1

UNIVERSITATEA BUCUREȘTI

FACULTATEA DE DREPT

PROGRAMUL DE MASTER

ACHIZIȚII PUBLICE, CONCESIUNI, PARTENERIAT PUBLIC PRIVAT

RELAȚIA DINTRE DREPTUL NAȚIONAL ȘI DREPTUL UE ÎN MATERIE DE ACHIZIȚII

PUBLICE, CONCESIUNI ȘI PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT

ACORDUL-CADRU

REGLEMENTARE NAȚIONALĂ ȘI EUROPEANĂ

Masterand: Gheorghiță (Zamfiroiu) Aurelia

2

CUPRINS

Abrevieri ....................................................................................................................................... 3

1. Introducere ........................................................................................................................ 4

2. Reglementare. Reglementare națională și europeană ........................................................ 5

3. Principiile care stau la baza procesului de achiziție ......................................................... 11

4. Modalități de atribuire a contractului de achiziție publică la nivel național și european

....................................................................................................................................................... 13

5. Modalități speciale de atribuire a contractului de achiziție publică - Acordul-cadru

....................................................................................................................................................... 14

6. Concluzii .......................................................................................................................... 22

7. Bibliografie ...................................................................................................................... 23

3

Abrevieri

A.N.R.M.A.P. - Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea

Achizițiilor Publice

alin. - alineatul

art. - articolul

CE - Comunitatea Europeană

CJCE - Curtea de Justiție a Comunităților Europene

CJUE - Curtea de Justiție a Uniunii Europene

H.G. - Hotărârea Guvernului

JOUE - Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

lit. - litera

O.U.G. - Ordonanța de urgență a Guvernului

TCE - Tratatul privind instituirea Comunității Europene

TFUE - Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

TUE - Tratatul privind Uniunea Europeană

UE - Uniunea Europeană

vol. - volumul

4

1. Introducere

Achiziţiile – şi implicit investiţiile publice – reprezintă în momente de recesiune

economică, aşa cum traversăm în prezent, şansa majoră pentru reechilibrarea economiilor

naţionale în statele membre ale Uniunii Europene.

Deşi se foloseşte foarte des noţiunea de „dreptul achiziţiilor publice”, în literatura de

specialitate încă nu s-a găsit o definiţie adecvată pentru a explica acestă realitate juridică. Prin

dreptul achiziţiilor publice se înțelege totalitatea regulilor şi normelor de drept care obligă statul,

autorităţile şi instituţiile publice la un anumit mod de a proceda în cazul în care intenţioneză să

intervină pe piața economică în calitate de persoană juridică de drept privat.

Datorită naturii publice a instituţiilor implicate în achiziţionarea de bunuri, sistemul de

achiziţie publică prezintă anumite caracteristici care îl diferenţiează faţă de sistemul privat de

achiziții. Plecând de la obligativitatea statului de a asigura un tratament egal pentru toţi cetățenii

săi, de la originea mijloacelor financiare implicate, fiind vorba de banii contribuabilor, iar nu de

banii proprii ai instituţilor publice respective, de vocaţia instituţiilor publice de a îndeplini

servicii publice de interes general, de posibilitatea influențării de către puterea politica a

deciziilor instituţilor publice implicate, de lipsa unui compartiment în cadrul majorităţii

instituţilor publice care să se ocupe cu observarea evoluţiei pieţei economice, s-a adoptat o

procedură care să răspundă acestor deziderate de ordin public.

Pe fondul unor disfuncţionalităţi în modul în care au funcţionat mecanismele naţionale, dar

şi la nivelul pieţei europene de achiziţii, Parlamentul European şi Consiliul au luat decizia de a

modifica legislaţia comunitară privind achiziţiile publice.

2. Reglementare. Reglementare națională și europeană

Unul dintre elementele fundamentale ale procesului de integrare în Uniunea Europeană, cu

impact asupra celorlalte arii de interes al acquis-ului comunitar aferent ”Pieței interne”, l-a

reprezentat realizarea unui sistem al achizițiilor publice eficient si credibil.

5

Legislația și jurisprudența Uniunii Europene au selectat în timp anumite elemente care

determină includerea unor operațiuni în sfera achizițiilor publice reglementate prin directive,

între care:

- operațiunea să presupună în mod obligatoriu o cumpărare de bunuri și/sau servicii și/sau lucrări

în sens de dobândire a acestora cu titlu oneros;

- cumpărătorul trebuie sa aibă calitate de autoritate contractantă;

- operațiunea să prezinte interes transfrontalier;

- valoarea contractului este necesar să depășească anumite praguri;

- bunurile, serviciile și lucrările care formează obiectul contractului să nu facă obiect al

exceptării de la aplicarea directivelor.

Primul element, respectiv necesitatea ca autoritatea contractantă să aibă calitate de

cumpărător, este încadrat de două preocupări fundamentale ale statelor UE: pe de o parte

menținerea unui mediu economic sănătos si bazat pe concurență onestă, iar, pe de altă parte,

cheltuirea fondurilor publice după anumite rigori. Evitarea denaturării concurenței se distinge în

legislația UE drept un deziderat fundamental.

