei (CoE) (adoptată în 1999), articolul 9 şi Convenţia penală a CoE (articolul 22). În afară de CoE, există alte regiuni care au stabilit un cadru pentru a-i proteja pe cei care raportează corupţia „cu bună credinţă.

7 Ex.: Ghidul OECD din 2003 privind rezolvarea conflictului de interese în administraţia publică şi Ghidul OCDE pentru Întreprinderi Multinaţionale, www.oecd.org

8 Ex.: Convenţia interamenricană împotriva corupţiei (articolul 3), Convenţia Uniunii Africane privind prevenirea şi combaterea corupţiei (articolul 5), Planul de acţiune anti-corupţie pentru Asia şi Pacific (pilonul 3), Protocolul împotriva corupţiei al comunităţii sud-africane pentru dezvoltare (articolul 4), etc

9 Majoritatea acestor reglementări sunt legi sectoriale. Vezi Banisar, David, Whistleblowing – International Standards and Developments. Background paper written for Transparency International, (2009), www.transparency.org


5

existente au o sferă de acţiune restrânsă (ex. cuprind numai sectorul public) sau sunt limitate în ceea ce privește continuarea adecvată a procesului ulterior sesizării, iar implementarea acestor legi este insuficientă.

În sectorul privat, Legea Sarbanes-Oxley, adoptată în 2002 de către Congresul S.U.A., a devenit un punct de referinţă global pentru avertizarea de integritate în companii și organizaţii. Aceasta cere tuturor companiilor înscrise la bursa americană fie că au sau nu sediul în S.U.A., să stabilească proceduri și protecţie pentru sesizarea „chestiunilor de contabilitate și audit suspecte”.10 Totuși, cazuri recente de fraudă și corupţie corporatistă în companii multinaţionale și bănci de investiţii, cum ar fi cazul Madoff, au arătat că prevederile legii Sarbanes-Oxley nu sunt suficiente pentru descoperirea delictelor.

Sfera de aplicare a acestui raport

Raportul, care face parte dintr-un proiect cofinanţat de Comisia Europeană, evaluează practici și politici curente în 10 state europene. Are la bază cercetări comparative aprofundate efectuate între martie și august 2009 în Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, România și Slovacia. Rezumate ale cercetărilor sunt incluse în capitolul 5. Studiile complete se pot descărca de pe site-ul Transparency International (www.transparency.org). În plus, raportul folosește cercetările și probele oferite de academicieni și practicieni din toată lumea.

Trebuie specificat că cele 10 studii de caz nu trebuie percepute ca fiind reprezentative pentru întreaga Uniune Europeană, dat fiind că opt dintre aceste state au făcut parte din fostul bloc sovietic, cu un trecut specific autoritarist și o moștenire de pe urma poliţiei secrete. Pentru o imagine completă a situaţiei în UE, acestor studii li s-ar adăuga lectura cercetărilor existente completate cu studii similare întreprinse în alte state europene din sud și din vest.11

În cadrul acestui raport, conceptul de avertizare de integritate este definit ca ‘sesizarea de către membrii organizaţiei (foști sau actuali) privind practici ilegale, imorale sau nelegitime aflate sub controlul angajatorilor lor, către persoanele sau organizaţiile care ar putea lua măsuri’.12 Noţiunea de acte ilegale, imorale sau nelegitime se poate grupa într-o categorie mai ample a delictelor care se desfășoară împotriva binelui public și a răspunderii publice. Categoriile mai ample includ, printre altele, infracţiuni penale, încălcări ale obligaţiilor impuse prin lege, erori judiciare, pericole pentru sănătate, siguranţă sau pentru mediu și ascunderea oricăreia dintre acestea.

10 A se vedea: Sarbanes-Oxley Act (2002, secţiunile 301 şi 806). http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-

bin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_bills&docid=f:h3763enr.tst.pdf 11 Cf. Banisar, David, Whistleblowing – International Standards and Developments. Background paper a

Transparency International (2009), www.transparency.org; a se vedea şi diferitele studii publicate de Public Concern at Work la http://www.pcaw.co.uk/index.htm (e.g. http://www.pcaw.co.uk/aboutus/aboutus_pdfs/the_state_of_the_art.pdf , http://www.bsigroup.com/en/sectorsandservices/Forms/PAS-19982008-Whistleblowing/); vedeţi de asemenea: Speckbacher, Christophe, The protection of whistleblowers in the light of GRECO’s work, 2009, http://www.batory.org.pl/doc/Whistleblowing%20mechanisms%20REV2%20for%20Batory%20Foundation%20Conf%20of%2030March09.pdf

12J.P. Near şi M.P. Miceli, Organizational dissidence: The case of whistleblowing, Journal of Business Ethics, 4: 4 (1985). Această definiţie a fost utilizată pentru realizarea cercetării. În contextul acestui proiect, TI a dezvoltat următoarea definiţie a avertizării de integritate: ‘Dezvăluirea unei informaţii cu privire la un încălcarea unei legi într-o organizaţie, sau riscul ca aceasta să aibă loc, către indivizi sau entităţi care se consideră că au capacitatea de a influenţa acţiunea.”


6

3. Contextul cultural şi politic

Deși majoritatea avertizorilor de integritate acţionează pentru protejarea binelui public, acest lucru nu se reflectă adesea în percepţia publicului larg asupra avertizorilor. Mai degrabă decât a fi perceput ca un exemplu demn de urmat și ca un campion al binelui public, un avertizor de integritate este adesea considerat nedemn de încredere și neloial. Cauza principală a acestei probleme rezidă, într-o anumită măsură, în aparentul conflict dintre loialitatea faţă de angajat și dezvăluirea delictului din cadrul organizaţiei. Faptul că avertizarea de integritate nu se face numai pentru interesul public, dar constituie un instrument esenţial pentru gestionarea riscurilor în cadrul organizaţiilor, nu este de multe ori recunoscut.

3.1 Conotaţiile avertizării de integritate

Pe teritoriul celor 10 state membre UE, termenul ‘avertizor de integritate’ este asociat cu ideea de informator (ex.: în Republica Cehă, Irlanda, România și Slovacia), trădător sau spion (Bulgaria, Italia) și/sau turnător (Estonia, Lituania). În multe dintre ţările evaluate, aceste percepţii negative ale avertizării în interes public sunt rezultatul anilor petrecuţi sub regimuri autoritariste și a existenţei reţelelor de poliţie secretă. În timpul perioadei sovietice, anumite persoane ofereau informaţii autorităţilor, adesea în secret, privitoare la vecini, la colegii de muncă și la membrii familiei. În alte cazuri, cum ar fi cele ale Irlandei și Italiei, pare să existe o neîncredere generalizată în autorităţile publice și o insistenţă în a nu vorbi deschis împotriva colegului sau a vecinului. În ţări cu o densitate demografică redusă – cum ar fi Estonia, Letonia și Lituania – natura comunităţilor strâns unite poate reprezenta o provocare semnificativă pentru mecanismele avertizării de integritate, în special în ceea ce privește încurajarea sesizărilor și asigurarea confidenţialităţii pentru avertizorii care fac sesizarea.

Acest context creează un obstacol considerabil în elaborarea unui cadru legal mai cuprinzător pentru protecţie. În Estonia, spre exemplu, propunerea unei legislaţii este considerată imposibilă dacă nu are loc o modificare pozitivă din punct de vedere cultural către ideea că avertizorii de integritate protejează siguranţa cetăţenilor în mai multe domenii împotriva corupţiei pentru un sistem public sănătos. Și totuși, conotaţiile negative ale avertizării în interes public nu apar numai în statele în care a existat un regim autoritarist.

3.2 Cadrul politic

În multe dintre statele cuprinse în studiu există în general o deconectare între măsurile guvernamentale și retorică când vine vorba despre combaterea abuzurilor, inclusiv a celor legate de corupţie. Mulţi cetăţeni au făcut sesizări conform cărora guvernul lor nu ia măsuri suficiente pentru a răspunde acestei probleme. Studii finalizate în 2009 arată că mai puţin de 1 respondent din 10 în Bulgaria, Republica Cehă, Ungaria și Lituania consideră eforturile împotriva corupţiei depuse de guvernul lor ca fiind eficiente.13 În Irlanda, se estimează că guvernul plătește €3 miliarde pe an pentru problemele de corupţie în venituri pierdute și investiţii externe. Deși avertizarea de integritate este recunoscută ca un detector eficient al fraudei și conduitei ilegale la locul de muncă, legislaţia corespunzătoare a fost după câte se pare descurajate de către guvern.14

Lipsa unei voinţe politice de a aborda protecţia neadecvată a avertizorilor de integritate este vizibilă în multe dintre statele cuprinse în studiu. În anumite cazuri situaţia aceasta este în schimbare: în Ungaria și Lituania o legislaţie cuprinzătoare este în prezent discutată. Totuși, voinţa politică nu înseamnă numai adoptarea legislaţiei potrivite, ci și punerea acesteia în aplicare – și furnizarea de resurse (umane, financiare și tehnice) pentru realizarea acestor eforturi. Numai legile bine concepute care includ o continuare eficientă a procesului și

13 Rezultatele sunt bazate pe sondajele efectuate în cadrul Global Corruption Report (2009) al TI. Pentru mai multe

informaţii, vedeţi: Transparency International, Global Corruption Barometer (Berlin, Germania: TI, Iunie 2009). 14 A se vedea: Pope, Conor: ‘Corruption costing State €3 bn, report claims’, The Irish Times, 2 Martie 2009.

www.irishtimes.com/newspaper/breaking/2009/0302/breaking50.htm.


7

mecanisme de punere în aplicare pot proteja avertizorul de integritate, încurajând astfel sesizările. Altfel, legile pot fi chiar contraproductive pentru că angajaţii, crezându-se cu adevărat protejaţi împotriva represaliilor, pot face sesizarea și pot suferi și represaliile pentru aceasta.15

15 A se vedea: Devine, Tom, International Best Practices for Whistleblower Policies, Washington, DC: Government

Accountability Project (2009).


8

4. Legislaţie, politici şi practici

Cadrul legal pentru facilitarea sesizărilor privind infracţiuni lipsește în mare parte din cele 10 state evaluate în acest raport. Majoritatea statelor cuprinse în studiu se bazează pe o legislaţie improvizată care este inclusă în diverse sectoare și legi existente. Nu există nicăieri o lege unitară, cu excepţia României care a adoptat o lege a protecţiei avertizorilor de integritate (Legea 571) în 2004. Totuși, punerea în aplicare a legii nu a fost stabilă iar sfera sa de acţiune se limitează la sectorul public. Irlanda are coduri specifice pe sectoare care oferă protecţie avertizorilor de integritate, dar nu sunt nici consecvente și nici standardizate.16

În multe cazuri nu există o lege de sine stătătoare împotriva corupţiei sau pentru libertatea de informare care ar putea facilita elaborarea drepturilor și protecţiei avertizorilor de integritate. În contextul legal actual, cu excepţia României, drepturile de a face sesizări și de a beneficia de protecţie tind să fie incluse în sau să derive din codurile muncii naţionale, prevederi legate de angajare, legi privitoare la funcţionarii publici și codurile penale. În majoritatea ţărilor incluse în studiu, aceste legi nu folosesc un limbaj explicit referitor la avertizarea de interes public, dar conţin măsuri care ar putea oferi acoperire de facto. În majoritatea statelor codul muncii permite protecţia împotriva concedierii ilegale, în timp ce codurile penale și administrative pun în practică dreptul de a face sesizări privind infracţiuni. Totuși, transferarea măsurilor de protecţie legale a avertizorilor în legislaţia muncii la nivel naţional presupune faptul că numai angajaţii oficiali au la dispoziţie o formă de despăgubire. Consultanţii, contractorii, terţele părţi, furnizorii și alte persoane nu sunt incluși în lege.

În cazurile în care avertizorii depun mărturie pe perioada procedurilor în instanţă, aceștia pot avea acoperire prin legile privind protecţia martorilor. Dintre statele cuprinse în studiu, două treimi au sub o anumită formă legi privind protecţia martorilor, în timp ce doar o zecime dintre ele au legislaţie specifică avertizării de integritate. Însă, aceste legi nu sunt în mod obligatoriu aplicabile, pentru că avertizorii de integritate adesea suspectează infracţiuni fără a dispune de probe oficiale și nu ar putea – sau nu ar dori – să depună mărturie. Mai mult, dat fiind că avertizorii sunt de multe ori membrii ai organizaţiei, aceștia se confruntă cu riscuri foarte specifice, cum ar fi hărţuirea la locul de muncă sau concedierea, care nu sunt în mod obișnuit incluse în legile privind protejarea martorilor. Același lucru este valabil pentru nevoia de a primi compensaţii pentru pierderile salariale, de oportunităţi în carieră, etc. Legile privind protejarea martorilor, ca atare, nu sunt suficiente pentru a asigura o protecţie adecvată avertizorilor de integritate.

Codurile interne pot oferi uneori protecţie avertizorilor fără existenţa unui cadru legal care să vină în sprijinul acestora la nivel naţional. Spre exemplu, Poliţia din Estonia și diverși miniștri letoni au adoptat propriile coduri de etică, ce permit efectuarea de sesizări de către angajaţi, deși în niciuna dintre cele două ţări nu există legislaţie care să dispună efectuarea de sesizări de către avertizori de integritate pe scară mai largă. 17

4.1 Drepturile şi obligaţiile privind sesizările

În majoritatea statelor incluse în studiu, există obligativitatea de a face sesizări privind corupţia, frauda și alte infracţiuni. În Slovacia, angajaţii din sectorul privat care află că o altă persoană a comis un act de corupţie și nu sesizează o autoritate care să ia măsurile legale este pasibil de închisoare până la trei ani. Codul penal al Italiei amendează funcţionarii publici care nu fac sau întârzie o sesizare cu privire la o infracţiune pe care au descoperit-o în exerciţiul funcţiunii.

16 Acestea sunt legate de protecţia: persoanelor care raportează suspiciuni de abuzuri la adresa copiilor sau

neglijenţa persoanelor autorizate; persoanele care raportează presupuse încălcări ale Legilor privind etica în exercitarea funcţiei publice, persoanele care raportează încălcări ale legii concurenţei către autoritatea relevantă (precum şi protecţia specifică pentru angajaţii care fac acest lucru); angajaţii împotriva penalizărilor generate de exercitarea oricărui drept la locul de muncă, conform cu Legea privind Sănătatea şi Securitatea, şi angajaţilor civili din An Garda Síochána (poliţie) şi Garda care raportează asupra corupţiei sau malpraxis-ului din interiorul forţelor de poliţie; şi de protejarea acelor persoane obligate să raporteze suspiciunile de încălcare a legii donaţiilor de orice răspundere ar putea reieşi dintr-o astfel de raportare..Pentru mai multe informaţii, vedeţi: TI Irlanda, National analysis of whistleblower protection in Ireland, 2009. (p.2).

17 Această prevedere există în codurile Ministerelor Sănătăţii, al Apărării, al Internelor, al Finanţelor şi cel al Justiţiei.


9

Protecţia avertizorilor de integritate ar trebui să fie o consecinţă logică a datoriei de a face sesizări adresate poliţiei sau organelor de urmărire penală privind (suspiciunile de) infracţiuni18.

Totuși, în pofida obligaţiei de a face sesizări, în multe state, protecţia insuficientă, legile limitate și slaba aplicare a politicilor creează o dilemă pentru persoana care suspectează un delict. În Republica Cehă, codul penal cuprinde situaţii în care angajaţii nu fac sesizare cu privire la o infracţiune și impune dezvăluirea acestora. Cu toate acestea, în același timp, alte coduri legale stipulează că un avertizor de integritate poate chiar să comită o infracţiune prin sesizarea pe care o face și să devină vulnerabil în faţa unor acuzaţii de „mărturie mincinoasă”. Acest lucru se poate întâmpla dacă informaţia cu privire la care s-a făcut sesizarea se dovedește a fi incorectă sau dacă persoana acuzată de o infracţiune alege să depună o cerere reconvenţională pentru calomniere înainte de începerea unei investigaţii.19

Per ansamblu, puţine dintre statele cuprinse în studiu au în prezent legi care stipulează că angajaţii au dreptul de a face sesizări. Acest drept de a face sesizare depinde adesea de tipul de delict și de informaţiile care se pot dezvălui. Spre exemplu, în Ungaria, conceptul de drept de a face sesizări privind delicte se aplică angajaţilor, atât din sectorul public cât și din cel privat, care lucrează în anumite domenii. În Italia, dreptul de a face sesizări se aplică pentru angajaţi ca urmare a libertăţii de exprimare la nivel general garantată prin codul muncii existent în această ţară (precum și prin constituţie) atunci când sesizările privesc nereguli, fapte ilegale sau riscuri percepute ca atare la locul de muncă.20

În toate statele incluse în raport, chestiunile de securitate naţională nu pot fi dezvăluite în mod public. În state ca Ungaria, secretele bancare și comerciale sunt zone în care sesizările/dezvăluirile nu sunt permise.21 Codul penal din Letonia interzice și pedepsește scurgerile intenţionate de informaţii clasificate de către funcţionari care le-au dobândit ex officio.22

În multe cazuri, avertizorul de integritate se confruntă cu un conflict între îndatoririle (legale) sau, în general, cu un conflict la nivel de legi. Spre exemplu, efectuarea obligatorie de sesizări poate fin în conflict cu îndatorirea de a păstra confidenţialitatea sau cu secretul de serviciu (vezi chenarul de mai jos). În cazul Guja vs. Moldova Curtea Europeană a Drepturilor Omului a decis în favoarea avertizării de integritate, evidenţiind importanţa enunţării opiniilor de către membrii publicului asupra subiectelor de interes public. Instanţa a „considerat că interesul public cu privire la oferirea de informaţii despre presiuni injuste și încălcări ale legii… este atât de importantă într-o societate democratică încât aceasta cântărește mai mult decât interesul de a păstra confidenţialitatea în cadrul Procuraturii generale. Discutarea deschisă despre subiecte de interes public este esenţială pentru democraţie și descurajarea cetăţenilor în a-și enunţa părerile cu privire la asemenea subiecte este de o importanţă majoră.23

Datoria de a păstra confidenţialitatea versus sesizarea delictului

Unul dintre cazurile semnificative de avertizare de interes public din Irlanda se leagă de o sesizare care încălca clauzele privind confidenţialitatea la locul de muncă. Cu mai mult de zece ani în urmă, în acest caz era implicat un fost angajat al Băncii Naţionale Irlandeze care oferise canalului de televiziune naţional probe care demonstrau afirmaţiile conform cărora banca promovase în mod sistematic comiterea de evaziunea fiscală de către clienţi. Informaţiile erau prima facie confidenţiale și dezvăluirea acestora altor persoane altfel decât în forma prevăzută de clauzele contractului de angajare era bineînţeles nepermisă. Banca a solicitat o hotărâre de amânare în acest caz, care a fost respinsă de către instanţă. Cazul a ajuns la Curtea Supremă, care a dat

18 Speckbacher, Christophe: “The protection of whistleblowers in the light of GRECO's work”, Martie 2009

19 A se vedea: Codul Penal (Legea nr. 140/1961, paragrafele 167 şi 168 20 A se vedea: Statuto dei Lavoratori / Codul muncii italian (articolul 1). 21 Dezvăluirile sunt în mod normal acceptate atunci când informaţia pe cale a fi dezvăluită este în interesul binelui

public. 22 Aceeaşi lege permite în Letonia dezvăluirea informaţiilor secrete dacă acest act este „de extremă necesitate” (a se

vedea secţiunile 28 şi 32). Decizia dacă o astfel de informaţie îndeplineşte criteriile se bazează pe a compara dacă dezvăluirea a a avut consecinţe mai puţin negative decât ar fi rezultat altminteri.

