4. Bugetul Uniunii Europene

8/18/2019 4. Bugetul Uniunii Europene

1/18


2/18

Brigid Laffan şi Johannes Lindner

176

Introducere1

Din punct de vedere istoric, bugetele au avut o importanţă imensă în evoluţia statului modern şi rămân

fundamentale pentru guvernarea contemporană. Acest capitol intră în labirintul procedurilor bugetareale UE, încercând să dezvăluie caracteristicile politicii şi ale elaborării politicii bugetare. Sursa banilorUE, felul în care aceştia sunt cheltuiţi şi procesele prin care sunt distribuiţi fac obiectul unor negocieripolitice intense. Bugetele au o importanţă politică, deoarece banii reprezintă angajarea resurselor pentrufurnizarea de bunuri publice şi implică opţiuni politice în cadrul sectoarelor şi regiunilor.

Aspectele politice ale elaborării şi administrării bugetelor au avut o inuenţă considerabilă în evoluţiaUE, deoarece bugetele implică atât politici de distribuire, cât şi redistribuire. Chestiunile bugetare s-auamestecat în mod inevitabil cu dezbaterile privind natura UE, competenţele instituţiilor UE şi echilibruldintre nivelul european şi cel naţional de guvernanţă. Fluxurile bugetare către statele membre sunt foarte vizibile, astfel că se pot stabili relativ uşor „câştigătorii” şi „perdanţii”. În consecinţă, este probabil capolitica bugetară să e implicată în politica naţională şi în competiţia electorală naţională într-o maimare măsură decât procesul de elaborare a normelor. Chestiunile legate de obiectivul bugetului şiprincipiile care guvernează utilizarea nanţelor publice din Uniune sunt corelate cu probleme mai amplereferitoare la natura UE şi evoluţia sa ca sistem politic care depăşeşte simpla constituire a unei organizaţiiinternaţionale tradiţionale. În acest context, bugetul este de asemenea o utilă unitate de măsură cu carese poate verica un anumit tip de integrare care diferă de crearea unei pieţe unice şi de armonizareanormelor şi regulamentelor. Dimensiunea şi sfera (de aplicare a) bugetului UE au anumite implicaţiipentru funcţionarea unei game variate de politici2.

Existenţa bugetului UE a fost deseori justicată şi explicată prin diferitele sale funcţii: (a) drept unmijloc de plată a unor stimulente necesare obţinerii unui consens general şi consolidării din punct de vedere politic al unei ulterioare integrări economice, în special una de piaţă; (b) drept sursă de nanţarea bunurilor publice europene de care beneciază nu doar statele membre, ci şi cetăţenii europeni, îngeneral; sau (c) drept bază pentru redistribuire de la regiunile mai bogate către cele mai sărace dinUniune care—conform valorii solidarităţii europene—încurajează convergenţa economică spre un nivelde trai mai ridicat în toată UE; şi (d) drept un mijloc de nanţare a rolului Europei în lume.

De asemenea, procesul administrării bugetelor, şi nu doar al întocmirii bugetelor, ridică întrebăricu privire la capacitatea de administrare a Comisiei, dar şi a autorităţilor naţionale. oate instituţiile şiorganismele UE, în special Curtea de Conturi, acordă din ce în ce mai multă atenţie impactului fraudelorasupra bugetului şi caută modalităţi mai eciente de a proteja interesele nanciare ale UE.

O schiţă a bugetului

În primii ani ai Comunităţii, bugetul era un instrument nanciar similar celor care se regăsesc înorganizaţiile internaţionale tradiţionale. ratatele bugetare din 1970 şi 1975 au condus la o schimbarefundamentală a cadrului politicii şi elaborării politicii bugetare. Aceste tratate au constituit cadrulconstituţional pentru nanţele din Uniune din mai multe puncte de vedere semnicative (a se vedeacaseta 9.1). ratatele au creat un sistem de „resurse proprii” care acordă CE o sursă autonomă de venit,constând din trei elemente: drepturile vamale, taxele agricole şi o proporţie din baza utilizată pentruevaluarea taxei pe valoare adăugată ( VA) în statele membre, până la un plafon de 1 %. Acordul din 1970privind resursele proprii a fost modicat ulterior de câteva ori. Unul dintre principiile fundamentale


3/18

Bugetul

177

Caseta 9.1 Ciclu bugetar, norme şi practici înainte de Tratatul de la Lisabona

era că această bază de venituri trebuie să se aplice tuturor statelor membre, indiferent de dimensiunea,bogăţia, tipurile de cheltuieli CE sau capacitatea de plată a acestora. Aceasta avea să producă dicultăţcrescânde în anii următori3.

ratatele privind dispoziţiile bugetare din 1970 şi 1975 au modicat cadrul instituţional pentru a seajunge la deciziile privind bugetul. PE a primit competenţe bugetare semnicative, inclusiv drepturile dea mări, reduce sau redistribui cheltuielile în domenii clasicate drept cheltuieli „neobligatorii” (în esenţă,în afara cheltuielilor agricole), de a adopta sau respinge bugetul şi de a efectua descărcarea de gestiuneanuală a Comisiei, printr-un vot de aprobare pentru execuţia de către aceasta a bugetului. „Controlareabuzunarului” a mărit inuenţa PE în bătăliile instituţionale ale acestuia cu Consiliul de Miniştri şi i-a

Articolele 268–280 din Tratatul CE au pus bazele dispoziţiilor nanciare care reglementează Tratatul CEE,articolul 272 din Tratatul CE stabilind calendarul şi procedura de realizare a bugetului în ecare an. Un acordinterinstituţional între PE, Consiliu şi Comisie specică raporturile şi interacţiunea dintre PE şi Consiliu. Acestacord a fost punctul cheie de referinţă din cadrul procesului de luare a deciziilor bugetare anterior Tratului dela Lisabona.

• Comisia iniţiază ciclul bugetar prin prezentarea proiectului preliminar de buget către Consiliu.

• Consiliul adoptă un proiect de buget până la data de 5 octombrie a anului ce precede anul nanciar.Anul nanciar începe în ianuarie.

• Consiliul se întâlneşte cu PE într-o reuniune de conciliere înainte de adoptarea efectivă a proiectului debuget.

• PE are 45 de zile pentru realizarea primei lecturi a proiectului. Are dreptul de a propune modicări alecheltuielilor obligatorii, respectiv a cheltuielilor necesare pentru realizarea angajamentelor legale aleComunităţii denite drept „cheltuieli care decurg obligatoriu din tratat sau din actele adoptate în temeiulacestuia” (articolul 272 alineatul (4) TCE) (în esenţă, cheltuieli garantate în agricultură), şi amendamenteale cheltuielilor neobligatorii. Controlul său asupra cheltuielilor neobligatorii este limitat la creşteri într-oanumită „marjă de manevră”, care este egală cu jumătate din „rata maximă de creştere”, un procentajdeterminat în ecare an de Comisie în baza nivelului de creştere economică, inaţiei şi cheltuielilor publice.

• Consiliul are 15 zile pentru realizarea celei de-a doua lecturi a proiectului de buget. Consiliul arecuvântul nal în privinţa cheltuielilor obligatorii, dar înapoiază proiectul PE, indicându-i poziţia saasupra amendamentelor PE la cheltuielile neobligatorii. Consiliul se întâlneşte cu PE într-o reuniune deconciliere cu puţin înainte de a doua lectură.

• La a doua lectură, PE are cuvântul nal asupra cheltuielilor neobligatorii în limitele ratei maxime decreştere convenite. După a doua lectură de 15 zile, PE adoptă sau respinge bugetul. După adoptare,acesta este promulgat de preşedintele PE.

• Dacă nu se realizează un acord cu privire la buget până la începutul lunii ianuarie, Comunitateafuncţionează în baza unui sistem de nanţare lunară, cunoscut sub numele de „douăsprezecimiprovizorii”, până la încheierea unui acord între cele două braţe ale autorităţii bugetare.