Sfera de cuprindere a autorității contractante a constituit unul din subiectele constante de analiză

și perfecționare legislativă urmare examinărilor repetate de către Curtea de Justiție a Uniunii

Europene. Ca regula generală, legislația achizițiilor publice nu vizează acele entități care

funcționează în condiții obișnuite de piață, care urmăresc obținerea unui profit și care suportă

riscul de pierdere care ar putea rezulta din exercitarea activității.

Procesul de reglementare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică în

spațiul comunitar a început în 1971 cu adoptarea Directivei 71/305/CEE care a avut drept obiect

de reglementare coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică de

lucrări. Din 1971 și până în prezent acest proces legislativ a urmărit evoluția unui fenomen

juridic care s-a centrat, în principal, pe garantarea unor proceduri transparente şi

nediscriminatorii de atribuire a contractelor de achiziție publică și integrarea în acest context

specific al achizițiilor publice şi a altor politici publice, cum ar fi protecţia mediului, asigurarea

anumitor standarde sociale sau lupta împotriva corupţiei.

6

Formele tot mai diverse ale acțiunii publice au făcut necesară clarificarea unor noțiuni de

bază fără a se extinde domeniul de aplicare al noii directive în raport cu cel al Directivei

2004/18/CE. Astfel, si noile norme privind achizițiile publice sunt destinate să acopere doar

acele plăți efectuate din fonduri publice care vizează achiziția de lucrări, de produse sau de

servicii cu titlu oneros prin intermediul unui contract de achiziții publice.

Tocmai în vederea perfecționării cadrului legislativ în domeniul achizițiilor publice,

Guvernul României a emis OUG nr. 34/2006, privind atribuirea contractelor de achiziție publică,

a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Prin

acest act normativ au fost transpuse în legislația națională, în ceea ce privește achizițiile din

sectorul ”clasic”, prevederile Directivei nr. 18/2004/CE.

Conceptul de autoritate contractantă aparţine dreptului european. La nivel naţional, conceptul de

autoritate contractantă în cadrul sectorului clasic este adaptat în funcţie de dreptul intern al

fiecărui stat membru.

Definiţia unei autorităţi contractante din sectorul clasic acoperă:

► formele tradiţionale de autoritate guvernamentală, adică:

a. organismele de stat sau organismele unităţilor administrativ-teritoriale, care se referă la:

- administraţia publică centrală de specialitate (ministerele, organizate numai în subordinea

Guvernului şi alte organe de specialitate, organizate în subordinea Guvernului, ministerelor sau

ca autorităţi administrative autonome, prefectul);

- autorităţile administraţiei publice locale (consiliile locale, primăriile, consiliul judeţean);

b. organele de stat sau organele unităţilor administrativ-teritoriale ce acţionează în regim de

putere publică;

c. organele de stat sau organele unităţilor administrativ-teritoriale ce acţionează în scopul

satisfacerii unui interes public.

► alte tipuri de entităţi supuse influenţei şi constrângerilor guvernamentale, adică oricare

organism - altul decât cele incluse la formele tradiţionale - cu personalitate juridică care a fost

înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi care

se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii:

7

a. este finanţat, în majoritate, de către o entitate ce aparţine formei tradiţionale de autoritate

guvernamentală sau de către un alt organism de drept public,

b. este supus supravegherii manageriale de către autorităţile de stat, regionale sau locale, sau

entităţi guvernate de dreptul public, sau

c. personalul său administrativ, managerial şi de supraveghere este, în proporţie mai mare de

jumătate, numit de entităţi de stat, regionale sau locale guvernate de dreptul public.

Aceste trei caracteristici (de finanţare, supraveghere managerială şi numire în funcţie) au fost

descrise de Curtea Europeană de Justiţie ca personificând o relaţie de “strânsă dependenţă” a

autorităţii contractante1.

Anexa III la Directiva 18/2004 include o listă non-exhaustivă de entităţi relevante din

sectorul clasic în fiecare stat membru. Totuşi, această anexă are numai un rol de informare,

întrucât acele entităţi care nu sunt incluse pe listă, dar se încadrează în sfera conceptului de

“autoritate contractantă”, sunt considerate autorităţi contractante.

Curtea Europeană de Justiţie a declarat că, în esenţă, conceptul de entitate guvernată de dreptul

public trebuie interpretat în sens larg2. “Pentru scopul aplicării Directivei, conceptul de Stat nu

este atribuit doar administraţiei ca atare, ci acoperă şi entităţi care, deşi nu sunt oficial parte a

structurilor tradiţionale de administraţie, nu au personalitate juridică proprie, îndeplinesc sarcini

care sunt, în mod normal, responsabilitatea administraţiei de stat, pe care le reprezintă în diverse

moduri”3.

1 Cazul C-44/96, Mannessmann Anlagenbau Austria & Others vs Strohal Rotationsdruck

GesmbH, şi Cazul C380/98, Regina vs HM Treasury Ex p. University of Cambridge.