23 Curtea Europeană pentru Drepturile Omului, Cazul Guja v Moldova (Aplicaţia nr. 14277/04) Judecat la. Strasbourg, 12 Feb 2008.


10

hotărârea în favoarea încălcării clauzei de confidenţialitate pe baza faptului că informaţiile erau de interes public.24

4.2 Dreptul de a refuza încălcarea legii

În toate statele incluse în studiu, sunt stabilite prevederi care oferă angajaţilor dreptul de a refuza să participe la activităţi ilegale. Cu toate acestea, în timp ce în Bulgaria și Lituania acesta este un drept general, în alte state situaţia este mai nuanțată. În Ungaria, toţi angajaţii au obligaţia în general de a refuza să execute instrucţiuni care ar avea ca rezultat punerea directă și gravă în pericol a vieţii, a integrităţii fizice sau a sănătăţii, pe când funcţionarii publici nu sunt obligaţi, dar pot refuza să se conformeze în aceste situaţii. Prevederile din România sunt cele mai cuprinzătoare, cuprinzând chiar și refuzul de a semna un document, în timp ce în Italia nu există prevederi pentru sectorul privat. Irlanda nu are o prevedere în această privinţă, probabil pentru că se presupune a fi o datorie a fiecărui cetăţean de a nu se angaja în comportamente ilegale.

4.3 Proceduri de sesizare

Cercetările și experienţa au arătat că se recomandă ca avertizorii de integritate să aibă ocazia de a alege dintre diferite mijloace pentru a face sesizări – inclusiv opţiuni externe independente, cum ar fi linii telefonice directe dedicate acestui scop. Având mai multe mijloace la dispoziţie, angajaţii pot alege persoana (persoanele) căreia (cărora) le este cel mai ușor să le împărtășească informaţii sensibile, și canalul pe care îl consideră cel mai ușor de folosit.25

Chiar și atunci când există un proces de sesizare, provocarea constă în a ne asigura că oamenii știu unde să facă sesizarea și înţeleg mijloacele prin care se poate sesiza o faptă de interes public. Cercetătorii au stabilit o legătură pozitivă între nivelurile interne de avertizare de interes public și existenţa unor căi specifice, identificate ale avertizării de interes public, însoţite de o politică puternică fără măsuri de represalii.26

Cele 10 cazuri studiate au scos la iveală un amestec de coduri care se aplică ministerelor individual, și, de asemenea, linii neclare privind autorităţile la care se pot face sesizări, atât pentru angajaţii din sectorul public cât și pentru cei din sectorul privat. Chiar și atunci când există o anumită legislaţie corespunzătoare, cum ar fi cazul României, mijloacele pentru sesizările privind acte de corupţie, abuz sau conduită necorespunzătoare sunt adesea neclare și necomplementare într-o companie, un minister sau o agenţie guvernamentală.27

Importanţa unor pași și a unor mijloace clare pentru efectuarea de sesizări

În Letonia, lipsa unui set clar de pași de urmat pentru a primi și a răspunde unei sesizări a fost evidenţiată chiar și de către Avocatul poporului, o instituţie guvernamentală care supraveghează chestiunile care ţin de protejarea drepturilor omului și de buna guvernare. În 2007, aproape jumătate dintre angajaţii instituţiei Avocatul poporului se plângeau de o presupusă conduită necorespunzătoare a directorului instituţiei. Lipsa unor mijloace de sesizare interne clare a provocat confuzie privind modalitatea de investigare și rezolvare a cazului. După presiuni exercitate de către organizaţii non-guvernamentale, inclusiv din partea filialei naţionale a TI, cazul a fost audiat de către un grup parlamentar care însă nu a investigat originea reclamaţiei. Ca urmare, cazul a fost în cele din urmă respins.28

24 A se vedea: National Irish Bank vs. RTE (1998). 25 Miceli, Marcia et al: A Word to the Wise: How Managers and Policy-Makers can Encourage Employees to Report

Wrongdoing, Journal of Business Ethics (2009) 86:3, pp. 379–396. 26 Miceli, Marcia et al: A Word to the Wise: How Managers and Policy-Makers can Encourage Employees to Report

Wrongdoing, Journal of Business Ethics, (2009), 86:3, pp. 379–396. 27 Deşi legea prevede că un angajat poate raporta oricărei persoane care îi este superior ierarhic şi acceptă

raportările externe, nu identifică şi o poziţie sau un cabinet specific din cadrul unei instituţii guvernamentale pentru primirea avertizărilor.

28 Raportul de ţară privind Letonia, p. 8.


11

4.3.1 Sesizări interne şi externe

Mijloacele pentru efectuarea de sesizări privind delicte pot fi interne sau externe. În general, se pot distinge trei niveluri diferite: mijloace interne, cum ar fi consilierii de etică sau linii telefonice directe puse la dispoziţie de către organizaţie, dar care sunt gestionate extern; mijloace oferite de către organul de reglementare cum ar fi poliţia sau Instituţia Avocatul poporului, și alte mijloace externe cum ar fi media sau organizaţii ale societăţii civile.

Avertizorii de integritate au tendinţa de a încerca mai întâi mijloacele de sesizare interne și să meargă în exterior numai în cazul în care sesizarea lor nu este continuată prin investigare . Studii recente arată că acest lucru se menţine indiferent de cultură: oamenii din Regatul Unit al Marii Britanii, Turcia și Coreea de Sud ar prefera cu toţii să facă sesizarea printr-o procedură formală internă29.

Din punctul de vedere al organizaţiilor, mijloacele interne reprezintă o ocazie de a investiga suspiciunile și de a corecta faptele reprobabile în loc să le vadă expuse publicului. În state ca Estonia, spre exemplu, companiile preferă să primească sesizări interne din partea avertizorilor de integritate pentru a putea rezolva cazurile în particular.30

Totuși, mijloacele interne nu funcţionează întotdeauna. În anumite ţări, cum ar fi Bulgaria și Republica Cehă, mijloacele de sesizare internă pentru angajaţii din sectorul public sunt semnalate, dar fără a se stipula organismul sau agenţia guvernamentală care trebuie să primească sesizări.31 Ca urmare, anumite ministere afirmă că nu primesc niciun caz.

Accesul în siguranţă la mijloacele de sesizare externe este așadar indispensabil pentru a asigura faptul că procesul intern răspunde în faţa unui nivel superior sau a unei autorităţi pentru a face organizaţiile corespunzătoare pentru delicte interne. Mulţi practicieni susţin că un avertizor de integritate ar trebui să poată alege liber dacă să facă sesizarea intern sau extern, din mai multe motive: în primul rând, mijloacele interne potenţial ineficiente constituie un obstacol în plus pentru efectuarea sesizării și pot descuraja avertizorul de integritate, în special dacă acesta (aceasta) este convins(ă) că sesizarea internă nu va produce nicio schimbare. În al doilea rând, dată fiind datoria statului de a proteja interesul public, se poate susţine că ar trebui să nu existe nicio diferenţă, din punct de vedere al probelor solicitate, între sesizarea internă și sesizarea către autorităţile publice cum ar fi poliţia sau Avocatul poporului, fiind însă legitimă solicitarea unui nivel superior al dovezilor înainte de sesizarea mass mediei sau a altor organisme externe. În al treilea rând, orice prevedere în această privinţă trebuie însoţită de condiţii clare care protejează utilizarea respectivelor mijloace. Luând în considerare toate acestea, în ansamblu, se recomandă încurajarea avertizării de interes public și facilitarea acesteia pe cât posibil; trebuie evaluată cu atenţie posibilitatea ca povara suplimentară a dovezilor asupra avertizorului, solicitate de către un sistem progresiv de dezvăluire, să termine prin a descuraja sesizarea infracţiunilor sau a riscului de infracţiune.

Modelul celor trei etape din Legea privind dezvăluirea informaţiilor de interes public (PIDA) din Regatul Unit al Marii Britanii

PIDA stabilește trei niveluri de efectuare a sesizării, care implică un nivel progresiv superior de dovezi:

i. Sesizare protejată internă (fond care să genereze suspiciuni reale)

ii. Sesizare protejată adresată organului de reglementare (bazat pe probe sau fapte de interes public și

29 Park et al: Cultural Orientation and Attitudes Toward Different Forms of Whistleblowing: A Comparison of South

Korea, Turkey and the UK, Journal of Business Ethics (2008) 82:929–939. 30 A se vedea: Whistleblower Protection Assessment – Estonia (Tallinn, Estonia: TI Estonia, 2009). În curs de apariţie. 31 În Bulgaria, există un Cod de procedură administrativă care stabileşte canalele de raportare internă, dar nu

menţionează şi agenţiile sau structurile responsabile pentru îndeplinriea acestor funcţii.


12

deasupra oricăror îndoieli rezonabile)

i. Sesizare protejată la nivel public (fapte care să genereze suspiciuni, motiv plauzibil pentru a merge mai departe și în general rezonabil)32.

În această privinţă, legislaţia diferă semnificativ. Legea privind dezvăluirea informaţiilor de interes

public (PIDA) din Regatul Unit al Marii Britanii prevede trei niveluri de efectuare a sesizării care presupun un nivel de probe care crește progresiv cu cât avertizorul merge mai departe în afara organizaţiei (vezi chenarul). Dimpotrivă, Legea privind dezvăluirea informaţiilor de interes public pe teritoriul capitalei australiene (1994) specifică necesitatea existenţei unor mijloace interne, dar nu există nicio obligaţie de a apela mai întâi la aceste mijloace interne..33

Dintre statele incluse în studiu, niciuna nu are stabilit un sistem de dezvăluire progresivă. Legea din România oferă trei canale de sesizare, dintre care toate pot fi accesate simultan sau alternativ pentru efectuarea unei sesizări.

4.3.2 Sesizarea anonimă şi confidenţială

Pentru funcţionarea eficientă a mijloacelor de sesizare, o altă provocare comportată de acestea este modalitatea de a asigura oferirea gradului potrivit de confidenţialitate sau chiar de anonimat al avertizorului. Termenul „anonim” trebuie perceput ca fiind asociat unei sesizări efectuate printr-un canal care nu poate trăda sub nicio formă vreo legătură cu persoana care oferă informaţiile: un dosar conţinând informaţii trimis fără adresa expeditorului, un apel nedetectabil la o linie telefonică directă, un email trimis dintr-un cont securizat, sisteme IT care să garanteze anonimatul și prevenirea contactării ulterioare, etc. O sesizare ‘confidenţială’ este cea în care identitatea avertizorului este cunoscută numai de către destinatarului sesizării, și este menţinută departe de domeniul public atunci când se folosesc informaţiile primite.

Regulile UE de protejare a datelor personale impun protejarea identităţii atât a avertizorului cât și a persoanei incriminate. În acest context, Organismul consultativ al UE privind protecţia datelor cu caracter personal și protejarea confidenţialităţii, Grupul de lucru pentru protecţia datelor a Articolului 29, au exprimat câteva probleme privind sesizările anonime. Acestea variază de la dificultăţi mai mari în a investiga sesizarea, până la riscul ca o organizaţie să creeze o cultură a sesizărilor anonime. Totuși nu exclude sesizările anonime și admite faptul că ‘este posibil ca avertizorii de integritate să nu fie în postura sau să nu aibă dispoziţia psihologică potrivită pentru a înainta sesizări cu privire la neregulile identificate’. Ca atare, sugerează ca sesizările anonime să fie investigate cu ‘consideraţia adecvată tuturor faptelor cazului, ca și când sesizarea s-ar fi făcut în mod deschis’.34

Prevederi cu privire la sesizări confidenţiale există în toate statele care fac parte din acest studiu. În Italia și Slovacia, codurile privind sectorul public (bazate pe proceduri interne) susţin sesizările confidenţiale și anonime, pe când în legislaţia sectorului public nu există nicio prevedere privitoare la sesizările anonime.35 în Republica Cehă, o persoană poate depune o plângere anonimă adresată practic oricărui organism de administraţie publică, dar aceasta nu presupune că se va demara în mod necesar procedura de investigare ulterioară sesizării. În Estonia, companiile private care au luat parte la studiu permit sesizări confidenţiale, dar nu vor continua procedurile în cazul unei sesizări anonime.36

32 A se vedea: Public Interest Disclosure Act din Marea Britanie, 1998.

www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/ukpga_19980023_en_1. 33 Vandekerckhove, W. (forthcoming 2010) European Whistleblower Protection: Tiers or Tears?, in D. Lewis (ed.) A

Global Approach to Public Interest Disclosure Legislation. Cheltenham/Northampton: Edward Elgar Publishing 34 Articolul 29 Data Protection Working Party, 1 Februarie 2006, p.11. 00195/06/EN 35 International Chamber of Commerce (ICC) a lăsat decizia deschisă pentru companii dacă să accepte sau nu

raportări anonime. 36 A se veda : Whistleblower Protection Assessment – Estonia (Tallinn, Estonia: TI Estonia, 2009).


13

4.3.3 Linii telefonice directe şi platforme electronice

Oricare ar fi tipul de mijloacele utilizate, externe sau interne, atât platformele electronice cât și liniile telefonice directe pot facilita sesizările din partea persoanelor. Multe state au stabilit linii telefonice directe ca un mecanism pentru sesizări, dar puţini au o linie telefonică directă specifică avertizării de interes public. Liniile telefonice directe sunt doar o parte dintr-un sistem de avertizare de interes public și trebuie însoţite de mecanisme eficiente de continuare a procedurilor.

Liniile telefonice directe există în majoritatea statelor incluse în acest studiu, atât pentru sectorul public cât și pentru cel privat. În Republica Cehă, 44% dintre toate companiile private au stabilit linii telefonice directe pentru protecţia împotriva fraudei.37 Acest nivel este mai ridicat decât media la nivel internaţional (42%) și decât media Europei centrale și de est (33%).

În multe cazuri, liniile telefonice directe ale companiei sunt utilizate prea puţin – cum ar fi cazul în Estonia, Italia și Irlanda – și adesea necunoscute angajaţilor. În Ungaria, pe de altă parte, o linie telefonică directă specială pentru martori primește 10,000 de apeluri pe an, și pe linia telefonică directă a Inspectoratului de Stat al Muncii din Letonia s-au raportat aproximativ 200 de mesaje vocale anonime atât în 2007 cât și în 2008. În majoritatea cazurilor, totuși, nu există informații detaliate cu privire la utilizarea acestor linii telefonice directe.

În Lituania, tendinţa este de a nu se face nicio deosebire între liniile telefonice directe destinate avertizorilor de integritate și liniile de asistenţă sau consultanţă telefonică, și ca atare nu există prevederi corespunzătoare pentru necesităţile specifice ale avertizorului de consultanţă, anonimat sau cel puţin confidenţialitate.

Existenţa unei linii telefonice directe nu indică sub nicio formă că problemele privitoare la avertizarea de interes public sunt acoperite în mod adecvat. Când au fost întrebaţi despre mecanismele de protecţie ale avertizorilor de integritate, membrii comisiei cehe anti-corupţie au răspuns că guvernul a stabilit linii telefonice directe pentru a rezolva problema. Presupunerea rezonabilă care ar putea decurge de aici este că există oarecare confuzie între sesizări și protecţie.

4.4 Protecţia

Odată depusă o plângere, se impune nevoia de a stabili măsuri de protecţie împotriva represaliilor care să fie ușor de accesat de către avertizor. Trebuie să existe o modalitate de a încuraja transmiterea mesajului protejând totodată mesagerul38 și de a garanta că persoana respectivă (și familia sa vor fi) va fi protejată împotriva represaliilor. Pentru avertizor, represaliile la locul de muncă pot include hărțuirea, izolarea, retrogradarea sau lipsa de promovare și chiar concedierea. Fără protecţie, preţul sesizărilor ar putea fi prea mare pentru ca persoanele sa se adreseze organelor abilitate.

În niciunul dintre statele membre UE cuprinse în studiu nu există un set clar și cuprinzător de proceduri de protecţie a avertizorilor. Acest lucru este problematic în situaţiile în care persoanele au obligaţia de a face sesizări cu privire la delicte. Atunci când există mecanisme de protecţie, acestea reies adesea din codul muncii naţional care previne concedierile ilegale și permite o reparare a plângerilor. În Letonia, spre exemplu, dreptul muncii (Secţiunea 9) protejează avertizorii care fac sesizări privind cazuri (sau suspiciuni) de corupţie împotriva represaliilor la locul de muncă.39 Codul muncii naţional din Slovacia asigură garanţii explicite pentru angajaţii din sectorul privat și pentru funcţionarii publici, inclusiv faptul că nimeni nu poate fi sancţionat la locul de muncă ca urmare a depunerii unei plângeri, intentării unui proces sau depunerea unei plângeri împotriva altui angajat. În Italia, nu legea, ci codurile interne ale celor mai mari companii din ţară îi oferă

37 Rezultatele sunt bazate pe raportul PriceWaterhouseCoopers privind Global Economic Crime Survey (2007): 79 de

companii cehe au fost selectate aleatoriu pentru sondaj. Pentru mai multe informaţii, consultaţi: http://www.pwc.com/gx/en/economic-crime-survey/index.jhtml.

38 G. Dehn şi R. Calland, Introducere: Whistleblowing: The State of the Art, in Whistleblowing Around the World: Law, Culture and Practice (London: Public Concern at Work, 2004).

39 Legea prevede că dacă un angajat prezintă fapte care arată ca el sau ea ar fi putut fi pedepsită sau i s-ar fi putut provoca daune pentru raportarea unor acte de corupţie (direct sau indirect), responsabilitatea pentru a demonstra contrariul este a angajatorului.


14

protecţie avertizorului de integritate. Angajaţii irlandezi au drepturi conferite de codul muncii de a face recurs privind presupuse concedieri ilegale adresat Comisiei pentru Relaţii de muncă, care are ca sarcină audierea plângerilor acestora.40 Totuși, în fiecare dintre aceste exemple, transferarea chestiunii printre problemele abordate în legislaţia naţională a muncii presupune faptul că numai angajaţii oficiali au la dispoziţie o formă de despăgubire. Consultanţii, contractorii, terţele părţi, furnizorii și alte persoane nu sunt incluși în lege.