• Apoi, Comisia este responsabilă de execuţia bugetară. Curtea de Conturi redactează un raport anualcare acoperă anul respectiv, iar în baza acestui raport PE decide dacă să acorde Comisiei descărcarea degestiune în privinţa execuţiei bugetare. Aceasta este dată de obicei în al doilea an ce urmează anului încauză.


4/18


178

permis să-şi promoveze preferinţele sale de politici autonome. ratatul bugetar din 1975 a dispus creareaCurţii de Conturi independente pentru extinderea răspunderii în cadrul procesului bugetar.

După 1970, dezvoltarea bugetului ca instrument real de politică publică europeană a fost limitată de unfactor elementar, care inuenţează şi în prezent nanţele UE. Bugetul UE a fost şi rămâne mic în comparaţiecu venitul naţional brut (VNB) al Comunităţii şi cu nivelul cheltuielilor publice din statele membre. În2008, cheltuielile UE s-au ridicat la aproximativ 130 miliarde €. Aceasta a însemnat un procent de 1,03 %din VNB al UE şi astfel, mult mai puţin decât bugetele locale, care reprezintă între 30 şi 40 % din VNB dinEuropa. Deşi bugetul are o semnicaţie macroeconomică mică pentru Uniune ca întreg, acesta este totuşifoarte important pentru statele membre care primesc transferuri considerabile din fondurile structurale.De exemplu, veniturile nete din bugetul UE s-au ridicat în 2007 la 2,95 % din VNB pentru Lituania, 2,55% pentru Letonia şi 2,43 % pentru Grecia. Programele de cheltuieli ale UE mobilizează diverse grupuridin statele membre, precum fermieri (a se vedea Capitolul t8) şi grupări regionale (a se vedea Capitolul10), care au un interes material în menţinerea veniturilor. Dimensiunea totală mică a bugetului a mascat

FIGURA 9.1 Cheltuieli comunitare, 1958–2002 (la preţurile din 2002 în milioane de euro)

0

10,000

1960 1970 1980 1990

2000

2002

FEOGA-sec ţ iunea GarantareFonduri structuraleAdministrareAc ţ iunea extern ăCercetareCECO, FED şi diverse

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

100,000

Surs ă: Comisia (2003 g ), Financial Report 2002Not ă: haşurarea neagr ă indic ă suma dintre „cercetare” şi „administrare”.


5/18

Bugetul

179

creşteri impresionante ale resurselor nanciare prin acordurile bugetare Delors-1 (1988-1992) şi Delors-2(1993-1999) (vezi g. 9.1). Acordurile de la Berlin (1999-2006) şi Bruxelles (2007-2013) nu au inclcreşteri de o magnitudine similară celor din pachetele Delors-1 şi Delors-2.

Dimensiunea scăzută a resurselor bugetare ale UE evidenţiază o trăsătură importantă a comunităţiipolitice europene în curs de apariţie, respectiv semnicaţia reglementării ca instrument principal deputere publică în Uniune (a se vedea Capitolul 5) şi a reectat o perspectivă care a limitat rolul nanţelorpublice în integrarea europeană. Această perspectivă nu a fost întotdeauna dominantă. În anii ’70,dobândirea unor resurse nanciare considerabile pentru buget, ca formă de federalism scal, era în

general considerată esenţială pentru integrare, în special pentru Uniunea economică şi monetară (UEM)(a se vedea Capitolul 7). Se anticipa că va necesar un buget mai mare pentru a face faţă şocurilor externeşi stabilizării scale, de care guvernele statelor membre nu mai puteau să se ocupe prin administrareapropriilor monede naţionale. În contrast, opinia conform căreia ar putea exista o guvernare comunitarăputernică axată pe liberalizarea şi deschiderea pieţelor naţionale, cu resurse nanciare limitate, acâştigat teren în anii ‘80, pe măsură ce politicile economice keynesiene (cu un puternic rol distributiv alstatului) erau discreditate în favoarea abordărilor monetariste (care subliniază ecienţa pieţelor libere).Capturarea bugetului UE de către interesele agricole în anii ‘70 a împiedicat argumentele în favoareaunui rol distributiv mai accentuat al centrului european să câştige teren politic (a se vedea Capitolul 8).

FIGURA 9.2 Bugetul UE în 2000–2007 (milioane euro)

Cheltuieli 2000 – 2007 împărţite pe capitole bugetare ale PF 2007 – 2013 (milioane euro)

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

FED, CECO(până în 2002)CompensareAdministrareUE ca actor global

Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţieConservarea şi administrarea resurselor naturaleCre ştere economică durabilă

Sursă: Comisie (2008 j ),Financial Report 2007 Notă: Deoarece capitolele perspectivei nanciare s-au schimbat în 2006, Comisia a anulat dispoziţiaprivind prezentarea cheltuielilor conform categoriilor din gura 9.1. Noile capitole sunt aplicate aici(parţial retroactiv) pentru perioada începând cu anul 2000.


6/18


180

De la mijlocul anilor ‘90, constrângerile impuse de cadrul scal al UEM şi alte presiuni asupracheltuielilor naţionale au determinat multe state membre să accepte cu reticenţă transferuri semnicativede resurse nanciare la nivelul UE. Extinderile din 2004 şi 2007 au intensicat şi mai mult acest curentde opinie. În Uniunea celor douăzeci şi şapte, diversitatea economică a statelor membre a crescutsemnicativ (a se vedea Capitolul 17); cu toate acestea, amplicarea redistribuirii fondurilor pe toatăîntinderea Uniunii este puternic contestată de statele membre mai bogate.

Principalii jucători

Elaborarea politicii bugetare în Uniune se bazează pe „decizii istorice”, respectiv, ample soluţii deansamblu, un ciclu bugetar anual şi mii de decizii de administrare în ecare domeniu de cheltuieli.„Deciziile istorice”, luate periodic începând cu 1988, în care Consiliul European este jucătorul dominant,dau formă ciclului bugetar anual. Administrarea bugetului angajează multe niveluri de guvernare,de la Comisie la agenţiile guvernamentale centrale, regionale şi locale din statele membre. Comisiaeste responsabilă de realizarea proiectului de buget în ecare an, precum şi de propunerile necesare

FIGURA 9.3 Soldurile bugetare operaţionale, 2007 (în % din VNB)

Echilibru bugetar opera ţional (% VNB)

−1.00%

−0.50%

+0.00%

+0.50%

+1.00%

+1.50%

+2.00%

+2.50%

+3.00%

+3.50%

BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK

Echilibru bugetar operaţional (% VNB)

Sursă: Comisia (2008 j ):Financial Report 2007 Notă: Comisia calculează aceste cifre pe baza informaţiilor privind cheltuielile UE operaţionale (cu alte cuvinte,cu excepţia administraţiei), alocate de ecare stat membru şi „contribuţia naţională” ajustată a statelor membrela bugetul UE. Aceste cifre prezintă numai o variantă de ca lculare a soldurilor nete, iar acestea, desigur, nu iau în considerare niciun alt beneciu nebugetar pe care statele membre l-ar putea avea ca o consecinţă a aderăriila UE.


7/18

Bugetul

181

conturării „negocierilor importante”. În mod tradiţional, Comisia a fost susţinătoarea unui buget UE maimare, pentru nanţarea integrării politicilor, dar în anii ‘90 a fost obligată să acorde mai multă atenţiecheltuielilor UE. În plus, Comisia încearcă să joace rolul de intermediar onest în bătăliile bugetare, indînsărcinată de statele membre cu redactarea de rapoarte pe teme sensibile, precum „resursele proprii” şiuxurile nete către statele membre.