2 Cazul C-373/00, Adolf Truly vs. Bestattung Wien.

3 Acest punct a fost clarificat de Curtea Europeană de Justiţie în C-31/87 Beentjes vs Statul

Olanda, în care a trebuit să decidă dacă Directiva 71/305/EEC se aplică atribuirii de contracte de

lucrări publice de către “Waterland Local Land Consolidation Committee”, o organizaţie fără

personalitate juridică proprie. Curtea a accentuat faptul că “obiectivul Directivei 71/305/EEC

este de a coordona procedurile naţionale de atribuire a contractelor de lucrări publice încheiate în

Statele Membre în numele autorităţilor statale, regionale sau locale, sau alte personalităţi juridice

guvernate de dreptul public” şi ca termenul de “Stat” în sensul art. 1(b) Directiva 71/305/EEC ce

defineşte autorităţile contractante “trebuie să fie interpretat în termeni funcţionali”. Scopul

Directivei, care este de a asigura punerea în practică a libertăţii de a oferi servicii în cadrul

8

Obligaţia unei organizaţii guvernate de dreptul public de a aplica prevederile legislaţiei ce

guvernează în materie de achiziţii publice când atribuie contracte nu depinde, însă de includerea

acesteia într-o listă de autorităţi contractante. Această obligaţie îi revine, în momentul în care

prezintă caracteristicile specificate mai sus (în raport cu finanţarea, supravegherea managerială şi

numirea în funcţie). În mod similar, deşi o organizaţie se poate afla pe listă, poate ajunge în

evoluţia sa în situaţia în care nu trebuie să aplice legislaţia în materie de achiziţii publice, întrucât

una sau mai multe caracteristici (în raport cu finanţarea, supravegherea managerială şi numirea în

funcţie), nu mai reflectă o relaţie de “strânsă dependenţă”.

► asociaţii formate din una sau mai multe dintre entităţile de mai sus

Legislaţia face referire în mod specific la autorităţile contractante ce acţionează ca o unitate

centrală de achiziţii, adică:

a. obţine produse şi/sau servicii destinate autorităţilor contractante;

b. atribuie contracte de achiziţii publice sau încheie acorduri cadru pentru lucrări, produse sau

servicii destinate autorităţilor contractante.

OUG 34/20064, aprobată cu modificările şi completările ulterioare, se referă la contractele

de achiziţie publică din sectorul clasic ca fiind contracte de interes pecuniar (cu titlu oneros),

încheiate în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una sau mai multe autorităţi

contractante şi având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de

servicii.Nu se supun legislaţiei în materie de achiziţii publice contractele încheiate în cadrul

aceleiaşi autorităţi contractante (in-house).

contractelor publice, ar fi periclitat dacă prevederile Directivei ar fi considerate inaplicabile, din

motiv că un contract de lucrări publice a fost atribuit de către un organism care, deşi a fost

construit să îndeplinească sarcini ce i-au fost încredinţate de legislaţie, nu este oficial parte din

administraţia statului.

4 Art. 3, lit. f.

9

Atribuirea următoarelor tipuri de contracte este subiect al legislaţiei ce guvernează în

materie de achiziţii publice:

i. contractele de lucrări;

ii. contractele de furnizare;

iii. contractele de servicii;

Legislaţia stabileşte reguli diferite pentru contractele de servicii listate în Anexa 2A şi a celor

listate în Anexa 2 B la OUG 34/2006, astfel:

a. pentru serviciile listate în Anexa 2A trebuie respectate toate prevederile legislaţiei ce

guvernează în materie de achiziţii publice;

b. pentru serviciile listate în Anexa 2B trebuie respectate prevederile legislaţiei referitoare la

caietul de sarcini/specificaţii tehnice şi principiile ce guvernează în materie de achiziţii publice;

iv. contractele mixte, definite în practica europeană după următoarele reguli:

a. contract de furnizare, respectiv un contract care are ca obiect furnizarea de produse şi, cu titlu

accesoriu, operaţiuni/lucrări de instalare şi punere în funcţiune a acestora;

b. contract de servicii, respectiv un contract care are ca obiect furnizarea de produse şi servicii în

sensul Anexei 2, dacă valoarea serviciilor în cauză o depăşeşte pe cea a produselor acoperite de

contract pe baza „testului valorii celei mai mari”5. Acelaşi “test al valorii mai mari” se aplică

pentru contractele de servicii ce includ şi servicii din Anexa 2A şi servicii din Anexa 2 B6;

c. graniţa dintre contractul de lucrări şi contractul de servicii se stabileşte prin utilizarea „testului

obiectului principal”7, având în vedere că un contract de achiziţii publice având ca obiect servicii

în înţelesul Anexei 2 şi incluzând activităţi în sensul Anexei 1, care sunt doar adiacente

obiectului principal al contractului, sunt considerate contracte de servicii.

5 Cunoscut în literatura de specialitate sub denumirea de “greater value test”.

6 Cazul C-411/00, Felix Swoboda GmbH vs Osterreichische Nationalbank, OJ C 28 din

27.01.2001.

7 Cunoscut în literatura de specialitate sub denumirea de “main object test”, cazul C-331/92,

Gestion Hotelera Internacional SA vs Comunidad Autonoma de Canarias, Ayuntamieneto de Las

Palmas de Gran Canaria and Gran Casino de Las Palmas SA

10

Legislaţia naţională în materie de achiziţii publice stabileşte două tipuri de contracte de

concesiuni8:

v. contracte de concesiune de lucrări publice;

vi. concesiune de concesiune de servicii.

Potrivit Cărţii Verzi privind modernizarea politicii Uniunii Europene în domeniul

achiziţiilor publice9, în prezent, achiziţiile publice au un rol deosebit de important în atingerea

obiectivelor comunitare stipulate în Strategia „Europa” 2020. Astfel, ele reprezintă un instrument

de piaţă care poate contribui atât la îmbunătăţirea condiţiilor cadru, care permit întreprinderilor

de pe piaţa internă să inoveze, exploatând întregul potenţial al unei politici de producţie

îndreptate spre cerere, dar şi la sprijinirea tranziţiei către o economie eficientă în utilizarea

resurselor (de exemplu prin sprijinirea achiziţiilor publice ecologice).