Chiar dacă sunt disponibile măsuri de protecţie legală, există adesea mecanisme limitate și o punerea în aplicare prea slabă pentru protecţia avertizorilor. Spre exemplu, în ciuda faptului că România are o lege de sine stătătoare cu privire la avertizorii de integritate pentru protecţia angajaţilor din sectorul public, 40% dintre avertizorii ale căror cazuri au fost monitorizate de filiala naţională a TI au suferit o anumită formă de represalii la scurt timp după sesizarea adresată organelor abilitate. În Republica Cehă, unde codul muncii naţional stipulează mecanismele de protecţie a angajaţilor41, sondajele de opinie sugerează că oamenilor le este încă teamă de astfel de represalii în cazul sesizării unei infracţiuni. Un studiu efectuat în rândul angajaţilor unor companii multinaţionale din ţară a arătat că 67% nu ar face apel la organele de reglementare, din teamă de represiuni.42 Aceste constatări sunt similare constatărilor din alte state cu privire la protecţie și represalii odată depusă o sesizare. La revizuirea a mai mult de 200 de cazuri de fraudă în U.S.A. între 1996 și 2004 s-a constatat că în 82% dintre cazurile în care apărea numele angajatului, acesta a raportat ‘că au fost concediaţi, au demisionat constrânși sau le-au fost modificate semnificativ responsabilităţile ca urmare a expunerii fraudei.’43 Aceasta demonstrează că chiar și în statele cu o legislaţie cuprinzătoare, avertizorul poartă în continuare povara psihologică și economică a efectuării de sesizări.

4.5 Proceduri de continuare a procesului

Un factor cheie pentru descurajarea potenţialilor avertizori de a mai face sesizarea este lipsa de încredere în capacitatea sau bunăvoinţa organismelor abilitate de a investiga cazul și de face ca infractorul să răspundă în faţa legii. Mecanismele demne de încredere și eficiente de continuare a procesului ulterior sesizării și procedurile clare sunt ca atare cruciale pentru a crea un mediu favorabil avertizării de integritate.

Procedurile de continuare a procesului din cele 10 state incluse în studiu, sunt totuși difuze și neclare în general. Dat fiind că tuturor acestor ţări le lipsește o legislaţie cuprinzătoare care să includă angajaţii din sectorul public și din sectorul privat, nu există o formă standard legală de despăgubire sau de aplicare echilibrată a procedurilor odată primite informaţiile. Mai degrabă, prevederile existente includ anumite tipuri de sesizări, fapt deja subliniat, care de obicei au legătură cu chestiuni penale sau privitoare la muncă.

România este singurul stat care stabilește un set de pași spre a fi urmaţi pentru continuarea procesului. Legea corespunzătoare, adoptată în 2004, include modul în care vor proceda angajaţii din sectorul public cu privire la efectuarea de sesizări. De asemenea, legea impune comisiilor de reglementare ca sarcină judecarea acestor cazuri.44 Comisiile disciplinare sunt instituţiile împuternicite să evalueze faptele privind informaţiile dezvăluite de către funcţionari publici. Acestea de asemenea hotărăsc dacă există nereguli care să necesite luarea de măsuri, inclusiv acutizarea problemei până ce aceasta devine caz penal.45

Legile din 6 dintre statele cuprinse în studiu (Bulgaria, Republica Cehă, Ungaria, Letonia, Lituania și Slovacia) stipulează emiterea unui răspuns oficial din partea guvernului pentru plângerile depuse în mod oficial

40 În Irlanda, cel care audiază cazurile de raportări este Comisarul pentru drepturi, organism din cadrul Comisiei

pentru relaţii de muncă. Rezultatele nu sunt făcute publice. Dacă se face apel sau dacă ambele părţi nu sunt de acord cu soluţia arbitrajului, cazul se duce la Tribunalul de Apel pentru Ocupare /Employment Appeals Tribunal - EAT), ale cărui deicizii sunt publice.

41 A se vedea: Codul muncii (Act Nr. 262/2006, paragraful 52). 42 A se vedea: Ernst & Young, A Survey into Fraud Risk Mitigation in 13 European Countries (Martie 2007).

http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Fraud_Risk_Mitigation_Survey_2007/$FILE/FIDS_Fraud_Risk_Mitigation.pdf 43 Dyck, I. J. Alexander, Morse, Adair şi Zingales, Luigi: Who Blows the Whistle on Corporate Fraud? (Octombrie 1,

2008). Disponibil la SSRN: http://ssrn.com/abstract=891482 44 A se vedea: Hotărârea de Guvern nr. 1344/2007. 45 În ciuda faptului că au fost înfiinţate aceste organisme, ele nu reprezintă instituţia sau indivizii care au ca sarcină

primirea raportărilor. În legea românească privind avertizorii de integritatea, un funcţionar public poate informa pe oricine din organizaţie care îi este superior ierarhic. De exemplu, un angajat din sectorul public care lucrează într-un minister poate informa în privinţa neregulilor fie şeful unităţii din care face parte, fie poate contacta cabinetul ministrului în această privinţă.


15

(inclusiv cele cu privire la delicte)46. În Republica Cehă, odată ce o persoană a depus plângere cu privire la o

infracţiune, guvernul trebuie să-i ofere un răspuns în maxim 30 zile.47 Această stipulare permite avertizorilor de integritate să continue urmărirea stadiului în care a ajuns sesizarea sa și oferă un mecanism de feedback faţă de răspunderea instituţiilor însărcinate cu punerea în aplicare a diverselor legi corespunzătoare.

4.5.1 Mecanisme de revizuire independente

Revizuirea independentă a cazurilor este un aspect esenţial al mecanismelor de avertizare de integritate eficiente. O revizuire independentă asigură verificarea autorităţii și ajută la echilibrarea puterilor din cadrul unei instituţii guvernamentale sau al unei organizaţii private. În multe state Avocatul poporului primește sesizări și stabilește investigaţii pentru a fi întreprinse de organismele publice. Totuși, Instituţia Avocatul poporului are anumite limite pentru că aceasta are în general autoritate numai asupra organismelor publice și tinde să aibă puteri limitate în a impune compensaţii.48

Din cele 10 state incluse în studiu, numai Irlanda are un mecanism independent de revizuire pentru toate cazurile expuse de angajaţi. Estonia a o prevedere privind revizuirea independentă, dar numai în cazuri de hărţuire. În Bulgaria, există o despăgubire legală pentru cazurile care cad sub incidenţa Legii privind Conflictul de Interese. Curtea Supremă Administrativă a statului judecă, conflictele de interese iar hotărârea poate fi atacată în recurs prin codul de procedură administrativă naţional. În Slovacia și În Republica Cehă, există o prevedere a unei legi permisive oferită prin Instituţia Avocatul poporului: în timp ce Avocatul poporului nu poate respinge sau modifica o hotărâre, acesta poate hotărî asupra corectitudinii deciziei sau a faptei și poate înștiinţa organismul abilitat.

Revizuirea independentă

Există un mecanism independent de revizuire și cât de cuprinzător este?

Bulgaria Nu există prevederi speciale pentru cazurile privind avertizarea de integritate

Rep. Cehă

Un angajat al Instituţiei Avocatul poporului poate apela la Instituţia Avocatul poporului, deși Avocatul poporului poate doar să-i ofere consiliere juridică și să înștiinţeze organismul administrativ abilitat. Un angajat poate de asemenea căuta compensaţii în instanţele independente în domeniul legislaţiei civile și al dreptului muncii, în special în speţele în care se urmărește determinarea invalidităţii concedierii și în speţele în care se solicită protecţia drepturilor personale.

Estonia

Nu există un sistem de revizuire independent in special cu privire la avertizorii de integritate. Angajaţii din sectorul privat au dreptul de a contesta o potenţială hărţuire și sancţiuni (desfacerea contractului de muncă, măsuri disciplinare) în cadrul unor comisii pentru probleme legate de codul muncii sau în instanţă. Acest drept este o regulă generală și nu face referire în mod explicit la hărţuire ca fiind rezultatul avertizării de interes public. Angajaţii din sectorul public pot de asemenea apela la o instanţă pentru rezolvarea diferendului. Dacă partea care hărţuiește este o organizaţie din sectorul public, Cancelarul Justiţiei poate fi mediator.

Ungaria Nu există mecanism de revizuire pentru cazurile de avertizare de interes public

Irlanda Da

46 În Bulgaria, prevederea se găseşte în Codul de procedură administrativă (Art. 114, paragrafele 1 şi 3) şi în Legea

privind conflictele de interese. În Republica Cehă, prevederile corespunzătoare sunt incluse în secţiunea 5, paragraful 2 din Legea privind inspecţia muncii. În Ungaria, Legea XXIX din 2004 este o lex imperfecta, i.e. nu există nicio sancţiune dacă nu se primeşte nici un răspuns, iar prevederile sunt ascunse în corpul legii şi deci nu foarte bine cunoscute.. În Letonia, legea corespunzătoare este Legea privind depunerea Aplicaţiilor (secţiunea 5). În Lituania, principala legislaţie este cea legată de Legea privind serviciul public şi de Codul ;uncii (Articolul 35); în Slovacia, este Legea privind plângerile.

47 Aceste prevederi corespund Codului administrativ al ţării. 48 A se vedea Banisar, David, Whistleblowing – International Standards and Developments, 2009. Background paper

a Transparency International, www.transparency.org


16

Italia Nu există mecanisme garantate și specific independente de revizuire a

avertizărilor de integritate

Letonia

Avocatul poporului se ocupă de cazurile de avertizare de integritate în instituţiile publice. Nu există un mecanism de revizuire independent în special pentru avertizarea de interes public.

Lituania Nu există mecanism independent de revizuire

România Nu

Slovacia

Nu există un sistem de revizuire independent pentru sesizările privind practicilor ilegale. Avertizorul de integritate are acces la autorităţi însărcinate cu punerea în aplicare a legii și la alte organisme publice.

4.5.2 Participarea avertizorului de integritate la procedurile juridice

Avertizorii își asumă riscuri personale foarte mari atunci când fac sesizări cu privire la infracţiuni și așadar, în majoritatea cazurilor, sunt direct interesaţi de o investigare adecvată a cazului. Reţelele de avertizori și organizaţiile specializate au evidenţiat ca atare nevoia de a menţine avertizorul informat în legătură cu fiecare etapă a investigaţiei. Se recomandă ca acesta să primească confirmări privind primirea sesizării făcute, începerea unei investigaţii și durata sa probabilă.49 Cu excepţia cazurilor în care li se cere să depună mărturie, se recomandă ca avertizorii să aibă dreptul de a alege dacă doresc sau nu să participe la procedurile juridice, și se recomandă să li se permită acestora să comenteze raportul final.

Dată fiind absenţa unei legislaţii specifice avertizării de integritate în majoritatea statelor incluse în studiu, sunt puţine cazurile în care se menţionează prezenţa avertizorilor la procedurile din instanţă. În Estonia, modificările propuse în 2009 la legea anticorupţie a statului ar proteja confidenţialitatea în cazurile avertizorilor care încearcă să sesizeze presupuse acte de corupţie. În timp ce legea se referă numai la sectorul public, amendamentele propuse impun păstrarea confidenţialităţii persoanei în investigaţiile demarate ca urmare a sesizării unui avertizor și aplicarea principiilor de tratament egal.50 În România, avertizorul are dreptul de a participa, de a depune documente și chiar să facă recurs împotriva verdictului în instanţele de judecată naţionale pe parcursul revizuirii comisiei.

Participarea la procedurile juridice: proceduri neclare în Republica Cehă

Cetăţenii cehi sunt obligaţi să sesizeze orice delict semnalat de codul penal al statului. Deși legea identifică destinatarii sesizărilor (ex. procuratura, agenţii însărcinate cu punerea în aplicare a legii, șeful poliţiei), nu specifică un proces care să cuprindă procedurile ce urmează.

Din punctul de vedere al dreptului penal, este probabil ca un avertizor care depune o plângere să se afle în postura de martor atunci cânt le transmite autorităţilor motivele suspiciunilor sale. Drepturile procesuale ale martorului sunt foarte restrânse în legislaţia cehă 51: martorii nu au acces la dosarul cazului, primesc o copie a propriei lor mărturii sau caută orice măsuri de compensare, cum ar fi despăgubirile. Aceste restricţii sunt asemănătoare cu prevederile aplicate în Letonia și în Irlanda pentru procedurile penale.

Avertizorul poate deveni parte vătămată care a suferit prejudicii ca urmare a infracţiunii sesizate și a cărui ipostază legală îi permite drepturi procesuale suplimentare. Avertizorul are dreptul de a participa la procedurile penale, de a vedea dosarul cazului, de a înainta acţiune pentru despăgubiri și de a depune anumite

49 A se vedea: Europe Needs More Whistleblowing! A Response to the Green Paper Modernising labour law to meet

the challenges of the 21st century (2007) http://www.whistleblower-netzwerk.de/WB_EUGB_EN_final.pdf şi Devine, Tom, International Best Practices for Whistleblower Policies, Washington, DC: Government Accountability Project (2009).

50 Conceptul de tratament egal este derivat din Legea privind egalitatea de şanse din Estonia. Prevederi similare au fost incluse în legislaţia privind avertizorii de integritate din România.

51 Prevederile Codului Penal al Republicii Cehe.


17

solicitări pentru măsuri compensatorii. Totuși, termenul de „parte vătămată”are o definiţie foarte limitată în codul penal.

4.6 Compensaţie pentru represalii, şi sisteme de recompensare

În cel 10 state membre UE cuprinse în studiu, faptul că protecţia nu este deloc uniformă este vizibil de asemenea și când vine vorba despre garanţia că avertizorii de integritate vor fi compensaţi dacă au suferit represalii la locul de muncă. Compensarea, ca și protecţia, este un aspect care ţine în mod obișnuit mai degrabă de codul muncii al statului respectiv în cazuri de concediere ilegală, decât de avertizori de integritate care fac sesizări privind infracţiuni. Este o protecţie în care se acordă de sus în jos despăgubirile pentru pierderea locului de muncă – ceea ce înseamnă că sistemul a eșuat în protejarea angajaţilor iar problema se clasifică drept conflict de muncă. Transferarea chestiunilor legate de avertizarea de interes public către codul muncii este o compensaţie limitată dat fiind că represaliile tipice pentru care se solicită despăgubiri reprezintă adesea concedierea. Un mediu de lucru ostil sau abuziv, transferurile forţate sau alte tipuri de represalii cu excepţia concedierii nu sunt abordate în legislaţia curentă.

Compensaţii oferite

Cât de cuprinzătoare este sfera de compensaţii pentru un avertizor (cum ar fi revenirea la locul de muncă, plata salariilor pierdute, transferarea la un nou loc de muncă, recompense pentru efectuarea sesizării)?

Bulgaria Se aplică procedura generală privitoare la despăgubirea prejudiciilor

Rep. Cehă

Orice angajat poate apela la procedurile civile în căutarea de compensaţii pentru prejudicii suferite în exerciţiul funcţiunii și pentru cazurile de protecţie a drepturilor personale (inclusiv prejudicii morale). În procesele intentate pentru concediere ilegală, dacă, curtea hotărăște că există solicitarea de invalidare are la bază motive întemeiate, contractul angajatului este încă valabil iar angajatorul trebuie să achite salariile pierdute de angajat. Nu se oferă recompense.

Estonia Există compensaţii pentru concedierea nejustificată sau ilegală, dar nu se oferă recompense pentru efectuarea sesizării

Ungaria În prezent se discută posibilitatea recompensării

Irlanda Da

Italia Numai în cazurile de concediere nejustificată, fără să fie în mod special privitoare la avertizarea de interes public

Letonia Numai atunci când fapta săvârșită a produs prejudicii (inclusiv morale)

Lituania Numai în cazurile de concediere nejustificată

România Revenirea la locul de muncă, compensaţii salariale, restitutio in integrum

Slovacia Numai în cazurile de concediere nejustificată în care s-au solicitat compensaţii salariale

În plus faţă de problema compensaţiilor oferite avertizorilor, se pune de asemenea problema dacă ar trebui acordate recompense și, dacă da, cum anume pentru sesizările privind infracţiuni. Idea recompenselor pentru avertizarea de interes public își are originea în S.U.A. din timpul războiului civil, pentru a preveni comercializarea frauduloasă a proviziilor militare. Legea, numită legea cu privire la mărturia mincinoasă, este considerată una dintre primele din lume legi care au stat la baza avertizării de integritate și se aplică pentru contractele încheiate între guvern și terţe părţi. În 1986 a fost modificată cu noi prevederi care le acordau


18

avertizorilor capacitatea de a acţiona în calitate de procurator delegat (‘qui tam…’ 52) pentru stat. Legea le permite avertizorilor să perceapă 15–30% pentru despăgubiri pentru cazurile în care aceștia au făcut sesizarea de la început.

Dintre toate statele cuprinse în prezentul studiu, Lituania este singura care a stabilit o măsură recompense. Aceasta permite, dar nu garantează, plata unei recompense către persoanele care oferă autorităţilor abilitate informaţii cu privire la infracţiuni economice și sociale pe teritoriul statului.53 În octombrie 2009, Ungaria a emis un proiect de lege privind protecţia avertizorilor de integritate care prevede un sistem de recompensare. Acest aspect al legii a alimentat discuţii aprinse în presă.54

4.6.1 Dreptul de apel

Un element esenţial al unui mecanism eficient de protecţie a avertizorilor de integritate este dreptul oricărui avertizor apela la instanţă atunci când consideră că a suferit represalii. Este obligatorie respectarea proceselor juridice adecvate garantate, ca pentru orice persoană nedreptăţită prin acte ilegale sau abuz de putere .55 unele dintre statele cuprinse în studiu au stabilit o măsură legală în cadrul legislaţiei muncii care permit angajaţilor dreptul la apel.

În România și Irlanda, măsurile sunt prevăzute pentru facilita efectuarea de sesizări și a proteja angajaţii pe tot parcursul procesului declanșat odată cu sesizarea. Totuși în România, protecţia legală cu privire la avertizarea de interes public este limitată la angajaţii din sectorul public; angajaţii din sectorul privat dispun numai de protecţia oferită prin codul muncii. Ca și în alte state incluse în studiu, plângerile acestora de represalii sunt lăsate în voia sistemului judiciar, care hotărăște dacă a fost sau nu vorba despre o concediere nejustificată. În Irlanda, sfera de aplicare limitată a legilor sectoriale (care presupun efectuarea de sesizări privind o serie specifică de probleme, inclusiv nerespectarea anumitor prevederi de către funcţionarii publici, practici de lucru periculoase, prevederea privind sănătatea și serviciile sociale, și corupţia în poliţie56) presupune că majoritatea angajaţilor, fie din sectorul public, fie din cel privat, sunt lăsaţi să-și caute despăgubirile prin intermediul codului muncii și al instanţelor de muncă din statul respectiv. Plângerile în domeniul muncii împotriva concedierilor nejustificate survenite ca urmare a efectuării unei sesizări se pot deferi tribunalelor de muncă sau Instanţei de Muncă. În Republica Cehă, se poate apela la oficiul forţelor de muncă, inspectoratele de muncă și organizaţiile sindicale pentru plângeri privind locul de muncă care apar ulterior efectuării unei sesizări de către angajat cu privire la o infracţiune. Totuși, aceasta nu a avut nicio influenţă asupră punerii în aplicare a drepturilor individuale ale angajatului.