Diferitele conguraţii ale Consiliului joacă un rol principal în negocierile bugetare. Consiliul pentruBuget, alcătuit din reprezentanţi ai ministerelor de nanţe care aprobă bugetul anual, are procedurioperaţionale şi reguli de luare a deciziilor bine stabilite. Consiliul Afaceri Generale şi Relaţii Externe(CAGRE), Consiliul Afaceri Economice şi Financiare (Econ) şi Consiliul Agricultură joacă ecarun rol cheie în negocierea acordurilor bugetare importante. CAGRE încearcă să coordoneze diverselecapitole de negociere şi, nu în ultimul rând, să ţină sub control Consiliul Agricultură. Econ încearcăsă impună disciplina bugetară şi are un rol important în monitorizarea criteriilor bugetare impusede Maastricht (a se vedea Capitolul 7), în vreme ce Consiliul Agricultură are tendinţa de a blocatîntr-o relaţie clientelară cu producătorii agricoli şi în general favorizează cheltuieli mai mari pentruagricultură (a se vedea Capitolul 8). Alte conguraţii ale Consiliului care elaborează programe decheltuieli se confruntă cu negocieri dure pe tema banilor atunci când programele lor sunt revizuite şi

modicate. otuşi, Consiliul European, în care şei de stat sau de guvern realizează etapele nale alenegocierilor „istorice”, încă reprezintă cel mai important forum pentru realizarea acordurilor bugetaremajore. Convenite în unanimitate, aceste înţelegeri majore xează cadrul politicii bugetare a UE pentruo perioadă de şapte ani—limitând astfel gradul de exibilitate, dar şi posibilitatea unui conict potenţialîn cadrul procesului de luare a deciziilor privind bugetele anuale.

De când i-au fost acordate puteri bugetare în 1975, PE a privit nanţele UE ca pe unul dintre canalele saleesenţiale de inuenţă faţă de Consiliu. PE a încercat să inuenţeze ceea ce se întâmplă atât la nivel macro,cât şi la nivel micro. După cum s-a văzut în martie 1999, o intervenţie a PE, care critica administrareananciară, a fost cea care a determinat demisia fără precedent a întregului colegiu de comisari. În ciclul anuaal determinării alocărilor detaliate, PE intervine frecvent pentru a modica sumele alocate programelor şiproiectelor. Pentru guvernele statelor membre, bugetul este un element crucial al politicii UE.

Evoluţia politicii bugetare

După prima extindere din 1973 au existat două faze distincte ale politicii şi elaborării politiciibugetare în UE. Prima fază (1973–1988) a fost caracterizată de un conict intens cu privire ladimensiunea şi distribuţia banilor europeni, precum şi de bătălii instituţionale între Consiliu şi PE.A doua fază (din 1988) a fost una de calm bugetar relativ, statele membre reuşind să negocieze cele patrumari înţelegeri privind bugetul cunoscute sub numele de Delors-1, Delors-2, Agenda 2000 şi Perspectiva2007–2013, iar Consiliul şi PE au cooperat îndeaproape în luarea deciziilor bugetare anuale. Ambele fazcorespund unui set specic de reguli şi proceduri şi unei paradigme bugetare distincte.

Faza 1: prevalenţa bătăliilor bugetare

Prima extindere a perturbat înţelegerea privind bugetul încheiată de statele membre fondatoare.Mai precis, între 1979 şi 1984 guvernele statelor membre şi instituţiile UE au fost blocate într-o disputăprelungită cu privire la venituri şi cheltuieli, care a contribuit într-o măsură substanţială la o stagnare peo scară mai largă şi la o lipsă de voinţă politică în Uniune în prima parte a anilor ‘80. ratatul din 1970 a


8/18


182

fost conceput pentru a stabili norme înainte ca Regatul Unit să devină stat membru. Sursele de venit erauconvenabile celor şase state fondatoare, iar cheltuielile principale s-ar îndreptat „automat” în sprijinulpoliticii agricole comune (PAC) (a se vedea Capitolul 8). Pachetul era în esenţă o victorie franceză,câştigată în schimbul începerii negocierilor de aderare cu Regatul Unit şi ceilalţi candidaţi. Regulile jocului bugetar erau stabilite în avantajul statelor existente, în primul rând Franţa, făcând confruntareacu Regatul Unit mai mult sau mai puţin inevitabilă (a se vedea H. Wallace 1983). Mai mult, prin tratatulbugetar din 1970, statele membre au delegat competenţe bugetare PE, deşi cu o anumită reţinere,introducând o procedură anuală complexă cu un număr de reguli prost detaliate. Neconcordanţa dintredorinţa limitată a statelor membre de a implica PE şi marile aşteptări în ceea ce priveşte utilizarea noilorcompetenţe politice în cazul europarlamentarilor (MPE) a devenit curând vizibilă. Posibilităţile mari deinterpretare lăsate de dispoziţiile vagi ale tratatului au intensicat această tensiune. Pe scurt, Regatul Unitşi PE au intrat într-o fază bugetară caracterizată de un „buget de Gaulle”.

După aderare, guvernele britanice succesive s-au zbătut să pună pe agendă problema bugetului şiau reuşit treptat să schimbe temenii dezbaterii pentru a se asigura că chestiunile distributive erau luateîn serios. În ciuda faptului că era unul din statele membre „mai puţin prospere”, Regatul Unit urma sădevină al doilea contributor ca mărime, după Germania. În abordarea acestei probleme, o preocupare

majoră a guvernelor britanice era prevalenţa cheltuielilor PAC (constituind 70% din bugetul CE), depe urma cărora Regatul Unit, cu sectorul său agricol mic, benecia foarte puţin. Fondul European deDezvoltare Regională, care a fost instituit în 1975 pentru a stimula dezvoltarea economică în regiunilemai puţin prospere (a se vedea Capitolul 10), a uşurat situaţia doar într-o mică măsură.

În acest context, pentru guvernul britanic a devenit clar că problema era structurală, şi nu rezultatulunor consecinţe întâmplătoare. Astfel, în 1979, noul prim-ministru britanic, Margaret Tatcher, a începutsă solicite un sistem de rabaturi, care ar garantat Regatului Unit un echilibru sporit între contribuţiişi venituri. La început, Comisia şi celelalte state membre nu au fost dispuse să cedeze în faţa guvernuluibritanic. Comisia avusese întotdeauna reticenţe în a discuta cu privire la uxurile nanciare nete cătrestatele membre, ca nu cumva aceasta să încurajeze o calculare prea strictă a beneciilor apartenenţeila Comunitate şi să determine statele să urmărească un juste retour , respectiv să extragă din bugetul

comunitar echivalentul aproximativ al contribuţiilor lor la acesta. „Ortodoxia” cheie referitoare la bugetîn acea perioadă era că veniturile derivă din politicile UE, ind deci automate. Această ortodoxie a fostcontestată de problema contribuţiilor Regatului Unit. Deşi abordarea ofensivă a doamnei Tatcher a fostconsideratănecomunitară , în nal aceasta a reuşit. La Consiliul European de la Fontainebleau din iunie1984, guvernul britanic a acceptat mărirea plafonului VA de la 1 % la 1,4 % în schimbul stabilirii unuimecanism de „rabat” pe termen lung pentru contribuţiile britanice excesive. Mecanismul era conceputpentru a rezolva problema britanică şi nu putea generalizat către alte state membre, cu toate că şi altestate deveniseră contributori neţi semnicativi.

În timp ce statele membre se angajaseră în restructurarea bugetului, PE şi Consiliul erau implicate într-oluptă continuă cu privire la competenţele lor în domeniul bugetar. PE a respins proiectele de buget din1980 şi 1985, iar ciclul bugetar anual era caracterizat de un conict persistent între cele două instituţii,„braţele gemene” ale autorităţii bugetare. PE a ştiut să exploateze posibilităţile ample de interpretareoferite de dispoziţiile vagi ale tratatului. În schimb, Consiliul a încercat să limiteze cât mai mult posibildin punct de vedere legal partajarea competenţelor cu PE. În 1982 (caz scos de pe rol) şi din nou în 1986(Cauza 34/86), Consiliul de Miniştri a sesizat Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) pentru a anula bugetulsemnat de preşedintele Parlamentului deoarece se aa în dezacord cu interpretarea PE a dispoziţiilor dintratat privind clasicarea cheltuielilor (cheltuieli obligatorii faţă de neobligatorii). Încercările repetate de asoluţiona disputele legate de interpretarea dispoziţiilor tratatului prin declaraţii comune şi acorduri au eşuat.