Deoarece în cadrul legislaţiei actuale a Uniunii Europene, noţiunea de „achiziţie publică”

este centrată pe ideea de utilizare eficientă şi responsabilă a fondurilor publice, autorităţile

comunitare urmăresc ca reglementările în vigoare să asigure desfăşurarea unui proces al

achiziţiilor publice care să fie unul transparent, nediscriminatoriu şi accesibil tuturor celor

interesaţi. În acelaşi timp, Strategia „Europa” 2020 subliniază faptul că politica UE în domeniul

achiziţiilor publice trebuie să fie una ghidată spre obţinerea celor mai bune rezultate prin

stipularea unor proceduri eficiente, aspect deosebit de important în contextul reducerilor bugetare

severe şi ale dificultăţilor economice cu care se confruntă, în prezent, statele membre. De altfel,

în contextul provocărilor aduse de criza economică internaţională, a devenit tot mai necesară o

piaţă europeană a achiziţiilor publice deschisă şi eficientă.

Prin Directiva 24/2014 au fost înlocuite Directivele 2004/17/CE și 2004/18/CE.

Principalele măsuri de natură procedurală stabilite în sarcina statelor membre în legătură cu

transpunerea noii directive privind achizițiile publice la nivel național au în vedere:

8 Caracteristica esenţială a unei concesiuni este faptul că vizează exploatarea lucrării/serviciului.

Exploatarea presupune asumarea unor riscuri ca de exemplu risc de disponibilitate, risc de piaţă,

etc. ce pot apărea din execuţia unei lucrări/ furnizarea şi managementul serviciilor.

9 Comisia Europeană – CARTE VERDE – Modernizarea politicii UE în domeniul achiziţiilor

publice. Către o piaţă a achiziţiilor publice mai performantă, Bruxelles, 27.01.2012.

11

- obligativitatea adoptării și asigurării intrării în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor

administrative necesare pentru a se conforma directivei până la termenul maximal de 18 aprilie

2016;

- comunicarea de îndată Comisiei a actelor normative de transpunere a directivei adoptate pe

plan național;

- obligativitatea ca actele de transpunere a directivei să conțină o trimitere la directivă;

- instituirea de structuri de sprijin care să ofere consultanță, îndrumare, formare profesională și

asistență juridică și economică pentru pregătirea și desfășurarea procedurilor de achiziție;

- dezvoltarea cooperării statelor membre astfel încât să se permită schimbul de informații și de

bune practici între organismele de supraveghere naționale.

Noile reglementări mai clare, mai precise, pot conduce la simplificarea și la ușurarea

procedurilor de achiziție publică, permițând o folosire mai eficientă a fondurilor publice.

3. Principiile care stau la baza procesului de achiziție publică

Tratatul pentru înfiinţarea Comunităţii Economice Europene, încheiat la 25 martie 1957,

instituie cele patru libertăţi europene, respectiv: libera circulaţie a mărfurilor, libera circulaţie a

serviciilor, libera circulaţie a persoanelor, libera circulaţie a capitalurilor. Aceste patru libertăţi

nu au rămas la nivel de concept, ci au fost transpuse in practică sub formă de principii. Astfel, in

domeniul achiziţiilor publice cele patru libertăţi s-au reflectat în mai multe principii care stau la

baza atribuirii contractelor de achiziţie publică. Pe parcursul întregului proces de achiziţie

publică, la adoptarea oricărei decizii, trebuie avute în vedere următoarele principii:

• Nediscriminarea10

şi tratamentul egal reprezintă asigurarea condiţiilor de manifestare a

concurenţei reale, prin stabilirea şi aplicarea, oricând pe parcursul atribuiri contractului respectiv,

de reguli, cerinţe şi criterii identice pentru toţi operatorii economici, inclusiv prin protejarea

informaţiilor confidenţiale atunci când este cazul, pentru ca oricare dintre aceştia, să poată

10

CJCE, dec. 07.12.2000 – Teleaustria, speța C – 324/98.

12

participa la atribuirea contractului şi să beneficieze de şanse egale de a deveni contractanţi

(furnizori, prestatori sau executanţi de lucrări).

• Recunoaşterea reciprocă constă în acceptarea produselor, serviciilor, lucrărilor oferite în

mod licit pe piaţa Uniunii Europene, a diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de

autorităţile competente din alte state, precum şi a specificaţiilor tehnice, echivalente cu cele

solicitate la nivel naţional.

• Transparenţa înseamnă aducerea la cunoştinţa publicului a tuturor informaţiilor

referitoare la atribuirea contractului de furnizare de produse, servicii şi lucrări.

• Proporţionalitatea reprezintă asigurarea corelaţiei între necesitatea beneficiarului,

obiectul contractului de achiziţie publică şi cerinţele solicitate a fi îndeplinite. În acest sens,

beneficiarul trebuie să se asigure că, în cazul în care sunt stabilite cerinţe minime de calificare,

acestea nu prezintă relevanţă şi/sau sunt disproporţionate în raport cu natura şi complexitatea

contractului atribuit.