Există proceduri de apel pentru un avertizor care se consideră victima unor represalii?

Bulgaria Nu, dar avertizorii pot recurge la procedura de apel generală

52 A se vedea: T. Devine, International Best Practices for Whistleblower Policies (Washington, DC: GAP, 31 July

2009) Schema False Claims Act (FCA) a inclus procese qui tam. 53 A se vedea:Rezoluţia Guvernului Nr. 75 ‘Asupra remunerării pentru informaţii preţioase privind faptele penale ce

implică prejudicii materiale’ (Legea Remuneraţiei), adoptată pe 21 Ianuarie 2003. Potrivit legii, poate fi acordată o recompensă care nu depăşeşte 10% din daunele pentru care s-au oferit compensaţii sau pentru bunurile repatriate dacă valoarea acestuia nu este mai mare de 100,000 litas (€ 29,000). Cu toate acestea, precondiţiile pentru ca cineva să beneficieze de o astfel de recompensă sunt foarte multe, astfel încât de la intrarea în vigoare a legii nicio persoană nu a fost recompensată.

54 A se vedea: http://www.bbj.hu/index.php?id=50545, http://index.hu/velemeny/jegyzet/vev081211/, http://www.nol.hu/velemeny/lap-20090207-20090207-35

55 Government Accountability Project (GAP) a compilat o listă a politicilor publice relevante pentru acest domeniu ale diferitelor ţări, precum şi ale organizaţiilor internaţionale: UN Policy. Secţiunea 6.3; Modelul de Lege OAS, Articolele 11, 14; Legea privind Operaţiunile Externe (politică a Statelor Unite), Secţiunea 1505(11); PIDA (Regatul Unit al Marii Britanii) Articolele 3, 5; PDA (Africa de Sud), Secţiunea 4(1); ACA (Coreea de Sud), Articolul 33; WPA (SUA), 5 USC 1221, 7701-02; SOX (privind corporaţile americane listate public) 18 USC 1514A(b); Energy Policy Act (guvernul SUA şi muncitorii din corporaţiile nucleare), 42 USC 5851; WPA România, Art. 9

56 Lista completă a actelor ilegale cuprinde: neconformitatea deţinătorilor de funcţii publice, abuzul copiilor şi/sau neglijarea oricărei persoane, condiţii de muncă nesigure, prevederi asupra serviciilor de sănătate sau sociale, sistemul de permise de muncă pentru lucrătorii non-comunitari, reglementarea comunicaţiilor, practici concurenţiale agresive sau incorecte şi scheme piramidale şi corupţia în forţele de poliţie. A se vedea: TI Irlanda, Whistleblowing Report, Draft, Iulie 2009.


19

Rep.Cehă

Da. În cazurile de concediere nejustificată, discriminare sau încălcarea neautorizată a drepturilor personale, avertizorul poate apela la procedurile civile. Acolo unde încălcarea drepturilor angajatului constituie o infracţiune sau o contravenţie administrativă, angajatul se poate constitui în parte vătămată în cadrul unei audieri și poate solicita compensaţii pentru prejudiciile suferite. Dacă nu reușește, chestiunea va intra în zona procedurilor civile .

Estonia Nu

Ungaria Prevederile generale ale dreptului muncii oferă protecţie împotriva represaliilor,

dar în prezent nu există o protecţie explicită pentru avertizorii de integritate

Irlanda Da

Italia Nu

Letonia Nu

Lituania Da, dar numai în anumite cazuri și pe temeiuri stipulate în codul muncii

România Da

Slovacia Da

4.7 Alte constatări relevante

4.71. Disponibilitatea informaţiilor

În general, există puţine informaţii cu privire la avertizarea de interes public, chiar și în statele în care există o legislaţie și mecanisme specifice.57 Această lipsă de informaţii face greu de înţeles profunzimea problemelor comportate de avertizarea de interes public, și compararea naturii cazurilor în timp (în funcţie de tip, sector, organizaţie, etc.).

Centralizarea informaţiilor ar putea veni în sprijinul dreptului unei persoane de a face sesizări și de a fi protejată. De asemenea, ar putea evidenţia beneficiile avertizării de interes public: statisticile publicate de către Departamentul de Justiţie al S.U.A. arată că suma obţinută de S.U.A din daune interese a atins $ 2 miliarde în 2007. Este de asemenea deja dovedit și se regăsește în documente faptul că sesizările avertizorilor de integritate sunt răspunzătoare de majoritatea recuperărilor reușite după fraude federale ale contractorilor necinstiţi.58

Pe teritoriul niciunuia dintre statele cuprinse în acest studiu, nu se face nicio colectare sistematică a informaţiilor privitoare la numărul de sesizări prin avertizarea de interes public, procentul celor care au ca urmare un proces în instanţă sau rezultatele obţinute pentru cazurile care ajung în instanţă. Mecanismele de continuare a procesului declanșat de sesizare aflata la dispoziţia avertizorilor de integritate presupun faptul că monitorizarea cazurilor predominante de avertizare de integritate și a rezultatelor acestora este extrem de dificilă.

Numai Republica Cehă, Estonia și Letonia au la dispoziţie o colecţie de informaţii de niveluri amestecate care în principiu include informaţii despre sesizări cu privire la acte de corupţie. În Letonia, Biroul pentru Prevenire și Combaterea Corupţiei păstrează statisticile referitoare la sesizările primite începând din 2003, iar Corpul pentru angajaţii statului păstrează informaţii referitoare la linia telefonică directă proprie, deși nu urmărește în special apelurile din parte avertizorilor de integritate. Oficiul de Inspecţie a Muncii la Stat din Republica Cehă păstrează statisticile referitoare la plângerile scrise depuse cu privire la probleme la locul de muncă, iar Instituţia Avocatul poporului păstrează propriile registre ale cetăţenilor care au solicitat consiliere juridică. Linia telefonică directă a guvernului împotriva corupţiei, stabilită de Ministerul de Interne și gestionată de filiala locală a TI, păstrează statistici referitoare la persoanele care au solicitat consiliere juridică.59 În Lituania,

57 Dehn, Guy and Richard Calland: Whistleblowing - The state of the art. The role of the individual, organisations, the state, the media, the law and civil society (London: Public Concern at Work, 2004, p. 12).

58 http://www.whistleblowers.org 59 Din 2005, un procent de 15% din cele 240 de cazuri unde a fost acordată asistenţă vastă şi de lungă durată prin

intermediul hotline-ului a fost legat de avertizări de integritate.


20

toate sesizările depuse oficial sunt înregistrate, dar statisticile nu sunt omogene iar instituţiile rareori fac diferenţa între diversele tipuri de sesizări, conţinutul diferit al acestora și persoanele care le depun. Astfel că cifrele puse la dispoziţie (atunci când există) de diverse instituţii cu greu ar putea reprezenta o practică stabilă 60

4.7.2 Prevederi specifice sectorului privat

În timp ce companiile private și organizaţiile non-profit sunt guvernate de regulile și reglementările generale evaluate mai sus, există particularităţi și prevederi care se aplică exclusiv companiilor private.

Dat fiind că un sfert dintre cazurile de fraudă descoperite în întreprinderile private au fost dezvăluite mulţumită avertizorilor de integritate61, este în interesul propriu al companiilor să stabilească mecanisme de sesizare adecvate. Mijloacele potrivite de sesizare și mecanismele eficiente de continuare a procesului ulterior sesizării încurajează avertizorii să folosească mai degrabă sistemele de sesizare internă decât să facă public sesizarea. Comisia Anti-corupţie din cadrul Camerei de Comerţ Internaţională (CIC) a adoptat un set de linii directoare la începutul lui 2008, al căror scop era să ajute companiile la stabilirea și implementarea unor programe interne de avertizare de interes public.62 Codul de practici al Institutului Britanic de

Standardizare cu privire la avertizarea de interes public, publicat de asemenea în 2008, detaliază elementele esenţiale ale aranjamentelor eficiente, stabilind astfel cele mai bune practici pentru organizaţii.63

În cele 10 state evaluate în acest raport, multe companii mari au mecanisme de avertizare de interes public puse în practică, în special dacă sunt filiale internaţionale sau aflate parţial în proprietatea guvernului. Prevederile fac de obicei parte dintr-un cod de etică de conduită. Companiile multinaţionale au tendinţa de a stabili astfel de sisteme ca urmare a propriei guvernări corporatiste și a politicilor împotriva fraudei, și, de asemenea, pentru a respecta prevederi cum ar fi cele din legea Sarbanes-Oxley, care impune existenţa mecanismelor de avertizarea de interes public.64

Totuși, există prea puţine informaţii despre prevederile detaliate incluse în aceste coduri sau despre eficienţa acestora. În Irlanda, majoritatea celor mai mari companii nu fac publice informaţii privitoare la gradul și natura utilizării procedurilor de avertizare interne, și niciun raport anual curent din cele mai mari 10 companii nu indică cazuri de avertizare de interes public drept exemple de comportament pozitiv al angajaţilor.65 În Estonia, puţine companii au răspuns solicitărilor în acest sens și punându-se la dispoziţie doar un cod. În acest caz, s-a garantat confidenţialitatea, dar prevederile se limitau la mijloacele de sesizare interne.66 În Lituania, numai o mică parte a companiilor evaluate au făcut referire la codul de etică drept parte integrantă a identităţii lor în activitatea comercială. Puţine companii dispun de norme explicite, publice privitor la avertizarea de interes public prin angajaţi.67

În întreprinderile mici și mijlocii (IMM-urile) tendinţa constă în lipsa mecanismelor de sesizare interne. În Italia, un studiu având ca subiecţi IMM-uri a arătat că printre principalele motive pentru a nu stabili sisteme care să le permită angajaţilor utilizarea unui canal de sesizare intern sunt costurile asociate acestora și gradul de necesitate.

60 În Lituania, avertizarea în general nu este tratată ca un tip separat de raportare către instituţiile publice. Unul dintre

motive este lipsa unei legislaţii concrete, iar altul este generat de o anumită confuzie privind utilizarea sistemelor de raportare externă. Dacă o instituţie publică deţine un helpline/hotline public, de obicei indică faptul că raportări prin aceste canale pot fi făcute de orice persoană obişnuită precum şi de angajaţii acelei instituţii.

61 A se vedea KPMG Forensic, Profile of a Fraudster, Sondaj, 2007, p. 26, menţionat mai sus. 62 A se vedea Liniile directoare ale ICC privind Avertizarea în interes public, http://www.iccwbo.org/iccccfee/index.html

Pentru o analiză a acestor linii directoare, a se vedea Proiectul Government Accountability http://www.whistleblower.org/doc/2008/GAPICCEvaluationNovember2008.pdf

63 PAS 1998:2008. Whistleblowing arrangements: Code of Practice (London, UK: BSI, 2008). 64 Legea Sarbanes-Oxley (2002, secţiunile 301 şi 806). http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-

bin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_bills&docid=f:h3763enr.tst.pdf 65 A se vedea Raportul Naţional pentru Irlanda. 66 A se vedea Raportul Naţional pentru Estonia. 67 Raportul Naţional al TI Lituania.


21

5. Concluzii şi recomandări

Legislaţia și politicile actuale din statele incluse în prezentul raport sunt în general insuficiente pentru a echilibra interesele angajatorului și pe cele ale angajatului și ale publicului în general, atât din punct de vedere scriptic cât și al aplicării. Legile nu oferă o protecţie adecvată avertizorilor de integritate sau mecanisme eficiente de continuare a procesului declanșat odată cu sesizarea, iar prevederile din instituţiile publice și companiile private nu îndeplinesc condiţiile celor mai bune practici la nivel internaţional după cum se subliniază și în Acordul privitoare la avertizarea în interes public ale Institutului Britanic de Standardizare.

În multe cazuri, prevederile legale existente pot constitui un punct de plecare pentru extinderea drepturilor avertizorilor de integritate de a depune sesizări și de a fi protejaţi. În câteva dintre statele incluse în studiu, o lege naţională a fost identificată ca fiind propice în crearea unui cadru legal care ar facilita sesizările din partea avertizorilor de integritate și protejarea acestora. În Bulgaria, o lege privind conflictul de interese ar putea fi folosită drept rampă de lansare pentru o astfel de legislaţie, iar codurile muncii din Republica Cehă și Italia au prevederi care pot fi folosite ca puncte de acces pentru o legislaţie extinsă privitoare la avertizorii de integritate. Faptul că majoritatea statelor cuprinse în studiu au ratificat Convenţia Naţiunilor Unite Împotriva Corupţiei și toate sunt semnatare ale Convenţiei Civile a Consiliului Europei reprezintă încă un stimulent legal pentru elaborarea unei legislaţii mai cuprinzătoare privitoare la avertizarea în interes public.68

Au existat încercări de remediere a legislaţiei prea puţin elaborate, iar în prezent în Ungaria și Lituania se discută proiecte de legi privitoare la avertizorii de integritate. Cu toate acestea prevederile legale vor deveni eficiente numai dacă percepţia generală asupra avertizorilor de integritate se schimbă într-un sens pozitiv. Un studiu efectuat recent în Republica Cehă pare să indice următoarele: respondenţii au fost de acord cu afirmaţia că avertizorii de integritate, sunt necesari, dar întâmpină foarte multe obstacole și de multe ori lucrurile nu se termină cu bine pentru ei.69

Îmbunătăţirea mediului care înconjoară avertizorii de integritate în statele membre UE evaluate va necesita măsuri privind atât neajunsurile și barierele legale cât și culturale care ar putea împiedica implementarea și punerea în aplicare reglementărilor cu privire la avertizorii de integritate. Pentru fiecare studiu de caz s-au identificat recomandări specifice pentru ţara respectivă. Studiul conduce către următoarele recomandări la nivelul întregii regiuni:

5.1 Nevoia de schimbare din punct de vedere cultural

Conotaţiile negative asociate avertizării în interes public și lipsa de voinţă politică constituie bariere semnificative pentru mecanismele eficiente de protecţie a avertizorilor de integritate în toate cele zece state. În anumite cazuri, chiar înainte de a iniţia un proces legislativ, este necesară informarea publicului cu privire la rolul crucial pe care îl pot juca avertizorii de integritate în descoperirea infracţiunilor, atât printre publicul larg cât și în mijlocul unor grupuri ţintă cum ar fi poliţiști, jurnaliști, sindicate și factori de decizie în organizaţiile publice sau private.

5.2 Un cadru legal unic

În mod ideal, ar trebui să existe un singur cadru legal unic și cuprinzător pentru protecţia avertizorilor de integritate. Un asemenea cadru ar trebui să includă și sectorul public și pe cel privat, pentru a crea o punte peste separarea actuală cu privire la politici și practică existentă între persoanele care fac sesizarea în companii și instituţiile statului. Ar trebui să aibă proceduri clare și eficiente de sesizare și de continuare a procesului demarat care să asigure mecanisme de revizuire independentă și de apel, și de asemenea compensaţii adecvate

68 UNCAC a fost ratificată de către Bulgaria, Ungaria, Italia, Letonia, Lituania, România şi Slovacia. Toate statele au

semnat Convenţia Civilă a Consiliului Europei asupra Corupţiei şi, cu excepţia Irlandei şi a Italiei, au şi ratificat-o. 69 Survey mapping the perception of whistleblowing by employees in Republica Cehă, TI Republica Cehă (2009).


22

pentru represaliile suferite de avertizorii de integritate, după cum se specifică în principiile recomandate de TI pentru legislaţia privind avertizarea în interes public (vezi anexa).

5.3 Mecanisme eficiente de protecţie şi de sesizare în cadrul organizaţiilor

Se recomandă ca organizaţiile mari și – posibil și – cele medii, începând de la companii și organizaţii non-profit până la instituţiile publice, să pună la punct mijloace de sesizare interne și mecanisme de continuare a procedurii demarate care să fie clare și eficiente. Astfel de mecanisme reprezintă o metodă eficientă de descoperire a fraudei, corupţiei și a erorilor serioase de management din cadrul unei organizaţii și oferă avertizorului de integritate posibilitatea de a face sesizarea intern.

5.4 Colectarea informaţiilor

Există o lipsă generală de informaţii cu privire la avertizarea de interes public în statele evaluate și în UE per ansamblu. Colectarea de informaţii sistematizată cu privire la numărul de cazuri pentru care s-a făcut sesizare, mijloacele de sesizare sau mecanismele utilizate, procedurile de continuare a procesului demarat și prejudiciile prevenite prin avertizarea în interes public este esenţială pentru stabilirea unor mecanisme eficiente de protecţie a avertizorilor de integritate. Colectarea datelor ar trebui să includă de asemenea contribuția avertizării în interes public la protejarea binelui public, la gestionarea riscurilor și la salvarea banilor contribuabililor.

5.5 Un cadru european pentru protecţia avertizorilor de integritate?

Se recomandă o evaluare atentă posibilităţii stabilirii unui cadru european pentru protecţia avertizorilor de integritate și a măsurii în care acesta ar putea oferi stimulul necesar statelor membre UE pentru ca acestea să implementeze legislaţia corespunzătoare, sau a măsurii în statele ar trebui să se concentreze asupra aplicării prevederilor deja existente așa cum sunt prevăzute în Convenţia Naţiunilor Unite Împotriva Corupţiei și în Convenţia Civilă privind corupţia a Consiliului Europei.


23

6. Rezumatul studiilor naţionale

Protecţia avertizorilor de integritate în Bulgaria.

Principalele constatări

Context Politic şi Cultural

Atitudinea publică în Bulgaria este în general negativă în ceea ce privește avertizarea în interes public: informaţiile conform Barometrului Corupţiei Globale 2009 al TI indică faptul că 82% din populaţie este refractară în a depune sesizări privind cazuri de corupţie. Principalele motive includ convingerea răspândită conform căreia sesizările nu vor produce nicio schimbare (72% din respondenţi) și teama că sesizarea va atrage după sine represalii (12%). Efectele ‘societăţii învecinate’ (sau ‘afilierile komshuluk’) trăite în timpul perioadei sovietice încă predomină în comunităţile mici și mijlocii. Din cauza lipsei unei culturi a sesizărilor cu conotaţii pozitive, avertizorul de integritate este prea des perceput ca trădător sau informator pentru poliţie.

Celor care fac sesizări privind acte de corupţie sau infracţiuni nu li se oferă nicio protecţie. O lege referitoare la acest subiect a fost discutată la Ministerul de Administrare a Statului și al Reformei Administrative, dar nu a fost niciodată prezentat parlamentului. În pofida numeroaselor mecanisme oficiale pentru sesizarea corupţiei și a infracţiunilor, nu a existat niciun caz care să aibă un impact puternic asupra interesului opiniei publice. Nu există un studiu independent privitor la numărul de plângeri cărora li se răspunde și cât de repede, iar publicul larg are prea puţină încredere în mecanismele existente de sesizare.

În câteva ocazii recente, avertizorii de integritate au fost daţi în judecată pentru defăimare de către persoana acuzată de infracţiune. Acesta fiind contextul, protecţia avertizorului de integritate este mai mult decât necesară.