În faţa unui Consiliu puţin dispus să ia în serios PE, acesta din urmă era hotărât să-şi utilizezecompetenţele bugetare dobândite în 1975 pentru a-şi îmbunătăţi poziţia în peisajul instituţional


9/18

Bugetul

183

comunitar şi pentru a-şi promova preferinţele în materie de politici publice. Aceasta s-a realizat în treimoduri. În primul rând, PE a încercat să-şi utilizeze competenţele în domeniul bugetar pentru a dobândio inuenţă legislativă, prin introducerea unor linii de cheltuieli în domenii de politici unde nu exista bazălegală în acest sens. În al doilea rând, PE şi-a utilizat competenţa de a introduce amendamente mărindcheltuielile pentru a promova politicile comunitare de care era interesat, în special politica regională,transporturile, politica socială şi educaţia. În al treilea rând, Parlamentul a utilizat ciclul bugetar anualpentru a extinde domeniile considerate drept cheltuieli neobligatorii, ceea ce înseamnă că exista un volum mai mare de cheltuieli unde îşi putea folosi marja de manevră (a se vedea Caseta 9.1). Având în vedere aceste priorităţi, PE tindea să acorde mai multă atenţie autorizării cheltuielilor decât monitorizăriimodului în care se făceau cheltuielile, o prioritate reectată în importanţa comitetului bugetar al PE şi înalocarea controlului bugetar unui subcomitet (Lindner 2006).

Faza 2: procesul decizional bugetar ordonat

Anul 1988 a marcat o turnură. După aderarea Greciei, Portugaliei şi Spaniei şi după adoptareaActului Unic European (AUE) (a se vedea Capitolul 5), a fost limpede că intensele bătălii bugetare şipenuria constantă de venituri nu mai puteau continua. În urma unei propuneri a preşedintelui Comisiei,Jacques Delors, CE s-a angajat într-o amplă reformă politică şi instituţională a domeniului bugetar. Dinpunct de vedere instituţional, a introdus perspectiva nanciară multianuală, care echilibra veniturileşi cheltuielile şi limita creşterea continuă a PAC prin divizarea bugetului în diferite capitole bugetareşi prin stabilirea unor plafoane anuale pe categorii de cheltuieli pe o perioadă de cinci până la şapteani. Deşi stabilită de statele membre în Consiliul European, perspectiva nanciară a dobândit caracterobligatoriu în urma Acordului interinstituţional dintre Consiliu, Parlamentul European şi Comisie. PEa acceptat limitarea procesului decizional bugetar anual datorită componentei distributive a reformei.Noua perspectivă nanciară garanta o creştere semnicativă a resurselor şi aşeza cheltuielile regionale pelocul secund ca pondere în buget, atât una, cât şi cealaltă ind priorităţi constante ale PE.

În ansamblu, reforma din 1988 a schimbat regulile jocului prin înlocuirea tratatului bugetar cu un setde aranjamente cu caracter neobligatoriu între actorii bugetari. Procesul anual de luare a deciziilor şi-apierdut locul din prim-planul interinstituţional şi a devenit domeniul experţilor bugetari, care cooperauîndeaproape şi care au elaborat o rutină de adoptare a bugetelor anuale în timp util şi fără tensiuni majore.Mai mult, reforma din 1988 a transformat „bugetul de Gaulle” centrat pe PAC într-un „buget Delors”care, datorită puternicei sale dimensiuni de politică regională, era mai redistributiv şi mai puţin orientatspre PAC. În reînnoirile succesive ale perspectivei nanciare şi ale acordului interinstituţional, principalastructură instituţională şi distributivă stabilită în 1988 a rămas neschimbată. Cerinţa unanimităţii nus-a modicat. Pachetul Delors-1 şi acordurile bugetare ulterioare au necesitat acordul tuturor statelormembre. Posibilitatea veto-urilor făcea foarte dicilă atacarea câştigurilor bugetare ferm implantate,precum rabatul bugetar britanic sau solicitările franceze în domeniul agriculturii. Introducerea cadruluimultianual nu a dus la dispariţia vreunui conict şi a disputelor. Cu toate acestea, tensiunile dintre statelemembre sau dintre PE şi Consiliu au fost menţinute la un nivel rezonabil pe parcursul proceduriloranuale şi au fost canalizate către punctele de renegociere ale pachetelor mari de măsuri privind bugetul,la ecare cinci ori şapte ani. În cadrul acestor puncte de renegociere, toţi jucătorii au fost asiguraţică obligaţia unanimităţii le va permite să blocheze un pachet care se va dovedi contrar unor interesefundamentale ale acestora. Nu acesta a fost cazul înainte de 1988: jucători cheie, ca de exemplu guvernubritanic, au trebuit să se străduiască mult timp până când interesele lor distributive au fost ascultate, iardisputele bugetare au împiedicat constant o adoptare ordonată a bugetelor anuale.


10/18


184

Delors-1

Acordul bugetar realizat în februarie 1988 a fost o soluţie de ansamblu clasică pentru CE. Faptulcă, pentru prima dată, toate elementele diferite ale bugetului fuseseră abordate într-o singură reformăa fost esenţial pentru realizarea acordului. Mai mult, legătura cu ambiţiosul proiect al pieţei interne şireformele instituţionale corespunzătoare (sub forma AUE) l-a motivat în special pe cancelarul germanHelmut Kohl să ajungă la un acord, chiar dacă aceasta însemna o creştere semnicativă a contribuţiilorgermane nete la buget. Nu numai că a fost necesară o pace bugetară pentru a readuce Uniunea pe o calemai integraţionistă, căci pentru statele membre mai sărace, de exemplu Grecia, Spania şi Portugalia, care

TABELUL 9.1 Principalele elemente ale perspectivelor nanciare între 1988 şi 2013

O creştere pânăla 1,2% a PNBşi o extinderea sistemului de„resurse proprii”pentru a includeo a patra nouăresursă bazată pebogăţia relativă astatelor membre,măsurată prin PNB;

Continuarea

complexuluisistem de rabatFontainebleau

Conţin creştereacheltuieliloragricole până la celmult 74% din PNB

O dublarea resurselor

nanciaredisponibile pentruregiunile maipuţin prospere aleComunităţii

Plafonulveniturilor

PAC

Cheltuieli decoeziune

Rabat britanic şi

alte mecanismede corecţie

Neschimbat pentru1993 şi 1994, daro creştere până la1,27% a PNB până în 1999

Punerea în aplicarea reformei PAC(nicio schimbaresemnicativă)

Creşteresemnicativă

a uxului cătrezonele mai săraceale Comunităţii

Rabatul britanic

menţinut; uşoareajustări pentru alţicontributori neţi

Neschimbat la1,27% din PNB

Numai schimbărilimitate îndimensiunea şistructura politicilorPAC;

Fluxurile cătreţările de coeziune

au suferit reducerimarginale, lăsândo marjă pentruuxurile către noilestate membre, încazul extinderiicătre est;

Rabatul britanic


Neschimbat la1,24% a VNB (careeste o recalcularea 1,27% din PNB)cu un nivel mediureal de cheltuieli de1,05%

Rabatul britanic


Punerea în aplicarea reformei PAC(nicio schimbaresemnicativăa nivelului decheltuieli)

O trecere acheltuielilor

regionale dinsprevechile ţări decoeziune cătreţările care au aderatrecent

Delors-1 Delors-2 Agenda 2000 FP 2007–13


11/18

Bugetul

185

nu au beneciat atât de mult de cheltuielile PAC, o întărire semnicativă a cheltuielilor din domeniulcoeziunii a fost o premisă obligatorie pentru a se cădea de acord cu privire la un proiect de piaţă internăcare urma să supună economiile acestora la mai multe provocări decât cele ale statelor membre maibogate (a se vedea Capitolul 10).