• Eficienţa utilizării fondurilor publice reprezintă atribuirea contractelor de achiziţie pe

baze competiţionale şi utilizarea unor criterii pentru atribuirea contractelor care să reflecte

avantajele de natură economică ale ofertelor în vederea obţinerii raportului optim între calitate şi

preţ, inclusiv prin luarea în considerare a obiectivelor sociale, etice şi de protecţie a mediului.

• Asumarea răspunderii este determinarea clară a sarcinilor şi responsabilităţilor

persoanelor implicate în procesul de achiziţie publică, urmărindu-se asigurarea

profesionalismului, imparţialităţii şi independenţei deciziilor adoptate pe parcursul derulării

acestui proces.

Totodată, pe parcursul aplicării procedurilor de atribuire, achizitorul are obligaţia de a lua toate

măsurile necesare pentru a evita situaţiile de natură să determine apariţia unui conflict de

interese şi/sau manifestarea concurenţei neloiale11

.

11

OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de

concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi

completările ulterioare, art. 66-70

13

Analizate, am putea considera că principiile sunt independente între ele, însă au un grad mare de

interdependenţă şi intercondiţionare, fără de care regulile şi procedurile folosite în achiziţii

publice nu ar putea fi folosite în mod unitar şi eficient. Mai mult, aplicarea lor în mod diferenţiat

ar conduce la unele conflicte, cu consecinţe dintre cele mai imprevizibile asupra rezultatului

procedurii de achiziţie publică. Dacă unul din principiile achiziţiilor publice nu va fi respectat,

atunci nu putem avea pretenţia că obiectivul pe care ni l-am propus va fi îndeplinit, că nevoia

socială identificată a fost acoperită, iar efectul social realizat.

4. Modalități de atribuire a contractului de achiziție publică la nivel național și european

Prevederile Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE au fost transpuse în legislația

națională, conform prevederilor art. 5 și art. 291 din Tratatul de instituire și funcționare a Uniunii

Europene, prin:

A. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor

de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de

concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006,

cu modificările și completările ulterioare;

B. Hotărârea Guvernului nr. 925 din 19 iulie 2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a

prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din OUG 34/2006, cu

modificările ți completările ulterioare:

C. Hotărârea nr. 1660 din 22 noiembrie 2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a

prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică prin mijloace electronice

prevăzute în OUG nr. 34/2006.

Potrivit prevederilor naționale în domeniul procedurilor de atribuire a contractelor de

achiziții, acestea sunt preluate din Directivele europene menționate prin art. 18 din OUG nr.

34/2006, după cum urmează:

a. Licitație deschisă;

b. Licitație restrânsă;

c. Dialogul competitiv;

14

d. Negocierea cu sau fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare;

e. Cererea de ofertă;

f. Concursul de soluții.

Legislația națională privind achizițiile publice transpune Directivele Europene și în ceea ce

privește procesele/modalitățile speciale de desemnare a câștigătorului unei proceduri de atribuire:

• Acordul-cadru;

• Sistemul de achiziții dinamic;

• Licitația electronică;

• Catalogul electronic de produse/servicii;

• Achiziția/Cumpărarea directă.

5. Modalități speciale de atribuire a contractului de achiziție publică - Acordul-cadru

Acordul-cadru este o înțelegere scrisă intervenită între una sau mai multe autorități

contractante și unul sau mai mulți operatori economici, al cărei scop este stabilirea elementelor

și/sau condițiilor esențiale (nu doar în ceea ce privește prețul, ci și după caz, cantitățile avute în

vedere) care vor guverna viitoarele contracte de achiziție publică ce urmează a fi atribuite într-o

perioadă de până la 4 ani (perioada în care se pot semna contractele subsecvente și nu perioada

de execuție a serviciilor/livrărilor/lucrărilor aferente acestor contracte subsecvente).

Utilizarea acestei modalități speciale este de natură să ofere autorităților contractante o

serie de beneficii, fiind aplicabilă cu preponderență în cazul unui proces repetitiv de furnizare de

produse, servicii sau lucrări ce se întinde pe o perioadă determinată de până la maxim 4 ani. Fără

a avea un caracter exhaustiv, exemplificăm în continuare câteva astfel de beneficii:

posibilitatea autorității contractante de a încheia un acord-cadru fără a deține efectiv la

data semnării resursele necesare achiziției respective, urmând ca sursa de finanțare să fie

găsită ulterior;

pe toată durata pentru care a fost încheiat un acord-cadru și în funcție de necesitățile sale

concrete, autoritatea contractantă va putea atribui ulterior contracte subsecvente aferente,

15

nemaifiind astfel necesară organizarea de noi proceduri pentru cantități/servicii/lucrări

suplimentare.

Acordul-cadru este aplicabil în cazul achiziției unor produse/servicii/lucrări similare cu

repetabilitate aleatorie, cum ar fi:

- Lucrări de întreținere drumuri, clădiri;

- Servicii de consultanță:

• financiară: asigurări, audit;

• de management de proiect: elaborare de cereri de finanțare, realizarea de studii de

marketing, realizare de analize cost-beneficiu pentru proiecte investiționale, management

de proiecte cu finanțare nerambursabilă, etc.;

• de proiectare de investiții standard: drumuri urbane, clădiri civile uzuale (garaje, săli de

sport, centre educaționale/sociale, etc.), poduri de mici dimensiuni, dezvoltări ale

PUG/PUZ, sau de reabilitări clădiri, etc.;

- Servicii de publicitate a deciziilor, hotărărilor sau altele asemenea ale autorității;

- Servicii și/sau produse de curățenie/întreținere;

- Servicii de telefonie/internet sau mentenanță IT&C;

- Achiziție de produse consumabile: uniforme, birotică, alimente, medicamente, materiale

sanitare, echipamente și materiale consumabile de lucru.