Legislaţie

Nu există o definiţie legală a ‘avertizorului de integritate’ în legislaţia bulgară. Codul de Procedură Administrativă (CPA) pune la dispoziţie procedurile generale de efectuare a sesizărilor privind infracţiuni care afectează interesele publice sau ale statului precum și drepturile sau interesele legitime ale altor persoane. Fiecare cetăţean are dreptul de a depune o sesizare, și de asemenea și Avocatul poporului are acest drept, dar legislaţia nu specifică organismul însărcinat cu primirea sesizărilor. CPA nu conţine reguli explicite privitor la modalitatea de garantare a confidenţialităţii avertizorului de integritate. Mai mult, prevederilor legale instituite le lipsesc mecanismele specifice de protecţie împotriva represaliilor.

Diverse legi stipulează reglementări privind „avertizarea în interes public” inclusiv Legea Funcţionarului Public, Codul Muncii și Codul Penal. Recent, prevederile privind protecţia avertizorului de integritate au fost introduse în Legea privind Prevenirea și Sesizarea Conflictului de Interese. Totuși, sfera de acţiune a acestor reglementări se limitează la sesizările efectuate cu privire la conflicte de interese.

Politici şi practici actuale

Informaţiile din chestionarele trimise instituţiilor publice relevă o varietate de practici aplicabile pentru avertizarea în interes public. Toate păstrează mijloace de comunicare care fac posibilă sesizarea tratamentelor nedrepte la locul de muncă, cum ar fi linii telefonice sau e-mail-uri anonime. Practicile organizaţionale diferă conform diversele tipuri de administraţie. Cele specializate în gestionarea fondurilor structurale ale UE au adoptat regulamente interne privind protecţia avertizorilor de integritate. Acestea includ pași și proceduri clare de sesizare, pe baza sarcinii probei, către o structură sau o persoană special desemnată, precum și oferirea de feedback avertizorului. Cu toate acestea, nicio administraţie nu a raportat primirea vreunei sesizări interne în 2008.


24

În general, instituţiile publice au mijloace de sesizare internă, dar nu există niciun sistem cuprinzător sau eficient dedicat sesizării sau protecţiei avertizorului de integritate. Printre mijloacele de sesizare interne se numără mecanismele ce presupun sesizarea printr-o linie telefonică directă sau prin e-mail puse la dispoziţie de majoritatea ministerelor și de administraţiile locale. Totuși, tuturor le lipsește mecanismul de continuare a procesului demarat și niciunul nu deţine un sistem special de protecţie a avertizorului de integritate. Avertizorii de integritate trebuie pur și simplu să conteze pe bunăvoință a funcţionarilor publici de a nu le dezvălui identitatea.

Nu există niciun sistem cuprinzător de protecţia a avertizorului de integritate împotriva represaliilor, deși acesta are dreptul la compensaţii în caz de reziliere a contractului de muncă, persecuţie, fizică sau hărţuire morală sau concediere nejustificată.

Odată sesizarea depusă, organismul abilitat are obligaţia de a-l informa pe avertizorul de integritate despre desfășurarea anchetei, și de asemenea să-i ofere orice documente, informaţii sau explicaţii în condiţiile stabilite de organismul administrativ. Dacă respectivul organism evaluează în mod favorabil sesizarea, este obligat la adoptarea de măsuri imediate pentru a contracara infracţiunea.

Companiile din sectorul privat aplică diverse abordări, în funcţie de dimensiunile și proprietarii lor. Companiile mai mari dependente de capital extern sau influenţate într-un fel sau altul de mediul de afaceri occidental au de obicei sisteme interne de sesizare a practicilor ilegale, care sunt descrise în detaliu în codurile lor de etică. Majoritatea oferă angajaţilor cursuri de formare și au mecanisme stabilite atât pentru sesizările interne cât și externe. Companiile medii, deţinute de oameni de afaceri locali, permit efectuarea de sesizări cu privire la practici ilegale fie prin departamentele de Resurse Umane sau prin sisteme interne de control al securităţii, dar le lipsesc regulamentele interne specifice pentru protecţia avertizorului de integritate.

Concluzii

În 2006–2007 guvernul a luat în considerare introducerea legislaţiei specifice avertizării în interes public atât în sectorul public cât și în cel privat, dar nu a propus un proiect de lege. Se pare că autorităţile au considerat că nu era nevoie de o lege separată, și că iniţiativele legislative din acest domeniu ar avea la bază o abordare „sectorială”. De atunci, protecţia avertizorilor de integritate nu a mai fost nici pe agenda politică și nici în atenţia opiniei publice. Există prevederi generale în Codul de Procedură Administrativă, dar nu există nicio lege de sine stătătoare privind avertizorii de integritate. Cadrul legal existent nu oferă un sistem coerent de reglementare eficientă referitor la avertizarea în interes public și nu există niciun precedent juridic.

Recomandări

Se recomandă amendarea Codului muncii și a Legii Funcţionarului Public, care stipulează drepturile specifice ale avertizorului de integritate în relaţiile de muncă, pentru ca acestea să includă răspunderea nelimitată a angajatorului pentru concedierea nejustificată a avertizorului de integritate. Se recomandă stabilirea unor prevederi pentru punerea în aplicare a protecţiei avertizorului de integritate. Folosirea criteriului „de bună credinţă” nu ar trebui să însemne automat că informaţiile primite sunt corecte. Se recomandă ca legea să nu oblige avertizorul de integritate să investigheze și să dovedească actul de corupţie. De asemenea este necesară stabilirea unei corelări clare între prevederile existente privind avertizarea în interes public și amendamentele relevante.

Se recomandă a se avea în vedere stabilirea unor proceduri și linii directoare clare de sesizare, pe baza unei abordări progresive de creștere a nivelului de probe necesare pe măsură ce avertizorul trece de la mijloacele de sesizare interne la cele externe. Se recomandă a se lua în considerare obligaţiile existente privind sesizările, referitor la reglementarea mijloacelor de sesizare. În sfârșit, se recomandă instituirea de către inspectoratele relevante a unor registre destinate avertizării în interes public și a unor proceduri de monitorizare internă.


25

Protecţia avertizorului de integritate în Republica Cehă.


Context politic şi cultural

Avertizarea în interes public este un concept aproape necunoscut în Republica Cehă, după cum o demonstrează și faptul că nu există un termen standard pentru ‘avertizorul de integritate’ în limba cehă. Atunci când este folosit de diferite autorităţi publice sau de presă, termenul și conceptul sunt adesea asociate cu noţiunea de plângere sau de discriminare a unei persoane la locul de muncă. Avertizarea în interes public este adesea greșit înţeleasă drept datoria de a face sesizări, așa cum prevede Codul Penal. Persoanele care depun sesizări sunt percepute negativ și sunt adesea numite ‘informatori’. Rolul esenţial al avertizorului de integritate în protejarea binelui public și descoperirea comportamentelor infracţionale este adesea trecut cu vederea.

Ideea de sesizare este stigmatizată de experienţa istorică a Republicii cehe. În secolul trecut, ţara a trecut prin două regimuri totalitariste. Pluralitatea intereselor a fost oprimată timp de mai bine de 40 ani și criticii erau de obicei primii care începeau să tacă. Un studiu efectuat asupra opiniei publice din Republica Cehă în 2009 a relevat faptul că majoritatea respondenţilor care dăduseră mită sau au fost martori ai unei infracţiuni în anul precedent nu au depus o plângere oficială, din cauza convingerii că acest lucru nu ar fi de niciun ajutor (44% dintre respondenţi) sau a temerii de represalii (23%).

Confuzia istorică provocată de termenul ‘interes public’, complexitatea actuală a statului de drept, aplicarea ineficientă a legii și lipsa generală de încredere în ‘sistem’ au un rol semnificativ în ceea ce privește nivelul scăzut de ‘curaj civic’. O analiză a presei efectuată în 2009 a arătat că aceasta nu face nicio distincţie între o sursă, un martor sau un avertizor de integritate.

Legislaţie

Nu există legislaţie cuprinzătoare în Republica Cehă prin care să se reglementeze avertizarea în interes public și protecţia avertizorului de integritate. În acest domeniu se aplică în principal Reglementările privind Dreptul Muncii, deși protecţia pe care acestea o oferă este nesigură și limitată strict la probleme legate de locul de muncă. Codul Penal și Codul de Procedură Administrativă se aplică de asemenea procesului de sesizare a infracţiunii.

Codul de Procedură Administrativă definește procedeul prin care se depune o plângere. Un angajat poate sesiza o autoritate pentru infracţiuni civile sau poate face apel la organismele administrative însărcinate cu control și supraveghere. Decizia de a investiga o plângere este discreţionară. Codul Penal nu specifică sub nicio formă cum trebuie procedat. Codul Muncii stipulează că angajaţii pot adresa sesizările angajatorului lor ( de asemenea acoperă sănătatea la locul de muncă, normele de protecţie și riscul de a suferi prejudicii). Cu toate acestea, Codul Muncii nu stipulează cum anume ar trebui să procedeze angajatul și angajatorul în privinţa unor astfel de sesizări.

Conform Codului Muncii, un angajator nu-i este permisă concedierea arbitrată și nejustificată a unui angajat. Totuși, este la latitudinea angajatului dacă să intenteze sau nu proces angajatorului pentru stabilirea invalidării deciziei. Codul Muncii nu menţionează protecţie specială pentru angajaţii care iau măsuri în scopul protejării interesului public și care atrag atenţia asupra încălcării unor regulamente dincolo de dreptul muncii.

Există anumite obstacole potenţiale în efectuarea de sesizări, cum ar fi prevederile privind for calomnierea sau mărturia mincinoasă, și protecţia datelor personale confidenţiale. În timp ce angajatul are datoria de a face sesizarea (după cum stipulează Codul Penal, care include și mita) și poate fi acuzat de încălcarea acestei datorii, acesta nu este protejat împotriva acuzaţiilor de calomniere sau mărturie mincinoasă în exerciţiul funcţiunii.



26

Informaţiile cu privire la folosirea opţiunilor de avertizare de integritate sunt limitate și greu de găsit. Statisticile oficiale publicate de către agenţiile și instituţiile competente unde cetăţenii înaintează în mod direct plângerile sunt disponibile, dar nu arată dacă cazurile individuale au implicat un avertizor de integritate. Lipsa unei legislaţii specifice face imposibilă determinarea faptului, de exemplu, dacă un angajat care suferă de pe urma represaliilor a făcut în prealabil o sesizare internă.

În sectorul public nu s-a descoperit niciun mecanism de sesizare internă, cu excepţia liniilor telefonice anonime sau a adreselor de email, care permit, sesizarea practicilor injuste la locul de muncă și permit protejarea avertizorilor. Liniile telefonice directe și emailurile anonime sunt de obicei conduse de către o organizaţie, unde urmărirea acestor mijloace este de obicei neglijată. In 2007, guvernul a deschis o linie centrală roșie anticorupţie și a dispus să fie operată de către filiala naţională a TI. Linia roșie centrală este folosită mult mai mult.

Sectorul privat folosește linii anonime de sesizări și alte mecanisme, iar protecţia avertizorilor este asigurată prin reguli de proceduri interne. Sondajele efectuate în 2007 și 2009 prezintă o radiografie a situaţiei din sectorul privat: politicile privind avertizorii au fost implementate în 44% din companiile intervievate; 16% din cazurile de fraudă au fost dezvăluite datorită avertizorilor. Companiile operează în cea mai mare parte cu linii de informare anonime. Doar 13% din angajaţii intervievaţi cred că managementul acţionează corect, iar 64% cred că managementul este dispus să compromită etica afacerilor pentru a-și duce la îndeplinire planurile.

O analiză a cazurilor selectate arată că rapoartele nu sunt investigate câteodată și foarte rar, duc la luarea de măsuri de corecţie, pe când protecţia oferită conform Codului Muncii este deseori ocolită.

Concluzii

Avertizarea de integritate este un concept nou în Republica Cehă, și deseori este interpretat greșit și confundat cu datoria de raportare conform reglementărilor penale sau ale serviciilor publice. Procesul de sesizare nu este clar, și nici procedurile urmărire. Datoria de a sesiza cazurile de corupţie și fraudă conform Codului Penal, la care se adaugă lipsa de protecţie pot reprezenta un obstacol în calea denunţării.

Există un oarecare grad de protecţie legală a avertizorilor, conform Codului Muncii și interdicţiei de discriminare și represalii. Totuși, protecţia este foarte fragmentată și de multe ori ocolită. Angajatului îi revine datoria da a da în judecată angajatorul daca vrea să dovedească invaliditatea concedierii.

Recomandări

În termeni legislativi, avertizarea de integritate ar trebui gestionată printr-o lege de sine stătătoare care să ofere linii directoare clare în locul cadrului legal actual fragmentat.

Este necesară reglementarea înaintării plângerilor și gestionarea lor de către instituţiile publice (inclusiv obligaţia de a păstra un registru al plângerilor depuse). Ar trebui să se specifice dreptul la confidenţialitate și anonimitate, pentru a diminua teama de represalii și incongruenţele legale din legislaţia muncii și cea penală ar trebui clarificate.

Capacitatea centrelor de consultanţă legală care furnizează recomandări pentru avertizori ar trebui susţinută, precum și centrele stabilite pentru a furniza astfel de recomandări. În cele din urmă, autorităţile trebuie să organizeze campanii de informare extinse care să susţină sensibilizarea la practicile de avertizare și să îmbunătăţească percepţia lor generală.


27

Protecţia avertizorului de integritate în Estonia.



Sondajele și interviurile cu părţile interesate cheie arată o percepţie generală negativă a avertizării de interes public în Estonia. Majoritatea respondenţilor (74%) în sondajele efectuate de Ministerul Justiţiei au indicat că ar reacţiona pasiv daca ar fi martori la un caz de dare de mită, iar un sondaj de opinie publică din 2007 a arătat că 1% din populaţia generală, 5% din angajaţii sectorului public și 1% din întreprinzătorii care au intrat în contact cu cazurile de corupţie au sesizat cazul instituţiilor juridice. Funcţionarii publici intervievaţi în acest studiu au arătat că atitudinea care prevalează printre ei în ceea ce privește avertizarea de interes public este negativă, de vreme ce se înregistrează un grad de scepticism ridicat referitor la schimbările pe care le-ar aduce practicile de avertizare. Media abordează cu grijă problema avertizorilor, încercând să rămână neutră. Totuși, oamenii devin din ce în ce mai interesaţi să sesizeze autorităţilor cazurile care periclitează viaţa, e.g. șoferi beţi sau doctori.

Legislaţie

Reglementările legale estoniene în ceea ce-i privește pe avertizori se concentrează în mare parte pe sectorul public. Nu există nicio lege de sine stătătoare privind avertizarea de interes public, iar principala lege referitoare la acest subiect este Legea anticorupţie, limitată la angajaţii sectorului public. Mai sunt și alte reglementări minore în Legea Serviciilor Publice, Legea Tratamentului Egal și Codul Penal, care prevăd anumite măsuri de protecţie.

În prezent, Parlamentul estonian revizuiește legea anticorupţie. Noul proiect include schimbări substanţiale referitoare la protecţia avertizorilor. Dispoziţiile actuale îi obligă pe oficiali să sesizeze activităţile corupte. Această dispoziţie va fi schimbată în obligaţia de a nu ascunde informaţii referitoare la actele de corupţie. Pedeapsa pentru infracţiuni minore va fi eliminată, datorită lipsei de aplicare practică a reglementărilor existente, care nu au reușit să promoveze la nivel public avertizarea de integritate. Eșecul de a denunţa activităţi corupte va duce acum la pierderea confidenţialităţii și a măsurilor disciplinare.

Avertizorii de integritate sunt protejaţi și de Legea privind Tratamentul Nediscriminatoriu deși nu se menţionează în mod explicit avertizarea de integritate. De exemplu, dacă o persoană are de suferit de pe urma tratamentului discriminatoriu din partea unui oficial după ce a făcut o avertizare cu privire la un act de corupţie, oficialul este obligat să dovedească că tratamentul nu a fost motivat de avertizare. În plus, Legea privind Contractul de Muncă și Legea Serviciilor Publice le dau angajaţilor dreptul de a cere compensaţii din partea angajatorului dacă au fost sancţionaţi sau concediaţi ilegal.

Un consiliu de etică pentru servicii publice este în curs de formare, iar una dintre sarcinile sale va fi de e a furniza o opinie independentă cu privire la comportamentul funcţionarilor publici. Oficialii care au dreptul de a impune măsuri disciplinare pot cere consultaţii înainte de a da curs procedurilor disciplinare. Oficialii care nu au dreptul de a impune sancţiuni disciplinare se pot adresa consiliului cu privire la aspecte referitoare la ei înșiși, dacă nu s-au început măsuri disciplinare și daca opţiunile interne pentru rezolvarea problemei au fost epuizate.

Pentru sectorul privat, aproape că nu există reglementări, ci două paragrafe în Codul Penal care specifică faptul că nedezvăluirea și nedenunţarea infracţiunilor de gradul I (inclusiv unele cazuri de mită) se pedepsesc.


Avertizarea este relativ necunoscută în societate, în consecinţă , informaţiile referitoare la această practică sunt greu de adunat. Nu se cunosc cazuri de hărţuire a avertizorilor și nici nu există informaţii cu privire la funcţionari publici anchetaţi pentru cunoaștere de activităţi ilegale sau corupte și nedenunţarea lor.


28

Informaţiile cu privire la cazuri de avertizori din sectoarele public și privat sunt protejate și de clauzele de confidenţialitate, așadar sunt greu de analizat. Totuși, unele cazuri au fost prezentate în presă pe baza dezvăluirilor de infracţiuni făcute jurnaliștilor. Recent, o instanţă a decis în favoarea unui lider din opoziţia consiliului local împotriva căruia s-au luat măsuri disciplinare nedrepte după ce a dezvăluit informaţii referitoare la banii publici. Analiza jurisprudenţei din corupţie a furnizat și exemple de cazuri de avertizare de interes public în instituţiile publice care au dus la condamnarea persoanelor corupte.

În sectorul privat nu există date disponibile cu privire la cazurile de avertizori de integritate. Chestionarele trimise companiilor private nu au primit practic niciun răspuns, deoarece companiile nu sunt obligate să răspundă (spre deosebire de instituţiile publice). În 2004 o linie telefonică directă pentru sesizări anonime de cazuri de corupţie a fost instalată de către Inspectoratul de Securitate a Poliţiei. Numărul de apeluri a scăzut de la 46 în 2005 la 12 în 2008 - cel mai probabil ca rezultat a prezentării din ce în ce mai reduse în presă a acestui serviciu de la lansarea iniţială.

Mijloacele interne de avertizare pentru sectorul public includ mecanisme organizaţionale (un sistem de administrare; adresarea către superiori) precum și sesizarea poliţiei și a parchetului.

Nu s-au găsit sisteme de avertizare de integritate în codurile organizaţionale de conduită sau în alte referinţe la mecanismele de raportare internă.