Delors-2

Modelul stabilit de Delors-1 a fost replicat în negocierile privind Delors-2. Conexiunea politicădintre AUE şi Delors-1 a fost urmată de una similară între ratatul privind Uniunea Europeană ( UE) şipachetul Delors-2. Din nou, statele membre mai sărace au stabilit legătura dintre o creştere a cheltuielilordin domeniul coeziunii (cu alte cuvinte, crearea unui nou fond de coeziune) şi continuarea integrăriieconomice (cu alte cuvinte, introducerea UEM).

Dezbaterea privind pachetul Delors-2 a fost la fel de încurcată şi controversată ca şi dezbaterileanterioare privind Delors-1. Pe de o parte, guvernele statelor membre se luptau cu dorinţa lor de aajunge la un acord, iar pe de altă parte, cu hotărârea lor ca termenii acordului să le e cât mai favorabili.În cadrul Consiliului European de la Edinburgh din 1992 s-a ajuns la un acord (a se vedea tabelul 9.1pentru elementele principale).

Agenda 2000

La jumătatea anilor ‘90, echilibrul de forţe din Uniune în ceea ce priveşte chestiunile bugetare aînceput să se schimbe în mod radical. Expansiunea considerabilă a dimensiunii bugetului a condus laapariţia unui club de „contributori neţi”, o tabără a austerităţii preocupată de nivelul angajamentelornanciare ale acestora către bugetul UE. La Consiliul European de la Copenhaga din 1993, guvernelestatelor membre au acceptat principiul extinderii Uniunii către est. Aderarea atâtor state relativ sărace argenera presiuni în direcţia unei redistribuiri mai substanţiale şi a unui buget mai mare.

În contextul acestor evoluţii, este surprinzător că structura instituţională şi caracterul distributiv albugetului s-au dovedit atât de robuste. În linii mari, statu-quo-ul a fost conrmat, dar, în contrast cucreşterile semnicative înregistrate în 1988 şi 1992, resursele bugetare ale Uniunii au fost consolidate(a se vedea abelul 9.1 pentru elementele principale din acordul nal).

Perspectiva nanciară pentru 2007–2013

Negocierea noii perspective nanciare a avut loc în contextul a trei evoluţii. În primul rând, laConsiliul European de la Lisabona din 2000, UE şi-a stabilit obiectivul strategic de a deveni „cea macompetitivă economie din lume” până la sfârşitul deceniului. Şei de stat şi de guvern s-au angajat să iamăsuri pentru a spori competitivitatea economiilor naţionale şi pentru a extinde investiţiile în cercetare

şi tehnologie. Obiectivul Lisabona a fost preluat de un raport al unui grup independent de experţi lanivel înalt conduşi de economistul belgian André Sapir (Sapiret al . 2004). Mandatat de preşedinteleComisiei, Romano Prodi, grupul a identicat un număr de măsuri care ar ajuta UE să depăşeascăproblema încetinirii creşterii economice. Raportul a criticat prevalenţa cheltuielilor PAC şi a sugeratre-focalizarea bugetului pe bunurile publice europene, în primul rând pe cercetare şi tehnologie. Deşiaspru criticat de către unii membri ai Comisiei, raportul a stabilit în mod clar o legătură între obiectivulLisabona şi bugetul UE. În al doilea rând, cele mai multe state membre, în special membrii importanţiai zonei euro, Germania şi Franţa, se confruntau cu rate de creştere scăzute şi presiuni puternice asuprabugetelor naţionale. Incapacitatea acestora, în trei ani consecutivi (2002-2004) de a respecta condiţiile


12/18


186

Pactului de stabilitate şi de creştere (PSC), prin care membrii zonei euro se angajează să îndeplineascăcriteriile de la Maastricht (a se vedea Capitolul 7), le-a redus şi mai mult disponibilitatea de a acceptamăriri ale bugetului UE. În al treilea rând, cele zece noi state membre stăteau pentru prima dată la masade negociere, având aşteptări ridicate cu privire la transferurile bugetare, precum şi cuun drept deplinde veto. Niciunul dintre aceste state membre nu a beneciat de vreo reducere a contribuţiilor bugetare înmomentul aderării (a se vedea Capitolul 17).

Negocierile pentru noua perspectivă nanciară au fost lansate la începutul lui 2004 printr-o propunerea Comisiei. Romano Prodi, preşedintele din acea perioadă al Comisiei, a evidenţiat necesitatea de aacorda UE resurse în conformitate cu priorităţile politice ale acesteia. În loc să se cramponeze de detaliile viitoarelor alocări bugetare, Comisia a încercat să angajeze statele membre într-o dezbatere cu privirela priorităţile UE şi a dorit să transforme „bugetul Delors”, deja redistributiv, într-un „buget Lisabona”şi mai redistributiv, care va consolida cheltuielile pentru bunuri publice şi va reduce accentul pus peresursele de redistribuire către regiuni/state membre mai sărace ori producători agricoli. Pentru primadată de la stabilirea perspectivei nanciare în 1988, Comisia viza o revizie generală a capitolelor decheltuieli pentru a reecta noile politici şi priorităţi ale unei Uniuni extinse. Comisia a propus un nivelmediu al cheltuielilor de 1,14 % din VNB-ul UE în perioada vizată. Procentul reprezenta o creştere

semnicativă în comparaţie cu nivelul curent al cheltuielilor de circa 1,0 % din VNB, dar era încă inferiorplafonului de „resurse proprii” de 1,24 % din VNB4. Mai mult, Comisia a prezentat o propunere pentruun mecanism de corecţie generalizat, stabilind o metodă mai transparentă şi mai echitabilă de corectarea unei sarcini bugetare considerate excesive în raport cu prosperitatea relativă a unei ţări. Un asemeneamecanism ar modica şi extinde „rabatul britanic” şi asupra altor ţări5.

Din nou, nu a fost uşor să se ajungă la un acord. În esenţă, dezbaterea a fost dominată de trei sciziunicheie. În primul rând, contributorii neţi nu doreau să accepte o creştere a nivelului cheltuielilor, în vreme ce guvernele din statele membre beneciare, precum Spania şi Portugalia, au aprobat propunereaComisiei şi au subliniat importanţa urmăririi obiectivului „coeziunii economice şi sociale”. În al doilearând, dintre beneciarii cheltuielilor regionale, „vechii” beneciarii doreau să împiedice un nal abruptal transferurilor şi au cerut o compensaţie, în vreme ce noile state membre se temeau că aceste plăţi

compensatorii vor nanţate din reducerea transferurilor către est. În al treilea rând, guvernul britanics-a opus vehement oricărei încercări de a aboli rabatul britanic prin înlocuirea acestuia cu un mecanismgeneralizat, care este favorizat, desigur, de toţi ceilalţi contributori neţi. În mod semnicativ, ambiţiaComisiei de a consolida cheltuielile pentru bunuri publice a găsit foarte puţini susţinători activi, cuexcepţia Parlamentului. Mai rămăsese doar puţin spaţiu de manevră pentru noile programe de cheltuieliîn domenii precum inovarea şi tehnologia datorită faptului că au fost excluse de la negocieri cheltuielileagricole (conform acordului franco-german încheiat în 2002) şi că cheltuielile regionale au fost dominatede puternice interese justicate în noile şi vechile state membre. Către sfârşitul anului 2005 s-a ajuns însfârşit la un acord (a se vedea abelul 9.1 pentru elementele principale).

Un nou stil de politică bugetară?