Procedura de atribuire, în urma căreia se încheie acordul-cadru, este licitația deschisă sau

licitația restrânsă, urmând, din punct de vedere procedural, aceleaşi etape cu procedura de

licitaţie deschisă, aşa cum este aceasta reglementată prin OUG nr. 34/2006, cu modificările și

completările ulterioare. Prin execpție, pentru încheierea acordului-cadru, se pot aplica și

celelalate proceduri prevăzute la art. 18 din OUG nr. 34/2006, cu modificările și completările

ulterioare.

Autoritatea contractantă nu are dreptul de a utiliza în mod abuziv sau impropriu acordurile-

cadru, astfel încît să împiedice, să restrîngă sau să distorsioneze concurenţa. Similar, art. 32 din

Directiva 2004/18/CΕ a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind

coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și

16

de servicii, la alin. 2 prevede că " autoritățile contractante nu pot recurge la acorduri-cadru în

mod abuziv sau pentru a împiedica, pentru a restrânge sau pentru a denatura concurența".

În conformitate cu art. 65 din HG nr. 925/2006, în sensul aplicării prevederilor art. 143 din

ordonanța de urgență, autoritatea contractantă:

a) nu are dreptul de a încheia acorduri-cadru cu o durată mai mare de 4 ani decît în cazuri

excepţionale şi pe care le poate justifica doar prin obiectul specific al contractelor

subsecvente ce urmează să fie atribuite în baza acordului-cadru respectiv;

b) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente care au ca obiect prestaţii de altă natură

decît cele stabilite prin acordul-cadru;

c) nu are dreptul de a încheia acorduri-cadru pe baza cărora se pot atribui contracte subsecvente

de tipuri sau natură diferite unele faţă de altele;

d) nu are dreptul de a încheia contracte subsecvente decît cu operatorul/operatorii

economic/economici semnatar/semnatari al/ai acordului-cadru şi numai pe baza regulilor şi

condiţiilor prevăzute în respectivul acord;

e) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente în numele şi pentru o altă autoritate

contractantă care nu este parte în acordul-cadru respectiv decît în cazul în care are calitatea de

unitate de achiziţii centralizate conform prevederilor art. 22 din ordonanța de urgență;

f) fără a aduce atingere prevederilor art. 31 din ordonanţa de urgenta, are obligaţia de a impune

condiţii minime de calificare care să se raporteze cel mult la valoarea estimată a celui mai mare

contract subsecvent care se anticipează că va fi atribuit pe durata acordului-cadru.

g) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente a căror valoare cumulată este mai mare

decât o valoare a cărei depăşire ar conduce la eludarea aplicării acelor prevederi ale ordonanţei

de urgenţă care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri

valorice.

Documentaţia de atribuire trebuie să conţină, alături de elementele prevăzute la art. 33 alin.

(2) din ordonanţa de urgență, şi un set minim de informaţii specifice referitoare la:

a) numărul sau intervalul în care se va încadra numărul de operatori economici care vor fi parte a

acordului-cadru ce urmează sa fie încheiat;

17

b) opţiunea de a atribui contractele subsecvente încheierii acordului-cadru fără reluarea

competiţiei sau prin reluarea competiţiei, în cazul în care acordul-cadru urmează sa fie încheiat

cu mai mulţi operatori economici;

c) criteriul de atribuire/factorii de evaluare care urmează să se aplice pentru atribuirea

contractelor subsecvente, precum şi orice alte reguli aferente, în cazul în care atribuirea

contractelor respective urmează să se realizeze prin reluarea competiţiei;

d) calendarul estimativ de aplicare a procedurii, precum şi calendarul estimativ de atribuire a

contractelor subsecvente;

e) estimări ale cantităţilor minime şi maxime care ar putea fi solicitate pe durata întregului acord-

cadru;

f) estimări ale cantităţilor minime şi maxime care ar putea face obiectul unui singur contract

subsecvent dintre cele care urmează sa fie atribuite pe durata acordului-cadru.

În cazul în care autoritatea contractantă încheie acordul-cadru cu un singur operator

economic, acordul respectiv trebuie să prevadă cel puțin:

- obligațiile pe care operatorul economic și le-a asumat prin propunerea tehnică; și

- prețul unitar pe care operatorul economic l-a prevăzut în propunerea financiară și pe baza

căruia se va determina prețul fiecarui contract atribuit ulterior.

În cazul în care autoritatea contractantă încheie acordul-cadru cu mai mulți operatori

economici, numărul acestora nu poate fi mai mic de 3, acordul-cadru trebuie să prevadă cel

puțin:

- obligațiile pe care fiecare dintre operatorii economici și le-au asumat prin propunerea

tehnică; și

- prețul unitar pe care fiecare operator economic l-a prevăzut în propunerea financiară.