Concluzii

Reglementările cu privire la avertizarea de integritate sunt limitate, în special pentru sectorul privat. Reglementările existente nu sunt în conformitate cu recomandările făcute de Consiliului Grupului de State împotriva Corupţiei (GRECO), în rapoartele care sugerează dezvoltarea măsurilor de protecţie instituţională și reglementări mai legale (Strategia anticorupţie 2008-2012, p. 23) . Noul proiect al Legii Anticorupţie introduce schimbări în protecţia avertizorilor din sectorul public, dar este prea devreme pentru o evaluare a pașilor necesari către îndeplinirea recomandărilor GRECO și ale Convenţiei Naţiunilor Unite Împotriva Corupţiei (care este ratificată la acest moment).

Practicile organizaţionale variază în mod considerabil de la sectorul public la cel privat, dar practicile organizaţionale bine dezvoltate pentru promovarea avertizării de interes public sunt mai degrabă o excepţie decât o regulă. Instituţiile cu un grad ridicat de corupţie par a avea reglementări organizaţionale puternice, dar măsurile interne sunt de preferat celor externe.

Atitudinea publică este negativă din cauza moștenirii „turnătorilor KGB”, dar sunt semne conform cărora opiniile se schimbă. Este prea devreme pentru adoptarea unei legi independente referitoare la avertizarea de interes public, dar nu pentru că opinia publică este împotriva acest practici, ci pentru că această lege nu ar putea fi pusă în practică și în consecinţă nu ar promova avertizarea.

Recomandări

Pentru a pregăti drumul către adoptarea legii privind avertizarea de integritate, ar trebui să se facă eforturi și să se aloce resurse în scopul informării publicului în ceea ce privește cazurile de avertizare și cum poate această practică depista corupţia, frauda și cazurile de neglijenţă în management.

Sistemele de raportare instituţională ar trebui dezvoltate în organisme statale și guvernamentale diferite. Linii directoare clare referitoare la modul în care este sesizată corupţia ar trebui dezvoltate pentru zonele de mare risc (e.g. sectorul medical, achiziţii public etc.) Ar trebui oferite recomandări cu privire la sisteme și proceduri și formarea în etică organizaţiilor din sectoarele public și privat. Pentru a încuraja sesizarea încălcărilor, cultura organizaţională ar trebui susţinută, iar codurile de etică consolidate în întregul sector privat. Companiile ar trebui informate cu privire la avantajele sistemelor de avertizare sigure pentru propriul lor management de risc intern.


29

Protecţia avertizorilor de integritate în Ungaria

Constatări esenţiale


În Ungaria, avertizorii de integritate sunt adesea consideraţi informatori care-si trădează colegii, organizaţia sau grupul. Această atitudine își are rădăcinile în istorie: ţara a fost guvernată de regimuri autoritare sau dictaturi în perioada 1919 - 1989 (cu excepţia a trei ani, după Al Doilea Război Mondial, când statul se afla încă sub ocupaţie sovietică). În această perioadă, sesizarea poliţiei politice se făcea frecvent și putea avea consecinţe grave pentru persoanele implicate și pentru familiile lor. Transmiterea de informaţii despre alte persoane către autorităţi se consideră imorală și nu este tolerată de opinia publică.

Totuși, acesta nu înseamnă că tranziţiei post-sovietice nu i-a supravieţuit o cultură a sesizării. În majoritatea cazurilor ea se folosește acum pentru răzbunarea pe dușmanii personali, de exemplu, atunci când cineva sesizează autorităţile fiscale că altcineva este bănuit de evaziune fiscală. Experţii sunt de părere că, din aceste motive, nici un avertizor de integritate nu va deveni erou naţional în Ungaria (spre deosebire de Statele Unite după cazul Enron). Totuși, recentele publicaţii în mass-media privind cazurile de corupţie sunt axate pe infracţiune și înfăţișează avertizorii de integritate ca fiind figuri pozitive care au ajutat la descoperirea infracţiunii.

Legislaţie

În Codul Muncii (care se aplică atât pentru sectorul public cât și pentru cel privat) sunt incluse câteva reguli generale care ar putea acoperi sesizarea și care oferă ceva protecţie avertizorilor de integritate. Legea prevede că angajatorii și angajaţii vor colabora cu bună credinţă iar angajatul va informa angajatorul cu privire la toate evenimentele și circumstanţele importante legate de exercitarea drepturilor și îndeplinirea obligaţiilor. Aceasta se poate interpreta ca o obligaţie de sesizare. Lega mai prevede că se consideră abuz de drepturi dacă acestea se exercită pentru lezarea intereselor de drept ale altora, hărţuirea lor sau anularea dreptului lor la libera exprimare a părerilor, ceea ce poate fi interpretat ca fiind o protecţie a avertizorilor de integritate.

În octombrie 2009, Ministerul Justiţiei și Executării Hotărârilor Judecătorești a propus Parlamentului două legi specifice privind avertizarea de interes public. Una ar înfiinţa un nou organism cu capacităţi de investigare, Direcţia pentru Protecţia Intereselor Publice (DPIP), care ar primi sesizări privind încălcarea legii, le-ar investiga, ar asista avertizorii de integritate, ar analiza tendinţele corupţiei în Ungaria, ar oferi asistenţă organismelor publice și private în adoptarea unor măsuri anti-corupţie, ar elabora coduri de conduită și ar oferi instruire anti-corupţie. DPIP s-ar ocupa de abuzul de fonduri publice sau de puterea de decizie de către organismele administrative, funcţionarii publice de rang înalt sau alte entităţi sau persoane care au astfel de puteri. Direcţia ar oferi, de asemenea, protecţie avertizorilor de integritate care lucrează pe baza oricăror relaţii contractuale, atât în sectorul public, cât și în cel privat.

A doua lege ar include toate tipurile de inconveniente legate de sesizarea de către avertizorii de integritate, inclusiv toate aspectele relaţiilor de muncă în care pot apărea discriminări. Angajatul va trebui să dovedească faptul că a depus p sesizare de avertizare de interes public iar angajatorul va trebui să dovedească faptul că nu s-au lat măsuri punitive împotriva angajatului din cauza acelei sesizări. DPIP ar oferi avertizorului de integritate ajutor financiar pentru reprezentarea în faţa instanţei și costurile de locuinţă. Avertizorii de integritate ar primi, de asemenea, zece la sută din amenda impusă celui care a încălcat legea de către DPIP.


În Ungaria nu există studii privind practicile de protejare a avertizorilor de integritate. cercetările tip Omnibus asupra corupţiei nu conţin întrebări legate de avertizarea de interes public și nu există studii ale opiniei publice sau analize efectuate de mass-media în acest domeniu. Singurele informaţii disponibile, colectate


30

de Pricewaterhouse Coopers în 2007, menţionează că 17% din infracţiunile economice cercetate pe un eșantion de 77 companii lideri pe piaţa din Ungaria au fost descoperite prin avertizări de interes public, aceasta fiind a doua metodă de detectare a fraudelor, ca importanţă (exclusiv descoperirea accidentală). Procentul a crescut de la 13 în 2005.

În sectorul privat, mai ale companiile multinaţionale reglementează protecţia avertizorilor de integritate în codurile lor de conduită. Nici un minister și doar câteva companii de stat au un cod de conduită.

În 2001 s-a iniţiat un Program Telefonic pentru Martori (o linie de tip hotline pentru sesizarea infracţiunilor), operat de Departamentul pentru Prevenirea Infracţiunilor din cadrul Sediului Poliţiei Naţionale, dar nu există statistici privind infracţiunile conexe corupţiei sesizate pe această cale. În 2007, Agenţia Naţională pentru Dezvoltare (responsabilă pentru gestionarea fondurilor UE acordate în cadrul Planului Naţional de Dezvoltare) a creat o pagină de internet (www.anti-lop.hu) pentru sesizarea abuzurilor de fonduri UE acordate pentru proiecte de dezvoltare. Sesizările se pot depune anonim și pagina de internet arată starea procedurilor declanșate în urma sesizărilor. Din noiembrie 2007, s-au primit 477 de sesizări, din care 321 au fost finalizate. În 175 de cazuri nu a avut loc o examinare substanţială a sesizărilor, din cauza lipsei de informaţii relevante, sau deoarece sesizările exprimau doar opiniile unor persoane. În 104 cazuri, agenţia a acţionat conform competenţelor sale; în 37 de cazuri s-au desfășurat anchete și nu s-a descoperit nicio infracţiune. Cinci cazuri au fost transmise către alte autorităţi, cum ar fi autorităţile fiscale, vamale sau Biroul Naţional de Audit.

În ultimii 10 ani instanţele din Ungaria au avut puţine cazuri care au implicat avertizări de interes public. Au existat trei cazuri în care instanţa a explicat noţiunea de sesizare de interes public, dar doar unul din ele a fost un caz de apărare împotriva unei acuzaţii de calomnie. Într-un caz civil de defăimare, instanţa a discutat relaţia dintre sesizare de interes public și libertatea de exprimare. În alt caz, argumentul de interes public a fost folosit în apărarea împotriva unor măsuri disciplinare, dar instanţa a respins argumentele angajatului. Au existat doar două cazuri adresate instanţelor și legate strict de avertizarea de interes public, în care avertizorii au suferit represalii iar instanţa a decis cu privire la pretenţiile bazate pe legislaţia muncii. Într-unul din cazuri, Curtea Superioară a considerat ilegală concedierea extraordinară și a dispus declanșarea unei noi proceduri privind suma compensaţiei; în alt caz, instanţa a respins hotărârea de concediere a avertizorului și colegilor săi.

Nu există statistici efectuate de o instituţie oficială sau un institut de cercetare privind sesizarea de către avertizorii de integritate sau represaliile suferite de aceștia. În plus, cercetările privind utilizarea căilor de sesizare și dispoziţiile instanţelor privind protecţia avertizorilor de integritate, sau departamentele interne de control din cadrul organismelor publice și private sunt reduse. Nu există nicio evaluare a fondurilor de la bugetul de stat economisite datorită avertizărilor de interes public, cu excepţia perioadei octombrie 2006 – septembrie 2007, cu referire la eficienţa paginii de internet www.anti-lop.hu, care a ajutat la economisirea a 95 de milioane de forinţi (mai mult de 520.000 USD) în cazuri de abuz de fonduri publice sau administrare defectuoasă.

Concluzii

Prevederile referitoare la protecţia avertizorilor de integritate din Ungaria sunt discontinue și diverse și nu oferă o protecţie suficientă avertizorilor de integritate și nici un sprijin substanţial pentru prevenirea și anchetarea infracţiunilor. Codurile de conduită ar putea ajuta la schimbarea culturii organizaţionale și, pe termen lung, a atitudinii publice faţă de sesizare și faţă de rolul avertizorilor de integritate.

Atitudinea publicului faţă de sesizarea de către avertizori de integritate și protejarea acestora nu a fost studiată suficient și funcţionarii publici nu deţin multe informaţii pe această temă. Aceste întrebări ar putea fi tema unor cercetări.

Recomandări

Guvernul a propus Parlamentului o lege privind protecţia avertizorilor de integritate, care include prevederi corespunzătoare pentru protecţia avertizorilor de integritate, majoritatea acestora fiind în concordanţă cu bunele practici cunoscute. Totuși, noua autoritate DPIP nu ar trebui să aibă capacitatea de anchetare, deoarece ar duplica activitatea poliţiei și a parchetelor, care deja au prea puţine resurse și, din cauza


31

problemelor de natură structurală, eficienţa lor în lupta împotriva corupţiei nu este cea optimă. DPIP ar sesiza infracţiunile autorităţilor de anchetare sau procurorului, care ar declanșa ancheta de la zero. Câtă vreme nu este reformată activitatea anti-corupţie a poliţiei și parchetelor, nu se pot înregistra progrese reale în lupta împotriva corupţiei.

Ar trebui adoptat un cod de conduită pentru toată administraţia publică. Codurile de conduită sunt mai importante pentru companiile de stat decât pentru cele private, deoarece acestea gestionează bunurile publice și utilizează bani de la bugetul de stat. Adoptarea unor coduri de conduită ar trebui promovată în rândul societăţilor private care au o anumită dimensiune (de exemplu dacă patronul nu mai este supervizorul direct al activităţii zilnice a firmei).

Sunt necesare cercetări și analize privind dreptul muncii și practica civilă a instanţelor, atitudinile angajaţilor din sectorul public și privat faţă de avertizarea de interes public și fundalul personal al avertizorilor de integritate. Pe baza acestor cercetări se poate declanșa o campanie de sensibilizare, pentru motivarea avertizorilor de integritate și schimbarea percepţiei publicului faţă de aceștia.


32

Protecţia avertizorului de integritate în Irlanda


Context Politic şi Cultural

Percepţia comună în ceea ce-l privește pe avertizorul de integritate în Irlanda a fost asimilată celei de “informator”- un termen cu conotaţii negative care își are originile în istoria Irlandei în perioada dominaţiei britanice. Se considera că informatorii locali asistaseră autorităţile britanice în preluarea conducerii ţării. Noţiunea de “informator” a devenit sinonimă cu cea de “trădător”. Irlanda continuă să fie o cultură a cărei loialitate este foarte preţuită, favoritismul politic se practică deschis, reţelele elitei sunt puternice, iar celui ce “trage în piept” statul in scopul câștigurilor personale i se aduc atât laude cât și critici.

Cu toate acestea, în ultimul timp s-a înregistrat o oarecare schimbare în concepţia populară și se pare că în acest moment cultura este mult mai mult decât un sprijin de bază pentru avertizarea de integritate. Scandalurile politice și ale corporaţiilor, mult prea multe pentru a fi detaliate aici, au dominat în ultimele decenii viaţa publică irlandeză. Unele dintre acestea au fost scoase la lumină de către avertizorii de integritate în faţa cărora presa și opinia publică au avut o atitudine pozitivă. În general, presa susţine exemplele de avertizare de interes public, iar posturile naţionale de televiziune și radio produc documentare seriale în care rolul avertizorilor de integritate din Irlanda este prezentat cu dramatism. Odată cu sensibilizarea publicului în acest sens, se speră că atitudinea culturală generală va aduce schimbări similare și în gândirea cercurilor politice și corporatiste.

Legislaţie

Legislaţia irlandeză în ceea ce privește protecţia avertizorului de integritate nu este atotcuprinzătoare. După o serie de scandaluri politice de corupţie, un proiect de lege în acest sens a fost amânat în 1999. Dar a fost tergiversat în programul guvernului timp de 7 ani înainte de a se renunţa la el din cauza “complexităţilor legale” care nu au fost niciodată explicate în întregime. Dar guvernul a ales să introducă o legislaţie la nivel “sectorial”, lăsând mulţi angajaţi și alţi posibili avertizori de integritate din anumite sectoare cu o mică protecţie legală sau chiar deloc.

În prezent, legea irlandeză protejează persoanele care sesizează cazuri de suspiciune de abuz de minori sau neglijenţă; încălcări ale Legilor de Etică, legea privind concurenţa; aspecte referitoare la siguranţa și sănătatea muncii; Gardaí (poliţia) și angajaţii civili ai Garda care sesizează cazuri de corupţie și abateri de la îndatoririle profesionale; angajaţii din domeniul sănătăţii care sesizează cazuri ce periclitează sănătatea pacienţilor; infracţiuni referitoare la permisul de lucru; reglementări ale mijloacelor de comunicaţie; protecţia consumatorului; infracţiuni referitoare la substanţe chimice și încălcarea legii referitoare la operele de binefacere.


Deși mecanisme variate de protecţie a avertizorilor de integritate “sectoriali” au fost promulgate din 1998 până în prezent, numitorul lor comun este reprezentat de slăbiciunile lor în confruntarea cu circumscripțiile puternice. Nu există nicio dispoziţie de protecţie a avertizorilor de integritate referitoare la încălcarea legii societăţilor comerciale sau în ceea ce privește furnizarea de servicii financiare, și nici în relaţia cu serviciile publice. Dispoziţiile privind protecţia avertizorilor de integritate pentru membrii Gardaí nu sunt adecvate, iar cele referitoare la abateri profesionale în domeniul sănătăţii și al instituţiilor de asistenţă socială sunt mai slabe decât alte dispoziţii legale din legislaţia irlandeză privind protecţia avertizorilor de integritate. Dispoziţiile privind protecţia avertizorilor trebuie însă introduce în legile anticorupţie, deși un amendament la lege conţinând clauze de protecţie a avertizorilor de integritate a fost emis de către guvern.


33

Majoritatea dispoziţiilor legislative referitoare la avertizorii de integritate au fost anexate la legile care dau naștere unor noi organisme de monitorizare. Așa s-a întâmplat în cazul referitor la dispoziţiile referitoare la legea concurenţei, siguranţa si sănătatea muncii, serviciul de sănătate, reglementarea comunicaţiilor, serviciile de poliţie, aspecte specifice referitoare la etică în domeniul public și protecţia consumatorului. De remarcat că s-a ales să nu se urmeze acest curs normal când Organismul de Reglementare a fost creat în 2003.

Prin forma lor, dispoziţiile legale protejează sesizările făcute către autorităţi externe specificate. De asemenea, acestea oferă protecţie numai pentru sesizările de presupuse infracţiuni care cad sub incidenţa legii respective sau în altele legate de aceasta în care sesizările sunt făcute în mod rezonabil și cu bună credinţă. O anomalie de nedorit apare în Legea Sănătăţii din 2007, conform căreia o sesizare despre care “ar trebui să se știe” că este falsă se sancţionează cu cea mai mare pedeapsă din legislaţia irlandeză pentru astfel de infracţiuni. Acest avertisment nu poate decât să descurajeze potenţialii avertizori care ar putea apela la lege pentru a se face dreptate.

O nota de baza a protecției legale a avertizorilor este recunoașterea riscului de represalii împotriva avertizorilor. Aceasta a fost legiferată prin crearea unui “temei pentru chemare în judecată” pentru represalii împotriva avertizorilor, care le permite acestora să ceară să se facă dreptate. Demersul tipic pentru avertizorul care a suferit de pe urma represaliilor (până la și inclusiv concediere) este acela de a înainta o plângere la Comisia pentru Relaţii de Muncă. Majoritatea acestor dispoziţii dispun la compensaţii egale cu plata salariului pe doi ani de zile. Aceasta nu este o măsură adecvată pentru că s-au înregistrat cazuri în care avertizorii de integritate care și-au pierdut locul de muncă și nu si-au mai găsit niciodată un loc de muncă care să le ofere un statut echivalent.

În vreme ce aceste dispoziţii recunosc represaliile împotriva avertizorilor drept act injust și este înţeles ca temei specific pentru care cel căruia i s-a făcut o nedreptate să ceara soluţionarea cazului său, nimeni nu recunoaște o infracţiune de represalii împotriva avertizorului de integritate. Dispoziţiile încearcă să compenseze în parte persoanele cărora li s-a făcut o nedreptate pentru pierderea suferită, dar nimeni nu caută să pedepsească făptuitorul.