Deşi acordul privind perspectiva nanciară pentru 2007–2013 nu a modicat structura stabilită abugetului Uniunii, două evenimente ulterioare au dat speranţe că putea să apară un nou stil de politicăbugetară. Primul, ratatul de la Lisabona a încorporat schimbări semnicative ale dispoziţiilor tratatuluicu privire la luarea deciziilor bugetare. Al doilea, cu ocazia adoptării perspectivei nanciare pentru2007–2013, statele membre au convenit să reevalueze principalele chestiuni bugetare din 2008–2009 pebaza unei revizuiri a bugetului la mijlocul trimestrului ce urma să e efectuată de Comisie.


13/18

Bugetul

187

Tratatul de la Lisabona

Cu toate că ratatul de la Lisabona, la fel ca ratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europapropus ( C), include schimbări semnicative ale dispoziţiilor tratatului cu privire la procedura bugetară,

o privire mai atentă relevă că principalele elemente ale „noii” proceduri bugetare sunt preluate din regulilestabilite în acordul interinstituţional actual şi că, în consecinţă, acestea fac deja parte din practica curentă.Conform ratatului de la Lisabona, ambele braţe ale autorităţii bugetare vor avea o putere de

decizie egală asupra tuturor componentelor bugetului UE. Similar procedurii de codecizie din politicalegislativă, un comitet de conciliere va reprezenta forumul esenţial pentru realizarea unui acord întrePE şi Consiliu, înainte de lecturile nale ale acestora. Aceste caracteristici aparent inovatoare respectăîn ansamblu aranjamentele informale în vigoare în cadrul procedurii actuale. De cele mai multe ori,bugetul anual estede facto adoptat într-o reuniune de conciliere între Consiliu şi PE, puţin înainteacelei de-a doua lecturi în Consiliu. Deoarece negocierile din cadrul reuniunilor de conciliere acoperătoate sectoarele bugetului, distincţia dintre cheltuielile obligatorii şi cele neobligatorii a devenit, în timp,mai puţin relevantă. Atât Consiliul, cât şi PE se folosesc de competenţele şi clasicările lor bugetarecorespunzătoare ca instrumente de negociere, pentru a încheia un acord pentru întregul buget. Conformdispoziţiilor ratatului de la Lisabona, Consiliul va putea împiedica un acord în Comitetul de Conciliereşi, astfel, va putea forţa o nouă propunere bugetară din partea Comisiei. Acordarea acestui dreptde facto de respingere Consiliului doar menţine echilibrul existent.

Cu privire la perspectiva nanciară, dispoziţiile ratatului de la Lisabona vor instituţionalizaprocedurile pentru planul bugetar multianual (astfel cum se regăsesc în acordul interinstituţional) carenecesită o decizie unanimă în Consiliu şi acordul PE. Dacă nu se ajunge la niciun acord, plafoaneleplanului bugetar multianual anterior rămân aceleaşi.

Cu toate acestea, rămâne deschisă întrebarea dacă ratatul de la Lisabona va lăsa neschimbată luareadeciziilor bugetare. Deşi noile dispoziţii, în mare, instituţionalizează normele şi procedurile existente,trecerea de la o legislaţie cu caracter neobligatoriu la una cu caracter obligatoriu ar putea modicastimulentele acordate jucătorilor implicaţi. Conform ratatului de la Lisabona, caracterul obligatoriu alperspectivei nanciare, precum şi acordurile dintre PE şi Consiliu privind procedura anuală nu se vormai baza pe voinţa politică a actorilor de a coopera, ci pe forţa juridică a tratatului. Conform construcţieipre-Lisabona, atât PE, cât şi Consiliul pot renunţa la acordul interinstituţional şi pot reveni la dispoziţiiletratatului (care presupun o creştere a exibilităţii deoarece luarea anuală a deciziilor bugetare va înmare măsură neconstrânsă de plafoane de cheltuieli şi de cerinţe de unanimitate pentru a le revizui).Această temere a fost un instrument puternic pentru PE, în special atunci când dispoziţiile tratatului ar permis o creştere mai mare a cheltuielilor neobligatorii decât se prevedea în perspectiva nanciară.Conform dispoziţiilor ratatului de la Lisabona, PE nu va mai avea posibilitatea renunţării la perspectivananciară. Odată adoptat, planul bugetar multianual va deveni lege obligatorie. Mai mult, dacă PE nueste de acord cu un nou plan bugetar, plafoanele ultimei perspective nanciare vor continua să eaplicate o perioadă nedeterminată până când noi plafoane se vor adopta în unanimitate. Aceasta vaîntări tendinţa spre statu-quo inerentă în cadrul perspectivelor nanciare, întărind poziţia din Consiliuîn special a acelor state membre care doresc să împiedice orice schimbare semnicativă, operând astfelreduceri semnicative a fondurilor PAC sau a celor structurale, sau orice trecere la un buget privindbunurile publice de tip Lisabona va deveni extrem de dicilă şi puţin probabilă.


14/18


188

Revizuirea bugetului

La adoptarea noii perspective nanciare pentru 2007–2013, statele membre păreau dornicesă demonstreze că erau, în principiu, deschise să ia în considerare reforme mai cuprinzătoare alebugetului. Acest lucru a fost relevant în special pentru acele state membre care acuzau natura foarteincrementalistă a acordului. Consiliul European a mandatat Comisia ca în 2008-2009 să procedezela o analiză a cheltuielilor şi veniturilor UE, acoperind toate chestiunile inclusiv PAC şi rabatul MariiBritanii. Consiliul European ar putea apoi să ia decizii pe baza analizei. Acordul interinstituţional din2006 a conrmat acest plan şi a avut PE ca asociat.

La iniţierea procesului de revizuire în 2007, Comisia a subliniat că obiectivul principal al revizuiriia fost să iniţieze o largă dezbatere publică asupra provocărilor pe termen lung cu care se confruntă UE.Această dezbatere ar trebui să se traducă în propuneri de reformă privind modul în care bugetul UE arputea ajuta mai mult ca politicile publice UE să facă faţă acestor provocări. Comisia a subliniat faptul cărevizuirea nu a avut scopul să pregătească o propunere pentru o nouă perspectivă nanciară. În spiritulaccentului pus pe dezbatere publică şi reecţie deschisă, au avut loc un mare număr de prezentări şiconferinţe publice, precum şi o consultare publică.

Cu toate că iniţiativa Comisiei nu a condus practic la o largă dezbatere publică asupra bugetuluişi provocărilor la adresa Uniunii, a declanşat numeroase contribuţii academice şi politice care să facăpropuneri de reformă noi sau deja cunoscute (BEPA 2008). În privinţa cheltuielilor, multe voci aucerut deplasarea bugetului mai mult către nanţarea bunurilor publice, cum ar apărarea, siguranţaşi cercetarea şi dezvoltarea. De asemenea, s-a recunoscut legătura dintre PAC şi rabatul acordat MariiBritanii şi se spera că reforma unuia dintre ele ar putea conduce la abolirea celuilalt. În privinţa veniturilor,propunerile pentru o impozitare la nivel european bazată , de exemplu, pe trac aerian, emisii de CO2 sau tranzacţii nanciare, s-au bucurat de interes, fostul cancelar austriac Wolfgang Schüssel, precum şiPE, prezentând-o ca pe o cale de a stabili o legătură directă între contribuabilii europeni şi bugetul UE(Le Cacheux 2007; Schüssel 2007; Parlamentul European 2007a). Multe analize au criticat puternicatendinţă spre status-quo a actualului aranjament instituţional pentru luarea deciziilor bugetare. S-aufăcut câteva propuneri noi privind modul în care să e abordată această rezistenţă la schimbarefără a se modica semnicativ construcţia instituţională. De exemplu, conceptul de „exibilitate aconstrângerilor” anticipează atenuarea setului de constrângeri prin categoriile şi plafoanele anuale aleperspectivei nanciare pentru luarea anuală de decizii (Buti şi Nava 2008). Clauzele de caducitate pentruprogramele de cheltuieli au încercat să prevină reînnoirea automată bazată pe o creştere progresivă aliniilor de cheltuieli (Gros 2008).