18

În considerarea contractelor subsecvente care urmează să fie atribuite în temeiul unui

acord-cadru, acesta din urma trebuie să menționeze și elementele/condițiile considerate esențiale

care se referă la:

obligatiile pe care operatorul/operatorii economic/economici și le-a/le-au asumat prin

propunerea tehnică prezentată în cursul procedurii de atribuire, în special în ceea ce

privește (i) caracteristicile tehnice – funcționale și de performanță – ale produselor care

urmează să fie furnizate, (ii) descrierea serviciilor care urmează să fie prestate și nivelul

calitativ al acestora, (iii) descrierea lucrărilor care urmează să fie executate și nivelul

calitativ al acestora, (iv) duratele/termenele de livrare, de prestare sau de execuție

începand din momentul încheierii contractului, (v) garanțiile acordate, (vi) orice alte

elemente care au fost luate în considerare în procesul de analiză și evaluare a propunerilor

tehnice;

prețul/tariful unitar sau prețurile/tarifele unitare, alte angajamente financiare sau

comerciale, pe care operatorul/operatorii economic/economici le-a/le-au prevăzut în

propunerea financiară;

condiții specifice și formule de ajustare a prețurilor, după caz; și

orice alte elemente/clauze pe care autoritatea contractantă le consideră necesare.

Totodata, în cazul în care acordul-cadru este încheiat cu mai mulți operatori economici, iar

contractele subsecvente urmează să fie atribuite prin reluarea competiției, acordul-cadru trebuie

să prevadă și:

elementele/condițiile care rămân neschimbate pe întreaga durată a respectivului acord; și

elementele/condițiile care vor face obiectul reluării competiției pentru atribuirea

contractelor subsecvente.

Mai mult, orice acord-cadru va preciza în conținutul său și următoarele obligații principale:

(i) pentru autoritatea contractantă:

19

obligația de a nu încheia cu alt operator economic, pe durata acordului-cadru, un contract

având ca obiect achiziționarea produselor/serviciilor/lucrărilor ce fac obiectul acordului-

cadru respectiv12

;

obligația de a atribui contracte operatorului/operatorilor economic/economici

semnatar/semnatari, ori de câte ori intenționează să achiziționeze

produsele/serviciile/lucrările care au facut obiectul acordului-cadru respectiv, respectând

condițiile esențiale stabilite la încheierea acestuia, și

în cazul în care acordul-cadru este încheiat cu mai mulți operatori economici, iar

contractele subsecvente urmează să fie atribuite prin reluarea competiției, obligația ca, ori

de căte ori autoritatea contractantă va decide achiziționarea

produselor/serviciilor/lucrărilor care fac obiectul acordului respectiv, aceasta să transmită

concomitent o invitatie de participare la reofertare către toți operatorii economici

semnatari ai acordului-cadru.

Conform dispozițiilor art. 69 din HG nr. 925/2006, cu modificările și completările

ulterioare, invitația la reofertare trebuie să conțină cel puțin următoarele informații:

a) cu privire la cantitățile și elementele specifice care vor face obiectul contractului ce urmează

să fie atribuit;

b) cu privire la elementele/condițiile care fac obiectul reluării competiției și criteriul de

atribuire/factorii de evaluare care urmează să fie aplicați pentru stabilirea operatorului economic

căruia îi va fi atribuit contractul, astfel cum s-a prevăzut în documentația de atribuire elaborată

pentru încheierea acordului-cadru;

12

Legea instituie doua exceptii de la aceasta obligatie, respectiv: (1) operatorul

economic/operatorii economici semnatar/semnatari ai acordului-cadru nu mai are/au capacitatea

de a răspunde solicitărilor autorității contractante sau (2) autoritatea contractantă nu are dreptul

de a atribui contracte subsecvente a căror valoare cumulată este mai mare decât o valoare a cărei

depășire ar conduce la eludarea aplicarii acelor prevederi ale ordonanței de urgență care instituie

obligații ale autorității contractante în raport cu anumite praguri valorice – în acest din urmă caz

fără a aduce atingere regulilor de estimare a valorii contractului de achiziție publică.

20

c) cu privire la modul în care se depune/transmite noua ofertă și data limită până la care

operatorii economici au dreptul de a depune/transmite noua ofertă.

Totodata trebuie menționat și faptul că, potrivit aceluiași articol, elementele care pot face

obiectul reofertării se pot referi la preț, termene de livrare/prestare/execuție, caracteristici

tehnice, nivel calitativ și de performanță și/sau la orice altele asemenea, în măsura în care acestea

au fost prevăzute.

(ii) pentru operatorul economic/operatorii economici:

obligația furnizării de produse/prestării de servicii/execuția de lucrări, astfel cum a fost

prevăzut în acordul-cadru respectiv, ori de câte ori autoritatea contractanta solicită acest

lucru (solicitare care se va materializa prin încheierea unui contract subsecvent).

Autoritățile contractante pot atribui contractele subsecvente când aplică reluarea

competiției și prin licitație electronică, prin menționarea că la reluarea competiției pentru

contractele subsecvente se va realizeaza pe baza cataloagelor actualizate. În aceasta situație,

autoritatea contractanta va folosi una dintre următoarele metode care trebuie specificate în

documentația de atribuire a acordului-cadru: a) fie invită ofertanții să își prezinte din nou

cataloagele electronice, adaptate la cerințele contractului subsecvent; b) fie informează ofertanții

că intenționează să colecteze din cataloagele deja depuse informațiile necesare pentru a constitui

oferte adaptate la cerințele contractului subsecvent.