Concluzii

Deși este recunoscut faptul că în legislaţia Irlandei au fost introduse multe dispoziţii de protecţie a avertizorilor de integritate în ultimii ani, la fel de adevărat este și faptul că în sistemul de protecţie există multe lacune. În unele domenii în care s-au introdus dispoziţii formale de protecţie, nu se știe exact cum vor funcţiona acestea în practică. Unele dintre ele pot împiedica avertizarea de interes public în totalitate. Clauza conform căreia “trebuie să se știe” din Legea Sănătăţii, de exemplu, pune pe umerii avertizorului de integritate o sarcină neechitabilă și injustă. De fapt, nici nu există coduri sau principii directoare pentru avertizorii de integritate în serviciile publice. Sistemele de protecţie a avertizorilor de integritate în An Garda Síochána (poliţia), de exemplu, presupun un “destinatar confidenţial” pentru sesizări din partea membrilor serviciului. Totuși, începând cu Martie 2009, doar trei sesizări au fost făcute oficialului responsabil. În plus nu există niciun o metodă prin care membrii serviciului pot fi ajutaţi sau ghidaţi.

Lacunele cele mai evidente ce reies din reportajele despre protecţia avertizorilor se referă la sesizarea încălcării legii societăţilor și la infracţiuni apărute în domeniul furnizării de servicii.

La o analiză rapidă a titlurilor de ziar din ultimii ani se poate constata un număr considerabil de practici infracţionale în unele întreprinderi irlandeze, cu toate astea și comunitatea de afaceri și guvernul se opun vehement protecţiei celor care sesizează astfel de fapte.

Recomandări

Irlanda ar trebui să adopte o lege generică privind protecţia avertizorilor de integritate care să cuprindă avertizorii din sectoarele public, privat și non-profit. Legea generică de succes privind Sesizările de Interes Public din UK are 9 pagini și este aplicabilă în sectoarele public și privat din Regatul Unit. Acesta este un exemplu de lege simplă și foarte eficientă adoptată de o jurisdicţie foarte asemănătoare celei din Irlanda. Nu are rost să continuăm cu o abordare sectorială care este confuză și dezechilibrată.


34

În absenţa adoptării unei dispoziţii generice, dispoziţiile de protecţie a avertizorilor de integritate ar trebui extinse urgent la legea societăţilor și la domeniul serviciilor financiare.

De asemenea, ar trebui aduse amendamente la dispoziţiile de protecţie la avertizorilor de integritate din Legea Sănătăţii prin eliminarea clauzei conform căreia “trebuie să se știe”.

Dacă se adoptă o abordare generică sau sectorială, nivelul de compensaţii pentru avertizorii care au avut de suferit în urma represaliilor ar trebui să fie o sumă “corectă și echitabilă date fiind circumstanţele”. Așa se prezintă situaţia în cazul Legii privind Securitatea, Sănătate și Asistenţa Socială la Locul de Muncă din 2005 și în cazul Legii privind Permisul de Muncă din 2006.


35

Protecţia avertizorilor de integritate în Italia



Avertizarea în interes public nu este prea cunoscută în Italia și este de multe ori confundată cu trădarea. Există linii telefonice directe publice, dar sunt rar folosite, în special pentru că nu sunt bine promovate. Unii lideri ai agenţiilor publice au recomandat introducerea procedurilor de avertizare de interes public sau o lege similară, dar până acum nu s-au luat astfel de iniţiative.

Contextul din Italia este greu de portretizat dat fiind că avertizarea cu privire la încălcarea legii este mai frecventă în unele zone decât în altele. În consecinţă, părerile în ceea ce privește avertizarea în interes public diferă foarte mult în Italia. Pe când anumite părţi interesate consideră că recompensarea avertizorilor ar promova eficient avertizarea cu privire la infracţiuni, alţi sunt cu totul și cu totul împotriva recompensării pentru că văd sesizarea încălcărilor ca pe o responsabilitate generală și personală către comunitate.

Autorităţile judiciare protejează avertizorii împotriva concedierilor ilegale, dar depinde de capriciile sistemului juridic de a decide dacă alte acte de represalii sunt justificate. Cazurile de avertizare de interes public au fost mult vehiculate în presă, dar nu sunt urmărite îndeaproape.

Legislaţie

Italia nu are o lege de sine stătătoare privind avertizorii și nu există nicio lege specifică anticorupţie. Totuși, pentru a fi în conformitate cu Convenția OCDE privind Combaterea Mituirii Oficialilor Străini, programe de conformitate pentru prevenirea riscului și a responsabilităţii pentru societăţi au fost introduse recent, însoţite de mecanisme stricte de supraveghere care acoperă un număr mare de infracţiuni. Italia tocmai a ratificat UNCAC, dar nu e elaborat încă procedurile necesare (în special UNCAC, articolul 33 „Protecţia persoanelor care fac sesizări”).

Regulile și dispoziţiile care pot fi aplicate pentru avertizarea de interes public sunt fragmentate în mai multe legi și coduri. Codul Penal prevede o amendă pentru funcţionarii publici care nu sesizează infracţiunile întâlnite în timpul îndeplinirii sarcinilor profesionale. Constituţia italiană, Codul Muncii și Legea consolidată pentru Securitate stipulează libertatea de exprimare generală a lucrătorilor. Legile privind Munca protejează lucrătorii împotriva concedierii, dar nu împotriva altor forme de represalii (ameninţare fizică, retrogradare, transfer etc.) Codul Civil stipulează protecţie generală pentru secrete industriale, dreptul de proprietate intelectuală și dreptul societăţilor de a preveni dezvăluirea informaţiilor interne. Există o lege specifică pentru protecţia martorilor care cooperează cu sistemul judiciar în cazul criminalităţii organizate. Alte reguli incluse în Codul Civil, în Legea Consolidată privind Medierea Financiară, într-o directivă CONSOB (autoritatea pentru piaţa de valori) și în Decretul Legislativ privind Prevenirea Spălării de Bani.

Politici şi practici curente

În sectorul public, importanţa acordată sesizării interne este scăzută sau lipsește. Funcţionarii publici au datoria de a raporta infracţiunile întâlnite la locul de muncă, dar sesizările sunt rare, iar sancţiunile nu au fost niciodată înaintate pe motiv de neconformitate la locul de muncă.

În sectorul privat, unele companii au stabilit proceduri specifice de avertizare, de multe ori pentru a fi în conformitate cu Legea Sarbanes-Oxley. Societăţile Mici și Mijlocii care realizează mare parte din activităţile economice din Italia, nu au de obicei proceduri interne de raportare, în principiu din cauza lanţului scurt dintre angajaţi și conducere sau proprietari. Decretul legislativ 231/2001 presupune o procedură de raportare internă pentru societăţi pentru a contribui la reducerea unor astfel de riscuri.


36

Rapoartele posibile de mijloace de sesizare pentru lucrătorii care sunt martori la injustiţii diferă considerabil de la instituţiile publice la societăţile private. De obicei, organismele publice nu furnizează mecanisme interne, așadar angajaţii respectivi se pot adresa doar managerului lor direct sau extern, organismelor publice relevante pentru a primi sesizări despre infracţiune. Marile societăţi private implicate în cercetare tind să pună în aplicare o serie de mecanisme, dar nu specifică mecanisme de sesizare externă. Societăţile mai mici nu furnizează de obicei niciun mecanism. Autoritatea Naţională pentru Protecţia Datelor Confidenţiale ia în considerare măsuri de protecţie referitoare la aria de dezvăluire și legitimitatea sesizărilor confidenţiale sau anonime.

Atât sesizările confidenţiale cât și anonime există în sectorul public, dar unele agenţii publice care primesc rapoarte interne nu dau curs nicio sesizare anonimă. Câteva agenţii publice promovează raportarea internă în rândul angajaţilor, dar rezultatele nu sunt eficiente și sunt limitate la câteva organisme.

Protecţia oferită avertizorilor conform politicilor societăţilor prevede compensaţii pentru posibilele pierderi suferite, dar nu include și posibilitatea de recompensare pentru persoana care face sesizarea. Sesizările false sau maliţioase sunt sancţionate financiar de obicei de către societăţile private și pot da naștere la alegaţii de defăimare. Nu există proceduri implicite în ceea ce privește urmărirea sesizărilor. Fiecare societate decide dacă este cazul să implice sau nu avertizorul în următorii pași ai procedurii. De obicei, avertizorul este implicat doar dacă este considerat necesar sau de ajutor pentru investigaţie. Nu există o limită de timp pentru durata protecţiei după o sesizare, nici din partea societăţilor si nici din partea organismelor publice.

În afara poliţiei sau a procurorilor publici, nu au fost desemnate organisme publice sau agenţii pentru a primi sesizări sau raportări referitoare la infracţiuni sau neregularităţi.

Concluzii

Nu există o legislaţiei specifică referitoare la avertizarea de interes public în Italia. Există mecanisme de protecţie, dar sunt fragmentate și nu au menirea de a proteja avertizorii, precum dispoziţiile de protecţie a martorilor în cazul crimei organizate. Unele dintre marile societăţi private au pus în aplicare proceduri de avertizare. În sectorul public, în ciuda recomandărilor din partea unor lideri ai agenţiilor publice de a introduce dispoziţii asemănătoare, avertizarea de interes public sau alte tipuri de raportare internă abia sunt luate în seamă.

De obicei, muncitorii sunt protejaţi împotriva concedierii injuste conform legilor muncii; totuși, nu există nicio protecţie specifică împotriva altor tipuri de represalii (e.g. retrogradare, transfer sau comportament ostil). În absenţa dispoziţiilor specifice și eficiente de protecţie a avertizorilor, contextul cultural italian nu promovează activităţi de sesizări ilegale.

Recomandări

Se dorește o lege naţională privind avertizarea în interes public sau o directivă a UE. O astfel de lege ar acoperi atât sectorul public cât și cel privat. Trebuie să existe o schimbare în percepţia publică a avertizării de interes public și să se promoveze sensibilizarea nevoii de mecanisme de sesizare eficiente în întreprinderile mici și mijlocii. Instrumente anexe și procedurile ar ajuta la folosirea corectă și eficientă a mecanismelor de avertizare, precum crearea liniilor roșii sau a altor servicii care să îi asiste pe cetăţeni în raportare. Comunicarea instituţională eficientă în ceea ce privește avantajele posibilei legislaţii privind avertizarea (pentru muncitori, organizaţii, comunitatea întreagă și pieţele financiare) este mult necesară.


37

Protecţia avertizorului de integritate în Letonia



Contextul actual privind avertizorii din Letonia este caracterizat de criză economică, politică și socială care a lovit ţara în a doua jumătate a anului 2008. Niveluri ridicate de corupţie, management de stat neprofesionist și mecanisme democratice șubrede sunt tot atâtea motive pentru care criza a lovit Letonia mai puternic decât alte state europene.

Moștenirea guvernului autocrat din timpul ocupaţiei sovietice încă este evidentă și împiedică percepţia generală a avertizării de interes public drept faptă corectă și etică. Avertizorii de integritate sunt deseori percepuţi ca „informatori” și sunt de multe ori trataţi precum trădătorii comunităţii.

Stilurile de management autocrat și non-transparent încă prevalează în multe organizaţii și administraţii publice. Angajaţii sunt sceptici în a submina legitimitatea și autoritatea superiorilor ierarhici și de multe ori sunt gata să treacă sub tăcere acţiunile lor ineficiente și de multe ori nelegitime, oricare ar fi preţul unor astfel de acţiuni pentru organizaţiile lor și pentru întreaga societate.

Letonia se află încă în procesul de dezvoltare de instrumente de încredere pentru a gestiona disidenţa și încălcarea legilor în organizaţii și în ţară. Avertizarea de interes public este un astfel de instrument.

Legislaţie

Nu există o singură dispoziţie legală cuprinzătoare care să definească conceptul de avertizare de interes public și care să evidenţieze mecanisme specifice de protecţie pentru avertizorii de integritate. În prezent, mecanismele de protecţie aferentă derivă din legi variate: Legea Civilă, Legea Penală, Legea privind Procedura Penală, Legea Muncii, Legea privind Funcţionarii Publici, Legea privind Prevenirea Conflictelor de Interes în rândul Oficialilor guvernamentali și Legea privind Accesul Liber la Informaţii.

Unele dispoziţii legale cer sesizarea încălcărilor de lege si includ sancţiuni și penalităţi în caz contrar. Conform Legii Penale sesizarea informaţiilor referitoare la infracţiuni (mită, spălare de bani) este o datorie. Codul Infracţiunilor Administrative prevede obligaţia de a sesiza informaţii referitoare la substanţe periculoase sau la alte produse cu noxe și poluante pentru mediu sau alte instituţii.

Singura lege care prevede o clauză direct referitoare la protecţia avertizorilor este Legea Muncii care interzice sancţionarea angajaţilor pentru acţiuni de avertizare de interes public și potrivit căreia angajatorul are principala responsabilitate în asigurarea conformităţii. Totuși, nici Inspectoratul Muncii nici o altă instituţie intervievată nu a putut exemplifica un caz în care această clauză să fi fost folosită în practică.

În septembrie 2009, Cabinetul de Miniștri a aprobat propunerea de consolidare a protecţiei avertizorilor prin amendamente la Legea actuală privind Prevenirea conflictelor de interese în rândul oficialilor guvernamentali. Cabinetul a hotărât să includă o clauză de confidenţialitate care să interzică dezvăluirea identităţii avertizorului fără consimţământul persoanei în cauză și să fie protejat împotriva represaliilor. De asemenea, înalţii funcţionari ai statului au obligaţia de a raporta suspiciuni de conflict de interese sau cazuri de corupţie în controlul organismelor sau al instituţiilor.

Politici şi practici curente

Nu există mijloace clare, transparente și în stare bună de funcţionare de raportare pentru avertizori sau mecanisme de protecţie nici în sectorul public, nici în cel privat. Normele referitoare la conceptul de avertizor și protecţia acestuia din Codurile de Etică ale celor cinci ministere (al Apărării, Justiţiei, Afacerilor


38

interne, Finanţe și Sănătate) pot si caracterizare drept slabe. Nu există nicio dispoziţie specială pentru practicile de avertizare și nu există niciun mecanism de sesizare intern sau extern clar. Normele au menirea să soluţioneze conflictele interne. În ceea ce privește dezvăluirea de informaţii extern există o discrepanţă între datoria de a sesiza acţiuni ilegale și obligaţia de confidenţialitate.

În sectorul privat, filialele societăţilor multinaţionale au mijloace de avertizare mai clare și o voinţă de a proteja avertizorii mai evidentă. Totuși, Ernst & Young Letonia confirmă faptul că instrumentele de consultanţă și organizare referitoare la avertizare, care sunt puse în aplicare la nivel internaţional, nu au fost niciodată folosite în societăţile din Letonia. Acest lucru indică faptul că implementarea unor mecanisme sănătoase de protecţie a avertizorilor nu s-au aflat pe agenda conducerii corporaţiilor până în acest moment.

Instituţiile statului care primesc sesizări referitoare la acţiuni ilegale la locul de muncă, inclusiv incidente de avertizare sunt Biroul pentru Prevenirea și Combaterea Corupţiei (KNAB), Avocatul Poporului și Inspectorul Național al Muncii. Deși toate primesc plângeri din partea publicului, și pe cale anonimă și deschis, nimeni nu ţine evidenţa statistică a incidenţei cazurilor de avertizare – deși datele lor statistice generale furnizează informaţii despre natura și numărul sesizărilor, inclusiv cele de avertizare. Iar un aspect și mai pozitiv este faptul că toate cele trei instituţii au datoria de a urmări sesizările înaintate cu condiţia de a nu fi anonime.

Concluzii

Conceptul de avertizare de integritate este unul nou și nu atât de dezvoltat în societatea letonă, atât în ceea ce privește reglementările legale existente și cât și practica de avertizare de interes public. Acesta lipsește și la nivelul instituţiilor publice și la nivelul celor private. E clar că legislaţia naționala este îmbunătăţită cu pași mici în sensul consolidării mecanismelor de protecţie ale avertizorilor, mai ales în sectorul public și în instituţiile statului. Totuți, aceste amendament au fost puse în aplicare mai degrabă ca reacţie la cerinţele instituţiilor internaţionale (UE, GRECO, etc.) decât în urma voinţei politicii interne și a cererii publicului.

Recomandări

Pentru a promova practicile de avertizare, este important să se continue îmbunătăţirea mecanismelor legale existente și în același timp educarea societăţii și facilitarea transformării culturale dacă se dorește acceptarea avertizării de interes public drept instrument de încredere și necesar într-o democraţie funcţională. Este nevoie de o lege de sine stătătoare pentru protecţia avertizorilor, deși e posibil ca sincronizarea să nu se facă pe fondul agravării crizei economice și politice.

Trebuie să se facă eforturi pentru a se investi în educaţia generală a societăţii și a reprezentanţilor sectoarelor publice și private astfel încât aceștia să accepte și să aprecieze noţiunea de avertizare de integritate. Activitatea Inspectoratului Naţional al Muncii , KNAB-ului și a Avocatului Poporului ar trebui extinsă la abordarea problemei avertizării de interes public, inclusiv educarea, promovarea și colectării de date privitoare la cazurile de avertizare de integritate (inclusiv specificarea atunci când plângerile sunt primite de către fiecare dintre instituţii).


39

Protecţia avertizorilor de integritate în Lituania



Moștenirea sovietică este încă frecvent aplicată de către politicieni și în sectorul public, ca scuză pentru a compara avertizorii de integritate cu informatorii, agenţii infiltraţi în teritoriul inamic și colaboratorii - și pentru a justifica reticenţa de a lua măsuri politice și de a acorda avertizorilor de integritate protecţia corespunzătoare. Totuși, studiile recente efectuate de TI Lituania arată o creștere a dorinţei publicului de a participa la iniţiative anti-corupţie și o percepţie publică pozitivă asupra avertizorilor de integritate, ca fiind oameni curajoși și cu o atitudine proactivă. Harta Corupţiei întocmită de TI Lituania, publicată în februarie 2009, a arătat că mai mult de 80% din respondenţi au perceput în mod pozitiv avertizorii de integritate, dar un singur respondent din cinci s-a arătat dornic de a se implica în activităţi anti-corupţie, iar cei care chiar fac asta sunt și mai puţini: aproximativ 2 - 3 %.

Pe de altă parte, noul guvern creștin-democrat a demonstrat atitudini înclinate spre schimbare, ceea ce a demonstrat semne de dorinţă din partea politicienilor de a aborda această chestiune prin includerea avertizorilor de integritate în planul lor de acţiune și prin însărcinarea TI Lituania (care participă în cadrul unui grup de lucru guvernamental anti-corupţie) cu elaborarea unei legi de protecţie a avertizorilor de integritate. În ciuda nivelului ridicat al corupţiei (și mai ales al nepotismului) din sectorul public, din ce mai multă atenţie este îndreptată către avertizorii de integritate.