În ciuda acestor interesante propuneri de reformă, pare puţin probabil să se ia de către ConsiliulEuropean hotărâri concrete care să modice actualul regim bugetar al Uniunii. În primul rând, era neclarcâtă greutate politică doreau Comisia care îşi încheia mandatul şi preşedintele acesteia să pună la bazarevizuirii bugetului având în vedere faptul că, în 2009, urmau să aibă loc alegeri europene după care dl.Barroso şi-a depus candidatura şi a câştigat renumirea ca preşedinte al Comisiei. În al doilea rând, avândîn vedere problema imediată generată de criza nanciară începând cu 2007 şi perspectiva economicănesigură, statele membre ar putea mai puţin interesate să intre în discuţii cu privire la provocărilepe termen lung la adresa Uniunii şi la nevoia de a ajusta bugetul UE în consecinţă. În al treilea rând,construcţia instituţională a planului bugetar multianual a determinat ca reformele semnicative să parăpuţin probabile la jumătatea perioadei de şapte ani. Deşi în trecut reformele PAC au apărut în afaracadrului marilor înţelegeri cu privire la buget, cum ar reformele din 1992 şi 2003 (Ackrill şi Kay 2006),presiunea de a adopta o nouă soluţie de compromis nu ar contrabalansat stimulentele pentru ca statelemembre să aştepte până în 2012–2013, cu alte cuvinte încheierea normală a perioadei perspectiveinanciare. Mai mult, revizuirea bugetului nu putea legată de importante proiecte de integrare care, întrecut, fuseseră instrumentale pentru for reforme distributive pe scară largă.


15/18

Bugetul

189

Administrarea unui buget mai mare

Acordul privind dimensiunea totală a bugetului UE şi modul de cheltuire a fondurilor ar trebui săe o chestiune care priveşte politicile distributive şi redistributive. Gestionarea bugetului UE implică unmod diferit de politică, mai exact, politică executivă şi administraţie pe mai multe niveluri. Lupta pentruresursele bugetare comunitare şi bătăliile interinstituţionale cu privire la puterea bugetară tind să punăîn umbră chestiuni precum optimizarea resurselor şi calitatea gestiunii nanciare a Comisiei. Acestea audevenit preocupări din ce în ce mai importante ale politicii bugetare, pe măsură ce au crescut resurselenanciare ale bugetului.

În anii ‘90 s-au făcut primele încercări pentru ameliorarea gestiunii nanciare, dar acestea s-audovedit nesatisfăcătoare pentru prevenirea proastei gestiuni nanciare, care a devenit o chestiunepolitică explozivă în 1999, când Comisia Santer a fost forţată să demisioneze. Curtea de Conturi a atrasde nenumărate ori atenţia asupra proastei gestiuni nanciare a Comisiei şi statelor membre, iar doi dintreînalţii funcţionarii din corpul de control al Comisiei, Paul van Buitenen şi Marta Andreasen, şi-au făcutpublice preocupările legate de audit în 1998 şi respectiv 20026.

Administrarea unui buget care presupune circa 400.000 de autorizaţii individuale de cheltuieli şiplăţi anual reprezintă o provocare majoră, în special având în vedere că administrarea bugetului UE estecaracterizată de o fragmentare a responsabilităţii între Comisie şi autorităţile publice din statele membre:80% din buget este administrat în numele Uniunii de către statele membre. Cultura administrării şinanţelor publice variază foarte mult de la un stat membru la altul şi limitează capacitatea de audit astatelor membre. Complexitatea normelor europene, în special în agricultură, uniune vamală şi politicăregională, creează portiţe care pot exploatate de către cei care intenţionează să fraudeze bugetul UE.Pur şi simplu, numărul ridicat de plăţi pentru subvenţii agricole şi restituiri la export creează numeroaseoportunităţi de abuz. Raporturile privind fraudele din domeniul uleiului de măsline, cărnii de vită,ţigărilor, vinului şi peştelui, ce se ridică uneori la milioane de euro, subminează credibilitatea politicilorcomunitare. Relatările din presă şi investigaţiile realizate de Ociul European de Luptă Anti-Fraudă(OLAF) au evidenţiat fraude prin falsicarea documentelor vamale pentru solicitarea unor restituirila export, evitarea drepturilor antidumping, neplata accizelor, schimbarea etichetelor pe alimentepentru solicitarea unor restituiri mai mari, plăţi pentru animale inexistente, precum şi introducereaunor alimente inexistente în depozitare de intervenţie. Nimeni nu ştie cu certitudine până la ce nivelfrauda afectează bugetul UE: sunt citate frecvent estimări între 7% şi 10% din buget, dar acestea nu aufost niciodată dovedite în mod convingător. Investigaţiile asupra fraudelor sugerează că unele statelemembre acţionează foarte lent în anchetarea cazurilor de fraudă împotriva bugetului UE deoarece, înmod paradoxal, aceasta ar însemna dedicarea unor resurse naţionale suplimentare pentru a obţine maipuţini bani de la bugetul UE.

Administrarea nanciară în cadrul UE a fost caracterizată de un proces intens vizând îninţareade instituţii, începând cu acordul din 1975 pentru îninţarea Curţii de Conturi. Curtea a ridicat

problema fraudei în primul său raport (1978) şi a continuat în aceeaşi direcţie în toate rapoartele saleulterioare. Rapoartele Curţii au fost în mod constant critice la adresa administrării nanciare exercitatede către Comisie. Prin UE, Curţii de Conturi i s-au acordat responsabilităţi suplimentare în privinţaadministrării nanciare, în special necesitatea realizării în ecare an a unei Declaraţii de Asigurare(DAS) către Consiliu şi PE pentru a demonstra că tranzacţiile nanciare în materie de execuţie bugetarăsunt legale. O dată cu raportul Curţii din 2006 cu privire la bugetul din 2005 a fost al doisprezecelea ansuccesiv în care Curtea nu a reuşit să dea o declaraţie de asigurare pozitivă.

Administrarea nanţelor UE de către Comisie a devenit politică înaltă începând cu ianuarie 1999.Bătălia a fost un conict clasic între legislativ şi executiv. Acesta a fost generat parţial de acuzaţiile, atâ


16/18


190

din partea PE, cât şi a presei, privind proasta administrare a bugetului UE şi existenţa unor neregulinanciare. În PE a fost depusă o moţiune de cenzură împotriva Comisiei, dar aceasta a fost respinsă înianuarie 1999, în schimbul unui angajament al Comisiei că va coopera într-o anchetă specială. Raportulcelor cinci „înţelepţi” (jurişti şi auditori), care a fost prezentat Comisiei în martie 1999, a evidenţiatproblemele dintr-o serie de programe europene. Raportul (Comisia de Experţi Independenţi 1999: 142)a ajuns la concluzia că proasta administrare a Comisiei a fost:echivalentă cu admiterea pierderii controlului de către autorităţile politice asupra administraţiei pecare ar trebuit să o conducă. Pierderea controlului presupune în nal o gravă responsabilitate atâtpentru comisari în mod individual, cât şi pentru Comisie în ansamblu.

Raportul arma că “devenise dicil să se găsească persoane care să aibă măcar un minim simţ alrăspunderii” (Comisia de Experţi Independenţi 1999: 142). Contextul politic în care a fost redactatraportul, precum şi tonul acestuia, nu i-au lăsat Comisiei Santer, după o noapte dramatică, decât opţiuneademisiei.