Cât privește clauzele contractelor subsecvente încheiate în baza unui acord-cadru, acestea

vor reglementa în mod expres și în detaliu aspecte precum prețul contractului, modalitatea de

plată a prețului, lucrările efective ce vor fi efectuate/cantitatea exactă ce va fi livrată/serviciile ce

vor fi prestate, termenul de îndeplinire ș.a. În cazul în care operatorul economic căruia

autoritatea contractantă ii transmite o solicitare pentru încheierea unui contract subsecvent nu are

capacitatea de a răspunde acestei solicitări, (i) deoarece cantitatea care face obiectul contractului

21

depăşeşte estimarea prevăzută în acordul-cadru13

, (ii) din propria sa culpă, autoritatea

contractantă are dreptul de a iniţia o nouă procedură de atribuire pentru achiziţionarea: (i)

diferenţei care nu poate fi acoperită de respectivul operator economic, (ii) întregii cantități

necesare, numai în cazul în care:

a) acordul-cadru este încheiat doar cu operatorul economic respectiv; sau

b) deşi acordul-cadru este încheiat şi cu alţi operatori economici, nici aceştia, la rândul lor, nu au

capacitatea de a acoperi diferenţa respectivă.

Operatorul economic în culpă va suferi consecinţele prevăzute în acordul-cadru pentru

neîndeplinirea obligaţiilor în sarcina sa. Cât privește estimarea valorii unui acord-cadru,

dispozițiile art. 31 din OUG 34/2006 prevăd faptul că aceasta se consideră a fi valoarea maximă

estimată, fără TVA, a tuturor contractelor de achiziție publică ce se anticipează că vor fi atribuite

în baza acordului-cadru respectiv, pe întreaga sa durată.

La semnarea acordului-cadru nu e obligatoriu ca autoritatea să dispună de resursele

necesare plăţii întregului acord-cadru. Doar la semnarea fiecărui contract subsecvent trebuie să

deţină suma aferentă contractului. Din aceste considerente rezidă una din diferenţele dintre

procedurile clasice şi cea specială: în loc de contract, iniţial se va încheia un acord cadru, iar în

baza lui se vor atribui contractele subsecvente.

6. Concluzii

Modalitatea specială de atribuire a contractului de achiziție publică prin acord-cadru

conferă avantajul de atribuire rapidă şi flexibilă a contractelor subsecvente, reducerea costurilor

administrative necesare pentru organizarea unei noi proceduri de achiziţie, satisfacerea într-un

timp optim a necesităţilor autorităților contractante.

13

Conform art. 66 lit. f din HG nr. 925/2006, cu modificările și completările uterioare, ”estimări

ale cantităţilor minime şi maxime care ar putea face obiectul unui singur contract subsecvent

dintre cele care urmează să fie atribuite pe durata acordului-cadru”.

22

Analizând cele prezentate evidențiem câteva dintre avantajele și dezavantajele aplicării

acordului-cadru:

Avantaje:

• nu reprezintă un angajament ferm de achiziție la un anumit termen sau de un anumit nivel

cantitativ;

• primul contract subsecvent poate fi semnat atunci când există resursele financiare;

• posibilitatea contractării unor servicii/produse mai avantajoase prin reluarea competiției;

• reducerea termenelor necesare pentru contractare;

• reducerea riscului blocajelor sistemice (contestații, verificări).

Dezavantaje:

• riscul semnării unor contracte subsecvente cu ofertanții care nu mai au capacitatea declarată la

semnarea acordului-cadru;

• imposibilitatea unor achiziții similar la un preț mai avantajos de la un alt operator economic,

nesemnatar al acordului-cadru;

• nu poate fi utilizat pentru toate tipurile de produse/servicii sau lucrări necesare.

7. Bibliografie

Cartea Verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achizițiilor publice – Către o piață

europeană a achizițiilor publice mai performantă;

23

Ghid pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrări publice și servicii în România,

ediția I, 2009;

Ghid al bunelor practici în domeniul achizițiilor publice și concesiunilor de lucrări

publice/servicii: Verificarea aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor

în sectorul classic, București, 2010;

Ghid de bune practici în domeniul achizițiilor publice aferente proiectelor finanțate din

instrumente structurale – 2014;

Dumitru-Daniel Șerban – Jurisprudență comentată în materia achizițiilor publice, vol. IV, Editura

Hamangiu, 2014;

Oliviu Puie – Contracte administrative – în contextual noului Cod Civil și al noului Cod de

procedură civilă, Editura Universul Juridic, 2014;

Manualul operațional pentru atribuirea contractelor de achiziție publică, vol. I, A.N.R.M.A.P.,

2009;

DIRECTIVA 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de

achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii;

DIRECTIVA 2014/24/UE privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE;

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție

publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de

servicii;

Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor

referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului

nr. 34/2006;

24

Hotărârea Guvernului nr. 1660/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor

referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică prin mijloace electronice din Ordonanța

de urgență a Guvernului nr. 34/2006;

www.anrmap.ro;

www.avocat-achizitii.com;

www.ipp.ro;

www.revista-achizitii.ro;

www.seap.ro