Legislaţie

Prin ratificarea unor tratate importante împotriva corupţiei, cum ar fi Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei și Convenţia civilă a Consiliului Europei privind combaterea corupţiei, Lituania și-a asumat angajamente de a asigura protecţia corespunzătoare a avertizorilor de integritate. Totuși, până acum nu există nicio lege naţională de sine stătătoare și nici prevederi legislative sectoriale privind protecţia avertizorilor de integritate. Singura lege explicită privind avertizarea de interes public, deși din perspectiva remuneraţiei, este Hotărârea de Guvern privind “Remunerarea pentru Informaţii Importante privind Infracţiuni contra Patrimoniului". Totuși, această hotărâre are deficienţe majore și nu a fost pusă în aplicare. Nici modificările recente ale hotărârii, propuse de Ministerul de Justiţie, nu au coeziune în abordarea acestei chestiuni. Câtă vreme nu există un cadru legislative coerent pentru protecţia avertizorilor de integritate, sau cel puţin o definiţie a avertizării de interes public, este irealizabilă oferirea unei compensaţii pentru represalii sau pierderi financiare, sau a unei recompense pentru actele de avertizare de interes public.

Cadrul legislativ actual din Lituania nu oferă o protecţie specifică a avertizorilor de integritate. Există câteva legi privind protecţia martorilor și membrilor departamentelor de apărare și siguranţă naţională, precum și legi privind protecţia surselor jurnaliștilor. În anumite circumstanţe, avertizarea de interes public se poate încadra în aceste categorii. Totuși, la ora actuală, drepturile potenţialilor avertizori de integritate sunt cel mai probabil protejate (și cu cea mai mare eficienţă) prin dreptul normal, adică Codul Muncii și Legea Funcţionarilor Publici. Totuși, aceste legi oferă doar mecanisme normale de protecţie a angajaţilor și nu ţin cont de situaţia specială a avertizorilor de integritate.


TI Lituania a efectuat două sondaje de opinie privind practice interne și externe de sesizare. Majoritatea instituţiilor publice implicate în sondaj au o formă de sesizare internă și mecanisme de protecţie, în conformitate cu legislaţia în vigoare. Totuși, protecţia este în principal limitată la garanţii generale pentru angajaţi, conform Codului Muncii, altor legi relevante și regulamentului intern al instituţiei respective. Eficienţa sistemelor interne de avertizare de interes public este discutabilă. Majoritatea instituţiilor respondente au notat puţine cazuri de sesizare din partea angajaţilor.


40

În plus, TI Lituania au identificat și efectuat sondaje în mai mult de 50 de instituţii publice care au linii telefonice tip hotline și de asistenţă externe, pentru public. Organizaţiile care au astfel de linii externe și societatea în general nu fac distincţia dintre diferitele tipuri si scopuri ale acestor linii telefonice. La fel, nu se face distincţia dintre persoanele care pot face sesizări, ceea ce însemnă că cei care se plâng pot fi angajaţi. Acesta îngreunează menţinerea anonimităţii și a confidenţialităţii. În plus, nu există o structură detaliată pentru monitorizarea sesizărilor, ceea ce micșorează încrederea în sistem.

Situaţia din sectorul privat este mai obscură. Cultura corporatistă a protecţiei avertizorilor de integritate pare să nu se fi dezvoltat în Lituania. Puţine coduri de etică sau conduită abordează tema protecţiei avertizorilor de integritate. Filialele din Lituania ale unor companii internaţionale tind să aibă cel mai mare nivel de înţelegere și cele mai înalte standarde privind avertizarea de interes public, adesea în conformitate cu regulile și expertiza din compania mamă. Totuși, astfel de date nu sunt încă ușor disponibile.

Concluzii

În Lituania nu există o legislaţie de sine stătătoare privind protecţia avertizorilor de integritate. Analiza legislaţiei în vigoare arată că doar legislaţia normală a muncii și prevederilor privind protecţia altor categorii de persoane se pot aplica pentru protecţia avertizorilor de integritate. În timp ce încă se mai folosesc factori culturali și sociali ca argumente împotriva adoptării și funcţionării fără probleme a mecanismelor de protecţie a avertizorilor de integritate, studiul efectuat de TI Lituania arată o atitudine în general pozitivă a publicului faţă de avertizorii de integritate. Analiza practicilor de raportare în instituţii arată că sectorul public aplică, de departe, sisteme de sesizare și protecţie. Totuși, numărul de cazuri sesizate intern este redus. Mijloacele externe de raportare sunt folosite mai frecvent, dar funcţionarea și reglementarea lor este sumară și nedezvoltată. Doar câteva companii private au stabilit reglementări privind avertizarea de interes public.

Recomandări

Este necesară adoptarea în Lituania a unei legi privind protecţia avertizorilor de integritate și asigurarea aplicării eficiente a mecanismelor curente de sesizare, atât interne cât și externe. Autorităţile ar trebui să organizeze o campanie la scară mare de sensibilizare pentru promovarea unei mai bune înţelegeri de către public a contribuţiei pozitive a avertizorilor de integritate la protejarea intereselor publice.


41

Protecţia avertizorilor de integritate în România



În România post-comunistă, există o oarecare rezistenţă împotriva avertizorilor de integritate, care își are rădăcinile în confuzia dintre avertizori și informatori Tranziţia la regimul democrat, caracterizată de o corupţie la scară largă, precum și de existenţa unui sector public compus din funcţionari anonimi și tăcuţi, înseamnă că avertizarea de interes public implică mari costuri personale, până la sancţiuni formale și informale.

În sectorul privat, contractile de confidenţialitate devin din ce în ce mai populare, ceea ce ameninţă cu limitarea potenţialelor progrese printr-o eventuală reformă legislativă. Doar câteva firme au politici privind avertizarea sau reglementări interne privind sesizarea și chiar mai puţine au proceduri funcţionale. Pentru mulţi angajatori, avertizarea de interes public este un concept nou care nu este inclus în principiile generale de afaceri. Mass-media sesizează rar cazuri de avertizare de interes public și totuși trebuie să joace un rol esenţial în întregul proces de avertizare de interes public.

Legislaţie

În 2004, în România a fost adoptată o lege specială privind protecţia avertizorilor. Legea privind protecţia avertizorilor include protecţia personalului care depune o plângere privind încălcarea legislaţiei de către autorităţile publice, instituţiile publice sau companiile de stat. Această protecţie se extinde atât asupra personalului permanent cât și asupra celor angajaţi temporar, indiferent de modul în care au fost numiţi, de existenţa unei remuneraţi și de tipul de sarcini pe care le îndeplinesc.

Legea privind Protecţia Avertizorilor reglementează protecţia persoanelor care oferă informaţii și date privind încălcarea legislaţiei sau a standardelor etice, inclusiv infracţiuni de corupţie și conexe acestora. Sfera de acoperire a legii se limitează la sectorul public. În caz de conflicte cu alte prevederi legislative, Legea privind Protecţia Avertizorilor are prioritate.

Legea este rezultatul susţinerii TI România. Scopul său era încetarea tradiţiei de tăcere și complicitate în sectorul public și potrivirea mijloacelor interne de plângere cu unele externe, cu răspuns mai mare. În 2008, un studiu efectuat de TI România a arătat că majoritatea instituţiilor public regionale evaluate nu armonizaseră regulamentele interne cu Legea privind Protecţia Avertizorilor în decursul celor trei ani de la promulgarea legii. Astfel, chiar și dacă prevederile legale sunt complete și oferă mecanisme adecvate de protecţie, aplicarea lor la nivel local este problematică.

În sectorul privat, nu există reglementări specifice pentru protecţia avertizorilor de integritate. Se pot utiliza câteva măsuri legislative ca punct de plecare pentru măsuri similare cu cele din sectorul public, dar abordarea depinde de politica firmelor. Legea privind protecţia martorilor conţine legături la avertizori și protejează persoanele care raportează infracţiuni penale, inclusiv corupţia și fraudele. Codul Muncii conţine prevederi referitoare la concedierea abuzivă.


Articolul șase din Legea privind Protecţia Avertizorilor oferă mai multe mijloace interne, externe sau suplimentare de sesizare, care pot fi utilizate alternativ sau cumulativ. Totuși, legislaţia română nu distinge între sesizarea internă și cea externă.

La nivel intern, un avertizor se poate adresa superiorilor sau persoanei care a încălcat prevederile legale; directorului autorităţii publice sau instituţiei în acre lucrează persoana acuzată, sau în care s-au raportat practici ilegale (chiar dacă nu se poate identifica vinovatul); sau comisiilor disciplinare sau altor organizaţii similare din cadrul instituţiei publice în care s-a comis încălcarea legii.


42

În plus, sau ca alternativă la procedurile interne, un avertizor poate utiliza căi externe de sesizare, inclusiv organisme judiciare (penale sau civile); organisme care se ocupă de constatarea și investigarea conflictelor de interese și a incompatibilităţilor și organizaţii profesionale, sindicate sau organizaţii ale branșelor. Un avertizor poate să se adreseze și prin mijloace suplimentare de sesizare, cum ar fi comisiile parlamentare, mass-media sau organizaţiile non-guvernamentale. Protecţia avertizorilor implică și dreptul de a refuza semnarea unui document sau participarea la o acţiune ilegală.

Avertizorul participă la toate procedurile din cadrul comisiei disciplinare. El sau ea primește asistenţă, poate furniza documente și alte dovezi relevante și poate să facă apel în instanţă împotriva deciziei comisiei.

În condiţiile priorităţii Legii privind Protecţia Avertizorilor faţă de alte legi, dacă un avertizor a fost deja sancţionat printr-un litigiu de muncă sau într-un caz legat de datoria de a sesiza, instanţa poate dispune anularea sancţiunilor dacă acestea au fost rezultatul avertizării. Pentru evaluarea celor de mai sus, legea specifică faptul că instanţa poate verifica dacă sancţiunile împotriva avertizorului sunt justificate în comparaţie cu cazurile similare. Avertizorul poate fi compensat în funcţie de represaliile suferite.

Concluzii

Din 2004, avertizorii din sectorul public sunt protejaţi de o lege cuprinzătoare care are prioritate în caz de conflict cu alte prevederi legislative. Totuși, numărul de cazuri de avertizare în interes public din România este încă redus, ceea ce se datorează în mare măsură contextului socio-cultural. Avertizarea de interes public nu este destul de familiară publicului sau nu este suficient apreciată. Societatea civilă a încercat mai multe abordări pentru îmbunătăţirea aplicării legii. Dar promovarea mecanismelor de avertizare de interes public încă necesită un efort concentrat. Punctele slabe rămân la nivelul de aplicare internă în instituţii sau la nivel de acoperire mass-media și sensibilizare a publicului privind avertizarea de interes public.

Recomandări

În ceea ce privește legislaţia, se recomandă extinderea sferei de acoperire a personalului protejat prin Legea privind Protecţia Avertizorilor asupra întregului sector public, precum și asupra funcţionarilor din companiile de utilităţi publice și din instanţe. Legea trebuie de asemenea să reglementeze răspunderea legală și sancţiunile celor care încalcă legea (și aplicarea legii) și cazurile în care greșelile minore sunt sancţionate contrar practicilor uzuale.

Trebuie evaluat dacă se pot extinde mecanisme legale similare de protecţie a avertizorilor și în sectorul privat. Trebuie efectuat un studio detaliat pentru a identifica cele mai bune practice etice corporatiste, inclusiv o evaluare a celor mai vulnerabile sectoare și operaţii în ceea ce privește riscul de corupţie. O listă de conflicte frecvente de muncă ar trebui să fie punctul de plecare în determinarea prevederilor legislative necesare pentru îmbunătăţirea cadrului relaţiilor de muncă. Acesta trebuie urmat de o revizuire pe larg a legislaţiei, pentru identificarea punctelor esenţiale ale relaţiilor de muncă, ce prezintă ameninţări majore la adresa integrităţii.


43

Protecţia avertizorilor de integritate în Slovacia



În societatea slovacă, avertizorii de integritate nu sunt priviţi cu ochi buni. Activităţile ŠTB-ului, fosta poliţie secretă de stat, care opera prin intermediul agenţilor și care strângea informaţii cu privire la terţi, încă joacă un rol negativ în acest context.

Doar 7% dintre cetăţeni spun că în mod cert ar anunţa autorităţile în cazul în care li s-ar cere mită sau în cazul în care ar cunoaște oameni care ar primi mită. Aproape două treimi din persoanele intervievate spun ca nu ar denunţa mita, iar 41% din aceste doua treimi declară ferm că nu ar face asta. Acest rezultat ne arată faptul că cetăţenii nu au încredere în denunţarea unor asemenea acte la poliţie. Un factor determinant în acest proces decizional este reprezentat de teama de represalii. 70

Legislaţie

În prezent, Slovacia nu are o legislaţie de sine stătătoare cu privire la avertizarea de interes public: acest concept nu este expus în mod clar în nicio legislaţie. Totuși, există niște prevederi legale care pot fi folosite in protecţia avertizărilor de integritate împotriva actelor de răzbunare.

Legea privind serviciile publice controlează drepturile și obligaţiile funcţionarilor71 și acordă dreptul de a depune plângeri cu privire la realizarea propriei munci3. Legea conţine de asemenea și o trimitere la Codul Muncii, care acordă funcţionarilor un nivel de protecţie similar cu cel al angajaţilor din sectorul privat. Legea privind Sesizările permite oamenilor să adreseze reclamaţiile unui organ public pe de o parte, iar pe de altă parte, obligă acel organ public să cerceteze aceste reclamaţii. Legea Performanţei Muncii în Interes Public permite investigarea plângerilor referitoare la angajaţi, aceasta putând fi depusă de către un alt angajat sau de un terţ.

Sectorul privat respectă Codul Muncii, cod care decretă faptul că exerciţiul drepturilor și obligaţiilor care decurg din relaţiile de muncă trebuie să fie în conformitate cu buna-credinţă. Nimeni nu are dreptul să încalce aceste drepturi și obligaţii în detrimentul altor participanţi în activitatea muncii sau a colegilor de serviciu. Nimeni nu trebuie sa fie persecutat sau sancţionat în vreun fel la locul de muncă pentru depunerea unei plângeri sau petiţii de punere sub acuzare împotriva unui coleg.

Conform Codului Penal, persoana care află că o alta a comis o infracţiune – de exemplu, de corupţie – și nu denunţă acest lucru către autorităţile responsabile cu implementarea legii sau poliţiei, comite ea însăși o infracţiune.


Aplicarea planurilor de protecţie a funcţionarilor publici în cazul denunţării unor practici ilegale este relativ recentă. Înţelegerea și cursul dat sesizărilor de integritate diferă semnificativ în sectorul public faţă de cel privat. În sectorul public, Legea privind Plângerile se aplică la un grup destul de mare de organe administrative . Totuși, raportările stipulate in această lege sunt acceptate dacă îndeplinesc anumite criterii. Acest lucru duce la ambiguitate în reglementare și în înţelegerea sa de către angajaţii atât din sectorul de stat, cât și din cel public.

70 Interviu cu Daniela Gemerska, Slovak National Centre for Human Rights, 22.5.2009

71 Acestea includ, de exemplu, angajaţii ministerelor sau ai altor autorităţi ale administraţiei publice centrale, autorităţi ale administraţiei publice locale şi alte instituţii publice definite prin legi speciale.


44

Administraţia de stat acordă o atenţie deosebită obligaţiilor sale legale, iar organizaţiile individuale nu recurg la metode inovative de protecţie a avertizorilor de integritate. Este garantat dreptul de a depune reclamaţii pe căi nelegitime, dar nu există o garanţie a unei investigări de încredere, imparţiale a acestora. Ministerele nu publică sau evaluează cazuri de avertizări de integritate publică cu privire la practici ilegale raportate prin intermediul unor mecanisme externe, precum auditori sau consultanţi. Identificarea unor proceduri exacte de avertizare de integritate publică este practic imposibilă, de vreme ce aceasta nu este descrisă nicăieri. De asemenea, formarea funcţionarilor publici în această privinţă este inexistentă.

Nu există nicio prevedere cu privire la compensaţii în cazul represaliilor. Singura metodă de îndreptare este decizia unei instanţe de nulitate a concedierii unui angajat dacă se dovedește că aceasta concediere are legătură cu avertizarea cu privire la practici ilegale. În asemenea cazuri, angajatul are dreptul la plata salariului pentru perioada în care a rămas fără slujbă.

O situaţie mai favorabilă există în sectorul privat, unde conceptul de avertizare de integritate nu este înţeles mai bine, iar mecanismele sale sunt implementate în mai multe forme. Totuși, există o mare diferenţă între politică și folosirea propriu-zisă a mecanismelor. Toate marile companii implicate în această cercetare au coduri de etică care conţin prevederi cu privire la avertizările de integritate. Acestea asigură canale de comunicare în cazul unei intenţii de avertizare precum consultanţi externi sau mediatori. Alte instrumente includ mesaje electronice, linii roșii și adrese speciale de email.

Marile companii păstrează confidenţialitatea persoanelor care doresc să denunţe un act ilegal, pe când companiile de mărime medie nu pot garanta cu succes confidenţialitatea.

Concluzii

Faptul că nu există o legislaţie clară pentru avertizările de integritate publică nu reprezintă cea mai mare problemă în ceea ce îl privește pe cel care dorește să facă public un act de abatere de la integritatea publică. Garanţia unei asemenea legislaţii, în alte state, poate fi dobândită prin modificarea legislaţiei existente. Legislaţia vorbește relativ clar despre oportunitate, iar, în cazuri penale, de obligaţia de a dezvălui practici ilegale. Cu toate acestea, legislaţia nu acordă o atenţie suficient de mare mecanismelor de protecţie a avertizorilor de integritate

O problemă mai gravă este cea referitoare la fragmentarea legislaţiei și lipsa cunoașterii drepturilor celor care doresc să facă public un act de abatere de la integritatea publică. Este foarte dificil pentru un angajat să afle cărei instituţii să se adreseze în cazul denunţării unor acte ilegale.

Recomandări

Este necesară consolidarea implementării regulilor existente cu precădere a schemelor pentru protecţia avertizorilor din sectorul public. De asemenea canalele de comunicare pentru avertizori ar trebui consolidate, mai ales în cazul administraţiei de stat.

Nu există canale de comunicare externă care ar putea încuraja avertizările de integritate. Un asemenea sistem ar putea fi conceput de către instituţiile existente cum ar fi Avocatul poporului, sau pe baza unui contract de către companii private și consultanţi. Reglementare din Legea Împotriva discriminării poate servi drept model de implementare.

Informaţiile cu privire la avertizările de interes public - cum se procedează într-un asemenea caz, către cine trebuie făcute sesizările - ar trebui concentrate într-un singur loc. Astfel, este necesară crearea unui punct de informare. În vederea monitorizării și gestionării declaraţiilor, datele ar trebui colectate în mod sistematic, incluzând statisticile cu privire la procese.

Avertizorilor de integritate trebuie să li se acorde dreptul la compensaţii și trebuie să primească o recompensă pentru sesizarea practicilor ilegale.

ALTERNATIVA LA TĂCERE - transparency.org.ro · legi care interzic dezvăluirea de informaţii, și...

Documents

Transcript of ALTERNATIVA LA TĂCERE - transparency.org.ro · legi care interzic dezvăluirea de informaţii, și...