Comisia Prodi, care s-a instalat în toamna lui 1999, a primit din partea Consiliului European unmandat de reformare a Comisiei. Vicepreşedintele Neil Kinnock, care fusese însărcinat cu reforma

administrativă, a propus în martie 2000 o Carte Albă privind strategia de reformă (Comisia 2000e).Puţin surprinzător, reforma administrării nanciare şi a sistemelor de control a fost una din cele patrupriorităţi ale Cărţii Albe. Punerea în aplicare a Cărţii Albe a condus la un nou Regulament nanciar( Jurnalul Ocial , L 248, 16 septembrie 2002) şi la schimbări extinse privind administrarea serviciilorComisiei. De asemenea, Comisia a adoptat o relaţie mai strictă cu statele membre, luând o măsurăfără precedent în iulie 2008 de a suspenda un ajutor de peste 500 milioane € către Bulgaria din cauzacorupţiei. Reformele Kinnock au îmbunătăţit cadrul de reglementare şi capacitatea instituţiilor UE dea practica o bună administrare nanciară, dar bugetul UE rămâne foarte fragmentat şi este dispersat înatât de multe cărţi şi pe atâtea niveluri de guvernare încât problemele continuă.

Concluzii

Politica bugetară a UE prezintă atât elemente de continuitate, cât şi factori de schimbare. Capturareabugetului UE în anii ‘60 de către grupurile de interese agricole s-a dovedit relativ persistentă. Franţa,principalul apărător al PAC, a reuşit să-şi păstreze interesele în acest domeniu. otuşi, sprijinul agricol din1992 a trecut în mod decisiv de la măsuri de piaţă către plăţi compensatorii, iar nanţarea a început să sebazeze pe contribuabili, nu pe consumatori (a se vedea Capitolul 8). Finanţarea coeziunii a asumat un rolcentral în politica bugetară la sfârşitul anilor ‘80, o dată cu aderarea Spaniei şi Portugaliei. Reprezentândcirca 30% din cheltuielile totale prin Acordul de la Berlin, fondurile structurale rămân o parte fermimplantată a acquis-ului bugetar. Încercările Comisiei de a reorienta bugetul UE către bunurile publice

europene şi de a reduce astfel aspectele redistributive în cadrul „procedurii de distribuire a UE” actualenu s-au bucurat de succes.Acordul din 1988 privind perspectiva nanciară Delors-1 a reprezentat o schimbare decisivă a

modului de elaborare a bugetelor UE. Începând cu 1988, înţelegerile multianuale au devenit o normă,iar acum fac parte dinacquis. Deşi toate cele patru înţelegeri privind bugetul descrise în acest capitolau fost caracterizate de negocieri dicile şi îndelungi, procesul politic, caracterizat de un pachet depropuneri integrate ale Comisiei, negocieri intense în cadrul mai multor Consilii şi înţelegeri la nivelînalt în Consiliul European, au demonstrat capacitatea de a ajunge la un rezultat care beneciază de unlarg consens. Astfel, ciclul bugetar anual al Uniunii s-a stabilizat cu succes într-o perspectivă nanciară


17/18

Bugetul

191

pe termen mediu care, la rândul său, a redus pericolul controverselor înverşunate şi al conictelorinterinstituţionale.

Sistemul de planicare nanciară multianuală şi marile acorduri budgetare au rezistat, în ciudacreşterii semnicative a numărului de state membre. Începând cu 2004, noile state membre beneciazăde cheltuieli pentru coeziune şi s-au deplasat fonduri dinspre „vechile” către „noile” state în proces decoeziune (a se vedea Capitolul 10). Ca urmare a aderării din 2004, noile state membre au jucat un rolfoarte activ în cadrul negocierilor privind bugetul asupra perspectivei nanciare 2007–2013. Polonia,ind cel mai mare dintre noile state membre, a fost deosebit de importantă, aliindu-se cu Spania înprimele etape ale negocierilor, apoi cu Marea Britanie, iar la încheierea negocierilor a interacţionatîndeaproape cu Germania. De asemenea, a menţinut relaţii apropiate cu alte noi state membre careerau mai dispuse să ajungă la compromisuri în etapele de încheiere a negocierilor. În nal, chiar pentruPolonia a devenit prioritară încheierea unui acord deoarece îi dădea posibilitatea să atragă nişte fondurisuplimentare din 2007. Creşterea diversităţii economice din Uniune ca urmare a extinderii sugerează căse va forma un puternic „club al coeziunii” în viitorul previzibil. Cu toate acestea, clubul contribuabililorneţi rămâne foarte opac în privinţa înzestrării Uniunii cu resurse nanciare semnicativ mai importante.Prin urmare, există limite ale solidarităţii UE şi ale transferurilor potenţiale către est.

Dimensiunea redusă a bugetului european rămâne o caracteristică cheie a nanţelor Uniunii.O puternică tendinţă destatus-quo în privinţa politicii bugetare a UE, în termenii atât ai structurilorinstituţionale, cât şi ai preferinţelor actorilor importanţi, face improbabilă orice schimbare semnicativăîn privinţa regimului distributiv al Uniunii. Aceasta duce la o nepotrivire între priorităţile privindcheltuielile în cadrul bugetului UE şi priorităţile politice cheie spre care se orientează Europa. Crizananciară din 2008 şi temerile cu privire la o recesiune economică globală pe scară largă a revitalizatunele argumente macroeconomice în favoarea unei politici europene de stabilizare şi a unor măsuri dedistribuire echitabilă a sarcinilor în raport cu criza nanciară şi economică. Va interesant să vedemdacă aceste argumente pot crea o dinamică pentru noile politici bugetare.

Note1 Acest capitol se bazează pe capitolul privind bugetul UE, de Brigid Laffan şi Michael Shackleton, din ediţia a patra. mulţumim lui Michael Shackleton pentru acordul său în acest sens. Opiniile exprimate în acest capitol nu le reprezintă în modnecesar pe cele ale Băncii Centrale Europene.2Pentru o tratare cuprinzătoare şi detaliată a evoluţiei bugetului UE şi a normelor care-l guvernează, a se vedea Laffan (1997şi Lindner (2006).3Acest capitol se bazează în mare măsură pe analizele lui Laffan (1997), Lindner (2006) şi Shackleton (1990, 1993a, 1993b).4Cifra 1,24% VNB este echivalentă cu 1,27% PIB. recerea de la PIB la VNB reectă o nouă metodologie a conturilor naţionape care Comisia Europeană a adoptat-o în conformitate cu Sistemul Conturilor Naţionale din 1993.5Guvernul olandez a obţinut acordul în ceea ce priveşte ataşarea unei declaraţii la actul nal al ratatului Constituţional, princare Olanda va susţine trecerea la votul cu majoritate calicată numai după ce o decizie privind sistemul resurselor proprii „va

oferi Olandei o soluţie satisfăcătoare pentru situaţia sa de plată netă negativă excesivăvis-à-vis de bugetul Uniunii Europene”.6La alegerile europene din 2004, Paul van Buitenen a fost unul din cei doi MPE aleşi pe lista nou-îninţatului partid anti-fraudă„Europa ransparant”.


18/18


192

LECTURI SUPLIMENTARE

O lucrare cuprinzătoare asupra bugetului UE este Laffan (1997). Lindner (2006) prezintă o analizăinstituţionalistă cuprinzătoare a procesului UE de luare a deciziilor bugetare din ultimele trei decenii.Pentru o prezentare neacademică, dar detaliată, a nanţelor UE, a se vedea Comisia (2008 i ). Pentru oanaliză a veniturilor, a se vedea Begg şi Grimwade (1998).

Begg, I., şi Grimwade N. (1998),Paying for Europe (Sheffield: Sheffield Academic Press).Commission (2008 i ), European Union Public Finance (Luxembourg: Ociul pentru Publicaţii Ociale al

Comunităţilor Europene).Laffan, B. (1997),The Finances of the European Union (Londra: Palgrave Macmillan).Lindner, J. (2006),Conict and Change in EU Budgetary Politics (Londra: Routledge).

4. Bugetul Uniunii Europene

Documents

Transcript of 4. Bugetul Uniunii Europene